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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES MAESTRA EN CIENCIAS CONTABLES

LA PLANIFICACIN OPERATIVA Y LAS TCNICAS DE PRESUPUESTO POR PROGRAMA Y POR PROYECTO. ANLISIS COMPARATIVO.
Trabajo de Grado para optar al titulo de Magster en Ciencias Contables

Autor: Lic. Robert Andrs Nava Albornoz Tutora: MSc. Nayibe Ablan

MRIDA, ENERO 2009

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NDICE

LISTA DE CUADROS ............................................................................v LISTA DE GRFICOS ..........................................................................vi RESUMEN..............................................................................................vii INTRODUCCIN....................................................................................1 CAPTULOS


I EL PROBLEMA..................................................................................................... 4 Planteamiento del Problema.................................................................................. 4 Justificacin ........................................................................................................ 11 Objetivos de la Investigacin .............................................................................. 13 Objetivo General ............................................................................................. 13 Objetivos Especficos...................................................................................... 13 Alcances de la Investigacin............................................................................... 14 Alcance de la Investigacin ............................................................................ 14 Alcance Temporal ........................................................................................... 14 Alcance Metodolgico .................................................................................... 14 Limitaciones de la Investigacin......................................................................... 15 II MARCO TERICO ............................................................................................ 16 Antecedentes de la Investigacin ........................................................................ 16 Bases Tericas..................................................................................................... 23 Bases legales de la investigacin ........................................................................ 73 Variables de la investigacin .............................................................................. 89 III MARCO METODOLGICO............................................................................ 90 Tipo de Investigacin.......................................................................................... 90 Objeto de Estudio................................................................................................ 91 Diseo de la investigacin .................................................................................. 92 Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos ............................................. 92 Validacin y Confiabilidad de los Instrumentos............................................. 93 Tcnicas de Anlisis e Interpretacin de Datos .................................................. 94

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IV ANLISIS DE LOS RESULTADOS ............................................................... 96 Objetivo especifico N 3 ................................................................................... 129 Comparacin de las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. ............................................................ 129 Objetivo especifico N 4: .................................................................................. 154 Efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la planificacin pblica nacional. ........................................... 154 V CONCLUSIONES ............................................................................................ 160

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS...............................................167 ANEXOS ...............................................................................................171

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LISTA DE CUADROS Cuadro 1 Modelo de matriz POA de la Gobernacin del estado Mrida....... 2 3 4 5 6.1 6.2 6.3 6.4 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 Matriz de planificacin del proyecto.. Estructura del marco lgico... Variables de la investigacin.. Matriz de comparacin de datos......... Objetivos de la tcnica presupuestaria por programas.... Etapas inherentes de la programacin. Planificacin operativa anual.. Proceso de vinculacin del POA-presupuesto por programas Necesidad de cambio de la tcnica de presupuesto pblico en Venezuela Objetivo principal de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas Proceso de formulacin, ejecucin control y evaluacin de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Proceso de vinculacin POA-presupuesto por proyectos y acciones centralizadas Similitudes y diferencias en la planificacin operativa con base en las tcnicas por programas y por proyectos.. Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin con los programas y con los proyectos Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto en estudio. Similitudes y diferencias en el control y ejecucin del presupuesto por programas y por proyectos.. Ventajas y desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el largo plazo y su repercusin en la economa del pas... Consecuencias en la planificacin pblica por la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria... Consecuencias en la transicin y consecucin de objetivos iniciados con la tcnica de presupuestos por programas pp. 38 44 45 89 95 96 99 107 110 114 116 119 122 126 129 131 135 139

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9.1 9.2

LISTA DE GRFICOS Grfico 1 2 3 4 5 6 7 Flujograma de Informacin en la Planificacin Pblica de Venezuela de Acuerdo con la Nueva Tcnica Presupuestaria.. Esquema Jerrquico de la Planificacin Pblica Nacional. Modelo de Gestin y Presupuestos por Proyectos. Proyecto Presupuestario.. Qu no es un Proyecto Presupuestario Acciones Centralizadas... Jerarqua de las Leyes Venezolanas pp. 34 46 67 68 69 71 73

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES MAESTRIA EN CIENCIAS CONTABLES LA PLANIFICACIN OPERATIVA Y LAS TCNICAS DE PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Y POR PROYECTOS. ANLISIS COMPARATIVO Trabajo de grado para optar al Grado de Magster en Ciencias Contables AUTOR: Lic. Robert Andrs Nava Albornoz TUTORA: Prof. Nayibe Ablan AO: 2008

RESUMEN El sistema pblico de Venezuela se fundamenta constitucionalmente en la atencin por parte de la administracin pblica de la satisfaccin de necesidades de los ciudadanos y en la prontitud de respuestas a los diferentes sectores y reas de la vida nacional con criterios de eficiencia y eficacia. En tal sentido, el Ejecutivo Nacional en el ao 2005 y luego de una serie de anlisis decidi sustituir la tcnica empleada hasta entonces para la formulacin, ejecucin y control del presupuesto pblico, argumentado dicho cambio en la obtencin de beneficios en la gestin pblica y por ende en la atencin ms efectiva de los requerimientos de la poblacin. No obstante, la sustitucin de una tcnica por otra se realiz de manera abrupta, sin tomar en consideracin la opinin de los entes y rganos de la administracin, y sin una adecuada preparacin de los mismos. Si se toma en consideracin que el presupuesto pblico es elemento integral y terminal de la planificacin pblica, surge la necesidad de analizar comparativamente la planificacin operativa a la luz de las tcnicas de presupuesto por programas y por proyectos. La metodologa aplicada responde a un diseo cualitativo, siguiendo las bases del enfoque holstico, alcanzando un nivel de anlisis. El tipo de investigacin es documental y de campo, pues se acude a fuentes bibliogrficas y a la consulta a expertos en planificacin y presupuesto pblico, los cuales fueron seleccionados intencionalmente. Para la recoleccin de datos se utiliz la gua de observacin documental y la gua de entrevista a los expertos. Dentro de los resultados ms resaltantes se tiene que el Ejecutivo Nacional realiz los cambios de tcnica con una visin ms poltica que tcnica, adems de destacar que la tcnica de presupuesto por programas jams fue ejecutada de manera plena, a pesar de la legislacin y bases jurdicas. Palabras clave: presupuesto pblico, planificacin pblica, administracin pblica, tcnicas presupuestarias.

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INTRODUCCIN
Venezuela es conocida en el mundo entero por ser un pas rico en recursos naturales, productor de petrleo y con una de las mayores reservas de este producto as como del gas natural en el mundo, sin embargo, aun es considerado un pas en vas de desarrollo, pues no tiene sentido que un pas con todas las herramientas para convertirse en una potencia econmica no lo haya logrado, entonces muchas son las posibles causas que impiden que se consolide econmicamente y administrativamente la eficiencia y eficacia de los recursos nacionales que permitan la satisfaccin de las necesidades de los venezolanos y en consecuencia el mejoramiento continuo y sostenido de su calidad de vida, una de estas causas pudiera expresarse en una inadecuada poltica de administracin Pblica desde el punto de vista presupuestario, en tal sentido esta investigacin procurar realizar un anlisis comparativo de las tcnicas de presupuestos por proyectos y presupuestos por programas y su incidencia en el plan operativo. La presente investigacin se estructura en captulos de la siguiente manera: Captulo I: Explica el planteamiento del problema, el cual esta dirigido a orientar al lector de acuerdo con la necesidad latente de investigacin tomando en cuenta una serie de interrogantes que emergen del hecho de adopcin de una nueva tcnica presupuestaria del sector pblico, a partir de estas interrogantes se plantea una respuesta al problema de investigacin como aporte a las ciencias sociales, especficamente el sector pblico. De acuerdo con lo antes expresado se formulan entonces los objetivos de la investigacin, es decir, el qu? se investiga desde un punto de vista general y especfico, tambin los alcances y limitaciones del tema objeto de estudio. Captulo II: Contiene el marco terico; en este captulo se estructura lo relativo a las diferentes posturas sobre el tema objeto de estudio. Esta estructura indica en primer trmino lo relativo a los antecedentes a esta investigacin, las bases tericas y

bases legales existentes a la fecha de la investigacin y las categoras que se aplicaron en el desarrollo de dicha investigacin. Captulo III: En el marco metodolgico; se presenta el orden cientfico seguido con el fin de cumplir con los procedimientos metodolgicos en la construccin del conocimiento, en tal sentido, muestra el tipo y las variables de investigacin, tomando en cuenta el nivel de profundidad y complejidad de la misma, tambin se revela el diseo de investigacin que detalla y seala al presente estudio como de tipo cualitativo con un enfoque holstico del diseo de la investigacin. Por otro lado, se mencionan las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos y sus tcnicas de anlisis e interpretacin. Captulo IV: El anlisis de resultados, permite la comparacin entre las dos tcnicas de presupuesto sujetas a estudio, vale decir, la comparacin de las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas tomando en cuenta el marco terico seleccionado. En tal sentido, se analiza la informacin obtenida del estudio documental y legal y la informacin suministrada por los expertos entrevistados. De acuerdo con el anlisis comparativo es posible realizar una relacin entre las ventajas y desventajas de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la administracin pblica nacional, para ello se toma en cuenta la recoleccin de datos, producto de la aplicacin de entrevistas y por el material documental revisado. Tambin se analizan los efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la planificacin pblica nacional, es decir, se detallan las posibles consecuencias en el uso de la nueva tcnica presupuestaria, tomando como punto de comparacin las etapas propias del proceso de planificacin pblica. Para el logro de este objetivo especfico se toma en cuenta los aportes realizados por los expertos entrevistados y la documentacin revisada. Captulo V: En este captulo se presentan las conclusiones de la investigacin una vez cumplidos los procedimientos metodolgicos as como el logro de cada uno de los objetivos especficos presentes en el problema formulado.

Por ltimo, se muestran las referencias bibliograficas de toda la documentacin empleadas para cumplir con el cometido de la presente investigacin, para finalizar con los respectivos anexos de los instrumentos de recoleccin y anlisis de datos.

CAPTULO I
EL PROBLEMA Planteamiento del Problema

En el mundo entero y desde la prehistoria, el hombre en su afn de bsqueda de una mejor la calidad de vida ha procurado crear caminos que lo conduzcan de manera cada vez ms directa a la satisfaccin de sus necesidades, categorizadas stas de diferentes maneras. En la procura de satisfacer en mayor grado cada insuficiencia personal se descubre la similitud de carencias personales entre los diferentes seres humanos, de manera tal que por la consecucin de fines comunes los seres humanos se asocian en comunidades que permite la concepcin del esfuerzo conjunto para muchos aspectos de la vida. Desde el punto de vista del aspecto econmico, la historia nos muestra como las comunidades evolucionadas en naciones, deben garantizar la mayor y mejor cantidad de bienes y servicios en una lucha infinita en la satisfaccin del mayor nmero de necesidades de la poblacin frente a la escasez de los recursos, lo cual amerita las acciones de captacin de ingresos y realizacin de gastos. Es de esta manera como un gran nmero de naciones ha empleado un instrumento que le permite conocer ingresos y egresos de manera anticipada. Desde la revolucin industrial se le denomina presupuesto, es decir, refiere a una serie de suposiciones bajo las cuales deben girar los hechos econmicos. Segn Burbano (1996), a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX Francia, Inglaterra, Alemania, Estados Unidos entre otros comenzaron la aplicacin de el presupuesto para el manejo de sus ingresos y egresos, obtenindose una mejora significativa en los procesos administrativos del sector pblico, lo que trajo como consecuencia la adopcin de dicho procedimiento por parte de un gran nmero de pases. 4

En Venezuela, segn lo indica el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas, (2007), luego de su separacin de la Gran Colombia en el ao 1830, los ingresos y otros recursos percibidos por la nacin eran priorizados segn anlisis realizado bajo instrucciones del para entonces, Ministerio de Hacienda y por la Presidencia de los Estados Unidos de Venezuela. Cabe destacar que con la intencin de formalizar el manejo de los recursos pblicos, se emite la primera Ley de Presupuesto General de Gastos Pblicos con fecha del 12 de Junio de 1861. En sta, las prioridades presupuestarias estaban relacionadas con la inversin en la ciudad de Caracas y algunas provincias de relativa importancia para ese entonces, en consecuencia el desarrollo econmico de la nacin se fragment al punto de tener, como consecuencias hoy da, diferencias significativas en las regiones del pas. Segn la Oficina Nacional de Presupuestos (2007), esta situacin tuvo muy pocas modificaciones y aunque en nuestro pas se han hecho variados esfuerzos para establecer un escenario que permita realizar metodolgicamente la estimacin y distribucin de esos recursos, no es sino hasta el ao 1958 que se cre un rgano que a nivel nacional se encargara de dirigir y coordinar todo lo relacionado con los lineamientos y los procedimientos a seguir para una adecuada planificacin, dando nacimiento a la denominada Comisin de la Administracin Pblica Nacional a travs del decreto nmero 287, del 27 de Junio de 1958, de esta forma se inicia la modernizacin del Sistema Presupuestario Nacional. De igual manera, el 30 de Diciembre del mismo ao el Gobierno Nacional decreta con el nmero 492 la creacin del Sistema de Planificacin de la Comisin de la Administracin Pblica Nacional, consecuentemente se cre tambin la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) y la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN), esta ultima adscrita directamente a la Presidencia de la Repblica. De acuerdo con la Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico (1995), la administracin pblica continu su reestructuracin, con la Constitucin de la Repblica de Venezuela de 1961, y planific cada una de sus acciones

administrativas, divididas en periodos fiscales de un ao cada uno, el cual adems coincide con el ao civil, es decir, todos los esfuerzos realizados por la administracin pblica encaminados al mejoramiento continuo de la calidad de vida de los venezolanos se planifican para ejecutarse de enero a diciembre de cada ao, tomando en cuenta la forma de organizacin del Estado. Esta forma de organizacin, dividida en poderes, en Venezuela a su vez se extiende en una larga estructura jerrquica de mltiples rganos y entes, tales como, institutos autnomos, empresas pblicas, fundaciones y asociaciones entre otras, todos siendo parte de la gran organizacin que funciona con recursos econmicos pblicos que son captados a travs de una compleja red macroeconmica de recaudacin de impuestos y las rentas de sus principales industrias. Normalmente estos recursos incluso antes de ser percibidos se estiman y distribuyen o dividen en tres tipos de erogaciones planificadas, estos son a) Los recursos asignados para el personal que labora en la administracin pblica, b) Los recursos asignados para el funcionamiento de la estructura del Estado y c) Los recursos asignados para la inversin en todos y cada uno de los sectores de la vida nacional. Para la planificacin de esas erogaciones, se debe tener presente una serie de instrumentos, parmetros y lineamientos que permitan realizar adecuadamente dicha labor. Burbano (1996), destaca que la planificacin de las erogaciones pasa por la formulacin de los presupuestos, el cual es un proceso que se realiza tomando en consideracin una variedad de elementos y hechos econmicos pasados, presentes y futuros, tangibles e intangibles con el fin de ser analizados y traducidos metodolgicamente hasta convertirlos en el documento presupuestario. En los inicios de la formulacin presupuestaria de la administracin pblica como instrumentos de planificacin nacional, es usada la tcnica presupuestaria tradicional, sta se aplic desde finales de la dcada de los aos sesenta y trajo como consecuencia que los usuarios del presupuesto no contaban con informacin suficiente ni detallada que les permitiera observar el destino de los ingresos recaudados por los diversos conceptos, esta situacin, produjo la reaccin de quienes

regan los destinos del pas. (La Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico 1995). Luego de varios aos de la utilizacin de la tcnica presupuestaria tradicional, el gobierno venezolano adopta al igual que muchos pases una nueva tcnica presupuestaria que nace para dar una respuesta a las desventajas y contradicciones implcitas en las tcnicas del presupuesto tradicional, adems esta nueva tcnica permite al Estado y a los rganos y entes que lo componen que se disponga de un documento e instrumento con programas que correlaciona la produccin de los bienes y servicios con el alcance de objetivos y logro de metas previstas en los planes de desarrollo de la nacin, esta nueva tcnica presupuestaria es denominada presupuestos por programas. (La Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico 1995). En Venezuela, el presupuesto por programa, se comienza a utilizar por mandato de ley a partir del ao 1971. El cambio brusco y repentino ocasiono fallas en las distintas etapas presupuestarias de esta nueva tcnica, desde la formulacin hasta la evaluacin, ya que fue utilizado ms como un documento o material de anexo de informes de gestin que como instrumento de primer orden en la planificacin nacional. Esta situacin gener adems un ambiente de duplicidad en la tcnica presupuestaria tradicional y por programas, pues muchos rganos y entes siguieron elaborando y ejecutando presupuestos tradicionales. Es hasta el 22 de diciembre del ao 1976, despus de varios aos de debilidades legales, que el Ejecutivo Nacional decide dar un piso firme para estructurar las bases del presupuesto por programa, en tal sentido, se promulgan la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y la Ley Orgnica de Administracin Central. (La Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico 1995). Es de resaltar, que sendas leyes asigna entre otras funciones a CORDIPLAN la preparacin de un Plan Nacional de Desarrollo de mediano a largo plazo, de la misma manera la elaboracin de un Plan Operativo Anual (POA), documentos de planificacin cuyo objetivo principal es crear compatibilidad entre los programas presupuestarios y los planes del gobierno, cabe destacar entonces que el POA debe 7

enmarcarse dentro de los lineamientos del plan de mediano a largo plazo dirigiendo sus objetivos, metas y otros instrumentos inherentes a l en trminos anuales. A mediados de la dcada de los aos noventa se convierte a CORDIPLAN en un Ministerio de Coordinacin y Planificacin, otorgando entonces por decreto al tema de la planificacin el ms alto nivel dentro de la estructura gubernamental. Posteriormente, como consecuencia de algunas polticas gubernamentales sociales y econmicas, el pas se adentra en una crisis que confluye en la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente con el fin de redactar una nueva Constitucin Nacional, misma que fue aprobada y entra vigencia desde diciembre de 1999, en tal sentido nace un nuevo ordenamiento jurdico nacional obligando a que muchas de las leyes venezolanas sean sometidas a procesos de modificacin. Es as como en los aos subsiguientes se promulgan varias leyes relativas a la planificacin nacional. Las mas importantes de estas leyes segn Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003) son aprobadas en el siguiente orden: en marzo del ao 2000 Rgimen de Transicin del Poder Pblico, en septiembre del ao 2000 Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP), en octubre de 2001 Ley Orgnica de la Administracin Pblica (LOAP), as tambin, en noviembre de 2001 la Ley Orgnica de Planificacin (LOP), de esta manera quedan derogadas la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y la Ley Orgnica de Administracin Central. La aplicacin de estas nuevas leyes, a pesar de que son consideradas completas y mejora en muchos aspectos las leyes anteriores, no resuelve muchos de los problemas de la planificacin pblica. El Estado ha realizado esfuerzos en la conformacin de un piso jurdico estable para la aplicacin de la tcnica presupuestaria por programas, sin embargo, un gran nmero de entes y rganos no logra vincular los objetivos y metas con la asignacin presupuestaria, es decir, los programas con el gasto pblico y los conceptos que originan los recursos. En conclusin, en muchos casos se ha seguido utilizando el presupuesto tradicional por falta de conocimiento cierto del presupuesto por programas. Al hacer una revisin a la cronologa de la situacin jurdica antes mencionada, se puede afirmar que adicionalmente, el Ejecutivo Nacional ha elaborado una serie de

reglamentos de leyes antes mencionadas, todos de gran importancia e inters para un adecuado uso de las tcnicas presupuestarias y otras interpretaciones metodolgicas de la ley. Dentro de estos reglamentos reviste gran importancia el reglamento N 1 de la LOAFSP sobre el Sistema Presupuestario, publicado en Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela el 18 de diciembre de 2001 segn decreto 1590 y reformado por primera vez el 27 de junio de 2002 segn decreto 5592 y por segunda vez el da 12 de agosto de 2005 segn decreto 5781. Precisamente en el ao 2005, el Ejecutivo Nacional, por intermedio del Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo, el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), luego de haber realizado algunos anlisis sobre la tcnica presupuestaria utilizada en Venezuela, impuls el empleo de una nueva tcnica para la asignacin de recursos la cual se denomina presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Es de hacer notar que esta tcnica es novedosa en Venezuela, y hasta donde se sabe, no ha sido puesta en prctica en la administracin pblica por ningn otro pas. El Ejecutivo Nacional anuncia entonces que la ONAPRE esta al frente de la adecuacin de la nueva tcnica presupuestaria, por tal motivo la elaboracin del presupuesto pblico nacional en vez de realizarse por programas se realizar por proyectos. El Ejecutivo Nacional hace nfasis en que dicha tcnica ceder mayor eficiencia en el manejo de los recursos y mayor control del gasto, consecuencialmente permitir combatir la burocracia. El Ministerio de Finanzas (2005), seala que la decisin tomada por el gobierno para su aplicacin desde el ao 2006, se realiza como parte de una serie de reformas denominadas reestructuracin del aparato administrativo para mejorar el modelo de gestin, el alcance de la eficiencia, la eficacia, la agilidad, una adecuada poltica de recursos humanos y la transparencia al tiempo de luchar contra la corrupcin y la perdida de recursos financieros y no financieros. Segn el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas (2006), slo el hecho de elaborar el presupuesto con esta nueva tcnica mantendr el crecimiento del producto interno bruto (PIB) por lo menos en un 5% y bajar la inflacin a 10%, en un escenario 9

de realizacin de la cesta petrolera en 26 dlares por barril adems de incrementar los ingresos por conceptos fiscales. Al mantener, como mnimo, el escenario anterior en estos parmetros se lograr una reduccin significativa en el nivel de endeudamiento del pas. Por su parte el Director de la ONAPRE, Acosta (2005), inform que la nueva tcnica ya comenz a ser aplicada por el organismo a su cargo en conjunto con los despachos de Finanzas y Planificacin y Desarrollo, ya que a travs de estos entes es que se diseara todo el cronograma de adopcin conjuntamente con la evaluacin y correccin del mismo. En tal sentido, la Ley Anual de Presupuesto del ao 2006 fue elaborada y ejecutada con la tcnica presupuestaria Presupuestos por Proyecto y Acciones Centralizadas, la cual, segn el Ejecutivo Nacional, permiti una mayor vinculacin del plan operativo de los entes y organismos con el Presupuesto Nacional. Acosta (2005), el cambio obedece a que la tcnica que se utiliz hasta ahora se basaba en la definicin de programas que se creaban en funcin de la misin del organismo, sin embargo, la gestin de Gobierno se ha visto en la necesidad de emprender proyectos con mltiples objetivos, gerenciados por un rgano o ente, que en ocasiones traspasan la misin de stos. Se presume entonces que este cambio de tcnicas presupuestarias se hace en el marco del artculo 14 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, y segn el Ejecutivo Nacional, lo que busca es mejorar la efectividad, la eficiencia y la transparencia de la gestin pblica, en funcin de los objetivos y estrategias del desarrollo nacional. No obstante, el cambio de la tcnica presupuestaria se ha llevado a cabo de manera improvisada, sin un marco conceptual slido, en ausencia de una adecuada preparacin por parte de los entes y rganos que integran la administracin pblica, y sin considerar la opinin de los mismos. Es necesario entonces, una vez acumulados dos aos de experiencia con la tcnica, profundizar en la discusin del cambio en la tcnica de formulacin, ejecucin y

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control del presupuesto pblico pues con ello se involucran otros instrumentos de la planificacin pblica venezolana. De acuerdo con todo lo antes expresado, el investigador se ha formulado las siguientes preguntas de investigacin: 1. En qu consiste la tcnica de presupuesto por programas? 2. Qu es un presupuesto por proyectos? 3. Qu diferencias y similitudes se pueden observar en la planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control presupuestario en las tcnicas de presupuestos por programas y presupuestos por proyectos? 4. Que impacto tiene en la planificacin pblica y en la eficiencia administrativa, la adopcin de presupuestos por proyectos?

Justificacin La presente investigacin se realiza motivado a que el Gobierno Nacional despus de haber dado jerarqua de primer orden nacional al tema de la planificacin pblica, emite una nueva Constitucin Nacional, una Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico entre otras leyes, sus reglamentos y todo un marco jurdico sobre el tema, as como tambin ha diseado una nueva metodologa para la elaboracin de los presupuestos pblicos, sustituyendo la metodologa o tcnica de elaboracin en base a programas usada hace mas de veinte aos por una nueva que se fundamenta en los proyectos y acciones centralizadas. Su intencin es evitar debilidades en la administracin pblica nacional entre los que se encuentran principalmente la corrupcin, la burocracia, as como mejorar en ndices porcentuales el producto interno bruto, y la eficiencia y eficacia de la gestin. En este orden de ideas, es necesario entender que la sustitucin de las tcnicas presupuestarias ya se ha iniciado, no obstante, es prcticamente imposible involucrar en dicho cambio a todos los rganos y entes ejecutores de presupuesto con sus distintas categoras jerrquicas y objetos de accin en el corto plazo, por tanto, se ha

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planteado a nivel nacional aplicar la tcnica de presupuesto por proyectos y acciones centralizadas en tres etapas. La primera etapa obliga a todos los entes del poder pblico nacional central a la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos a partir del ejercicio econmico fiscal 2006. La segunda fase obliga a los entes del poder pblico regional y local a la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos solo en el rea de inversin a partir del ejercicio econmico fiscal 2007 y de manera general a partir de ejercicio econmico 2008. La tercera etapa obliga a todos los entes del poder pblico no incluidos en las dos primeras etapas, la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos, a partir del ejercicio econmico fiscal 2008.

Es importante destacar que la aplicacin de las fases segunda y tercera no se han cumplido como fue previsto, situacin que no permite determinar los efectos esperados en la aplicacin de dicha tcnica, pues existe una porcin de la administracin Pblica usando la tcnica por proyectos y acciones centralizadas y otra que utiliza la tcnica de presupuestos por programas. En consecuencia, toda la administracin pblica debe estar enmarcada en la nueva tcnica presupuestaria luego del 2008 con un nuevo plan de adopcin. Segn se aprecia, la estructura del estado asentar sus bases, sobre nuevos mtodos, una nueva tcnicas, por tanto los profesionales y en general los miembros de la sociedad venezolana, tomando en cuenta el principio de participacin, debe observar, analizar y opinar sobre todo el proceso de adopcin de esta nueva tcnica de presupuesto por proyecto siempre en busca del camino a la perfeccin y a los mejores resultados, de manera tal que esta investigacin brinda un aporte para el conocimiento mas exacto de la nueva tcnica, en especial al ser comparado con la tcnica que le sirve de base, el presupuesto por programa.

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A tres aos de sustituida la tcnica del presupuesto por programas por los presupuestos por proyectos, se hace necesario realizar una revisin terica de las fortalezas y debilidades en el proceso de adopcin y la incidencia de este cambio sobre la planificacin pblica y la eficiencia administrativa. Queda claro que al obtener y analizar los resultados de esta investigacin los mismos podrn ser puestos a disposicin de funcionarios pblicos responsables de la planificacin pblica, en el entendido de aportar conocimiento en el proceso de adopcin de las tcnicas para la elaboracin y ejecucin de los presupuestos, as como su adecuada vinculacin con otros instrumentos de planificacin. Esta investigacin contribuir a facilitar a los entes y rganos estadales y municipales que todava no han sustituido la tcnica de presupuestos por programas por la tcnica de presupuestos por proyectos, a realizar ese proceso con una mayor y mejor informacin.

Objetivos de la Investigacin

Objetivo General Analizar las tcnicas de Presupuestos por Proyectos y Presupuestos por Programas y su incidencia en la planificacin operativa.

Objetivos Especficos 1. Explorar la tcnica del Presupuesto por Programas. 2. Describir la tcnica del Presupuesto por Proyecto y Acciones Centralizadas. 3. Comparar las tcnicas del Presupuesto por Programas y del Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas en las etapas de planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control presupuestario. 4. Precisar los efectos de la adopcin de los Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas en la planificacin pblica y la eficiencia administrativa nacional.

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Alcances de la Investigacin

Alcance de la Investigacin La investigacin esta dirigida a obtener un anlisis comparativo de la planificacin operativa y las tcnicas de presupuesto por programa y por proyecto y acciones centralizadas en la planificacin pblica venezolana, del poder ejecutivo centralizado y descentralizado nacional, estatal y local o municipal, la investigacin se realizar en fases secuenciales que presentaran niveles de profundidad distintos, comenzando desde el menor hasta el mayor, es decir, desde la exploracin del problema hasta el logro del objetivo general de la investigacin. Los resultados de la investigacin sern validos al segmento del sector pblico regido en la actualidad por la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, la Ley Orgnica de Planificacin, la Ley Orgnica de Administracin Pblica y dems leyes que sirven de marco jurdico para la planificacin pblica, con la finalidad de tomar previsiones futuras al proceso de adopcin de las nuevas tcnicas diseadas por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE).

Alcance Temporal La investigacin se enmarca en el periodo de tiempo entre los aos 2005 y 2008 ya que este fue el lapso propuesto por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) para la implementacin definitiva y a todos los niveles jerrquicos de los rganos y entes de ejecucin de presupuesto y planificacin pblica.

Alcance Metodolgico La investigacin se desarrolla en fases secuenciales y recursivas que indican niveles de profundidad desde la menor hasta la mayor, a saber: Exploracin del problema: se describe el fenmeno de la adopcin de mtodos para la elaboracin de los presupuestos pblicos con base a proyectos y 14

acciones centralizadas, as como las variables que la configuran. se aborda este fenmeno con base en las opiniones de los expertos, y se analizan las ventajas en la nueva metodologa de ejecucin de presupuestos por proyectos. Aplicabilidad de los resultados: estos son vlidos y aplicables a los rganos y entes ejecutores y los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas.

Limitaciones de la Investigacin Toda investigacin tiene limitaciones, fundamentalmente cuando se trata de predecir el comportamiento de fenmenos. En este caso en particular, se observan en perspectiva las siguientes limitaciones:

Se evidencia falta de conocimiento por parte de los funcionarios encargados de la elaboracin y ejecucin del presupuesto pblico sobre la adopcin de la tcnica creada por la ONAPRE en cuanto a los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas as como sus consecuencias en otros instrumentos de planificacin pblica.

La adopcin de la nueva tcnica de presupuesto por proyectos y acciones centralizadas en Venezuela no significa simplemente cambiar una normativa por otra, sino de observar y hacer seguimiento a una serie de procedimientos legales que permitan que la planificacin pblica nacional cumpla con sus objetivos de una manera ms eficiente.

Para la presente investigacin, se estudiar la segunda fase de implementacin de la metodologa, es decir, las instituciones que actualmente estn presupuestando solo las inversiones por proyectos y ser a partir del ao 2008 que se comenzara a formular el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas de manera general para ser ejecutado en el ejercicio econmico 2009.

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CAPTULO II
MARCO TERICO Antecedentes de la Investigacin

Conforme a la exploracin documental efectuada no existe historial directo en cuanto a estudios previos vinculados con la comparacin de las tcnicas presupuestarias por programas y presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la administracin pblica y sus efectos en la planificacin a corto plazo, ni en Venezuela ni en ningn otro pas, lo que muestra entonces lo novedoso e interesante de la presente investigacin. En el mundo entero, el tema de la planificacin dentro de la administracin pblica ha generado una constante actualizacin de los procedimientos necesarios para alcanzar su fin, en tal sentido, el tema correspondiente a las tcnicas presupuestarias como instrumentos de alto valor al proceso de planificacin ha evolucionado desde el presupuesto tradicional hasta nuestros das. Segn Guerrero-Lpez (2000), el presupuesto elaborado de acuerdo con tcnica tradicional, tiene sus orgenes a fines del siglo XVIII en Inglaterra, con miras de brindar planificacin, estimacin y control de los gastos del Ministerio de Finanzas ingls, se fundamenta en que los recursos deben ser asignados tomando en cuenta, como elemento bsico, la adquisicin de bienes y obtencin de servicios segn su naturaleza, lo que origina la dificultad o imposibilidad de relacionar dichos bienes o servicios con los objetivos que se desean alcanzar y con las metas que se propongan lograr. Segn esta descripcin, el presupuesto tradicional es meramente un instrumento de control y no de planificacin, ya que deja ver, que la metodologa empleada para la realizacin de los anlisis es rudimentaria, pues su fundamento se atribuye en mayor grado a la intuicin y no a la razn, por lo que permite que la

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administracin pblica al realizar sus acciones sin vincularse a un proceso consciente de planificacin racional. Burbano (1996) explica que la tcnica de presupuesto tradicional al comienzo tuvo gran aceptacin y un importante nmero de pases la aplic, pero las desventajas inherentes a sta, en consecuencia produjeron la reaccin de quienes regan los destinos de muchos pases. En el mundo entero se creaba la necesidad de controlar los gastos gubernamentales que permitieran una mayor vinculacin entre los objetivos y metas propuestas en un anlisis racional. En este sentido, se comenzaron a desarrollar nuevas tcnicas presupuestarias. En Estados Unidos, la marina de guerra realiz desde 1946 estudios sobre la tcnica de presupuestos por programas, la cual por los avances mostrados fue introducida oficialmente a la administracin pblica en el ao 1965, nombrndola para entonces Sistema de Planeacin por Programas y Presupuestos. Este sistema fue empleado con la intencin de disponer de criterios ms efectivos para la toma de decisiones en la distribucin y asignacin de los recursos pblicos financieros y fsicos captados por diferentes conceptos, sin embargo como gobierno federal, algunos estados y el departamento de agricultura de los Estados Unidos, prefiri adoptar para su planificacin y control otra tcnica presupuestaria denominada Presupuesto Base Cero, esta tcnica usada en 1964 por vez primera, introduce una nueva metodologa que busca determinar y precisar si las acciones que se ejecutan a travs de los diferentes rganos o entes del estado son o no eficientes, originando de esta manera decisiones que permitan otorgar el grado adecuado a cada accin, hasta el hecho de determinar si es necesario eliminar dicha accin y as orientar la atencin a otras acciones que requieran mayor atencin o a las que sean mas prioritarias. (Del Ro, 2003) Guerrero-Lpez (2000), indica adems que la Repblica de Mxico, dio jerarqua constitucional al control del gasto pblico comenz por la adopcin de tcnica presupuestaria rudimentarias sin metodologa precisa con la elaboracin de los presupuestos anualmente y con un sistema de contadura mayor que se encargaba

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de la formulacin, ejecucin y control del gasto presupuestario para proceder luego a la elaboracin de la respectiva rendicin de cuentas de ese ao. En aras de un constante mejoramiento en el control interno, inicia una serie de cambios en la estructura y dependencia de algunos rganos de control en la administracin pblica mexicana, estos cambios producen como consecuencia la creacin de la Ley Orgnica del Presupuesto, cuyo objetivo principal es el de regular y reglamentar todos los actos relacionados con el presupuesto de la nacin desde su formulacin hasta su evaluacin, a partir de este momento el gobierno mexicano adopt con algunas deficiencias la tcnica de presupuestos tradicional o tambin denominada presupuestos por objeto de gastos, la cual se fue perfeccionando hasta mediados de los aos sesenta. Esta tcnica presupuestaria al igual que en una gran cantidad de pases que usaban esta tcnica presupuestaria, present fallas importantes por la poca relacin entre el presupuesto y la planificacin (objetivos y metas), concentrndose en el supuesto de no gastar ms de lo presupuestado a parte de no determinar el impacto o efecto de la ejecucin de los gastos. De acuerdo con lo antes planteado, Guerrero- Lpez (2000) confirman que el gobierno mexicano inicia una reforma de leyes y dependencias oficiales de control y presupuesto de la administracin pblica a mediados de los aos sesenta para mejorar la eficiencia y gestionar los recursos pblicos desde una ptica racional. Se crea en 1976 la secretaria de programacin y presupuesto y se establece de manera formal y oficial la tcnica de presupuestos por programas. De esta manera, el gobierno mexicano intenta vincular los gastos realizados con los resultados esperados, esta vinculacin se lograra a travs de las actividades concretas que cada rgano o ente debe realizar para cumplir con el programa que involucran los objetivos y las metas que se intentan lograr. Desde 1995 el estado mexicano se ha propuesto hacer una serie de reformas sobre el sistema y tcnica presupuestaria establecidos en los planes de la nacin agregando indicadores que muestran el desempeo redundando en una administracin pblica

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mas eficaz y eficiente, incrementando el control y evaluacin de desempeo. (Guerrero Lpez, 2000) La Repblica de Chile, de acuerdo con la Comisin Econmica Para Amrica Latina (1998), por el contrario a lo desarrollado en Estados Unidos y Mxico no adopt ninguna tcnica presupuestaria especifica para la administracin pblica, sin embargo el manejo y ejecucin que se ha dado a su gasto pblico presenta un alto grado de eficiencia y eficacia, su xito se debe a una excelente coordinacin casi absoluta por parte del Ministerio de Hacienda, en menor grado por el Ministerio de Planificacin, encargado este ltimo slo de los proyectos de inversin. En Chile, el presupuesto responde a polticas pblicas acordadas en gabinete, sin embargo, cada sector de la vida pblica representado por los distintos entes y rganos de esta administracin deben realizar un trabajo de la mano (coordinacin) con el Ministerio de Hacienda, quien en definitiva es quien analiza y asigna prioridades conjuntamente con la Presidencia de la Repblica. El caso de Chile es interesante y digno de estudio, ya que en este tipo de casos, los encargados de los presupuestos dirigen sus esfuerzos a garantizar el cumplimiento de las polticas pblicas previamente acordadas a travs de la coordinacin presupuestaria, al tiempo de dar cumplimiento a los objetivos diseados para la satisfaccin de necesidades. Makn (2000), indica claramente que los procesos de reforma en el aspecto relativo a la administracin financiera debe darse de manera integral tomando en cuenta todos los elementos propios de cada pas tanto en el marco legal como en el operativo, vale decir, la centralizacin y descentralizacin, ya que podemos observar lo ocurrido en Ecuador en la dcada de los aos 70, en donde se present una profunda reforma en cuanto al marco legal de la administracin financiera logrando producir y disponer de una moderna legislacin, sin embargo la aplicacin operativa no se incentiv de manera concreta ni como un sistema lo que concluyo en resultados poco satisfactorios en la administracin pblica de dicha nacin, entre tanto, dicho proceso ha servido de gua y ejemplo para un gran nmero de pases de la regin que se han encaminado en la reforma de la administracin financiera. 19

Por su parte Brasil en los aos setenta inicio con xito un profundo proceso de reforma de la administracin financiera en donde se tomaron en cuenta cada uno de los elementos que la componen, es decir, presupuesto, contabilidad, tesorera y crdito pblico, generando una modernizacin en el campo operativo e informtico que se convirti con posterioridad en punto de referencia exitosos en reformas de los sistemas de administracin financiera en Amrica Latina. (Comisin Econmica Para Amrica Latina, 1998) Makn (2000) en su trabajo Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina seala que en la segunda mitad de los aos 80 y en casi toda la dcada de los aos 90 prcticamente todos los pases de Amrica Latina han usado la tcnica de presupuesto por programas, algunos quizs han tenido mayor xito que otros, destacando como importante la experiencia Argentina en cuanto a la implantacin institucional de subsistemas y otros desarrollos metodolgicos que en la actualidad sirvan de referencia para otras naciones. Casi todos los pases de la regin han realizado alguna reforma en sus sistemas de administracin financiera, lo que trae como consecuencia la generacin de una basta experiencia en reformas totales o parciales de la administracin pblica, experiencia que necesariamente debe tomarse en cuenta y aprovechar los aspectos positivos y desechar los negativos de quienes han iniciado dichas reformas. Para un ptimo aprovechamiento de la experiencia habida en nuestra regin, en cuanto a reformas en administracin financiera, Makn (2000) nos seala algunos aspectos necesarios a tomar en cuenta: Situacin inicial que permita explicar no slo cmo se encuentran los diversos sistemas que conforman la administracin financiera en el punto de partida, sino tambin el contexto poltico y econmico nacional en que se desenvuelven y que los condicionan. Los aspectos conceptuales y metodolgicos definidos para orientar y enmarcar la reforma y que constituyen la imagen-objetivo futura planteada para el funcionamiento de la administracin financiera. La estrategia seguida para instrumentar la reforma y, por tanto, el camino utilizado para alcanzar dicha imagen-objetivo.

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Aprendizaje de la experiencia La experiencia permite identificar los resultados de reformas tanto en aspectos positivos como negativos, tambin para quienes se encuentran en proceso de reforma como para los que desean iniciarlo, en todo caso, segn investigaciones realizadas por las Naciones Unidas y el Banco Interamericano de Desarrollo (1998) se deben tener presente los siguientes factores como aporte de la experiencia:

La definicin conceptual de la reforma Definicin clara y explcita del marco conceptual y metodolgico a adaptarse en el proceso de reforma y un proceso de capacitacin masiva para los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocracia pblica. Es crucial para inducir una profunda transformacin en los mecanismos de asignacin y uso de los recursos pblicos y, por tanto, para alcanzar los objetivos de una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en la gestin pblica; dos pilares bsicos de esta definicin conceptual son el cambio en el modelo de gestin de la administracin de recursos y el criterio de interrelacin de sistemas. La tctica de iniciar la instrumentacin de la reforma partiendo de la priorizacin, en una primera etapa, del desarrollo de los sistemas de informacin financiera, como fue el caso argentino, parece ser adecuada. Ello es as, pues los procesos de reforma de la administracin financiera son de larga maduracin y no presentan resultados espectaculares que satisfagan directamente necesidades de la sociedad. En la medida en que el apoyo poltico es un requisito esencial para el xito de las reformas de este tipo, es necesario definir un camino o trayectoria que implique priorizar, en cada momento, los requerimientos que plantean los niveles polticos y directivos del Estado. El apego a un excesivo tecnocratismo que implique encarar la reforma sin atender su viabilidad poltica, atenta contra una efectiva implantacin de la misma.

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La reforma no requiere slo de normas, metodologas y desarrollos de software informticos: Firme, explcita y permanente decisin y apoyo poltico del ms alto nivel al proceso de reforma. Dicho proceso garantiza transparencia pues posibilita publicitar los actos de gobierno y, por tanto, la ciudadana puede ejercer un control del destino de los recursos que ella aporta; pero, por otro lado, la reforma tambin significa atacar la burocracia pblica. Esto implica un cambio cultural en la gestin diaria de los funcionarios pblicos que requiere aos para su maduracin. El cumplimiento formal de las normas debe ser acompaado por la utilizacin plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestin de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de capacitacin no se concentren exclusivamente en la transmisin de conocimientos sobre metodologas y procedimientos, sino tambin en la transmisin de pautas de comportamiento y en la visin que debe tener el funcionario pblico de estar al servicio de la sociedad, administrando recursos financieros que le han sido entregados en consignacin. No existe proceso de reforma que tenga xito en su instrumentacin si no va acompaado de un plan amplio y masivo de capacitacin; es conveniente, en este caso, la existencia de unidades especializadas que lleven a cabo las acciones de capacitacin bajo la orientacin y prioridades de quienes son responsables de dirigir la reforma.

Para que opere el nuevo modelo de gestin se requiere tambin una redefinicin del papel de los organismos pblicos: Para contar con el apoyo poltico necesario se requiere que la reforma presente resultados rpidos y permanentes que le permitan a los niveles polticos percibir los beneficios que la misma les brinda. Similarmente, tambin es importante que les permita a los directivos mejorar su gestin y lograr, as que la gerencia pblica est comprometida con el cambio. En primer lugar, es necesario que los rganos rectores (presupuesto, tesorera y contabilidad) lleven a cabo, en forma progresiva, un proceso de descentralizacin de controles en la administracin de medios y prioricen el cumplimiento de los fines por

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parte de las instituciones pblicas; la excepcin de este criterio general, es el caso del sistema de crdito pblico que normalmente presenta un alto nivel de centralizacin, originado en la historia de endeudamiento anrquico de los pases. En segundo lugar, es conveniente que exista un rgano central responsable de dirigir y coordinar la administracin financiera, del cual dependan los rganos rectores, a efectos de que el funcionamiento de los mismos se efecte en forma armnica y coherente. En tercer lugar, las unidades de servicios administrativos institucionales deben redefinir su papel, ejerciendo plenamente su responsabilidad de unidades de apoyo tcnico-administrativo de los niveles polticos y gerenciales de las instituciones, sin pretender reemplazarlos en el proceso de toma de decisiones sobre asignacin y uso de recursos reales. Por ltimo, los responsables de las unidades ejecutoras de programas no slo deben tener responsabilidades en la produccin de los bienes y servicios que demanda la sociedad, sino que deben contar con facultades para tomar decisiones sobre la mejor y ms eficiente administracin de los insumos reales que requieran. Tambin es necesario disponer de una estrategia de desarrollo de los recursos humanos ya que una gerencia pblica comprometida con el proceso de reforma y bien remunerada, es tambin un requisito esencial para lograr xito en la instrumentacin de los cambios.

Bases Tericas

Los principios del presupuesto Los principios presupuestarios segn Bastidas (1999), as como para Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003), son las bases donde se asientan las polticas, estrategias, tcnicas y procedimientos para la elaboracin, formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, control y evaluacin de la planificacin y el

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presupuesto. Para efectos de esta investigacin, sern analizados con el propsito de establecer la adecuacin de la nueva tcnica diseada por el Gobierno Nacional. Es importante resaltar, que no es el gobierno de Venezuela quien define dichos principios sino que estos son el resultado de mltiples anlisis que se le han aplicado a los presupuestos durante todas sus etapas, en tal sentido estos son universales y deben necesariamente considerarse para la gestin presupuestaria. Dentro de los principales se tienen:

Principio de anualidad: Conforme a este principio, el presupuesto debe abarcar el perodo de un (1) ao el cual es conocido como ejercicio fiscal, en la administracin pblica nacional ese ao coincide con el ao civil, es decir de enero a diciembre. (Bastidas 1999)

Principio de universalidad: Segn este principio, todos los ingresos y gastos de la nacin, de los estados y los municipios deben estar incluidos en el presupuesto; no debe quedar rengln de ingreso ni de egreso que no aparezca expresado en el documento que apruebe el Concejo Municipal, el Consejo Legislativo Regional y la Asamblea Nacional, ello a los fines del control del proceso presupuestario; en caso contrario, de no existir la correspondiente previsin presupuestaria, no podr acordarse gasto alguno. Por otra parte, prohbe efectuar gastos para los cuales no exista una previsin o crdito presupuestario. Segn la LOAFSP, con posterioridad al treinta y uno de diciembre de cada ao, no podrn asumirse compromisos ni causarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha. (Bastidas 1999)

Principio de flexibilidad: La rigidez del principio anterior queda amortiguada en parte por el principio de la flexibilidad, es de suponer que existan mecanismos para suplir las deficiencias que pudieran producirse en la ejecucin del presupuesto aprobado. Tales mecanismos son: los traslados de crditos presupuestarios, los crditos adicionales y las rectificaciones

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al presupuesto. La decisin ser publicada, salvo casos de emergencia. No se podrn decretar crditos adicionales a los crditos para rectificaciones de presupuesto, ni incrementar esto mediante traspaso. (Bastidas 1999)

Principio de unidad: Este principio guarda cierta relacin con el de la universalidad. Con el principio de la unidad se pretende evitar la proliferacin de fondos o cuentas especiales, es decir, la afectacin de determinado rubro de ingresos para el pago de un gasto estipulado. Quiere evitarse con este principio la prctica de destinar o afectar algn rubro de ingreso a un fin especfico. (Bastidas 1999)

Principio de equilibrio presupuestario: El principio de equilibrio presupuestario establece que los ingresos y los egresos deben guardar una perfecta armona, es decir, que los unos no deben exceder a los otros, que el monto total estimado para los gastos debe ser igual al total de los ingresos previstos para el mismo perodo fiscal. No debe esperarse en la ejecucin presupuestaria ni un supervit ni un dficit. Este equilibrio se consigue tambin mediante los ajustes que puedan acordarse en los gastos cuando se evidencie una reduccin en los ingresos estimados. (Bastidas 1999)

Principio de especificidad: Este principio tiene por finalidad lograr que el presupuesto contenga toda la informacin que se considere indispensable, necesaria para el cabal entendimiento, control y evaluacin de dicho documento. (Bastidas 1999)

Principio de publicidad: Toda actividad presupuestaria debe estar sometida a conocimiento de la colectividad, al dominio pblico. Este principio se impone donde la razn del secreto, de la confidencia, tiene un campo sumamente reducido, en el que ciertas reas, como

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la defensa y seguridad. En consecuencia del principio de publicidad, el presupuesto debe publicarse, y motivar la discusin del mismo en forma pblica. (Bastidas 1999)

Antecedentes del sistema presupuestario y de planificacin en Venezuela Venezuela desde su separacin de la Gran Colombia en el ao de 1830, con un ambiente poltico tenso, una sociedad devastada por la guerra de independencia y sin la experiencia en la conduccin de la vida del pas por el rumbo republicano, ha realizado esfuerzos para realizar una adecuada administracin de los bienes de la nacin, en este sentido se tienen registros en la ONAPRE sobre los distintos presupuestos anuales elaborados y su respectiva ejecucin, no obstante, dichos presupuestos se elaboraron sin atencin a ninguna metodologa o tcnica pues los mismos constaban de el registro de la posible captacin de recursos y el destino de los mismos en funcin de la recuperacin poltica, social y econmica de la naciente nacin Venezolana. (Ministerio Del Poder Popular Para Las Finanzas 2007) El control, el seguimiento y por ende la evaluacin de los instrumentos presupuestarios era deficiente y en ocasiones nulo, las consecuencias se reflejaron en problemas internos sobre la sociedad y la disidencia que condujo al pas a una nueva guerra interna entre quienes apoyaban un gobierno conservador centralizado con todo el poder, principalmente el poltico y social, sobre sus hombros y quienes motivados por experiencias de pases del hemisferio solicitaban una repblica federal. Lamentablemente para los venezolanos el destino del pas transcurri sobre caminos escabrosos en los que predominaron los gobiernos dictatoriales con pequeos periodos de transicin, entre unos y otros congelaron el desarrollo nacional en todos los sentidos. (Ministerio Del Poder Popular Para Las Finanzas 2007) Con la aparicin del petrleo en Venezuela, especficamente durante el gobierno dictatorial del General Juan Vicente Gmez, el pas comenz a percibir recursos con mayor rotacin y se volc sobre Venezuela una lluvia de inversiones que dieron cierta confianza al gobierno sobre mantener las practicas administrativas de la nacin, error este que con el paso del tiempo condujo al pas a una situacin de derroche del gasto pblico, sin control, sin seguimiento, sin evaluacin evadiendo responsabilidades y

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prioridades y aunque el Producto Per Cpita Nacional se incrementaba a causa de la explotacin petrolera, la situacin social de pobreza del pueblo se acrecentaba, sntoma ste de una inadecuada poltica de presupuestacin sin planificacin alguna. (Ministerio Del Poder Popular Para Las Finanzas 2007) Segn Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003), terminada la poca de las dictaduras, en 1958 con la cada del gobierno del General Marco Prez Jimnez, el pas se enrumba seguro sobre el camino de la democracia y en ste mismo ao se emiten dos decretos, el primero de ellos (Decreto 287, del 27 de Junio de 1958) para la modernizacin del Sistema Presupuestario Venezolano y el segundo (Decreto 492 del 30 de Diciembre de 1958), destinado a la creacin de un sistema de planificacin, vinculando entonces por vez primera metodolgicamente los conceptos de planificacin y presupuesto en Venezuela. Despus de 1961, al aprobarse la nueva constitucin se fortalece un poco ms, aunque no lo necesario, dicho sistema nacional de planificacin y presupuestario, la tcnica presupuestaria utilizada para entonces, no vincula de manera eficiente la planificacin y la ejecucin financiera de esa planificacin, es decir, el presupuesto; en tal sentido comienzan a crearse una serie de rganos nacionales, regionales y locales para realizar un control mas exhaustivo, seguimiento y evaluacin presupuestaria, sin mayores resultados. Con el cambio de la constitucin y dado el avance en otros pases en cuanto a las tcnicas presupuestario, Venezuela comienza a realizar reformas sobre el sistema presupuestario, estas reformas intentaron sin xito la adopcin de la tcnica de presupuesto por programas y las mismas no fueron aplicadas con el nfasis necesario, incluso, por vez primera en 1961 el presupuesto por programas fue realizado, de hecho, como un documento anexo al verdadero presupuesto de la nacin, como consecuencia se crea entonces una situacin de duplicidad en la tcnica presupuestaria venezolana. (Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Segn la Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico (AVPP) (1995), en Venezuela, aunque tmidamente comenz la aplicacin de la tcnica presupuestaria por programas luego de la aprobacin de la constitucin nacional de 1961, en la

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prctica se continuaba utilizando el presupuesto tradicional, es decir, la vinculacin plan-programas como fundamento de la tcnica del presupuesto por programas se dejo a un lado, de manera tal que para las etapas de formulacin, elaboracin y aprobacin se planteaba una pequea relacin entre los recursos y las necesidades a satisfacer pero al momento de la ejecucin, control y seguimiento, el uso del presupuesto se separaba de dichos planes ejecutando el gasto segn el criterio de los responsables de la aplicacin del presupuesto, principalmente segn la cotidianidad o la prioridad del momento, tal cual como se realizaba con la tcnica tradicional, como consecuencia la evaluacin de los diferentes presupuestos anuales y la aplicacin de los indicadores mostraban una desviacin sistmica de los resultados esperados. A partir de 1971 ao crucial para la historia del presupuesto en Venezuela, pues en este ao por ley el presupuesto de la nacin debe presentarse por la tcnica presupuestaria por programas, de manera tal que deja de emitirse la programacin como documento anexo a la ley de presupuestos de ingresos y egresos para convertirse en ley, esta transicin es posible al subsanar los vacos legales y la interpretacin pobre que exista sobre la programacin presupuestaria. El establecimiento de la tcnica presupuestaria en Venezuela tom mas impulso a partir de ese ao, sin embargo, la introduccin a la totalidad del gobierno no poda realizarse de manera simultnea, ya que, la legislacin deba adaptarse y formar el piso jurdico que permitiera la fundamentacin y creacin de instrumentos necesarios para la aplicacin presupuestaria definida por programas. En este sentido, el Ejecutivo Nacional acompaado de todos los ministerios baj a todos los entes y rganos de la administracin pblica los lineamientos elaborados por parte del Ministerio de Hacienda y de CORDIPLAN. (AVPP, 1995) Expresa tambin la AVPP (1995), los problemas en cuanto formulacin se superaron con algunas excepciones, sin embargo, por algunos errores en la clasificacin en la programacin, la ejecucin y control presenta graves fallas pues lamentablemente, los planificadores y ejecutores del presupuesto tomaron la programacin como un mero documento que sirvi para la asignacin de recursos

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ms no como la gua de aplicacin de dichos recursos, entonces se formularon dichos recursos en atencin al presupuesto tradicional. Esta problemtica permanece en la administracin pblica central y

paulatinamente, a medida que se incorpor, a las regiones y localidades la programacin como tcnica presupuestaria, las fallas y distorsiones en la aplicacin de sta tcnica se extendieron a toda la estructura de la administracin pblica. En atencin a la situacin que venia generando la inadecuada adopcin del presupuesto por programa en cada una de sus etapas, se realiz un anlisis comparativo con otras naciones latinoamericanas que distinto a lo sucedido en Venezuela, presentaban resultados con un cierto grado de eficiencia, por lo que el Gobierno Nacional se da a la tarea de subsanar las fallas presentadas y hace intentos de perfeccionar la tcnica en cuestin. Posteriormente, seala la AVPP (1995), que en el ao 1976, al promulgar la nueva Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, que conjuntamente con la nueva Ley Orgnica de la Contralora y la Ley Orgnica de Administracin Central se logran grandes avances en el sistema de planificacin con su respectiva vinculacin con los programas presupuestarios, en este momento Venezuela estructura una serie de elementos mnimos para garantizar el desarrollo de la nacin, dentro de los elementos mas resaltantes estn: Las bases para la planificacin a largo plazo (plan de desarrollo de la nacin) iniciada en 1961. La planificacin a corto plazo (plan operativo anual) en donde se plasman los objetivos, metas y actividades a presupuestar. La tcnica presupuestaria definida por programas vinculados a la planificacin. El seguimiento, control y evaluacin a travs de la gestin del ejecutante pero principalmente a travs de la contralora. El incremento del ingreso petrolero y la denominada etapa de nacionalizacin de 1975.

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Juntos, estos elementos configuran lo que pudo ser el inicio de la consolidacin del desarrollo socio-econmico del pas, lamentablemente para los venezolanos no fue as, sin embargo, de acuerdo a lo expresado por Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003), dentro de los mayores avances de los que se nutri la administracin pblica nacional son los siguientes: Se modific el clasificador de cuentas adaptndolo a la realidad nacional de la dcada de los setenta. La programacin de objetivos y metas, deja de ser un documento anexo de la planificacin pblica y se convierte en ley de presupuesto de ingresos y egresos por programas. Se crea la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario lo que indica una modificacin en las disposiciones generales del presupuesto. El presupuesto deja de ser de uso exclusivo para la administracin central y se distribuye a lo largo de la estructura federal e institucional jerrquica del pas. Nace la necesidad de elaborar un sistema de registro de transacciones presupuestarias o tambin llamado sistema de contabilidad de la nacin o contabilidad pblica, el cual se consolida por resolucin del entonces Ministerio de Hacienda en diciembre de 1980 y modificado en 1990 con la aparicin del Sistema de Informacin Contable y Presupuestaria Pblica (SICOP). Se crea la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) como rgano rector del sistema de presupuestario nacional, al que entre otras funciones destacan fijar los lineamientos para la formulacin del presupuesto aun cuando su esfuerzo se dirige al seguimiento, control y evaluacin de la ejecucin presupuestaria. El nuevo sistema presupuestario trae consigo la creacin de tres reglamentos de dicha ley los cuales son: a) Competencias de las unidades que cumplen funciones presupuestarias, b) Responsables de programas, c) Contratacin de obras, servicios y adquisiciones. Se elabora un sistema de evaluacin de gestin financiera del presupuesto.

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Se crean instructivos que sirven de gua para la elaboracin de los presupuestos por programas dirigidos por jerarqua, actividad de cada rgano o ente de la administracin pblica nacional, regional y local.

La AVPP (1995) seala que la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario de 1976, poco despus de su sancin crea un ambiente de detractores y aduladores. Con el propsito de continuar la exigencia del estado venezolano por lograr mejorar la gestin de recursos en el sector pblico, sta ley se reforma de manera parcial por primera vez el 30 de diciembre de 1980. Despus del ao 1980 el pas entra a un camino turbulento desde el punto de vista econmico, la moneda se va en picada en relacin con otras monedas y en consecuencia la calidad de vida del venezolano decae, en tal sentido el gobierno de turno promueve una serie de reformas, desde la ptica presupuestaria se hacen algunas modificaciones a los instructivos prepuestos por la OCEPRE, tambin se realizaron reformas econmicas a finales de la dcada de los aos ochenta, conduciendo en una segunda reforma parcial de la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, sancionada en diciembre de 1990, es decir, diez (10) aos despus de la primera reforma. (Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Menos de cuatro aos despus de la segunda reforma, con la subida al poder de un nuevo presidente, en abril de 1994 se realiza la tercera reforma parcial a la Ley. En 1999, despus de un proceso complejo de reformas, el pas estrena nueva Constitucin de la Repblica, especficamente en diciembre de 1999, con esta constitucin se inicia un proceso de transicin jurdica en Venezuela y el piso jurdico nacional del planificacin y presupuesto, como es lgico, se ve afectado, especficamente en septiembre del ao 2000 se promulga y sanciona la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP), derogando la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, (reformada en 2001, 2003, 2005 y 2007). Posteriormente se deroga la ley orgnica de administracin central y nace en octubre de 2001 la nueva ley orgnica de administracin pblica y menos de un mes despus,

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en noviembre de 2001 surge la ley orgnica de planificacin. (Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Es importante destacar que durante las reformas presentadas se mantiene la aceptacin por parte del gobierno venezolano en la aplicacin de la tcnica de presupuestos por programas, por supuesto, con las mejoras y detalles presentados en la transicin jurdica, destacando entre ellos (AVPP 1995): El otorgamiento de grado constitucional y con alto nivel de importancia para la administracin pblica de la planificacin pblica y la adecuada presentacin y ejecucin de los presupuestos pblicos. La creacin de un sistema de planificacin, definiendo claramente quienes deben planificar tanto a largo plazo como al corto plazo. La actualizacin del sistema de contabilidad, se crea la Oficina Nacional de Contabilidad. Se transforma CORDIPLAN en Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Se crea el sistema evaluacin paralelo a los indicadores de gestin financiera con los indicadores de gestin de eficiencia. Se transforma la Oficina Central de Presupuesto en Oficina Nacional de Presupuesto. Por ultimo en agosto de 2005 luego de estudios realizados por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo de la mano de la ONAPRE el ejecutivo toma la decisin de cambiar la tcnica presupuestaria por una basada en proyectos y acciones centralizadas, argumentando para ello la consecucin del aumento del Producto Interno Bruto, mayor eficiencia, eficacia, efectividad y productividad lo que despus de un periodo determinado se constituir en control de la inflacin y mejoramiento de la economa y la calidad de vida de los venezolanos.

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La planificacin pblica venezolana En la actualidad venezolana la planificacin pblica ha sido objeto de mltiples discusiones, su caminar ha transitado de la mano del presupuesto pblico independientemente de la tcnica, procedimiento o mtodo utilizado. Hoy en da los distintos rganos planificadores del sector pblico nacional, dentro de los que destacan la Presidencia de la Repblica y el Ministerio de Planificacin y Desarrollo cuentan con una amplia experiencia basada en su propia trayectoria as como la acumulada por pases latinoamericanos con caractersticas similares. Se presume entonces que estas experiencias han dado como resultado la elaboracin de un piso jurdico-legal que permite el seguimiento de una serie de lineamientos a los cuales deben apegarse las polticas del gobierno de turno, es decir, el proyecto de pas que configure un gobierno determinado debe plasmarse en una serie de instrumentos en donde se traduzca la poltica a la accin, esa traduccin de ideas y proyectos se realiza a travs de planes o documentos con formatos preestablecidos, con carcter pblico y con objetivos racionales y coherentes claramente definidos. Para consolidar una base de datos nacional de proyectos, se crea un rgano adscrito al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, en coordinacin directa con la sala situacional del poder Ejecutivo, el cual se denomina La Nueva Etapa. (Ver grfico 1).

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Grfico 1. Flujograma de informacin en la planificacin pblica de Venezuela de acuerdo con la nueva tcnica presupuestaria.

Fuente: www.mpd.gov.ve Elaborado por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2007). Los planes de la administracin pblica nacional venezolana, como proceso normativo que permite definir las estrategias y polticas del pas, pueden ser de variada ndole y con las caractersticas propias del proceso que se este planificando, sin embargo en cuanto a la administracin pblica, el estado venezolano debe cumplir con el basamento legal establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgnica de Administracin Pblica y de manera particular en la Ley Orgnica de Planificacin. Es importante destacar que en esta ltima ley se establece los tipos de planes que deben elaborarse en Venezuela, los ms relacionados con la presente investigacin son el plan nacional de desarrollo y el plan operativo anual (POA).

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La planificacin de desarrollo econmico y social de la Nacin Es un documento que define las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin al cual debe ajustarse el plan nacional de desarrollo como parte de la visin general de desarrollo del pas, segn lo establecido en la Ley Orgnica de Planificacin del ao 2001, normalmente estas lneas generales se realizan para cada periodo constitucional del Ejecutivo Nacional (Presidencia de la Repblica) y en l se plasman las polticas generales y objetivos de gestin pblica en cada sector de la administracin pblica nacional. (Ministerio Del Poder Popular Para la Planificacin y el Desarrollo, 2007) Para el perodo 2007 2013, se elabor un plan de desarrollo econmico y social de la nacin con el fin de dar continuidad y profundizar los logros del plan 20012007, el cual contaba de cinco directrices. En este prximo perodo 2007 2013, el Ejecutivo Nacional orienta la administracin de la gestin pblica y el desarrollo de Venezuela a travs de las siete directrices siguientes (Ministerio Del Poder Popular Para la Planificacin y el Desarrollo, 2007): 1. Nueva tica Socialista: Propone la refundacin de la Nacin Venezolana, la cual hunde sus races en la fusin de los valores y principios de lo ms avanzado de las corrientes humanistas del socialismo y de la herencia histrica del pensamiento de Simn Bolvar. 2. La Suprema Felicidad Social: A partir de la construccin de una estructura social incluyente, un nuevo modelo social, productivo, humanista y endgeno, se persigue que todos vivamos en similares condiciones, rumbo a lo que deca el Libertador: La Suprema Felicidad Social. 3. Democracia Protagnica y Revolucionaria: Para esta nueva fase de la Revolucin Bolivariana se consolidar la organizacin social, de tal manera de transformar su debilidad individual en fuerza colectiva, reforzando la independencia, la libertad y el poder originario del individuo. 4. Modelo Productivo Socialista: Con el fin de lograr trabajo con significado, se buscar la eliminacin de su divisin social, de su estructura jerrquica y de la disyuntiva entre la satisfaccin de las necesidades humanas y la produccin de riqueza subordinada a la reproduccin del capital.

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5. Nueva Geopoltica Nacional: La modificacin de la estructura socioterritorial de Venezuela persigue la articulacin interna del modelo productivo, a travs de un desarrollo territorial desconcentrado, definido por ejes integradores, regiones programa, un sistema de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable. 6. Venezuela: Potencia Energtica Mundial: El acervo energtico del pas posibilita una estrategia que combina el uso soberano del recurso con la integracin regional y mundial. El petrleo continuar siendo decisivo para la captacin de recursos del exterior, la generacin de inversiones productivas internas, la satisfaccin de las propias necesidades de energa y la consolidacin del Modelo Productivo Socialista. 7. Nueva Geopoltica Internacional: La construccin de un mundo multipolar implica la creacin de nuevos polos de poder que representen el quiebre de la hegemona unipolar, en la bsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantas de paz, bajo la profundizacin del dilogo fraterno entre los pueblos, su autodeterminacin y el respeto de las libertades de pensamiento. La planificacin nacional de desarrollo Esta planificacin tiene sus inicios despus la aprobacin de los decretos 287 y 492 de 1958 y actualmente esta establecida en los artculos 31 al 33, de la Ley Orgnica de Planificacin de 2001. La misma tiene como propsito la ejecucin de un proceso normativo que define los objetivos, las estrategias, las polticas y metas del Gobierno Nacional de manera que se logre homogenizar el desarrollo nacional planificado, esta planificacin se divide en los tres niveles jerrquicos de gobierno mas importantes, es decir, el nacional, estadal y municipal. (AVPP 1995) El plan nacional de desarrollo, es el instrumento de planificacin ms importante y de mayor jerarqua en la planificacin nacional y en ellas se expresan a largo plazo, las polticas, objetivos y estrategias en materia econmica, social y poltica del pas como un todo y de manera coherente del quehacer pblico. La planificacin nacional de desarrollo debe ajustarse a la visin general de desarrollo del pas, contenida en las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin, de acuerdo al articulo 32 de la Ley Orgnica de Planificacin (2001).

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La planificacin operativa anual Es un proceso establecido en la ley, especficamente en los artculos del 34 al 43 de la Ley Orgnica de Planificacin Pblica, que busca otorgar operatividad al plan plurianual en periodos de tiempo anuales, es decir es la transformacin del largo plazo al corto plazo, a travs de la relacin de ingresos o recursos en productos o resultados, esto ultimo con una adecuada combinacin en cantidad y calidad de dichos recursos y los ejecutores o responsables gubernamentales de su aplicacin. El POA es el documento de planificacin con mayor vinculacin con el presupuesto anual de ingresos y egresos, este plan es contentivo de las operaciones que tienen asignacin financiera en la ley de presupuesto y expresa en trminos prcticos la produccin organizacional. A travs de este plan se encauza el presupuesto hacia los objetivos y metas del plan nacional de desarrollo en trminos anuales y esta orgnicamente vinculado a ste. El POA es un instrumento que relaciona los planes estratgicos de los rganos y su presupuesto, este plan operativo anual indica las estrategias, objetivos y metas de un plazo plurianual o de largo plazo, en planes, objetivos y metas de corto plazo vinculados con las disponibilidades de recursos para ese perodo. La elaboracin de estos dos instrumentos POA-Presupuesto son actividades que se deben llevar de la mano pues una lleva a la otra. Para la elaboracin del POA es necesario construir una serie de elementos articulados entre si que permitirn el control y seguimiento mensual, trimestral y anual pormenorizado de la ejecucin fsica y financiera de la gestin en un plazo determinado. (AVPP 1995) La ONAPRE, define al POA segn la informacin disponible en www.onapre.gob.ve de la siguiente manera: El Plan Operativo Anual (POA) es uno de esos instrumentos que complementan la eficacia del presupuesto, al POA se conoce como un documento, como un instrumento que ayuda a la gestin, que detalla el funcionamiento adecuado de la economa y que proporciona la instrumentacin de la poltica econmica en el corto plazo de forma tal que los planes, programas y proyectos contenidos en el mediano plazo se hagan realidad. Planes de mediano y largo plazo que se reducen en los planes anuales y su accin como meta contiene un ciclo de un ao.

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El plan operativo anual se elabora tomando en cuenta las Lneas Generales del plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, a travs de la concertacin de acciones del Estado en un conjunto de objetivos y resultados especficos, a los cuales se les estiman y cuantifican recursos presupuestarios necesarios para su ejecucin. Adicionalmente identifica indicadores de gestin los cuales son indispensables para realizar el control y evaluacin durante su vigencia.

Cuadro 1. Modelo de matriz de POA de la gobernacin del Estado Mrida


PLAN OPERATIVO ANUAL DEL AO 200X ORGANISMO AREA ESTARTEGICA DIRECTRIZ ESTRATEGICA OBJETIVO ENUNCIADO INDICADORES DE GESTION MEDIOS DE SUPUESTOS VERIFICACION SUB-AREA

Producto

Ejecucin presupuestaria

Bs.

1. Monto del presupuesto asignado. 2. % Comprometido. 3. % Causado. 4. % Pagado.

1. Programacin presupuestaria. 2. Ejecucin presupuestaria.

Disponibilidad Presupuestaria

Fuente: Gobernacin del Estado Mrida Elaborado por: DIPREPLAN 2005

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De acuerdo con el cuadro 1 antes descrito se puede visualizar una serie de elementos que necesariamente deben tomarse en cuenta para la planificacin operativa, segn la Direccin de Planificacin y Presupuesto de la Gobernacin del estado Mrida (DIPREPLAN, 2004) dentro de los que destacan, estn:

1. Organismo: Ente rgano de la administracin pblica encargado de ejecutar un presupuesto anual de acuerdo con la directrices de su rgano de adscripcin, del Ministerio de Planificacin y de la ONAPRE. 2. rea Estratgica: mbito de accin donde se enfatiza la gestin del Gobierno Nacional. Debe estar en concordancia con las siete directrices del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. 3. Sub-rea Estratgica: mbito de accin donde se enfatiza la gestin del Gobierno Regional. 4. Directriz Estratgica: Enunciado breve, descriptivo y comprensivo de lo que se pretende alcanzar en el rea estratgica. 5. Objetivo: Es el propsito especifico que en trminos de un resultado esperado, se debe alcanzar en el marco de la directriz estratgica definida. 6. Producto: Bien o servicio obtenido, o que se pretende obtener, que concreta el objetivo propuesto. Debe ser cuantificado a travs de las metas. 7. Enunciado: Breve descripcin del contenido de la directriz estratgica, del objetivo, de los productos y de la asignacin financiera. 8. Asignacin Presupuestaria o Financiera: Recursos necesarios para obtener el bien o servicio. 9. Indicadores: Medida que permite evaluar el progreso alcanzado en relacin con los productos, los objetivos y directrices estratgicas.

1) Secuencia lgica para establecer indicadores: Saber que se quiere medir Determinar el tipo de informacin necesaria. Seleccionar los indicadores pertinentes. 39

Definir los estndares esperados. Disear el procedimiento para recoger los datos. Levantamiento de datos. Comparar los resultados.

2) Tipos de indicadores: De gestin (economa, eficacia, eficiencia, calidad, impacto) Financieros (liquidez, solvencia, endeudamiento, patrimonio, entre otros)

10. Medios de Verificacin: mecanismos a travs del cual se puede constatar o comprobar el resultado que seala el indicador de gestin. 11. Supuestos: Condiciones externas al rgano o ente, fundamentales que deben darse para alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros.

Pasos para la elaboracin de un POA (AVPP 1995) 1. Enunciacin del objetivo: en este paso se debe dar respuesta a las siguientes preguntas para garantizar la definicin del objetivo que realmente es requerido: el qu, el cmo; adems debe cumplir las siguientes condiciones: a corto plazo y vinculacin con la directriz estratgica 2. Formulacin del producto: definicin del bien o servicio requerido para alcanzar el objetivo, el mismo debe ser: cuantificable, especifico y debe tener comprobada vinculacin con el objetivo. 3. Conformacin de los medios de verificacin, es decir crear el instrumento para constatar el resultado que seala el indicador. 4. Preparacin de los supuestos: establecer las condiciones fundamentales para alcanzar, los objetivos, productos y los recursos financieros. 5. Asignacin presupuestaria, definir con claridad la cantidad de recursos necesarios y suficientes para la consecucin del objetivo y sus productos, destacando las fuentes de financiamiento de dichos recursos. 40

El marco lgico como tcnica de elaboracin del POA Existen algunas tcnicas para la elaboracin del POA, dentro de las que ms destaca la aplicacin del marco lgico tambin conocido por sistema del marco lgico. El sistema del marco lgico surge a finales de la dcada de 1960 como una metodologa desarrollada por la agencia de desarrollo de los Estados Unidos (USAID), en la actualidad es utilizada por casi todos los organismos internacionales y en nuestro pas es aplicada por el Ejecutivo Nacional para la elaboracin del POA por su capacidad de lograr integrar los tres niveles de planificacin, es decir, estratgico, tctico y operativo, en sus tres etapas las cuales son planificacin, gestin y evaluacin. Segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2007), el marco lgico se define como: Un instrumento de planificacin que permite estructurar los principales elementos de un proyecto, subrayando los lazos lgicos entre los insumos previstos, las actividades planteadas y los resultados esperados. Permite mejorar la planificacin del proyecto al resaltar los lazos que existen entre los elementos del proyecto y los factores externos. Es un conjunto de conceptos inter independientes que describen de modo operativo y en forma de matriz los aspectos ms importantes de un proyecto. Permite verificar si el proyecto ha sido elaborado en forma correcta y facilita el seguimiento, proporcionando una evaluacin ms satisfactoria.

Ventajas de marco lgico: Aporta una terminologa uniforme que facilita la comunicacin y sirve para reducir ambigedades. Aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos que comparten todos los involucrados. Suministra un temario analtico comn que puede ser utilizado por el equipo planificador, el ente evaluador y cualquier otro actor que se vincule al proyecto (informacin necesaria). 41

Enfoca el trabajo tcnico en los aspectos crticos y puede acortar documentos de proyectos en forma considerable.

Ventajas del marco lgico segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Clarifica el propsito y justifica el proyecto. Identifica las necesidades de informacin. Define los elementos claves de un proyecto. Analiza el entorno del proyecto desde su inicio. Facilita la comunicacin entre las partes involucradas. Identifica cmo medir el xito o fracaso del proyecto.

A continuacin se presentan los instrumentos del marco lgico, segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Para una adecuada utilizacin de la tcnica del marco lgico es necesario realizar un anlisis a cada uno de los siguientes instrumentos:

1. Los involucrados en el problema. Los involucrados son todas las personas naturales o jurdicas que se relacionan o se afectan por el problema en consideracin y para un adecuado anlisis se toman en consideracin: Los intereses de esos grupos en relacin con el problema. La percepcin de esas personas sobre el problema. Los recursos financieros, polticos, legales, humanos, entre otros de los que disponen los involucrados. Reacciones en cuanto a la aplicacin de estrategias a utilizar para resolver el problema. Los conflictos existentes o potenciales entre ellos.

Un adecuado anlisis en el que se tomen en cuenta los aspectos anteriores puede indicar las actitudes requeridas, deseadas y factibles desde el punto de vista de los

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involucrados, es decir, con este anlisis se puede detectar el problema central a resolver.

2. Los problemas a resolver. Una vez realizado el anlisis de los involucrados, se contina con el anlisis sobre dicho problema, el cual consiste en el establecimiento de las relaciones causa-efecto, entre los factores negativos de una situacin existente. Es importante tener en cuenta que el o los problemas se expresan en estados negativos y deben describir en forma apropiadas una situacin que se considera insatisfactoria. El problema central no se convierte inmediatamente en el objetivo del proyecto, ya que se debe continuar con el anlisis.

3. Los objetivos a alcanzar. Los objetivos constituyen la proyeccin a futuro de una situacin que los afectados consideran deseable, imprimen una orientacin a las acciones a realizar, as como tambin debe ser alcanzable con los recursos disponibles. Desde esta ptica el anlisis de los objetivos se realiza con el propsito de convertir los estados negativos del problema en estados positivos alcanzables de manera tal de transformar el problema central o cualquier otra situacin negativa en objetivo del proyecto. Para lograr eficientemente dicha conversin se debe tener presente que si existen dificultades en la formulacin del objetivo, que seale deficiencia en el anlisis de los problemas, entonces debe reiniciarse el proceso de anlisis de los instrumentos.

4. Las alternativas para la solucin. Por ultimo, el anlisis de las alternativas, que se realiza inmediatamente despus del anlisis de los objetivos de manera tal que se comienza por descartar los objetivos que no se consideren factibles. Tambin es necesario transformar la relacin causaefecto en relacin medio-fines tantas veces como sea necesario para llegar a formular estrategias para el proyecto.

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Finalmente, una vez identificadas las estrategias, stas se analizan desde el punto de vista de los recursos disponibles, factibilidad poltica, duracin del proyecto, probabilidades, y todos los aspectos que se consideren pertinentes.

Aplicados y analizados estos cuatro instrumentos es factible la realizacin de la matriz de planificacin del proyecto en donde se plantean las preguntas bsicas de la planificacin operativa.

Cuadro 2. Matriz de Planificacin del Proyecto Qu Qu se desea lograr con el proyecto. Cmo se alcanzaran los objetivos y resultados. Cmo se puede medir el cumplimiento de los objetivos, resultados y supuestos. Qu factores externos se deben Objetivos y Resultados

Cmo

Actividades

Cmo

Indicadores

Qu

considerar. Qu recursos son necesarios para la ejecucin del proyecto.

Supuestos

Qu

Presupuesto

Fuente: www.mpd.gov.ve Elaborado por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo.

Una vez realizada esta matriz, las condiciones quedan disponibles para la estructura del marco lgico, lo cual puede visualizarse segn el cuadro 3 a continuacin:

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Cuadro 3. Estructura del Marco Lgico Elementos Bsicos del Proyecto Indicadores Objetivamente Verificables Objetivo General Fuentes de Verificacin Factores Externos

Objetivo Especifico

Resultados

Actividades

Medios

Costos

Fuente: www.mpd.gov.ve Elaborado por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2007). La flecha presente en el cuadro anterior muestran el sentido sobre el cual se debe mantenerse la secuencia de elaboracin del Marco Lgico, este orden es tambin denominado como Lgica de Ejecucin del Proyecto.

En el grafico 2, el cual se muestra a continuacin se muestra la relacin y jerarqua existente entre los distintos planes de la administracin pblica.

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Grafico 2. Esquema Jerrquico de la Planificacin Pblica Nacional

Programacin Macro Econmica y Social del Largo Plazo


Marco Macroeconmico Plurianual
Presupuesto Anual

Prioridades Nacionales
Planes Operativos

Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin


Fuente: www.pucp.edu.pe Elaborado por: Programa de contabilidad y gerencia poltica- Per y adaptado por el autor.

Etapas presupuestarias Segn Burbano (1996), el proceso presupuestario como proceso metodolgico guiado a travs de una serie de lineamientos polticos econmicos y sociales y de acuerdo con el marco jurdico correspondiente se conforma por una serie de etapas que estn presentes durante toda la vida del presupuesto, estas etapas son:

Formulacin: Tiene como objetivo la asignacin de recursos financieros a los proyectos de inters sectorial, regional y dems rganos y entes responsables de manejar recursos pblicos y que cuentan con la recomendacin favorable de la ONAPRE y del Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Esta etapa permite disponer de los recursos necesarios para ejecutar tanto programas como proyectos y acciones centralizadas.

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La formulacin presupuestaria tiene como principal funcin homogeneizar, normar y coordinar la informacin relativa al proceso de asignacin de recursos y la aplicacin del presupuesto en el sector pblico. Los principales pasos a seguir son: Definir las orientaciones, normas y procedimientos que regirn el ejercicio presupuestario a formular. Identificar las fuentes de recursos monetarios que financiarn la ejecucin del Plan Operativo, as como su contribucin. Definir y cuantificar los recursos reales, y su valoracin financiera, necesarios para la consecucin de los objetivos y metas de corto plazo. Analizar la consistencia entre los requerimientos de recursos financieros y las estimaciones de financiamiento; revisar los objetivos y metas de corto plazo en caso de ser necesario. Analizar la consistencia entre los niveles macro y micro de las polticas econmicas, sociales y presupuestarias.

En base a esta etapa presupuestaria, cada una de las organizaciones pblicas elabora su propio proyecto de presupuesto para el perodo, donde se contemplan tanto los gastos de operacin como los gastos de inversin. En el presupuesto se incluye una lista de proyectos; estos postulan a financiamiento pblico, por lo cual se debe enviar la respectiva ficha de la Nueva Etapa y el estudio tcnico-econmico que la respalda, al Ministerio de Planificacin y Desarrollo en donde se evala desde el punto de vista de los lineamientos y directrices de desarrollo econmico de la nacin, de acuerdo a las leyes y de acuerdo a la planificacin operativa y posteriormente lo aprueba en sus aspectos tcnico-econmicos.

Ejecucin: La ejecucin es la segunda etapa presupuestaria, la cual consiste en la realizacin de una serie de acciones tanto por parte de los rganos ejecutores como de los superiores, a objeto de: Obtener el financiamiento necesario (ejecucin de ingresos). 47

Aplicar los recursos para el logro de los fines de la Institucin plasmados en un plan y en un presupuesto (ejecucin de gastos).

Para lo antes descrito es necesaria la utilizacin de talento humano, bienes y servicios, tambin las asignaciones financieras determinadas en el presupuesto. Dichas acciones tanto de la ejecucin de los ingresos como de los gastos deben ejecutarse en un tiempo y lugar determinado, utilizndose tcnicas especficas para la obtencin de los ingresos y realizacin de los productos, mediante la aplicacin de los sistemas administrativos necesarios para la obtencin oportuna de los recursos reales.

Funciones de la etapa presupuestaria de ejecucin. (Ministerio Del Poder Popular Para La Planificacin y Desarrollo, 2007) Garantizar la ejecucin racional y coherente de todas las unidades ejecutoras del gasto, tomando en consideracin todas las medidas previas a fin de imputar los gastos correctamente y teniendo como base la distribucin administrativa del presupuesto de gastos Compatibilizar a lo largo del ejercicio presupuestario, los recursos materiales y humanos que se requerirn para el cumplimiento de las metas programadas con los recursos financieros disponibles con el fin de asegurar una ejecucin ordenada de los proyectos presupuestarios. Evaluada y aprobada la ejecucin por los organismos de adscripcin, queda programada a nivel de partidas presupuestarias, en el cual, en caso de ser necesario se recoge e introducen los cambios exigidos y generados por el proceso mismo (flexibilidad), que permitir determinar las metas por parte de los organismos ejecutores del presupuesto. Reprogramar algunas partes del presupuesto a los fines de ajustarse a las solicitudes aprobadas por los rganos superiores, si durante la ejecucin algunos proyectos o parte de proyectos tiene la necesidad de comprometer o desembolsar por encima de su cuota previamente aprobada.

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Llevar el control presupuestario de todas actividades realizadas por los rganos y entes ejecutores del gasto, para verificar la legalidad y sinceridad de las operaciones relativas a los ingresos y gastos.

Realizar de acuerdo con instructivos o formularios establecidos por la ONAPRE, la ejecucin fsica y financiera por lapsos trimestrales, los cuales tienen por objeto realizar un seguimiento de dicho lapso del presupuesto de ingresos y gastos de acuerdo con el tipo de organizacin pblica.

No adquirir compromisos para los cuales no existan crditos presupuestarios, ni disponer de crditos para una finalidad distinta a la prevista. Realizar el cierre de las cuentas del presupuesto de ingresos y gastos al 31 de diciembre cada ao. Despus de esa fecha, los ingresos que se recauden se considerarn parte del nuevo presupuesto vigente, con la independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligacin de pago o liquidacin de los mismos.

Facilitar la toma de decisiones oportunamente cuando se presenten problemas coyunturales que afecten el flujo previsto de ingresos, actuando sobre el ritmo de la ejecucin de los gastos.

Coordinar la gestin financiera de las autoridades competentes, cuando deseen visualizar y controlar el gasto de las unidades ejecutoras que estn adscritas a sus despachos.

Control: Segn Gurusteaga, citado por la Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico (1995) define el control como Un conjunto de actividades que se emprenden para medir y examinar los resultados obtenidos en el perodo, para evaluarlos y para decidir las medidas correctivas que sean necesarias. Considera, adems, que un sistema integrado de control debe establecer los siguientes elementos: determinacin de los objetivos, medicin de los resultados, determinacin de las desviaciones (comparacin en trminos fsicos y financieros de lo presupuestado con lo ejecutado), emisin de informes de ejecucin presupuestaria y toma de medidas correctivas. 49

Los controles presupuestarios pueden ser de diversos tipos:

Externo: Poltico, legislativo, jurisdiccional, sobre las cuentas de gastos, sobre las cuentas de ingresos y funcional.

Previo: Sobre los compromisos, sobre las rdenes de pago, cheques y dems formas de pago.

Interno: Jerrquico y de tutela. Permanente, ocasional, peridico, fsico. Financiero, legal, de mrito, de veracidad, de gestin, perceptivo: Sobre los ingresos, sobre los gastos, sobre los bienes

Posterior, exhaustivo y selectivo: Estas clasificaciones pueden combinarse durante la aplicacin de un proceso de auditoria interno o externo.

Evaluacin: Segn el artculo No. 59 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP) que dice: La Oficina Nacional de Presupuesto evaluar la ejecucin de los presupuestos de la Repblica y sus entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales, tanto durante el ejercicio, como el cierre de los mismos. Para ello, los entes y sus rganos estn obligados a lo siguiente: Llevar registros de informacin de la ejecucin fsica de su presupuesto, sobre la base de los indicadores de gestin previstos y de acuerdo con las normas tcnicas correspondientes en los instructivos de seguimiento de la ejecucin trimestral del presupuesto de ingresos y gastos. Participar los resultados de la ejecucin fsica de sus presupuestos a la Oficina Nacional del Presupuesto, dentro de los plazos que determine el reglamento de la LOAFSP.

La evaluacin presupuestaria, puede definirse segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2007) como El conjunto de procesos analticos para determinar sobre una base continua de tiempo, los avances fsicos y financieros obtenidos a un

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momento dado, y su comparacin con el Presupuesto, as como su incidencia en el logro de los objetivos. En la etapa de evaluacin presupuestaria, las entidades del sector pblico deben determinar, bajo responsabilidad, los resultados de la gestin presupuestaria del pliego mediante el anlisis y medicin de la ejecucin de los ingresos, gastos y metas presupuestarias as como de las variaciones observadas, sealando sus causas, en relacin con los programas, proyectos y actividades aprobados en el correspondiente presupuesto. La evaluacin presupuestaria debe realizarse considerando el logro de los objetivos presupuestarias. institucionales y la ejecucin de los ingresos, gastos y metas

Funciones de la etapa presupuestaria de la evaluacin. Analizar y examinar, en forma anloga y posterior a la ejecucin, los desvos entre lo programado y lo ejecutado, determinar las causas de dichos desvos y proponer las medidas correctivas correspondientes. La evaluacin de los gastos se realiza durante el ejercicio presupuestario donde se miden los grados de avance y lo que ocurre al cierre del ejercicio como parte de la liquidacin del mismo. Analizar la ejecucin de las variables fsicas y financieras contempladas en el presupuesto en forma interrelacionada. Permite desarrollar indicadores de eficiencia y eficacia de la gestin presupuestaria.

Fases de la evaluacin presupuestaria La elaboracin de la evaluacin presupuestaria puede realizarse en atencin a tres fases, (Ministerio de Planificacin y Desarrollo, 2007) las cuales deben desarrollarse secuencialmente y formar parte del mismo proceso, siendo stas las siguientes:

Primera fase: Anlisis de la gestin presupuestaria en trminos de eficacia y eficiencia, consiste en comparar, para el caso del anlisis de eficacia y eficiencia, la 51

informacin de la ejecucin presupuestaria de los ingresos, egresos y logros de las metas presupuestarias, registrada durante el perodo a evaluar, con la informacin contenida en el presupuesto.

Segunda fase: Identificacin de los problemas presentados, la presente fase consiste en identificar los problemas que ocurrieron durante la ejecucin presupuestaria, detectados durante el proceso de anlisis de la gestin presupuestaria en trminos de

eficacia y eficiencia, a nivel de pliego, actividad, proyecto y componente, segn corresponda.

Tercera fase: Determinacin de las medidas correctivas internas y formulacin de sugerencia administrativas, consiste en determinar las soluciones tcnicas pertinentes o los correctivos necesarios para evitar o superar los inconvenientes y deficiencias observadas durante el perodo evaluado, en base a los resultados de las etapas anteriores. Para dicho efecto se debe considerar, entre otros, los siguientes criterios: Grado de factibilidad de cumplimiento de las metas presupuestarias de apertura. Grado de realismo de los gastos estimados para el cumplimiento de metas al primer semestre del presente ao.

Presupuestos por programas El presupuesto por programas asigna los recursos con base a los resultados expresados mediante los bienes y servicios que se producirn en un rgano o ente determinado. En razn de ello, cada programa, subprograma o proyecto determinarn las metas para cuantificar dichos resultados, que permitirn evaluar la eficacia, es decir, el logro de los objetivos previstos, as como la eficiencia, vale decir, la relacin entre ese resultado y el gasto ejecutado con el logro del mismo. (Burbano, 1996)

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1. Definicin: El presupuesto por programas puede definirse, en criterio de diversos autores, entre los cuales se citan: La ONAPRE, (disponible en www.onapre.gob.ve) lo define como: Es un proceso integrado de formulacin, ejecucin y evaluacin de acciones realizadas por un organismo en procura del logro de metas vinculadas tanto con las polticas de gobierno como con los recursos financieros. Aparece para dar respuesta a las contradicciones implcitas en el presupuesto tradicional y en especial para que el Estado y las instituciones que lo integran dispongan de un instrumento programtico que vincule la produccin de los bienes y servicios a alcanzar con los objetivos y metas previstas en los planes de desarrollo. Rodrguez, citado por Ablan (2001) en su trabajo Apuntes de Presupuesto describe: El presupuesto por programas es una presentacin sistemtica de las actividades que realizan los organismos del gobierno, de los objetivos y metas que se proponen lograr y del costo de ejecucin de los programas y proyectos a desarrollar anualmente, es decir, el presupuesto por programas permite conocer que actividades se pretenden realizar, en que magnitud, a que costo, y cual es el organismo que se dedica a su ejecucin. (p.53) Zambrano (2007) en su Diccionario Gerencial del Sector Pblico incluye cuatro posibles definiciones a saber: Primera definicin El presupuesto por programa es una tcnica presupuestaria que pone especial atencin a la produccin terminal que se genera, ms que en los bienes y servicios que se adquieren. Contiene un conjunto desagregado de programas, subprogramas, proyectos (obras) y actividades (tareas), que se deben realizar a corto plazo y permite la racionalizacin en el uso de recursos al determinar los respectivos programas, asimismo, identifica responsables del programa y establece las acciones concretas para obtener los fines deseados.

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Segunda definicin Tcnica presupuestaria basada en relaciones insumo producto, las cuales constituyen la estructura de calculo de las categoras presupuestarias. Tercera definicin Es una forma de asignacin de los recursos econmicos pblicos por productos. Expresa en trminos monetarios el proceso de produccin de bienes y servicios que se realiza dentro del espacio que delimita las capacidades de una organizacin pblica. Cuarta definicin Es una alternativa del presupuesto tradicional (en el que los recursos se asignan sin prever la produccin organizacional) Se puede entonces concluir que con esta tcnica, el proceso presupuestario podra ser la consecuencia de una programacin a corto, mediano y largo plazo de los recursos pblicos necesarios para alcanzar determinados objetivos, fijando los gastos a ese programa y estableciendo quien es el responsable de cada parte de un programa.

2. Caractersticas (Ablan, 2001): Es un instrumento de poltica econmica, de planificacin de corto plazo y de racionalizacin administrativa. Precisa la cantidad de bienes y servicios que generarn los planes de desarrollo. Permite delimitar responsabilidades organizacionales, pues a cada categora programtica, corresponde al menos, una unidad

organizacional responsable. Permite la aplicacin de sistemas de seguimiento, evaluacin y control a nivel de productos, pues define a estos con rigor. Presenta como limitacin que la orientacin hacia resultados no es explicita ni esta fuertemente direccionada, por cuanto los resultados se hayan implcitos en las polticas. Esto limita la aplicacin del control de gestin por resultados.

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3. Finalidad: Planear integral y sistemticamente todas las actividades que la empresa debe desarrollar en un periodo determinado a travs de programas y subprogramas. Controlar y medir los resultados cuantitativos, cualitativos y, fijar responsabilidades en las diferentes dependencias de la empresa para logar el cumplimiento de las metas previstas. Coordinar los diferentes centros de costo para que se asegure la marcha de la empresa en forma integral. Planear los resultados de la organizacin en dinero y volmenes. Controlar el manejo de ingresos y egresos de la empresa. Coordinar y relacionar las actividades de la organizacin. Lograr los resultados de las operaciones peridicas.

4. Ventajas: Ablan (2001) presenta las siguientes ventajas del presupuesto por programas: Es un instrumento de poltica econmica y de racionalizacin administrativa. Facilita la vinculacin entre la planificacin a largo plazo y las acciones a corto plazo. Provee la base para una mejor asignacin de los recursos. Permite que esta claramente identificada la persona responsable administrativa, civil y penalmente por los recursos que se le asignan. Hace posible la observacin de las cosas que un gobierno realiza en trminos de produccin de bienes y servicios especficos dirigidos hacia la comunidad. Ofrece la posibilidad de evaluar los resultados y determinar la eficiencia en el cumplimiento de las metas. Permite mejor comprensin del documento presupuestario. Es un excelente instrumento de administracin. 5. Aplicacin: Para una adecuada programacin y aplicacin de la tcnica en la administracin pblica, vinculando objetivos y accin se debe tener en cuenta tres elementos y los cuales son planteados por Ablan (2001) de la siguiente manera: 55

Recopilacin de la informacin, tanto de carcter interno como de carcter externo de la institucin: se refiere al conocimiento de las caractersticas administrativas y legales de la organizacin que nos permita identificar, qu hace, quin lo hace y cmo, para poder precisar, entre otras cosas, los bienes y servicios terminales e intermedios que requiere producir para el cumplimiento de sus funciones, la tecnologa empleada para llevarlo acabo, los recursos humanos que participan en el proceso, las relaciones con otras instituciones pblicas y privadas. Anlisis de la informacin. Elaboracin de las estructuras programticas: Se sugieren dos fases en las cuales, la primera relacionada con la identificacin del esquema de programas del presupuesto, y la segunda relacionada con la composicin interna de cada programa. o Identificacin del esquema de programas del presupuesto: Debe tenerse en cuenta que los programas del presupuesto deben guardar concordancia la poltica presupuestaria previa y traducir los objetivos del plan. Por ejemplo si el plan establece como objetivo del sector agrcola aumentar la produccin ganadera, el presupuesto debe tener el o los programas que se van a ejecutar para lograr ese objetivo como: sanidad animal, crditos ganaderos, inseminacin artificial, etc. o tambin podra ser un solo programa de fomento y cada uno de estos conceptos mencionados ser las actividades. Por otra parte debe establecer coordinacin con los otros programas. Por ejemplo: dentro del sector salud el programa atencin hospitalaria debe elaborarse en coordinacin con los programas de formacin de enfermeras, construccin de hospitales, etc. o Composicin interna de cada programa: Consiste en determinar el nmero de subprogramas, proyectos, actividades y obras que deber contener; para ello primeramente debemos definir la meta del programa y despus preguntarnos que debemos hacer para obtener esa meta. Estas acciones deben estar bien definidas. Se comienza por determinar las acciones de mnimo nivel, pues la de mayor nivel resultar de la agrupacin de las primeras. En este paso se define tambin la unidad administrativa responsable de llevar acabo estas acciones y los tipos, calidades y cantidades de recursos reales con su expresin financiera.

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6. Contenido: El presupuesto por programas en su parte programtica se descompone en las siguientes categoras expresadas en las publicaciones del Ministerio de Planificacin y Desarrollo (Disponible en www.mpd.gov.ve). 6.1 Objetivo: Es aquel deber ser cualitativo que guiar el camino a seguir por los planificadores en el proceso de la elaboracin y al ente en la ejecucin del presupuesto. 6.2 Metas: Representan cuantitativamente la consecucin de los objetivos y la solucin de un problema o satisfaccin de una necesidad prevista dentro de las actividades de cada programa o subprograma. 6.3 Programa: Es la categora programtica de mayor nivel en el mbito de la produccin presupuestaria, a travs de los programas se producen bienes y servicios terminales, es decir, los que cumplen con la misin del ente. Tiene las siguientes especificaciones: Expresa la contribucin a una poltica, ya que la produccin terminal refleja un propsito esencial en la red de acciones presupuestarias que ejecuta una institucin, sector o regin. Se conforma por la agregacin de categoras programticas de menor nivel que confluyen al logro de su produccin. 6.4 Subprograma: Se origina cuando un programa tiene una caracterstica heterognea la cual hace necesaria dividirlo en grupos similares. Por s solo, cada subprograma resulta en produccin terminal. Tiene las siguientes especificaciones: La produccin terminal de cada subprograma precisa, a un mayor nivel de especificidad, la produccin del programa.

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La produccin de todos los subprogramas es sumable en unidades fsicas, sin prdida del significado de la unidad de medicin de la produccin del programa del cual forma parte.

La tecnologa de produccin es diferente para cada subprograma de la produccin del programa del cual forma parte. Los insumos de todos los subprogramas son sumables en trminos financieros y cada tipo de insumo de todos los subprogramas es sumable en trminos de unidades fsicas a nivel de programa.

6.5 Actividad: Es aquella cuya produccin es intermedia, es decir, bienes o servicios que forman parte del proceso productivo, es condicin de uno o varios productos terminales o intermedios. Las actividades pueden ser especficas, centrales o comunes. Actividad especfica: categora programtica cuya produccin es exclusiva de una produccin terminal y forma parte integral del programa, subprograma o proyecto que la expresa. Actividad central: categora programtica cuya produccin condiciona a todos los productos de la red de acciones presupuestarias de una institucin o sector y no es parte integrante de ningn programa o subprograma. Actividad comn: tiene todas las caractersticas de una actividad central, salvo que condiciona dos o ms programas, pero no a todos los programas de la institucin o sector.

El contenido de un presupuesto por programas esta constituido tambin por otros conceptos de gran importancia para la adecuada comprensin de esta tcnica presupuestaria, Bastidas (1999) define algunos de estos conceptos. 6.6 Proyectos: Es una categora presupuestaria que a la vez puede conformar una categora de produccin intermedia o terminal. El producto de la aplicacin de un proyecto se presenta en bienes o servicios que buscan la satisfaccin de una necesidad por arte de un rgano o ente. 58

El proyecto se materializa a travs de la ejecucin de una o varias obras complementarias. Los proyectos se clasifican, al igual que las actividades, en central, comn y especficos. 6.7 Obra: Constituye una categora programtica relativa a la produccin intermedia, es decir es la accin o conjunto de acciones necesarias para ejecutar un proyecto, el cual es la suma de una o varias obras. Es una accin presupuestaria de mnimo nivel. 6.8 Tarea: No es considerada una categora programtica ya que no constituye asignacin de recursos dentro de la estructura de ingresos y egresos, sin embargo es la clasificacin de menor escala en las acciones que se deben realizar para cumplir con una actividad.

7. Limitaciones del presupuesto por programas: Ablan (2001) presenta las siguientes limitaciones de los presupuestos por programas: La tcnica de presupuesto por programas es muy exigente y requiere el uso de recursos humanos altamente capacitados que la entienda y que la pueda gerencia de manera eficiente. Problemas en la planeacin: presupuesto por programas no significa planeacin perse, es solamente una ayuda para la planeacin. Problemas de implementaron: puede aparecer resistencia al cambio, de hecho en Venezuela se ha hecho difcil sustituir la forma tradicional de presupuestar. Los verdaderos frutos se obtienen a largo plazo. Disconformidad conceptual: en la mayora de los pases latinos, incluyendo a Venezuela, no existen criterios homogneos en cuanto a las categoras programticas, lo que dificulta la estructuracin de los programas bajo esquemas metodolgicos uniformes.

8. Control de la Produccin Pblica: Los presupuestos son de acuerdo a lo antes descrito un instrumento que contribuye en la planificacin de la administracin pblica tanto al mediano como al corto plazo, es un documento que en si mismo constituye una parte del sistema de administracin

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financiera el cual se elabora a travs de una tcnica. Es entonces necesario que los resultados esperados de la aplicacin de dicha tcnica, es decir, los productos de orden cuantitativo y cualitativo puedan ser medidos de acuerdo con las categoras programticas establecidas por el ente u rgano ejecutor, esta medicin es utilizada con el propsito de evaluar le ejecucin de dicho presupuesto durante su ejecucin verificando la eficiencia, la eficacia y la productividad y activar dispositivos de correccin de ser necesario. Tambin este control de medicin es necesario para la evaluacin general del presupuesto y su respectivo anlisis antes durante y despus de cada una de las etapas del presupuesto. La aplicacin de estos controles de medicin de la produccin del presupuesto se realiza a travs de cualidades e indicadores de gestin que permite obtener coeficientes estndares estimados de bienes y servicios generados por el ente para ser comparados durante periodos de tiempo determinados los cuales pueden ser meses, trimestres, semestres o aos.

Ablan (2001) presenta una serie de requisitos mnimos para el establecimiento de las unidades de medida, los cuales son: Debe reflejar la naturaleza del bien o servicio de que se trate. Ser representativa del bien o servicio que se mide. Expresarse en trminos sencillos y claros. Posibilitar el registro del bien o servicio que se produce

Las unidades de medida de medida pueden adoptar distintas formas, segn los criterios de clasificacin que se emplean: Segn su grado de uso: o Comunes o universales: unidades de medidas utilizadas en los sistemas legales de medicin. o Especficas: propias de cada tipo de bien o servicio. Segn su grado de complejidad: o Simple: se expresa mediante una sola unidad de medicin. o Compuesta: combina dos o ms unidades de medicin. Segn su forma de presentacin: o Absoluta: se expresa en valores absolutos. o Relativa: se expresa en forma de nmeros ndices.

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9. Productos presupuestarios, clasificacin y valoracin: La ONAPRE define el producto presupuestario como el bien o servicio que surge como un resultado, cualitativamente diferente, de la combinacin de insumos que requiera su produccin. Segn esta definicin, se debe clasificar los tipos de productos que se pueden obtener en un proceso presupuestario, estos son productos intermedios y productos terminales. Es necesario como parte esencial en las distintas etapas presupuestarias determinar el grado de eficiencia o eficacia de un producto a travs de los distintos indicadores de gestin, en tal sentido los productos deben ser medidos o valorados consecuencialmente se deben cuantificar. Con respecto a la produccin presupuestaria es de importancia tambin conocer los siguientes conceptos: Relacin insumo-producto es relacin tcnica que expresa la combinacin de diversos insumos en cantidades y calidades adecuadas y precisas para obtener un producto. Relacin de condicionamiento es relacin tcnica por la cual determinados productos condicionan y a la vez, son condicionados por la produccin y caracterstica de otros. Red de produccin es una de las formas en que se establecen las relaciones de condicionamiento entre todos los productos dentro de un determinado mbito presupuestario

Presupuestos por proyectos y acciones centralizadas Por ser una tcnica novedosa, la documentacin sobre la misma es limitada, sin embargo, ha sido el propio estado que en aras de garantizar los lineamientos adecuados para los distintos entes ejecutores, ha realizado algunas publicaciones en revistas y en otros documentos para generalizar el conocimiento, en este sentido, despus de que el Ejecutivo Nacional, a travs del Presidente de la Repblica, anunciara al pas el cambio de Presupuestos por Programas por una nueva tcnica, es

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la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) que se encarga de llevar a cabo dicha decisin. Antes de estos anuncios, el ministro de planificacin y desarrollo para entonces Dr. Jorge Giordani, (2004), indica los problemas que para ese entonces presenta el Gobierno Nacional con los presupuestos por programas. El ministro realiza algunas referencias sobre los principios presupuestarios por una parte y por la otra la enorme traba burocrtica que se crea por la mala interpretacin de dichos principios en el pas, burocracia que adems no garantiza alinear los planes operativos anuales y plurianuales con los presupuestos, en este entendido, al buscar la adopcin de una nueva metodologa presupuestaria se estara buscando

conjuntamente la garanta de cumplir con todos los principios presupuestarios, la adecuada vinculacin de los planes con el presupuesto de manera eficiente y transparente, as como, el desarrollo y crecimiento de la economa del pas. Acosta (2005), indica que en trminos generales los cambios que sufrirn los presupuestos pblicos y desde cuando se van a comenzar a ejecutar, tambin seala que este cambio no se ejecutar de manera absoluta en todas las instituciones ejecutoras de presupuesto, sino que el cambio se efectuar gradualmente comenzando por la propia ONAPRE, el Ministerio de Planificacin y Desarrollo y el Ministerio de Finanzas como los tres entes encargados de garantizar el cumplimiento de los objetivos en la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria. En esta publicacin, el director de la ONAPRE tambin indica los elementos principales que motivaron la necesidad de adoptar una nueva metodologa, algunas de sus ventajas, as como algunos cambios en las leyes para fortalecer el piso jurdico donde se apoya la nueva metodologa presupuestaria, dentro de los cuales destacan: 1. Proporciona una mejor y mayor vinculacin plan operativo-presupuesto. 2. Simplifica la estructura presupuestaria (de 6 a 7 niveles de desagregacin, se est llevando a slo 2). 3. Permite visualizar y analizar las variables requeridas para la toma de decisiones en todas las etapas del proceso presupuestario.

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4. Facilita la gestin pblica en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la Nacin. 5. Permite una mejor evaluacin y mayor control del presupuesto. 6. Concibe al proyecto como el punto focal del proceso presupuestario, a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad. Otro de los documentos encontrados en el marco de esta investigacin es un documento denominado Lineamientos para la elaboracin del Plan Operativo

Anual Nacional y los Planes Operativos Anuales Institucionales para el Ejercicio Fiscal 2006 publicado en mayo de 2005 por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, es importante destacar que en este documento se plasman principalmente las estrategias a seguir para la elaboracin de la planificacin operativa, y por vez primera se identifican tanto los planes operativos como los presupuestos en la bsqueda de satisfacer de manera efectiva y transparente las necesidades de la poblacin al estar ambos documentos correlacionados en la planificacin, programacin, administracin y evaluacin de la accin anual de gobierno bajo una concepcin que sigue la lgica de proyectos. Contendr tanto los proyectos especficos que ellos dirigen en pro de los objetivos estratgicos, como los proyectos que obedecen al funcionamiento institucional, que son indispensables para el desarrollo eficaz de los primeros. En este documento se muestra que para la creacin y conformacin definitiva de un plan operativo anual es necesaria la observacin y presencia de un presupuesto por proyecto a fin de garantizar la armona y la consecucin de las metas y objetivos planteados. De la misma manera el Ministerio de Planificacin y Desarrollo cre en mayo de 2006 un documento titulado Planes Operativos Ejercicio Fiscal 2007 en este documento el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, establece una serie de pasos que se deben seguir para una adecuada planificacin a travs de la cual se determinan las acciones a ejecutar tomando en cuenta cinco elementos que se interrelacionan, dichos elementos son: Los problemas y demandas sociales.

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Las directrices estratgicas. La administracin pblica. La propuesta o solucin. El producto o resultado esperado.

Este documento indica como reconocer cada uno de los cinco elementos anteriores para analizarlo y plasmarlo dentro de la planificacin operativa y por supuesto en los presupuestos por proyectos, en definitiva muestra como vincular un problema con un proyecto. Vale destacar, que luego de un ao de experiencia en la aplicacin de la nueva tcnica el Ministerio de Planificacin y Desarrollo hace en mayo de 2006 una nueva publicacin de un documento titulado Lineamientos para la elaboracin del Plan Operativo Anual Nacional y los Planes Operativos Anuales Institucionales para el Ejercicio fiscal 2007 en este nuevo documento se seala como se agregan, con fundamentos legales y explicacin de conceptos, elementos a todo el proceso de aplicacin de la nueva tcnica de proyectos en los presupuestos pblicos, y refuerza el propsito de vincular el plan operativo anual con el presupuesto por proyecto. Destaca la necesidad de armonizar la metodologa para la formulacin del plan operativo anual nacional (POAN), los planes operativos anuales institucionales (POAI), la Ley Especial de Endeudamiento con el Presupuesto para lo cual la planificacin y el presupuesto se deben elaborar y ejecutar bajo la tcnica de proyectos y se crea ficha nica y comn de proyectos (un solo esfuerzo, varios usos). Esto ltimo, no es otra cosa que al momento de reformular un proyecto se deben tomar en cuenta todos los elementos que lo componen desde su origen al resultado de su aplicacin, que sea accesible a todos los niveles jerrquicos de ejecucin de presupuesto y con informacin en tiempo real a travs de un portal de internet. En tal sentido, toda la documentacin aportada y accesible a los distintos usuarios de este tema, indica que la nueva tcnica esta todava en una etapa de implantacin, es por ello que redunda a necesidad de evaluar las verdaderas ventajas o desventajas en el cambio de la programacin por la proyeccin de los presupuestos pblicos en Venezuela. 64

El gobierno venezolano, sobre los elementos e instrumentos claves de la planificacin pblica, busca mejorar como algo necesario la tcnica presupuestaria de las ltimas dcadas, para lograr una ms eficiente y que otorgue mayor felicidad a los venezolanos. Los pronunciamientos oficiales y documentos emitidos por las instituciones del gobierno son actualmente parte de la poca bibliografa a la que se puede recurrir para obtener informacin sobre los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas. En la publicacin de la ONAPRE (Mayo, 2006) titulada Presupuesto por

Proyectos (tcnica implementada en el proceso presupuestario) define el presupuesto por proyecto as: El Presupuesto por Proyectos es un instrumento para asignar y distribuir los recursos pblicos a travs de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la nacin, expresados en los respectivos Planes Anuales; adems coordinar, controlar y evaluar su ejecucin. (p. 04) Zambrano, A. (2006), indica que en Venezuela existe un nuevo enfoque para formular, ejecutar y hacer seguimiento al presupuesto pblico, el cual se fundamenta en el proyecto. El presupuesto por proyecto es un instrumento tcnico, estratgico y poltico, el cual presenta las siguientes caractersticas: Asigna y distribuye los recursos pblicos a travs de proyectos alineados a las polticas y planes. Cada proyecto debe generar productos, resultados e impactos sociales. Las actividades que se relacionan con ms de un proyecto o con todos los proyectos se denominan acciones centralizadas con la misma categora del proyecto. Establece un sistema de clasificadores sencillo e integrador. o Clasificador presupuestario. o Plan de cuentas patrimoniales. o Clasificador econmico. o Clasificador institucional. 65

Trasciende la cartera institucional. Permite el seguimiento, evaluacin, control, peticin y rendicin de cuentas. Facilita la contralora social.

Zambrano, A. (2006), seala tambin que el presupuestos por proyectos y acciones centralizadas nace con el propsito de corregir la dificultad en el diseo de un programa con todos sus componentes, al momento de exigir la formulacin de los proyectos, sabiendo que cada proyecto requiere generar productos, resultados, beneficios o impacto social por la aplicacin de recursos financieros, segn las leyes venezolanas y sus reglamentos. En concordancia con lo dispuesto para los presupuestos por proyectos determina los siguientes conceptos: Denominacin del proyecto: nombre a travs del cual se identifica el proyecto. Objetivos del proyecto: Situacin que se desea alcanzar como efecto de la ejecucin del proyecto. Meta del proyecto: Determinacin cualitativa o cuantitativa del bien o servicio que se desea obtener. Producto del proyecto: Logro concreto que se desea obtener con la ejecucin del proyecto. Resultado del proyecto: Nivel de cumplimiento de la meta del proyecto. Impacto social del proyecto: Nmero de beneficiarios, nivel de satisfaccin, empleos generados, entre otros. Responsable: Es el funcionario responsable del proyecto. se

Ventajas del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas Facilita la alineacin de la accin pblica tanto a nivel centralizada como descentralizada con los objetivos estratgicos de la nacin. El proyecto se constituye como variable clave del presupuesto, al que se le asigna recursos y del cual se esperan productos, resultados e impactos sociales. 66

Contempla un sistema de clasificadores presupuestarios mas sencillos e integrales. Simplifica la estructura presupuestaria y hace posible la vinculacin planpresupuesto. Facilita el control de la gestin pblica y la peticin y rendicin de cuentas.

La aplicacin de esta tcnica, no busca solo cambiar un procedimiento metodolgico por otro, sino que va mas all, vinculando los planes operativos y los presupuestos en la bsqueda de una eficiente planificacin. (Ver grafico 3)

Grafico 3. Modelo de Planificacin y Presupuesto por Proyectos


REVISIN

(Ley General Para el Desarrollo Econmico y Social de la Nacin / Lineamientos POA)

OBJETIVOS ESTRATGICOS

PROYECTOS POA

OBJETIVO ESPECFICO

INDICADOR

PPTO

ACCIONES ESPECFICAS

RESULTADOS (Bien o Servicio)

METAS (Ao fiscal)

ACCIONES CENTRALIZADAS

EJECUCIN

EVALUACIN

Fuente: Fundil. Elaborado por el autor (2007)

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Entre los conceptos ms importantes y novedosos tenemos: Segn FUNDIL (2007), el proyecto presupuestario es la expresin sistematizada de un conjunto delimitado de acciones y recursos que permiten, en un tiempo determinado, el logro de un resultado especfico para el cual fue concebido. Este resultado puede estar dirigido a satisfacer las necesidades y demandas de la poblacin o mejorar los procesos y sistemas de trabajo de la Institucin o del sector pblico en su conjunto. Representar la categora presupuestaria de mayor nivel en la asignacin de los recursos financieros pblicos. (p.08) Este concepto puede ser esquematizado de la siguiente manera: Grafico 4. Proyecto Presupuestario
Objetivos estratgicos

Usuarios del proyecto

Indicador situacin inicial Indicador situacin Responsable del proyecto Programacin anual

ACCIONES ESPECFICAS Metas Cronograma de acciones

Metas

Fuente de financiamiento

Insumos reales Recursos humanos Materiales, suministros y mercancas Servicios no personales Activos reales

Fuente: Fundil. Elaborado por Fundil (2007).

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Acosta (2005), seala los elementos determinantes del proyecto presupuestario de la siguiente manera. El primero es el objetivo especfico, la situacin objetivo que se busca alcanzar, como consecuencia de su ejecucin (creacin, transformacin o mejora de la situacin inicial). El segundo son los resultados, que es el producto, bien o servicio que se materializa con su ejecucin, y el tercero las metas, que constituyen la determinacin cualitativa y cuantitativa del bien, servicio o indicador que se espera obtener. Ciclo de vida de un proyecto Una de las distinguidas diferencias entre un proyecto y un programa es que el proyecto presenta un ciclo de vida independiente de periodo de vigencia de un presupuesto, el ciclo de vida de un proyecto se puede mostrar a travs de cinco fases, las cuales son:

Fase I: Definicin del Problema. Fase II: Generacin de soluciones alternativas. Fase III: Seleccin de la mejor alternativa. Fase IV: Identificacin y diseo del proyecto. Fase V: Ejecucin y culminacin del proyecto como instrumento de desarrollo que genera la solucin a problemas.

En este orden de ideas, Hinojosa (2007) expresa en el grafico 5, lo que no es un proyecto presupuestario.

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Grafico 5. Qu no es un proyecto presupuestario.

Fuente: Fundil Elaborado por Fundil (2007). Si bien es cierto que ahora se debe utilizar el trmino de proyecto para los presupuestos y para la planificacin pblica, tambin es cierto que no todo lo que se denomina proyecto, es un proyecto presupuestario. El Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2006) nos indica adems, que para la asignacin de recursos tendrn prioridad los proyectos destinados a: 1. La generacin de infraestructura, servicios, energa limpia, de apoyo a los proyectos estructurantes e intermedios para la diversificacin productiva, el desarrollo endgeno y regional. 2. Resolver asuntos vinculados con el avance de los objetivos estratgicos de la nueva etapa. 3. Nuevos o ya iniciados que finalicen en el 2007 y se inscriben en los objetivos estratgicos sealados. 4. Avanzar las misiones sociales y cumplir las metas del milenio 2007 5. Dirigidos a resolver problemas con el ciclo del agua. 6. Vinculados con la seguridad alimentara y la produccin de los bienes de consumo masivo. 7. Incrementar las capacidades nacionales para actuar y presupuestar por proyectos. Se tiene entonces que los proyectos deben estar enmarcados dentro de las siete categoras anteriores, segn las prioridades establecidas por el Ejecutivo Nacional.

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Otra categora en esta tcnica presupuestaria son las acciones centralizadas. En el documento revisado en el prrafo anterior se indica que: Las acciones centralizadas comprenden todo uso de recursos reales y financieros que no es posible definir en trminos de proyectos, por no poder asociarse directamente a un nico proyecto, pero que son necesarios para garantizar el funcionamiento de las instituciones pblicas, as como el cumplimiento de otros compromisos del estado. Se constituye como una categora presupuestaria al mismo nivel de los Proyectos. (p.10) (ver grafico 6) Los proyectos y acciones centralizadas se desagregarn en categoras presupuestarias de menor nivel denominadas Acciones especficas, definidas de la siguiente forma: - En el proyecto, son aquellas operaciones concretas, suficientes, medible y cuantificables anualmente, necesarias para lograr el resultado esperado. - En la accin centralizada, detallan las actividades que realiza la Institucin en pro de su funcionamiento, as como el cumplimiento de otros compromisos del Estado. - Los crditos presupuestarios de las acciones especficas, suman a la categora presupuestaria de mayor nivel a la cual estn asociadas. Metas de las acciones especficas: Es la determinacin cualitativa y cuantitativa del bien, servicio o indicador que se espera obtener. (p. 11) Aspectos relevantes de los presupuestos por proyectos: a) Proporciona una mejor y mayor vinculacin planpresupuesto. b) Simplifica la estructura presupuestaria. c) Permite visualizar y analizar las variables requeridas para la toma de decisin en todas las etapas del proceso presupuestario. d) Facilita la gestin pblica en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la nacin. e) Permite una mejor evaluacin y control del presupuesto. f) Concibe al proyecto como el punto focal del proceso presupuestario a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad. (p.5)

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Grafico 6. Acciones Centralizadas

ACCIN CENTRALIZADA

Direccin y coordinacin gastos de los trabajadores Gestin administrativa Previsin y proteccin social Asignaciones predeterminadas Direccin y coordinacin del servicio de la deuda pblica Otras

Acciones Especficas

Fuente: Fundil Elaborado por Fundil (2007). Como se puede observar, la nueva tcnica hace esfuerzos por ser ms especfica y trabajar a ms detalle, las instituciones no deberan confiar plenamente en la misin que soporta su existencia ni en sus objetivos como institucin, sino que, de acuerdo con el rea de desempeo se reconocen problemas, se generan directrices, acordes a las polticas nacionales, que se traducen en proyectos con objetivos estratgicos y metas definidas, luego se asigna presupuestos para su ejecucin, sin embargo existen actividades o procedimientos tanto internos como externos que no pueden plasmarse en proyectos, en este caso, existe otro procedimiento con la misma categora del proyecto, que tambin tiene su objetivo y su meta pero se desarrolla con acciones especificas o tareas que en ocasiones se convierten en rutina.

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Bases legales de la investigacin

En esta investigacin se consideran una serie de leyes y reglamentos que regulan todo lo concerniente a la planificacin y administracin pblica del pas, se toma como criterio de observacin a la jerarqua de la ley, en tal sentido, dentro de la legislacin venezolana tenemos: Grafico 7. Jerarqua legal para la planificacin pblica venezolana
1 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela

Ley Orgnica de Administracin Pblica Ley Orgnica de Planificacin Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico

Reglamento N 1 de Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico

Fuente: Elaborado por el autor.

De acuerdo a la jerarqua planteada en el grafico 7, constituyen bases legales sobre el sistema nacional de planificacin pblica y sistema nacional de presupuesto, desde el mayor al menor nivel jerrquico y de lo general a lo especfico, los siguientes instrumentos legislativos:

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Aprobada en diciembre de 1999, establece en el Titulo VI del sistema socioeconmico consideraciones acerca de la planificacin y el presupuesto. Al revisar dicha constitucin, se evidencia que en cuanto a la planificacin, el captulo I del rgimen socioeconmico y de la funcin del estado en la economa, en

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los artculos 299 y subsiguientes establece los principios que debe seguir el Estado para la administracin de los recursos garantizando una justa y adecuada distribucin de los mismos. El Estado en todo caso debe guiar al desarrollo econmico de la nacin
en armona con los distintos sectores que hacen vida en el pas, generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la poblacin y fortalecer la soberana econmica del pas, garantizando la seguridad jurdica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economa, para lograr una justa distribucin de la riqueza mediante una planificacin estratgica democrtica, participativa y de consulta abierta. As tambin, en procura de tomar en consideracin los distintos sectores de la economa se establecen en este mismo captulo en los artculos 300 al 310 las polticas y lineamientos que deben considerarse en el plan plurianual y el plan operativo de la nacin.

En cuanto al presupuesto, el captulo II del rgimen fiscal y monetario, seccin primera del rgimen presupuestario, en los artculos del 311 al 315 ambos inclusive expresan lo siguiente: Artculo 311. La gestin fiscal estar regida y ser ejecutada con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. Esta se equilibrar en el marco plurianual del presupuesto, de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. El Ejecutivo Nacional presentar a la Asamblea Nacional, para su sancin legal, un marco plurianual para la formulacin presupuestaria que establezca los lmites mximos de gasto y endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales. La ley establecer las caractersticas de este marco, los requisitos para su modificacin y los trminos de su cumplimiento. El ingreso que se genere por la explotacin de la riqueza del subsuelo y los minerales, en general, propender a financiar la inversin real productiva, la educacin y la salud. Los principios y disposiciones establecidos para la administracin econmica y financiera nacional, regularn la de los Estados y Municipios en cuanto sean aplicables. Artculo 312. La ley fijar lmites al endeudamiento pblico de acuerdo con un nivel prudente en relacin con el tamao de la economa, la

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inversin reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pblica. Las operaciones de crdito pblico requerirn, para su validez, una ley especial que las autorice, salvo las excepciones que establezca la ley orgnica. La ley especial indicar las modalidades de las operaciones y autorizar los crditos presupuestarios correspondientes en la respectiva ley de presupuesto. La ley especial de endeudamiento anual ser presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de Presupuesto. El Estado no reconocer otras obligaciones que las contradas por rganos legtimos del Poder Nacional, de acuerdo con la ley. Artculo 313. La administracin econmica y financiera del Estado se regir por un presupuesto aprobado anualmente por ley. El Ejecutivo Nacional presentar a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que seale la ley orgnica, el proyecto de Ley de Presupuesto. Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto dentro del plazo establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por sta, seguir vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso. La Asamblea Nacional podr alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizar medidas que conduzcan a la disminucin de los ingresos pblicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto. Con la presentacin del marco plurianual del presupuesto, la ley especial de endeudamiento y el presupuesto anual, el Ejecutivo Nacional har explcitos los objetivos de largo plazo para la poltica fiscal, y explicar cmo dichos objetivos sern logrados, de acuerdo con los principios de responsabilidad y equilibrio fiscal. Artculo 314. No se har ningn tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Slo podrn decretarse crditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el Tesoro Nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogacin; a este efecto, se requerir previamente el voto favorable del Consejo de Ministros y la autorizacin de la Asamblea Nacional o, en su defecto, de la Comisin Delegada. Artculo 315. En los presupuestos pblicos anuales de gastos, en todos los niveles de gobierno, se establecer de manera clara, para cada crdito presupuestario, el objetivo especfico a que est dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios pblicos o funcionarias pblicas responsables para el logro de tales resultados. stos se establecern en trminos cuantitativos, mediante indicadores de desempeo, siempre que ello sea tcnicamente posible. El Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio 75

anual, presentar a la Asamblea Nacional la rendicin de cuentas y el balance de la ejecucin presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio. De los artculos anteriores se desprenden las premisas siguientes para la elaboracin del presupuesto pblico de la nacin: Equilibrio plurianual, pues los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios, para ello debe afianzarse la gestin en la eficiencia, eficacia, transparencia y responsabilidad. El ingreso que se genera por la riqueza natural del subsuelo y los minerales deben dirigirse al financiamiento de la inversin productiva, la educacin y la salud. Lmites anuales del endeudamiento pblico, de all que se requiera la presentacin anual del presupuesto, a travs de una ley anual de ingresos y egresos, esta ser aprobada por el poder legislativo. El presupuesto es el instrumento de control del gasto pblico, en tal sentido slo podrn autorizarse gastos previstos en el presupuesto e incrementarse los ingresos a travs de crditos adicionales siempre y cuando se cuenten con los recursos en el Tesoro Nacional. El presupuesto se elaborar para todos los niveles de gobierno, plasmar adecuadamente sus objetivos y metas, establecer responsabilidades, se presentar en trminos cuantitativos y su ejecucin y evaluacin se realizar tcnicamente. Esto ltimo indica que para la formulacin, aprobacin, ejecucin, control y evaluacin se debe utilizar una metodologa especfica.

Ley Orgnica de Administracin Pblica. Aprobada segn Gaceta Oficial N 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, esta ley establece en su Titulo I disposiciones generales lo siguiente: Artculo 1. La presente Ley tiene por objeto establecer los principios y bases que rigen la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Pblica; los principios y lineamientos de la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Nacional y de la administracin descentralizada funcionalmente; as como regular los compromisos de

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gestin; crear mecanismos para promover la participacin y el control sobre las polticas y resultados pblicos; y establecer las normas bsicas sobre los archivos y registros pblicos. Artculo 2. Las disposiciones de la presente Ley sern aplicables a la Administracin Pblica Nacional. Los principios y normas que se refieran en general a la Administracin Pblica, o expresamente a los estados, distritos metropolitanos y municipios sern de obligatoria observancia por stos, quienes debern desarrollarlos dentro del mbito de sus respectivas competencias. Las disposiciones de la presente Ley podrn aplicarse supletoriamente a los dems rganos del Poder Pblico. En este primer titulo se observa que esta ley tiene como propsito original entre otros el establecer mecanismos de creacin de lineamientos para la aplicacin de polticas gubernamentales que permitan realizar una adecuada gestin, en este sentido esta norma aplica de manera completa sobre las diferentes etapas del planificacin pblica y por ende a los instrumento de planificacin pblica desde su formulacin, ejecucin, control hasta la evaluacin.

De la misma manera, la Ley Orgnica de Administracin Pblica establece en el Titulo II denominado Principios y Bases del Funcionamiento y Organizacin de la Administracin Pblica lo siguiente: Artculo 5. La Administracin Pblica est al servicio de los particulares y en su actuacin dar preferencia a la atencin de los requerimientos de la poblacin y a la satisfaccin de sus necesidades. La Administracin Pblica debe asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella. Adems, tendr entre sus objetivos la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los servicios de la Administracin Pblica, sus contenidos y los correspondientes estndares de calidad. Artculo 6. La Administracin Pblica desarrollar su actividad y se organizar de manera que los particulares: 1. Puedan resolver sus asuntos, ser auxiliados en la redaccin formal de documentos administrativos, y recibir informacin de inters general por medios telefnicos, informticos y telemticos.

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2. Puedan presentar reclamaciones sin el carcter de recursos administrativos, sobre el funcionamiento de la Administracin Pblica. 3. Puedan acceder fcilmente a informacin actualizada sobre el esquema de organizacin de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como a guas informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y prestaciones que ellos ofrecen. Artculo 7. Los particulares en sus relaciones con la Administracin Pblica tendrn los siguientes derechos: 1. Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan inters, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. 2. Identificar a las autoridades y a los funcionarios o funcionarias al servicio de la Administracin Pblica bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. 3. Obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto con los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban obrar en un procedimiento. 4. Formular alegatos y presentar documentos en los procedimientos administrativos en los trminos o lapsos previstos legalmente. 5. No presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate. 6. Obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. 7. Acceder a los archivos y registros de la Administracin Pblica en los trminos previstos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley. 8. Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades, funcionarios y funcionarias, los cuales estn obligados a facilitar a los particulares el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. 9. Ejercer, a su eleccin y sin que fuere obligatorio el agotamiento de la va administrativa, los recursos administrativos o judiciales que fueren procedentes para la defensa de sus derechos e intereses frente a las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica, de conformidad con la ley. 10. Los dems que establezcan la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley. Artculo 8. Todos los funcionarios y funcionarias de la Administracin Pblica estn en la obligacin de cumplir y hacer cumplir la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Los funcionarios y funcionarias de la Administracin Pblica incurren en responsabilidad civil, penal o administrativa, segn el caso, por los actos de Poder Pblico que ordenen o ejecuten y que violen o menoscaben los 78

derechos garantizados por la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la ley, sin que les sirva de excusa rdenes superiores. Entre los artculos 5 y 8 ambos inclusive, esta ley establece como principios para la administracin pblica la participacin de particulares con el fin de que estos puedan transferir sus necesidades y solicitudes a las autoridades competentes, como es sabido la manera de satisfacer las necesidades de esos particulares es a travs de la inversin o aplicacin de recursos pblicos para lo cual en nuestro pas se utiliza el presupuesto independientemente de la tcnica, el mismo relaciona a los funcionarios pblicos a travs de actividades dirigidas y controladas en la busca de la satisfaccin de necesidades o lo que es lo mismo, la eficiencia en la ejecucin de recursos y en la gestin pblica. As tambin en este mismo titulo la ley expresa otra serie de principios, especficamente en los artculos 11 y 12 establece: Artculo 11. Las autoridades, funcionarios y funcionarias de la Administracin Pblica debern rendir cuentas de los cargos que desempeen, en los trminos y condiciones que determine la ley. Artculo 12. La actividad de la Administracin Pblica se desarrollar con base en los principios de economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuar dentro de parmetros de racionalidad tcnica y jurdica. La simplificacin de los trmites administrativos ser tarea permanente de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como la supresin de los que fueren innecesarios, todo de conformidad con los principios y normas que establezca la ley correspondiente. A fin de dar cumplimiento a los principios establecidos en esta Ley, los rganos y entes de la Administracin Pblica debern utilizar las nuevas tecnologas que desarrolle la ciencia, tales como los medios electrnicos, informticos y telemticos, para su organizacin, funcionamiento y relacin con las personas. En tal sentido, cada rgano y ente de la Administracin Pblica deber establecer y mantener una pgina en la Internet, que contendr, entre otra informacin que se considere relevante, los datos correspondientes a su misin, organizacin, procedimientos, normativa que lo regula, servicios que presta, documentos de inters para las personas, as como un mecanismo de comunicacin electrnica con dichos rganos y entes disponible para todas las personas va internet.

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Como se puede visualizar, los artculos 11 y 12 de esta ley, obliga a los funcionarios pblicos a presentar en base a una serie de parmetros tcnicos la cuenta de su gestin, tomando en cuenta la participacin de la sociedad con el fin de ser evaluados en el desempeo de su funciones, sin embargo en estos mismos artculos se logra determinar la necesidad de guiar los procedimientos administrativos de manera tcnica y jurdica, en este sentido, la planificacin pblica y la formulacin de presupuestos debe hacerse bajo la observacin de una tcnica presupuestaria que genere productos eficientes, eficaces y evaluables utilizando para cada fase o etapa las tecnologas disponibles. Mas adelante, la ley define otros principios, a continuacin se muestran los artculos del 18 al 20, ambos inclusive, los cuales establecen:

Artculo 18. El funcionamiento de los rganos y entes de la Administracin Pblica se sujetar a las polticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratgicos y compromisos de gestin. Igualmente, comprender el seguimiento de las actividades, as como la evaluacin y control del desempeo institucional y de los resultados alcanzados. Artculo 19. La actividad de los rganos y entes de la Administracin Pblica perseguir el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestin, bajo la orientacin de las polticas y estrategias establecidas por el Presidente o Presidenta de la Repblica, por el gobernador o gobernadora, el alcalde o alcaldesa segn el caso. La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los rganos y entes de la Administracin Pblica se correspondern y ceir a su misin, y la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo tcnico y logstico se adaptar a la de aquellas. Artculo 20. La asignacin de recursos a los rganos y entes de la Administracin Pblica se ajustar estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos. El funcionamiento de la Administracin Pblica propender a la utilizacin racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios. En los casos en que las actividades de los rganos y entes de la Administracin Pblica, en ejercicio de potestades pblicas que por su

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naturaleza lo permitan, fueren ms econmicas y eficientes mediante la gestin del sector privado o de las comunidades, dichas actividades sern transferidas a stos, de conformidad con la ley, reservndose la Administracin Pblica la supervisin, evaluacin y control del desempeo y de los resultados de la gestin transferida. La Administracin Pblica procurar que sus unidades de apoyo administrativo no consuman un porcentaje del presupuesto destinado al sector correspondiente mayor que el estrictamente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad organizativa de los rganos y entes de la Administracin Pblica, previo estudio econmico y con base en los ndices que fueren ms eficaces de acuerdo al sector correspondiente, determinarn los porcentajes mnimos de gasto permitido en unidades de apoyo administrativo. En estos artculos la ley obliga a todos los rganos y entes de la administracin pblica, sin distincin de su nivel jerrquico, a la elaboracin de planes acordes a las polticas estratgicas de desarrollo de la nacin, para ello se deben establecer los objetivos y metas elaborados de una manera metdica que contribuyan a una gestin eficiente. Por tanto se hace necesaria la distribucin de las tareas y actividades en los distintos niveles de ejecucin, para lo cual se prev la necesidad de planes operativos anuales y plurianuales elaborados metodolgicamente en busca de la solucin de problemas y la satisfaccin de necesidades de la poblacin.

Ley Orgnica de Planificacin. El Decreto con Fuerza de Ley Orgnica de Planificacin (2001), asume la planificacin como alta poltica de Estado, lo cual se plasma en la creacin del Ministerio de Planificacin y Desarrollo, al tiempo que define trminos bsicos relacionados con la planificacin estratgica situacional y los tipos de planes, as como las instancias poltico-administrativas con funciones de planificacin a nivel nacional, estadal y municipal. Esta ley en su Ttulo I, disposiciones fundamentales entre los artculos 1 y 3 establece claramente el objetivo y el concepto o definicin de planificacin para el sector pblico as como quienes son los obligados a participar en dicha planificacin,

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es decir, la administracin pblica en general, las empresas pblicas, las fundaciones, asociaciones y sociedades del Estado. En su Ttulo II, la construccin, viabilidad y perfectibilidad de la planificacin especficamente en los artculos 5, 10, 11 y 13 al 16 define algunos trminos relevancia para la planificacin y presupuestacin pblica, estos conceptos son: Artculo 5. Se entiende por imagen objetivo, el conjunto de proposiciones deseables a futuro para un perodo determinado, elaboradas por los rganos de planificacin. Artculo 10. Se entiende por viabilidad econmico - financiera, que el desarrollo de los planes cuenten con suficientes recursos humanos, naturales y financieros. Artculo 11. Se entiende por viabilidad tcnica, que los planes se elaboren, ejecuten y evalen con el suficiente conocimiento instrumental y la terminologa apropiada. Artculo 13. Se entiende por evaluacin de resultados, la valoracin de los rganos de planificacin, que les permite comprobar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas en el plan. Artculo 14. Se entiende por control social, la participacin de los sectores sociales en la supervisin y evaluacin del cumplimiento de las acciones planificadas, y la proposicin de correctivos, cuando se estimen necesarios. Artculo 15. Se entiende por seguimiento a la trayectoria, la potestad de los rganos de planificacin de evaluar si las acciones implementadas conducen al logro de las metas y objetivos establecidos en el plan, o si aqullas deben ser modificadas. Artculo 16. Se entiende por medicin del impacto de las acciones de la planificacin, conocer sus efectos en el logro de la imagen objetivo. En el Ttulo III, las instancias de coordinacin y formulacin en la planificacin, se designan quienes son los responsables de la planificacin nacional pblica. Artculo 17. Es de la competencia del Presidente de la Repblica formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecucin, previa aprobacin de la Asamblea Nacional.

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Artculo 18. Es de la competencia del Ministerio de Planificacin y Desarrollo: 1. Regular, formular y hacer seguimiento de las polticas de planificacin. 2. Formular las estrategias de desarrollo econmico y social de la Nacin y preparar las proyecciones y alternativas. 3. Elaborar, coordinar y hacer seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Operativo Anual Nacional, del Plan de Inversiones Pblicas, del Plan Nacional de Desarrollo Institucional y del Plan Nacional de Desarrollo Regional. 4. Proponer los lineamientos de la planificacin del Estado y de la planificacin fsica y espacial en escala nacional. 5. Coordinar, orientar, capacitar, compatibilizar, evaluar, hacer seguimiento y controlar los diversos planes sectoriales, estadales y municipales, as como las actividades de desarrollo regional. 6. Las dems que le atribuya la ley. En el mbito regional y municipal, segn lo establecido en los artculos del 24 al 27, el apoyo del Ministerio de Planificacin y Desarrollo es imprescindible para el establecimiento de las tcnicas, procedimientos y metodologas a seguir para la formulacin de los planes, sin embargo, a nivel estadal es responsabilidad del Gobernador la elaboracin y direccin del plan estadal de desarrollo, para el cual debe existir una necesaria coordinacin con el Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, rgano integrado por los diferentes sectores de la sociedad y representantes de todos los municipios de cada estado. Del mismo modo a nivel municipal es responsabilidad del Alcalde la elaboracin y direccin del plan municipal de desarrollo, para el cual debe existir una necesaria coordinacin con el Consejo Local de Planificacin Pblica, rgano este integrado por los diferentes sectores de la sociedad municipal y representantes de todas las parroquias de dicho municipio. La Ley Orgnica de Planificacin en el Ttulo IV de los planes hace una descripcin de los diferentes planes a cargo de la administracin pblica nacional, con una breve caracterizacin y componentes de cada uno de ellos. Para una mayor comprensin, es necesario conocer en esencia el contenido de este articulado. Artculo 28. Los planes nacionales son de la competencia del Poder Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo establecido en este Decreto

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Ley y dems leyes aplicables. Los planes deben ajustarse a las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin. Artculo 29. Son planes nacionales, el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Operativo Anual Nacional, el Plan Nacional de Desarrollo Regional, los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial, el Plan Nacional de Desarrollo Institucional, los Planes Operativos y los dems planes que establezca la ley. Artculo 34. El Plan Operativo Anual Nacional define los programas y proyectos estratgicos que llevar a cabo el Ejecutivo Nacional. Artculo 35. El Plan Operativo Anual Nacional debe responder a las directrices contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, as como a las orientaciones financieras y de disciplina fiscal establecidas por el Ejecutivo Nacional en el marco plurianual del presupuesto y en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Artculo 37. El Ministerio de Finanzas debe presentar el Plan Operativo Anual Nacional a la Asamblea Nacional, en la misma oportunidad en la cual se efecte la presentacin formal del proyecto de ley de presupuesto. Artculo 38. El Plan Operativo Anual Nacional debe indicar los rganos y entes responsables de implementar las directrices estratgicas y los resultados que deben alcanzar las instituciones involucradas en su ejecucin. Artculo 39. Con el objeto de ajustar los proyectos y acciones contemplados en el Plan Operativo Anual Nacional con los lineamientos y directrices previstos en la estrategia de desarrollo regional, los rganos y entes de la Administracin Pblica deben tomar en consideracin las condiciones regionales y locales. Artculo 41. Las propuestas de los rganos y entes de la Administracin Pblica a ser incluidas en el Plan Operativo Anual Nacional, deben ser aprobadas por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Artculo 42. La aprobacin de las cuotas presupuestarias dispuestas en el Plan Operativo Anual Nacional, queda sujeta a las capacidades institucionales de ejecucin y dems evaluaciones de consistencia sectorial, intersectorial y territorial, que realice el Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Las cuotas presupuestarias correspondientes debern imputarse en coordinacin con el Ministerio de Planificacin y Desarrollo y la Oficina Central de Presupuesto. 84

Artculo 43. A los efectos de evaluar la ejecucin y cumplimiento del Plan Operativo Anual Nacional, los rganos y entes ejecutores correspondientes estn obligados a informar al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, todos los datos requeridos y los medios de verificacin de la informacin suministrada. Artculo 50. Cada uno de los rganos y entes de la Administracin Pblica deben elaborar su respectivo Plan Operativo, donde se concreten los programas, proyectos y acciones a desarrollar en el ao fiscal correspondiente, en conformidad con las directrices del Plan Operativo Anual Nacional. Artculo 51. El Ministerio de Planificacin y Desarrollo debe dictar las resoluciones e instructivos necesarios para la elaboracin de los Planes Operativos, que sern de obligatorio cumplimiento para los rganos y entes de la Administracin Pblica. Esta ley se distingue por cuanto involucra a los diferentes niveles ejecutivos y fundamenta la obligatoriedad del plan operativo anual y la planificacin plurianual, as como los presupuestos pblicos anuales. Esta ley propicia la elaboracin de presupuestos y planes operativos, con participacin social, pues sin ella no se identificaran de manera oportuna las necesidades o problemas a resolver con la planificacin.

Ley Orgnica de Administracin Financiera Sector Pblico. La Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico LOAFSP (2005), es una ley marco, pues integra a travs de la administracin financiera del sector pblico, a los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorera y crdito pblico. Los artculos 2 y 3 definen la administracin financiera y especficamente los sistemas que la forman. Artculo 2 La administracin financiera del sector pblico comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos que intervienen en la captacin de ingresos pblicos y en su aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado, y estar regida por los principios Constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinacin macroeconmica. 85

Artculo 3 Los sistemas de presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad, regulados en esta Ley; as como los sistemas tributario y de administracin de bienes, regulados por leyes especiales, conforman la administracin financiera del sector pblico. Dichos sistemas estarn interrelacionados y cada uno de ellos actuar bajo la coordinacin de un rgano rector. Dentro del articulado del Ttulo II destacan para efectos de la presente investigacin los siguientes artculos, ya que conceptualizan y caracterizan de manera jurdica al sistema pblico. Artculo 9 El sistema presupuestario est integrado por el conjunto de principios, rganos, normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario de los entes y rganos del sector pblico. Artculo 10 Los presupuestos pblicos expresan los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector pblico, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo econmico, social e institucional del pas; y se ajustarn a las reglas de disciplina fiscal contempladas en esta Ley y en la Ley del marco plurianual del presupuesto. El plan operativo anual, coordinado por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, ser presentado a la Asamblea Nacional en la misma oportunidad en la cual se efecte la presentacin formal del proyecto de ley de presupuesto. Artculo 12 Los presupuestos pblicos comprendern todos los ingresos y todos los gastos, as como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre s, para el correspondiente ejercicio econmico financiero. Con el proyecto de ley de presupuesto anual, el Ministerio de Finanzas presentar los estados de cuenta anexos en los que se describan los planes de previsin social, as como la naturaleza y relevancia de riesgos fiscales que puedan identificarse. En las anteriores leyes revisadas se ha hecho especial nfasis en cuanto a que el proceso de planificacin debe hacerse de manera coordinada entre los distintos niveles jerrquicos de la administracin pblica nacional y de acuerdo a las polticas nacionales del plan de desarrollo de la nacin. 86

Es importante destacar que la ley hace mencin a la utilizacin de herramientas, mtodos y procedimientos de carcter cientfico y tcnico que permitan un ptimo aprovechamiento y adecuada vinculacin de los instrumentos de planificacin, sin hacer en ningn momento nombramiento de alguna tcnica presupuestaria especfica, adems esta ley se completa con varios reglamentos, correspondindole al sistema presupuestario el N 1, en el cual se especifican las tcnicas y procedimientos relacionadas con el tema presupuestario.

Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (2005). En l se decreta la obligacin de los entes ejecutores de la elaboracin y ejecucin de los presupuestos por la novedosa tcnica de presupuestos por proyectos y acciones centralizadas, por otra parte se plantean otras innovaciones como lo es el uso del clasificador presupuestario, distinto del plan de cuentas. A continuacin se presentan algunos artculos del citado reglamento, en el cual se establecen los elementos bsicos sujetos de estudio. Especficamente el Captulo I, disposiciones generales indica que: Artculo 1. Este Reglamento tiene por objeto desarrollar los aspectos inherentes al sistema presupuestario, establecidos en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Artculo 2. Los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, formularn y aplicarn la tcnica de elaboracin del presupuesto por Proyectos y Acciones Centralizadas, entendidas estas como las categoras presupuestarias de mayor nivel y por acciones especificas como categoras de menor nivel. Esta tcnica se aplicar en las restantes etapas o fases del proceso presupuestario, de conformidad con las instrucciones que al efecto dicte la Oficina Nacional de Presupuesto, la cual podr crear de oficio o autorizar a solicitud de los rganos o entes, categoras presupuestarias equivalentes a las sealadas en este artculo. Artculo 3. El presupuesto de los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, debe estar expresado dentro del mbito institucional, y cuando corresponda, dentro 87

de los mbitos presupuestarios sectoriales y regionales, de conformidad con las normas e instrucciones tcnicas que dicte la Oficina Nacional de Presupuesto. Los principios y disposiciones establecidos en este reglamento para la administracin financiera nacional regirn la de los estados, distritos y municipios, en cuanto le sean aplicables. A estos fines, las disposiciones que regulen la materia en dichas entidades se ajustarn a lo establecido en este reglamento para su ejecucin y desarrollo. Este reglamento hace tambin esfuerzos para lograr la vinculacin de los presupuestos con los instrumentos de planificacin y coordinacin de administracin pblica nacional, por tanto en el artculo 7 se establece:

Artculo 7. Los presupuestos de los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico se vincularn con los planes nacionales, regionales, estadales y municipales, elaborados en el marco de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin, el acuerdo anual de polticas, los lineamientos de desarrollo nacional y la Ley del Marco Plurianual del Presupuesto, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, y contendrn las polticas, objetivos estratgicos, productos e indicadores incluidos en el plan operativo anual.

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Cuadro 4. Variables de la investigacin Objetivo General: Analizar las tcnicas de Presupuestos por Proyectos y Presupuestos por Programas y su incidencia en el Plan Operativo. Objetivos Especficos Variables Indicadores 1. Explorar la tcnica del Presupuestos por Categoras programticas. Presupuesto por programas Etapas de programacin. Programas. Planificacin operativa. Elementos de comparacin: - Planificacin operativa. - Formulacin. - Ejecucin. - Evaluacin y control. Vinculacin POA. 2. Describir la tcnica del Presupuesto por Proyecto y Acciones Centralizadas. Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas Origen. Categoras programticas. Etapas de programacin. Planificacin operativa. Elementos de comparacin: - Planificacin operativa. - Formulacin. - Ejecucin. - Evaluacin y Control. Vinculacin POA. Objetivo. Elementos de comparacin: - Planificacin operativa. - Formulacin. - Ejecucin. - Evaluacin y Control. Similitudes y diferencias. Planificacin pblica. Gestin administrativa

3. Comparar las tcnicas del Presupuesto por Programas y del Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas.

Presupuestos por programas Vs. Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas

4. Precisar los efectos de la Presupuestos por adopcin de los Proyectos y Presupuestos por Acciones Proyectos y Acciones Centralizadas Centralizadas en la gestin administrativa en general. Elaborado por el autor (2007).

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CAPTULO III
MARCO METODOLGICO

Tipo de Investigacin Al considerar los objetivos de la investigacin, se concluye que el presente estudio es de naturaleza exploratoria, documental, de campo y cualitativa. Para la Universidad Nacional Abierta (1997), la investigacin exploratoria se emplea para estudiar algn tpico que ha sido tratado escasamente, por no tener mucha informacin sobre l, o porque no se dispone de medios para llegar a mayor profundidad (p.54). Tal es el caso del objeto de estudio de esta investigacin, la novedosa tcnica de presupuestos por proyectos y acciones centralizadas. En este mismo orden de ideas, Arias (1999), expone que la investigacin exploratoria es aquella que se efecta sobre un tema u objeto poco conocido o estudiado, por lo que sus resultados constituyen una visin aproximada de dicho objeto. (p.46). En armona con lo anteriormente expuesto y de acuerdo con la estrategia empleada por el investigador en la recoleccin de la informacin, esta investigacin es documental, por cuanto, tal como lo define el manual de la Universidad Pedaggica Experimental Libertador (2003), se entiende por investigacin documental el estudio de los problemas con el propsito de ampliar y profundizar el conocimiento de su naturaleza, con apoyo, principalmente, en trabajos previos, informacin y datos divulgados por medios impresos, audiovisuales o electrnicos El estudio tambin se inscribe en la modalidad de investigacin de campo, pues en el proceso de indagacin se procedi a la recoleccin de la informacin con base en el instrumento de la gua de entrevistas aplicada a especialistas en la materia, seleccionados intencionalmente.

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Objeto de Estudio

El objeto de estudio est relacionado con un fenmeno determinado por el cambio en la tcnica del presupuesto pblico, de programas a proyectos y, por ende su relacin e incidencia en la planificacin Pblica nacional. En este sentido el objeto de la investigacin est superpuesto en una serie de elementos, lo que percibe como resultado una serie de recomendaciones asociadas con un mejor control y ms transparente por parte de del gobierno sobre el gasto publico en Venezuela utilizando la tcnica de presupuesto por proyectos y acciones centralizadas.

Poblacin y Muestra

La unidad de anlisis estar constituida por los funcionarios con experiencia en el tema de planificacin y presupuesto, en este caso fueron seleccionados en razn de su conocimiento segn el tema, profesionales de diversos niveles de la administracin Pblica nacional, regional y local, responsables de aplicar la tcnica presupuestaria. Por las caractersticas de la investigacin se procedi a realizar un muestreo intencional y no aleatorio o basado en criterios. Segn Martnez, (s/f) En la muestra intencional se eligen criterios que se consideran necesarios o altamente convenientes para tener una unidad de anlisis con mayores ventajas para los fines que persigue la investigacinen conclusin, el investigador tratara de imitar al buen fotgrafo, que busca los mejores ngulos para capturar la mayor riqueza de la realidad que tiene del arte (p.14)

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Diseo de la investigacin

Hurtado (2002) seala con respecto a este punto lo siguiente: El diseo de a investigacin hace explcitos los aspectos operativos de la misma. Si el tipo de investigacin se define con base en el objetivo, el diseo de investigacin se define con base en el procedimiento. Se refiere a dnde y cundo se recopila la informacin, as como la amplitud de la informacin a recopilar. (p.119) Es as como la investigacin efectuada, al responder a la primera interrogante, es decir, el dnde del diseo, se presenta como investigacin de fuente mixta, documental y de campo, tal como se explico en el tipo de investigacin. Con relacin al cundo, es decir, la perspectiva temporal, se trata en esta oportunidad de un diseo contemporneo evolutivo, pues el propsito es obtener informacin de un evento actual en su proceso de cambio. Por ultimo y en cuanto a la amplitud de los datos, el diseo esta centrado en un evento nico, ste es, la comparacin entre las tcnicas presupuestarias por programas y presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas.

Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos

En opinin de Hurtado (2002), las tcnicas de recoleccin de datos comprenden procedimientos y actividades que le permiten al investigador obtener la informacin necesaria para dar respuesta a su pregunta de investigacin, mientras que los instrumentos constituyen la va mediante la cual es posible aplicar una determinada recoleccin de informacin. Para la recoleccin de los datos se tom en consideracin el tipo y diseo de la investigacin. As, se aplicaron tcnicas propias de la investigacin documental: la gua de observacin documental con la finalidad de precisar las categoras a ser revisadas y el fichaje para la revisin de documentos escritos y material digital. Del mismo modo se acudi a las tcnicas de investigacin de campo a travs de la 92

entrevista, por cuanto en opinin de Hurtado (2002), se utiliza cuando la opinin requerida por el investigador es conocida por otras personas o cuando lo que se investiga forma parte de la experiencia de esas personas (p. 33). Con relacin a los instrumentos, para el primer caso, se empleo la gua de observacin documental con la finalidad de sintetizar las principales categoras de informacin requeridas por la investigacin contenida en el conjunto de teoras y bases tericas. En paralelo se empleo la ficha de contenido, y para la aplicacin de la tcnica de la entrevista, se diseo una gua de entrevista, la cual fue aplicada a expertos en el tema, quienes ocupan los cargos de: Jefe de Planificacin y Presupuesto del Ministerio del Ambiente, seccional Mrida, Director de Planificacin y Presupuesto de la Gobernacin del estado Mrida, Director de Planificacin y Presupuesto de la Alcalda Campo Elas del estado Mrida, Director de Presupuesto de la Universidad de los Andes, Director y Coordinador de Planificacin de la Universidad de los Andes y Supervisor de Presupuestos por Proyectos de la ONAPRE, contentiva de 18 tems o categoras a considerar segn los objetivos perseguidos en el estudio.

Validacin y Confiabilidad de los Instrumentos En opinin de Martnez (s/f) y en sentido amplio y general, una investigacin tendr un alto nivel de validez en la medida en que sus resultados reflejen una imagen lo mas completa posible, clara y representativa de la realidad o situacin estudiada (p. 8). Para el caso de la presente investigacin, fue necesario determinar la validez de contenido, criterios y constructos de los instrumentos mediante la tcnica juicio de expertos, para lo cual se someti a la consideracin de tres expertos en las reas de metodologa de la investigacin, planificacin Pblica y redaccin, quienes los revisaron y aprobaron en atencin a los objetivos y variables de la investigacin. Con respecto a la confiabilidad, sta siempre ha representado un requisito difcil para las investigaciones cualitativas, debido a la naturaleza peculiar de stas

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(imposibilidad de repetir, stricto sensu, el mismo estudio). Martnez (S/F), p.11. Para este autor, la confiabilidad puede considerarse desde una perspectiva interna y otra externa: hay confiabilidad interna cuando varios observadores, al estudiar la misma realidad, concuerdan en sus conclusiones; hay confiabilidad externa cuando investigadores independientes, al estudiar una realidad en tiempos o situaciones diferentes, llegan a los mismos resultados p.12. Agrega que la confiabilidad externa no es aplicable a las ciencias no experimentales, y que por lo tanto, en investigaciones de tipo cualitativo (como la presente) la confiabilidad esta orientada hacia el nivel de concordancia interpretativa entre diferentes observadores, evaluadores o jueces del mismo fenmeno, es decir, la confiabilidad ser, sobre todo interna p.13. Es por esta razn que se solicito la colaboracin de tres jueces con el nimo de confirmar la concordancia de los instrumentos de recoleccin de informacin, quienes luego de analizarlos otorgaron una elevada confiabilidad al instrumento.

Tcnicas de Anlisis e Interpretacin de Datos

La tcnica de anlisis de datos empleada es de tipo cualitativa. Para ello se sigui un orden racional como se expresa: en primer trmino, se categorizaron o clasificaron los datos ha ser registrados con el fin de poder realizar comparaciones y posibles contrastes, de manera que se puedan organizar conceptualmente y presentar la informacin siguiendo algn tipo de patrn o regularidad emergente. Esta etapa se apoy en la informacin desarrollada en el marco terico, a partir de la cual se establecen los tpicos ms importantes que deberan ser consultados o investigados. Es importante destacar que dichos tpicos sirven de guas para la construccin de los instrumentos de recoleccin de datos. Luego se procedi a sintetizar, por objetivos, los datos a travs de una matriz en la cual se establecieron en el eje vertical cada una de las categoras de la investigacin, y en el eje horizontal las opiniones de cada uno de los expertos entrevistados, tal como se observa:

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Cuadro 5.

Matriz de Comparacin de Datos Categoras Entrevistado 1 Entrevistado 2 Entrevistado 3 Resultado (Resumen) X Y Z Fuente: Elaborado por el autor (2008)

Se agreg una ltima columna con la finalidad de comparar las respuestas de los entrevistados para as realizar una conclusin o resumen de ellas. Como tercera etapa, se contrast con la informacin aportada en el marco terico referencial lo que permiti comprender mejor las tcnicas de presupuesto por programa y por proyecto, sus diferencias y las ventajas y desventajas de la adopcin, de las posibles similitudes y diferencias, para finalmente pasar a la etapa de teorizacin, a los fines de enriquecer el cuerpo de conocimientos del rea estudiada. Para Martnez (S/F), el proceso de teorizacin trata de integrar en un todo coherente y lgico los resultados de la investigacin, mejorando los aportes de los autores reseados en el marco terico despus del trabajo de contraste. Esta metodologa de anlisis se fundamento en el trabajo de los profesores Martnez (S/F) y Austin (S/F), disponible en http://www.lapaginadelprofe.cl/.

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CAPTULO IV
ANLISIS DE LOS RESULTADOS

Una vez revisado los constructos que soportan la investigacin y realizada la entrevista a los expertos, se presentan los resultados del estudio, por objetivos especficos y de acuerdo con las categoras descritas en el marco metodolgico.

Objetivo especifico N 1 Explorar la tcnica del presupuesto por programas. Objetivo diseado para lograr la exploracin de la tcnica presupuestaria por programas, es necesario para su posterior comparacin con la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas, dicha exploracin se conforma por cuatro categoras en orden coherente para lograr un conocimiento general de la tcnica presupuestaria a sustituir. Es importante destacar que el objetivo especifico de exploracin de la tcnica presupuestaria por programas, se desarrollo en el Capitulo II Marco Terico de la presente investigacin.

Cuadro 6.1 Objetivo de la tcnica presupuestaria por programas Categoras Resultado Revisin Documental (Resumen) El presupuesto por programa es una tcnica presupuestaria que pone especial atencin a la produccin terminal que se genera, ms que en los bienes y servicios que se adquieren. Contiene un conjunto desagregado de

Objetivo que persigue la tcnica del Presupuesto por programas.

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programas, subprogramas, proyectos (obras) y actividades (tareas), que se deben realizar a corto plazo y permite la racionalizacin en el uso de recursos al determinar los respectivos programas, asimismo, identifica responsables del programa y establece las acciones concretas para obtener los fines deseados. Es una forma de asignacin de los recursos econmicos pblicos por productos. Expresa en trminos monetarios el proceso de produccin de bienes y servicios que se realiza dentro del espacio que delimita las capacidades de una organizacin pblica. Con la tcnica presupuestaria por programas se persigue lo siguiente: 1. Planear integral y sistemticamente todas las actividades que la empresa debe desarrollar en un periodo determinado a travs de programas y subprogramas. 2. Controlar y medir los resultados cuantitativos, cualitativos y, fijar responsabilidades en las diferentes dependencias de la empresa para lograr el cumplimiento de las metas previstas. 3. Coordinar los diferentes centros de costo para que se asegure la marcha de la empresa en forma integral. 4. Planear los resultados de la organizacin en dinero y volmenes. 5. Controlar el manejo de ingresos y egresos de la empresa. 6. Coordinar y relacionar las actividades de la organizacin. 7. Lograr los resultados de las operaciones peridicas. Fuente: Elaborado por el autor (2007).

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Objetivo de la tcnica presupuestaria por programas El presupuesto por programa como tcnica presupuestaria puede concluirse que tiene el propsito de lograr el resultado propuesto (producto) en cada uno de sus programas a travs de una serie de bienes y servicios que se obtienen o desarrollan de manera predeterminada. Esta tcnica presenta una estructura desagregada de programas, subprogramas, obras y actividades o tareas, que se deben realizar a corto plazo y permite la racionalizacin en el uso de recursos, esta tcnica asigna responsabilidades por cada programa y establece las acciones concretas para obtener los fines deseados. La tcnica de presupuestos por programas traduce en trminos monetarios el proceso de produccin de bienes y servicios que se realiza dentro del espacio y tiempo que delimita las capacidades de una organizacin pblica, de acuerdo con su misin organizacional. Se puede resumir que con la tcnica presupuestaria por programas la administracin pblica busca entre lo ms importante lo siguiente: 1. Planear integral y sistemticamente todas las actividades que la empresa debe desarrollar en un periodo determinado a travs de programas y subprogramas. 2. Controlar y medir los resultados cuantitativos, cualitativos, a travs de una comunicacin permanente entre el plan y el presupuesto que sustenta a dicho plan. 3. Fijar responsabilidades de acuerdo con cada programa para motivar el logro del cumplimiento de los objetivos y metas previstas. 4. Coordinar los diferentes centros de costo para que se asegure la marcha de la empresa en forma integral. 5. Planear los resultados de la organizacin en dinero y volmenes a los cuales se les hace seguimiento a travs de una ejecucin planificada. 6. Controlar el manejo de ingresos y egresos de la empresa. 7. Coordinar y relacionar las actividades de la organizacin.

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8. Lograr los resultados de las operaciones peridicas, permitiendo hacer uso de la flexibilidad existente en los principios presupuestarios.

Cuadro 6.2 Etapas inherentes en la aplicacin de la programacin Categoras Resultado Revisin Documental (Resumen)

Etapas inherentes en la aplicacin de Etapa de formulacin Presupuestaria: la programacin. Tiene como objetivo la asignacin de recursos financieros a los proyectos de inters sectorial, regional y dems rganos y entes responsables, que cuentan con la recomendacin favorable de la ONAPRE y del Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Esta etapa permite disponer de los recursos necesarios para ejecutar tanto programas como proyectos. La formulacin presupuestaria tiene como principal funcin homogeneizar, normar y coordinar la informacin relativa al proceso de asignacin de recursos y la aplicacin del presupuesto en el sector pblico. Los principales pasos a seguir son: 1. Definir normas y procedimientos. 2. Identificar las fuentes de recursos. 3. Definir y cuantificar los recursos reales, y su valoracin financiera. 4. Analizar la consistencia entre los requerimientos de recursos financieros y las estimaciones de financiamiento. 5. Analizar la consistencia entre los niveles macro y micro de las polticas econmicas, sociales y presupuestarias. 99

En esta etapa presupuestaria, cada una de las organizaciones pblicas elabora su propio proyecto de presupuesto para el perodo para su revisin por los entes de adscripcin y el poder legislativo para su posterior modificacin y/o aprobacin. Etapa de ejecucin presupuestaria: Consiste en la realizacin de una serie de acciones tanto por parte de los rganos ejecutores como de los superiores, a objeto de: 1. Obtener el financiamiento necesario (ejecucin de ingresos). 2. Aplicar los recursos para el logro de los fines de la Institucin plasmados en un plan y en un presupuesto (ejecucin de gastos). En esta etapa es necesario: 1. El uso de talento humano, bienes y servicios. 2. Las asignaciones financieras determinadas en el presupuesto. 3. La ejecucin de los ingresos como de los gastos deben ejecutarse en un tiempo y lugar determinado. 4. La aplicacin de sistemas administrativos para la obtencin oportuna de los recursos reales. Funciones de la etapa de ejecucin. 1. Garantizar la ejecucin, distribucin e imputacin racional y coherente del gasto. 2. Conciliar los recursos financieros, materiales y humanos que se requerirn para el cumplimiento de los objetivos y metas programadas. 3. Reprogramar el presupuesto a los fines de mantenerlo ajustado a las caractersticas aprobadas. 4. Mantener el control presupuestario

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5.

6.

7.

8.

9.

de todas actividades realizadas por los rganos y entes ejecutores. Realizar seguimiento en formatos prediseados por la ONAPRE, de la ejecucin fsica y financiera por lapsos trimestrales. No adquirir compromisos para los cuales no existan crditos presupuestarios, ni disponer de crditos para una finalidad distinta a la prevista. Realizar el cierre de las cuentas del presupuesto de ingresos y gastos al 31 de diciembre cada ao. Facilitar la toma de decisiones oportunamente actuando sobre el ritmo de la ejecucin. Coordinar la gestin financiera de las autoridades competentes, cuando deseen visualizar y controlar el gasto de las unidades ejecutoras que estn adscritas a sus despachos.

Etapa de control presupuestario: Un conjunto de actividades para medir, examinar y evaluar los resultados de la ejecucin de un presupuesto. Proporciona informacin para decidir las medidas correctivas que sean necesarias. Es un sistema que previo conocimiento de los objetivos y la medicin de los resultados compara en trminos fsicos y financieros lo presupuestado con lo ejecutado para emitir informes de ejecucin presupuestaria y tomar las medidas correctivas. Los controles presupuestarios pueden ser de diversos tipos: 1. Control interno y externo. 2. Control previo y posterior.

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3. 4. 5.

Permanente o peridico. Control fsico o perceptivo. Control financiero (de gestin, legal y contable).

Etapa de evaluacin presupuestaria: Es el proceso de anlisis de la ejecucin presupuestaria que determina, sobre una base continua de tiempo, los resultados fsicos y financieros y su incidencia en el logro de los objetivos. En la etapa de evaluacin presupuestaria, se debe analizar y medir responsablemente la ejecucin de los ingresos, gastos y metas presupuestarias as como de las variaciones observadas, sealando sus causas, en relacin con los programas. Las funciones de la etapa presupuestaria se pueden resumir en cuatro grandes paso a saber: 1. Analizar y examinar, en forma anloga y posterior a la ejecucin, los desvos entre lo programado y lo ejecutado, determinar las causas de dichos desvos y proponer las medidas correctivas. 2. La evaluacin de los gastos se realiza durante el ejercicio presupuestario donde se miden los grados de avance y lo que ocurre al cierre del ejercicio. 3. Analizar la ejecucin de las variables fsicas y financieras contempladas en el presupuesto en forma interrelacionada. 4. Permite desarrollar indicadores de eficiencia y eficacia de la gestin presupuestaria.

Fuente: Elaborado por el autor (2007).

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Etapas inherentes en la aplicacin de la programacin Las etapas relacionadas con la planificacin y presupuestacin constituyen una serie de procesos encadenados cronolgicamente dirigidos a la consecucin del propsito del estado en cuanto a satisfacer necesidades y demandas de la poblacin de acuerdo con las leyes y las polticas de gestin gubernamental, estas etapas son:

Etapa de formulacin Presupuestaria: sta es la primera de las etapas del presupuesto y comienza con el anlisis del POA y su objetivo para la asignacin de recursos financieros en los rganos y entes responsables, que cuentan con la recomendacin favorable de la ONAPRE y del Ministerio de Planificacin y Desarrollo. Permite disponer de los recursos necesarios para ejecutar tanto programas como proyectos. La etapa de formulacin presupuestaria presenta entre otras la tarea de armonizar, normar y coordinar la informacin relativa al proceso de asignacin de recursos y la aplicacin del presupuesto. Dentro de los pasos que deben realizarse para lograr una adecuada formulacin presupuestaria son: 1. Definir normas y procedimientos a seguir para la tcnica de planificacin y presupuestacin. 2. Identificar las fuentes de recursos, de acuerdo con el rea estratgica, con la misin de la organizacin responsable y de acuerdo con las leyes de la nacin. 3. Definir y cuantificar los recursos reales, y su valoracin financiera, para ello se toman en consideracin los diversos cuadros de gastos desarrollados por el POA a fin de garantizar la vinculacin y retroalimentacin de estos instrumentos. 4. Analizar la consistencia entre los requerimientos de recursos financieros y las estimaciones de financiamiento. 5. Analizar la consistencia entre los niveles macro y micro de las polticas econmicas, sociales y presupuestarias.

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En esta etapa presupuestaria, cada una de las organizaciones pblicas elabora su propio proyecto de presupuesto, para su revisin por los entes de adscripcin y el poder legislativo, el cual luego de su modificacin debe ser aprobado.

Etapa de ejecucin presupuestaria: La etapa de ejecucin presupuestaria significa la aplicacin de los planes y los supuestos establecidos en los documentos de la planificacin pblicos en trminos reales, consiste en la realizacin de una serie de acciones tanto por parte de los rganos ejecutores como de los superiores, con el propsito de recibir los recursos presupuestados necesarios para personal, funcionamiento e inversin que trascender en su aplicacin para el logro de los fines de la organizacin plasmados en un plan y en un presupuesto. Sistemticamente es necesaria la ejecucin de los ingresos de acuerdo con las asignaciones presupuestarias en el espacio y tiempo determinado y la ejecucin de los gastos en concordancia con los recursos humanos, bienes y servicios necesarios para obtener los resultados esperados. Las principales funciones establecidas tanto en la ley como en los estndares, tcnicas y procedimientos para una eficiente ejecucin son: 1. Garantizar la ejecucin, distribucin e imputacin racional y coherente del gasto. 2. Conciliar los recursos financieros, materiales y humanos que se requerirn para el cumplimiento de los objetivos y metas programadas. 3. Reprogramar el presupuesto a los fines de mantenerlo ajustado a las caractersticas aprobadas. 4. Mantener el control presupuestario de todas actividades realizadas por los rganos y entes ejecutores. 5. Realizar seguimiento en formatos prediseados por la ONAPRE, de la ejecucin fsica y financiera por lapsos trimestrales. 6. No adquirir compromisos para los cuales no existan crditos presupuestarios, ni disponer de crditos para una finalidad distinta a la prevista.

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7. Realizar el cierre de las cuentas del presupuesto de ingresos y gastos al 31 de diciembre cada ao. 8. Facilitar la toma de decisiones oportunamente actuando sobre el ritmo de la ejecucin. 9. Coordinar la gestin financiera de las autoridades competentes, cuando deseen visualizar y controlar el gasto de las unidades ejecutoras que estn adscritas a sus despachos.

Etapa de control presupuestario: La etapa de control presupuestario esta constituido por un conjunto de actividades y procedimientos fsicos, financieros y sociales destinados a medir, examinar y evaluar los resultados esperados antes, durante y despus de la ejecucin de un presupuesto. En tal sentido suministra una base de datos que permite tomar decisiones y aplicar correctivos en caso de ser necesarios. Es imprescindible que para un adecuado proceso de control estn claros elementos como la misin del rgano o ente, el rea o reas estratgicas del plan plurianual que sustenta la ejecucin presupuestaria as como previo conocimiento de los objetivos y herramientas para la medicin de los resultados en trminos fsicos y financieros y comparar lo esperado con lo ejecutado. Para la etapa de control presupuestario pueden aplicarse procesos y sistemas de diversa ndole, algunos de ellos de acuerdo con cada tcnica presupuestaria y otros de carcter general, establecidos en la legislacin venezolana, sin embargo dentro de los controles presupuestarios se destacan los siguientes: 1. Control interno y externo al rgano o ente ejecutor o a su rgano de adscripcin. 2. Control previo y posterior al momento de realizar una determinada actividad que genere el compromiso, causacin y realizacin de un ingreso o un gasto. 3. Control permanente o peridico sobre las actividades realizadas. 4. Control fsico o perceptivo, sobre la existencia real de bienes y servicios adquiridos por el rgano e ente responsable.

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5. Control financiero (de gestin, legal y contable). 6. Control social, realizado por la poblacin o actores de la sociedad que afectan o son afectados de alguna manera con la ejecucin presupuestaria.

Es importante destacar que puede y debe existir una gama de combinaciones de los distintos tipos de control mencionados anteriormente.

Etapa de evaluacin presupuestaria: La etapa de evaluacin presupuestaria, se realiza de la mano con el control presupuestario y conforma el proceso de revisin y anlisis de la ejecucin presupuestaria que determina, sobre una base continua de tiempo, los resultados fsicos y financieros y su capacidad de alcanzar los objetivos, luego de obtenido una serie de resultados. Es la etapa en donde se mide la consecucin de los ingresos y la ejecucin de los gastos y la responsabilidad de los funcionarios en el logro de las metas presupuestarias, sus variaciones, enfocando las causa de las mismas y las consecuencias en relacin con lo estimado, programado o proyectado. Las principales funciones establecidas para una adecuada evaluacin

presupuestaria son: 1. Analizar y examinar, en forma paralela y posterior a al proceso de ejecucin, los desvos entre lo planificado y lo ejecutado, determinar las causas de dichos desvos y proponer las medidas correctivas. 2. La evaluacin de los gastos se realiza durante el ejercicio presupuestario donde se miden los grados de avance y lo que ocurre al cierre del ejercicio. 3. Analizar la ejecucin de las variables fsicas y financieras contempladas en el presupuesto en forma interrelacionada. 4. Permite desarrollar indicadores de eficiencia y eficacia de la gestin presupuestaria.

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Cuadro 6.3 Planificacin operativa anual. Categoras Resultado Revisin Documental (Resumen) Es un proceso que busca otorgar operatividad al plan plurianual en periodos de tiempo anuales, con la relacin de ingresos o recursos en productos o resultados. El plan operativo anual (POA) es el documento de planificacin con mayor vinculacin con el presupuesto anual de ingresos y egresos Este plan es contentivo de las operaciones que tienen asignacin financiera en la ley de presupuesto y expresa en trminos prcticos la produccin organizacional. El plan operativo anual se elabora tomando en cuenta las Lneas Generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin El POA es un documento o instrumento que ayuda a la gestin, que detalla el funcionamiento adecuado de la economa y que proporciona la instrumentacin de la poltica econmica en el corto plazo. Pasos para la elaboracin de un POA: 1. Enunciacin del objetivo: Se debe dar respuesta a las interrogantes, el qu, el cmo; y cumplir las condiciones de corto plazo y vinculacin con una directriz estratgica. 2. Formulacin del producto: Es la definicin del bien o servicio

La Planificacin operativa anual

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requerido para alcanzar el objetivo, el mismo debe ser: cuantificable, especfico. 3. Conformacin de los medios de verificacin: Es crear el instrumento para constatar el resultado que seala el indicador. 4. Preparacin de los supuestos: Es establecer las condiciones para alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros. 5. Asignacin presupuestaria: Es definir con claridad la cantidad de recursos necesarios para la consecucin del objetivo y sus productos, destacando las fuentes de financiamiento de dichos recursos. Fuente: Elaborado por el autor (2007).

La Planificacin operativa anual. La planificacin operativa anual es un instrumento que se utiliza para ejecutar el plan de desarrollo econmico y social de la nacin en periodos de un ao, su intencin es lograr la operatividad y ejecucin del plan plurianual, en donde es necesario aplicar una serie de recursos previamente garantizados, dirigidos a alcanzar uno o varios objetivos que se materializan en productos o resultados. Es importante destacar que de acuerdo con la misin de cada organizacin dicho plan debe estar enmarcado en una de las reas estratgicas de desarrollo establecidas en las Lneas Generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin El plan operativo anual por su delimitacin temporal y similar a la de un presupuesto, que tambin es anual, es de todos los planes, el de mayor vinculacin con el presupuesto anual de ingresos y egresos. Este plan operativo anual debe estimar los recursos financieros que se requieren para la obtencin del producto esperado, dicha estimacin se traduce posteriormente en el punto de partida para la formulacin del presupuesto expresando en trminos

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legales y prcticos la produccin organizacional de cada rgano y ente de la administracin Pblica nacional. Se puede constatar entonces que para una planificacin operativa eficiente y en concordancia con los aspectos legales existentes se debe cumplir como mnimo con los siguientes pasos: 1. Enunciacin del objetivo: Se debe dar respuesta a las interrogantes, el qu, el cmo; y cumplir las condiciones de corto plazo y vinculacin con una directriz estratgica. 2. Formulacin del producto: Es la definicin del bien o servicio requerido para alcanzar el objetivo, el mismo debe ser: cuantificable, especfico. 3. Conformacin de los medios de verificacin: Es crear el instrumento para constatar el resultado que seala el indicador. 4. Preparacin de los supuestos: Es establecer las condiciones para alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros. 5. Asignacin presupuestaria: Es definir con claridad la cantidad de recursos necesarios para la consecucin del objetivo y sus productos, destacando las fuentes de financiamiento de dichos recursos. Todos estos pasos se vinculan directa o indirectamente con el presupuesto, pues es este ultimo quien garantiza el xito del plan, sin embargo, es el ultimo paso en especifico el de mayor relacin con el presupuesto, debido a que, genera una retroalimentacin al formularse la distribucin financiera y temporal de dichos recursos manteniendo presente la disponibilidad de las fuentes generadoras de ingresos.

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Cuadro 6.4 Proceso de vinculacin del POA-presupuesto por programas. Categoras Vinculacin del POA/presupuesto por programas Resultado Revisin Documental (Resumen) El POA es el documento de planificacin con mayor vinculacin con el presupuesto anual de ingresos y egresos, este plan es contentivo de las operaciones que tienen asignacin financiera en la ley de presupuesto y expresa en trminos prcticos la produccin organizacional. A travs de este plan se encauza el presupuesto hacia los objetivos y metas del plan nacional de desarrollo en trminos anuales y esta orgnicamente vinculado a ste. El POA es un instrumento que relaciona los planes estratgicos de los rganos y su presupuesto, este plan operativo anual indica las estrategias, objetivos y metas de un plazo plurianual o de largo plazo, en planes, objetivos y metas de corto plazo vinculados con las disponibilidades de recursos para ese perodo. La elaboracin de un presupuesto es posterior a la del POA, no se debe elaborar el primero si no existe el segundo. Para la elaboracin del POA es necesario construir una serie de elementos articulados entre si que permitirn el control y seguimiento pormenorizado de la ejecucin fsica y financiera del presupuesto en un plazo determinado. Los mas importantes para la vinculacin POA-presupuesto son: 1. Organismo: Ente rgano de la administracin pblica encargado de ejecutar un presupuesto anual.

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2. rea Estratgica: mbito de accin que debe estar en concordancia con el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. 3. Directriz Estratgica: Enunciado breve, descriptivo y comprensivo de lo que se pretende alcanzar en el rea estratgica. 4. Objetivo: Es el propsito especifico que en trminos de un resultado esperado, se debe alcanzar con la adecuada ejecucin del POAPresupuesto. 5. Producto: Bien o servicio cuantificado obtenido o que se pretende obtener. 6. Enunciado: Breve descripcin del contenido de la directriz estratgica, del objetivo, de los productos y de la asignacin financiera. 7. Asignacin Presupuestaria o Financiera: Recursos necesarios para obtener el bien o servicio, principal vinculo con el presupuesto. Son los recursos que se distribuyen ya sea en programas o proyectos. 8. Indicadores: Medida que permite evaluar el progreso alcanzado en relacin con los productos, los objetivos y directrices estratgicas, a medida que se ejecuta el presupuesto. 9. Medios de Verificacin: mecanismos para constatar o comprobar el resultado que seala el indicador de gestin. 10. Supuestos: Condiciones externas al rgano o ente, fundamentales que deben darse para alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros. Fuente: Elaborado por el autor (2007).

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Proceso de vinculacin del POA-presupuesto por programas. Como ya se determin en la categora anterior, el plan operativo anual es el documento que posee la mayor vinculacin con el presupuesto, y logra su propsito siempre que la ejecucin presupuestaria se realice de manera eficiente. Conjuntamente el plan operativo anual y el presupuesto son los elementos necesarios para alcanzar el objetivo del estado a travs de las operaciones que tienen asignacin financiera segn la ley de presupuesto y expresa en trminos prcticos la produccin organizacional. A travs de este plan se encauza el presupuesto hacia los objetivos y metas del plan nacional de desarrollo en trminos anuales y esta orgnicamente vinculado a ste, ya que cada programa o subprograma, proyecto, o accin establecida en dicho presupuesto debe estar enmarcada en una de las reas estratgicas establecidas en el plan de gobierno y de desarrollo econmico y social de la nacin. El plan operativo anual por su caracterstica de principal de delimitacion temporal se convierte en el instrumento por excelencia para convertir las estrategias, objetivos y metas de un plazo plurianual o de largo plazo, en planes, objetivos y metas de corto plazo vinculados con las disponibilidades de recursos para ese perodo. Para la elaboracin del POA es necesario construir una serie de elementos articulados entre si que permitirn el control y seguimiento pormenorizado de la ejecucin fsica y financiera del presupuesto en un plazo determinado. Los ms importantes para la vinculacin POA-presupuesto son: La identificacin del ente u rgano de la administracin pblica encargado de ejecutar un presupuesto anual. El rea estratgica que representa el mbito de accin que debe estar en concordancia con el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. La directriz estratgica constituida por un enunciado breve y representativo de lo que se pretende alcanzar en el rea estratgica. El objetivo del plan, es decir el propsito especifico que en trminos de un resultado esperado, se debe alcanzar con la adecuada ejecucin del POA-Presupuesto. El resultado esperado denominado producto es el bien o el servicio cuantificado en trminos monetarios que se pretende obtener con la aplicabilidad del POA. El enunciado o breve descripcin del contenido

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de la directriz estratgica, del objetivo, de los productos y de la asignacin financiera requerida. La asignacin Presupuestaria que representa la cantidad de recursos monetarios necesarios para la obtencin del bien o servicio, constituye uno de los principales elementos de vnculo con el presupuesto, son los recursos que se distribuyen ya sea en programas o proyectos en base a la tcnica seleccionada. Los indicadores, medidas hipotticas con base a los resultados esperados, son medidas que permiten evaluar el progreso alcanzado en relacin con los productos, los objetivos y directrices estratgicas, durante la ejecucin presupuestaria. Los medios de verificacin, conformado por una serie de mecanismos para comprobar que el resultado esperado sea igual o lo ms parecido al resultado que se pretende alcanzar segn el indicador de gestin y por ultimo los supuestos o condiciones externas al rgano o ente, fundamentales para alcanzar los objetivos, los productos y los recursos financieros.

Objetivo especifico N 2 Describir la tcnica del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas. La descripcin de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas fue desarrollada en el Capitulo II Marco Terico a travs de la revisin documental, este objetivo se compone por cinco categoras con un orden predeterminado que garantiza el desarrollo de la descripcin de la nueva tcnica a utilizarse en Venezuela y que se compone por los proyectos en sustitucin de los programas, adems de estar integrada tambin por las acciones centralizadas en un mismo nivel jerrquico del proyecto dentro del presupuesto, de all su nombre presupuesto por proyectos y acciones centralizadas.

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Cuadro 7.1 Necesidad de cambios en la tcnica de presupuestos pblicos en Venezuela. Categoras Necesidad de cambios en la tcnica de presupuestos pblicos en Venezuela. Resultado Revisin Documental (Resumen) Al buscar la adopcin de una nueva metodologa presupuestaria se estara buscando conjuntamente la garanta de cumplir con: 1. Todos los principios presupuestarios 2. La adecuada vinculacin de los planes con el presupuesto 3. lograr la desburocratizacin de la administracin pblica 4. Mayor eficiencia y mas transparente gestin, y 5. El desarrollo y crecimiento de la economa del pas. Los elementos principales que motivaron la necesidad de adoptar una nueva metodologa presupuestaria, proporcionan las siguientes ventajas: 1. Proporciona una mejor y mayor vinculacin POA-presupuesto. 2. Simplifica la estructura del presupuesto a solo dos niveles de desagregacin. 3. Permite visualizar y analizar las variables requeridas para la toma de decisiones en todas las etapas del proceso presupuestario. 4. Facilita la gestin pblica en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la Nacin. 5. Permite una mejor evaluacin y mayor control del presupuesto. 6. Concibe al proyecto como el punto focal del proceso presupuestario.

Fuente: Elaborado por el autor (2007).

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Necesidad de cambios en la tcnica de presupuestos pblicos en Venezuela El gobierno venezolano ha implementado una serie de cambios en la forma de gestionar las polticas pblicas, como consecuencia de ello la legislacin venezolana se ha modificado significativamente. En cuanto a la planificacin y presupuestacin, destaca la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas que sustituye a la tcnica presupuestaria por programas. El principal propsito que tiene el gobierno venezolano con la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria radica en la constante bsqueda de elementos que garanticen al Estado cumplir con los principios presupuestarios y una eficiente

vinculacin entre los planes y la ejecucin de dichos planes minimizando las desviaciones de dicha ejecucin. La utilizacin de la tcnica por programas, segn el gobierno, no ha logrado vincular eficientemente los instrumentos de la planificacin y la presupuestacin, situacin que se ha convertido en causa de una elevada burocratizacin con la tarea de operar administrativamente el aparato publico nacional. La adopcin de la tcnica por proyectos y acciones centralizadas define sin ambigedades responsabilidades, actividades y tareas a los funcionarios, que pueden lograr disminuir la burocracia en el pas para conducirla a trminos aceptables sin dejar de ser operativo. Otras causas determinantes en la necesidad de adoptar una nueva tcnica presupuestaria es lograr un mayor control sobre el proceso de ejecucin de gastos lo que redunda en una mayor eficiencia de la gestin pblica, en el desarrollo y crecimiento econmico del pas. Dentro de las ventajas procedmentales de la nueva tcnica presupuestaria que coadyuvaron a motivar la necesidad de una nueva metodologa presupuestaria se puede mencionar que la nueva tcnica por tomar al proyecto como el eje central del presupuesto, permite visualizar las variables de las diferentes etapas presupuestarias manteniendo la capacidad de analizar los datos aportados en un momento determinado as como tomar las decisiones requeridas por la organizacin responsable, esta situacin es posible tambin por la simplificacin derivada de esta nueva tcnica a solo dos niveles de desagregacin.

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Cuadro 7.2 Objetivo principal de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Categoras Objetivo principal de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Resultado Revisin Documental (Resumen) El Presupuesto por Proyectos es un instrumento para asignar y distribuir los recursos pblicos a travs de proyectos en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la nacin; adems coordinar, controlar y evaluar su ejecucin. El presupuesto por proyecto y acciones centralizadas nace con el propsito de corregir la dificultad en el diseo de un programa con todos sus componentes, al momento de exigir la formulacin de los proyectos, sabiendo que cada proyecto requiere generar productos, resultados, beneficios o impacto social por la aplicacin de recursos financieros, segn las leyes venezolanas y sus reglamentos. La aplicacin de la nueva tcnica por proyectos y acciones centralizadas en los presupuestos pblicos, refuerza el propsito de vincular el plan operativo anual con el presupuesto por proyecto. Destaca la necesidad de armonizar la metodologa para la formulacin del plan operativo anual nacional, los planes operativos anuales institucionales, la Ley Especial de Endeudamiento con el Presupuesto. (un solo esfuerzo, varios usos). Al momento de reformular un proyecto se deben tomar en cuenta todos los elementos que lo componen desde su

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origen al resultado de su aplicacin, que sea accesible a todos los niveles jerrquicos de ejecucin de presupuesto y con informacin en tiempo real a travs de un portal de internet. El presupuesto por proyecto es un instrumento tcnico, estratgico y poltico, el cual presenta las siguientes caractersticas: 1. Asigna y distribuye los recursos pblicos a travs de proyectos alineados a las polticas y planes. 2. Cada proyecto debe generar productos, resultados e impactos sociales. 3. Las actividades que se relacionan con ms de un proyecto o con todos los proyectos se denominan acciones centralizadas con la misma categora del proyecto. 4. Establece un sistema de clasificadores sencillo e integrador. 5. Permite el seguimiento, evaluacin, control, peticin y rendicin de cuentas. 6. Facilita la contralora social.

Fuente: Elaborado por el autor (2007).

Objetivo principal de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. De acuerdo con la revisin documental el presupuesto por proyectos es definido como un instrumento que sirve para asignar y distribuir los recursos pblicos a travs de proyectos en funcin de las polticas y objetivos estratgicos de la nacin; adems facilita la coordinacin, el control y la evaluacin antes, durante y despus de su ejecucin. Por lo antes descrito se puede identificar que la adopcin del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas tiene, entre otros, el fin de subsanar algunas de las

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dificultades presentes en la formulacin de un programa con todos sus componentes, ya que al momento de exigir la formulacin de los proyectos, sugiere de manera especifica y sin ambigedades la concepcin de productos, resultados, beneficios e impacto social por la aplicacin de recursos financieros. Otro de los objetivos ms determinantes en la nueva tcnica presupuestaria es el nfasis en lograr la vinculacin entre los planes y los presupuestos, y alcanzar la armona necesaria para interpretar en el corto plazo, los planes nacionales e institucionales, con las leyes. Es importante destacar que tambin resulta un propsito de la nueva tcnica, la necesidad de intercambio permanente de informacin durante cada una de las etapas presupuestarias internamente en cada organizacin, as como tambin entre la organizacin y otros entes y organismos de adscripcin y de control, para ello se hace especial nfasis en el uso de la informacin automatizada presentada por la plataforma tecnolgica de la nueva etapa y de la ONAPRE. El presupuesto por proyecto y acciones centralizadas presenta una serie de caractersticas que al momento de desarrollarse de manera correcta logran cumplir con el objetivo principal de su utilizacin como instrumento tcnico, estratgico y poltico, estas caractersticas son: La asignacin y distribucin de los recursos pblicos necesarios para el desarrollo de los proyectos presupuestarios y dems actividades previstas a fin de conseguir los resultados esperados, alineados a las polticas y planes prediseadas que generen impacto social. Las actividades que se relacionan con ms de un proyecto o con todos los proyectos se denominan acciones centralizadas con la misma categora del proyecto, mientras que las actividades o tareas propias de un proyecto o de una actividad centralizada es conocida como una accin especfica. Al categorizar el presupuesto en proyectos permite el establecimiento de un sistema de clasificadores sencillo e integrador, que facilita el seguimiento, la evaluacin, el control, la culminacin satisfactoria y la rendicin de cuentas, al

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tiempo que incorpora la participacin social y su correspondiente contralora social.

Cuadro 7.3 Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Categoras Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Resultado Revisin Documental (Resumen) El presupuesto por proyecto es un instrumento tcnico, estratgico y poltico, el cual debe interrelacionar los siguientes elementos: 1. Recursos pblicos (ingresos) los cuales asigna y distribuye (gastos) de acuerdo con la fuente de financiamiento a travs de proyectos alineados a las polticas y planes de la nacin. 2. El proyecto, elemento de mayor categora presupuestaria, debe generar productos, resultados e impactos sociales. 3. Las acciones centralizadas, elemento de igual categora presupuestaria que el proyecto, son actividades que se relaciona con ms de un proyecto o con todos los proyectos presupuestarios. 4. Las acciones especificas en el proyecto, son aquellas operaciones concretas, suficientes, medbles y cuantificables anualmente, necesarias para lograr el resultado esperado. En la accin centralizada, detallan las actividades que realiza la Institucin en pro de su funcionamiento, as como el cumplimiento de otros compromisos del Estado. 5. Establece un sistema de clasificadores sencillo e integrador.

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o Clasificador presupuestario. o Plan de cuentas patrimoniales. o Clasificador econmico. o Clasificador institucional. 6. Permite el seguimiento, evaluacin, control, peticin y rendicin de cuentas, a travs de indicadores de gestin y financieros, auditorias y ejecucin fsica adems de facilitar la contralora social. 7. Denominacin del proyecto y accin centralizada es el nombre a travs del cual se identifica el proyecto y las acciones centralizadas. 8. Objetivo, situacin que se desea alcanzar como efecto de la ejecucin del proyecto. 9. Meta, es la determinacin cualitativa o cuantitativa del bien o servicio que se desea obtener. 10. Producto, es el logro concreto que se desea obtener con la ejecucin del proyecto. 11. Resultados, son el nivel de cumplimiento de la meta del proyecto. 12. Impacto social, es el numero de beneficiarios, nivel de satisfaccin, empleos generados, entre otros. 13. Responsable: Es el funcionario responsable del proyecto. Fuente: Elaborado por el autor (2007).

Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Como instrumento tcnico, el presupuesto por proyecto es una herramienta de carcter estratgico y poltico, que interrelaciona los recursos pblicos con la fuente de financiamiento a travs de proyectos alineados a las polticas y planes de la nacin, para lograr dicho fin debe formarse de con los componentes. 1. rea o directriz estratgica enmarcada en el plan nacional de desarrollo econmico y social de la nacin. 120

2. Asignacin presupuestaria retroalimentada con los cuadros de gastos del plan operativo anual. 3. Denominacin del proyecto y accin centralizada es el nombre a travs del cual se identifican dichas categoras presupuestarias. 4. El proyecto presupuestario, elemento de mayor categora presupuestaria, debe generar productos, resultados e impactos sociales a travs de la solucion de una necesidad o demanda social. 5. Las acciones centralizadas, elemento que posee categora presupuestaria igual que el proyecto presupuestario, son actividades que se relaciona con ms de un proyecto o con todos los proyectos presupuestarios, son las actividades administrativas realizadas por el rgano o ente responsable. 6. Objetivo, situacin que se desea alcanzar como efecto de la ejecucin del proyecto y la accin centralizada. 7. Meta, es la determinacin cualitativa o cuantitativa del bien o servicio que se desea obtener. 8. Producto, es el logro concreto que se desea obtener con la ejecucin del proyecto. 9. Las acciones especficas son tareas definidas e individuales de un proyecto o de una accin centralizada. En el proyecto, son aquellas operaciones concretas, suficientes, medibles y cuantificables, necesarias para lograr el resultado esperado. En la accin centralizada, detallan las actividades que realiza anualmente la Institucin en pro de su funcionamiento, as como el cumplimiento de otros compromisos del Estado. 10. Sistema de clasificadores sencillo e integrador que facilita la ejecucin presupuestaria compuesto por un clasificador presupuestario, un plan de cuentas patrimoniales, un clasificador econmico, y un clasificador institucional. 11. Resultados esperados, son el nivel de cumplimiento de la meta del proyecto. 12. Impacto social, es el numero de beneficiarios, nivel de satisfaccin, empleos generados, entre otros.

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13. Responsables: son los funcionarios responsables de cada proyecto presupuestario.

Cuadro 7.4 Proceso de formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la tcnica de presupuestos por proyectos y acciones centralizadas Categoras Proceso de formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la tcnica de presupuestos por proyectos y acciones centralizadas. Resultado Revisin Documental (Resumen) Para la elaboracin del POA, existen diversos procedimientos, en Venezuela destaca el uso del marco lgico o sistema del marco lgico. Este sistema es aplicada entre otras cosas por su capacidad de lograr integrar los tres niveles de planificacin, es decir, estratgico, tctico y operativo, en sus tres etapas las cuales son planificacin, gestin y evaluacin. El marco lgico es un instrumento de planificacin que permite estructurar los principales elementos de un proyecto presupuestario, subrayando los lazos lgicos entre los recursos necesarios, las actividades planteadas y los resultados esperados. En cuanto a la utilizacin de la tcnica de presupuesto por proyectos, permite mejorar la planificacin al resaltar los lazos que existen entre los elementos del proyecto y los factores externos. Es un conjunto de conceptos nter independiente que describen de modo operativo y en forma de matriz los aspectos ms importantes de un proyecto.

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Ventajas de marco lgico: 1. Terminologa uniforme. 2. Acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos. 3. Suministra un temario analtico comn que puede ser utilizado por el equipo planificador, el ente evaluador y cualquier otro actor que se vincule al proyecto. 4. Clarifica el propsito y justifica el proyecto. 5. Define los elementos claves de un proyecto. 6. Analiza el entorno del proyecto desde su inicio. 7. Identifica cmo medir el xito o fracaso del proyecto. Con la utilizacin del marco lgico se logra conocer cuatro elementos de vital importancia para cada una de las etapas presupuestarias como son: 8. Los involucrados en el problema: personas naturales o jurdicas que se relacionan o se afectan con la demanda o necesidad (problema). 9. Los problemas a resolver: consiste en el establecimiento de las relaciones causa-efecto, entre los factores negativos de una situacin existente. Es importante tener en cuenta que el o los problemas se expresan en estados negativos y deben describir en forma apropiadas una situacin que se considera insatisfactoria. 10. Los objetivos a alcanzar: constituyen la proyeccin a futuro de una situacin que los afectados consideran deseable, imprimen una orientacin a las acciones a realizar, as como tambin debe ser alcanzable con los recursos disponibles. 11. Las alternativas para la solucin: se comienza por descartar los objetivos

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que no se consideren factibles. Es necesario transformar la relacin causa-efecto en relacin medio-fines tantas veces como sea necesario para llegar a formular estrategias para el proyecto. Etapas presupuestarias: Las etapas presupuestarias siguen siendo la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de acuerdo con los parmetros existentes pero destaca la aplicabilidad de proyecto y las acciones centralizadas como los componentes de mayor categora del presupuesto, en su objetivo de cumplir con la planificacin operativa de cada rgano o ente de la administracin pblica venezolana.

Fuente: Elaborado por el autor (2007).

Proceso de formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la tcnica de presupuestos por proyectos y acciones centralizadas El ciclo presupuestario para la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas se divide en las cuatro etapas presupuestarias de formulacin, ejecucin, control y evaluacin, las cuales son utilizadas tambin para la elaboracin del presupuesto por programas, as como por otras tcnicas. Cabe aclarar, que aunque las etapas son las mismas, en el desarrollo de cada una de ellas se crean similitudes y diferencias entre las tcnicas por programas y por proyectos y acciones centralizadas, las cuales son analizadas en el objetivo especfico 3 Comparacin de las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Por otra parte, al adoptarse la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas, el estado venezolano impulsa el uso de una metodologa que incorpora mayor importancia al proyecto desde el momento en que se comienza a elaborar el POA, esta metodologa es el denominado sistema del marco lgico. Es un conjunto de

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conceptos nter independiente que describen de modo operativo y en forma de matriz los aspectos ms importantes de un proyecto. El sistema del marco lgico, destaca por su capacidad de lograr integrar los tres niveles de planificacin, es decir, estratgico, tctico y operativo, en sus tres etapas las cuales son planificacin, gestin y evaluacin. El marco lgico se materializa como un instrumento que facilita el proceso de planificacin al momento de determinar los elementos principales para disear adecuadamente un proyecto presupuestario, para ello hace nfasis en la relacin existente entre los recursos y actividades necesarias para obtener los resultados estimados y permite mejorar la planificacin al resaltar los lazos que existen entre los elementos del proyecto y los factores externos. El propsito de usar el sistema del marco lgico radica en que el mismo debe generar la utilizacin de una terminologa uniforme para todas las etapas y otros documentos. Suministra un temario analtico comn que puede ser utilizado por el equipo planificador, el ente evaluador y cualquier otro actor que se vincule al proyecto. Esta situacin permite desarrollar objetivos y metas precisos. Al existir una terminologa uniformemente aceptada y precisin en los objetivos logra la depuracin del propsito del proyecto y lo justifica con sus elementos claves, a travs de un anlisis de su entorno durante su ejecucin lo que determina el xito o fracaso del mismo. Los elementos necesarios para desarrollar eficientemente el marco lgico son en primer lugar los involucrados en el problema, es decir, personas naturales o jurdicas que se relacionan o se afectan con la demanda o necesidad a solucionar por el rgano o ente. En segundo lugar se hayan los problemas a resolver, es decir la necesidad o demanda a resolver, se plantea el establecimiento de las relaciones causa-efecto, entre los factores negativos de una situacin existente, es importante tener en cuenta que el o los problemas se expresan en estados negativos y deben describir en forma apropiadas una situacin que se considera insatisfactoria. En tercer lugar estn los objetivos a alcanzar, constituyen la proyeccin a futuro de una situacin que los afectados consideran deseable, imprimen una orientacin a las acciones a realizar, as

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como tambin debe ser alcanzable con los recursos disponibles. Por ultimo, Las alternativas para la solucin del problema teniendo en cuenta el objetivo, los involucrados para determinar la mejor de las soluciones, es necesario transformar la relacin causa-efecto en relacin medio-fines tantas veces como sea necesario para llegar a formular estrategias para el proyecto.

Cuadro 7.5 Proceso de vinculacin POA-presupuesto por proyectos y acciones centralizadas Categoras Resultado Revisin Documental (Resumen)

Proceso de vinculacin POA- Con la tcnica presupuestaria por proyectos presupuesto por proyectos y acciones y acciones centralizadas contiene entre sus centralizadas. principales objetivos lograr una verdadera vinculacin entre el POA y el presupuesto, proceso que se fundamenta en lo siguiente: El POA y el presupuesto se elaboran especficamente de acuerdo con una de las reas estratgicas establecidas en el plan nacional de desarrollo econmico y social de la nacin. Los proyectos presupuestarios y las acciones centralizadas, son los elementos que traman el cumplimiento del plan a travs de la consecucin de ingresos y gastos. El presupuesto muestra la cuantificacin financiera de la planificacin para satisfacer una demanda o necesidad de la poblacin. Los indicadores de gestin elaborados en la planificacin operativa controlan la ejecucin fsica del presupuesto para alcanzar el objetivo del POA.

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El producto esperado por la ejecucin financiera del presupuesto debe lograr el alcance del objetivo y cumplimiento de la meta establecida en el POA. Los cuadros de gastos de personal, gastos de funcionamiento y gastos de inversin de cada proyecto y de cada accin centralizada constituyen la totalidad de los recursos financieros a recaudar para lograr el xito del POA. El POA y el presupuesto se elaboran de acuerdo con la informacin recolectada de la aplicacin del marco lgico, el cual produce una ficha nica de la demanda o necesidad a satisfacer, logrando de esta manera un solo esfuerzo para diversos usos. El POA y el presupuesto instrumentos que se inscriben en la plataforma tecnolgica e informtica de la nueva etapa en donde se analizan y se comprueba su relacin con el plan de desarrollo econmico y social de la nacin, se aprueban los recursos financieros de acuerdo con las diversas fuentes de financiamiento y se hace seguimiento durante la vida de cada proyecto para su posterior evaluacin.

Fuente: Elaborado por el autor (2007).

Proceso de vinculacin POA-presupuesto por proyectos y acciones centralizadas Anteriormente se determino que uno de los principales objetivos de la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas es lograr una verdadera vinculacin entre el POA y el presupuesto.

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El proceso de vinculacin comienza con la obligatoriedad de que tanto el POA como el presupuesto deben estar enmarcados en una misma rea estratgica de las establecidas en el plan nacional de desarrollo econmico y social de la nacin. De acuerdo a esta situacin, el POA y el presupuesto se elaboran de acuerdo con la informacin recolectada de la aplicacin del marco lgico, el cual produce una ficha nica de la demanda o necesidad a satisfacer, logrando de esta manera un solo esfuerzo para diversos usos. El POA es un instrumento cualitativo que recoge las polticas de gestin administrativa y financiera, la cual requiere de un medio que le permita materializarse en trminos cuantificables, este medio de materializacin lo encarna el presupuesto, el cual a travs de los proyectos presupuestarios y las acciones centralizadas, razn por la cual tanto el POA como el presupuesto deben estructurarse de manera conjuntad desde su inicio hasta su evaluacin luego de la ejecucin. La materializacin del plan a travs de la ejecucin del presupuesto requiere de un monitoreo constante que controle y evale los resultados reales con los resultados esperados, esta situacin deriva en una vinculacin POA presupuesto a travs de los indicadores financieros y de gestin elaborados en la planificacin operativa controlan la ejecucin fsica del presupuesto para alcanzar el objetivo del POA. El producto esperado por la ejecucin financiera del presupuesto debe lograr el alcance del objetivo y cumplimiento de la meta establecida en el POA. Desde el punto de vista financiero, los cuadros de gastos de personal, gastos de funcionamiento y gastos de inversin de cada proyecto y de cada accin centralizada constituyen la totalidad de los recursos financieros que se deben recaudar para lograr el xito del POA. El POA y el presupuesto como elementos de la planificacin nacional y para garantizar su propia vinculacin y la relacin con el rea estratgica a seguir, deben inscribirse en la plataforma tecnolgica e informtica de la nueva etapa, en donde se aprueban los recursos financieros de acuerdo con las diversas fuentes de financiamiento y se hace seguimiento a travs de una sala situacional durante la vida

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de cada proyecto y cada presupuesto arrojando datos necesarios para control y evaluacin.

Objetivo especifico N 3 Comparacin de las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Se realiz una comparacin entre las distintas tcnicas de presupuesto planteadas como objeto de investigacin, sobre la base de la revisin documental y la entrevista a los expertos, para luego pasar a la fase de teorizacin.

Cuadro 8.1 Similitudes y diferencias en la planificacin operativa con base en las tcnicas de presupuestos por programas y proyectos Resultado Categoras Revisin documental Entrevista a expertos (Resumen) Similitudes: Con respecto a las similitudes cabe destacar que segn la opinin de los expertos, la planificacin operativa se realiza de la misma forma como se realizaba en la tcnica presupuestaria

Similitudes y Similitudes: diferencias en la planificacin La planificacin operativa es operativa con la anualizacin del plan base en las nacional de desarrollo tcnicas de econmico y social de la presupuestos por nacin, en tal sentido el programas y procedimiento establecido proyectos. para su conformacin esta establecido en las leyes de la republica, sin embargo, dicho procedimiento es el mismo que se aplica a la planificacin operativa por la tcnica de presupuestos por programas y por la tcnica de presupuestos por proyectos.

Diferencias: Como diferencia, cabe destacar que por el uso de mayores controles en cuanto al cumplimiento del uso de

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las directrices nacionales, se obliga una mayor Se da mayor importancia al comunicacin durante las sistema del marco lgico, cuatro etapas que aunque puede usarse presupuestarias entre con la tcnica por planificacin y presupuesto. programas, permite una metodologa idnea para la determinacin de un Como diferencia existe tambin el hecho que el proyecto presupuestario, su entorno y la mejor presupuesto por programas poda o no hacer uso de los alternativa para su indicadores de gestin, aplicacin, con la mientras que en el caso de participacin de todos los los presupuestos por actores involucrados en l. proyectos, es obligatoria su incorporacin en la planificacin operativa para Diferencias: el adecuado control y evaluacin de la ejecucin. Con respecto a las diferencias se evidencia la estructura de la planificacin de una manera mas detallada, mas especifica, que permite mayor informacin para los usuarios de la informacin. Por otra parte la categora presupuestaria se divide en dos segmentos los cuales son los proyectos presupuestarios y las acciones centralizadas, ambas al mismo nivel. Fuente: Elaborado por el autor (2007). Similitudes y diferencias en la planificacin operativa con base en las tcnicas de presupuestos por programas y proyectos. Una vez analizados lo resultados obtenidos de la revisin documental y de la entrevista a los expertos, se puede deducir que con respecto a la planificacin operativa ambas tcnicas, por programas y por proyectos y acciones centralizadas la 130

principal diferencia esta representada por la sustitucin de los programas por los denominados proyectos y acciones centralizadas en las categoras presupuestarias, en donde tanto los proyectos presupuestarios y las acciones centralizadas se presentan a un mismo nivel pero diferenciados por la aplicacin administrativa de las actividades desarrolladas por un rgano o ente. A parte de la situacin antes planteada, las tcnicas presupuestarias estudiadas no presentan grandes diferencias a parte del hecho de detallar a un mayor nivel todo el proceso logrando una verdadera vinculacin entre la planificacin y el presupuesto agregando a esta situacin la obligatoriedad de utilizar los indicadores de gestin garantizando control y evaluacin antes, durante y despus de la ejecucin del presupuesto.

Cuadro 8.2 Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin de objetivos con los programas y proyectos Resultado Categoras Revisin documental Entrevista a expertos (Resumen)

Similitudes y Similitudes: Similitudes: diferencias en la formulacin y En cuanto al proceso de Es necesaria en ambas vinculacin de formulacin y vinculacin tcnicas la determinacin a objetivos con los de objetivos y metas con los travs de los cuadros de programas y programas y proyectos las gastos, la erogacin proyectos. dos tcnicas presupuestarias, necesaria de cada actividad de acuerdo con la revisin y en consecuencia del documental, se realizan de la programa o proyecto, ese misma manera. costo posteriormente es clasificado de acuerdo con las cuentas o partidas La tcnica de presupuesto especficas a su naturaleza. por programa realiza una evaluacin de los diferentes rganos ejecutores, con el Diferencias: fin de determinar las

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actividades y tareas a Es obligatoria la realizar durante un ejercicio incorporacin de indicadores econmico, tomando en que garanticen el cuenta las polticas del plan seguimiento de la ejecucin nacional de desarrollo, y el cumplimiento de lo posteriormente la objetivos de cada proyecto. operatividad se traduce en Esta situacin se diferencia objetivos y metas con de la tcnica presuestaria por algunos productos programas en cuanto al (resultados) esperados. trmino de obligatoriedad del uso de los indicadores. Por su parte, el presupuesto por proyectos y acciones Cumplimiento del principio centralizadas en el proceso de participacin ciudadana de formulacin y en las distintas etapas del vinculacin nace de una presupuesto. evaluacin de necesidad o problema que se analiza Mayor participacin de desde el punto de vista de parte de los responsables de las polticas del plan de la formulacin de objetivos desarrollo, para luego y metas para la adecuada proponer el proyecto que de distribucin de los recursos, manera definitiva dar para ello se toma en cuenta solucin al problema o los POA, los proyectos, las satisfaccin a la necesidad. acciones centralizadas, las acciones especificas y la Diferencias: programacin de la ejecucin fsica-financiera. En la nueva tcnica, la elaboracin de los cuadros de gastos se conforman de dos maneras: a) los asociados directamente al proyecto y b) los asociados a varios proyectos (acciones centralizadas). Una vez realizados los proyectos son clasificados sus gastos de acuerdos a las partidas especficas necesarias como parte del presupuesto, y el proyecto se aplica a travs de las

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acciones especficas compuestas por actividades y tareas. Con la modernizacin de la administracin se cre la herramienta tecnolgica nueva etapa la cual usa la informtica para la formulacin del presupuesto y mayor vinculacin entre planes y proyectos y acciones centralizadas. Fuente: Elaborado por el autor (2007). Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin de objetivos con los programas y proyectos. Segn la revisin documental y la entrevistas realizadas a los expertos, el proceso de formulacin y vinculacin de objetivos tanto con la tcnica por programas como con la tcnica por proyectos y acciones centralizadas presentan procedimentalmente el mismo orden en la formulacin y conformacin de la estructura del presupuesto, sin embargo el estudio y aprobacin de los problemas a resolver que fomenta las cantidades de recursos y la planificacin operativa es diferente con cada tcnica a utilizar, es decir, se toman en cuenta necesidades y posibles soluciones con la participacin de los involucrados de la poblacin y de las instituciones, dejando atrs la planificacin a puerta cerrada. Si la tcnica presupuestaria es por programas, entonces es necesario realizar una evaluacin de los diferentes rganos ejecutores del presupuesto, esto es, las unidades responsables de alcanzar el producto de uno o varios programas presupuestarios, y as lograr determinar, en concordancia con la planificacin y con los recursos finitos existentes para disear las actividades y tareas a realizar durante un ejercicio econmico (periodo de vigencia del presupuesto), tomando en cuenta las polticas del Ejecutivo Nacional, de esta manera la operatividad se traduce en los objetivos y metas con los resultados esperados, de acuerdo con el diagnostico obtenido en la

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evaluacin del rgano ejecutor. En esta tcnica es recomendable la implementacin de indicadores de produccin, de gestin y financieros que coadyuven a la adecuada ejecucin de los presupuestos por programas. En cuanto al presupuesto por proyectos y acciones centralizadas la base para el nacimiento o no de un proyecto presupuestario en el proceso de formulacin se inicia de una evaluacin de una necesidad planteada por fuentes internas o externas al ente ejecutor, sta ltima fuente busca garantizar el cumplimiento del principio de participacin ciudadana en el presupuesto, dicha necesidad una vez catalogada como problema a resolver se analiza tomando en cuenta las polticas del Ejecutivo Nacional, elementos necesarios para proponer y estructurar el proyecto

presupuestario que deber de manera definitiva, sin estar limitado por la duracin del presupuesto anual, solucionar el problema logrando la satisfaccin a la necesidad. La tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas debe su nombre al hecho de enfatizar que se deben realizar los cuadros de gastos de dos maneras, en primer lugar los gastos asociados directamente al proyecto que en sumatoria constituir los recursos del proyecto y en segundo lugar los gastos asociados a varios proyectos que de acuerdo a la operacin administrativa constituye la cantidad de acciones centralizadas y los recursos necesarios para cada una de stas. Al estar determinados los proyectos, las acciones centralizadas y los recursos necesarios para la ejecucin de las categoras presupuestarias se clasifican los gastosos en partidas especficas de fuentes de financiamientos y gastos como parte del presupuesto, garantizando la ejecucin a travs de las acciones especficas compuestas por actividades y tareas. Cada unidad u rgano ejecutor deber tener un funcionario responsable quien formular los objetivos y metas de dicha unidad distribuyendo eficientemente los recursos. Es obligatoria la incorporacin de indicadores que garanticen el seguimiento de la ejecucin y el cumplimiento de lo objetivos de cada proyecto y accin centralizada a diferencia de la tcnica presupuestaria por programas que aunque no es obligatoria la utilizacin de indicadores es recomendable.

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Cuadro 8.3 Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto objeto de estudio Resultado Categoras Revisin documental Entrevista a expertos (Resumen) Similitudes:

Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto objeto de estudio.

Similitudes:

Segn la revisin documental De acuerdo a la entrevista se determino las siguientes realizada a los expertos se tiene las siguientes afirmaciones: similitudes: El presupuesto elaborado Los entes y rganos de la administracin pblica, por la tcnica de programas siempre y cuando no afecte al ser ejecutado, debe la operatividad y su objeto, separarse por unidad podr ejercer funciones mas responsable cada programa. all de su misin o visin; En tal sentido es esa unidad esta situacin no es una responsable la encargada de novedad pues las realizar el seguimiento. El organizaciones pblicas se xito del programa radica en enfocan en general a la obtener el producto satisfaccin de las esperado, este producto necesidades de la poblacin, puede ser cualitativo o por lo que la nueva tcnica cuantitativo, del mismo presupuestaria tambin modo puede ser tangible o establece dicha situacin intangible, la eficiencia y pero de manera formal. eficacia se asocia a un principio presupuestario conocido como flexibilidad, El uso de indicadores de el cual permite hacer gestin y financieros es una modificaciones. Cada obligacin en ambas unidad responsable puede tcnicas presupuestarias, aun tener uno o ms programas cuando muchos rganos o durante un ejercicio entes de la administracin econmico. pblica comenz a utilizar dichos indicadores a finales de la dcada del 90, y estos El presupuesto por programa indicadores son est estrechamente considerados como relacionado con el periodo instrumentos de evaluacin presupuestario, es decir, esta 135

programado para ejecutarse en un ao, iniciando en enero y culminando en diciembre.

El seguimiento de los programas se realiza verificando la consecucin de las metas en fracciones del ejercicio econmico, Se obliga a los entes y rganos adscritos a la stas pueden ser mensuales, administracin central bimensuales, trimestrales o realizar y presentar informes semestrales. de ejecucin presupuestaria trimestrales a la ONAPRE En cuanto al presupuesto para evaluar avances y elaborado por la tcnica de cumplimiento de dicha proyectos y acciones ejecucin con analoga a la centralizadas, al entrar en la ejecucin financiera. Cabe etapa de ejecucin debe destacar que los rganos y separarse por proyectos, en entes presentaran la tal sentido cada proyecto informacin consolidada con tendr un responsable, pero las de sus rganos y entes a diferencia del presupuesto adscritos. por programas, en este caso, cada accin especfica tiene Se garantiza el tambin un responsable. cumplimiento del principio de participacin ciudadana Flexibilidad en cuanto las en las distintas etapas del rectificaciones presupuesto. presupuestarias en busca de eficiencia y eficacia se aplican de la misma forma Control en la identificacin, elaboracin y seleccin de que con la tcnica de acciones correctoras, es programacin. decir, como consecuencia de ciertos controles se debe Diferencias: encauzar la ejecucin del presupuesto a la hiptesis Una diferencia significativa inicial, siempre y cuando sea en esta tcnica posible y tomando en cuenta presupuestaria de proyectos el entorno, los principios en cuanto al seguimiento es presupuestarios, leyes y el hecho que un proyecto dems normativa. Se presupuestario no puede presentan en este control los dividirse en etapas para su

interna de la ejecucin y control. Los indicadores tambin son considerados para la reprogramacin presupuestaria por desviacin de la ejecucin real de la ejecucin estimada.

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ejecucin de manera tal que garantice su culminacin, esto trae como consecuencia que el tiempo de ejecucin de un proyecto presupuestario puede ser igual, menor o mayor a un ao, en este ultimo caso afectando a varios presupuestos, sin vincularse necesariamente a un solo ejercicio econmico.

aspectos: Reprogramacin presupuestaria, Modificacin de metas, Reprogramacin de la planificacin de la ejecucin fsica financiera y Atencin a la unidad de auditoria interna.

Fuente: Elaborado por el autor (2007). Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto objeto de estudio. La revisin documental y la entrevista a los expertos con respecto al proceso de ejecucin presupuestaria, las tcnicas por programas y por proyectos presentan la siguiente diferencia. El presupuesto por programas durante su ejecucin, de acuerdo con el objeto del ente, debe separarse por unidad responsable cada programa. De manera tal que cada unidad este a cargo de uno o ms programas, realizando un adecuado seguimiento durante la duracin del ejercicio econmico, es decir el periodo presupuestario que para la administracin pblica coincide con el ao civil. El seguimiento de los programas se realiza verificando la consecucin de las metas en fracciones del ejercicio econmico, dichas fracciones pueden ser mensuales, bimensuales, trimestrales o semestrales. Por su parte la tcnica de proyectos y acciones centralizadas, durante la etapa de ejecucin establece que el presupuesto debe estar separado por proyectos y por acciones centralizadas como categoras programticas de igual nivel jerrquico, del mismo modo cada proyecto debe estar bajo la responsabilidad de uno o varios funcionarios responsables del xito de cada proyecto, igualmente cada accin especifica debe tener en la medida de lo posible un responsable distinto, como equipo

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cada responsable hace el seguimiento debido a que la concatenacin existente es imprescindible ser eficiente, a diferencia del presupuesto por programas la responsabilidad en la tcnica por proyectos se distribuye en diferentes funcionarios mientras que en la tcnica por programas la responsabilidad del rgano ejecutor. Otra diferencia del proceso de seguimiento de la tcnica de presupuestos por proyectos con respecto al presupuesto por programas, radica en que al momento de formular un proyecto presupuestario, el mismo debe dar solucin al problema que lo origino, es decir, los esfuerzos para la satisfaccin de una necesidad no se expresan en trminos de la duracin del ejercicio econmico, dejando a un lado la subdivisin en etapas que retrazan la solucin definitiva de la problemtica planteada. En consecuencia un proyecto presupuestario podra afectar a uno o ms presupuestos consecutivos. Una caracterstica planteada en los presupuestos por proyectos y acciones centralizas es la capacidad que tienen los entes y rganos de la administracin pblica, para ejercer funciones mas all de su misin o visin; pero segn los expertos esta situacin no es una novedad pues las organizaciones Pblicas se enfocan en general a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin, por lo que la nueva tcnica presupuestaria tambin establece dicha situacin pero de manera formal. Como similitud, en ambas tcnicas es obligacin que los diferentes entes y rganos ejecutores adscritos a la administracin central, realizar y presentar informes de ejecucin presupuestaria trimestrales a la ONAPRE quien es el encargado para evaluar avances y cumplimiento de metas y objetivos en la ejecucin presupuestaria y financiera. En caso de entes y rganos adscritos a otros de nivel intermedio deben presentar la informacin consolidada al la ONAPRE. Sin embargo, las evaluaciones realizadas por dicha institucin no presentan la retroalimentacin requerida para realizar cualquier ajuste eventual, ya que la tardanza de los reportes impide tal situacin.

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Cuadro 8.4. Similitudes y diferencias en el control de ejecucin del presupuesto por programas y por proyectos. Resultado Categoras Revisin documental Entrevista a expertos (Resumen)

Similitudes y Similitudes: Similitudes: diferencias en el control de En cuanto al control, la Todos lo controles existentes ejecucin del para la tcnica ejecucin del presupuesto presupuesto por presupuestaria por por programas se realiza a programas y por programas se continan travs de la mxima proyectos. aplicando en la nueva autoridad jerrquica del ente tcnica por proyectos. u rgano ejecutor, se infiere que la responsabilidad de la ejecucin del presupuesto Diferencias: recae sobre una sola persona, es decir, el Intercambio de informacin representante legal de dicho permanente con el portal de ente u rgano. nueva etapa. Como la instancia inmediata de control en la ejecucin presupuestaria por programas es la propia administracin, es decir, la ejecucin de un presupuesto presenta varios momentos desde el punto de vista del gasto, as se tiene que un gasto para poder pagarse debe primero tener crditos presupuestario (requerimiento), en segundo lugar debe comprometerse (orden de compra), en tercer lugar se debe causar (asumir el pasivo a travs de factura) y por ultimo realizar el pago (comprobante de egreso). Este procedimiento se Mayor participacin de la poblacin o del beneficiario del proyecto a fin de evitar posibles desviaciones del proyecto en cuanto a la satisfaccin de determinada necesidad. Comunicacin ms cercana entre la planificacin y la presupuestacin. Mayor comunicacin contabilidad y presupuesto, producto de desglose de cada proyecto del resto de las dems actividades de la entidad (proyectos y acciones centralizadas). Como ya se menciono, esta

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realiza de manera coordinada con la administracin (recursos financieros) y con la auditoria interna (control administrativo), y por supuesto realizar los registros financieros en la contabilidad del ente u rgano ejecutor de manera tal que se puedan realizar conciliacin entre los registros contables y los registros presupuestarios en el momento en que se considere conveniente, este control se puede visualizar en la aplicacin de los indicadores financieros. A medida que se realice el control administrativo se puede realizar el control con el seguimiento del cuadro de ejecucin, el cual consiste en contrastar lo estimado con lo realmente ejecutado, es decir, realizar la aplicacin de los indicadores de gestin de acuerdo con variables relacionadas a las metas y productos esperados. En cuanto a la responsabilidad, la nueva tcnica establece por ley, que la misma no recae solo sobre la mxima autoridad jerrquica del rgano o ente ejecutor sino que la responsabilidad se distribuye en todos aquellos funcionarios que tengan

nueva tcnica aplica todos los controles previstos en la tcnica presupuestaria por programas, destacando controles administrativos, contables, internos, externos, previos, perceptivos y posteriores.

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asignada una actividad o tarea determinada y as garantizar la continuidad en la ejecucin de un proyecto. Por ultimo, existe el control posterior o evaluacin de la ejecucin presupuestaria. Este control es aplicado en dos direcciones. La primera de ella en la preparacin y presentacin de la memoria y cuenta que muestra la ejecucin de la planificacin de un ejercicio econmico en relacin con los aspectos cualitativos y cuantitativos en la consecucin de la gestin eficiente y eficaz. La segunda se relaciona con el proceso de auditoria para verificar el cumplimiento de los principios presupuestarios y la evaluacin de sus indicadores de gestin.

Diferencias: El presupuesto por proyectos y acciones centralizadas mantiene algunos de los controles presentes en la tcnica programtica, sin embargo desde el punto de vista legal agrega ms nfasis en las inspecciones y revisiones durante la ejecucin. Esta tcnica, por otra parte separa las actividades rutinarias y burocrticas

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necesarias de los proyectos pues se concluye que indistintamente de la cantidad de proyectos o de la importancia de los mismos, esas actividades no dejaran de realizarse, en este sentido el control sobre dichas actividades es de gran proporcin administrativa y se estructura como un elemento mas del presupuesto al mismo nivel del proyecto, identificndose como acciones centralizadas y especificas. Las acciones centralizadas al estar relacionadas con dos o ms proyectos no generan productos ni metas, su control de ejecucin se mide en el grado de apoyo aportado a cada proyecto, sin embargo, algunas organizaciones por iniciativa propia estn elaborando indicadores de gestin para garantizar un mayor control. Con respecto a la conciliacin con la contabilidad el procedimiento es el mismo, slo que en esta tcnica en caso de existir proyectos con estimaciones temporales superiores a un ejercicio econmico, se resaltar lo correspondiente a la causacin de cada uno en la contabilidad financiera.

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Con respecto a los controles posteriores o evaluacin del presupuesto el procedimiento es igual a la tcnica programtica, esto quiere decir, la presentacin de la memoria y cuenta y la auditoria posterior. A este ltimo control, por disposicin de la ley se suma el control social, la capacidad del colectivo en verificar la eficiencia, eficacia y productividad de la ejecucin presupuestaria. Adems de todos estos controles se tiene el control realizado por el sistema virtual de la nueva etapa de la administracin pblica, el cual a travs de una sala situacional del Ejecutivo Nacional se revisan prioridades en la aprobacin, seguimiento y control de proyectos presupuestarios. Fuente: Elaborado por el autor (2007).

Similitudes y diferencias en el control de ejecucin del presupuesto por programas y por proyectos. Al analizar los resultados obtenidos por la revisin documental y la entrevista a los expertos sobre el control presupuestario, se determin que con respecto a la tcnicas por programas la ejecucin del presupuesto se aplica bajo una supervisin general a cargo de una unidad responsable bajo la direccin de una autoridad nica, como consecuencia se vislumbra que la responsabilidad de la ejecucin del presupuesto recae sobre el representante legal de dicho ente u rgano.

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Tambin el presupuesto por programas cuenta con un mecanismo de control directo por la gestin administrativa, la cual se fundamenta en el funcionamiento del propio sistema administrativo, es decir, el control en las entradas, en el procesamiento del gasto y en las salidas de los recursos tanto desde una ptica financiera como presupuestaria. Las entradas estn relacionadas con las fuentes de financiamiento el origen de los crditos presupuestarios para hacer frente a los gastos. El procesamiento administrativo se enfoca a todas las actividades relacionadas con la utilizacin de las partidas presupuestarias programticas comprometindose y causndose el gasto para garantizar la aplicacin del presupuesto en los tiempos estimados. Por ultimo, las salidas se relacionan con la ejecucin del pago. Cada uno de estos momentos presupuestarios debe estar completamente documentado para controles perceptivos y posteriores de dicho momento. Este control administrativo permite adems la coordinacin para controlar adems los recursos financieros y presupuestarios desde una ptica contable facilitando el camino para la obligatoria y conveniente auditoria interna, la cual se apoya solidamente en la evaluacin de los indicadores de gestin y financieros expresados en los cuadros de ejecucin fsica estimada y su contraste con el cuadro de la ejecucin fsica real y las variables inherentes a las metas y productos esperados. El control posterior o evaluacin de la ejecucin presupuestaria tambin aplica al presupuesto por programas, el cual se realiza por ley de dos formas. En primer lugar, la ley exige a los distintos rganos y entes ejecutores de la administracin Pblica a preparar y presentar pblicamente una memoria y una cuenta (memoria y cuenta) de la gestin administrativa y presupuestaria que muestre el alcance logrado por la ejecucin de la planificacin de un ejercicio econmico en relacin con los aspectos cualitativos y cuantitativos para el alcance de los objetivos programados y su eficiencia y eficacia. La segunda forma de control posterior lo compone el proceso de auditoria la cual puede ser interna o externa, y su objetivo es verificar el cumplimiento de los principios presupuestarios y realizar una evaluacin contable y presupuestaria de sus indicadores de gestin reales.

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Como similitud entre las tcnicas presupuestarias, el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas de acuerdo a los resultados de la investigacin, mantiene la mayora de los controles presentes en la tcnica presupuestaria por programas. En cuanto a la responsabilidad, esta es asumida por los funcionarios encargados de llevar a cabo las actividades de formulacin, seguimiento, control y evaluacin de cada proyecto, accin centralizada y accin especifica, situacin que presume ser mas justa ya que anteriormente la responsabilidad se asuma por la mxima autoridad jerrquica del rgano o ente ejecutor. Al separarse las categoras presupuestarias en proyectos y acciones centralizadas, automticamente se establece un control presupuestario y administrativo, pues se permite que actividades rutinarias y burocrticas necesarias para ejecutar los proyectos presupuestarios se puedan separar, considerando que indistintamente de la cantidad de proyectos o de la importancia de los mismos, dichas actividades no dejaran de realizarse, en este sentido el control sobre dichas actividades permite un mayor detalle e informacin para los funcionarios encargados de su seguimiento Las acciones centralizadas al estar relacionadas con dos o ms proyectos no generan productos ni metas, su control de ejecucin se mide en el grado de apoyo aportado a cada proyecto, sin embargo, algunas organizaciones por iniciativa propia estn elaborando indicadores de gestin para garantizar un mayor control de cada accin centralizada. Se mantienen en la tcnica presupuestaria por proyectos el control contable proveniente de una constante conciliacin con la contabilidad, sin embargo en caso de existir proyectos con estimaciones temporales superiores a un ejercicio econmico, se resaltar lo correspondiente a la causasin presupuestaria de cada proyecto en la contabilidad financiera del ejercicio econmico. Existe tambin similitud en cuanto al control posterior para la tcnica por proyectos y acciones centralizadas, sin embargo, se agrega al proceso de memoria y cuenta pblica y a las auditorias externas o internas, el control social por disposicin de la ley y en afinidad al principio de participacin ciudadana en la medicin de la

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eficiencia, eficacia y productividad en la gestin de los distintos rganos y entes pblicos ejecutores de presupuesto. Como principal diferencia entre los controles programticos y proyectivos del presupuesto se tiene el realizado por el sistema virtual de la nueva etapa de la administracin pblica, el cual a travs de una sala situacional del Ejecutivo Nacional se revisan prioridades en la aprobacin evaluando el seguimiento y control de los proyectos presupuestarios. Este control no influye sobre las acciones centralizadas. Un control que se afianza con mayor fuerza es la obligacin de generar una mayor comunicacin entre la planificacin y la presupuestacin lo que conduce a una vigilancia permanente sobre los diferentes indicadores financieros y de gestin al momento de la preparacin de los informes peridicos a la ONAPRE, pues debe existir cruce de informacin lgica y razonable. En definitiva causa la observacin cercana de los objetivos y metas presupuestarias y operativas.

Cuadro 8.5. Ventajas o desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el largo plazo y repercusin en la economa del pas. Resultado Categoras Revisin documental Entrevista a expertos (Resumen) Ventajas:

Ventajas:

Ventajas o desventajas de la Acopla de manera integral el Otorga mayor importancia al aplicacin de la elemento cualitativo de la POA como instrumento nueva tcnica planificacin pblica desde inherente al proceso de presupuestaria en una ptica operativa, es presupuestacin en todas sus la gestin decir, el POA, el cual induce etapas. Pblica. las lneas de aplicacin de las diferentes etapas Ya que el proyecto se presupuestarias. constituye como el protagonista de la nueva tcnica presupuestaria, se Otorga garanta de finalizacin de cada hace ms fcil la aplicacin proyecto, el cual puede de la metodologa del Marco

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coincidir o no con ejercicio econmico.

el

Lgico para el proceso de planificacin.

Establece una divisin entre Facilita el proceso de seguimiento y control tanto las actividades regulares de institucional como social del funcionamiento rutinarias y presupuesto. las actividades propias de cada proyecto, clasificadas las primeras como acciones Permite el monitoreo centralizadas del ente u constante de los objetivos y rgano ejecutor y las metas planteadas a travs de segundas como acciones los indicadores de gestin. especficas. En el proceso de ejecucin Permite el seguimiento y de cada proyecto, el mismo control de cada presupuesto se retroalimenta de sus por parte del ente, de los beneficiarios con la garanta rganos de control y de la de participacin ciudadana sociedad con el control establecida en la Ley, social. adecuando a una verdadera satisfaccin de la necesidad que dio nacimiento al Mantiene la aplicabilidad de proyecto. los principios presupuestarios establecidos en la Ley. Los presupuestos se asignan de acuerdo con las fuentes de financiamiento y en Establece la asignacin de funcin de las directrices responsabilidades entre ms estratgicas del Plan de funcionarios, obligando de Desarrollo Econmico y manera directa el adecuado Social de la Nacin. uso del presupuesto y la Ley. Desventajas: Induce el seguimiento constante de los objetivos y Inadecuada transmisin de conocimientos para la metas planteadas por aplicacin de la tcnica, lo disposicin de la ley y el que conduce a la duplicidad establecimiento de con la tcnica programtica. responsabilidades. Se enfoca, en teora a evitar A pesar de la usada a travs la burocracia del sector nueva etapa, las pblico al requerir slo el en cuanto al personal netamente tecnologa del portal respuestas control y

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necesario.

seguimiento no se realizan en tiempo real.

Existe mayor detalle y descripcin en cuanto a las Un gran nmero de entes y rganos ha presentado la acciones especficas a situacin en la que un solo realizar, generando un funcionario es quien realiza producto por cada accin actividades de acciones especfica. especficas de proyectos y de acciones centralizadas El presupuesto se coordina a paralelamente. travs de un sistema de informacin integrado en la sala situacional del En algunos casos el control social se realiza sin los Ejecutivo Nacional conocimientos tcnicos y monitoreado por la Nueva metodolgicos necesarios, lo Etapa, adscrita al Ministerio que en ocasiones se puede de Planificacin y convertir en trabas a la Desarrollo. ejecucin presupuestaria. Los proyectos no estn atados a la misin del ente La participacin de la contralora social no ha ejecutor, mientras que la causado el impacto esperado programacin se realizaba pues cada quien lucha por su en parte tomando en cuenta conveniencia y no por los la misin y visin de cada intereses comunes segn los ente ejecutor. acuerdos e hiptesis establecidas en el El cambio de la tcnica presupuesto. presupuestaria se dirige hacia la bsqueda de la eficiencia y transparencia de No aprovecha por parte de los funcionarios la gestin pblica. responsables el verdadero sentido de la planificacin Por estar la tcnica pblica, es decir, la tcnica presupuestaria en constante de presupuestos por vinculacin con los programas es una tcnica objetivos y metas bastante completa con los estratgicas de la poltica de ingredientes necesarios para desarrollo nacional, impactar positivamente en la garantiza entonces una gestin pblica de un mayor eficacia y determinado rgano o ente, productividad en los en tal sentido existen resultados obtenidos. experiencias de pases con

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El presupuesto elaborado por la nueva tcnica presupuestaria asigna los recursos de manera directa, sin ambigedades a los proyectos y acciones centralizadas contempladas en los planes operativos permitiendo una mayor coordinacin, control y evaluacin de la ejecucin presupuestaria lo que se traduce en segundo orden en minimizacin de la burocracia y la corrupcin.

Desventajas:

Nuevo clasificador presupuestario con cuentas y cdigos que difieren con los usados por la contabilidad financiera lo que dificulta la conciliacin presupuesto Por falta de un adecuado contabilidad. cumplimiento en el cronograma de adopcin La nueva tcnica establecido existe a nivel presupuestaria por proyectos central dificultad para y acciones centralizadas, no consolidar la planificacin presenta antecedentes en la ya que existen entes y administracin Pblica, rganos con presupuestos como se ha mencionado con por programas y otros con anterioridad fue desarrollada presupuestos por proyectos por el Ejecutivo Nacional, y acciones centralizadas. sin embargo las investigaciones y anlisis realizado sobre los efectos La adopcin en gran nmero de entes y rganos no es de su utilizacin fueron vista como una nueva sobre la teora de dicha tcnica presupuestaria, sino tcnica, es decir que ser como una modificacin o necesaria la ejecucin real adaptacin de la tcnica en la practica por un periodo presupuestaria por de tiempo prudencial de

caractersticas similares a las venezolanas que han tenido xito en la aplicacin de esta tcnica, por lo que cabe la duda sobre que fallo en nuestro pas. Es decir el problema ha estado en su implantacin y no en la teora. Esta situacin llama a la reflexin a todos los profesionales que intervienen en las diferentes etapas presupuestarias ya que si esta nueva tcnica no es entendida desde sus orgenes los resultados de eficiencia, eficacia, transparencia y productividad y muchos otros no se lograran. Es tarea de todos aportar por el xito de esta tcnica y en consecuencia de nuestro pas.

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varios aos para que el anlisis de la aplicacin de dicha tcnica en la administracin pblica venezolana arroje resultados mas detallados. La tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas es implantada en los diversos niveles jerrquicos de la administracin pblica de manera continuada y no simultnea, esto es, por etapas: La primera para los entes del poder pblico nacional central a partir de 2006. La segunda para los entes del poder pblico regional y local (solo en el rea de inversin) a partir del 2007 y de manera general a partir de 2008. La tercera para los entes del poder pblico no incluidos en las dos primeras etapas a partir de los ejercicios econmicos fiscales 2008, sin embargo estas etapas no se han cumplido generando un paralelismo en la aplicacin de tcnicas presupuestarias, pues algunos entes y rganos ya aplican el presupuesto por proyectos y otros continan con el presupuesto por programas. Fuente: Elaborado por el autor (2007).

programas a proyectos.

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Ventajas o desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el largo plazo y repercusin en la economa del pas. La aplicacin de una nueva tcnica presupuestaria en Venezuela puede contener elementos a favor o en contra para la administracin pblica, en este sentido se tomo de la entrevista a los expertos y de la revisin documental lo siguiente:

Ventajas: El POA, adquiere mayor importancia e involucra al proceso de presupuestacin y planificacin con las lneas establecidas en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin en las diferentes etapas presupuestarias. Garantiza la finalizacin de cada proyecto y satisface la necesidad de problemas en la poblacin. Separa las actividades regulares de funcionamiento rutinarias y las actividades propias de cada proyecto, en acciones centralizadas y acciones especficas. Permite el seguimiento y control de cada presupuesto por parte del ente y de otros rganos de control. Garantiza la vigencia y aplicabilidad de los principios presupuestarios establecidos en la Ley. Garantiza la participacin ciudadana de la que se retroalimenta dirigindose a la satisfaccin de la necesidad que requiri el proyecto. Permite el seguimiento y monitoreo constante de los objetivos y metas planteadas a travs de los indicadores de gestin y por los funcionarios responsables. Disminuye la burocracia del sector pblico al requerir slo el personal netamente necesario. Mayor control a travs del monitoreo durante las diversas etapas presupuestarias con el sistema de informacin integrado en la sala situacional del Ejecutivo Nacional a cargo de la nueva etapa, adscrita al Ministerio del Poder Popular Para la Planificacin y Desarrollo.

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Mayor independencia entre presupuesto y misin del ente ejecutor, por lo tanto existe mayor capacidad de solucin de problemas y obliga el crecimiento de los rganos y entes pblicos ejecutores de presupuesto. El principal objetivo de la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria es lograr la eficiencia, productividad y transparencia de la gestin pblica venezolana. Permite una mayor comunicacin entre presupuesto y planificacin, es decir mayor vinculacin entre presupuesto y los objetivos y metas estratgicas de la poltica de desarrollo nacional. La asignacin de los recursos es directamente a los proyectos y a las acciones centralizadas garantizando la satisfaccin de la necesidad, facilitando coordinacin institucional, control y evaluacin de la ejecucin y la minimizacin de la burocracia y corrupcin. Facilita la aplicacin de la metodologa del marco lgico para el proceso de planificacin.

Desventajas: Dificultad en la conciliacin presupuesto-contabilidad producto de la elaboracin de un nuevo clasificador presupuestario con cuentas y cdigos que difieren con los usados por la contabilidad financiera. Falta de credibilidad a una nueva tcnica presupuestaria, lo que crea una apreciacin de modificacin de la tcnica por programas. Inadecuada transmisin de conocimientos para la aplicacin de la tcnica, lo que conduce a la duplicidad con la tcnica programtica. Retrazo y extemporaneidad de las respuestas de portal nueva etapa sobre el seguimiento y evaluacin presupuestaria. Inadecuada distribucin de funcionarios responsables de proyectos, acciones centralizadas y especificas. Falta de conocimientos tcnicos y administrativos en la aplicacin del control social.

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Lucha de intereses personales durante el proceso de control social que aparta la planificacin de la hiptesis preestablecidas. La nueva tcnica presupuestaria, no presenta antecedentes en la administracin pblica, por lo tanto no se conoce con certeza el efecto prctico de su aplicabilidad en Venezuela. La tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas debe ser implantada en los diversos niveles jerrquicos de la administracin pblica de manera continuada y no simultnea. La falta de cumplimiento de dicha implementacin ha generando un paralelismo en la aplicacin de tcnicas presupuestarias, pues algunos entes y rganos ya aplican el presupuesto por proyectos y otros continan con el presupuesto por programas. Por incumplimiento en el cronograma de adopcin establecido existe a nivel central dificultad para consolidar la informacin para la planificacin y presupuestacin por la duplicidad de tcnicas presupuestarias. No aprovecha por parte de los funcionarios responsables el verdadero sentido de la planificacin pblica, es decir, la tcnica de presupuestos por programas es una tcnica bastante completa con los ingredientes necesarios para impactar positivamente en la gestin pblica de un determinado rgano o ente, en tal sentido existen experiencias de pases con caractersticas similares a las venezolanas que han tenido xito en la aplicacin de esta tcnica, por lo que cabe la duda sobre que fallo en nuestro pas. Es decir el problema ha estado en su implantacin y no en la teora. Esta situacin llama a la reflexin a todos los profesionales que intervienen en las diferentes etapas presupuestarias ya que si esta nueva tcnica no es entendida desde sus orgenes los resultados de eficiencia, eficacia, transparencia y productividad y muchos otros no se lograran.

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Objetivo especifico N 4: Efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la planificacin pblica nacional.

Como es normal en cualquier proceso de cambio se presentan situaciones que pueden ser esperadas o espontneas, lo cierto es que cada una de ellas debe ser analizada as como tambin evaluar cualquier situacin a favor o en contra que no se esperaba. En este sentido la planificacin pblica venezolana ha sido sometida constantemente a situaciones de cambio especficamente en el rea presupuestaria, sin embargo, en el caso de estudio especfico las consecuencias ms resaltantes son entre otras las que se describen a continuacin.

Cuadro 9.1. Consecuencia en la planificacin pblica por la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria. Resultado Categoras Revisin documental Entrevista a expertos (Resumen)

Consecuencia en Por disgregarse la La vinculacin objetivos y la planificacin responsabilidad sobre la metas entre plan y pblica por la mayora de los funcionarios presupuesto se identifican de adopcin de una que participan en las manera mas clara al nueva tcnica distintas etapas de la relacionarse indicadores presupuestaria. proyeccin presupuestaria, especficos. stos se han mostrado ms interesados en la aplicacin La planificacin de las correcta de la tcnica direcciones regionales de los presupuestaria. ministerios, de los institutos descentralizados, de los estados y sus entes adscritos, Se presenta una mayor identificacin entre la de los municipios y sus funcin administradora y la entes adscritos son funcin ejecutora de cada controlados a travs del

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organizacin, es decir, el reconocimiento de las acciones centralizadas y proyectos como categoras de mayor jerarqua de cada presupuesto.

El plan operativo anual se desprende del marco plurianual del presupuesto con sus respectivas polticas y estrategias que son de conocimiento pblico, de manera tal que al elaborar el La principal consecuencia se present en el caso en que, presupuesto este se discute por ignorancia de la nueva con los posibles tcnica, no se conoce lo que beneficiados y en constituye un proyecto concordancia se proyectan presupuestario y se dificulta las soluciones sin su diferenciacin con otros ambigedades y con los tipos de proyectos, entonces requerimientos mnimos al introducirlo al portal de la necesarios para su nueva etapa, ste es terminacin. descartado y por consiguiente no se suma dentro del presupuesto, es decir el proyecto no se aprueba, lo que resulta frustrante para las respuestas requeridas de satisfaccin de necesidades y solucin de problemas. Fuente: Elaborado por el autor (2007).

seguimiento del sistema de nueva etapa, esto a originado que las dependencias con menor nivel jerrquico cumplan de manera precisa sus objetivos, pues el no cumplimiento se traduce en disminucin de la capacidad de ejecucin y por ende disminucin presupuestaria para periodos subsiguientes.

Consecuencia en la planificacin pblica por la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria. Dentro de las principales consecuencias detectadas en los resultados de la presente investigacin destacan: Mayor inters en una adecuada aplicacin de la tcnica presupuestaria a fin de evitar sanciones penales, civiles y administrativas debido a la disgregacin de la

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responsabilidad sobre la mayora de los funcionarios que participan en las distintas etapas de la proyeccin presupuestaria. Mayor identificacin entre la funcin administradora y la funcin ejecutora de cada organizacin, es decir, el reconocimiento de las acciones centralizadas y proyectos como categoras separadas pero de igual jerarqua en el presupuesto publico. Permite llevar a nivel de la poblacin la discusin de la planificacin operativa y proyeccin presupuestaria al momento de vincular el POA y el presupuesto y sabiendo que el POA se desprende del marco plurianual del presupuesto con sus respectivas polticas y estrategias. Mas clara y eficiente la vinculacin de objetivos y metas con el plan y el presupuesto relacionndose con los indicadores especficos. Seguimiento de la planificacin y presupuesto por parte del sistema de la nueva etapa, esto a originado que todas las dependencias cumplan de manera precisa sus objetivos, pues el no cumplimiento se traduce en disminucin de la capacidad de ejecucin y por ende disminucin presupuestaria para periodos subsiguientes. Dificultad en la diferenciacin de proyecto presupuestario y otros proyectos por diversas causas, en tal sentido al introducirlo al portal de la nueva etapa, ste es descartado y por consiguiente no se suma dentro del presupuesto, es decir el proyecto no se aprueba, lo que resulta frustrante para las respuestas requeridas de satisfaccin de necesidades y solucin de problemas de la poblacin. En caso de un ente u rgano que haya sido eficiente en la ejecucin de sus proyectos, haya logrado la participacin de la poblacin y la evaluacin de sus presupuestos determinen transparencia financiera, ser acreedor de un cupo determinado en las fuentes de financiamiento para la solicitud de nuevos

proyectos, relacionados con aquellos ejecutados anteriormente.

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Cuadro 9.2. Consecuencia en la transicin y consecucin de objetivos iniciados con la tcnica presupuestaria por programas. Resultado Categoras Revisin documental Entrevista a expertos (Resumen) Otras consecuencias de la transicin se plantean al enfrentar dos entes u rganos que de acuerdo con la adopcin continuada presentan tcnicas presupuestarias distintas, siendo una de estas organizaciones fuente de financiamiento de la otra, aqu se complica el anlisis, seguimiento y evaluacin de ejecucin presupuestaria. Resalta el hecho que a nivel nacional, organizaciones con actividades similares se estn reuniendo con el fin de estandarizar conceptos que permitan aplicar con uniformidad la nueva tcnica presupuestaria as como la capacidad de transformar los llamados programas en proyectos presupuestarios.

Consecuencia en la transicin y consecucin de objetivos y metas iniciados con la tcnica presupuestaria por programas.

La nueva tcnica presupuestaria se decidi adoptarla de manera continuada en tres etapas, en cada una de las etapas se debe realizar un cambio administrativo de tcnicas presupuestaria, es decir, dejar de elaborar el presupuesto por programas y formular un presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Sin embargo, en este periodo de transicin algunos entes ejecutores decidieron realizar ambas tcnicas para adaptar a los funcionarios con el menor trauma posible. Cabe destacar que el plan operativo anual es la forma de aplicar para un ao especifico lo establecido en el marco plurianual del presupuesto, en tal sentido, los objetivos y metas siempre se presentarn en el POA para su consecucin en un periodo equivalente a un ao. En el caso de existir objetivos y metas no concluidas, indistintamente de la razn, se deben transformar en proyectos presupuestarios o en acciones centralizadas a fin de ser incorporadas en los

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presupuestos posteriores, en caso contrario, quedarn fuera del presupuesto y deber reformularse el POA.

Fuente: Elaborado por el autor (2007). Consecuencia en la transicin y consecucin de objetivos y metas iniciados con la tcnica presupuestaria por programas. De acuerdo con la revisin documental y la entrevista a los expertos se determin que la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas se est implementando por etapas, a travs de un cronograma elaborado por el Ejecutivo Nacional, esta implementacin ha ocasionado una duplicidad en la ejecucin presupuestaria, pues mientras los entes y rganos de la administracin Pblica central estn aplicando la tcnica presupuestaria por proyectos, la administracin Pblica regional esta compartida, esto se debe a que existen algunos que estn aplicando la tcnica presupuestaria por proyectos y otros (la mayora) todava estn aplicando la tcnica presupuestaria por programas, por otra parte la administracin Pblica local esta completamente por programas. El propsito que determino la adopcin de la nueva tcnica presupuestaria de manera sucesiva consista en no generar un trauma administrativo y lograr que la experiencia de los entes y rganos de la administracin central se transmitiera a la administracin regional y central. Es importante destacar que dicho cronograma para implementar la tcnica presupuestaria por proyectos no se ha cumplido, en tal sentido la ONAPRE se reservo la potestad de definir una nueva estrategia de adopcin de la nueva tcnica la cual o se conoce hasta los momentos creando incertidumbre principalmente en los entes ejecutores mas pequeos, por otra parte, en este periodo de transicin algunos ejecutores han decidido realizar ambas tcnicas para capacitar y adaptar a los funcionarios con el menor trauma posible.

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Una consecuencia importante en cuanto a la adopcin de la nueva tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas la presenta la vinculacin del POA con los proyectos cuando este ltimo tenga como periodo de ejecucin ms de un ao. El POA es una porcin anual del marco plurianual del presupuesto, en tal sentido, es este instrumento el que recoge y presenta los objetivos y metas de un rgano o ente de la administracin Pblica para un ao. En el caso de existir objetivos y metas no concluidas, indistintamente de la razn, stas se deben transformar en proyectos presupuestarios o en acciones centralizadas a fin de ser incorporadas en los presupuestos posteriores, en caso contrario, quedarn fuera del presupuesto y deber reformularse el POA.

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CAPTULO V
CONCLUSIONES

Venezuela siempre ha realizado grandes esfuerzos para garantizar una adecuada recaudacin de los recursos necesarios para posteriormente efectuar la mejor distribucin posible de los mismos en los distintos sectores del devenir cotidiano de la nacin. La planificacin como herramienta necesaria que permite equilibrio, prontitud y eficacia en las acciones realizadas por el estado, debe acompaarse de instrumentos como el presupuesto, que en conjunto conformen un bloque irrompible para la obtencin de las hiptesis planteadas y dirigidas al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, y consecuentemente producir el desarrollo del pas. En este sentido, son varias las tcnicas presupuestarias que se han adoptado y aplicado para acompaar la planificacin operativa de la gestin pblica del gobierno venezolano, de las que destacan, el presupuesto por programas y el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. El presupuesto por programas, es una de las tcnicas presupuestarias de mayor aceptacin para la administracin pblica en el mundo, ya que sta traduce en trminos de productos los planes de la administracin utilizando para ello el programa presupuestario. La estructura de un presupuesto por sta tcnica contiene una serie de elementos principales y destacan el programa, el subprograma, el producto, las actividades y las tareas. El programa, que se relaciona con la suma de todas las actividades que determinan las principales funciones de un rgano o ente, pueden existir varios programas en un presupuesto y esta estrechamente relacionado con la misin institucional.

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El subprograma es la subdivisin de las actividades relacionadas con un programa cuantificable en un producto (subproducto) o resultado especifico con relativa autonoma del programa que lo contiene. El producto, son los resultados que se esperan alcanzar con la accin conjunta de los elementos de la planificacin y la ejecucin presupuestaria en un periodo de espacio y tiempo definido. Las actividades se refieren a las acciones que deben desempear los funcionarios pblicos a fin de dar cumplimiento al plan operativo anual y que deriva en la aplicacin de una serie de recursos fsicos y econmicos, la actividad esta conformada por un grupo de tareas previstas por realizar en un momento determinado. Las tareas a su vez son la mnima accin realizada por un funcionario y esenciales para lograr la eficiencia y productividad en la gestin administrativa. Un presupuesto por programa debe cumplir con cuatro etapas durante su vida operativa, estas son: La formulacin, es el proceso de revisin de los planes para cuantificarlos y expresarlos en recursos monetarios que adecuadamente ejecutados producirn los resultados previstos en los planes de la nacin. La ejecucin, es la etapa en la que el presupuesto se convierte en la gua de actividades y tareas necesarias a desarrollar para lograr el supuesto inicial deseado. El control es la etapa que permite tanto al rgano responsable de la ejecucin como rganos de control y de adscripcin establecer mecanismos para evitar desviar los planes iniciales de su propsito, es decir que la ejecucin fsica sea lo mas ajustada a la ejecucin prevista o presupuestada. Por ltimo la etapa de evaluacin, la cual entra en funcin luego de haberse ejecutado el presupuesto, parcial o totalmente y con esta se mide, a travs de indicadores, el grado de efectividad de la institucin con respecto a los planes previstos, de manera que logre satisfaga una necesidad o resuelva una demanda pblica.

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El plan operativo anual, es el instrumento a travs del cual el estado traduce el plan nacional de desarrollo de la nacin a la realidad, sin embargo un plan operativo anual solo no produce los resultados esperados, en tal sentido es necesaria la activacin de un presupuesto que se alimente de la informacin cualitativa prevista en el plan para cuantificarlo y hacerlo realidad. Es imperante la necesidad de lograr una adecuada vinculacin entre el plan y el presupuesto, mientras mayor sea la vinculacin mas ser la garanta del xito de la aplicacin del plan. De acuerdo con lo antes mencionado es deducible que el presupuesto por programa vincula los planes con las acciones a realizar para obtener los productos esperados en el desarrollo de un rgano o ente controlando la ejecucin de los recursos econmicos en un periodo de tiempo equivalente a un ao, es decir, al corto plazo, sin embargo en Venezuela el proceso de vinculacin POA-presupuesto no se ha realizado de manera eficiente, en consecuencia el impacto esperado por la utilizacin de la tcnica por programas no ha sido posible, no por la tcnica sino por los funcionarios encargados de dicho proceso. El presupuesto por proyectos y acciones centralizadas es una tcnica que surge como necesidad en Venezuela, la investigacin nos presenta una ilustracin sobre la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas. Esta tcnica surge por estudios realizados en el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, paradjicamente sobre el mismo objetivo que motiv la creacin de la tcnica presupuestaria por programas, es decir, la extrema necesidad de lograr de manera adecuada la vinculacin entre lo cualitativo y lo cuantitativo de la planificacin pblica. La nueva tcnica presupuestaria se estructura con dos categoras, el proyecto y las acciones centralizadas, ambas con el mismo nivel jerrquico, tambin conforma parte de esta tcnica las acciones especificas, las actividades y las tareas, que globalmente conforman el volumen de trabajo para un periodo determinado. El proyecto presupuestario es ms especfico que el programa y se dirige directamente a una situacin problemtica que debe resolver con la distribucin de

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recursos fsicos y financieros bajo una ptica de responsabilidades entre los funcionarios encargados de la ejecucin de cada actividad en los volmenes de trabajo. Presenta la capacidad de interactuar con ms de un presupuesto anual, es decir, un proyecto se puede planificar en un periodo que puede o no ser igual a un ao o ejercicio econmico. La accin centralizada por su parte es el volumen de trabajo rutinario que no puede asociarse solo a un proyecto y que su funcionamiento garantiza el flujo de ejecucin de los proyectos presupuestados. Las etapas para el desarrollo del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas son, al igual que con la tcnica por programas, la formulacin, la ejecucin, el control y la evaluacin, sin embargo comparativamente cada una de las etapas presenta variantes originadas principalmente por la adecuacin de los aspectos legales que rigen la planificacin pblica en Venezuela. Al realizar una comparacin entre las tcnicas antes descritas, se deduce que las tcnicas por programas y por proyectos y acciones centralizadas, son completas y estn encaminadas al mismo propsito, las diferencias entre stas se orientan en hacia varios aspectos. El primer aspecto diferenciador se refiere al elemento central del presupuesto es decir se sustituye el programa por el proyecto presupuestario con el fin de lograr el resultado esperado en trminos de satisfaccin de necesidades y demandas de la poblacin. Otro aspecto diferenciador se constituye en el hecho de separar funciones netamente administrativas de los proyectos, ya que se considera que estas funciones no se pueden asociar solo con un proyecto, situacin que en la tcnica por programas no era necesaria pues el programa se compone de actividades operativas y administrativas de una unidad o situacin especifica. Por su parte las etapas presupuestarias tambin presentan diferencias, con respecto a la formulacin destaca la utilizacin de el portal informtico de la nueva etapa, el cual es una sala situacional a nivel central, que se encarga de analizar el proyecto para que cumpla con las caractersticas necesarias que logre la vinculacin

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con el POA y asignar los recursos financieros de acuerdo con las diferentes fuentes de financiamiento existentes para el sector pblico, en esta etapa se establecen para ambas tcnicas los indicadores de gestin y financieros que se utilizan en las tres etapas posteriores. En cuanto a la ejecucin la tcnica por proyectos se debe mantener una vinculacin permanente entre los planificadores y los responsables de la ejecucin presupuestaria, situacin que operativamente no se realizaba eficientemente con la tcnica por programas, adems esta etapa incorpora la participacin comunitaria en donde se abre la posibilidad de contar con el aporte de recursos humanos para garantizar los resultados proyectados. Para el control, las responsabilidades de los funcionarios pblicos y la participacin ciudadana toman vital importancia, es decir, las responsabilidades se distribuyen en cada funcionario que participa en el proceso presupuestario. Con la participacin ciudadana se establece la auditora social, esto es el seguimiento de los planes en continuo contraste con la ejecucin fsica para establecer posibles correcciones y garantizar el resultado esperado y tomando como cierto los principios presupuestarios como son la flexibilidad y la cuantificacin. En la etapa de evaluacin las nuevas leyes venezolanas hacen nfasis en garantizar el cumplimiento del objeto de estado en cuanto a la realizacin de esfuerzos para la satisfaccin de necesidades y demandas colectivas, en este sentido, el proceso de planificacin cuenta con un exhaustivo proceso de revisin de la ejecucin presupuestaria a fin de determinar el grado de eficiencia y productividad de un determinado ente u rgano de la administracin publica, utilizando para ello indicadores de gestin, financieros y paralelamente informes trimestrales que deben estructurarse de manera conjunta entre la planificacin y la presupuestacin como un todo inseparable. Para ello existen rganos de control interno, de adscripcin, de control externo y de control social. La nueva presupuestaria presenta como ventaja que nace del estudio de ejecutivo para mejorar el proceso de planificacin pblica, en este sentido, se enfoca en garantizar la culminacin de las actividades de la administracin publica, se encamina

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a generar impacto positivo en la colectividad producto de la gestin del estado, incorpora fehacientemente la participacin comunitaria y enlaza eficientemente los planes y las acciones para la realizacin de dichos planes, otra importante ventaja es su implementacin por etapas logrando una adaptacin sin lesiones en la gestin pblica, aunque un retraso en el cumplimiento de las etapas se vuelve en contra del fin poltico y social de dicha tcnica. Econmica y financieramente la nueva tcnica presupuestaria presenta una serie de expectativas relacionadas con el control de la inflacin, el producto interno bruto y el control de la corrupcin lo que puede considerarse un aspecto positivo, sin embargo, al no desarrollarse a plenitud la tcnica en cuestin, los efectos esperados no pueden ser observados con una ptica global, al igual que el desconocimiento razonable de dicha tcnica impide la eficiencia, eficacia y productividad deseada, como consecuencia de esto ultimo se puede generar una confusin entre las tcnicas por programas y por proyectos, confusin entre lo que debe ser un proyecto presupuestario y lo que es una obra, en definitiva se originaria una mezcla entre las dos tcnicas presupuestaria. Debe hacerse por parte del gobierno campaas de conocimiento exhaustivo de la nueva tcnica para las etapas de la adopcin pendientes, tomando en cuenta que las fases segunda y tercera fueron pospuestas y aun estn pendientes para los estados y municipios. Como consecuencia a la adopcin de la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas se tiene que se ha mejorado la comunicacin entre quienes planifican y quienes presupuestan, se ha logrado el cumplimiento de aspectos legales al distribuir la responsabilidad entre todos los funcionarios pblicos. Una consecuencia importante que se determina luego de hacer la revisin a los resultados, es que la tcnica presupuestaria por proyectos es solo una transformacin, modificacin o adaptacin de los elementos neurlgicos de la tcnica presupuestaria por programas de acuerdo con la realidad nacional, de manera tal que no existe el nacimiento de una nueva tcnica, por tal motivo, debe hacerse durante los primeros aos de uso de esta tcnica un seguimiento sobre la aplicacin de la ley, ya que puede

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suceder lo ocurrido con la tcnica por programas, que a funcionado eficientemente en otros pases pero que en Venezuela no se ha obtenido el resultado esperado, lo que deja a la luz que el problema de la eficiencia en la gestin publica no es causa de la tcnica presupuestaria por programas sino la capacidad del funcionario publico de hacer cumplir la ley y la misin de cada ente u rgano de la administracin publica. La tcnica por proyectos y acciones centralizadas, por lo antes expuesto, cuenta con todos los elementos necesarios para recopilar realmente las expectativas que el Estado ha creado sobre la misma, depende de los funcionarios velar por el cumplimiento de todos los procedimientos relativos a las diferentes etapas presupuestarias, es decir, la formulacin, ejecucin, control y evaluacin. Segn la experiencia, puede concluirse que no importa la tcnica que se utilice sino la dedicacin y el deseo de superacin que se imprima a las actividades inherentes de cada funcin lo que la hace la herramienta necesaria para el mejoramiento continuo.

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ANEXOS

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ANEXO A: GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL DATOS GENERALES DEL DOCUMENTO Denominacin: Autor: Alcance del instrumento: Fecha de publicacin: Fecha de la revisin: Hora:

DATOS ESPECFICOS DEL DOCUMENTO Categoras a considerar segn los objetivos Explorar la tcnica del presupuesto por programas. 1.- Objetivo que persigue la tcnica del Presupuesto por programas. 2.- Etapas inherentes en la aplicacin de programacin. 3.- Planificacin operativa anual. 4.- Proceso de vinculacin del POApresupuesto por programas. Describir la tcnica del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas. 1.- Necesidad de cambios en la tcnica de presupuestos pblicos en Venezuela. 2.- Objetivo principal de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Resultados

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3.- Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 4.- Proceso de formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la tcnica de presupuestos por proyectos y acciones centralizadas. 5.- Proceso de vinculacin POApresupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Comparar las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos en las etapas de planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control presupuestario. 1.- Similitudes y diferencias en planificacin operativa en base programas y proyectos. la a

2.- Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin de objetivos y metas con los programas y proyectos. 3.- Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto objeto de estudio. 4.- Similitudes y diferencias en el control de ejecucin del presupuesto por programas y por proyectos. 5.- Aspectos positivos y/o negativos de la adopcin de la nueva tcnica presupuestaria. 6.- Ventajas o desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el largo plazo y repercusin en la economa del pas.

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Precisar los efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la planificacin pblica y la eficiencia administrativa nacional. 1.- Consecuencia en la planificacin pblica por la puesta en prctica de una nueva tcnica presupuestaria. 2.- Consecuencia en la transicin y consecucin de objetivos y metas iniciados con la tcnica presupuestaria por programas.

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ANEXO B: INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE LA GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE DATOS GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL Objetivos Especficos Categoras 1.- Objetivo que persigue la tcnica del presupuesto por programas. Explorar la tcnica del presupuesto por programas. 2.- Etapas inherentes en la aplicacin de programacin. 3.- Planificacin anual. operativa Optima Regular Rechazable

4.- Proceso de vinculacin del POA-presupuesto por programas. 1.- Necesidad de cambios en la tcnica de presupuestos pblicos en Venezuela. Describir la tcnica del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas. 2.- Objetivo principal de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 3.- Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 4.- Proceso de formulacin, ejecucin, control y evaluacin de la tcnica de presupuestos por proyectos y acciones centralizadas. 5.- Proceso de vinculacin POA-presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 177

1.- Similitudes y diferencias en la planificacin operativa en base a programas y proyectos. 2.- Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin de objetivos con los programas y proyectos. 3.- Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto objeto de estudio. 4.- Similitudes y diferencias en el control de ejecucin del presupuesto por programas y por proyectos. 5.- Ventajas o desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el largo plazo y repercusin en la economa del pas.

Comparar las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos en las etapas de planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control presupuestario.

Precisar los efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la planificacin pblica y la eficiencia administrativa nacional.

1.- Consecuencia en la planificacin pblica por la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria.

2.- Consecuencia en la transicin y consecucin de objetivos y metas iniciados con la tcnica presupuestaria por programas.

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FICHA DE OBSERVACIONES POR PARTE DE LOS EXPERTOS SOBRE INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE LA GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL Observaciones Pertinencia con los objetivos de la investigacin:

Presentacin y redaccin:

Datos del experto Instrumento a validar: Nombre y apellido del experto: Cdula de identidad:

Firma:

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ANEXO C: GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL, APLICADA A LOS INSTRUMENTOS JURDICOS

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL Aplicada a los instrumentos jurdicos DATOS GENERALES DEL DOCUMENTO Denominacin: Alcance del instrumento: Fecha de vigencia: Fecha de la revisin: Hora:

DATOS ESPECFICOS DEL DOCUMENTO Categoras a considerar segn los objetivos Explorar la tcnica del presupuesto por programas. 1.- Base legal y nivel jerrquico para la tcnica presupuestaria del presupuesto por programa. 2.- Objeto principal de la tcnica presupuestos por programas en la administracin pblica venezolana. 3.- Principales diferencias entre la Leyes relativas a la planificacin nacional antes de la constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y las leyes relativas a la planificacin despus de dicha constitucin. 4.- Nivel de responsabilidad de los rganos y entes ejecutores de presupuestos y responsabilidades personales por seguimiento y control en la ejecucin del mismo, aplicando el presupuesto por programas. Resultados

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5.- Medidas previstas en la ley para la vinculacin del plan con el presupuesto por programas. 6.- Posibles debilidades en la tcnica presupuestaria por programas.

Describir la tcnica del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas.

1- Base legal y nivel jerrquico para la tcnica presupuestaria del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas. 2- Objeto principal de la tcnica presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la administracin pblica venezolana. 3- Grado de intervencin del Ejecutivo Nacional en la implementacin de la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas. 4- Nivel de responsabilidad de los rganos y entes ejecutores de presupuestos y responsabilidades personales por seguimiento y control en la ejecucin del mismo, aplicando el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 5- Medidas previstas en la ley para la vinculacin del plan con el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 6- Posibles debilidades en la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas.

182

ANEXO D: INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE LA GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL, APLICADA A LOS INSTRUMENTOS JURDICOS

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE DATOS GUA DE OBSERVACIN DE DOCUMENTOS Aplicada a los instrumentos jurdicos Objetivos especficos Categoras 1.- Base legal y nivel jerrquico para la tcnica presupuestaria del presupuesto por programa. 2.- Objeto principal de la tcnica presupuestos por programas en la administracin pblica venezolana. Optima Regular Rechazable

3.- Principales diferencias entre la Explorar la Leyes relativas a la planificacin tcnica del nacional antes de la constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela presupuesto y las leyes relativas a la planificacin por despus de dicha constitucin. programas. 4.- Nivel de responsabilidad de los rganos y entes ejecutores de presupuestos y responsabilidades personales por seguimiento y control en la ejecucin del mismo, aplicando el presupuesto por programas. 5.- Medidas previstas en la ley para la vinculacin del plan con el presupuesto por programas.

6.- Posibles debilidades en la tcnica presupuestaria por programas.

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1- Base legal y nivel jerrquico para la tcnica presupuestaria del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas. 2- Objeto principal de la tcnica presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la administracin pblica venezolana. 3- Grado de intervencin del Ejecutivo Nacional en la implementacin de la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas. 4- Nivel de responsabilidad de los rganos y entes ejecutores de presupuestos y responsabilidades personales por seguimiento y control en la ejecucin del mismo, aplicando el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 5- Medidas previstas en la ley para la vinculacin del plan con el presupuesto por proyectos y acciones centralizadas.

Describir la tcnica del presupuesto por proyecto y acciones centralizadas.

6- Posibles debilidades en la tcnica presupuestaria por proyectos y acciones centralizadas.

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FICHA DE OBSERVACIONES POR PARTE DE LOS EXPERTOS SOBRE INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE LA GUA DE OBSERVACIN DOCUMENTAL, APLICADA A LOS INSTRUMENTOS JURDICOS Observaciones Pertinencia con los objetivos de la investigacin:

Presentacin y redaccin:

Datos del experto Instrumento a validar: Nombre y apellido del experto: Cdula de identidad:

Firma:

186

ANEXO E: GUA DE ENTREVISTA A EXPERTO

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES GUA DE ENTREVISTA Aplicada a funcionarios pblicos con cargos de responsabilidad en el proceso de planificacin y presupuestacin y especialistas en la materia. DATOS GENERALES DE LA ENTREVISTA Nombre de la entidad: Cargo desempeado: Funcin bsica del cargo: Fecha en el cual asumi sus funciones: Fecha de la entrevista: DATOS ESPECFICOS DE LA ENTREVISTA Categoras a considerar segn los objetivos Comparar las tcnicas del presupuesto por programas y del presupuesto por proyectos en las etapas de planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control presupuestario. 1.- Similitudes y diferencias en la planificacin operativa en base a programas y proyectos. 2.- Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin de objetivos y metas con los programas y proyectos. 3.- Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto objeto de estudio. 4.- Similitudes y diferencias en el control de ejecucin del presupuesto por programas y Resultados

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por proyectos. 5.- Ventajas o desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el largo plazo y repercusin en la economa del pas.

Precisar los efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos en la planificacin pblica y la eficiencia administrativa nacional. 1.- Consecuencia en la planificacin pblica por la adopcin de una nueva tcnica presupuestaria. 2.- Consecuencia en la transicin y consecucin de objetivos y metas iniciados con la tcnica presupuestaria por programas.

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ANEXO F: INSTRUMENTOS DE VALIDACIN DE LA GUA DE ENTREVISTA A LOS EXPERTOS

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES

INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE DATOS GUA DE ENTREVISTA Objetivos especficos Categoras Optima Regular Rechazable

1.- Similitudes y diferencias en la planificacin operativa en base a programas y proyectos.

2.- Similitudes y diferencias en la formulacin y vinculacin de objetivos y metas con los Comparar las programas y proyectos. tcnicas del presupuesto por programas y del 3.- Similitudes y diferencias en presupuesto por el proceso de ejecucin del proyectos en las presupuesto por las diferentes etapas de tcnicas de presupuesto objeto planificacin de estudio. operativa, formulacin, 4.- Similitudes y diferencias en ejecucin y el control de ejecucin del control presupuesto por programas y presupuestario. por proyectos.

6.- Ventajas o aplicacin de presupuestaria y repercusin del pas.

desventajas de la la nueva tcnica en el largo plazo en la economa

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Precisar los efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos en la planificacin pblica y la eficiencia administrativa nacional.

1.Consecuencia en la planificacin pblica por la puesta en prctica de una nueva tcnica presupuestaria.

2.Consecuencia en la transicin y consecucin de objetivos y metas iniciados con la tcnica presupuestaria por programas.

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FICHA DE OBSERVACIONES POR PARTE DE LOS EXPERTOS SOBRE INSTRUMENTO DE VALIDACIN DE LA GUA DE ENTREVISTAS Observaciones Pertinencia con los objetivos de la investigacin:

Presentacin y redaccin:

Datos del experto Instrumento a validar: Nombre y apellido del experto: Cdula de identidad:

Firma:

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