Você está na página 1de 17

Consideraes Scio-Antropolgicas sobre a tica na Sociedade 1 Brasileira

Roberto Da Matta

Preliminares e Introduo Ao apresentar este informe , devo explicitar alguns pontos que guiam minha perspectiva. Primeiro, o fato de que estas consideraes tm como ponto de partida um conjunto de trabalhos que venho desenvolvendo relativamente ao Brasil a partir do final da dcada de 70. Assim sendo, o leitor encontrar aqui e ali repeties ou reformulaes de idias apresentadas anteriormente, sobretudo do Captulo 4 do meu livro Carnavais, Malandros e Heris; Para uma Sociologia do Dilema Brasileiro, publicado em 1979; e no Captulo 2 do meu ensaio, A Casa & a Rua: Espao, Cidadania, Mulher e Morte no Brasil, publicado em 1985. A grande desvantagem deste enfoque a ausncia de consideraes detalhadas relativamente aos meandros, labirintos e atitudes do aparato burocrtico-estatal por dentro: nas suas manias e manhas, nas suas micro e macro-histrias, e, acima de tudo, na sua prtica. A perspectiva antiacadmica sugere no isolar a tica das rotinas da administrao pblica, um universo social constitudo por uma pletora de agncias e regras j implementadas e em operao. Deste modo, qualquer trabalho com um pouco mais de distncia, como o caso das consideraes que viro a seguir, teria o defeito de sair do assunto, pois tudo j estaria pronto . E se algo h para ser feito, seria apenas aquele meta-decreto brasileiro da vergonha na cara que imediata e magicamente levaria tudo a funcionar eficientemente. Em outras palavras, tica um problema de Estado e de poder , dispensando qualquer sociologia comparada, histrica ou profunda, porque as instituies j esto articuladas e o que falta apenas calibrar a sua implementao por meio de vontade poltica . Mas o fato concreto que leituras atentas dos relatrios e informes preliminares, bem como as entrevistas que fizemos em Braslia, junto aos membros da Comisso de tica Pblica e de outros rgos, na semana de 10 de setembro do corrente, revelaram um conjunto de questes que merecem tanto a viso prxima e administrativamente interessada, que diz: vamos pr as coisas em prtica, dispensando as teorias; quanto a viso distanciada, cujo alvo a compreenso dos problemas luz do contexto histrico e sociolgico brasileiro. Por ter em mente essas perspectivas, e tom-las como complementares, este informe segue dividido em duas partes.Na primeira, apresento um conjunto de reflexes de carter sociolgico relativamente ao lugar da tica no servio pblico brasileiro. Nela, focalizo, sobretudo, as relaes entre tica e a administrao pblica nacional, ressaltando o fato de que a dimenso tica promove uma nfase na conduta do funcionrio, algo inovador (para no dizer, revolucionrio) num sistema administrativo marcadamente poltico e baseado na eficincia burocrtica e poltica (e/ou clientelstica) dos seus atores. Na segunda, fao consideraes
1

Informe de Consultoria apresentado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento por Roberto DaMatta 20 de novembro de 2001.

de ordem prtica, inclusive esboando um projeto de investigao scioantropolgico da elite brasileira, porque estou convencido que continuamos a desconhecer grande parte do pensamento das elites, sobretudo das elites polticas, relativamente ao poder, as rotinas administrativas e a sociedade brasileira como um todo. Finalmente, em Apndice, reproduzo, com os devidos ajustes, a conferncia tica: Uma Viso Scio-Antropolgica que proferi no dia 13 de setembro do corrente, na abertura do Seminrio Internacional: tica como Instrumento de Gesto . Com isso, pretendo compartilhar com os leitores aspectos que no foram desenvolvidos com a devida nfase no decorrer do informe.

Administrao Pblica e tica na Sociedade Brasileira A primeira questo a considerar, diz respeito ao lugar da tica como instrumento de gesto no contexto da administrao pblica brasileira. Introduzida como programa no meio de um aparato estatal bem estabelecido, repleto de normas e muito hierarquizado, no qual o Estado (ou o servio pblico , como se diz correntemente2) tem sido sistematicamente pensado como a principal alavanca para o desenvolvimento e para a salvao da ptria, dentro de um clima ideolgico nacionalista e exageradamente estatatizante, o advento da tica na gesto pblica uma novidade e um problema. Mesmo quando faz parte do programa de modernizao do Estado brasileiro, iniciado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, de acordo com uma agenda mundial e na trilha aberta por muitos outros pases, a proposta da gesto pblica informada e emoldurada pela tica, repercute no sistema, provocando reaes de espanto e decepo em Braslia e alhures. Pelo que pude deduzir, ouvindo alguns membros da Comisso de tica e lendo os jornais, no deixa de ser contraditrio, em termos do estilo brasileiro de exercer o poder, sobretudo o poder federal (a mais alta instncia na hierarquia dos poderes nacionais entre ns), que um administrador do primeiro

Temos que conhecer mais e melhor o papel do chamado servio pblico como formador de uma camada mdia, sobretudo nos grandes centros urbanos do nosso pas. Machado de Assis, Carlos Drummond de Andrade e Lima Barreto, entre outros, compreenderam com argcia esse aspecto do Estado como um grande patro e, sobretudo, como um magnnimo empregador. Outros observadores, como Sergio Miceli, aprofundaram essa dimenso, pois o servio pblico era mantenedor de um estilo de vida intermerdirio para as famlias que no eram nem da aristocracia, nem pertenciam s camadas pobres, constitudas por ex-escravos e trabalhadores braais. Assim, diz Miceli, no seu importante livro, Intelectuais Brasileira (So Paulo: Cia das Letras, 2001, pag. 200: O ingresso no servio pblico permitiu aos herdeiros dos ramos empobrecidos da classe dirigente resgatar o declnio social a que se viam condenados assumindo diferentes tarefas na diviso do trabalho de dominao . J Carlos Drummond de Andrade, desvenda, com franqueza: O emprego do Estado concede com que viver, de ordinrio sem folga, e esse condio ideal para bom nmero de espritos; certa mediania que elimina os cuidados imediatos, porm no abre perspectivas de cio abstrato. O indivduo tem apenas a calma necessria para refletir na mediocridade de uma vida que no conhece a fome nem o fausto . (Drummond, Passeios na Ilha, citado em Miceli, pag. 196). Num sentido preciso, ser funcionrio pblico permitia ter um emprego e no um trabalho manual, numa sociedade marcada pela escravido e pela hierarquia. Dava igualmente lugar a consolidao laos pessoais, reafirmando amizades e simpatias pessoais.

escalo (um ministro, um diretor de um Banco Central, ou secretrio de Estado, por exemplo) sinta-se legal e moralmente obrigado a concordar em seguir preceitos gerais e exteriores relativos ao cargo que ocupa. Especialmente quando esses preceitos atingem seus ocupantes no nvel pessoal e no no mero plano da eficincia ou do realismo polticoadministrativo, englobando eis um requisito raro no caso de um pas formalista como o Brasil at mesmo um perodo posterior a sua sada do cargo. Ou seja: o que a tica como instrumento de gesto surpreendentemente demanda no um diploma de doutor, nem os devidos relacionamentos pessoais, partidrios e profissionais, mas eis a novidade perturbadora um perene esforo de autoconscincia relativamente s implicaes morais (e no apenas instrumentais ou racionais) do cargo. Em outras palavras, se uma das premissas bsicas do poder brasileira , que o alto administrador tudo pode e, assim, no precisa dar satisfao a ningum, exceto claro ao povo ou ao Brasil por suas aes, por que ento o governo teve que inventar essa chatice de tica? E se as pessoas ocupam cargos satisfazendo requisitos formais e informais (tm ttulos e pistoles, passam em concursos e so do partido apropriado), para que essa nfase numa avaliao dos aspectos ntimos do comportamento? Ou seja, essa avaliao permanente da conduta, focalizando aspectos que sempre foram tidos como ntimos, implicticos e ultra-pessoais? Essa, parece-me, a questo que percorre os corredores e forma o sub-texto difcil e complexo de quem tem a obrigao de tratar do problema em Braslia.Este me parece tambm ser o ponto central quando olhamos o tema por um prisma scio-antropolgico. Pois as reaes concretas e emocionalmente carregadas a tica no servio pblico s podem ser plenamente entendidas, quando se trs tona as premissas bsicas da prtica e da teoria do poder brasileira, bem como a viso que as elites do poder tm de si mesmas e do meio social onde atuam. Creio que a surpresa e o contraste decorrem do fato de que, no Brasil, as palavras reforma e revoluo so conceitos reiteradamente aplicados a quaisquer experincia de governo com nfase em mudana. So conceitos que, a partir da experincia republicana de 1889, foram incorporados retrica poltica nacional. Tanto que, reza a histria, D. Pedro II, numa visita a Feira Mundial de Boston, ao ser apresentado a uma modernssima mquina a vapor, capaz de realizar centenas revolues por minuto , comentou para a delcia de sua comitiva e dos seus anfitries americanos que, no Brasil, vrios polticos eram capazes de fazer mais revolues do que aquele motor Quero acentuar que um funcionalismo pblico consciente e praticante da tica como instrumento de gesto pblica , contraste fortemente com a conduta habitual do administrador, freqentemente sabedor dos planos de mudana da organizao estatal e igualmente certo de que essas transformaes s devem acontecer num plano formal e externo, sem atingir suas atitudes para com as instituies e o pblico. Realmente, estamos mais acostumados a ouvir propostas de modificao da estrutura do Estado do que a considerar a conduta dos funcionrios desse Estado, uma demanda que fatalmente promove um tabu: a juno do Estado com a sociedade. Pois os preceitos ticos atuam tanto no governo quanto na vida diria, o que causa problema, posto que subitamente apresenta-se um projeto moralizador no como uma

cruzada moral demaggica (como ocorreu no udenismo Lacerdista), mas como parte inclusiva e normal das rotinas administrativas. Essa proposta de reformar o Estado incluindo a dimenso tica, surpreende, portanto porque, no Brasil, mudar o sistema ou a coletividade como um todo, ficou sendo sinnimo de atuar apenas junto ao Estado. Como se o Estado fosse capaz de englobar todo o sistema. Conforme indica sabiamente Gilberto Freyre (citado no texto de minha conferncia, no Apndice deste Informe), transformamos o Estado, absurdamente imaginando que os servidores e os polticos responsveis por essas transformaes no fizessem parte da sociedade que essas supostas reformas objetivam modificar. Em outros termos, o foco de nossos programas de mudana tem sido sempre o Estado e jamais a sociedade que, afinal de contas, deveria ser igualmente preparada (e assim transformada) para receber essas mudanas. Mas quando falamos em tica como instrumento de gesto, no podemos deixar de convidar a sociedade como um todo, para o programa de reformas. Se, como acentuou Albert Hirschman, num ensaio importante, a partir do sc. XIX, a Amrica Latina, em contraste com os pases europeus, centrou-se exclusivamente no Estado e no universo do poltico, para corrigir o seu atraso3, o que se espera quando se fala em reforma do Estado mais uma redefinio das agncias pblicas do ponto de vista formal, burocrtico e externo do que uma proposta efetiva de mudana de comportamento. Essa expectativa das elites, segundo a qual reformar significa mexer no desenho do Estado, tem sido confirmada por vrios governos que, no obstante a retrica reformista ou revolucionria, mudaram a administrao pblica apenas na forma. Deste modo, reformar ou revolucionar significa normalmente promover uma reorganizao formal e exterior do servio pblico. Tanto que se tinha a impresso, como eu mesmo acentuei num ensaio publicado em 19944,
3 Ver

Albert Hirschman, "Ideologies of Economic Development in Latin Amrica", in Latin Amrican Issues, Ed. by Albert Hirschman, 1961, The Twienth Century Fund. Veja-se tambm, DaMatta, Lo Social y lo Estatal: Desafiando el Milenio , in Nueva Sociedad, Vol. 168, 2000. 4 Ver Em Torno da Matriz Social da Inflao: Notas sobre Inflao, Sociedade e Cidadania , in Conta de Mentiroso: Sete Ensaios de Antropologia Brasileira. Rio: Rocco.

Comisso de tica Pblica


(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 19

que a mudana formal explcita, escondia a manuteno implcita do status quo. As elites polticas, sugeria eu naquele artigo, sempre preferiram transformaram abertamente o Estado para que a sociedade permanecesse inalterada. Mudam-se nomes, formas, normas e regras. Complicam-se, em nome da modernidade e da racionalidade os procedimentos, mas deixa-se de lado as pessoas: os funcionrios encarregados do gerenciamento dessas estruturas nas suas aes, decises e, acima de tudo, posturas, relativamente ao que fazem. Esse cenrio ajuda a entender os problemas engendrados quando a tica (que contempla a conscincia individual) entra em cena num ambiente administrativo marcado pelas relaes pessoais e aparncias.

Porque quando se fala da tica como instrumento de gesto pblica , no se trata simplesmente de criar uma nova estrutura ou agncia cujo objetivo seria cuidar (como se diz coloquialmente no Brasil) de certos assuntos, como ocorreu com o petrleo, a energia eltrica ou a telefonia, mas algo inteiramente novo e relativamente contundente. O que se pretende com a Comisso de tica Pblica e as posturas que ela est programada para disseminar, ir alm da trivial inveno de um novo rgo, para implementar uma agncia que objetiva supervisionar, normalizar e rotinizar um estilo de gerenciamento da coisa pblica, no qual o agente tem plena conscincia do seu papel e, mais ainda, dos seus limites em termos administrativos e morais. Em outras palavras, uma das maiores fontes de resistncia ao trabalho da Comisso de tica, no diz respeito apenas a sua novidade, mas especialmente ao fato de que a Comisso dissemina e faz com que os agentes situados no mais alto escalo do Estado tenham conscincia do seu papel e assim atuem de acordo com premissas universais, vlidas para todos, inclusive e principalmente eis a grande novidade para eles prprios. Como, pois, tornar aceitvel numa sociedade personalista, relacional e hierrquica, o fato de que todos, inclusive (e especialmente) os agentes do Estado, esto submetidos aos mesmos princpios e devem ser tratados do mesmo modo que o cidado comum em termos de seus conflitos de interesses, uma das dimenses crticas do trabalho deste novo rgo. Para que isso venha a ocorrer, ser preciso redesenhar os estilos de conceber e de exercer o poder poltico-administrativo no Brasil. E no se chega a essa mudana sem garantir a continuidade do programa e da Comisso, no que seria um impulso na implementao de posturas isonmicas, algo inovador e sem paralelo na histria do pas. Paralelamente, ser preciso divulgar com todas as letras algumas das implicaes sociolgicas desse sistema algo de difcil realizao considerando, como estou buscando revelar aqui, as premissas bsicas do sistema que, como vemos, mas no gostamos de enxergar, confunde nome de famlia, parentesco, o cargo ocupado e as relaes pessoais, com privilgio, arrogncia, irresponsabilidade pblica e impunidade. Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 20

fundamental, assim, entender que, concreta e realsticamente, a questo da gesto pblica emoldurada pela tica, passa por um lado ainda pouco discutido no caso do poder brasileira, qual seja: o fato de que, no Brasil, os agentes pblicos federais projetam suas personalidades sociais e suas redes de relaes pessoais nos cargos que ocupam. Se em outros pases, eles so terica e idealmente controlados pelos seus partidos ou por fortes premissas ideolgicas, no Brasil eles se apropriam dos seus cargos, tomando, como diz o ritual, posse dos mesmos. Tal tendncia que, diga-se de passagem, tende a ocorrer em todos os sistemas, acentua-se em nosso pas devido, de um lado, a frouxido, a instabilidade e a ausncia de confiana no arcabouo institucional e nas estruturas administrativas e, de outro, no fato de que o personalismo um valor social no Brasil5.

Quando, pois, a Comisso de tica legisla ou sugere procedimentos, sancionando negativamente certos tipos de comportamento, ela no est simplesmente aplicando racionalmente um conjunto de normas, mas est indo contra prticas e valores sociais to profundamente estabelecidos que os atores tomam como naturais , essenciais ou tradicionais 6. Se tivermos em mente a dimenso personalista do nosso sistema social, entende-se porque a questo da tica nos leva ao fundo do que chamei, no meu livro Carnavais, Malandros e Heris, de dilema brasileiro . No fundo, trata-se de encontrar um ponto de equilbrio entre um estilo de governo pessoal e particularista, no qual as decises administrativas so calculadas, calibradas e tomadas por consideraes pessoais e relacionais, e um modo de governar motivado por um clculo universal, impessoal, englobado pelos interesses do Estado, do pas e de ideais polticos. Enfatizo que no se trata de realizar uma escolha rgida e verdadeiramente impossvel entre universalismo e perticularismo ou entre a racionalidade burocrtica e o personalismo do carisma. Tal escolha impossvel, j so poucas as decises humanas, sejam no plano pessoal ou administrativo, que
5O

personalismo como valor, e a conseqente ausncia de um arcabouo institucional forte e internalizado, foi comentado pelo observador poltico James Bryce, do seguinte no modo, no seu livro, South American: Observations and Impressions, publicado em 1912: In the Brazilian politics of today there are many factions, but no organized parties nor any definitive principles advocated by any group or groups of men. Federal issues are crossed and warped by state issues, state issues confused by federal issues, and both sets of issues turn rather on persons than on general doctrines or specific practical proposals e, em seguida, comenta fazendo parecer que saiu ontem mesmo de Braslia: The absence or the fluidity of parties makes the executive stronger than the legislative both in national and state politics . (pag. 412-13). 6 Tais consideraes pe a nu o dilema administrativo brasileiro. As mudanas do Estado so to grandes e constantes, que o cidado tende a desconfiar das novas agncias e procedimentos. De fato, se as prticas administrativas, so opostas as prticas sociais e se o Estado tradicionalmente sempre se colocou como instrumento de correo da sociedade, como esperar que o cidado confie e seja leal a um aparato que contraria do modo mais profundo os seus interesses mais legtimos? Como, por exemplo, pretender honestidade de juzes, deputados e senadores so comprovadamente criminosos? Ou confiar no mercado e na competio, se a lgica do Estado privilegia, com os estatutos do funcionalismo pblico, o corporativismo e a hierarquia? No h como governar pretendo que os agentes do Estado estejam acima ou for a da sociedade.

Comisso de tica Pblica


(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 21

no levam em conta fatores universais e particulares, normas abstratas e pessoas e situaes concretas. A questo, sem dvida, de equilbrio e de hegemonia. Sabemos que pases como o Brasil so interessantes e problemticos, precisamente porque o moderno (concretizado pela necessidade de decises isonmicas e universais) no conseguiu superar o tradicional. Mas, em compensao, o tradicional tambm no conseguiu alienar ou inibir os valores modernos. Ou seja, o primeiro impulso de nomear o parente; mas o segundo de ser fortemente criticado (e concordar com a crtica) por causa disso. De tal modo que o que tipifica o nosso sistema exatamente a presena do que chamei, inspirado em Max Weber, de uma

tica dupla na qual ora se tomam decises seguindo valores modernos e impessoais, ora se age em funo da famlia, das simpatias pessoais e das relaes que consideram o caso de Joo ou de Jos diferente porque eles so amigos e esto acima da lei. O problema, conforme demonstrei no meu ensaio Voc sabe com quem est falando? 7 essa existncia de um clculo duplo e freqentemente dilemtico. O que conduz, para alm da tica, a um sistema cuja ambigidade constitutiva contm um elemento enormemente criativo e mgico, o que lhe d uma enorme capacidade adaptativa num mundo globalizado marcado, ao que tudo indica, por uma grande instabilidade estrutural. A existncia do clculo duplo s pode ser compreendida quando se verifica que o conjunto de elos pessoais (ordenados a partir do universo da casa ), ainda compete e exerce coero sobre o mundo ordenado e simbolizado pelo espao pblico, chamado de rua no Brasil e vice-versa. Da, sem dvida, nossa imensa dificuldade de resolver pendengas morais e polticas, pois cada caso pode ser lido e interpretado pelo lado da casa ou da rua, pela ngulo das dimenses universalistas ou particularistas. O que me faz, sob pena de ser acusado de academicismo, lembrar de uma passagem mencionada por um notvel especialista em histria social do direito, Harold Berman, no seu livro, Law and Revolution: The formation of the Western legal tradition, tomada de um sistema social estruturalmente semelhante ao brasileiro. Conta a histria que uma autoridade em lei e teologia islmica, um Mullah, ouve um caso de disputa e, diante dos belos argumentos do queixoso, diz: "Creio que voc tem razo". O escrivo pede a autoridade para se conter e ouvir tambm a defesa. Quando o faz, o Mullah novamente encantado repete: "Acredito que voc est certo". Horrorizado com essas afirmativas, o escrivo argumenta que: "ambos no podem estar certos". Ao que o Mullah responde, dizendo: "Voc tambm est certo". Qual a moral dessa histria to nossa conhecida? Berman acentua que "a resposta no se encontra na pergunta 'quem est certo?'", mas no esforo para salvar a "honra dos partidos envolvidos, restaurando a relao correta entre eles". Do ponto de vista de minhas ponderaes sobre a nossa tica dupla, o Mullah faz como todo brasileiro: l a situao utilizando vrios pontos de vista no porque imoral, irracional, subdesenvolvido ou mentiroso mas porque:
7 Publicado

como Cap. IV do livro, Carnavais, Malandros e Heris.

Comisso de tica Pblica


(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 22

a) no existe uma dimenso hegemnica que determine uma leitura exclusiva (ou fundamentalista) que ilegitime todos os outros princpios; e b) naquela coletividade a verdade no surge individualizadamente, em compartimentos estanques, dentro da lgica do "sim-ou-no" (culpadoouno-culpado), mas relacionalmente isto , dentro da noo de que "todos tm razo" e "tm o rabo preso". Trata-se de fazer justia, sim, mas, como acentua o Mullah da histria, salvando a honra de todos os implicados.

A novidade e a importncia da implementao da Comisso de tica jaz exatamente no fato de que ela promove a conscincia dessas dimenses. Pois o que o conflito de interesse seno a encruzilhada onde se encontram as demandas das lealdades pessoais (ou da casa ) em conflito com o chamado das dimenses universais e igualitrias do sistema? Ao lado do princpio de livrar a cara de todos e de, sempre que for possvel, no humilhar ningum ? A tica como instrumento de gesto lana luz na complexa e difcil dialtica entre o princpio da compaixo (para nossos ) e da justia (para os outros ). Ela trs a tona um tanto brutalmente, dai as mais diversas reaes negativas sua implementao e, sobretudo, operao prtica, o dilema colocado com cinismo realista pelo moto: aos inimigos a lei; aos amigos, tudo . justamente esse deslocamento do cuidar ou do fazer para a dimenso (ou dimenses) do como , do porque e, sobretudo do quem e para quem se cuida e faz que singulariza o trabalho dessa Comisso. Pois quando falamos em tica , no estamos simplesmente nos referindo a uma relao de eficincia entre uma agncia governamental e suas tarefas junto ao Estado ou a sociedade, mas estamos pondo em cena pela primeira vez no caso do Brasil, uma atitude que deve guiar o que se est fazendo. Ora, essa conscientizao do papel do agente do (e no) Estado, nas suas implicaes sociais (e morais) o dado mais promissor e mais importante dessa discusso. Seria precisamente essa conscincia das demandas mltiplas e complexas da casa e da rua , dos parentes, amigos e compadres de um lado, e dos pressupostos racionais e instrumentais que manda escolher os melhores e mais eficientes, do outro, que tem mudado o Brasil no seu nvel mais profundo e menos demaggico. Neste sentido, a tica introduz uma forte e irrevogvel dimenso moral no mbito da administrao pblica. Agora no se trata mais de multiplicar eficincia e recursos, mas de realizar isso dentro de certos limites e com uma certa atitude. Se antigamente, os fins justificavam os meios; e os fins da administrao pblica brasileira sempre se confundiram com os objetivos polticos imediatos e prticos de quem governava, agora, a equao entre meios e fins muda de figura, pois os agentes devem estar conscientes e preparados para levantarem objees relativamente a essa equao. Realmente, a tica sugere que nem todas as combinaes entre meios e fins Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 23

so moralmente coerentes ou aceitveis. Ser eficiente pode levar a uma subverso dos meios relativamente aos fins. Ser tico, porm, conduz a um exame permanente entre meios e fins. Por causa disso, o foco na tica obriga imediatamente a redefinir equaes bem conhecidas e estabelecidas no mbito do nosso realismo poltico, como a do roubo, mas fao! ou a do em poltica vale tudo! . Porque o que a postura tica tem em mente precisamente separar uma eficincia a qualquer preo de uma eficincia obtida dentro dos parmetros do bom-senso (que se sente obrigado a contemplar egosmos e conflitos de interesse) e da honestidade

pblica, o que na maioria das vezes, choca-se as demandas impostas pelo familismo, pelo clientelismo e pelo corporativismo brasileiros. A questo da tica na gesto pblica realiza, finalmente, uma aproximao entre administrao pblica e moralidade social. Entre os propsitos imediatos dos objetivos administrativos, ainda que sejam muitas vezes devotados aos interesses nacionais, e os modos pelos quais esses objetivos podem e devem ser realizados. Uma coisa construir conjuntos habitacionais em nome do combate ao dficit de residncias; outra realizar isso contratando para sua construo, firmas de parentes, amigos e correligionrios. Uma coisa servir como diretor do Banco Central, construindo polticas monetrias eficientes e duradouras, outra deixar o cargo e, sem o menor pudor ou constrangimento, tornar-se assessor de um banco de investimentos nacional ou estrangeiro. Tal aproximao, reitero, um dos pontos crticos da modernizao do Estado no caso do Brasil porque a nossa forma de exercer o poder poltico tinha como ingrediente bsico, seno crtico, a separao das razes do Estado das da sociedade. O bem pblico , governado sem qualquer moldura tica, era uma verdadeira terra de ningum. Pertencendo a todos e no sendo eticamente administrado por ningum, ele era devida e legitimamente vtima de apropriaes indbitas e fraudulentas. Nesse sentido preciso chamar ateno para certos pontos tocados na minha obra, fatos simples, mas freqentemente esquecidos pelos desenhadores de polticas pblicas. Refiro-me ao princpio, segundo o qual, as novidades institucionais e polticas (sejam elas novas regras, agncias administrativas ou planos governamentais) no caem num vazio institucional, mas em cadinhos sociais repletos de normas, princpios, mandamentos e relaes. De fato, uma das maiores dificuldades dos projetos que objetivam mudanas e que, por isso mesmo, tem um apelo profundo junto as elites e ao povo, como o caso da criao da Comisso de tica, que as novas diretrizes que querem implementar inevitavelmente se misturam a velhas instituies, hbitos e atitudes. O fato poltico pode ser novo, mas a sociedade velha. Pois bem: essa mistura do novo com o velho , essa resistncia s vezes trgica e obstinada contra o novo, em seus vrios graus, facetas e nuances, o que constitui a histria das naes emergentes. Nelas e eu penso principalmente nos pases da Amrica Latina combinam-se em graus variados, processos de fuso, sincretismo ou aculturao de modelos, instituies, regras e leis internas e externas. Normas e prticas que os grupos tomavam como parte de sua Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 24

natureza ou essncia e preceitos externos introduzidos por novos governos e por novas ondas histricas. Com o agravante de que freqentemente nos esquecemos que coisas como direitos humanos e tica so resultados de sistemas individualistas e, como tal, demandam uma implementao que dispensa a sociedade e os valores sociais. Algo impossvel de realizar, principalmente quando conhecemos as demandas relacionais do nosso sistema.

A criao da Comisso de tica pelo governo Fernando Henrique Cardoso um dos melhores exemplos destes processos aculturativos que, de resto, caracterizam o mundo contemporneo. Pois o que a nfase na tica apresenta claramente, no caso das prticas sociais brasileiras, a possibilidade de um procedimento administrativo nico, que deve ser seguido por todos: tanto os usurios, para quem o Estado deve servir, e para os agentes desse Estado que, tanto como todo mundo, esto sujeitos s mesmas normas morais: a mesma tica e a mesma dolorosa obrigao de pensar o mundo de buscando calibrar com justia e honestidade, os meios e os fins. Sugestes Todas as consideraes acima conduzem a um ponto: um conhecimento mais detalhado e sofisticado de nossas elites polticas. Estou plenamente consciente de que processos de mudana so mais efetivos e duradouros, quando acompanhados de avaliaes internas e externas que permitam conhecer cada vez mais e melhor as reaes positivas e negativas aos programas que implementam. No caso da tica como instrumento de gesto pblica , temos uma oportunidade nica de implementar, em paralelo as aes da Comisso, a criao de um banco de dados sobre as elites brasileiras, num esforo de compreenso de ns mesmos que jamais foi realizado. Em outras palavras, a Comisso de tica est na posio estratgica de realizar, em convnio com uma universidade, uma pesquisa em profundidade das elites nacionais. Um projeto de investigao do comportamento das elites na sociedade brasileira. Tal projeto estaria centrado em quatro dimenses: - Nos componentes sociolgicos dessas elites: seu tamanho, composio, local de origem, relao profissional, etc - Na sua histria e trajetria. - Na suas inter-relaes, alianas e pactos. - Nas suas concepes de sociedade, histria, poder, poltica, religio, tica, moral, etc Tal pesquisa seria realizada utilizando tanto tcnicas quantitativas, quantos mtodos qualitativos, de observao-participante, por meio de entrevistas Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 25

abertas, pelo estudo de caso, da histria de vida e pela investigao detalhada de biografias e memrias. Eu teria o mximo interesse em dirigir tal empreendimento atravs do Dept. de Antropologia da Universidade de Notre Dame, em conjunto com instituies brasileiras. Estou convencido que o conhecimento mais profundo, objetivo e, acima de tudo, comparativo, histrico e sociolgico das elites e, dentro delas, da elite poltica brasileira, seria de crucial importncia para tornar o trabalho da Comisso mais eficiente, alm de permitir que a difuso de certos valores e procedimentos fosse realizada com mais realismo e preciso. Apndice Conferncia apresentada na abertura do Encontro de Representantes

Setoriais organizados pela Comisso de tica Pblica, em Braslia, 13 de setembro de 2001. Duas ou Trs coisas que eu Gostaria de Falar sobre a tica como categoria Sociolgica no caso Brasileiro Quando falamos de tica de um ponto de vista scio-antropolgico, discutimos aquela dimenso da vida social devotada ao entendimento, apreciao e, acima de tudo, conscincia, entre o que deve ser (os ideais morais de uma sociedade, cultura e/ou civilizao) e o que : o que ocorre rotineiramente e existe de fato. Como todo projeto de aprimoramento moral, falar de tica tanto pode conduzir a um moralismo inflexvel e acusatrio, quando um grupo se apropria de um postulado universalmente vlido (deve haver sempre coerncia entre teoria e prtica social, deve existir um paralelismo entre o que se diz e o que se faz) para atirar no a primeira, mas todas as pedras nos seus adversrios; quanto pode levar a um estado de cinismo institucional no qual a aceitao conformista (ou realista ) das situaes imorais e dos dilemas mais absurdos tomada como normal. No caso da vida poltica brasileira, comum ouvir que quem no pensa assim no moderno ou no correto , com a mesma fora que se afirma como o Brasil diferente ; que assim mesmo ; que voc no est nos Estados Unidos em argumentos que, consagrando o princpio da singularidade cultural, faz com que se institucionalize o impasse moral pelas contradies flagrantes entre normas legais e prticas sociais, especialmente no que diz respeito a dois campos perturbadores e sempre problemticos da ao poltica: o da relao entre a verdade e a mentira, onde sobressai o uso da mentira como saida para claros desvios morais. E o da chamada apropriao e uso ntimo ou particular do espao e dos bens pblicos. Dimenso problemtica no caso do Brasil, sobre o qual falarei mais adiante, porque dele tratei extensivamente em meu trabalho. Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 26

Um dos problemas da sociologia no bem o assunto, que todo mundo conhece e tem opinio formada, mas o modo pelo qual se fala deste assunto. O grande socilogo francs mile Durkheim foi acusado de amoralismo quando disse, no seu clssico As regras do mtodo sociolgico publicado em Paris, 1895 quando no Brasil inventvamos o nosso popular jogo do bicho que, sendo um jogo simultaneamente tico, posto que aprovado pela sociedade, mas ilegal; posto que dutra e brasileiramente foi colocado no caldo da contraveno penal em 1945, pelo decreto nmero 6.259, uma das nossas instituies mais intrigantes que: Primeiro: no existe sociedade sem crime ou desvio de conduta. O crime, como a doena, normal, desde que no seja encorajado, procurado ou estimulado. Como a doena, o crime permite enxergar o estado de nossas defesas e de nossas normas. Segundo: que o crime dizia alguma coisa importante sobre a sociedade no qual ele ocorria. O que dizem os casos de corrupo na esfera pblica sobre a

sociedade brasileira e sobre o Brasil? Eis uma pergunta que Durkheim certamente faria se aqui vivesse. E ns at hoje, com raras excees, jamais fazemos. E, finalmente, em terceiro lugar, que o crime era relativo ao grupo social. Numa sociedade de assassinos, assassinar normal. Numa sociedade onde os seguidores da lei so classificados como otrios o gato e o assalto aos bens pblicos so correntes. O crime contra o estado no desvio, oportunidade. A corrupo publica se confunde com gastos legtimos com as bases e com certos ideais (como a eleio dos que podem salvar a ptria). uma apropriao devida porque se eu no fizer, outro vai certamente realizar. E o que pior, nada vai lhe ocorrer porque as leis so detalhadas na configurao do crime, mas inteiramente falhas na sua aplicao. Elas prendem o quarteiro, mas deixam escapar os bandidos. No paraso, dizia o velho Durkheim, as faltas mais leves seriam considerados pecados graves. Esses pressupostos gerais ajudam a clarificar minhas perspectivas, o plano do qual eu vou abordar o assunto. II No caso da tica, no deixa de ser curioso assinalar que embora a motivao tenha sido a densa e vergonhosa experincia brasileira com a chamada corrupo poltica (que, para o povo refere-se a corrupo praticada rotineiramente pelos polticos), mesmo assim, a iniciativa de enfrentar o problema foi deixado ao Estado naquela tradio segundo a qual se pode resolver problemas sociais, morais e ticos por decreto. Basta pedir pela lei e fazer o decreto que tudo est resolvido. Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 27

Formados e conformados pela tradio legisferante do cdigo civil, nosso modo de percepo sempre invoca o Estado como um instrumento central de resoluo conflitos e problemas. E, talvez mais sintomtico que isso, como um instrumento corretor da sociedade. Temos uma viso de vida coletiva que, salvo mais investigao, sempre trata a sociedade como fraca e o Estado como forte e, pior que isso, que est convencida que os poderes do Estado nada tem a ver com os da sociedade. Como conseqncia, tendemos a demonizar ou divinizar o Estado e a divinizar ou demonizar a sociedade (sempre representada por uma viso brasileirssima de povo camada social equacionada aos pobres e destitudos, como os explorados em geral), como se entre essas dimenses sociais no houvesse nenhuma relao de parentesco, de casamento, de compadrio, de amizade, de poltica, comrcio, valores ou religio. Como se Estado e sociedade no fossem parte de uma mesma coletividade ou, melhor ainda, expresses distintas de um mesmo sistema social. O fato que ns, as elites, seja por ingenuidade, arrogncia ou onipotncia, temos uma paixo incurvel pelo Estado e uma viso primria da sociedade, dos valores e da cultura e seu simbolismo. Tudo se passa como se olhando para a vida coletiva, s consegussemos ver o Estado, com seus ritos jurdicos

e polticos, deixando de enxergar a sociedade com seus ritmos, suas crenas, seus hbitos e, acima de tudo, suas relaes e sua fora. Neste sentido, as elites se comportam exatamente como as quatrocentos e noventa aranhas do conto de Machado de Assis, A Serenssima Repblica [publicado em 1882 em Papis Avulsos], aqueles araquindeos que absurdamente acreditavam no ter ideologia, valor ou organizao social e poltica e pediam ao bom Cnego que havia decifrado sua lngua, que as organizassem politicamente. Hoje, lamentamos a ausncia de tica quando de fato todo o nosso mal-estar com a modernidade que construmos no Brasil tem tudo a ver no com a ausncia, mas com a presena instvel e contraditria de muitas ticas. Como ocorria com as moedas inflacionadas, nossa questo, no era a ausncia de dinheiros, mas a presena de muitos meios de troca indexados entre si. O que, a meu ver, tipifica a globalizao em pases como o Brasil precisamente a adoo de valores modernos a isonomia legal, o sufrgio universal, a lgica do mercado, o individualismo, a transparncia e a igualdade na esfera das instituies polticas e, sobretudo no desenho das administraes pblicas sem, entretanto, a transformao ou a discusso dos valores tradicionais. Adotamos moedas novas, sem nos desfazermos das antigas e, pior ainda, sem dizer a sociedade que tais moedas no valem coisa alguma. Assim, adotamos o princpio de que todos so iguais perante a lei, mas no destrumos as moedas fortes das hierarquias e dos compadrios que justificam furar sinais quando se doutor, se vai a uma reunio importante e se dirige um carro de luxo e de nomear um parente para um cargo importante. Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 28

Pela mesma lgica, queremos uma polcia impecvel e justa, bem como promotorias modernas e atuantes, mas no queremos que nossos filhos e correligionrios sejam presos ou acusados. Abraamos a letra do universalismo poltico, mas no abrimos mo dos particularismos que permeiam os nossos sabe com quem est falando? e o nosso jeitinho . Nossa ingenuidade relativamente ao papel do Estado junto a modificao da sociedade me obriga a citar um autor conhecido quando ele diz: "O que se fez com a Marinha desde os primeiros dias da civilizao da Repblica de 89, foi o que se fez com o Exrcito, com o Rio de Janeiro, com os portos, com as indstrias: cuidou-se da modernizao das coisas e das tcnicas sem se cuidar ao mesmo tempo da adaptao dos homens ou das pessoas a novas situaes criadas pela ampliao ou pela modernizao tecnolgica da vida brasileira". Gilberto Freyre (em Ordem e Progresso) A mesma advertncia deve ser aplicada s transformaes que assistimos hoje em dia. Temos o desejo de tudo mudar, mas no mudamos os receptores e alvos da mudana: os segmentos sociais aos quais a mudana se destina. Como temos uma viso, eu reitero, ingnua e ch da sociedade, falamos de

igualdade, competio, mercado, etc... sem nos darmos conta que cada um desses princpios faz parte de um sistema cultural e constitui um fato social total. No pode haver funcionalismo pblico eficiente com segmentos que transformaram privilgio e proximidade do poder em direito. Mas tambm no se reforma o Estado e se institui um funcionalismo moderno e eficiente, sem meritocracia: sem contemplar os mais capazes e os melhores com prmios e elogios. No pode haver choque e muito menos conflito de interesse numa sociedade hierarquiza, onde as elites sempre se definiram pelo sabe com quem est falando? e pela certeza da impunidade. Como um ex-ministro (ou diretor) de um governo pautado pelos valores da autoridade e pela hierarquia (que, a todo o momento, a sociedade demanda, solicitando murros na mesa e afirmaes contundentes) pode imaginar em autodisciplinar-se se todo o seu perodo no poder foi um aprendizado de que ele, como ministro, pode tudo? Ademais, como um detentor de um alto cargo pblico deve proceder diante das expectativas de sua famlia, casa e correligionrios? Ser que ele pode governar ou assumir sem dar nada de volta aos que lhe deram apio nos duros e insultuosos momentos da campanha? Faria ele como Pedro Honorato que, tornando-se prefeito de uma cidade do interior, foi to profundamente tico que no deu ouvidos aos pedidos da me, do pai, da mulher e dos irmos e terminou no mais negro abandono como um ser abjeto porque desprezou e foi desleal aos parentes e aos amigos, aquelas pessoas da casa , a quem se deve respeito e lealdade perptua? Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 29

Quer dizer, a corrupo nacional, mesmo quando abre contas em Berna, Aruba ou Jersey, faz isso fundada nas razes da famlia e dos amigos. Roubo? No! Tiro do Estado para dar aos meus amigos e correligionrios. Dou de volta, na forma de empregos o que devo aos meus aliados. S estrangeiros desnaturados podem passar por cima dessas regras, como afirmam os jornalistas e alguns observadores da cena nacional. A reciprocidade dou para receber ou, mais brasileiramente: quem d recebe negada pela impessoalidade da vida poltica moderna, seguramente um guia poderoso na vida nacional. Seria imoral apoiar os amigos e partidrios? Claro que no, caso o sistema no estivesse fundado no princpio da impessoalidade e da eqidade. Por isso, a regra de ouro do nepotismo esbarra na letra dura e fria da lei. Como, ento, conciliar os interesses, as lealdades pessoais que devem ser honradas, com um sistema institucional fundado em princpios opostos? Como conciliar igualdade poltica e hierarquia familstica e social? A resposta mais nua e crua a da corrupo, a da tara de origem e do atraso histrico. A mais sutil da mentira, da malandragem, e a dos vrios populismos que prometem melhorar a vida de todos, sem tirar de ningum. A resposta mais adequada, entretanto, discutir o problema como uma questo tica importante, dentro do universo social brasileiro como, permitamme a ausncia de modstia, tenho feito na minha obra.

Haveria algo singular na corrupo nacional? Um algo especial revelador de uma tica brasileira que se diz igualitria no plenrio do congresso nacional, mas que hierrquica em casa, junto aos amigos e partidrios? E que quanto mais legisla, buscando a transparncia, mais se defende com compadrios e sabe com esto falando ? Estou convencido que sim. Diante desses dilemas que apenas afloro, eu gostaria de sugerir que o grande desafio para esse nosso Brasil que finalmente conseguiu introduzir a palavra estabilidade em seu dicionrio institucional seria o seguinte: Primeiro, trabalhar a tica pensando no apenas em legislao, mas, sobretudo, na disseminao de certas atitudes, chamando a ateno para os conflitos entre as demandas impessoais dos cargos pblicos que so servios que as pessoas prestam a comunidade e os legtimos reclamos das relaes pessoais, da casa e da famlia. No se pode isolar por lei a esfera pblica da vida pessoal e ntima de cada um. Mas pode-se estabelecer limites mais claros para certos cargos, criticando suas atribuies e seus limites. Coisa, alis, que pouco fizemos no caso do Brasil. Muito pelo contrrio, todo o estilo poltico, fundado no confronto inquisitorial entre um governo que sai e um outro que quer entrar, funda-se precisamente na promessa de que com o poder o Salvador da Ptria vai finalmente realizar o sonho coletivo. O que, obviamente aumenta o poder dos cargos pblicos, sobretudo os do poder Comisso de tica Pblica
(Decreto de 26 de maio de 1999)
Gesto da tica Pblica Marco Conceitual 30

executivo. O rouba, mas faz o melhor exemplo dessa tica dplice que tem permeado o pior ngulo da vida poltica brasileira. Segundo, a legislao importante, mas ela no pode ficar confinada a sua dimenso acusatria que identifica a falta, sem apontar os modos de coero e punio. A abundncia de leis que permitem abrir processos fundados nas melhores e mais nobres dimenses ticas, mas que so incapazes pelas contradies legais e morosidade do processo jurdico de resolv-los, apenas engendra mais frustrao e mais desconfiana relativamente ao governo sob cuja gide esses processos ocorrem. Nesse sentido, essa legislao precisa contemplar processos punitivos especiais, pelo menos no que diz respeito a instncia do poder em foco, bem como de tornar positiva as condutas exemplares por meio de prmios. Finalmente, no se pode falar em tica sem falar em sociedade. E, no caso do Brasil, falar em processos polticos implica em tentar compreender realsticamente a mentalidade das nossas elites. Suas razes aristocrticas e autoritrias, sua ignorncia e desprezo por certos processos e instrumentos de conhecimento social. E o seu amor pelo Estado como instrumento de mudana e de transformao social. Implica tambm em discernir, como jamais foi feito at agora, que essa elite opera coletivamente, em segmentos, turmas, grupos e cliques. Que ela se sustenta mais por simpatia pessoal do que por antipatia ideolgica. Que ela se funda, salvo engano e alguma exceo que confirma a regra, naquele velho moto, simtrico inverso do sabe com quem est falando? que diz: aos

inimigos a lei, aos amigos tudo! E que, compreende e lamenta, como dizia Oliveira Vianna num vislumbre sociolgico nem sempre seguido na sua obra, falando de um intransigente poltico do Segundo Imprio: Sou capaz de todas as coragens, menos da coragem de resistir aos amigos . E acrescentava Oliveira Vianna, junto comigo: Ai est a sntese de toda a nossa psicologia poltica: a incapacidade moral de cada um de ns para resistir s sugestes da amizade e da gratido, para sobrepor s contingncias do personalismo os grandes interesses .sociais, que caracteriza a nossa ndole cvica e define as tendncias mais ntimas da nossa conduta no poder. (Oliveira Vianna, Pequenos Estudos de Psychologia Social.). Se pudermos ter alguma certeza, a de que estamos, nessas confluncias, ambguos, situados entre as obrigaes para com os cargos, como servios impessoais, e como grandes instrumentos de poder, onde vamos encontrar os nossos mais eminentes dilemas ticos. Jardim Ub, 9 de setembro e Notre Dame, 20 de novembro de 2001.

This document was created with Win2PDF available at http://www.daneprairie.com. The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only.