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Finanças Públicas

1º Semestre

⇒ Choque Endógeno – Exemplo: se existe uma crise a atacar primeiramente o nosso país e só
depois se expande, dá-se um choque endógeno; são produzidos internamente, por exemplo o 25
de Abril.

⇒ Choque Exógeno – Existe a crise do petróleo, vem do exterior e entra no nosso país, causando
uma “crise” interna;

⇒ Ciclos de Juglar – Ciclos que se dão de sete em sete anos, que sofreram uma revogação
substituídos por ciclos políticos económicos; (os ciclos políticos que são de 4 em 4 anos podem
influir neles).

⇒ Cláusula de opting in – a comunidade europeia exigir que a Turquia acabe com a pena de
morte para poder entrar.

⇒ Cláusula de opting out – a Inglaterra optou por ficar fora do euro


⇒ Crowding Peg – Desvalorização deslizante. Tem a ver com a desvalorização das várias moedas
entre estas, o escudo antigo. Esta situação actualmente não corresponde a Portugal, porque
aderiu ao €.

⇒ Efeito de Crowding Out – a “expulsão” do sector privado do acesso ao crédito por este já se ter
esgotado pelo sector público empresarial do estado.

⇒ Desdogmatização – Retirar da carga ideológica da constituição de 1976 pelas sucessivas


revisões constituições;

⇒ Despesas Incompressíveis – são despesas insusceptíveis de se reduzirem (não há dinheiro não


se compra insulina)

⇒ Efeito de deslocação do imposto – o imposto que sobe nunca desce, vai-se buscar a outro lado.
⇒ Efeito giffen – obras de arte, quanto maior for a recessão mais altera a lei da oferta e da
procura.

⇒ Efeito webber – por muito que suba o preço das batatas, não conseguimos alterar a lei da oferta
e da procura.

⇒ Estabilizadores Automáticos da Conjuntura – Como exemplos temos o subsídio de


desemprego que nasceu no pós 25 de Abril e que serve como estímulo a este conceito. Isto
permite que se continue sempre a gastar determinado montante sem estar activo. Mantêm
automaticamente no bolso de cada agente económico a possibilidade de não chegar ao extremo;
resultam da união das reformas com a criação e institucionalização do subsídio de desemprego
– Produção/Produtividade – produção é a capacidade de fazer X pares de sapatos e
produtividade é o resultado por hora/per capita.

⇒ Finanças públicas – a capacidade de receber receitas para as afectar à satisfação das


necessidades colectivas.

⇒ Fine tunning (da economia) – nunca ser necessária a afinação da harpa da economia porque
ela está sempre “fine”.

⇒ Free Riders – “Ir à Boleia” – Beneficia de algo que é feito para alguém e que beneficia uma
série de pessoas em determinados factores; – (pode ser político ou económico) é a boleia
económica (a empresa monta fábrica num sítio remoto onde foi necessário arranjar a estrada: - e
o povo vai de boleia – aproveita esse melhoramento)

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Direito – 2º Ano – Universidade Lusófona – 2005-2006
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⇒ Gap – Pode-se entender como uma distorção. Podem ser sempre distorções em determinados
sectores. Choque económico que atravessa vários países.

⇒ Imposto Oculto – A inflação causa em primeiro grau um aumento generalizado, oculto.


Nomeadamente subida de preços, e se esta existe e os salários não sobem, dá-se perda de poder
de compra. Quanto mais se trabalha mais impostos se paga, este é oculto; o Estado não quer a
inflação em “zero” porque isso significaria que os trabalhadores não subiam de escalão de
impostos por não haver políticas salariais reivindicativas e consequentemente aumento de
contribuição do trabalhador com mais impostos.

⇒ Plasticidade Económica – Descompressão do gasto público. É uma questão ligada às despesas


incomprimiveis;

⇒ Política de rendimentos e preços – tem a ver com os tectos salariais negociados todos os anos
(começou com Mário Soares e chamou-se cabaz de compras).

⇒ Política fiscal – que mexe com a subida ou descida dos impostos


⇒ Política monetária – tem vários instrumentos:
1- Subida/Descida das taxas de juro;
2- Plafonds de crédito que o banco central impõe aos bancos de segundo grau;
3- Open market operation (não traduzir) – compra e venda de títulos no mercado aberto.

⇒ Política orçamental financeira – mexe com as receitas e despesas. Pode ser contraccionista ou
expansionista (contracção/expansão das despesas)

⇒ Solução Dilemática – Uma medida de politica económica que é criada para combater, por
exemplo a inflação e o desemprego, se a medida económica criada por ambas as situações
melhora a 1ª e piora a 2ª, estamos perante uma situação dilemática, ou seja, pressupõe o
prejuízo de um dos objectivos a cumprir;

⇒ Situação Dilemática – Prende-se com o conceito de dilema. Suponhamos que há que combater
a inflação e o desemprego, há que criar uma política que controle estes objectivos. Se a politica
criada agravar algum sector estamos perante uma situação dilemática; ocorre quando por
exemplo há inflação e desemprego e o conjunto de medidas adoptar só resolve uma delas.

⇒ Stop & Go – Politica monetária. Pressupõe a economia a funcionar na faixa estrita. São as
políticas económicas que controlam o bom funcionamento da economia. Chamamos
indicadores positivos da economia de GO; exemplo: o desemprego controlado,
exportações/importações controladas estamos em GO; em consequência de um choque exógeno
do petróleo em STOP.

⇒ Supplies siders economist – os que apoiaram Ronald Reagen (economistas da oferta) que se
opõe aos keinesianos.

⇒ Tax Cut – Politica monetarista que consiste no corte de impostos. Não se impõe a economias
em desenvolvimento nem desenvolvidas (foi usada e abusada por Ronald Reagen e que
conduziu ao maior défice que até aos dias de hoje não foi superado pelos EUA).

⇒ Taxa – é um imposto que é política ou administrativamente fixado.


⇒ Teoria das expectativas psicológicas – seria bom que o 1º ministro não tivesse dito “o país está
de tanga” porque os investidores desmotivados não investem.

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⇒ Teoria das expectativas racionais – diz-nos que a influência dos mass-media (TV, net) todos
sabemos o que se passa em todo o mundo. Se estamos perante uma previsão de guerra, o
empresário previdente deverá tomar medidas em relação ao aumento do custo do petróleo.

⇒ Time lag – O tempo (espaço temporal) que medeia entre a tomada de decisão de uma certa
politica económica e a sua efectiva aplicação. A diferença (tempo).
Ex.: Uma empresa pede crédito quando o juro está alto, perdeu o time lag.
Numa fase foi decidido um aumento salarial. Só numa segunda fase acontece esse aumento,
(Time Lag). Se não for no tempo certo pode desequilibrar as contas.
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Orçamento de Estado: Previsão das receitas e despesas a efectuar durante um ano económico que
normalmente coincide com o ano civil.

Balança de Pagamentos: É a elaboração de um quadro que constitui um registo sistemático das
transacções efectuadas entre um país e o exterior (a qualquer altura se pode saber).
Nota: Num orçamento, em rigor não se pode falar de derrapagem dado que se trata de uma
previsão. Assim pode considerar-se que a derrapagem é também uma previsão.
Dentro da economia há várias Economias Politicas;
Financeira-orçamental;
Fiscal;
Cambial;
Monetária;
Rendimentos e Preços;
São todas formas de Intervenção do Estado na economia, havendo umas com uma forma de
aprovação muito mais rápida do que outras.
O BCE ao fazer subir a taxa de juro – a aplicação é muito rápida.
A política de rendimentos, que têm a ver com o tecto salarial, é muito mais lenta, tanto a
decisão como o espaço de tempo até à aplicação.
Definimos como Time-lag o espaço de tempo compreendido entre a decisão de uma politica e
a sua aplicação.
Se uma decisão para aumentar salários, para aplicar numa primeira fase de retoma para que as
pessoas tenham mais dinheiro, consumam mais e aumentem a oferta, e, se o time-lag for longo, a
aplicação de tal politica só acontece numa segunda fase de retoma, o que irá causar uma recessão
por excesso de moeda em circulação.
Finanças Públicas ‡ Finanças Privadas
Finanças Públicas:
É uma actividade do Estado que implica a realização de despesas, bem como a obtenção de
receitas com vista à satisfação de um interesse numa sociedade politicamente organizada.
As finanças públicas designam a actividade económica de um ente público tendente a afectar
bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas.
Em comum (Públicas e Privadas) têm a obtenção de receitas e as despesas efectuadas, contudo
não têm que visar o interesse da sociedade (Privadas)

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O Poder e a Economia; Ordenação, Intervenção e Actuação Económicas


Quais os principais tipos de relações entre o poder politico – a sua forma prototípica de
organização do Estado – e a actividade económica, entendida como o processo orgânico de
satisfação de necessidades humanas mediante a afectação de bens materiais raros a fins alternativos
(individuais ou sociais; privados, comunitários ou públicos).
Essa relação pode ser de três tipos principais:
Ordenação económica
A Lei de Enquadramento necessária para elaboração do OE faz parte de Ordenação
Económica;
A intervenção económica
Toda, e qualquer, Política Económica são uma forma de Intervenção do Estado na Economia.
Seja ela Fiscal, Monetária, Social, etc., desde que dotado do seu Jus-Imperi.
A Actuação Económica do Estado
Quando o Estado actua como se fosse um sujeito privado a actuar no mercado. Neste caso
considera-se que o Estado não tem um comportamento Jus-Imperi, nos outros casos tem.
Dentro destes conceitos surge a Actividade Financeira do Estado;
Causas de Incapacidade do Mercado
Resultam, ou, de bens não produzidos, ou que, para o serem, em condições eficientes,
necessitam da actuação de uma lógica que não é compatível pela lógica do mercado. O mercado não
é eficiente para criar a optimização em certas áreas. Importa então, ou prescindir da respectiva
utilidade, ou buscar outras formas de produzir os bens, em causa. A primeira alternativa tornaria
impossível a vida em sociedade; pois renunciaria às normas jurídicas, à defesa, à segurança, à
ordem social – bens sem os quais todos os outros não poderiam ser produzidos. Antes de ver como
podem eles ser oferecidos, vejamos melhor quais as situações mais típicas de incapacidade de
mercado e observemos que, muito provavelmente, as categorias mencionadas não se excluem,
podendo cumular-se, em algum caso concreto, características de várias delas.
Bens colectivos (ou bens «puramente públicos» ou «públicos por natureza»), são aqueles
em que, para um determinado nível de existência ou provisão do bem, a utilização por uma pessoa
não prejudica minimamente a utilização por qualquer outra: é o caso de um farol, da defesa
nacional, do serviço de patrulha costeira, do funcionamento geral dos órgãos de soberania. Ao
invés, os bens individuais – ou «puramente privados» – se são consumidos por uma pessoa em
determinada quantidade, não podem ser consumidos por outra: o pão que A come não pode ser
comido por B.
As características típicas dos Bens Colectivos:
1.° - Prestam, pela sua própria natureza, utilidades indivisíveis (Não pode diferenciar-se a sua
utilização).
2.º - Proporcionam satisfação passiva – Porque necessitam da actuação de outrém, (no caso
do farol, compete ao Estado a sua construção) – (independente da procura em mercado: esta
caracteriza a satisfação activa). Ex.: O farol serve pequenos e grandes navios ao mesmo tempo.
3.° - São bens não exclusivos, já que não é possível privar alguém da sua utilização.
4.° - São bem não emulativos: os utilizadores não entram em concorrência para conseguir a
sua utilização. Voltando ao farol: o farol do Cabo Carvoeiro não entra em concorrência com o de
Sagres.

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Provisão de bens (quem os oferece);


Por força deste conjunto de circunstâncias pode afirmar-se que os bens colectivos nunca serão
oferecidos em mercado por um particular: só serão criados, sustentados e oferecidos por sujeitos
desinteressados e tendencialmente dotados de autoridade, que definam e imputem as utilidades que
eles prestam e possam cobrar coactivamente o respectivo montante. Na verdade, se não for assim,
quem custeia a provisão do bem não pode impedir que qualquer outro beneficie dele, e de graça (à
«boleia», de «borla»: «free rider»). Só um benemérito ou alguém que possa excluir os outros do
acesso, ou forçar todos a pagar, – já que todos podem beneficiar –, o poderão oferecer.
A propósito de bens públicos fala-se na publicização de bens (tornar o custo de um bem, em
custo público).
Pode distinguir-se Publicização em:
Parcial: Quando o Estado intervém e sustenta uma parte do custo de uma Entidade
Privada (Ex.: O Estado dá x % à Lusófona para comprar cadeiras); É onde se encontra, também, o
Principio do Poluidor/Pagador, chama-se a isto Socialização das Externalidades, num contexto em
que essa poluição seja necessária para a evolução do homem.
Total: O Estado sustenta na totalidade um custo de uma Entidade Pública (como os
Hospitais ou Escolas Públicas)
Outras causas, de incapacidade de mercado, são as externalidades (ou efeitos externos fortes),
que podem ser Positivos ou Negativos.
Ex.: Se o meu vizinho puser música jazz e eu não gostar, dizemos estar perante uma
externalidade (efeito externo forte negativo), se, pelo contrário, me agradar, estamos perante um
efeito externo forte positivo.
Outro Ex.: Positivo – o nascimento de Universidades Privadas que permite maior número de
licenciados.
Negativo – o mercado não conseguir absorver esse maior número de licenciados.
Uma outra incapacidade de mercado está relacionada com as incapacidades
macroeconómicas;
 - Quando um privado sozinho não consegue controlar a inflação ou desemprego;
 - Todos os excedentes na UE;
 - Quando se podem ver pessoas nas lixeiras a procurar comida (por exemplo em Caracas)
e noutro local (Austrália) se enterravam ovelhas para aumentar o preço da carne. In Revista
Expresso. Nota: A Ética e a Política são questões Socio-económicas, quando vistas na capacidade
da sobrevivência dos povos.

Legislação a utilizar:
- CRP – Sistema Financeiro – Parte II, Titulo IV – Artºs 101º a 107º;
- Lei de Enquadramento Orçamental, 91/2001 de 20 de Agosto, (com as alterações
introduzidas pela Lei Orgânica 2/2002 de 28 de Agosto, que incide sobre a estabilidade orçamental
(Titulo V); Lei 23/2003 de 2 de Julho, em que só foi alterado o Artº 35º; Lei 48/2004 de 24 de
Agosto (Lei de enquadramento do OE), que renúmerou e republicou a Lei;
- Lei 98/97 de 25 de Junho (Lei do Tribunal de Contas);

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- Decreto-Lei 166/98 de 25 de Junho (Controlo interno do Tribunal de Contas);


- Decreto-Lei 131/2003 de 28 de Junho;

Orçamento de Estado:
Antes dizia-se «Orçamento Geral do Estado» – Hoje: Depois de 1982 «Orçamento de
Estado»
Uma História…
A nossa história passa-se numa ilha deserta, sem qualquer influência do mundo exterior
(Estou a definir uma economia autárcica, fechada).
Suponha-se que há apenas três habitantes nessa ilha, por certo únicos sobreviventes de um
naufrágio. E, suponhamos ainda que cada um dos indivíduos se especializa na produção daquilo
para o qual está mais apto.
O indivíduo A na produção de alimentos. O B na confecção de vestuário e o C em construir
as tocas habitacionais de que precisam.
Portanto, nenhum deles é auto-suficiente, pois, cada um necessita de alimentos, vestuário e
habitação. Todavia, ao especializarem-se e trocarem os seus excedentes, cada um deles pode
beneficiar de níveis mais elevados de consumo de alimentos, vestuário e habitação do que se cada
um produzisse tudo só para si.
Por conseguinte, esta economia estanque possui algumas características de uma economia
do mundo real porque, na ilha, as pessoas agem como unidades económicas e verificam-se a
especialização e as trocas. Contudo, no mundo real, as trocas fazem-se através de transacções que
implicam a utilização de meios de troca aceitável, geralmente, o dinheiro.
Vamos então admitir a hipótese, improvável, de que o meio de troca que existe na nossa
ilha é a moeda, que, ainda ficou nos bolsos de um dos náufragos, e que, o valor total é de 10 €. Os
10 € representam a oferta de moeda da nossa economia na ilha deserta. Vamos ainda supor que, no
período de um mês se verifica a seguinte sequência de acontecimentos;
O individuo A, que possui inicialmente os 10 € gasta este montante na compra de vestuário
a B. Por seu turno, B, utiliza os 10 € no pagamento a C pela reparação da sua cabana. Enquanto C,
gasta o seu rendimento na compra de alimentos produzidos por A.

A B C

Pode então dizer-se que, no mês em questão, a despesa total na economia da ilha perfaz os
30 €.
Este valor é igual ao rendimento total dos três indivíduos e também é igual ao valor dos
bens e serviços produzidos na economia da ilha.
Podemos então enunciar que a despesa total é igual ao rendimento total, que é igual ao
valor da produção total de bens e serviços, de onde a igualdade entre despesa, rendimento e
produção é algo que está correcto em termos gerais.

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É importante observar que a despesa total de 30 € mensais é financiada por uma oferta de
moeda de apenas 10 €. Isto prova que a relação entre fluxo de despesa e montante de moeda se
deve exprimir em termos de “velocidade de circulação de moeda”.
No nosso exemplo, esta velocidade é de 3 por mês porque muda de detentor 3 vezes em
cada mês. Assim, num ano, pode prever-se que a moeda mude de mãos 3x12 = 36 vezes.
Por isto, é correcto afirmar-se que a velocidade de circulação da moeda é de 36.

Por outro lado, se o que aconteceu este mês se for repetindo no resto do ano, também
podemos dizer que a despesa será de 12x30 €/mês, isto é, 360 €/ano. Este valor será igual ao
rendimento total, que como já vimos, é igual ao produto total.
Se supusermos que os nossos três indivíduos constituem a totalidade da economia
nacional, podemos afirmar, correctamente, que a despesa nacional é igual ao rendimento
nacional, que é, por sua vez, igual ao produto nacional (neste caso 360 €/ano). De onde, o
rendimento “per capita” é de 120 € (360/3).
Só que, a partir desta informação, não é possível dizer que quantidade de alimentos,
vestuário e habitação, os habitantes da ilha possuem para consumo próprio. Mas, se na nossa ilha, o
montante da moeda duplicasse para 20 € e supondo que a velocidade de circulação da mesma se
mantinha em 36 por ano, então o valor do produto nacional passaria a ser de 720 €/ano.
Isto pode representar uma subida real no valor dos bens e serviços produzidos e vendidos,
como também pode reflectir uma diminuição no valor da moeda, tal que o poder de compra de cada
€ baixou para metade do valor anterior. Então, é necessário ter cuidado em distinguir o valor real
do produto nacional e o aumento do valor do produto nacional, em termos de moeda.
Concluindo, é necessário ter em atenção que a nossa ilha não tem ainda relações de
comércio externo com outras ilhas, não existe fisco nem despesa pública. E os náufragos estão
felizes, por agora.
___________ «» __________
Factos e Normas de Finanças Públicas;
Há normas que regulam cada ramo do Direito (Ex.: Normas de Direito Financeiro). O que
significa que a autonomia da cadeira seja posta em causa por depender de outros ramos de
Direito.
A autonomia do Direito Financeiro existe porque há normas que lhe assistem e também
por se relacionar com outros ramos de Direito (Ex.: Direito Constitucional).
O Direito Financeiro também se prende com o Direito Administrativo, já que são os
próprios critérios que executam as obras da Administração Pública.
O Direito Financeiro também tem a ver com o Direito Penal, em sede de crimes que
tenham lugar no âmbito da tributação. Prende-se igualmente com o Direito Processual, que é o
modo através do qual o cidadão se pode opôr validamente a um acto da Administração Pública.
Mas, também se prende com o Direito Privado ou ao Direito Internacional, este último por
meio do Tratado da UE e por meio das tentativas de evitar a dupla tributação (Ex.: Professores a
leccionar no estrangeiro pagam tributações em dois países).
Fontes do Direito Financeiro;
Direito Constitucional;
Lei e Decreto-Lei;
Decreto Legislativo Regional;

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Jurisprudência (mas só aquela que sai do Tribunal de Contas);


Doutrina (com muito pouca influência);
Costume (com as suas diferentes teorias das Universidades de Coimbra e de Lisboa);
Anualmente temos:
- Um Orçamento de Estado;
- Um Plano Económico, tem expressão financeira no Orçamento, é incorporado no
Orçamento, e, é anual porque o Orçamento também o é. Isto é um costume. Este plano foi mal
aproveitado pelo povo português. O Planeamento implicava que um conjunto de boas cabeças
pensasse o que faltava para o país, em cada sector (analisando Importações, Exportações, Emprego,
etc. – Se um privado quisesse criar uma empresa guiava-se por este planeamento, o que não foi
aproveitado)
Interpretação das normas de Direito Financeiro:
Faz-se de acordo com os Artºs 9º a 11º do Código Civil.
A Aplicação no tempo é de acordo com os Artºs 12º e 13º do Código Civil.
A Aplicação no espaço: Uma norma de Direito Financeiro só se aplica em Portugal (É o
Principio da Territorialidade)

Finanças Públicas – Conceito.


Que fenómeno é este e que se encontra paralelo com outro fenómeno (Finanças
Privadas)?
Enquanto que a cadeira de Economia Politica é relativa a finanças e fenómenos de natureza
privada, as Finanças Públicas desenvolvem perspectivas que traduzem aspectos financeiros de
economia pública (Finanças Públicas).
Diferenças da Actividade Financeira:
- Orçamento de Estado;
- Conta do Estado;
A Economia Privada traduz, por excelência, uma actividade baseada na troca privada (dos
particulares) maxime aquela que assenta na base contratual. Obrigações que são necessariamente
bilaterais (pelo menos dois sujeitos).
Quem se envolve nesta economia?
Pessoas singulares (indivíduos);
Sujeitos económicos que desenvolvem actividades (colectivos);
 As Famílias (é aqui que se verifica mais o fenómeno das Finanças Privadas);
 Outras organizações de base contratual;
Falamos assim do aparecimento de um fenómeno (no seio desta economia privada) de
Finanças Públicas.
O que são afinal as Finanças Privadas?
Aspectos tipicamente monetários de financiamento de uma economia privada, aspectos
estes que se desenvolvem obrigatoriamente no seio do mercado livre, tendo em conta a igualdade e
livre concorrência, a Lei de oferta e da procura e sobretudo que se caracterizam pela livre
formação dos preços de mercado.

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Finanças Públicas são um pouco diferentes. São, claramente, um fenómeno financeiro da


economia pública (desenvolvida no seio do Estado e das Entidades Públicas). Assim, traduzem uma
verdadeira troca que, no entanto, já não tem base contratual, é sim uma troca pública, já que há uma
contraprestação, mas que não é directa.
Esta troca pública é baseada nos poderes de autoridade. O Jus Imperi das Entidades
Públicas que têm possibilidade de exercer o poder sobre o património dos particulares.
O Estado/Entidade Pública tem obrigações de prestar um serviço à sociedade e nós,
enquanto cidadãos, temos obrigações de financiar a economia pública (através de taxas
moderadoras, impostos, etc.) para ver satisfeitas as nossas necessidades. Só assim o Estado
consegue obter financiamento, receitas, para posteriormente fazer despesa e oferecer à sociedade
bens e serviços necessários à satisfação dos cidadãos.
As Dimensões Territoriais de que falamos em Finanças Públicas, em sentido amplo, são:
 O Estado;
 O Poder Local (autarquias);
 O Poder Regional (Regiões autónomas);
Há um núcleo, nas Finanças Públicas e no Estado, necessário à realização das
necessidades da sociedade:
 A Justiça;
 Zonas de Administração Civil;
 A Diplomacia;
 A Segurança Nacional e Internacional (defesa interna e externa);
 Incapacidades Macroeconómicas de Mercado (que obrigam politicas de
actuação ou apenas de intervenção do Estado) a):
Inflação;
Desemprego;
a)
Politicas de deflação (combate à inflação) e Politicas de Emprego (combate ao desemprego).
É impensável que estas áreas (zonas exclusivas das Finanças Públicas – Objecto Cientifico
das Finanças Públicas é o fenómeno financeiro) sejam algum dia privatizadas, isto porque, só
existem nas Finanças Públicas e porque são caracterizadas por serem sociais, politicas e
económicas e financeiras, enquanto Poder Político.
Isto não exclui que o Estado, enquanto sujeito económico, concorra com outros sujeitos,
nomeadamente nas áreas da saúde, educação, banca, telecomunicações, … Eram áreas que, antes
do 25 de Abril de 1974, eram privadas, foram nacionalizadas progressivamente até 1990, e,
voltaram novamente a ser privatizadas.
São hoje áreas concorrenciais em que os privados intervêm com o objectivo do lucro,
objectivo que nunca será o do Estado.
___________ «» __________
Incapacidades de Mercado… continuação.
Os custos decrescentes e o efeito de monopólio (São duas realidades)
Raciocínio: Uma fábrica produz 100 pares de sapatos por dia. Cinco fábricas produzem 10
pares de sapatos por dia. Temos aqui uma empresa com grande capacidade de produção.
Os custos decrescentes; Colocar o último par de sapatos ao preço do penúltimo par produzido. As
pequenas empresas que não conseguem diluir os seus custos, nunca conseguem colocar sapatos ao
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mesmo preço que a grande empresa. Isto faz com que, a médio prazo, as empresas pequenas não
consigam escoar o seu produto e tendem a fechar. Gerando assim outras incapacidades de mercado:
o efeito de monopólio. A grande empresa vai agora poder praticar a renda monopolista, colocando
o produto ao preço que quiser. Ao ser a única, se não existirem regras claras de concorrência, há
uma incapacidade de mercado (Inconstitucionalidade directa (fecho das outras fábricas) – Custos
decrescentes.

Incerteza e risco na actividade económica


O Risco: Existem vários riscos na economia que não compete ao Estado suportar. O seguro
automóvel é suportado pelos cidadãos. Contudo, existem outros riscos, os quais os cidadãos não
podem suportar e geram uma incapacidade de mercado (a doença ou a incapacidade para trabalhar).
Por isso existe a Segurança Social.
A Incerteza; A produção de energia que a construção de uma barragem pode resolver, não pode ser
calculada por uma seguradora, porque não consegue calcular o grau de pluviosidade de um país, de
tal forma que o Estado tem que intervir e os particulares não chamam a si o investimento total.
Optimização do bem-estar social
O Estado tem, através das Finanças Públicas, que satisfazer as necessidades sociais de
todos. Temos que assegurar que isso é bem feito. Isto é, alcançar o melhor bem-estar para um maior
número de cidadãos.
Defensores da teoria da optimização social foram Pigou e Pareto.
Pigou; Numa época em que não existia sufrágio universal, defendia que, quanto mais pagássemos
de imposto mais receberíamos em bens públicos oferecidos e, quando chegássemos a um ponto de
satisfação deveríamos começar a pagar menos, recebendo os mesmos bens públicos. Apresentava o
exemplo que, ele próprio, em caso de doença recorreria a uma clínica privada, enquanto que a sua
empregada iria para um hospital público, logo, esta deveria pagar mais impostos do que ele. Não
pensando na “opção de escolha”, a que o cidadão tem direito, solucionou o problema da
“proporcionalidade fiscal” com o Principio da “progressividade fiscal” que ainda hoje existe, e que
a ele devemos.
Pareto; Com a Democracia já instalada e o direito de voto consagrado, ele, quis atingir um “óptimo
social”. Decide que se deve fazer duas perguntas aos cidadãos:
Temos a situação X (oferta de bens que contemplava 50% cidadãos), mas queremos mudar
para a situação Y (Oferta de bens aos cidadãos, que contempla mais 5% dos cidadãos do que a
estabelecida na actual situação X). Se a maioria votar X, é sinal que X se mantém, situação
eficiente. Caso contrário, fazendo a mesma pergunta na “public choice”, se a maioria não se
importar de mudar para Y desde que se mantenham as regalias de X, teríamos a situa X+Y, dava-se
uma melhoria na oferta de bens a que se chamaria de situação óptima, ou seja, Óptima Pareteana.
Conclusão
Relativamente à optimização social e em termos de bem-estar vejamos Pigou e Pareto. Não
se trata de dizer que é melhor aumentar os impostos ou reduzir as despesas. Trata-se de dizer que
numa situação em termos de bem-estar se pode encontrar uma solução melhor do que a outra.
Pigou parte do principio em que o individuo recebe utilidades e entende que o pagamento
de impostos para financiar os bens públicos é uma desutilidade, pois é medida em termos de custo
de oportunidade ao sacrifício privado. Para cada pessoa o ponto óptimo de oferta de bens públicos é
o ponto em que a utilidade dos bens públicos é igual à desutilidade do imposto, ou seja, a partir daí
se pagasse mais imposto implicaria mais sacrifício do que os benefícios já obtidos.
Assim, até ao equilíbrio imposto/bem público interessa pagar mais impostos, depois
interessa receber menos bens públicos e não pagar mais impostos.
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Então, para Pigou, a distribuição da carga fiscal deve basear-se numa desigualdade e a
redução das desigualdades é que aumenta o bem-estar geral, repartindo de acordo com a capacidade
de cada um (Principio da progressividade fiscal).
Pareto diz que cada pessoa é o melhor juiz do seu próprio bem-estar. Se o bem-estar de
uma pessoa é melhor na situação X do que na Y e se o bem-estar de todos os outros não é menor em
nenhuma das duas, então o bem-estar social poderá ser melhor em X do que em Y. Assim, para
Pareto, uma situação eficiente é quando não for possível nenhuma melhoria da situação dos
membros de qualquer sociedade sem prejuízo dos restantes (X=X), as pessoas não quiseram X por
poder haver uma pioria nas suas condições. Enquanto que uma melhoria Pareteana é qualquer
transformação que melhore pelo menos o bem-estar de um indivíduo sem diminuir o bem-estar dos
restantes (X+Y), porque Y vai acrescentar a X melhorias no bem-estar.

Para terminar a dicotomia entre Finanças Públicas e Finanças Privadas relevamos agora três
características que as definem, as relacionam e que também as diferenciam;

Finanças Públicas Finanças Privadas

Fala-se necessariamente de uma actuação Actividade que só aos particulares diz respeito.
financeira exclusiva dos Entes Públicos, O seu meio de financiamento é único e
maxime, o Estado (que engloba as outras exclusivamente baseado na relação de troca,
Entidades Públicas: Autarquias Locais e sempre assente na livre formação dos preços no
Regiões Autónomas). Nestas empresas públicas mercado, ou seja, não há possibilidade do sujeito
existe necessariamente a necessidade de económico privado dispôr de impostos, não tem
satisfazer necessidades públicas (necessidades, poder de coação, nem poder de autoridade.
enquanto seu objecto são de satisfação passiva:
Decisão politico-financeira (moral-positiva) -
princípios para uma melhor vivência em
sociedade). As que são sentidas em sociedade
(dos sujeitos que vivem em sociedade), porque
vivemos em sociedade. Necessidades que só
podem ser satisfeitas pelas Entidades Públicas
por meio de financiamentos que o Estado vai
buscar através do seu poder de autoridade, o
poder de Jus Imperi, que pode impor,
nomeadamente através das receitas tributárias
(pode dispor dos impostos que ele próprio
cria).

O Estado e qualquer Entidade Pública, com Pressupõem a satisfação das necessidades dos
poderes financeiros de produção de bens e particulares, já que são actividades dos
serviços públicos com vista à satisfação das particulares. Estas necessidades, nesta dimensão,
necessidades públicas nunca tem como só são possíveis pela existência de fenómenos de
objectivo a venda dos bens que produz. Num livre troca no mercado e são chamadas de
contexto de Ente Público (empresas públicas satisfação activa (auto-satisfação do mercado).
têm orçamentos próprios, gerem as suas Assim, surge outro elemento que distingue
receitas, são autónomas do Orçamento Público claramente Finanças Públicas de Finanças
do Estado). Ente Público entende-se por: Privadas já que estas últimas só têm um
Estado, Autarquias Locais e Regiões objectivo por parte de quem gere as receitas – o
Autónomas. O Estado não pode ter o intuito do lucro, e obviamente sobre os bens produzidos

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lucro quando se propõe satisfazer as anteriormente. Satisfação das necessidades


necessidades públicas. Não há lucro no Estado, privadas (Oferta/Procura).
não se propõe obter receitas superiores às
despesas.

As despesas não determinam as receitas porque As Receitas (lucro) originam as despesas. Esta
estamos num Estado de Direito Democrático situação causa efeito (- lucro gera mais
com um sistema representativo e a Assembleia investimento; - prejuízo origina encerramento
da República tem obrigações de travar, das empresas).
nomeadamente a elasticidade dos impostos.
Daí que, sejam as receitas tributárias, o grande
“bolo” para satisfação das despesas. Nas
Finanças Públicas não há causa / efeitos, o que
existe é coordenação / interacção através de
instrumentos financeiros, entre as receitas e as
despesas do Estado, e, consoante a situação
conjuntural decide-se onde se vai buscar mais
receita e criar menos despesa.

O que é que se entende por Finanças Públicas?


A Actividade financeira das Entidades Públicas dotadas do poder de autoridade – Jus
Imperi – que se dispõem à obtenção de bens económicos e emprego/gestão desses bens económicos
com vista à satisfação das necessidades colectivas. As necessidades colectivas são necessidades
Públicas, Sociais e de Satisfação Passiva.

O Sistema Financeiro
Funções:
1 – Afectação de recursos – Função Clássica.
A afectação de recursos tem a ver com a actividade financeira do Estado (satisfação de
necessidades) – onde se insere uma externalidade forte: Educação.
2 – Distribuição da riqueza
Alteração na repartição da própria riqueza, naturalmente com a politica de rendimentos e
de preços. Preços administrativamente ou politicamente fixados, estes é que são a politica de
preços. A distribuição da riqueza também tem a ver com a progressividade fiscal, e aqui temos que
ir ao pensamento de Kaynes: “Aumentar os salários para repor o rendimento disponível para
afectá-lo ao consumo”. Deixava-se assim um rendimento disponível para as classes mais
desprotegidas, para terem mais afectação ao consumo.
3 – Estabilização Económica
Estabilidade de preços. Equilíbrio externo (Balança de Pagamentos), Reformas Estruturais
(Idade da reforma e meios como são atribuídas as reformas). O combate às flutuações económicas
tem a ver com, não tanto com os ciclos económicos, mas com os ciclos politico-eleitorais.
Hoje temos conflitos entre as três funções do sistema financeiro:
Como compatibilizar a diminuição da inflação e do desemprego [Estaglefação – A união
do desemprego com a subida dos preços] já que há que reduzir despesas para controlar a inflação, o
que implica um aumento de desemprego.

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O crescimento da satisfação das necessidades públicas (mais hospitais, mais pontes, …)
reflecte-se no crescimento das despesas públicas o que implica por sua vez um aumento dos
impostos para cobrir essas despesas e este aumento dos impostos põe em causa o crescimento
económico (porque há menos investimento) e a redistribuição da riqueza na medida em que pode
levar àquilo a que se chama uma saturação fiscal, que tem a ver com a fraude ou evasão fiscal. A
curva de Arthur Laffer dizia exactamente que à medida que os impostos aumentam num sistema
progressivo há uma maior tendência para a fuga e para a evasão fiscal.
O crescimento económico implica poupança. E esta, como dizia Keynes: é superior nas
classes de maiores rendimentos. Então parece que havia de isentar essas classes de impostos, para
que constituíssem poupanças para investimentos futuros. Se as classes superiores não pagassem
impostos estávamos perante uma inconstitucionalidade fiscal, e estávamos contra o sistema
progressivo de impostos.
Qualquer das funções do sistema financeiro, se colidirem umas nas outras, geram as
chamadas situações dilemáticas. Temos dois objectivos para atingir, e, se estes colidirem
(combatendo o desemprego e baixando a inflação. Quando não colidirem temos uma situação … e
não dilemática.
Dentro do regime capitalista surgiu o liberalismo. Este, liberalismo económico, em finanças
públicas quer dizer época das finanças neutras ou clássicas (ainda que, em termos absolutos não há
nada neutro).
Os elementos para por em marcha uma politica financeira são as receitas e as despesas.
Há dois tipos de politicas:
Orçamental Expansionista – Quando aumentam as despesas;
 Financeira Contraccionista – Mais impostos (aumento das receitas);
Consoante se decida aumentar as receitas ou reduzir as despesas.
O período das finanças neutras (clássicas) surge basicamente em 1933 na era de Roosevelt e
caracteriza-se por:
Privatização da Economia;
Existência de um sector público muito reduzido (muito pouco património do Estado). Se
o Estado tiver um património sólido permite-lhe ter um maior equilíbrio, entre Politica Fiscal e
Politica Patrimonial. É a isto que o Professor Sousa Franco chamou de desdogmatização ou
desamortização. A desamortização é o Estado alienar, vender, doar aquilo que não lhe interessa
para que lhe dê receitas para cobrir as suas despesas. Há coisas que o Estado tem que manter
mesmo que lhe dêem prejuízo (hospitais, saúde e outros que satisfaçam as carências sociais). Os
outros bens patrimoniais devem existir para cobrir as despesas das outras que o Estado deve manter;
Principio do mínimo – Qualitativa e quantitativamente a actividade financeira deve
reduzir-se ao mínimo imprescindível;
Simplicidade das Finanças Públicas – Separação entre Economia e Finanças.
Actualmente temos um Ministério da Economia e um Ministério das Finanças. Se as finanças são
interventoras, então tem que existir uma actividade reguladora pelo Ministério da Economia.
Princípio da neutralidade das finanças – Não se aceita nenhuma Politica Financeira que
não seja neutra. (Não há politicas financeiras neutras: sempre que se toca nas receitas e nas despesas
temos actividade económico-financeira);
A concepção do Imposto (Principio fortíssimo das actividades) – Tem a ver com a ideia
que o imposto é uma contribuição de cidadania. Historicamente é perfeita. E, se estivesse enraizado
na sociedade não havia quem fugisse aos mesmos.

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A desconexão desta parte histórica é que faz com que a cultura da fuga aos impostos hoje
exista fortemente. Se houvesse uma correcta ideia de cidadania baseada neste princípio, todos
pagariam os impostos devidos, mas certamente que a curto prazo essa prestação individualmente
tornar-se-ia menor. A economia paralela é também um dos factores que em muito prejudica a
economia portuguesa.
Ex.: Economia paralela é aquela que se faz concorrencialmente e não cobra impostos. No
caso de uma marca de automóveis de origem passa factura, a oficina da esquina não.
Nesta época os empréstimos externos não eram bem vistos para obtenção de equilíbrio
orçamental, já que significava o endividar as gerações vindouras. Contudo, Salazar quebrou este
princípio ao contrair um empréstimo para a construção da ponte 25 de Abril (antes ponte Salazar),
pois considerou que as gerações vindouras também viriam a ter proveito de tal obra.
Causas que levaram à transição das finanças neutras para as finanças activas:
1. Aumento da intervenção politica das classes mais desfavorecidas, através do sufrágio
universal. E, neste caso, universal e directo. Tem a ver com o facto de todos poderem votar em
governos que lhes proporcionassem satisfações sociais que ainda não viram satisfeitas. Este
fenómeno fez com que acabasse com o voto censitário;
2. Aparecimento do Partido dos Trabalhistas (GB, por exemplo) e influência, da altura,
dos partidos socialistas;
3. Concentração de empresas – Fenómeno que deu origem a que o Estado interviesse na
economia através das politicas monetárias – Bancos de 2º grau;
4. O Estado é chamado a satisfazer novas necessidades sociais. Estas novas necessidades
têm a ver com o voto de que falámos antes. Uma nova assistência social, mais hospitais, mais
médicos, etc.… (Isto não acontecia nas finanças neutras);
5. Surgem as políticas económicas que demonstram que o equilíbrio não é uma tendência
normal da economia. E, que, existem factores que só o Estado pode contrariar. Estas foram as
teorias de Keynes e Wicxell. (As causas de incapacidade de mercado de que já falámos têm a ver
com isto);
6. A I Grande Guerra Mundial, 1914/1918;
7. Pós I Grande Guerra Mundial: Sempre depois de uma Grande Guerra tem que haver
uma maior intervenção do Estado;
8. A Grande Depressão, 1929/1933 (Além das graves consequências económicas à crise
financeira junta-se a crise de superprodução: apesar da descida dos preços, grande parte do mercado
agrícola e industrial não tem compradores. Milhares de empresas têm de fechar, o desemprego
aumenta brutalmente, provocando uma redução do poder de compra e uma redução da procura.
A rápida propagação da crise à Europa deveu-se, sobretudo à retirada de capitais, uma vez que
desde a I Guerra, os bancos americanos faziam importantes investimentos na Europa e, além disso
concediam importantes empréstimos. Com a eclosão da crise, os americanos procuram fazer
regressar os seus capitais provocando uma grande perturbação na Europa. Muitos bancos, sobretudo
na Áustria, Alemanha e na Inglaterra, faliram ou conheceram sérias dificuldades, o mesmo
aconteceu com as empresas que necessitavam de empréstimos bancários para sobreviverem);
9. A II Grande Guerra mundial 1932/1945;
10. Pós II Grande Guerra Mundial: Com o Plano Marshall – Programa anunciado pelo
Secretário de Estado americano George C. Marshall em 1947 para reconstruir a Europa depois da
Segunda Guerra Mundial (European Recovery Program). Até 1952, foram disponibilizados 14 mil
milhões de dólares a 18 países na Europa Ocidental sob forma de créditos, subvenções a fundo
perdido, ajuda em espécies e alimentar. O Plano Marshall desempenhou um papel essencial na

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reconstrução da economia na Europa Ocidental especialmente na Alemanha Ocidental. Em termos


políticos veio completar a política americana no sentido de conter a influência comunista;
11. Choques exógenos, dos anos 70/80, do Petróleo: A verdadeira alta de preços do barril
de crude ocorre em geral dois a três anos depois da viragem inicial para a alta de preços. Este
comportamento em diferido é particularmente visível no pós-choque petrolífero de 1979 (quando o
barril passou para cerca de 6 dólares). O disparo recorde de preços ocorreu em 1981-1982 com o
barril a mais de 30 dólares (equivalente a 50 dólares actuais), cinco vezes superior ao preço de
1979.
12. NOEI (Nova Ordem Económica Internacional) – Surge nos anos 80 e na sua base
esteve a ajuda dos países ricos do hemisfério norte aos países pobres do hemisfério sul. O Estado
aqui interveio tanto quanto ainda hoje se põe em causa a verdadeira ajuda aos verdadeiros países
carenciados. Neste âmbito fez-se o Live Aid. Como cabeça de cartaz esteve Bog Geldof na Etiópia
que negociou acompanhar de terra em terra e entregar os bens conseguidos para que não se corresse
o risco de se “perderem” pelo caminho. A NOEI ainda hoje está em vigor;
Assim chegámos às Finanças Activas ou Funcionais:
I. Autonomia do Sector Privado;
II. O lugar das Finanças Públicas está ao lado das Finanças Privadas (Importa é o Governo
acautelar-se tanto com uma como com outra);
III. A satisfação na obtenção do Óptimo Social (Pigou e Pareto);
IV. Pluralidade do sector público multiplicando-se as empresas públicas;
V. A Política Financeira surge como Politica Económica Activa;
VI. O Estado deixa de ser abstencionista;
VII. Há um crescente poder do Governos, em termos executivos;
VIII. Surgem certos direitos económicos e sociais (o direito à Segurança Social, ao Trabalho,
à Saúde, etc.);
IX. Ressurge o Património do Estado, surgindo assim um maior número de receitas
patrimoniais;
X. O imposto passa a ter uma perspectiva extra fiscal porque serve tanto para distribuir
riqueza como para controlar a inflação;
XI. Há uma limitação ou abandono do Equilíbrio Orçamental. Há autores que defendem
desequilíbrios orçamentais monetários para que futuramente se atinja o equilíbrio;
Momento Actual:
1. Assistimos a uma queda dos Marxistas e dos Socialistas Colectivistas;
2. Assistimos ao fim de muitos Dirigismos Económicos;
3. Esbateu-se o Fenómeno da Solidariedade e aumentou o Individualismo;
4. Procura-se o Equilíbrio Orçamental;
5. Tenta-se conter a Divida Pública;
6. Tenta-se conter a Burocracia;
7. Tenta-se aliviar a Carga Fiscal;
8. Dá-se mais valor à Política Monetária, neste momento está no BCE. Nós temos o
OE;
9. Privatizam-se empresas;

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10. Esbate-se o Plano Económico e o Orçamento passa a ser o maior Instrumento de


Intervenção do Estado;

___________ «» __________
Conceito de Finanças Públicas;

1 – Sentido Objectivo – Actividade Financeira das Entidades Públicas;


Aspectos Importantes 2 – Sentido Orgânico;
3 – Sentido Subjectivo;
 Sentido Objectivo – Conjunto de actos sucessivos e sequenciais com vista a um determinado
objectivo. Modo/Forma de satisfação das necessidades públicas. Olha a actividade financeira:
Quem exerce essa actividade na afectação dos recursos públicos para satisfação das
necessidades públicas;
Actividade Financeira das Entidades Públicas:
- Quem procede?
- Quem gere os recursos para satisfazer as necessidades públicas?
- Como os procede?
 Realização da despesa Pública
 Obtenção da receita Pública

Exigem entre elas o Principio de coordenação e interacção entre as receitas e as despesas

Interacção não é mais do que gerir os recursos (entre receitas e despesas). Isto, só é
possível com base em instrumentos financeiros: Orçamento de Estado e a Conta do Estado, mas,
também têm outro instrumento: O Património do Estado (Instituição Financeira instrumental da
gestão de receitas e despesas).
Património do Estado:
É muito mais do que aquilo que integra o OE. É mais abrangente. É o conjunto de bens
activos e conjunto de responsabilidade ou dividas que o Estado tem num determinado momento.
Bens  Activos
Responsabilidade ou Dividas  Passivos
Este Património do Estado pode por sua vez ser gerido por outros Instrumentos do Estado,
como por exemplo o Tesouro Público, Instituição autónoma do Estado. O Tesouro Público, entre as
suas múltiplas Funções, tem a Função de Tesouraria, Gestão de Activos e Passivos do Património
do Estado. Património Monetário do Estado, no ano presente, com base no OE.
O Património Duradouro é atribuído ao Instituto de Gestão de Crédito Público, que gere os
activos e os passivos numa dimensão para além do ano – Dimensão Duradoura. Em termos
orgânicos quem gere esta Actividade Financeira é o Ministério das Finanças.

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Sentido Orgânico – Analisa quem exerce a actividade financeira das Entidades Públicas
(Instituições, Órgãos).
A Actividade Financeira das Entidades Públicas traduz-se na obtenção e emprego de bens,
ou seja, o Estado tem que gerir os bens públicos e adaptá-los às necessidades públicas.
Tipo de Bens
Económicos: Bens Públicos, embora com quase as mesmas características dos Bens Económicos
Privados.
Porquê bens económicos?
Porque implicam um custo de produção e nascem de um esforço;
Porque são dotados de raridade e escassez;
Porque têm que ser dotados de acessibilidade;
Mas, os Bens Públicos, são Bens:
 Para a satisfação das necessidades colectivas;
 Não emulativos e não rivais (estão disponíveis para todos);
 Não exclusivos (a minha utilização não impede que outro também os utilize);
 Que prestam utilidades indivisíveis (para todos, de forma genérica e indeterminada);
 Não têm preço formado no mercado;
Os bens Privados:
 São emulativos e rivais;
 São exclusivos;
 Prestam utilidades divisíveis;
 Têm sempre um preço formado no Mercado;
As necessidades colectivas financeiras públicas:
 Sociais, na medida em que resultam de uma vivência social e são sentidas pela totalidade
dos membros de uma sociedade. São necessidades que, na sua satisfação devem ser um princípio
sempre prosseguido pelo Estado ou outros Entes Públicos;
 Necessidades de satisfação Passiva, já que são aquelas, contrariamente às necessidades
de satisfação activa, não pressupõem a procura por parte dos sujeitos dos bens produzidos no
mercado. São necessidades satisfeitas tendo em conta a decisão da sociedade;
Sentido Subjectivo – É o terceiro sentido das Finanças Públicas e olha para o conceito como
uma disciplina que estuda as Leis e os Princípios que regem a Actividade do Estado, em termos
amplos. São o conjunto de Princípios teóricos que norteiam a Actividade Financeira do Estado e dos
outros Entes Públicos. Ainda que estas Leis e Princípios sejam avulsas (sem código) são regras que
disciplinam o Direito Financeiro.

Social – Porque existe em sociedade;

Fenómeno Financeiro Politico – Porque a coação também o caracteriza;

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Económico – Porque a própria actividade financeira também é


actividade económica;

Relação do Fenómeno Financeiro/Poder Politico com o Poder Económico:


(Relação que se faz a três níveis)
 A Ordenação Económica;
 A Intervenção Económica (quando intervém o Estado, legislando para obter receitas);
 A Actuação Económica: Verdadeiro objecto das Finanças Públicas. É quando o Estado é sujeito
e produz, gere e satisfaz as necessidades colectivas (quando, em função do OE, realiza despesas e
para tal tem que cobrar);
- Património
- Fiscal
- Tributário

Actua como produtor, igual a qualquer outro produtor, sujeito passivo. Estas três relações podem existir
cumulativamente. A  existe sempre necessariamente. A  e a  podem existir com maior ou menor
intensidade.

Ordenação Económica: Uma das primeiras Funções dos Poderes Públicos é Definir e Estabelecer
os Quadros Gerais de carácter jurídico e social onde se deverá desenrolar a Actividade Económica
influindo nesta actividade e condicionando a Actuação dos Sujeitos Económicos;
Tem que haver uma definição e execução de uma politica ou doutrina Económico-social
do Estado (se estamos perante um sistema económico liberal, capitalista, etc., …)

As doutrinas e políticas económico-sociais enraizadas num Estado têm que especificar e
concretizar-se em normas e princípios gerais aos quais deve obedecer toda a vida económica
(falamos da CRP, em concreto da Parte II que é a Organização Económica onde estão os
aspectos fundamentais que demarcam a vida económica)
O Estado, através dos seus órgãos de soberania e com competências específicas na área
económico-financeira, podem e devem definir as normas gerais que já não demarcam os quadros
fundamentais da vida económica (CRP é que faz) mas que eles se subordinam. Em termos práticos,
são todos os ramos do direito que estejam ligados à vida Económico-social;
O Estado tem uma dimensão de ordenação da vida económica ao nível da
administração (nos serviços da administração pública, quando ordena juridicamente os Tribunais).
Esta é já uma área da ordenação que entra, ou pode entrar, paredes-meias com a intervenção.
Nesta função de ordenação, prevalece sempre a vinculação, já que é dotado de poder.

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___________ «» __________
Relações que o Poder Politico tem com a Actividade Económica;
1. Ordenação económica;
Cabe aos Poderes Públicos estabelecer os Quadros Gerais (reguladores) em que toda a
Actividade Económica (financeira do Estado) tem de se desenvolver (por mais liberal que seja a
sua filosofia económica e social): da Constituição Económica e da Legislação Económica às
Próprias Directivas e Decisões Concretas da Administração Económica… A máquina Político-
administrativa procede à definição do enquadramento da vida económica, designadamente de
natureza jurídica e social; e assim estrutura a Actividade Económica e condiciona a Actuação dos
Sujeitos Económicos.
Não é apenas no domínio jurídico que esta forma de Actuação do Poder Político sobre a
Actividade Económica se concretiza, decorre também da modelação, no domínio extra-jurídico, das
diversas Instituições Sociais (hábitos, formas de comportamento, grupos inorgânicos ou
organizados de forma não jurídica, etc.).
Tal forma de Actuação constitui o que pode chamar-se domínio da ordenação da actividade
económica (ou ordenação económica).
Um primeiro aspecto resulta naturalmente da definição e execução e uma doutrina ou
política económico e social seguida pelo Estado: abstencionista, liberal, socialista, comunista, etc. A
doutrina Económica do Estado, explícita ou implícita, constitui uma primeira forma de Ordenação
genérica da Actividade Económica e Social, à qual hão-de conformar-se as suas actuações
políticas e as dos sujeitos privados.
As doutrinas e políticas económicas de índole geral podem especificar-se, tanto em normas
como numa prática jurídico-política (com a qual estão, aliás, interdependentes). Então, formulam-se
princípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida económico-social, e também a produção de
normas jurídicas ou as situações e relações jurídicas a ela pertinentes. É este conjunto de
disposições fundamentais, expressão concretizada de uma doutrina ou filosofia social, que pode
designar-se por constituição económica (Note-se que doutrina (como ideologia e política,
decorrentes dela) e constituição são realidades interferentes, mas não hierarquizáveis: diversas
constituições podem convergir numa mesma doutrina; e diversas doutrinas podem executar-se à
sombra de uma constituição
O Estado pode ainda, ao abrigo da sua função ordenadora da vida económica, definir
normas gerais, que não demarcam já os quadros fundamentais de toda a vida económica, mas a eles
se subordinam, seja para toda a actividade económica, seja para certos sectores, tipos de actividade
ou conjuntos de relações económico-sociais gerais e permanentes, regulando de forma directa um
sector, um tipo ou uma área de actividade: será a legislação ou a regulamentação económica.
Ela pode abranger as instituições económicas gerais (nas áreas da produção, do consumo, dos
instrumentos reguladores - mercados e plano -, da circulação de bens - moeda e crédito -, dos
mercados, de factores de produção, da repartição do rendimento e das relações internacionais) e
as específicas, nomeadamente sectoriais (agricultura, indústria, comércio, outros serviços...) ;
– Legislação económica é um conceito material que se não identifica com qualquer ramo
de Direito, antes abrange normas, instituições e situações jurídicas integradas em variados ramos:
Direito Civil patrimonial, Direito Comercial, Direito Administrativo Económico, Direito da
Economia, Direito Internacional Económico, Direito Comunitário Económico.
De forma jurídica ou por via política, através da Administração activa ou dos Tribunais, a
administração e a jurisdição económica constituem, em seus critérios constantes, uma forma de
ordenação jurídica (paredes-meias já com a Intervenção): prevalecerá a vinculação na função
ordenadora, a discricionariedade na Intervenção. Por elas o Estado desempenha uma função
ordenadora da vida económica, definindo e executando padrões e quadros mais ou menos concretas,

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no âmbito dos quais tanto o seu próprio comportamento como o dos sujeitos económicos, vai
livremente desenvolver-se.
Condiciona-se e ordena-se então o comportamento dos diversos sujeitos; mas não se visa
interferir directamente sobre ele.
Com as deficiências de um certo economismo, mas com as vantagens de testar um ponto de
vista novo e parcialmente esclarecedor – é possível uma Teoria Económica do Direito, que tome o
comportamento social obediente à Lei como uma pura exterioridade (comportamento sem
benefícios individuais, gerador de utilidade para outros e a sociedade, e de custos ao próprio
sujeito); e que acentue a arbitragem «cooperativa» ou colaborante de conflitos de interesses
(litígios) na origem da norma jurídica e da sua aplicação. É claro que as normas são também bens
colectivos puros; mas não o são apenas e é muito questionável que o sejam predominantemente.
Não deve confundir-se a Ordenação da Económica – definição e aplicação das regras
jurídicas – com o que nos anos oitenta se designou por regulação. Emprega-se esta designação para
denominar uma corrente de investigação que visa analisar as transformações de longo prazo das
economias capitalistas, explicando a evolução e a transição das formas de regulação da actividade
económica nacional e internacional. Mas a expressão «regulação», sobretudo numa óptica
keynesiana, designa também o ajustamento da actividade económica por intervenções anticíclicas,
nomeadamente de carácter orçamental ou monetário, sendo então sinónima de «intervenção» ou de
modalidades específicas de intervenção (políticas económicas; políticas globais; políticas
conjunturais); o seu oposto – «desregulação» – aparece, para designar a redução do papel do
Estado na economia, tanto no domínio da intervenção (desintervenção) como no da ordenação
(desregulação em sentido restrito).
2. A Intervenção Económica (Sentido Restrito):
Toda, e qualquer, política económica são uma forma de intervenção do Estado na economia.
Seja fiscal, monetária, social, etc., desde que dotado do seu Jus-Imperi. Politicas económicas
Estaduais (tem que respeitar a ordenação económica, não sendo sujeito económico).
Não se esgotam aqui as relações entre o poder político e a actividade económica. É o que
visa alterar concretamente o que seria a actividade livre e normal dos sujeitos económicos. Assim,
suponhamos que o Estado considera indesejáveis que se produzam mais tecidos de fibras
sintéticas: poderá evitar que abram mais fábricas, poderá baixar o preço dos têxteis, levando
algumas unidades à falência e outras a retraírem a produção, poderá restringir o crédito ao sector,
poderá fixar quotas de mercado ou limitar por contingentes a produção de cada fábrica ou empresa,
etc. recorrendo, o Estado, ao seu poder para modificar o comportamento de sujeitos económicos
(embora não altere os quadros gerais da actividade económica; e isso pode resultar de disposições
directamente limitativas, como de restrições financeiras, do agravamento de impostos, de simples
movimentos de forte persuasão ou coacção psicológica (particularmente usados quando existem
crises graves), ou de muitas outras formas indirectas.
É este tipo de comportamento que se designará, em sentido próprio, por intervenção
económica do Estado, a qual tem como forma mais racionalizada a política económica. Ela pode ser
directa ou indirecta, e representa a relação mais flexível, diversificada e variada entre o Estado e a
actividade económica. O que a caracteriza é que o Estado visa alterar o comportamento dos
produtores ou dos consumidores (os sujeitos económicos) que dispõem de uma certa margem de
liberdade: a intervenção estadual tenta modificar a forma natural como esses agentes actuariam, de
modo genérico (teremos então políticas económicas) ou em termos casuísticos (por actuações
individualizadas). Fá-lo sem modificar os quadros gerais da actividade económica, e sem tão-pouco
tomar ele próprio decisões relativas à utilização de bens e satisfação de necessidades sociais ou
estaduais (isto é, ser ele próprio sujeito económico).
3. A Actuação Económica do Estado

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Quando o Estado actua de forma directa como se fosse um sujeito privado a actuar no
mercado. Neste caso considera-se que o Estado não tem um comportamento Jus-Imperi, nos
outros casos tem, mas dispõe de bens e serviços, gere-os e afecta-os às necessidades sociais,
financeiras, públicas e de satisfação passiva.
O Estado pode desenvolver ele próprio – como «forma» politica da sociedade – uma
actividade de sujeito económico colectivo. Em todos os tempos, zonas da actividade económica,
conexas com os fins e as funções do Estado foram por este exercidas; pois a prossecução de fins de
segurança, a justiça e bem-estar implica a administração de diversos bens raros a qual, de per si,
é actividade económica.
Em tais casos de actuação económica do Estado – este dispõe de bens económicos, cuja
gestão e disposição lhe está atribuída, para os afectar a necessidades sociais que lhe cumpre
satisfazer. Ele actua economicamente, fazendo também política ou administração.
Há serviços que o Estado, e só o Estado, pode prestar numa sociedade evoluída: a
administração da justiça, a defesa e a segurança interna, certas zonas de administração civil. Para
tanto terá que dispor de bens, de utilizar meios de financiamento, de remunerar o trabalho e outros
factores produtivos… Igualmente há serviços que o Estado, por razões diversas, chamou a si prestar
(embora pudesse não o fazer; e o faça nuns países e não em outros): é o caso dos correios e
telecomunicações, de certas modalidades de crédito, da rádio e televisão em certos países (por vezes
em concorrência com os particulares)... O Estado ao produzi-los é um produtor como outro qual-
quer: quer seja monopolista, quer se integre num esquema concorrencial; quer aja em regime de
preços livres, quer se socorra de preços dirigidos; tanto se tiver organizações de tipo empresarial,
como se se sujeitar a critérios, às vezes pouco económicos, de gestão dos serviços públicos com
carácter estritamente político.
É fácil compreender a atribuição e carácter intrinsecamente económico à produção deste
tipo de bens (coisas como serviços) pelo Estado; já será, contudo, mais difícil compreender o
carácter económico da polícia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo, também eles
constituem serviços, «pagos» pela colectividade, por via dos impostos (ou das taxas); e, ao prestá-
los, o Estado suporta custos, formulando decisões acerca da afectação de bens económicos raros a
fins específicos de carácter social.
Nestas situações, que poderemos designar por actuação económica em sentido próprio, o
Estado age por si mesmo como sujeito ou agente económico, formulando escolhas ou opções
económicas no interesse da comunidade (ou da sua máquina ou aparelho estadual).
Exemplos; relações entre estas modalidades (Finanças Privadas em relação directa com as
Finanças Públicas):
Ex.: Todos os anos o Banco de Portugal define o tecto de empréstimo que cada banco de
segunda geração (todos os bancos que não são centrais; BPI, BCP, etc.) pode conceder.
Juntamente com o Orçamento de Estado existe O Plano onde se concedem às empresas
empréstimos para que estas possam subsistir.
Como formas de ordenação, podem referir-se:
- As disposições constitucionais que se referem à actividade económica;
- A legislação sobre os sectores institucionais de produção; a legislação sobre sociedades
comerciais...
A situação de intervenção corresponde, por exemplo, a realização de compras pelo Estado para
facilitar o combate à depressão económica;
- A constituição de empresas públicas com o fim de promover o desenvolvimento
económico;
- O tabelamento de preços, no fito de lutar contra a inflação:
António Manuel de Albuquerque Pereira 21
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Finanças Públicas
1º Semestre

- A acção psicológica da persuasão dos industriais para estimular o aparecimento de novas


indústrias;
- A aprovação de um plano económico-social pelo Parlamento e pelo Executivo;
Na sua actuação económica, o Estado cobra impostos e realiza despesas;
- Dispõe de edifícios públicos, de parques e de matas;
- Tem acções e obrigações de que é titular;
- Contrai e reembolsa empréstimos;
- Vende o seu património;
- Etc.
Os próprios exemplos demonstram o evidente carácter não exclusivo desta evidente desta
tipologia. Nenhum destes tipos de comportamento exclui em concreto o outro; são antes
cumuláveis. Assim, a actuação do Estado pode ser uma forma de intervenção (mas também pode
não o ser); a ordenação da vida económica pode assumir-se, como mera forma de intervenção
generalizada, e até pode ser tomada como meio de criação de bens...
Receitas Patrimoniais;
1. Património Dominial e Património Obrigacional;
a) Património dominial: domínio público;
a.a – Domínio Público Natural do Estado:
- Domínio Hídrico (integrado no domínio público marítimo, os cursos de água,
lagos, lagoas, nascentes e as águas das fontes públicas);
- Domínios Aéreo e Mineiro (Jazigos minerais e nascentes de águas
mineromedicinais);
a.b – Domínio Público Artificial;
- Domínio da Circulação (Estradas, pontes, linhas férreas, linhas telegráficas e
telefónicas, rede de distribuição pública de energia eléctrica, portos oficiais, aeroportos e
aeródromos);
- Domínio Monumental ou Cultural e artístico (museus, nacionais, bibliotecas e
arquivos, palácios nacionais, monumentos nacionais do Estado)
- Domínio Militar (navios e obras de defesa militar);
b) Domínio privado do Estado;
- Prédios rústicos e urbanos, todos os mobiliários que estão nos institutos, hospitais, etc;
- As carteiras de títulos – CMVM;
- Direitos de Exploração (concessões que o Estado dá, por exemplo às águas minerais)
Formas de adquirir os seus bens:
 Compra;
 Permuta;
 Sucessão legal ou testamentária;
 Usucapião;
 Processo de execução fiscal – diferencia-se dos privados com o poder de Jus Imperi –
dívidas fiscais;

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Finanças Públicas
1º Semestre

 Expropriação por utilidade pública;


Formas de gerir o Património do Estado:
Alienação;
Renda;
Concessão;
Outros…;
Efeitos Microeconómicos dos Impostos:
1 Só se dá com impostos indirectos (Ex.: IVA). A repercussão de imposto pressupõe o
contribuinte de direito (sujeito passivo da relação tributária) e o contribuinte de facto (sobre quem
recai o sacrifício fiscal).
Ex.: Quando efectuamos uma compra estamos sobre “anestesia fiscal”, ou seja, ao
comprarmos o bem estamos a pagar um imposto sem estarmos a pensar nisso. O comerciante é o
sujeito passivo da relação (contribuinte de direito).
Quanto maior for a concorrência menor será a repercussão fiscal, em produtos similares ou
iguais e até da mesma marca. Estes bens conhecidos como bens sucedâneos provocam uma
repercussão progressiva ascendente. Mas, caso não exista concorrência dá-se uma repercussão
descendente.
2 Remoção do imposto, ao contrário do anterior, só se dá com impostos directos (Ex.:
IRS). Pressupõe que um individuo esteja já a pagar um imposto e sobre ele recaia um novo imposto
ou agravamento do mesmo, como base de referência IRS. Ficamos com menor rendimento afecto
ao consumo.
3 Efeito de Aguilhão: É o que leva a que o agente económico vá trabalhar mais para cobrir
o agravamento do imposto (Progressivo). Aqui ele vai trabalhar mais e pagar mais ou trabalha na
economia clandestina, paralela ou subterrânea e aí vai recuperar toda a verba que no primeiro
imposto exemplificado (IRS) com o novo imposto ou agravamento lhe havia sido retirado. (Todos
estes tipos de economia paralela geram a pressão fiscal psicológica);
4 Amortização do Imposto: Em termos da Lei.
Ex.: Compra de um prédio por 250 000 €:
- As rendas dos moradores rendem 2 500 €/mês.
- Há que fazer as contas à EMI (Contribuição Autárquica) e todos os outros encargos para
ver então quanto lhe renderão as rendas.
Nas Instituições Financeiras englobam-se:
 Constituição Financeira;
 Órgão de Decisão Financeira;
 A Administração Financeira;
 Orçamento de Estado;
 Património de Estado;
 Tesouro Público;
 Crédito Público;
Orçamento de Estado (história):
Aprovação Orçamental;

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1º Semestre

 Antes de 1933 tinha o sistema monista de aprovação do OE (Assembleia Constitucional


é que aprovava o OE como verdadeiro acto politico). A Lei da AR (OE é uma Lei poderosa e
exclusiva da AR);
 Quando entrámos na Constituição de 1933 foi introduzido um sistema dualista de
aprovação do OE, na altura OGE. Esta Lei era de conteúdo vago (Chamado cheque em branco ao
Governo). Salazar depois de receber este documento em branco é que preenchia tudo como queria e
o punha em vigor com fortíssimo poder. Aqui existiam duas acções: primeiro, o cheque em branco,
segundo, o OGE feito pelo Governo a seu belo prazer.
… até à revisão Constitucional de 1982;
 Depois da revisão Constitucional de 1982 voltámos ao chamado regime monista, onde é
a AR que tem competência para decidir. Existem dois actos legislativos diferentes que se excedem
de excesso de forma;
A proposta do OE é apresentado pelo Governo, mas pode ser alterada apenas na discussão
e aqui aplica-se o Artigo 167.º, (Iniciativa da lei e do referendo), n.º 2, “Os Deputados, os grupos
parlamentares, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os grupos de cidadãos
eleitores não podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que
envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do
Estado previstas no Orçamento” – Lei Travão – Proibição;
A boa interpretação, dos referidos artigo e número, tem que se saber em que altura do OE é
que ele se aplica. Este travão é um travão à instabilidade institucional. A proibição da Lei travão
durante a discussão do OE e já não se pode fazer depois do OE estar aprovado (em execução).
Cabe ao Governo, no âmbito da sua competência fazer/executar o OE, daí que se fale em
excesso de forma.
___________ «» __________
Orçamento de Estado – Receitas e Despesa: Como se Calculam?
Despesas – Método de avaliação directa:
 Tendo em conta o ano anterior e atribuir a mesma verba;
Receita – Métodos:
 Penúltimo Exercício – Para cada receita vamos orçamentar a mesma verba do
ano anterior;
 Penúltimo Exercício Corrigido – A única coisa que difere é que podem existir
receitas que desapareceram ou acresceram – tendo em conta os Tratados, as
Convenções que Portugal vá aderindo;
 Média dos Últimos Exercícios – Média ponderada dos últimos 3 a 5 anos;
 Avaliação Directa – Aplica-se às receitas que resultem da Lei ou do contrato. Já
sabemos que pela Lei ou pelo contrato vem um valor X ou Y;
Qual é o método que hoje seguimos?
Temos as matrizes input/output (econometrias). É uma mistura dos métodos econométricos
com um dos métodos acima descritos.
Quer seja um Orçamento de Estado ou um Orçamento Familiar têm que existir critérios de
racionalização orçamental. Tem que se controlar as despesas, ou seja, não gastar mais do que se
pode.
Critérios de Racionalização Orçamental:

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1º Semestre

 PPBS (Planning-programming-budgeting systems) - nasce em 1951 nos EUA com Robert Mc


Namara:
 Planning – Planeamento: - Definição de objectivos por um período de cerca de 20 anos;
 Programming – Programação: - Definição de meios aptos a atingir os objectivos do
planeamento (a 20 anos), fazendo uma programação de 5 em 5 anos.
 Budgeting systems – Base: - Parcela anual a incluir como receita e como despesa dentro
do Orçamento de Estado;
 RCB (Rationalisation dês choix budgétaires) – nasce em França após a Lei das Finanças de 1978
 Racionalização das escolhas orçamentais dava azo ao chamado orçamento de
programa. Cabe nele a programação das grandes obras. No final de uma legislatura já se
podia saber se a politica orçamental deve ser contractiva (aumentar os impostos) ou
expansiva (aumentar as despesas);
 MBO (Management by objectives) – (Aplicado na Noruega, Suécia, alguns cantões da Suiça,
Finlândia…)
– Sistema por objectivos – Foi analisado primeiro nas empresas privadas e só depois no
OE. Todo o sector produtivo da empresa que dizia quanto se tinha que produzir na empresa
para sustentar a base da empresa. Se não chegasse havia necessidade de colocar no mercado
um novo produto. Nunca havia uma contradição entre o que dizia o gestor de topo e as
bases da empresa. O objectivo é, por sectores, experimentar a funcionalidade,
pormenorizado, do orçamento;
 ZBB (Zero Base Budget) – Orçamento de Base Zero – Não tem base de qualquer orçamento
anterior para seguir uma nova gestão. Terá que se justificar cada despesa e cada receita nova, (uma
forma de saber o custo de cada uma das compras, e não o seu todo) o mesmo para as receitas. É
assim possível saber-se onde se cometem erros e corrigi-los rapidamente, no entanto é um critério
muito mais complexo;
Equilíbrio Orçamental:
Critérios;
1. Ordinário – Define entre ordinário e extraordinário;
 Uma receita ordinária é uma receita que se repete de Orçamento para Orçamento,
todos os anos, repetindo-se ainda a origem de onde vem.
 Uma despesa ordinária é uma despesa que se repete de Orçamento para Orçamento,
todos os anos, repetindo-se ainda a origem de onde vem.
Ex.: Despesa Ordinária: Pagamento a funcionário Público.
Receita Ordinária: Impostos.
 Uma receita extraordinária é uma receita extra em relação a outro orçamento.
 Uma despesa extraordinária é uma despesa extra em relação a outro orçamento, que
normalmente não faz parte do normal funcionamento do OE.
Ex.: Despesa Extraordinária: Pagamento de uma prestação de um empréstimo
celebrado, que irá terminar no final do empréstimo.
2. Activo de Tesouraria – Entre despesas e receitas: Efectivas e não efectivas. Baseia-se
no Património Monetário do Estado.
O mesmo raciocínio do primeiro, aplicando-se neste a distinção entre despesas e receitas
efectivas e despesas e receitas não efectivas.

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1º Semestre

Ex.: Receita Efectiva: Imposto, repete-se todos os anos.


Despesa Efectiva: Pagamento a funcionários.
Receita não efectiva: Arrecadação do dinheiro de um empréstimo, não se repete, é
só quando vem.
Despesa não efectiva: É o pagamento desse mesmo empréstimo, que não se repete
todos os anos e que é igual a Capital + Juros.
A ambos os casos chamam-se critérios de equilíbrio substanciais. Estes equilíbrios obtêm-
se quando, por exemplo: As receitas Ordinárias cobrirem as despesas ordinárias e quando as
receitas extraordinárias cobrirem as despesas extraordinárias, se não chegarem recorre-se aos
excedentes das receitas ordinárias. O mesmo se aplica para as receitas efectivas e receitas não
efectivas, se não chegar recorremos aos excedentes das receitas efectivas.
Efeitos gerais e objectivos do equilíbrio orçamental:
1. Foi atendendo, sobretudo, ao conceito clássico de equilíbrio que os keynesianos
defenderam em certas circunstancias o desequilíbrio. Em certas situações pode existir um
desequilíbrio, transitório, das despesas orçamentais para relançar a economia, porque
aumentavam-se as despesas para o relançamento da economia e havia um desequilíbrio
orçamental, mas era transitório não derrapante. Ou seja, se o Estado quisesse controlar o
equilíbrio tinha que ter noção de quanto era o desequilíbrio para saber se na sua poupança
tinha forma de o cobrir e o agarrar;
2. Isto porque, pode ser necessário combater depressões mediante desequilíbrios transitórios,
há que não esquecer que o défice orçamental tem desempenhado um papel no agravamento
das tenções inflacionistas nos países menos desenvolvidos. Acresce, que a indisciplina
orçamental é de difícil correcção, e acresce também que há empreendimentos em curso
(politicas estruturais) que não podem, nem devem, cessar de repente. Por outro lado, para
os monetaristas, se se reduzir o défice elimina-se a oferta excessiva de moeda que também
causa inflação.
Defende-se, então, a ideia de orçamento flexível na medida em que, também, um
alto nível de emprego produz um alto nível de receitas (impostos) e daí o equilíbrio.
Nos países subdesenvolvidos a injecção monetária só gera inflação devido à
inalasticidade da oferta.
Por outro lado, desenvolvimento acelerado e crescimento harmonioso são
dificilmente compatíveis com politicas de constantes défices, daí muitos países terem de
recorrer ao FMI (Fundo Monetário Internacional) – Carta de intenções.
Também não se pode esquecer contudo que o défice tem muitas das vezes efeito
redistributivos sobre a comunidade.
Por exemplo, subsidiar a agricultura, subsidiar empresas, evitando-se o
despedimento, etc.…
Donde, deve-se, sempre, recorrer à política financeira ou orçamental para controlar
o défice do orçamento. Tanto mais que, na actualidade, os poderes da política monetária
residem no BCE (Banco Central Europeu). Um dos instrumentos da politica monetária é o
efeito Crowding Out (a “expulsão” do sector privado do acesso ao crédito por este já se
ter esgotado pelo sector público Empresarial do Estado), ou seja, os plafonds para
concessão de créditos a privados esgotou-se porque o sector empresarial do Estado já o
absorveu, assim são os particulares os mais prejudicados. Com a adopção do sistema opting
in criado pela UE, (Os plafonds a conceder devem ser apenas do conhecimento do Banco
Central Europeu, para que não suceda o que antes acontecia com o Banco de Portugal,
que permitia o conhecimento desses plafonds, por parte do Sector Empresarial do Estado

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que rapidamente a ele recorriam, “fechando” o acesso aos particulares, pois esgotavam os
plafonds estabelecidos para cada ano);
___________ «» __________
Conceito de Orçamento:
Tal como o orçamento de qualquer particular, o do Estado é uma previsão de receitas e
despesas (ou, mais restritamente, só uma previsão de despesas a cobrir com receitas incertas:
orçamento de uma obra…).
A esta ideia de previsão das receitas e despesas há, no entanto, que acrescentar outros
elementos que se prendem com a génese e as funções do Orçamento, designadamente a concessão
de uma autorização para gastar e cobrar impostos pelos representantes populares e a limitação dos
poderes do Governo e da Administração na respectiva execução.
É, o Orçamento, em Finanças Públicas, uma previsão, das despesas a realizar pelo Estado
e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para
cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada
período anual, que coincide com o ano civil (1 de Janeiro a 31 de Dezembro).

Elementos do Orçamento e Figuras Afins;


Interessa analisar qual o conteúdo que se pretende abranger com esta designação, ou seja, quais os
elementos do orçamento:
Elemento Económico – previsão da gestão orçamental do Estado (plano financeiro);
a) Elemento Politico – autorização politica deste plano ou projecto de gestão estadual.
Concedida pela AR a uma Entidade Pública: Administração Financeira – O Governo;
b) Elemento Jurídico – instrumento pelo qual se processa a limitação dos poderes da
actividade financeira que o Governo gere, ou seja, dos órgãos da Administração no
domínio financeiro;
O Orçamento do Estado distingue-se assim, de algumas figuras afins:
- Dos orçamentos das pessoas privadas, que são meras estimativas racionais sem qualquer poder
vinculativo próprio (pelo menos, externamente e de Direito);
- Da Conta do Estado – Avalia a boa ou má gestão do OE – que constitui um registo «ex post» da
execução orçamental, e não uma previsão, como sucede com o Orçamento;
- Do balanço do Estado, que constitui uma avaliação do activo (conjunto de créditos) e do passivo
(conjunto de débitos) do Estado num determinado momento. São valores totais patrimoniais do
Estado num determinado momento;
- Dos orçamentos administrativos: mesmo para o Estado, nomeadamente em relação à
Administração central, há «orçamentos» – isto é, previsões e autorizações administrativas internas –
parciais; exemplo característico é o dos orçamentos cambiais do sector público, documentos que
autorizam os movimentos cambiais de cada ano, relativamente a operações do Tesouro (incluindo
os dos seus banqueiros no estrangeiro e os dos cofres consulares, além do circuito bancário normal),
de entidades administrativas autónomas e de empresas públicas não financeiras sujeitas a auto-
rização do Ministro das Finanças;
- De um plano económico que, na generalidade das economias de mercado, não tem força cogente
em relação aos sujeitos privados e por vezes mesmo em relação ao sector público, e que constitui a
agregação de um conjunto de programas e projectos de investimento, relativa a toda a economia, e

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não apenas à actividade do Estado (à qual se restringe o orçamento estadual), com vigência anual
(plano anual) ou plurianual (planos a médio e longo prazo).
Funções do Orçamento;
a) Económicas, onde o Orçamento tem funções puramente económicas. No domínio económico o
Orçamento é uma previsão (plano). Dentro das funções económicas do Orçamento podemos
distinguir uma dupla perspectiva:
- Racionalidade económica: - Relaciona e equilibra, receitas e despesas com o máximo de
utilidade com o mínimo de custo – o orçamento permite uma gestão mais racional e
eficiente dos dinheiros públicos, na medida em que concretiza a relacionação entre
receitas e despesas e facilita a procura de um máximo de bem-estar (ou utilidade) com
um mínimo de gasto (ou de custo).
- Eficácia, como quadro de elaboração de politicas financeiras: o Orçamento, de um
ponto de vista económico, é sobretudo encarado como um elemento fundamental para a
definição e execução das políticas financeiras, conseguindo-se por meio dele conhecer a
política económica global do Estado, ou pelo menos muitos dos seus caracteres essenciais, e
articulando-se estreitamente a execução deste plano financeiro com o plano económico-
social, quando existe. Não há política sem previsão – programas, planos, orçamentos...
b) Políticas; - O Orçamento é uma autorização política que visa conseguir (Garantindo a legalidade
politica) duas ordens de efeitos:
- Garantia dos direitos fundamentais: Resistência dos nossos contribuintes (elasticidade
dos Impostos, controlados por meios jurídicos (Lei Fundamental)) e com os Deputados da
AR que nos representam. A autorização politica é a base de travar qualquer excesso do
aumento de receita pública e gasto público. Nunca as despesas podem determinar as
receitas. Tem é que existir um equilíbrio financeiro;
- Garantia do equilíbrio e separação dos poderes: A AR é o garante do equilíbrio. A
própria fiscalização pertence à AR.
c) Jurídicas: decorrem do seu elemento político, consubstanciam-se no aparecimento de toda uma
série de normas destinadas a concretizar os fins de garantia que o Orçamento visa prosseguir:
- Uma limitação jurídica da Administração, diversa e mais forte que a do Direito
Administrativo:
- Os seus poderes devem ser autorizados anualmente e por isso são limitados. Daí o
aparecimento de todo o regime de contabilidade pública (leis sobre a execução
orçamental), como outras limitações jurídicas ao dispêndio arbitrário dos dinheiros públicos
ou à realização desordenada da liquidação ou cobrança das receitas: assim se autoriza o
exercício dos poderes da Administração financeira e se precisam os limites concretos da
acção financeira, limitada pela eficácia jurídica do orçamento.
___________ «» __________

Regime Fundamental Do Orçamento


As Regras Orçamentais
É tradicional sintetizar o regime do orçamento nas regras orçamentais, que foram teorizadas
durante o liberalismo e representam uma tradução concreta da ortodoxia liberal no plano da prática
financeira – Trata-se da teorização das Finanças Clássico-liberais.
Através deste conjunto de princípios, procurava-se conseguir que as funções da instituição
orçamental não pudessem ser frustradas ou sofrer desvios.

António Manuel de Albuquerque Pereira 28


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É, pois, natural que a mudança das condições em que é entendido o Orçamento, a par do
maior peso do sector estatal, do reforço dos poderes do Executivo e da revisão global do
pensamento clássico a que se assistiu no século actual, tenha determinado uma crise nestes
princípios, que, no entanto, ainda hoje são consagrados, com grande generalidade, às vezes com
valor e força independentes da existência de estruturas liberais. Pode entender-se até que eles
revelam alguma tendência para se reforçarem e se afirmarem, com uma certa (e recente) renovação
do pensamento liberal, em alguns países ocidentais.
A Constituição da República Portuguesa (de 1976-82), embora avara em preceitos de
carácter financeiro, não deixa de consagrar algumas destas regras, ao passo que a Lei de
Enquadramento do Orçamento Geral do Estado vai bastante mais longe nesta matéria.
Podemos enunciar as seguintes regras orçamentais, (nesse lato sentido), para de seguida as analisar:
a) Anualidade – Artº 4º da LEOE;
b) Plenitude, incluindo as regras da unidade e da universalidade – Artº 5º da LEOE;
c) Discriminação orçamental, incluindo as regras da especificidade/especificação (Artº 8º,
LEOE), da não compensação (Artº 6º, LEOE) e da não consignação (Artº 7º, LEOE);
d) Publicidade, orçamental – Artº 12º da LEOE;
e) Equilíbrio, orçamental – Artº 9º da LEOE;
f) Equidade intergeracional (consagrada na Lei de Enquadramento) Artº 10º da LEOE;

A Anualidade Orçamental
a) Regra da anualidade (Ponto de vista Politico e Económico):
A primeira das regras orçamentais clássicas é a da anualidade, que tem o sentido de o
Orçamento ser um acto cuja vigência é anual. A anualidade implica uma dupla exigência: votação
anual do Orçamento pelas Assembleias Políticas e execução anual do Orçamento pelo Governo e
pela Administração Pública.
A anualidade tem bons fundamentos, quer de natureza política quer de natureza
económica; mas apenas isso.
De um ponto de vista político, a anualidade encontra a sua base na necessidade de assegurar
que o controlo que o Parlamento efectua sobre a gestão dos dinheiros públicos seja feito com uma
regularidade e num período de tempo que não permita frustrar os fundamentos da autorização
orçamental. De um ponto de vista económico, o ano tem-se revelado um bom período natural para
os cálculos económicos, ao menos no domínio da gestão corrente.
A anualidade não implica, todavia, coincidência com o ano civil, em Portugal também
houve discrepância entre ano financeiro e ano civil: até ao ano de 1936, aquele ia de 1 de Julho a 30
de Junho do ano seguinte. A mudança para o actual sistema foi determinada pelo O n.º 25 299, de
6/5/1935, já em pleno regime autoritário do Estado Novo.
b) O período orçamental em Portugal
Em Portugal o Orçamento é anual (n.º 1 do Artº 106º da CRP, n.º 1 do Artº 4º da LEOE). E
o ano económico coincide com o ano civil (n.º 4 do Artº 4° da LEOE).
Apesar das vantagens abstractas da coincidência do período orçamental com o ano civil, a
recente experiência portuguesa tem ilustrado bem as dificuldades de votar e publicar a tempo, no
final do ano (período particularmente carregado e imediato ao reinício do ano parlamentar), a lei do
orçamento: só em raros anos isso tem sucedido, mesmo com estabilidade governamental.

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Antes de continuar a análise da Regra da Anualidade destacamos as questões dos ciclos politico-
eleitorais que correspondem aos períodos dos mandatos de cada Governo. Em especial,
tematizando:
Sentido Actual Das Regras Orçamentais
a) Regras orçamentais e sociedade moderna
Formuladas num contexto económico e político liberal, radicalmente distinto do que
caracteriza os modernos sistemas económico-sociais, é evidente que estas regras já não podem ser
hoje encaradas com o mesmo rigor que tiveram no apogeu do liberalismo do século XIX.
Naturalmente, existem hoje numerosas derrogações e alterações ao seu sentido e aplicação.
São três os princípios que maiores críticas e entorses práticos têm sofrido: os da
anualidade, da plenitude e do equilíbrio orçamental.
b) Alcance actual da regra da anualidade
Em rigor formal, o princípio da autorização política anual tem-se mantido; mas várias
tendências no sentido da contestação da anualidade se têm esboçado, sobretudo em termos
económicos, defendendo nomeadamente a necessidade de um alargamento dos períodos de previsão
e uma modificação ou substituição da anualidade como horizonte (normal ou exclusivo) das
decisões económico-financeiras. Daí decorrem importantes consequências práticas.
1.° - As políticas de conjuntura e a anualidade
Uma das razões de mais fundas críticas ao princípio da anualidade orçamental derivou da
utilização do Orçamento como instrumento de política económica, nomeadamente como
instrumento de regulação da conjuntura e de combate aos ciclos económicos – com particular relevo
para os ciclos juglar (7 a 11 anos) – que afectaram a economia capitalista desde o século passado
até à depressão dos anos trinta e à segunda Guerra Mundial.
Defenderam-se, então, políticas de «orçamentos cíclicos», que foram basicamente
teorizadas e postas em prática na Escandinávia, através das quais se procurava, nas situações de alta
conjuntura, criar excedentes orçamentais que contribuíssem para a redução da procura, colocando
um travão ao perigo inflacionista. Ao invés, em situações de depressão (ou baixa conjuntura), havia
que acumular défices que contribuíssem para o aumento da procura, provocando assim a expansão
da economia. Não se abandona então a ideia de equilíbrio orçamental: mas ela é reportada, em vez
do ano, como era tradicional, ao período do ciclo económico.
Duas técnicas fundamentais foram utilizadas:
- Técnica do fundo de reserva: começa a executar-se na fase alta do ciclo, formando então
excedentes orçamentais que irão financiar, na fase baixa ou depressiva, os inevitáveis défi-
ces orçamentais, que tentarão relançar a economia;
- Técnica do fundo de regularização: acumular-se défices na baixa conjuntura, que
deverão ser depois compensados quando a fase alta do ciclo permitir formar excedentes
orçamentais.
2.° - As políticas de médio e longo prazo; o planeamento e os programas e projectos
plurianuais
Outra ordem de razões que tem sido invocada contra a regra da anualidade é a prossecução
pelo Estado de objectivos estruturais, que implicam a realização de políticas a médio e a longo
prazo – portanto, com horizontes e estratégias que se estendem por vários anos.
Existem hoje, mesmo na generalidade das economias de mercado, planos (ou, pelo menos,
formas de programação), que procuram definir objectivos a longo prazo, traçar estratégias para os
alcançar e determinar acções concretas a desencadear. Estes planos podem ser, nas economias de
mercado, imperativos para o sector público e meramente indicativos para o sector privado. E,

António Manuel de Albuquerque Pereira 30


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mesmo quando não há formalmente certas políticas concretizadas em planos, a programação


económica e financeira de algumas actividades e das suas receitas e despesas tende a fazer-se
largamente – no âmbito de um horizonte de vários anos. Entre nós, primeiro certas despesas milita-
res e, depois, alguns gastos de investimento têm sido autorizados de forma integrada com uma
programação plurianual, que condiciona e justifica as dotações anuais.
Hoje planeia-se menos; mas programa-se e projecta-se mais.
A crise do planeamento (e, ainda mais, a falência da planificação, que erige os planos em
instrumento fundamental do sistema económico-social), evidente desde os anos setenta e dominante
após a decisiva viragem social de 1989-91 no Mundo, não fez perder importância aos instrumentos
mais flexíveis de programação e projecção (projecto) de actuações plurianuais, mantendo, embora
em novos moldes, uma certa tensão entre o natural horizonte anual do orçamento e o horizonte
plurianual de um número crescente de decisões; e resolvendo, por vezes, essa tensão através da
partilha de áreas de decisão – reservando ao orçamento as áreas anuais e a outra sede plurianual as
restantes, assim excluídas da plenitude no momento da decisão e/ou nos da execução e
responsabilização final (conta). Isto não é forçoso, como veremos; mas é um dos caminhos
possíveis, mais seguido no passado do que na actualidade.
Continuando a análise da Regra da Anualidade, retomamos, destacando as questões de
gerência e de exercício:
c) Orçamentos de gerência e de exercício
Para ter uma ideia mais precisa do período orçamental importa, no entanto, delimitar o
horizonte abrangido pela execução orçamental, aspecto em relação ao qual existem duas soluções
possíveis: orçamento de referência e orçamento de exercício.
No primeiro sistema – orçamento de gerência – também conhecido como exercício de
caixa, incluem-se no Orçamento as receitas a cobrar efectivamente durante o ano e as despesas a
realizar efectivamente, com independência de qualquer consideração do momento em que
juridicamente hajam nascido. E o mesmo critério seguirá a conta.
No segundo caso – orçamento de exercício – inscrevem-se no Orçamento os créditos e
débitos originados naquele período orçamental, independentemente do momento em que se virão a
concretizar.
O sistema português é, desde 1930, um sistema de gerência: orçamentam-se as receitas a
cobrar e as despesas a realizar. Há, todavia, uma ligeira concessão ao sistema de exercício – pois, na
execução, se admite o fecho das despesas num período complementar até 14 de Fevereiro do ano
seguinte. O sistema de gerência é o de mais fácil e clara execução, mas dificulta a responsabilização
de cada Governo.
___________ «» __________
A Plenitude Orçamental
a) Enunciado
O princípio da plenitude orçamental comporta dois aspectos intimamente relacionados:
- Orçamento deve ser apenas um (único);
- Todas as receitas e todas as despesas devem ser inscritas nesse orçamento «universal».
Trata-se de duas regras distintas – a da unidade e a da universalidade (n.ºs 1 e 3 do Artº
105º da CRP, Artº 5º da LEOE) – que, no entanto, se complementam e se entrecruzam de forma
evidente. Existem hoje numerosas excepções e limitações a cada um destes princípios, ainda que
eles permaneçam como objectivo desejável, dentro de certos limites e em formulações que já não
correspondem exactamente à ideia inicial: que o Estado tenha um só orçamento e que neste estejam
previstas todas as suas receitas e despesas.

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b) A unidade orçamental
Em cada período (ano) orçamental o Estado deve elaborar apenas um orçamento. Trata-se
de uma exigência que visa evitar que através da utilização do mecanismo de múltiplos orçamentos
se atinja uma situação em que vultosas massas de fundos escapam à autorização po1ítica: quer se
trate de orçamentos sucessivos (inicial e suplementares), quer de orçamentos simultâneos (para os
vários serviços, funções ou tipos de despesas: especiais ou, autónomos).
Em Portugal, tal exigência consta dos n.ºs 1º e 3º, do Artº 105°, da Constituição e do n.º 1,
do Artº 5º, da LEOE, embora as várias excepções desde logo previstas na Lei – e as, ainda mais
numerosas, existentes na prática – permitam afirmar que este princípio só muito restritamente tem
entre nós consagração satisfatória.
O fundamento do princípio é claro: ele visa dar racionalidade e transparência à
afectação dos recursos e à sua obtenção (quais impostos se cobram e para que fins?), evitando
que, pela multiplicidade de orçamentos, haja recursos que fujam à autorização orçamental do órgão
político competente. Esta regra do orçamento unitário (cf. o n.º 5 do Artº 105° da CRP) tem sido
objecto de numerosas excepções, mesmo com âmbito restrito à administração central (n.º 1 do Artº
5º da LEOE); manda, porém, a verdade dizer que a Constituição tem procurado – com alguns
progressos na sua execução – revigorar o seu cumprimento e âmbito, colocando no âmbito do OE o
orçamento da segurança social [Artº 105° n.º 1-b)] e dissipando dúvidas sobre a inclusão de todos
os fundos e serviços autónomos [«a discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as
dos fundos e serviços autónomos»: Alínea a), do n.º 1, do Artº 105°, da CRP]. Nada impede que
estes organismos tenham orçamentos próprios, mas todas as suas receitas e despesas hão-de ser
primeiro autorizadas pelo Orçamento do Estado: hoje é sem dúvida inconstitucional que qualquer
fundo e/ou serviço autónomo do Estado cobre receitas ou realize despesas sem prévia autorização
do OE: os orçamentos próprios podem ser desenvolvimentos deste, com regras próprias de
execução (como, dentro de certos limites, o orçamento da segurança social, incluindo
paralelamente as suas instituições autónomas), mas não podem ser seus acrescentos (neste caso
haveria despesas e receitas não autorizadas, não sendo os impostos «estabelecidos nos termos da
Constituição», para os efeitos do n.º 3 do Artº 103° da CRP, o que legitima quanto a eles o direito,
da resistência dos contribuintes; também as despesas e as outras receitas seriam inconstitucionais).
As excepções à unicidade só serão constitucionais, portanto, se delimitarem
subjectivamente campos de actividade financeira que não sejam do Estado. - Isto é, na
significação que a este conceito constitucional atribui a LEOE, da «administração central» (e, a
fortiori ou por inclusão, da sua actividade política): hoje, regiões autónomas, autarquias locais,
empresas públicas (LEOE, n.ºs 1 e 2, Artº 5º; as entidades acessórias destas - v.g., serviços
públicos autónomos regionais - devem ter orçamentos de desenvolvimento do destes e não
superabundantes a eles, senão violar-se-ia a LEOE e, indirectamente, a regra constitucional;
mesmo assim, devem constar dados informativos em anexo ao OE.
Objectivamente, pode haver delimitações negativas por decorrência da não aplicação da
regra da universalidade (receitas e despesas extra-orçamentais); para aí e remete a apreciação de tal
situação.
c) A universalidade orçamental
A ideia geral de plenitude obriga, por outro lado, a que o Orçamento contenha todas as
receitas e todas as despesas completando-se assim a plenitude «um só orçamento e tudo no
orçamento».
O âmbito do princípio da universalidade abrange apenas, como esclarece o n.º 1 do Artº
5° LEOE, todas as receitas e despesas da Administração Central do Estado – excluindo, portanto,
as empresas públicas, que não são administração, e as administrações autárquica e regional, mas
incluindo os fundos e serviços autónomos.

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O referido n.º 3 do Artº 105º da CRP dispõe que «o Orçamento (...) especifica as despesas
(...) de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos» (sobre este último ponto, que
pode determinar a efectivação de responsabilidade financeira, cf. n.º 6 do Artº 8º, da LEOE, que
declara nulos «os créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização
confidencial e de fundos secretos», dando assim grande amplitude a um princípio de não
confidencialidade ou publicidade das dotações orçamentais, no seu âmbito e montante de
autorização - dotação - como na respectiva utilização). A parte final do n.º 6 do Artº 8º prevê
regimes excepcionais por razões de segurança, «autorizados pela Assembleia da República sob
proposta do Governo» (é hoje o caso dos Serviços de Informações da República).
d) Fundamentos e actualidade do princípio da plenitude
Unidade e universalidade têm;
- Um fundamento politico manifesto: evitar a existência de massas de receitas e despesas
que escapem à autorização política (na fase de previsão), ao controlo político ou administrativo (na
fase de execução) e à responsabilização jurisdicional e/ou parlamentar (prestação de contas).
- Também, pelo menos quando foram teorizadas, um objectivo de clareza e simplificação
procurando-se tornar assim mais acessíveis ao grande público as Contas Públicas.
- Numa óptica de Administração moderna, fundamento numa exigência de racionalidade
económica; já que a visão de conjunto proporcionada pela integração de todas as receitas e de todas
as despesas num só documento parece facilitar a formulação de opções globais de natureza
financeira e a respectiva execução precisa, rigorosa e eficiente.
A complexidade das modernas administrações financeiras, bem como a perda de poderes
das Assembleias Parlamentares, têm, em anos recentes, determinado uma certa reavaliação prática
do princípio da plenitude, introduzindo-lhe limitações decorrentes de uma tendência ou movimento
que costuma designar-se, neste particular, também por desorçamentação: a saída do orçamento e da
disciplina orçamental de massas crescentes de dinheiros públicos. Mas igualmente se notam forças
que apoiam o seu retorno, e Portugal constitui um caso bem característico.
A Discriminação Orçamental
São três, as regras fundamentais neste domínio, ainda hoje válidas. É o próprio texto
constitucional que impõe a discriminação das receitas e despesas do Estado [a alínea a), n.º 1, Artº
105º, da CRP: a contraposição da alínea b), após a CRP de 1982, com a versão originária da
Constituição também exige aqui um razoável grau de especificação].
a) Especificação
O Orçamento deve especificar ou individualizar suficientemente cada receita e cada
despesa.
A regra da especificação encontra o seu fundamento numa necessidade de clareza e nos
próprios objectivos da instituição orçamental, que seriam defraudados sem esta exigência.
A Constituição expressamente impõe a exigência de especificação quanto às despesas, de
forma a evitar-se a formação de fundos secretos (CRP, n.º 3, Artº 105º), enquanto idêntica
exigência é formulada também para as receitas pela LEOE (n.º 6, Artº 8º). Bem se vêem, para além
dos requisitos da clareza e da maior veracidade ou verdade, dois fundamentos da regra da
especificação: racionalidade financeira e controlo politico.
Da regra da especificação decorre ainda que as classificações a que obedece a
especificação de receitas obedecem a um principio de tipicidade legal (n.º 7, Artº 8º, da LEOE,
aliás com base constitucional: n.º 3, Artº 105º, da CRP), cuja violação determina
inconstitucionalidade, no caso das classificações funcionais e orgânicas – in genere-, e
ilegalidade, no caso das mesmas classificações in specie e da classificação económica [receitas e
despesas correntes e de capital e suas espécies, a fixar em decreto-lei, com base no n.º 7, Artº 8, da

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LEOE; os de classificação constam do DL 736/76, de 16/10; DL 112/88, de 2/4 (despesas), e do


DL 450/88, de 12/12]. A revisão constitucional de 1989 prevê ainda uma especificação facultativa
por programas (n.º 4, Artº 105º, da CRP).
b) Não compensação
Receitas e despesas devem ser inscritas no Orçamento de forma bruta e não líquida. Isto
significa que, sendo inscritas em bruto, não é importante se as receitas, no caso, vão a ter despesas
para as realizarem e/ou vice-versa.
Apesar de historicamente anterior, o princípio da não compensação surge como corolário
lógico da necessidade da especificação. Seus fundamentos são também os da racionalidade e
clareza, e os de possibilitar um efectivo controlo político e administrativo,
Em Portugal esta regra tem consagração expressa no n.º 1, Artº 6º, da LEOE.
___________ «» __________
O Tesouro Público E A Execução Orçamental
a) O Tesouro: conceito e origem
Tesouro Público nasceu na Grã-Bretanha no século XVIII, é uma designação dada à
instituição, organismo ou conjunto de serviços públicos, encarregados de gerir os dinheiros públicos
e os restantes meios de liquidez do Estado.
Assegura, tem como funções;
- Os pagamentos e recebimentos do Estado;
- As operações cambiais: Estas operações, obviamente, na actualidade só se referem aos
países que estão fora da CE;
- Executar o OE, em termos monetários;
- Antecipação de receitas através da contracção das chamadas dividas flutuantes;
- Despesas urgentes com o estrangeiro (existentes nas nossas embaixadas ou nos nossos
consolados);
Divida Flutuante:
- É uma divida a curto prazo, porque é contraída e paga no ano orçamental.
- Dá origem à contracção dos bilhetes do tesouro.
- Bilhetes de tesouro, a compra e venda deste, chama-se, no livro, de Open Market
Operation, porque qualquer particular pode comprar ou vender livremente os seus bilhetes do
tesouro.
Antecipação de receitas:
Quando um valor se encontra em falta no OE, valor esse que estava previsto no OE.
Ex.: Até 30 de Janeiro estava previsto que, um milhão de portugueses pagasse os seus
impostos. Isso não acontece, só pagaram, mesmo, quando acrescido dos juros demora, em Março.
Ora, dá-se a falta desse valor previsto entre Janeiro e Março, por isso o Tesouro tem a necessidade
de antecipar receitas para resolver o problema da governação do próprio OE.
Mas, o Tratado de Maastricht veio dizer que este processo era uma forma de encapotar o
défice orçamental. Obrigando a que cada país recorresse à CGD dos respectivos países. A única
situação plausível neste processo é a existência, à margem, da tesouraria (gestão normal do TP) que
o tesouro ou iria contrair junto do Banco Central ou da CGD. Acabou por se concluir que ele iria
contrair junto da CGD. Porquê? Porque foi criado o sistema europeu de Bancos Centrais.
Esta Conta de Tesouro, contrária à das dívidas flutuantes não carece de autorização da AR.
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Porque é que o Tesouro é uma Instituição tão Importante, além do já referido?


Hoje está nas mãos do tesouro uma grande parte da política monetária de quem era titular
único era o Banco Central (Banco de Portugal).
Ora, fazer o chamado Open Market Operation quer dizer que ao comprarmos bilhetes de
tesouro entregamos dinheiro e recebemos bilhetes de tesouro. Isto tem sempre um prazo, e findo
este recebemos o dinheiro entregue mais os juros. Os prazos são geridos de forma diferente pelo
tesouro público. O Tesouro Público é uma instituição fortíssima que pode por si própria controlar a
liquidez de um país. E, é por isso que os prazos não podem vencer todos na mesma altura pois iria
encher o mercado com excesso de massa monetária (Capital mais os juros).
Base Monetária: Era a moeda que surgia via Banco Central, quando este produzia as moedas
através INCM.
Massa Monetária: Meios de liquidez (pagamento) em circulação.
Outra situação, fora do TP, e de que já falámos nas primeiras aulas, é o conceito de
Despesas Produtivas e o conceito de Despesas Reprodutivas;
O que são?
- Despesa Produtivas: São as que se limitam a criar utilidades, por exemplo, o pagamento a
um funcionário público.
- Despesas Reprodutivas: E, segundo Keynes, está relacionada com, além de criar o
rendimento, criar também uma infra-estrutura ao país, por isso se chamam reprodutivas.
Continuando com o tema Despesas vamos agora falar sobre o Multiplicador:
Multiplicador aparece com a letra K.
De acordo com o livro, K = 1/1 – (Alpha –Beta)
O Multiplicador pressupõe sempre um investimento inicial autónomo do Estado, que
também pode ser de uma Entidade Privada que deseje investir num determinado sitio e põe o
Multiplicador a funcionar. Mas, o grande impacto na economia dá-se quando o Estado, através de
investimento inicial autónomo, vai gerar um aumento de rendimento mais do que proporcional.
Para percebermos o K;
Quando decidimos colocar o multiplicador a funcionar devemos ter atenção suficiente para
perceber se não há fugas a esse multiplicador. Como em qualquer investimento, que nós tenhamos,
nós queremos saber que esse investimento é tão maior e tão mais bem sucedido quanto menos fugas
houver, a essa decisão de investimento.
Alpha Ora, há três fugas ao multiplicador:
Convém nós estarmos seguros que estas
- PmI – Propensão marginal para Importação; fugas estão mais ou menos controladas
- PmP – Propensão marginal para a Poupança;
- Impostos;
Beta Pressupostos de aplicação (Só se põe a funcionar o multiplicador se se verificarem
condições para este ser posto em funcionamento)
- Sub-emprego;
- Potencial Produtivo não estar totalmente utilizado ou a Capacidade Produtiva estar
abaixo da capacidade total de produção)

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Ex.: Ainda existe carência de habitação social. Então vamos pegar neste sector para nos
servir de exemplo. Para sabermos se o Governo actuou bem, ou seja, se pôs o multiplicador a
funcionar na altura e no sector certo, pegamos neste tipo de habitação, ponderando o seguinte;
1. O salário da Construção Civil, não falamos em mão-de-obra especializada, é baixo,
logo a PmP também é baixo, as pessoas tendem a consumir tudo quanto ganham.
Encontramos aqui a primeira fuga ao multiplicar, que quase não se verifica, nunca
podemos dizer que é zero mas que tende para 0;
2. Os impostos, no sistema de português que é progressivo, neste sector também serão, tal
como os ordenados, baixos, logo temos aqui uma segunda fuga, tendendo também para
zero;
3. Nas habitações sociais, não falamos de habitação de luxo, ainda existe assim cimento,
tijolo, etc., etc., para a construção dessas habitações, logo a PmI também é baixa,
tendendo para zero.
4. Tendendo todas fugas, controladas, para zero, K tende para 1;
5. Nos pressupostos, encontramos o primeiro, Sub-emprego – estamos a utilizar mão-de-
obra clandestina, então está preenchido este requisito, pois isso gera desemprego;
6. Além das existentes, habitações sociais, ainda temos carência de mais, por isso
preenchemos o segundo pressuposto. Estamos abaixo da capacidade potencial de
produção;
7. Ora aqui está, segunda a Professora, o raciocínio do multiplicador, que de facto é
complicado. Mas os Números transformados em letras ainda á mais complicado e por
outro lado não percebermos a parte das letras transformados em factos reais nunca
chegaremos ao do multiplicador ao efeito propulsor. O efeito propulsor não é mais do
que a conjugação do multiplicador com o acelerador. O acelerador é a possibilidade de
gastos de consumo de rendimentos que se aufere com o multiplicador. Da união dos
dois surge proporção da economia, levar a economia por diante;
8. Hoje, a todos os níveis, não é um multiplicador deste tipo que nos interessa;
Dentro das despesas Públicas existe uma Lei que é a Lei de Wagner e que diz que: A partir
da sociedade industrial há uma tendência para o aumento das despesas públicas mais do que
proporcional do que o rendimento nacional per capita.
Depois de existir um país onde se deu uma revolução industrial, Adolf Wagner constatou
um tal aumento das despesas públicas mais do que proporcional e por isso fez uma distinção entre
Causas de Crescimento Aparente e Causas de Crescimento Real das Despesas Públicas.
a) Causas de Crescimento Aparente;
1. Desvalorização Monetária;
2. Aumento da População (Sendo enquadrado num plano de crescimento aparente
trata-se de Finanças neutras);
3. Crescimento do PNB (Produto Nacional Bruto);
b) Causas de Crescimento Real das Despesas Pública;
1. Programa técnico ou tecnológico (Estado tem que investir mais);
2. Transformação dos sistemas sociais (O Estado encarregou-se do saneamento
básico, assistência social, urbanização, NOEI, etc., tudo isto leva a aumento das despesas
públicas (aumentos reais);
3. Aumento do Custo dos serviços públicos: o funcionalismo público aumentou
muito nos últimos 50 anos;

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4. Modificação demográfica: À medida que aumenta a população, aumenta a


participação real do Estado (Sendo enquadrado num plano de crescimento real trata-se aqui
de Finanças activas ou funcionais e não neutras);
5. Guerras, a influencia destas, 1914-18 e 1939-45. Originaram um aumento das
despesas desde logo que existe uma deslocação de militares e logísticas que os
acompanham. Aqui também se fala da deslocação do imposto, que se dá para cima, e lá
permanecem;
6. Alteração do papel do Estado na Economia: Teve a ver com a criação de um
Estado mais interventor na economia;
7. Causa financeira: O recurso quase sistemático do Estado ao Crédito. Implica que
quando se pede, se pague o capital pedido mais os juros;
Receitas Tributárias:
1. Imposto:
a) É uma prestação unilateral;
b) É uma prestação definitiva. Não dá direito a reembolso (O IRS não tem nada a ver)
O IRS é um pagamento feito directamente ao Estado, quando recebemos. O retorno
do IRS não é um reembolso, é um valor que foi considerado como pago em
excesso;
c) Prestação coactiva;
d) Prestação é sempre criada por uma Lei da AR, mas pode ser criada por Decreto-
Lei;
e) Não constitui sanção;
f) Visa cobrir encargos públicos;
g) Não gera contrapartidas (directas e especificas) – não se paga o IRS hoje para ter
um hospital amanha;
2. Taxa:
a) É uma prestação tributária que tem, ao contrário do imposto, o carácter bilateral
(bilateralidade da taxa). Bilateral porque se supõe a utilização de um serviço ou
bem público;
b) Irrelevância dos custos na fixação da taxa. Quando pagamos um serviço público
não o pagamos na totalidade da despesa que o Estado tem connosco para nos
facultar um determinado serviço ou bem. Ex.: Taxa moderadora;
c) Visa uma remoção à actividade dos particulares.
d) Criada por Decreto-Lei ou Decreto-Regulamentar, na prática estas taxas todas são
só criadas por Portarias, logo são inconstitucionais (não podem ser criadas por
Portarias);
e) Prestação definitiva, não dá direito a reembolso;
f) Não constitui uma sanção;
g) A Taxa não é coactiva, mas, segundo o Prof. Sousa Franco é, isto porque na
Universidade Pública existe uma outra cadeira Comercial/Fiscal em que se entende
este seu sentido de coactividade. A coactividade só existe na taxa quando nos
colocamos na situação de poder ser taxados, ou seja, quando nos colocamos numa
situação bilateral, na situação de a ter que pagar. Ex.: Passagem numa portagem;

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3. Contribuição Especial: Era uma, mesmo há data da edição dos livros do Prof. Sousa
Franco, coisa muito diminuta no nosso país, mas hoje tem um significado importante.
Como?
Por exemplo, camionetas acima de uma determinada tonelagem ao passar por uma
determinada povoação provocavam um especial desgaste às estradas desse local e por isso
pagavam um imposto de camionagem que se chamava contribuição especial;
NOTA: O orçamento e as regras orçamentais são normalmente perguntas de exame, cujo
relacionamento com os orçamentos cíclicos e com o Plano podem ser pedidos.
As Regras Orçamentais… continuação…
Regra da Discriminação Orçamental (divide-se em três sub-regras) → Regra da não consignação
(Artº 7.º da LEOE).
Há uma tendência errada para confundir esta regra (Regra da não consignação) com a regra do
equilíbrio (Artº 9.º - Equilíbrio substancial e formal do O.E.), em consequência da semelhança
do conteúdo de ambas.
O equilíbrio orçamental ou a regra do equilíbrio consiste em que as receitas são iguais às
despesas e por sua vez as despesas também são igual às receitas (equilíbrio formal/formalidade da
regra), ou seja, as receitas devem cobrir as despesas, isto em termos formais, não estamos a falar
em equilíbrios substanciais ou de ordem substancial, portanto as receitas devem cobrir todas
despesas, o que implica que as receitas sejam iguais ás despesas em termos de cobertura de umas e
outras (igualdade de cobertura).
A regra da não consignação assemelha-se, mas não tem nada a ver com a regra do
equilíbrio e assemelha-se apenas aparentemente, cuja definição está claríssima no n.º1 do Artº 7º
que diz “não pode afectar-se produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas”,
ou seja, o que nos diz a regra da não consignação é o seguinte: em princípio o produto de todas as
receitas é para ser afecto a toda e qualquer despesa, ou seja, não consignar significa que não pode
ser afecto o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas.
Quaisquer receitas (produto) devem servir para ser para ser afectos a todas e quaisquer
despesas, ou seja, receitas especificas não podem ter um destino específico ou predeterminado.
No entanto, na nossa ordem jurídica financeira há excepções à regra da não consignação,
ou seja, é possível estabelecer-se nas rubricas orçamentais, uma determinada despesa, que já tem
receita certa para a sua cobertura (isto é que é consignar – n.º 2, Artº 7.º, LEOE). As excepções
estão consagradas, ou seja, aquilo que pode ser consignado no OE.
Artigo 7º
Não consignação
2 — Exceptuam-se do disposto no número anterior:
a) As receitas das reprivatizações;
Estas receitas podem ser afectas à cobertura de determinadas despesas que previamente
estejam determinadas, nomeadamente, em termos de reprivatizações;
b) As receitas relativas aos recursos próprios comunitários tradicionais;
c) As receitas do orçamento da segurança social afectas ao financiamento dos diferentes
subsistemas;
As receitas da SS tem já o seu produto a angariação do seu produto sabe-se já que servem
para efeitos de financiar os subsistemas da própria SS, assistência Médico-social;

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d) As receitas que correspondam a transferências provenientes da União Europeia, de


organizações internacionais ou de orçamentos de outras instituições do sector público
administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas despesas;
Ex.: No caso do Banco Mundial, há situações de empréstimos consignados que são
despesas previamente determinadas na Lei e que são cobertas, essas despesas, que previamente
podem vir de fundos comunitários que estejam expressas as questões de transferências
determinadas, neste caso com a União Europeia.
e) As receitas que correspondam a subsídios, donativos ou legados de particulares, que, por
vontade destes, devam ser afectados à cobertura de determinadas despesas;
Situações de Legados, de Heranças o Mecenato, todo este tipo de recitas que, desde que
quem doa, previamente, e na inscrição da própria receita determine a que despesas a sua cobertura
será afecta é uma situação de consignação excepcionada a regra da aplicação de orçamento
Estadual;
f) As receitas que sejam, por razão especial, afectadas a determinadas despesas por expressa
estatuição legal ou contratual.
É uma alínea de exclusão, de possibilidade múltipla, mas que é possível. Tudo isto pode
existir mas pode sempre haver consignação de produto de determinada qualquer receita à cobertura
de determinada despesa. Desde que isso esteja legalmente estabelecido, quem tem poderes
legislativos é que pode estabelecer a Lei. A Lei ou Orçamento-Lei, nos termos de competência
legislativa para prever essa situação.
Ex.: Estar autorizado politico-legislativamente numa Lei de OE. É uma das situações de
consignação de receitas. A própria Lei de OE estabelecer nas suas normas programáticas a
possibilidade de quais as receitas que são afectas e quais as despesas para onde aquelas se devem
canalizar. Ou ainda, circunstancias da própria Lei de OE prever num determinado momento, o
Governo tendo uma determinada rubrica orçamental, possa aprovar um Decreto-Lei para afectar
determinada receita, nessa rubrica orçamental, para determinada despesa previamente determinada.
Portanto só poderá haver consignação de determinadas receitas a determinadas despesas
desde que esta consignação esteja previamente especificada na Lei.
3 — As normas que consignem certas receitas a determinadas despesas têm carácter excepcional e
temporário, em termos a definir em legislação complementar.
O carácter excepcional e temporário das normas que consignam determinadas receitas a
determinadas despesas (estas receitas são anualmente revistas em termos de consignação). Pode ou
não repetir-se noutro ano. Daí que a não consignação (é a regra) e a consignação é a (excepção).
Se se consigna para um orçamento anual e vamos admitir que não será para um período
mais curto para a consignação que ela é apenas do ano, sem prejuízo de ser aprovada mas tem que
ser novamente inscrita, tem que ser novamente legislada se eventualmente for uma consignação por
via contratual ou por via de lei, portanto tem que ser sempre proposta.
Regra da Publicidade Orçamental
Está actualmente também prevista na LEOE, porque até aqui estava apenas inscrita na CRP,
ou seja, o OE é uma Lei e enquanto Lei/Acto Legislativo e de acordo com a forma de
publicação/publicitação dos actos era na CRP que encontrávamos que as leis da AR tinham que ser
publicadas no DR e portanto a forma de publicação ou publicitação era a maneira de lhe dar efeito
externo, ou seja, de as dar a conhecer e a partir dai ser obrigatório para toda a gente. É com a
publicação no DR que a Lei do OE se torna eficaz e portanto em condições de assumir os efeitos
jurídicos para terceiros.

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Artigo 12º
Publicidade
1 — O Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para
assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução,
recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada
momento.
2 — A obrigação prevista no número anterior é assegurada nas Regiões Autónomas e nas autarquias
locais pelos respectivos governos regionais e câmaras municipais.
Actualmente a nova LEOE vem em complemento dessa Regra da Publicação estabelecer no
Artº 12 (n.º 1) também a publicidade do próprio O.E. (é também aplicável aos Orçamentos das
Regiões Autónomas e das Autarquias Locais). Esta regra (publicidade orçamental) vem ser mais
precisa e mais concreta do que a prevista na CRP (publicitação em DR), actualmente com o Artº 12
da LEOE, nos ficamos a saber que antes dessa publicação pode haver outros meios anteriores e é o
Governo que tem de tomar essas medidas para dar a conhecer de todas as formas possíveis ao seu
alcance para publicitar os actos que sejam necessários para poderem obrigar e produzir os efeitos
jurídicos para além da publicação em DR, a fim de os tornar eficazes e de passarem a produzir
efeitos na ordem jurídica.
Exemplo: Quando o Governo envia por Compact Disc a 1.ª abordagem do Orçamento (a
proposta de Lei aprovada em conselho de Ministros) do Ministério das Finanças para a A.R., já se
está a dar início à sua publicitação.
A publicitação dos actos é feita nos termos do n.º 1, alínea c) do Artº 119, da CRP
(publicação no DR). A falta de publicidade implica a sua ineficácia jurídica.
Sem prejuízo das outras formas de publicação, a condição para que o diploma adquira
eficácia jurídica é a sua publicação definitiva no DR (n.º 2 do Artº 119º).
Regra da Equidade (Regra Recente)
Natureza Jurídica do Orçamento
• Classificação do O.E. como Lei;
• Classificação com plano financeiro;
• Classificação em termos de evolução constitucional Monismo e Dualismo;
Estrutura do Orçamento
O OE é uma Lei formal e ordinária da AR (Lei que faz parte da competência exclusiva,
absoluta e indelegável da AR/alínea g), Artº 161º, CRP), portanto só o Parlamento é que tem
competência para fazer aprovar o OE. Esta lei formal (OE) é uma lei vinculada, porque enquanto lei
ordinária que é está necessariamente vinculada à lei constitucional (C.R.P.), mas mais ainda está
vinculada a uma outra lei ordinária que é a LEOE (Lei Orgânica de Valor Reforçado).
Esta vinculação decorre desde logo do Artº 106, n.º 1. (Fundamentação da Lei Vinculada)
Artigo 106.º
(Elaboração do Orçamento)
1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a
respectiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos
orçamentos dos fundos e serviços autónomos.
A Lei do OE é elaborada, organizada, votada e executada anualmente de acordo com a
respectiva LEOE.

António Manuel de Albuquerque Pereira 40


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1º Semestre

A LEOE é uma lei de valor reforçado e sua competência legislativa pertencia à AR, nos
termos da alínea c), do Artº 161º) que remete para a área de reserva absoluta da AR, alínea r) do
Artº 164º, ou seja, a AR não pode delegar em ninguém o regime geral da elaboração e organização
do OE das regiões Autónomas e das Autarquias locais.
Vinculação do OE a LEOE, logo a apontar que a Lei é uma Lei Orgânica de valor
reforçado e por isso tem uma supremacia sobre a Lei do OE (n.ºs 1 e 2, Artº 106º, da CRP).
O n.º 3, Artº 112, da CRP (forma dos actos normativos) tem valor reforçado, além das Leis
Orgânicas, as Leis que carecem de aprovação por maioria de 2/3 (não é o caso) bem como aquelas
que por força da CRP (é o caso) n.º1, Artº 106, da CRP, sejam pressuposto normativo necessário de
outras leis ou que por outras devam ser respeitados (está aqui a relação entre a LEOE e a Lei do
OE).
Artigo 161.º
(Competência política e legislativa)
Compete à Assembleia da República:
g) Aprovar as leis das grandes opções dos planos nacionais e o Orçamento do Estado, sob proposta
do Governo;
Nota: sob proposta do Governo e que conjugado com o Artº 20º do Regimento da AR, cuja
iniciativa exclusiva do GOVERNO também ali vem prevista, ou seja, quem tem competência para
dar início ao projecto de proposta de Lei (processo legislativo) é o Governo.
A iniciativa legislativa orçamental é da exclusiva área de actuação do governo (nota: o
mecanismo da Lei Travão e as alterações orçamentais estão relacionadas com isto).
As matérias da competência da Assembleia da República podem ser de competência
 Concorrencial
 Reservada
 Exclusiva, absoluta e indelegável (Caso do OE), ou seja a AR é o poder legislativo
principal.
Formas de iniciativa:
 Projecto
 Proposta
A AR pode aprovar o OE se o Governo der o 1.º passo, der inicio ao processo legislativo –
Iniciativa Orçamental (Artº 161).
Na preparação do OE aquilo que dá entrada no Ministério das Finanças é um Projecto daquilo
que vai ser a Proposta de Lei do Orçamento de Estado e esse projecto de proposta de lei, até chegar
ao Conselho de Ministros continua a ser um projecto de proposta de lei e só depois de ser aprovado
em Conselho de Ministros é que passa a ser uma proposta de lei do OE.
O Governo toma a iniciativa de apresentar à AR a proposta de lei aprovada em Conselho de
Ministros para discussão e votação e se for aprovada então irão concluir com a Lei do OE.
O 1.º passo é dado através de CD, Disquete ou do Ministro que apresenta o Projecto de
Proposta de Lei, aprovada em Conselho de Ministros e pronta a discuti-la.
Atenção à distinção entre Estado (somos todos nós) e Governo.

António Manuel de Albuquerque Pereira 41


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1º Semestre

Monismo e de Dualismo
Monismo e de Dualismo (instituição jurídica) no Constitucionalismo Orçamental Português
ou a evolução do O.E. nas constituições Portuguesas.
Falamos de Monismo e Dualismo quando nos referimos ao momento da decisão
orçamental. Estamos numa situação Monista quando o momento da decisão (núcleo, substância – a
lei do orçamento) é apenas um. Estamos a falar de Dualismo Orçamental, quando o momento da
decisão, ou seja, aquilo que é o conteúdo, compreende dois momentos. Monismo e Dualismo, no
constitucionalismo, estamos a falar de uma instituição jurídica e de uma situação que diz respeito, à
classificação do momento da decisão e o momento da decisão tem a ver com, fazer o acto
legislativo, o acto inovador, aquele que é o O.E. e que não tem nada a ver com a sua execução. A
Execução é outro momento, que não tem nada a ver com isto.
Falamos de Monismo e de Dualismo no Constitucionalismo Orçamental Português, quando
estamos a referir-nos ao momento da decisão orçamental, a quem aprova o OE, mais nada. Quem
aprova, quem podia, substancialmente, aumentar despesas ou diminuir receitas.
Nas primeiras Constituições o OE era aprovado apenas por uma Lei, a Lei do OE, portanto
o momento da decisão era apenas um, Monismo orçamental.
Nas constituições Monárquico Liberais e na constituição da Republicana Liberal as
estruturas governativas eram diferentes mas havia um Orçamento de Estado e no caso das
Monarquias Constitucionais o momento de decisão, ou seja, a quem competia aprovar o OE era ás
cortes. No caso da Constituição Republicana o momento de decisão competia à Assembleia da
República. → Estávamos perante uma situação MONISTA.
Constituições
- Constituição de 1822;
- Carta Constitucional de 1826;
- Constituição de 1838;
- Constituição Republicana de 1911;
Dualismo acontece na Constituição de 1933 (Constituição Corporativista Do Estado
Novo).
Com a Constituição de 1933, dá-se uma mudança estrutura dos órgãos de soberania,
nomeadamente na sua aplicação prática das instituições financeiras no caso do OE.
Nesta fase havia um Conselho de Ministros e uma Assembleia Nacional e aqui o momento
da decisão era composto por dois momentos do Centro Decisório, do Centro Legislativo.
Na prática aquilo que hoje acontece (Autorização politico legislativa da AR ao Governo),
nesta fase (Constituição de 1933) não se notava porque o governo é que mandava e essa autorização
acabava por ser uma autorização em branco, ou seja o governo preenchia-a a seu belo prazer com o
valor as despesas a efectuar e as receitas a obter.
As Leis da Assembleia Nacional eram apenas meras leis de base e neste caso a lei de
autorização politica e Orçamental era uma mera lei de meios em que as próprias receitas e despesas
eram apenas qualificadas, não existia qualquer quantificação e portanto a Assembleia Nacional
aprovava apenas uma mera lei de meios (lei de habilitação ao governo) e que também se começou a
chamar um autêntico cheque em branco passado ao governo. Por outras palavras a Assembleia
Nacional concedia ao governo (Conselho de Ministros) um cheque em branco que ele depois
preenchia. O Orçamento Geral do Estado (naquela altura) concluía-se definitivamente por decreto
orçamental do governo com desenvolvimentos quantitativos das receitas e das despesas colocadas
pelo próprio governo (temos portanto aqui o dualismo).

António Manuel de Albuquerque Pereira 42


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1º Semestre

A assembleia Nacional autorizava politica e legislativamente as receitas e as despesas, mas


só a enumerava, só as classificava, concedendo assim um cheque em branco ao Governo, para
completar o que faltava e para fazer ele próprio a aprovação definitiva por Decreto Orçamental do
Governo. Este decreto do Governo era um decreto com desenvolvimentos substanciais
quantitativos, executados por ele mesmo (governo) e não pela Assembleia nacional, ou seja, não se
notava aqui a autorização político-legislativa da Assembleia Nacional ao Governo.
Em suma: era o Governo que colocava o valor das receitas e das despesas a seu belo prazer, sem
que tivesse de prestar esclarecimentos à Assembleia Nacional. As próprias alterações ao OE eram
feitas pelo próprio governo, cumprindo do mesmo modo apenas as directrizes da lei de meios.
Temos então nesta fase o Dualismo Orçamental, por existirem dois momentos da decisão
orçamental.
Entramos no período do 25.ABR.1974, seguiu-se a Constituição de Abril de 1976, com a
sua aprovação e entrada em vigor a 25.ARR.1976, no entanto esta constituição, na sua redacção
primitiva manteve o Dualismo no Constitucionalismo Orçamental, pois não se podia de um
momento para o outro abandonar todas as estruturas legislativas e financeiras (estava em causa a
soberania).
A AR aprovava o OE como uma autorização político-legislativa, mas aqui esta autorização
político-legislativa não era uma mera lei de habilitação como no período da Constituição de 1933
(A assembleia Nacional habilitava o Governo a preencher).
A lei da AR em 1976 é uma lei de habilitação mas uma verdadeira lei plano (concede
autorização ao governo mas quantifica e estabelece as balizas, mediante articulados mapas com
receitas e despesas perfeitamente definidas e dali o governo não pode sair, portanto é uma lei de
aplicação e uma lei plano) no entanto ainda não estavam criadas as estruturas para ser aprovado o
orçamento então em termos formais. O orçamento estava aprovado por Decreto Orçamental do
Governo, portanto o Orçamento Geral do Estado, aparecia sob a forma de Decreto-Lei Orçamental,
meramente forma, porque o conteúdo substancial vinha da Lei de Habilitação da AR, mas, de
qualquer modo, são sempre dois actos e era por isso que o DUALISMO se continuava a manter.
Só com a revisão constitucional de 1982 e até hoje passamos a ter o MONISMO no
Constitucionalismo Orçamental Português, ou seja, a Lei do OE é da competência exclusiva,
absoluta e indelegável da AR, alínea g) Artº 161, da CRP. Depois de iniciado o processo legislativo
por parte do Governo (iniciativa do Governo / Projecto de Proposta de Lei) é submetido à
apreciação e aprovação em Conselho de Ministros (Referenda Ministerial), de cuja aprovação
resulta a Proposta de Lei que por sua vez é discutida e aprovada na AR e promulgada pelo PR e
levada à publicação sob a forma de Lei. Não há aqui intervenção nenhuma do Governo do ponto de
vista do centro legislativo, portanto o Governo vai receber em bloco aquilo que iniciou, sujeito a
alterações do parlamento, mas é o paramento que decide o Orçamento e que o aprova (Lei de
Habilitação e Lei Plano).
Em 1972 podia dizer-se que a lei da AR era uma lei de habilitação e plano, após 1982 a lei
de autorização político-legislativa da AR (Lei do OE) é apenas uma lei formal, porque ela é a Lei
do OE e é nesta Lei que se esgota a autorização político-legislativa.
Esta qualificação da Lei do OE como uma Lei Plano / Acto Plano está relacionada com o
facto de o Orçamento ser a expressão financeira do plano anual mas também de todos os planos
económicos e sociais do estado (anuais ou plurianuais).
A reter → Esquema MONISMO/DUALISMO, fundamentando-o com as constituições
respectivas e a questão da natureza jurídica da Lei do Orçamento enquanto acto e da LEOE
enquanto acto normativo também.
Breve Resumo: Entre 1976 e 1982 a AR fazia a Lei de aprovação do plano, onde descrevia
e quantificava as receitas e as despesas e o Governo aprovava a lei. Actualmente o Governo faz um
projecto de proposta de lei que é aprovada em Conselho de Ministros, posteriormente é levada à AR
António Manuel de Albuquerque Pereira 43
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1º Semestre

para ser discutida e aprovada e o OE concretiza-se com a Lei de aprovação do OE, esgotando-se
nesta aprovação a autorização politica e legislativa.
O OE é uma Lei (formal) da AR, cujo conteúdo o Professor Sousa Franco classifica como
sendo um verdadeiro acto plano, para além da lei que ela já é, ou seja o OE é uma expressão do
plano financeiro e portanto podemos dizer que o OE é um verdadeiro plano financeiro e que por sua
vez integra os planos económico nacionais, enquanto expressão desses planos.
___________ «» __________
O Empréstimo…
Sistemas para amortizar/pagar o empréstimo:
1. Sistema das caixas de amortização;
2. Saldos Orçamentais;
3. Anuidades Obrigatórias;
1. Sistema das Caixas de Amortização: É um Instituto Público criado pelo Estado a quem se
atribui uma certa verba. Fica encarregue de comprar títulos de divida pública, obrigações do
tesouro, qualquer outro tipo de investimento que não sejam de alto risco, por exemplo
acções de grande risco (não pode comprar) mas de médio risco (já pode). Com a verba
atribuída, quem a dirige tem o fazer para que possa gerar dinheiro, portanto se faz gerar
dinheiro, ao fim de um ano 500 chega a 1500, e com essa diferença dos 1000 já se pode
contribuir para o pagamento da divida pública.
2. Saldos Orçamentais: Este Sistema tem como objectivo pagar a divida pública com o saldo
(sobra dos orçamentos). Com o saldo positivo de cada ano, no último ano de gestão pode ter
uma verba positiva para o Estado que permitiria pagar-se a divida, com o saldo acumulado
de cada ano, e essa verba proporcionava que o OE entrasse em alta em termos de ciclos
económicos, o que em Portugal não acontece.
3. Sistema das Anuidades Obrigatórias: Sistema que utilizamos em Portugal. Este sistema
quer dizer que em cada ano tem que se colocar de lado uma verba, escrevendo-a no OE para
pagar a o capital e a divida que corresponda a esse ano.
Segundo o Professor Sousa Franco;
Elementos Principais do Empréstimo Público; Pagar o Capital mais os Juros do empréstimo.
O que é que leva os particulares a adquirir dívidas da despesa pública, títulos do tesouro,
etc?
Por um lado o Estado tem que tornar situações atraentes para os particulares, daí que surjam os
elementos acessórios do empréstimo público. Na última aula falámos que a divida flutuante dava
origem ao Open Market, compra e venda de títulos em Mercado Aberto, no fundo obrigações do
tesouro. Relembramos que desde o tratado de Maastricht que deixámos de recorrer ao Banco
Central (Banco de Portugal).
Elementos Acessórios do Empréstimo Público;
1. Isenção de Imposto;
2. Garantia de Valor;
3. Prémios de Amortização;
4. Impenhorabilidade dos Títulos;

António Manuel de Albuquerque Pereira 44


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1. Isenção de Imposto: De qualquer lucro que possamos ter pagamos impostos, logo este
elemento é tentador. Ora se o investimento que vamos fazer é feito no Estado, é seguro,
vamos os títulos de divida pública e garantimos a isenção de imposto;
2. Garantia de Valor: É uma garantia vinda do sistema do padrão ouro. A moeda era cunhada
de acordo, baseada, no valor do ouro. Ou seja, até determinada altura, anterior ao 25 de
Abril, a garantia valor era indexada ao valor mais alto a que o ouro estivesse. Quando
deixou de ser assim passou a ser indexado à divisa mais alta (dólar, Libra, etc.).
3. Prémios de Amortização: Comprava-se um certo número de títulos de divida pública ou x
numero de bilhetes do tesouro. Tudo isso é colocado numa tômbola. A compra é feita
durante um prazo limite. Logo terminado a data do fecho a prescrição é feito o sorteio. O
que quer dizer que pode beneficiar o investidor, ganhando não só o capital investido como
também os juros que o Estado iria pagar daí a um ano e meio.
4. Impenhorabilidade dos Títulos: Está mais relacionado com as empresas. Se estas,
penhorassem os títulos e depois abrissem falência, davam-se rupturas. A seguir a 1974
houve muitas indemnizações pagas com títulos da divida pública, atribuindo-se
determinado valor, anos mais tarde para que as pessoas que receberam títulos a troco de
terras e outros, nomeadamente no Alentejo, com a ideia de que valiam muito, foi uma
forma de as pessoas poderem pagar os impostos em atraso com os títulos.
Todos os empréstimos dão origem a dividas, logo, tem que se fazer uma gestão da divida, como?
Gestão Normal, ou seja, pagamento do Capital mais os juros. A outra chama-se Gestão Anormal
da Divida. O que é esta Gestão Anormal?
1. Conversão da Divida: Por acordo entre o credor e o devedor das condições em que foi
celebrado o empréstimo. Ex.: Compra de uma casa. Recorrendo ao crédito, existe no
contrato umas letrinhas pequeninas que nos falam da possibilidade de converter a divida,
ou não. Deve-se sempre exigir a existência de uma clausula que permitam a conversão da
divida. Se algum dos contraentes tiver uma doença ou um problema grave e não existe
forma de continuar o cumprimento da divida, se existir a conversão prevista no contrato, o
Banco é obrigado a negociar novas formas da divida ser paga.
2. O Repúdio da Divida: Alguém empresta e a outra pessoa simplesmente repudia a divida. A
sua base não é uma base económica, é uma base política. Só que quem constantemente
repudia a divida, logo, não terá quem lhe empreste dinheiro. Acontece, simultaneamente,
nas mudanças de regime. Por oposição tem o ponto seguinte, que tem um fundamento
económico;
3. Banca Rota: Esta tem, então, o fundamento económico. Mas, por outro lado tem ainda a
possibilidade de renegociar a divida. Mas mesmo assim neste caso pode renegociar e no
repúdio não.
4. O Abandono: Não interessa;
5. A Novação da Divida: Substituição de uma divida por uma outra, vai substituir a anterior.
Esta situação poderá estar mais vezes consagrada num contrato de empréstimo bancário,
tipo compra de uma casa. Mudando de um banco para outro. Nós ficamos em divida para
com o novo banco e o novo banco com o antigo.
6. Perdão da Divida: Acontece essencialmente com os países subdesenvolvidos, onde as
grandes potencias concedem o perdão da divida.
7. Pagamento: Pagamento da divida dentro da gestão normal.

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António Manuel de Albuquerque Pereira 45


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A lei do Orçamento do Estado reveste a forma da lei (166.º,nº3 da Constituição da República


Portuguesa). A elaboração da Orçamento do Estado é matéria de reserva absoluta de competência
legislativa da Assembleia da República (164º, al. r) conjugado com o artigo 161º, al. c) ambas da
Constituição da República Portuguesa.
A LEO (lei nº91/2001) não é uma lei orgânica, mas é uma lei de valor reforçado (112º, nº3,
conjugado com o artigo 106º, nº1 ambas da Constituição da República Portuguesa, o que significa
que em termos de hierarquia esta a baixo da Constituição da República Portuguesa, mas prevalece
sobre a lei do Orçamento do Estado (a leio do Orçamento do Estado, é uma lei vinculada).
A iniciativa legislativa da proposta de lei do orçamento é exclusiva do governo (38.º, n.º1, da
LEO)
Por volta do mês de Junho de cada ano as delegações da D.G.O. começam a elaborar previsões
das receitas e despesas para o ano seguinte. Essas previsões são compiladas num único documento.
Elaborado pelo Ministério da Finanças o projecto da proposta de lei do orçamento é submetido
a Conselho de Ministros, sendo então aprovado por unanimidade, sob a forma de proposta de lei
(200.º, n.º1, c) e 197.º, n.º1, d), ambos da Constituição da República Portuguesa)
O governo tem o dever de apresentar a proposta de lei à Assembleia da República até 15 de
Outubro (38.º, n.ºs. 1 e 2 da LEO)
Apresentada a proposta de lei, a mesma é debatida e votada no prazo de 45 dias (39.º, nºs 1 e 2,
da LEO) – 1 debate e 1 votação na generalidade e 1 debate e 1 votação na especialidade e depois
uma votação final global (168.º Constituição da República Portuguesa). A discussão na
generalidade é feita pelo plenário (39.º, n.º3, da LEO), na especialidade a discussão e votação
decorre na comissão especializada permanente competente em matéria de apreciação da lei
orçamental (39.º, n.º4, da LEO), exceptuam-se as matérias constante no n.º 5, do art. 39, da LEO, as
quais são debatidas e votadas na especialidade pelo plenário, bem como as matérias constantes no
n.º 6, do art. 39.º da LEO)
A votação final é feita pelo plenário (168.º da Constituição da República Portuguesa)
O elemento essencial do orçamento é a execução
Execução – conjunto de actos e operações materiais praticados para cobrar receitas e realizar
despesas inscrita ou para propor o respectivo ajustamento.
Princípios da execução do orçamento
o Princípio da legalidade
o Princípio da Inscrição Orçamental
o Princípio da Cabimentação
o Princípio da tipicidade Orçamental
o Qualitativa
o Quantitativa
o Princípio da regra por Duodécimos. Quando não existe orçamento utiliza-se o art. 38, n.º2
da LEO
o Princípio da Justificação Prévia de uma Despesa Pública
o Princípio da Economicidade (tem que ser utilizada com eficácia técnica; eficiência
económica)
A execução exige respeito pela legalidade substancial.

António Manuel de Albuquerque Pereira 46


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1º Semestre

A legalidade implica o princípio da tipicidade orçamental – todas as receitas e despesas têm


que estar inscritas no orçamento. Mas no que respeita ás receitas é uma tipicidade qualitativa, pois o
montante orçado não é vinculativo, a cobrança pode exceder a provisão. Nas despesas pelo
contrário existe uma tipicidade quantitativa, pois as despesas não podem exceder o montante
máximo que consta no orçamento.
A execução orçamental obedece também ao princípio da economicidade, que integra duas
regras
 Racional utilização das dotações orçamentais
 Melhor gestão da tesouraria
A execução do orçamento da receita obedece ao princípio da legalidade – a receita só pode ser
cobrada se:
 Tiver existência legal
 Estiver inscrita no orçamento (42.º, n.º3, da LEO).
No que respeita ás despesas é:
 Preciso que a despesa seja legal (42.º, n.º 6, al. b))
 É necessário que esteja inscrita e prevista no orçamento e tenha cabimento legal (42.º, n.º6,
al. a))
 É necessário, em princípio que se verifique o acatamento da regra dos duodécimos (os
créditos orçamentais vencem-se ao longo dos 12 meses do ano, em parcelas iguais. Em cada mês
não pode ser utilizado um crédito orçamental superior a 1/12 do crédito anual, acrescido dos
duodécimos vencidos e não gastos). Existem excepções a esta regra (43.º, n.º5, al. a) da LEO)
 O orçamento condiciona a assunção de encargos pela administração
 Para a despesa se realizar é necessário
o Autorização para a realização da despesa
o Processamento
o Verificação
o Liquidação
o Autorização de pagamento
o Pagamento da despesa
 É também necessária a verificação do princípio da economia, eficácia e eficiência (42.º,
n.º6, al. c), da LEO)
LEOE – Preparação, votação e execução do OE;
Mecanismo da Lei Travão, Atenção: o Mecanismo da Lei Travão (Artº 177º) ≠ Alterações
Orçamentais;

António Manuel de Albuquerque Pereira 47


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