Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE Escola Nacional de Cincias Estatsticas

Textos para discusso Escola Nacional de Cincias Estatsticas nmero 21

AS POLTICAS POPULACIONAIS E O PLANEJAMENTO FAMILIAR NA AMRICA LATINA E NO BRASIL

JOS EUSTQUIO DINIZ ALVES

Rio de Janeiro 2006

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE Av. Franklin Roosevelt, 166 - Centro - 20021-120 - Rio de Janeiro, RJ - Brasil

Textos para discusso. Escola Nacional de Cincias Estatsticas, ISSN 1677-7093

Divulga estudos e outros trabalhos tcnicos desenvolvidos pelo IBGE ou em conjunto com outras instituies, bem como resultantes de consultorias tcnicas e tradues consideradas relevantes para disseminao pelo Instituto. A srie est subdividida por unidade organizacional e os textos so de responsabilidade de cada rea especfica.

ISBN 85-240-3895-0

IBGE. 2006

Impresso Grfica Digital/Centro de Documentao e Disseminao de Informaes CDDI/IBGE, em 2004. Capa Gerncia de Criao/CDDI
Alves, Jos Eustquio Diniz As Polticas populacionais e o planejamento familiar na Amrica Latina e no Brasil / Jos Eustquio Diniz Alves. - Rio de Janeiro : Escola Nacional de Cincias Estatsticas, 2006. 52p. - (Textos para discusso. Escola Nacional de Cincias Estatsticas, ISSN 1677-7093 ; n. 21) Inclui bibliografia. ISBN 85-240-3895-0 1. Planejamento familiar Brasil. 2. Planejamento familiar Amrica Latina. 3. Brasil Poltica populacional. 4. Amrica Latina Poltica populacional. 5. Direitos das mulheres Brasil. 7. Direitos das mulheres Amrica Latina I. Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Brasil). II. Ttulo. III. Srie. Gerncia de Biblioteca e Acervos Especiais RJ/2006-20 DEM CDU 314.336(81)

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SUMRIO
1. INTRODUO...................................................................................................... 6 2. AS POLTICAS POPULACIONAIS: DEFINIES ........................................................ 7 2.1. Polticas que afetam os trs componentes da dinmica demogrfica e a nupcialidade: ...................................................................................................... 10 2.2. Polticas que buscam alterar o ritmo do crescimento demogrfico:...................... 12 2.3. Nveis de aplicao das polticas populacionais:................................................ 13 2.4. O carter pblico ou privado das polticas populacionais:................................... 13 2.5. Polticas populacionais explcitas e implcitas:................................................... 14 2.6. Polticas populacionais intencionais e no-intencionais: ..................................... 14 2.7. Polticas populacionais proativas ou reativas: ................................................... 15 2.8. O modelo sueco versus o modelo chins: .................................................. 15 3. AS POLTICAS POPULACIONAIS NA AMRICA LATINA ......................................... 16 4. AS POLTICAS POPULACIONAIS NO BRASIL......................................................... 19 5. O PLANEJAMENTO FAMILIAR NO BRASIL: 1964-1979 .......................................... 24 6. O MOVIMENTO FEMINISTA E A SADE INTEGRAL E REPRODUTIVA....................... 27 7. O PLANEJAMENTO FAMILIAR: DO PAISM LEI 9.263/96 ..................................... 29 8. DIREITOS REPRODUTIVOS E A CONFERNCIA DO CAIRO ...................................... 33 9. O DEBATE SOBRE PLANEJAMENTO FAMILIAR E DIREITOS REPRODUTIVOS NO GOVERNO LULA: 2003 e 2004 ............................................................................... 36 10. CONSIDERAES FINAIS.................................................................................. 42 11. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................ 46 ANEXO ................................................................................................................. 50

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RESUMO

Este texto apresenta um panorama das polticas populacionais e do planejamento familiar na Amrica Latina e no Brasil. Inicialmente apresentam-se algumas definies sobre as polticas populacionais e um quadro sinttico sobre as finalidades e as abrangncias destas polticas. O panorama geral da Amrica Latina serve para contextualizar o quadro regional em que o Brasil est inserido. A maior parte do texto dedica-se a acompanhar as polticas populacionais no Brasil, com nfase para o sculo XX, especialmente as quatro ltimas dcadas. Foi dado destaque para a Conferncia Internacional de Populao e Desenvolvimento, realizada no Cairo, em 1994 e para a questo dos direitos reprodutivos. Finalmente, apresenta-se um panorama do debate recente sobre o planejamento familiar no Brasil durante os trs anos e trs meses do governo Lula.

ABSTRACT

This paper presents a scenario of population policies and family planning in Latin America and Brazil. Initially, it presents some definitions of population policies and a synthetic table concerning the purposes and the scopes of these policies. The general panorama in Latin America serves to contextualize the regional picture in which Brazil is inserted. Greater part of the text is devoted to follow the population policies in Brazil, with emphasis in the XX Century, especially the last four decades. It was given prominence to the International Conference of Population and Development, carried out in Cairo in 1994 and to the issues of reproductive rights. Finally, it presents a scenario of the recent debate on family planning in Brazil during the first two years of Lulas government.

1. INTRODUO

Com a expresso vita activa, pretendo designar trs atividades humanas fundamentais: labor, trabalho e ao (...) As trs atividades e suas respectivas condies tm ntima relao com as condies mais gerais da existncia humana: o nascimento e a morte, a natalidade e a mortalidade (...) O labor e o trabalho, bem como a ao, tm tambm razes na natalidade, na medida em que sua tarefa produzir e preservar o mundo para o constante influxo de recm-chegados que vm a este mundo na qualidade de estranhos, alm de prev-los e lev-los em conta. No obstante, das trs atividades, a ao a mais intimamente relacionada com a condio humana da natalidade; o novo comeo inerente a cada nascimento pode fazer-se sentir no mundo somente porque o recm-chegado possui a capacidade de iniciar algo novo, isto , de agir1

O objetivo deste texto abordar o controverso tema das polticas populacionais, no de maneira exaustiva, mas sim como uma reviso da bibliografia e do debate recente sobre o assunto. Pretende-se discutir trs questes: 1) o que uma poltica populacional, especificamente na rea da natalidade; 2) quais as diferenas entre poltica populacional, planejamento familiar, controle da natalidade e regulao da fecundidade; 3) discutir a situao dos direitos reprodutivos frente s ameaas do conservadorismo moral e do fundamentalismo religioso. No se tem a pretenso de responder todas as questes levantadas e nem cobrir todas as possibilidades existentes de polticas populacionais. A pretenso bem menor, trata-se apenas formular perguntas e pontuar questes para ajudar no debate sobre os problemas populacionais neste incio do sculo XXI. O tema polticas populacionais controverso e tem fortes marcas ideolgicas. um tema cercado de tabus. Exatamente por conta disto, os demgrafos buscam contornar o assunto ou situ-lo em contextos especficos das polticas pblicas, particularmente da poltica de sade. Durante cerca de 200 anos, desde fins do sculo XVIII, houve um acirrado debate sobre polticas populacionais controlistas e natalistas. Mas na Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (CIPD), realizada na cidade do Cairo em 1994, houve uma mudana de paradigma com a introduo do conceito de direitos reprodutivos. O objetivo deste texto refletir e colocar questes sobre as polticas populacionais na Amrica Latina e no Brasil neste incio do sculo XXI
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ARENDT, Hannah, A Condio Humana, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 2003, p. 15, 16 e 17 6

e tambm discutir como a noo de direitos reprodutivos pode contribuir para a superao do paradigma de Huntington2 (Caetano et al., 2004). A questo das polticas populacionais no Brasil, ao longo das trs ltimas dcadas do sculo XX, ficou muito contaminada por uma associao espria entre poltica populacional, planejamento familiar e controle da natalidade. Entretanto, estes trs conceitos no so sinnimos. Um poltica populacional refere-se aos trs componentes da dinmica demogrfica: mortalidade, natalidade e migrao. Planejamento familiar, um termo ambguo e que serve a vrios propsitos, tem a ver com idade ao casar e do primeiro filho, espaamento das gestaes, parturio por terminao e mtodos de concepo e contracepo. O controle da natalidade, mesmo sendo um direito do ponto de vista individual, se torna uma forma coercitiva de planejamento familiar se for adotado como exigncia do Estado. Martine e Camargo j advertiam h 20 anos atrs: No decorrer das ltimas duas dcadas, diversos aspectos da questo populacional tm sido amplamente debatidos mas, na maioria das vezes, tem faltado profundidade e objetividade a essa discusso. Interesses polticos, econmicos e ideolgicos, a nvel nacional como internacional, tm impedido a maturao de avaliaes mais adequadas quanto inter-relao entre populao, desenvolvimento e bem estar ou quanto s implicaes dessa inter-relao para a formulao de polticas (1984, p. 129).

2. AS POLTICAS POPULACIONAIS: DEFINIES

Para Aristteles, o ser humano um animal social (zoon politikon). A poltica surge nos Estados organizados (polis) que admitem ser um agregado de muitos membros, e no uma simples famlia, tribo, religio, interesse ou tradio. A poltica surge da aceitao do fato da existncia simultnea de diferentes grupos e, conseqentemente, de diferentes interesses e tradies, dentro de uma unidade territorial que necessita ser regida por uma lei comum. O bem supremo da poltica buscar a maior unidade possvel de toda a polis (Crick, 1981). A poltica nacional a atividade por meio da qual os interesses divergentes so conciliados, dentro de um determinado territrio, com vistas obteno da maior satisfao da coletividade. A poltica internacional a atividade que busca conciliar os interesses internacionais e as relaes inter-Estados. Segundo o Dicionrio de Cincias Sociais (1987), a poltica : a) uma atividade livre, no sujeita a normas jurdicas; b) uma atividade polmica, ou uma deciso que concilia posies conflitantes; c) unio que se manifesta como poder normativo; d) um poder sobre uma ordem vinculadora que se formaliza atravs das normas jurdicas; e) orientao para a realizao de fins e para a seleo dos meios adequados. O mesmo dicionrio define da seguinte maneira a poltica populacional:
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Trata-se do amplamente divulgado paradigma sobre o Choque de Civilizaes. 7

Denomina-se comumente poltica populacional o conjunto de medidas destinadas a modificar o estado de uma populao de acordo com interesses sociais determinados. Tal modificao se refere tanto s mudanas no volume e no ritmo de aumento (ou decrscimo) da populao, quanto distribuio e densidade desta dentro de um territrio dado, assim como tambm sua composio qualitativa e quantitativa em relao a atividades especficas. Quanto aos interesses sociais, consistem em fazer cada vez mais extensiva a participao dos grupos sociais majoritrios nos benefcios do desenvolvimento econmico e social (p. 923). Segundo o Dicionrio de Economia (1985) a poltica populacional : Conjunto de procedimentos que objetivam alterar elementos da dinmica populacional, ou seja, as taxas de natalidade, mortalidade e migrao. Esses procedimentos visam basicamente ao tamanho da populao e a sua distribuio etria e geogrfica, procurando integr-los s metas de desenvolvimento do pas. Na maioria dos casos, entretanto, a poltica populacional est ligada quase exclusivamente ao controle da natalidade. O interesse pela questo devido ao crescimento demogrfico acelerado constatado em determinadas regies, especialmente as subdesenvolvidas () No Brasil, no h uma poltica populacional clara, embora se observe uma tendncia pr-natalista em vrias leis, como a do salrio-famlia, as de proteo da trabalhadora gestante, as do auxlio-natalidade e auxlio-maternidade, e a proibio do aborto (p. 336). Uns dos primeiros demogrficos brasileiros a publicar sobre polticas populacionais foi Cndido Procpio Ferreira de Camargo que, escrevendo na poca dos governos militares e na ausncia de um Estado de Direito no pas, assim colocou a questo: Definidas em seu sentido lato, polticas populacionais correspondem a intenes e aes do Estado e de instituies variadas visando a alterar, em um dado momento do tempo, as tendncias dos fatores demogrficos dinmicos e influenciar, desta maneira, o nmero, a composio e a distribuio da populao. No se pode, igualmente, ignorar o essencial contedo social e ideolgico da orientao assumida pela poltica populacional. Na realidade, somente ocorre poltica populacional quando setores hegemnicos da sociedade definem como desfavorveis e inconvenientes tendncias demogrficas observadas e determinadas, sem intervenes voluntrias e explcitas, por fatores biolgicos, econmicos, sociais e culturais. Visam, portanto, as polticas populacionais alterar o comportamento dos fatores dinmicos no caso em estudo, a fecundidade de modo a conseguir um ritmo de crescimento da populao considerado desejvel face ao desenvolvimento das foras produtivas, das necessidades de mo-de-obra e dos bices econmicos das chamadas despesas demogrficas (Camargo, 1982, p. 86). Nota-se assim vrios elementos nas definies acima relacionadas. A poltica entendida como um processo por meio do qual interesses so transformados em objetivos e os objetivos so conduzidos formulao de tomada de decises. As polticas populacionais ocorrem atravs de aes voltadas para a dinmica demogrfica visando o bem pblico e o acesso da populao s fontes de emprego, ao sistema de educao, aos programas de sade e outros direitos econmicos, sociais e culturais. As
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polticas populacionais podem ter um carter ex post, ou serem concebidas ex ante, isto , como medida preventiva que atendesse eventualidades futuras mais ou menos previsveis. Contudo, as polticas tm a ver com quem manda, por que manda e como manda. Elas no so abstratas, mas sim sociais e histricas. Desta forma, as aes e os discursos polticos referentes populao no esto isentos de uma forte carga doutrinria e ideolgica. Numa primeira aproximao, podemos definir as polticas populacionais como sendo aquelas aes (proativas ou reativas) realizadas por instituies (pblicas ou privadas) que afetam ou tentam afetar a dinmica da mortalidade, da natalidade e das migraes nacionais (e/ou internacionais), aes essas que buscam influenciar as taxas de crescimento demogrfico (positivo ou negativo) e a distribuio espacial da populao. As polticas populacionais podem ser intencionais ou no-intencionais, explcitas ou implcitas, democrticas ou autoritrias e podem ser definidas ao nvel macro-institucional ou micro (indivduos e famlias). Elas sintetizam poder, conflitos e finalidades. O quadro 1 apresenta um esboo da abrangncia, do carter, dos meios e dos nveis das polticas populacionais. Evidentemente, nem sempre estas questes esto colocadas de maneira clara na legislao. Alm disto, existem pases que no possuem uma poltica populacional explicita e intencional. Mas, mesmo que haja neutralidade em relao s metas demogrficas a serem alcanadas, dificilmente as polticas sociais de um pas deixam de ter, em um sentido ou noutro, algum efeito sobre a dinmica demogrfica. Quadro 1: POLTICAS POPULACIONAIS Mortalidade/esperana de vida Natalidade/fecundidade/fertilidade Migrao nacional e internacional Nupcialidade Expansionista (natalista) Reducionista (controlista) Neutra (laissez-faire) Individual Familiar (casal) Institucional Pblica Sobre o carter das polticas Privada Implcitas Sobre a transparncia dos objetivos Explcitas
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Sobre a dinmica demogrfica

Sobre o ritmo de crescimento

Sobre o nvel de aplicao

Intencionais/antecipadas (stricto sensu) Sobre a finalidade dos propsitos No-intencionais/no-antecipadas (lato sensu) Proativa (prevenir) Sobre a tempestividade das aes Reativa (remediar) Democrtica/consensual (modelo sueco) Sobre o carter da implantao Autoritria/coercitiva (modelo chins)

2.1. Polticas que afetam os trs componentes da dinmica demogrfica e a nupcialidade:

Quanto mortalidade: as polticas pblicas voltadas para a reduo da mortalidade e para a elevao da esperana de vida da populao contam com o apoio e a simpatia geral das pessoas e das instituies de todos os pases do mundo. Combater a morte, defender a vida e aumentar e melhorar as condies de sobrevivncia dos povos um objetivo que vem sendo almejado ao longo da histria da humanidade, mas que s comeou a apresentar ganhos significativos, nos pases desenvolvidos, nos ltimos 200 anos e, nos pases subdesenvolvidos, nos ltimos 60 ou 70 anos. Para obter vitrias sobre a mortalidade (infantil, materna, adultos, etc.) evitando ou reduzindo as doenas, as epidemias, as ms condies ambientais, a fome, a desnutrio, etc. os indivduos, as famlias, as instituies da sociedade civil e os governos desenvolveram uma srie de polticas pblicas nas reas de sade, educao, habitao, saneamento, assistncia social, etc. Estas polticas visam avanar com a cidadania, os direitos humanos e o bemestar da populao. Elas, geralmente, no so classificadas como polticas populacionais explcitas e intencionais, mas possuem evidentes resultados demogrficos noantecipados. Tomada de forma isolada, poderia-se pensar que as polticas visando a reduo da mortalidade seriam uma forma de propiciar a expanso da populao. Contudo, a norma no tratar estas polticas como parte de objetivos polticosdemogrficos, mas sim como objetivos de direito vida. Atualmente, o combate epidemia da AIDS tem mobilizado esforos nacionais e internacionais. Quanto migrao: muitas migraes acontecem a partir de decises de indivduos, casais, famlias ou redes de parentesco ou amizade. Mas tambm existem migraes que so estimuladas por polticas populacionais explcitas dos governos e das naes. Depois das descobertas de Colombo (1492) e Cabral (1500), Portugal e Espanha, para citar dois casos, tiveram uma poltica de ocupao populacional de emigrao para a colonizao de suas colnias. Por outro lado, os pases latinoamericanos, aps suas independncias, tiveram uma poltica populacional de imigrao. O Brasil, por exemplo, criou vrios incentivos estatais para atrair imigrantes europeus e japoneses aps o fim da escravido em 1888. (inclusive com objetivos
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eugnicos de branqueamento da populao). Internamente, tambm houve vrias polticas visando a redistribuio espacial da populao j que os portugueses foram incapazes de povoar o interior do Brasil ficando concentrados no litoral arranhando as costas como caranguejos3. Nesse sentido, a transferncia da Capital Federal para o Planalto Central, definida desde a Constituio de 1891, no deixa de ser uma poltica de redistribuio da populao e de ocupao do interior do pas. A construo de Braslia foi definida no governo JK, perodo em que prevalecia o Estado de Direito no pas. J no regime militar, vrias polticas de ocupao da fronteira e dos espaos vazios4 foram definidas de forma autoritria como a construo da rodovia Transamaznica e vrios projetos de colonizao da regio Norte. A poltica de populao, para Martine e Carvalho (1984), tem um forte componente relacionado migrao: Este conceito envolve aspectos relacionados no somente com o ritmo de crescimento (i.e a interao entre taxas de natalidade e mortalidade) mas, sobretudo, com a distribuio da populao no espao (p.131). Quanto natalidade: na luta pela sobrevivncia da espcie, as sociedades humanas se organizaram para garantir taxas de natalidade maiores que as taxas de mortalidade. No longo prazo, aquelas que conseguiram este feito sobreviveram e as que no conseguiram desapareceram. Existem muitas evidncias de sociedades que desapareceram, como aquela existente na ilha de Pscoa, no sul do oceano Pacfico. Como na maior parte da histria humana as taxas de mortalidade sempre foram muito altas, a maioria das sociedades tambm mantinham altas taxas de natalidade. Alm, disto as populaes humanas eram muito pequenas e existiam continentes inteiros quase desabitados. Assim, no de se estranhar que a ocupao dos territrios e a expanso populacional eram objetivos estabelecidos pelos povos das mais diferentes sociedades. Polticas (explcitas ou implcitas) de apoio natalidade sempre fizeram parte da histria humana. Polticas (explcitas ou implcitas) de reduo da natalidade so aes recentes na histria (especialmente nos ltimos 200 anos) e s comearam a serem implantadas aps a reduo das taxas de mortalidade. Este ponto ser abordado em um item separado deste texto, dado complexidade das questes envolvidas nas polticas de controle ou expanso da natalidade. Quanto nupcialidade: o casamento heterossexual indissolvel uma instituio que vem de tempos imemorveis. Devido s necessidades de se obter uma alta fecundidade, no tempo em que as taxas de mortalidade eram muito elevadas, as sociedades se organizavam incentivando o casamento precoce e desestimulando as rupturas matrimoniais. As igrejas sempre estiveram na linha de frente da defesa do casamento indissolvel e monogmico. Algumas permitiam ou toleravam a poliandria, mas proibiam e perseguiam a poliginia. Com a separao entre Estado e Igreja, passou a
Escrevendo a primeira Histria do Brasil, em 1627, Frei Vicente do Salvador lamentava o carter predatrio da colonizao e o fato de que os portugueses tinham sido at ento incapazes de povoar o interior da nova terra, arranhando as costas como caranguejos (Fausto, 1995, p.91) 4 Espao vazio uma expresso com forte contedo ideolgico, pois geralmente nenhum espao vazio do ponto de vista ambiental. Como disse Gilberto Gil na cano, de 1974, Copo Vazio: sempre bom lembrar/Que um copo vazio/Est cheio de ar. Em <http://www.gilbertogil.com.br/disconew/letras_0.htm> 11
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existir o casamento civil, mas eram comuns as proibies ao desquite e ao divrcio. No Brasil, o divrcio s se tornou legal em 1977, quase 500 anos depois da descoberta do pas. Em quase todo mundo se tem uma grande resistncia aos novos arranjos familiares tais como pessoas vivendo sozinhas, mes criando filhos sem a presena dos pas, crescimento da incidncia de nascimentos fora do casamento, maior nmero de mulheres chefes de famlia, etc. No incio do sculo XXI, uma questo que tem estado presente na mdia mundial a do casamento gay, ou seja, do casamento entre pessoas do mesmo sexo. As resistncias so muitas, principalmente das Igrejas e das foras sociais que defendem o conservadorismo moral que vem o casamento como uma unio heterossexual com finalidade generativa/reprodutiva.

2.2. Polticas que buscam alterar o ritmo do crescimento demogrfico:

Poltica populacional expansionista e natalista: as polticas populacionais expansionistas predominaram na maior parte da histria da humanidade, como vimos no item anterior. As Igrejas e o Estado foram as principais instituies promotoras da expanso populacional. Obviamente, o expansionismo populacional e a colonizao de povos e regies favoreciam determinadas elites econmicas e polticas em cada local e momento da histria. Na Amrica Latina, isto , na Amrica ps-colombiana, houve o extermnio de muitas populaes indgenas e uma reposio de uma nova populao, vinda basicamente da Europa, frica e, em menor proporo, da sia. Em seu conjunto, a Amrica Latina sempre foi subpovoada. Assim, muitos governos adotaram polticas expansionistas quer sejam por meio de incentivos imigrao, quer sejam incentivos e normas para a obteno de altas taxas de natalidade e nupcialidade. Esta realidade foi sintetizada por um embaixador argentino que afirmou: Governar povoar (Miro, 1987, p. ?) Poltica populacional reducionista e controlista: as polticas populacionais de reduo do ritmo de crescimento populacional e de controle da natalidade so recentes na histria da humanidade e, mais recentes ainda, na histria da Amrica Latina. Elas comearam a ser implantadas aps a queda generalizada das taxas de mortalidade que nos pases desenvolvidos tiveram incio no final do sculo XVIII e prosseguiram de forma lenta mais constante nos sculos seguintes. Na Amrica Latina, as taxas de mortalidade comearam a cair de maneira rpida e consistente a partir da dcada de 1940. Houve, ento, uma acelerao do ritmo de crescimento populacional. Esta acelerao, conhecida como exploso populacional foi o combustvel que moveu as polticas de reduo do fogo demogrfico. Foram nas dcadas de 1950 e 1960 que tiveram incio as campanhas de controle da natalidade na Amrica Latina, como veremos mais frente. Poltica populacional neutra (laissez-faire): pelo exposto anteriormente fica evidente que uma poltica populacional neutra ou no existe, ou coisa muito rara. Polticas populacionais explcitas ou implcitas sempre existiram nas reas de mortalidade, migrao, natalidade e nupcialidade. comum dizer que o Brasil no tem uma poltica explcita de populao. Realmente no existe uma lei de populao como existe no Mxico. Mas existem muitas polticas pblicas brasileiras que possuem efeitos
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no-antecipados sobre a dinmica demogrfica. No Brasil, existem leis e normas (federais, estaduais ou municipais) quanto distribuio espacial da populao (como polticas para evitar o xodo rural, para a desconcentrao econmica e populacional das megalpoles, polticas de apoio s cidades mdias, etc), de controle da migrao internacional, diversas polticas pblicas de combate mortalidade, epidemia de AIDS, combate fome e desnutrio, segurana alimentar, combate mortalidade maternoinfantil, etc. e, na rea de natalidade, existe o pargrafo 7 do art. 226 da Constituio Brasileira e uma lei especfica (n. 9263/96) que trata da questo do planejamento familiar. Desta forma, dizer que o pas tem uma poltica populacional neutra dizer que no existe nenhuma meta populacional, mas que existe uma poltica existe, mesmo porque, a no-poltica neste caso, uma forma de poltica, ainda que seja uma poltica laissez-faire.

2.3. Nveis de aplicao das polticas populacionais:

Quanto ao nvel institucional: existem polticas populacionais que so formuladas para disciplinar as instituies pblicas ou privadas. Por exemplo, regulamentar o sistema de ensino, os programas de sade pblica, o controle da ao das entidades privadas, o controle das fronteiras, etc. A poltica de saneamento bsico (gua, esgoto, coleta de lixo, higiene pblica) tipicamente uma ao que atinge a comunidade como um todo e que definida ao nvel macro, apesar de ter muitos efeitos ao nvel micro. Quanto ao nvel familiar: existem polticas populacionais que so formuladas visando afetar o tamanho da famlia e as suas normas de funcionamento. Existem polticas que adotam o lema a famlia pequena vive melhor e existem estudos mostrando que a mobilidade espacial e social da famlia pequena maior e que, portanto, fatores micro econmicos-demogrficos podem ajudar na melhoria das condies de vida. Para Louis Dumont (1911-1998) o desejo para limitar o nmero de filhos pode decorrer das aspiraes de mobilidade social: tal como uma coluna de lquido, que deve ser fina para subir sob os efeitos da capilaridade, assim tambm a famlia deve ser pequena para ascender na escala social (apud Oliveira e Szmrecsanyi, 1980, p. 195) Quanto ao nvel individual: existem polticas populacionais que so formuladas no s ao nvel institucional e familiar, quanto tambm ao nvel individual. Por exemplo, incentivando as pessoas permanecerem solteiras, regulando a idade ao casar, nmero de filhos que cada pessoa pode ter, etc.

2.4. O carter pblico ou privado das polticas populacionais:

Quanto ao carter pblico: existem polticas populacionais que concentram todas as suas aes no setor pblico, mas permitem a atuao de entidades privadas e outras que probem a ao dessas entidades. No Brasil, a Constituio permite a atuao de instituies privadas, mas com restries, apesar de no comeo do processo de transio da fecundidade no Brasil, especialmente na dcada de 1970, existirem vrias
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entidades privadas atuando no campo do planejamento familiar, no vaco da omisso do governo. Quanto ao carter privado: existem pases que o setor pblico no tem atuao, ou apenas uma atuao muito pequena, enquanto so as entidade privadas que atuam no mbito da poltica populacional. Porm, quando a populao mais pobre, especialmente nos pases do Terceiro Mundo, fica a merc da lgica do mercado (lucro) o acesso aos mtodos contraceptivos se torna mais difcil e pode ter um efeito perverso, j que os mais necessitados no teriam como verem atendidas as suas demandas.

2.5. Polticas populacionais explcitas e implcitas:

Polticas explcitas: as polticas explcitas acontecem quando a sociedade resolve tomar uma posio sobre as questes referentes dinmica populacional. As polticas populacionais explcitas so fceis de serem identificadas, pois as aes e normas quanto mortalidade, natalidade, nupcialidade e migrao esto definidas pela legislao nacional. O problema que nem sempre os objetivos, as aes e as normas esto colocadas de forma clara e transparente. Polticas implcitas: identificar as polticas populacionais implcitas mais problemtico, pois determinadas aes e normas podem no ser formuladas com objetivos demogrficos. Por exemplo, polticas restringindo o trabalho feminino, especialmente das mulheres grvidas, so polticas com objetivos de elevao da fecundidade, so medidas de carter patriarcal ou os dois? A proibio do aborto uma poltica de elevao da fecundidade ou uma norma moral de defesa da vida desde a contracepo? Nota-se, assim, que no fcil dizer quando uma poltica tem carter populacional ou no.

2.6. Polticas populacionais intencionais e no-intencionais:

Polticas intencionais (antecipadas): fcil identificar as polticas populacionais que tm carter intencional e so antecipadas, isto , aquelas que estabelecem resultados quantitativos ou qualitativos. Contudo, nem sempre os objetivos explcitos so aqueles alcanados. Alm disto, difcil saber quais so os efeitos demogrficos das polticas populacionais stricto sensu e quais so aqueles resultados das polticas lato sensu. Geralmente, as polticas intencionais requerem um processo de monitoramento para avaliar os objetivos alcanados. Polticas no-intencionais (no-antecipadas): difcil, entretanto, estabelecer os objetivos populacionais de polticas pblicas que afetam a dinmica demogrfica, mas de forma no-intencional e no-antecipada. Por exemplo, a queda da fecundidade no Brasil, segundo Vilmar Faria (1989), foi influenciada por 4 polticas pblicas que no tinham objetivos demogrficos explcitos e nem implcitos, mas que tiveram efeitos noantecipados sobre a reduo da demanda de filhos. As 4 polticas so: a) crdito direto
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ao consumidor; b) telecomunicaes e mdia; c) poltica de ateno sade e processo de medicalizao; d) expanso da previdncia social. Vrias pesquisas demogrficas no Brasil confirmaram as hipteses de Faria, reafirmando o carter no intencional destas 4 polticas sobre a transio da fecundidade no Brasil. As pesquisas mostram tambm que a elevao dos nveis educacionais, especialmente das mulheres, um determinante da queda da fecundidade. H, inclusive, aqueles que defendem o seguinte lema: a educao o melhor contraceptivo, ou de maneira mais geral: o desenvolvimento o melhor contraceptivo. Todos estes exemplos mostram que as polticas pblicas e o processo de modernizao podem ter um forte impacto demogrfico, mesmo sem haver uma explicitao de objetivos populacionais.

2.7. Polticas populacionais proativas ou reativas:

Polticas pr-ativas: as polticas populacionais pr-ativas ou preventivas so mais comuns na rea da reduo da mortalidade, como as campanhas de vacinao e preveno de doenas. As medidas de combate epidemia da AIDS se encaixam nesta categoria. Outras medidas que visam alterar a dinmica demogrfica precisam ser tomadas com certa antecedncia, pois os fenmenos populacionais envolvem a relao entre geraes e so afetados pela inrcia demogrfica. Polticas reativas: as polticas populacionais reativas so feitas para remediar problemas que se avolumaram ao longo do tempo. So aquelas que buscam remediar ao invs de prevenir. No caso da epidemia de AIDS, por exemplo, o custo de combate doena muito maior do que o custo de preveno. Da mesma maneira, o custo para recuperar reas ambientais degradadas muito maior do que o custo de prevenir danos no meio ambiente e a preservao da fauna, da flora, da gua potvel, etc.

2.8. O modelo sueco versus o modelo chins:

O modelo sueco: existem polticas demogrficas que so elaboradas em um contexto poltico democrtico e so implementadas atravs de medidas participativas, como no caso do modelo adotado na Sucia j nos anos de 1930. Ao contrrio das polticas de estmulo natalidade e barbaridade das medidas eugnicas adotadas pelo fascismo italiano e o nazismo alemo, a poltica populacional da Sucia foram antecessoras imediatas das polticas para a famlia, base modelar do Estado do bem-estar social sueco. Segundo Faria (1997) as taxas de fecundidade na Sucia haviam cado muito no perodo compreendido entre as duas Guerras Mundiais apesar de toda a estrutura do welfare state, com sua vasta gama de servios pblicos e mecanismos de transferncias de recursos do bero ao tmulo. Em meados da dcada de 30, j sob a gide social-democrata, foram adotadas abrangentes medidas de seguridade social sob a forma de polticas populacionais ou polticas para a famlia, atendendo o relativo consenso quanto necessidade de se conter o drstico declnio das taxas de natalidade. O papel do casal Alva e Gunnar Myrdal como cientistas sociais, ativistas social15

democratas e policy makers considerado crucial no processo que levou elaborao de uma agenda de reformas sociais partindo do que antes era apenas uma preocupao conservadora quanto ao futuro da nao caso as taxas de fecundidade continuassem caindo. Existem dvidas quanto intencionalidade das polticas social-democratas adotadas na Sucia, mas o fato que o consenso nacional obtido apoiou as reformas sociais, quer sejam elas entendidas como polticas populacionais natalistas ou simplesmente como polticas de bem-estar. A poltica populacional sueca tinha preocupaes de harmonizar os aspectos quantitativos (elevar as taxas de natalidade) e qualitativos (melhorar as condies de vida dos cidados), por esta razo as reformas adotadas de forma democrtica tenham sido denominadas de pr-natalismo de esquerda, em contraposio ao pr-natalismo autoritrio da direita nazi-fascista5. O modelo chins: a China j era o pas mais populoso do mundo quando o Partido Comunista tomou o poder em 1949. As medidas sociais e de sade pblica adotadas logo aps a revoluo permitiram uma acentuada queda da mortalidade. Com a permanncia de altas taxas de natalidade (o aborto e a esterilizao eram proibidos) houve uma acelerao do crescimento populacional. Em 1958, o governo lana uma poltica desenvolvimentista conhecida como O Grande Salto para a Frente, mas que resultou em grande fracasso. Segundo Mundigo (1987), a grave crise econmica do incio dos anos 60 faz o governo chins apoiar o controle da natalidade legalizando o aborto e a esterilizao e permitindo o funcionamento de clnicas de planejamento familiar. Contudo, com o incio da Revoluo Cultural em 1966, houve uma reviravolta natalista e os casais foram incentivados a terem mais filhos, resultando em um baby boom temporrio. O rpido crescimento da maior populao do mundo fez o governo mudar novamente a orientao, lanando, em meados dos anos 70, a poltica mais tarde, mais longe, significando que o matrimnio deveria ocorrer mais tarde e o intervalo de nascimento entre os filhos deveria ser maior. Aps a morte de Mo Tse Tung, o novo governo chins lana a poltica populacional um casal, um filho, implementando o controle da natalidade mais draconiano que se tem notcia. Segundo Li (1995), o governo passou a exigir o certificado do filho-nico, dando incentivos para os casais que utilizassem contraceptivos, esterilizao ou aborto e criando punio para aqueles que violassem as determinaes estatais. O governo passou a estabelecer metas demogrficas anuais e se tornou o nico pas do mundo a penalizar diretamente os indivduos por violar a regra do filho-nico. Por tudo isso, a poltica populacional autoritria e coercitiva adotada na China passou a caracterizar o modelo chins.

3. AS POLTICAS POPULACIONAIS NA AMRICA LATINA

At meados do sculo XX as polticas populacionais na Amrica Latina eram explcita ou implicitamente expansionistas e pr-natalistas. Com populaes
Apesar de considerar que as reformas sociais implantadas na Sucia respeitaram as liberdades sexuais e reprodutivas, Faria (1997) faz vrias ressalvas como o fato das polticas de famlia, da metade do sculo XX, realarem o casamento heterossexual com finalidade generativa e que o pas no ficou totalmente isento da ideologia eugnica. 16
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relativamente pequenas e territrios escassamente povoados, era quase natural que as naes latino-americanas adotassem medidas de crescimento da populao e de ocupao dos espaos vazios. Segundo Carmen Mir (1987), os pases latinoamericanos adotaram, alm de polticas imigratrias ativas, vrias disposies legais com aberto propsito natalista. Estas disposies eram de natureza variada, sendo as mais notrias as que se materializavam em programas de proteo famlia, maternidade e infncia. Eram importantes os sistemas de salrio-famlia. Por outro lado, a maioria dos pases da regio proibia o aborto e a esterilizao, sendo que muitos deles consideravam ilegal a venda e a propaganda de produtos contraceptivos. Apesar das posies expansionistas, apenas um pas, o Mxico, havia legislado (atravs da Lei geral de populao de 1947) com o propsito expresso de estimular o crescimento da populao por meio do crescimento vegetativo, apoiado por medidas de sade destinadas a reduzir a mortalidade infanto-juvenil e por meio da imigrao. Segundo a autora, o abandono da orientao natalista ocorreu com o processo de transio demogrfica e a conseqente acelerao do ritmo de crescimento da populao. A densidade demogrfica da Amrica Latina e Caribe (8 habitantes por km2) que era um tero da densidade demogrfica da Europa, em 1950 e passou para quase dois teros, em 1975. As projees indicam que a densidade demogrfica da Amrica Latina e Caribe dever ultrapassar a densidade europia no primeiro quarto do sculo XXI. Portanto, os argumentos pr-natalistas que tinham como base o sub-povoamento da regio foi ficando desatualizado: A taxa de crescimento da populao da Amrica Latina, que at o ano de 1940 se havia mantido abaixo de 2% por ano, registrou uma marcada acelerao, passando de 2,2% no perodo 1940-1950 a quase 2,9% entre 1960 e 1965. De um pouco mais de 124 milhes em 1940, a populao da regio havia praticamente duplicado em 1965, passando para mais de 241 milhes em um perodo de 25 anos. Esta populao crescente, com uma estrutura etria muito jovem e com tendncia a concentrar-se nas cidades, unida a uma expanso de suas aspiraes sociais, comeou a colocar desafios que a maior parte dos governos da Amrica Latina se viu incapacitada de enfrentar de maneira satisfatria (Mir, 1987, p. 88). Assim, a queda das taxas de mortalidade, especialmente infantil, provocou uma maior demanda por regulao da fecundidade. No nvel macro, o alto crescimento populacional provocou a elevao da taxa de dependncia demogrfica demandando recursos sociais, enquanto as necessidades de investimento necessrias para a alavancagem do desenvolvimento demandavam recursos econmicos que competiam com os recursos sociais. No nvel micro, houve um aumento do nmero de filhos sobreviventes e, juntamente com a reverso do fluxo intergeracional de riqueza provocado pelas mudanas sociais do perodo, fizeram com que a fecundidade observada passasse a ser maior que a fecundidade desejada. Vrios pases da Amrica Latina, especialmente depois da Conferncia Internacional de Populao e Desenvolvimento de Bucareste em 1974, criaram organismos ocupados expressamente como os assuntos de populao e
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desenvolvimento. Em 1976, pelo menos 14 pases da regio contavam com alguma comisso, conselho, comit, departamento ou direo entre cujas funes se inclui a de integrar o fator demogrfico nos planos setoriais e globais de desenvolvimento (Miro, 1987, p.91). No Mxico, a reduo das taxas de mortalidade e a continuidade das altas taxas de natalidade fizeram com que o pas apresentasse taxas de crescimento demogrfico acima de 3% na dcada de 1960, com alta proporo de populao jovem. Contudo, o alto crescimento econmico do perodo no fazia do alto crescimento populacional uma preocupao poltica. Esse quadro s iria mudar no incio dos anos 70, quando a crise econmica mundial reduziu o crescimento econmico, agravando os histricos problemas sociais da maioria dos pases latino-americanos. A mudana de uma poltica expansionista para reducionista, no Mxico, aconteceu em 1974 quando foi aprovada uma Lei cuja misso regular os fenmenos que afetam a populao quanto ao seu volume, estrutura, dinmica e distribuio no territrio. Foi criado o Conselho Nacional de Populao CONAPO cujos objetivos da poltica de populao so: El objetivo de la poltica de poblacin es contribuir a que los mexicanos y las mexicanas participen justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo econmico y social, mediante la regularizacin de los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su volumen, estructura, dinmica y distribucin territorial. La poltica de poblacin reclama un enfoque integral, claramente inserto en las prioridades del desarrollo social, que propicie un cambio de mentalidad e intensifique el espritu de previsin y planeacin en las familias, as como el afn de igualdad entre sus miembros, especialmente en cuestiones de gnero; que fomente tambin una alta valoracin parental de los hijos y que extienda y arraigue una cultura demogrfica sobre las repercusiones de la poblacin en el medio ambiente y la sustentabilidad del desarrollo (Disponvel em <http://www.conapo.gob.mx>). Em fins da dcada de 1970, a nova realidade demogrfica da Amrica Latina se traduzia em polticas para reduo do alto crescimento populacional ou em polticas de planejamento familiar para atender a demanda de regulao da fecundidade. Segundo Mir e Potter (1980), j em 1978, oito pases (Barbados, Colmbia, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala, Jamaica, Mxico e Trinidad-Tobago) tinham adotado polticas de reduo da fecundidade como meio de reduzir o crescimento geral da populao. Doze pases (Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Equador, Haiti, Honduras, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru e Venezuela) tinham ou includo servios de planejamento familiar em seus programas oficiais de sade ou tinham permitido a atuao de entidades privadas de planejamento familiar. Somente trs pases (Argentina, Bolvia e Uruguai) tinham apenas programas privados de planejamento familiar operando. A tabela 1 mostra alguns indicadores demogrficos para a Amrica Latina e o Caribe entre 1950 e o ano 2000. Nota-se que nos anos 50 e 60 estava havendo uma acelerao das taxas de crescimento populacional devido queda das taxas de mortalidade e o aumento da expectativa de vida, enquanto as taxas de natalidade continuavam altas. Na segunda metade dos anos 60 as taxas de natalidade e
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fecundidade comearam a cair, desacelerando o ritmo de crescimento demogrfico e aumentando a idade mediana, que um indicador do processo de envelhecimento que ocorre quando diminui a proporo de crianas nascidas a cada ano. Nota-se, ainda, que houve uma reverso na razo de sexo, mostrando que a proporo de mulheres ultrapassou a proporo de homens a partir dos anos de 1970. Tabela 1 Indicadores demogrficos da Amrica Latina e Caribe: 1950-2000
Indicadores 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Populao (1.000) 167.097 218.300 284.856 361.401 441.525 520.229 Razo de sexo 100,2 100,1 100 99,6 98,9 98 Densidade demogrfica (hab/km2) 8 11 14 18 22 25 Taxa de crescimento anual 2,8 2,9 2,4 2 1,7 1,4 Taxa bruta de natalidade 42 41 35 30 25 21 Taxa bruta de mortalidade 15 12 10 8 7 6,4 Taxa de fecundidade total 5,9 6 5 3,9 3 2,5 Mortalidade infantil 126 101 81 57 40 32 Expectativa de vida (anos) 51 57 61 65 68 70 Idade mediana (anos) 20,1 19,1 18,7 19,7 21,8 24,2 Fonte: http://esa.un.org/unpp/

4. AS POLTICAS POPULACIONAIS NO BRASIL

Assim como em outros pases latino-americanos, o lema governar povoar tambm vlido para os primeiros 450 anos da histria brasileira. A despeito da chegada de Pedro lvares Cabral no ano de 1500, a Coroa Portuguesa s iniciou uma colonizao sistemtica nos anos de 1530. O sucesso da lavoura canavieira garantiu as bases econmicas da colonizao, enquanto os jesutas garantiam a evangelizao e a difuso da religio catlica, da cultura e da lngua portuguesa. A populao indgena passou por um processo de depopulao depois de sofrer o efeito de vrias doenas e epidemias trazidas pelo colonizador europeu6. Estimativas da populao brasileira em 1798 a 1872 esto apresentadas na tabela 2. Nota-se que a populao branca europia (principalmente portugueses) representavam um tero da populao brasileira de pouco mais de 3 milhes de habitantes, sendo que a populao negra representava mais de trs quintos do total e os escravos representavam quase a metade de todos os brasileiros no fim do sculo XVIII e a populao indgena representava apenas 7,8%. Em 1872, cresceu a participao da populao europia com a vinda de imigrantes de outros pases alm de Portugal, diminuiu um pouco a participao da populao de origem africana, mas aumentando muito o nmero de africanos livres, diminuindo o nmero de escravos. A populao indgena tambm diminui em termos relativos, apesar de ter crescido em termos absolutos.
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Existem estimativas muito variadas sobre o contingente da populao indgena do Brasil em 1500, que variam de 500 mil a 10 milhes. Mas Livi-Bacci (2002) considera mais realistas as estimativas em torno de 2,5 milhes de indgenas. 19

Tabela 2 Populao brasileira por etnia: 1798-1872 (em 1.000)

Origem tnica Europeus Africanos (e mista) Livres Escravos ndios Total Fonte: Merrick e Graham, 1798 1.010 1.988 406 1582 252 3250 1981 1872 3.787 5.756 4.245 1.511 387 9.930 Taxa de crescimento % 1,79 1,44 3,17 -0,06 0,58 1,51 Distribuio % 1798 1872 31,1 61,2 12,5 48,7 7,8 100,0 38,1 58,0 42,7 15,2 3,9 100,0

A contribuio da populao negra para o povoamento do Brasil descrito da seguinte maneira por Livi-Bacci (2002): O povoamento do Brasil deve-se principalmente pelo menos at a grande imigrao europia da segunda metade do sculo XIX ao trfico de escravos africanos. Na poca do primeiro recenseamento (1872), 58% dos quase 10 milhes de brasileiros eram de origem africana, pura ou mestia. At a abolio do trfico negreiro (1850), 3,5 milhes de escravos haviam sido transportados em navios negreiros para o Brasil, o que representava 38% de todo o trfico transatlntico (p. 147). Com o fim do trabalho escravo, em 1888, o Estado brasileiro passou a promover polticas explcitas de atrao de imigrantes europeus e, depois de 1908, de imigrantes japoneses. Como salientou Camargo (1980): A grande migrao estrangeira s ocorreu, entretanto, nas dcadas posteriores a 1880 at 1920. O Estado de So Paulo, grande produtor de caf quando em 1888 ocorreu a abolio da escravatura, participou ativamente do processo de migrao da mo-de-obra estrangeira, que veio substituir o trabalhador agrcola escravo e iniciar, nas cidades, pequenas oficinas e indstrias de pequeno porte (p. 309). A partir da dcada de 1920 houve uma diminuio da contribuio da imigrao internacional para o crescimento da populao brasileira e aumentou os fatores internos do crescimento, especialmente a queda das taxas de mortalidade. O xodo rural e as migraes internas passaram a ter grande importncia na distribuio espacial da populao. A tabela 3 mostra dados da populao brasileira e vrios indicadores demogrficos entre 1920 e 2000. Nota-se que as taxas anuais de crescimento da populao subiram de 1,49% nas dcadas de 20 e 30, para 2,39% na dcada de 40 e para 2,99% na dcada de 1950. Este aumento se deu basicamente devido reduo da Taxa Bruta de Mortalidade (TBM). As TBMs continuaram caindo no restante do sculo, mas a um nvel menor, enquanto as Taxas Brutas de Natalidade (TBN) e as Taxas de Fecundidade Total (TFT) comearam a cair rapidamente, especialmente aps 1960, provocando uma desacelerao do crescimento demogrfico brasileiro. Neste perodo de 80 anos houve uma duplicao da esperana de vida ao nascer e uma enorme reduo
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da mortalidade infantil, indicando que o Brasil superou, em grande medida, as baixas taxas de sobrevivncia prevalecentes nos quatro sculos anteriores. Tabela 3 Indicadores demogrficos da populao brasileira: 1920-2000
Ano 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 Populao TBN TBM TFT (em 1.000) (em 1.000) (em 1.000) (n. filhos) 30.636 41.165 51.942 70.070 93.139 119.003 146.825 43,5 44,4 43,3 42,1 33,7 30,3 22,7 24,8 20 14,2 12,6 9,9 8,4 7,2 6,2 6,2 6,2 5,8 4,3 2,9 Esperana Mortalidade Taxa mdia de crescimento infantil de vida annual (em 1.000) (anos) 32 1,49 36,7 2,39 43 134 2,99 55,5 109 2,89 59,5 91 2,48 63 64 1,93 65,8 45 1,64 68,1 33 http://esa.un.org/unpp>

2000 169.799 20 7,1 2,4 Fonte: Merrick, Graham, 1981, censos do IBGE e <

Os dados da tabela 3 mostram que as taxas de mortalidade eram muito altas at 1940, quando comearam a cair continuamente. Para enfrentar estas altas taxas de mortalidade que fizeram parte da histria brasileira desde o incio da colonizao portuguesa, a sociedade se organizava para manter altas taxas de fecundidade. Alm disto, como mostrou Paiva (1985), o tipo de organizao da atividade econmica prevalecente no Brasil at meados do sculo XX (economia de subsistncia, colonato e parcerias agrcolas) favorecia um padro de casamento precoce e a adoo de famlias numerosas que atuavam em conjunto na atividade agrcola. Este padro demogrfico brasileiro era apoiado pela ideologia da Igreja e do Estado que viam no alto crescimento demogrfico o caminho para a afirmao nacional e para a construo do maior pas catlico do mundo. O sentimento de um pas frgil diante da baixa densidade demogrfica fazia parte do sentimento geral da opinio pblica, como mostraram Merrick e Graham (1981): Os brasileiros foram, de h muito, atrados pela idia da grandeza, seja ela territorial, econmica, poltica ou demogrfica; encontram-se referncias freqentes ao conceito, nas expresses oficiais e populares de conscincia nacional (por exemplo, Brasil maior, voc melhor). Povoar as regies escassamente colonizadas uma aspirao desde os tempos coloniais, e o rpido crescimento da populao visto, em geral, como um fator positivo na realizao desse objetivo (p.340).

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No governo Vargas (1930-1945) foram implantadas polticas sociais que, de forma intencional ou no, tinham objetivos pr-natalistas. Mas alm da poltica social, houve uma legislao claramente anti-controlista: a) o Decreto Federal n. 20.291, de 11 de janeiro de 1932 estabelecia vedado ao mdico dar-se prtica que tenha por fim impedir a concepo ou interromper a gestao; b) a Constituio de 1937 em seu artigo 124 diz: A famlia, constituda pelo casamento indissolvel, est sob a proteo especial do Estado. As famlias numerosas sero atribudas compensaes na proporo de seus encargos; c) em 1941, durante o Estado Novo, foi sancionada a Lei das Contravenes Penais que em seu artigo 20 proibia: anunciar processo, substncia ou objeto destinado a provocar o aborto ou evitar a gravidez (Rocha, 1987). Segundo Fonseca (2001) o tema famlia esteve presente no centro das preocupaes sociais nas dcadas de 1930 e 1940, tanto no que diz respeito imigrao, a distribuio dos imigrantes no territrio nacional, etc., quanto ao fato de se evitar a formao de ilhas tnicas. Buscava-se uma famlia ideal que fosse a base da grandeza nacional. Buscava-se penalizar os solteiros e os casados sem filho: Como j afirmei, nas dcadas de 1930 e 1940 o tema famlia aparece em dois registros. No primeiro, trata-se de conhecer as prticas matrimoniais prevalecentes entre os imigrantes e seus descendentes e propor medidas no sentido de evitar enclaves no territrio nacional, ou a formao de ilhas tnicas, como dizia Oliveira Vianna. No segundo registro, trata-se de organizar um certo tipo de famlia por meio de medidas concretas que deveriam incidir sobre os indivduos: obrigatoriedade do exame prnupcial; regulamentao do trabalho feminino; adicional sobre o imposto de renda devido, incidindo sobre os solteiros ou casados sem filhos; facilidades para a aquisio de casa prpria aos indivduos que pretendessem se casar. Nos casos destes exemplos, trata-se de uma famlia virtual, ou de uma famlia a ser constituda. No entanto, tambm havia propostas concretas dirigidas s famlias j formadas. Neste sentido, so exemplares os projetos de um complemento de renda aos casados com filhos, ou as propostas de um reforo de renda aos chefes de famlias numerosas cuja renda fosse inferior a um certo patamar, ou, ainda, as regras para o acesso e promoo no servio pblico federal, estadual e municipal que privilegiavam os casados com filhos (p.22 e 23). Percebe-se, pois, que existia uma preocupao das elites nacionais no sentido de fortalecer a famlia nuclear numerosa, com objetivos tnicos e com objetivos prnatalistas. A famlia sempre tinha precedncia sobre o indivduo. A cidadania passava pela famlia e contava com os instrumentos internos de redistribuio familiar. Tudo isso reforava uma coalizo anticontrolista, que permaneceu hegemnica no Brasil at meados da dcada de 60, visando fortalecer os vnculos entre famlia e reproduo. A proibio do trabalho feminino, por exemplo, se enquadrava no objetivo de fortalecer a famlia patriarcal e a alta descendncia. Conforme mostrou Sobrinho (1993): Os resultados da presente investigao permitiro perceber que prevalecia , no Brasil, uma postura pr-natalista difusamente presente na cultura nacional, a qual se
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formou lentamente, desde o sculo XIX, permanecendo praticamente incontestada at meados da dcada de 1960 (p. 24). J os militares que tomaram o poder em 1964 estavam na linha de frente da poltica populacional expansionista e do Brasil potncia. Mesmo com as precrias condies de vida e a falta de investimentos no bem-estar qualitativo da populao, o governo militar adotou uma poltica pr-natalista, como mostrou Canesqui (1985, p. 3): A doutrina da Segurana Nacional, adotada pelo regime militar no perodo 19641970, assegurou a posio natalista, incluindo expectativas quanto ao crescimento demogrfico e o preenchimento dos espaos vazios de regies a serem colonizadas (Amazonas e Planalto Central). Esta preocupao ficou bastante clara no Programa Estratgico de Desenvolvimento (1968-1970) do governo Costa e Silva. Este mesmo governo reafirmou suas convices natalistas face ao desenvolvimento e segurana, em mensagem dirigida ao Papa Paulo VI, por ocasio da publicao da Encclica Humanae Vitae (1968) de forma a no contrariar a posio oficial da Igreja Catlica, diante da poltica controlista da natalidade. Desta forma, podemos observar que as elites brasileiras, at o incio da dcada de 1970, no viam o alto crescimento populacional como um obstculo ao crescimento econmico. As altas taxas de crescimento do PIB brasileiro entre 1968 e 1973, perodo conhecido como milagre brasileiro, eram tomadas como demonstrao de que existia sinergia entre dinmicas populacionais e econmicas elevadas. Esta era a posio assumida por algumas autoridades, como o influente ministro Delfim Neto. Contudo, se no existia preocupaes manifestas quanto dinmica macroeconmica da relao entre populao e desenvolvimento na dcada de 60 e incio da dcada de 70, a situao era outra no nvel, digamos, micro-familiar. Como mostrou os dados da tabela 3, as taxas de mortalidade, especialmente a mortalidade infantil, estavam caindo rapidamente no pas. Isto significa que o nmero de filhos sobreviventes estavam aumentando. Contudo, as transformaes estruturais e institucionais do pas estavam levando a uma nova configurao familiar, com base nas diferentes caractersticas da sociedade urbana-industrial. Assim, enquanto o nmero de filhos sobreviventes aumentava existia um desejo por famlia menor, principalmente nas reas urbanas e com maior desenvolvimento econmico. O resultado que crescia a demanda por regulao da fecundidade, mas a legislao e as polticas pblicas estavam voltadas para incentivos natalistas. O enfrentamento deste impasse e a busca de solues entrariam na pauta poltica nacional nas dcadas seguintes. No s a nova conjuntura econmica e poltica, nacional e internacional, mas tambm a transio demogrfica iriam criar novas demandas.A partir da dcada de 70 a questo do planejamento familiar iria fazer parte tanto das preocupaes macroeconmicas, como das questes de regulao da fecundidade, da assistncia sade e dos direitos reprodutivos.

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5. O PLANEJAMENTO FAMILIAR NO BRASIL: 1964-1979

Nos anos de 1950 e 1960 as propostas de polticas populacionais expansionistas e natalistas no eram monoplio nem das foras de direita, nem das foras de esquerda. Como vimos anteriormente, a maioria dos pases da Amrica Latina ou adotavam polticas neutras ou polticas claramente natalistas. Contudo, o controle da natalidade era prioridade nmero um dos demgrafos neomalthusianos que viam no alto crescimento demogrfico dos pases pobres um entrave ao desenvolvimento econmico e, portanto, uma forma de perpetuar a pobreza. Para eles, a alta proporo de jovens aumentava as despesas demogrficas competindo com os recursos para o investimento econmico, provocando um crculo vicioso em que os pobres tm muitos filhos porque so pobres. A alta proporo de jovens dificultavam a criao da poupana necessria para, ao nvel micro, conseguir a melhoria das condies de vida dos filhos e, no nvel macro, obter a decolagem do desenvolvimento econmico. Para sair deste circulo vicioso, os demgrafos neomalthusianos propugnavam a adoo do controle da natalidade. Deste ponto de vista, o controle da natalidade deveria ser aplicado mesmo que de forma coercitiva. Todavia, muitos pases do Terceiro Mundo, apoiados pelos pases socialistas, passaram a denunciar a poltica de controle da natalidade como uma medida imperialista que visava ao controle das populaes pobres do mundo. Em plena Guerra Fria, o Terceiro Mundo passou a defender a necessidade de polticas desenvolvimentistas ao invs de polticas populacionais controlistas. O debate macroeconmico entre controlismo versus desenvolvimentismo marcou a disputa ideolgica. Propugnar o controle da natalidade era ser de direita, enquanto as foras de esquerda defendiam o desenvolvimentismo como soluo para a superao da pobreza e da misria. Este debate este presente na Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento ocorrida em Bucareste em 1974 (Alves e Corra, 2003). Mas enquanto a discusso macroeconmica sobre populao e desenvolvimento galvanizava as atenes polticas e acadmicas, a queda da fecundidade se generalizava pelo mundo. Os dados da tabela 2 mostraram que, em paralelo queda da mortalidade, a fecundidade no Brasil comeou a cair de maneira contnua nos anos 60 e prosseguiu sua trajetria declinante nas dcadas seguintes. Do ponto de vista individual e familiar, as pessoas passaram a demandar meios para a regulao da fecundidade. Todavia, as leis brasileiras continuavam aquelas que proibiam o aborto, a esterilizao e a propaganda e a venda de mtodos contraceptivos. A orientao macro, em termo econmico e poltico, ia por um lado, enquanto a demanda micro ia por outro caminho. Ento surgiu uma srie de expresses que passaram a refletir as diversas preocupaes existentes na sociedade. Planejamento familiar, controle da natalidade, paternidade responsvel, Bem-estar da famlia, regulao da fecundidade, responsabilidade compartilhada e direitos reprodutivos so termos que entraram na pauta acadmica e poltica brasileira nas ltimas quatro ou cinco dcadas e, apesar de referirem-se ao processo de deciso racional sobre como,
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quando e quantos filhos uma pessoa (ou casal) quer ter, so termos carregados de contedos ideolgicos ou que se contrape aos objetivos controlistas. Oficialmente, o governo brasileiro no tinha uma poltica pblica disciplinando a dinmica demogrfica. Tampouco tinha qualquer poltica para atender a demanda pela regulao da fecundidade. Na ausncia de uma poltica pblica para atender a procura das pessoas e dos casais por mtodos contraceptivos, o mercado (farmcias, rede de sade e outras instituies privadas) passou a ocupar este espao vazio. Como mostrou Canesqui (1982, p. 113), os mdicos e os profissionais de sade entendiam a demanda por regulao da fecundidade no como um controle coercitivo da natalidade, ao estilo neomalthusiano7, mas como uma maneira de planejar a procriao e adapta-la s condies individuais e sociais vigentes. O planejamento familiar era tambm entendido como uma resposta preventiva ao aborto provocado e inseguro. Assim, existia uma viso de que o planejamento familiar era uma condio para a elevao do bem-estar e para a maior mobilidade social: Esta concepo sobre o planejamento familiar vem complementar a perspectiva humanizante cuja tarefa principalmente educar. Agora cumpre tambm, no discurso liberal-democrtico, redistribuir o acesso informao, democratiza-la, enfim, levando-a s famlias trabalhadoras. Estas posturas liberais, diante do planejamento familiar, se distinguem do discurso controlista da natalidade, tendem a neutraliza-lo politicamente, indo de encontro aos anseios do indivduo e da famlia. Individual e coletivo dicotomizamse nesta perspectiva. Desta forma, foi com uma viso positiva do planejamento familiar e no vcuo da ausncia de polticas pblicas que a Sociedade Bem-estar da Famlia BENFAM passou a oferecer servios de regulao da fecundidade. Entre os anos de 1966 e 1975 a BENFAM expandiu suas atividades atravs de um conjunto de clnicas, muitas delas conveniadas com a rede mdica, empresas e universidades, conforme mostra a tabela 4. Segundo Medici e Beltro (1996), alm da BEMFAM, merecem destaque o Centro de Pesquisa de Assistncia Integral Mulher e Criana CPAIMC, montada em 1975 e a Associao Brasileira de Entidades de Planejamento Familiar ABEPF, organizada em 1981. A ABEPF, em 1989, era formada de 123 entidades prestadoras de servios de planejamento familiar, sendo a maioria de pequeno porte (p. 13)

Para uma discusso sobre Malthusianismo e Neomalthusianismo ver referncia: (ALVES e CORRA, 2003) 25

Tabela 4
Expanso da BENFAM no Brasil: 1966-1975 Ano 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 Nmero de convnios 6 19 28 35 52 66 79 156 231 235

Fonte: Canesqui, 1982, p. 104

Mas a despeito do incio da transio da fecundidade e da crescente atuao da BENFAM e de outros servios privados de planejamento familiar no Brasil, a posio oficial do governo brasileiro continuava pr-natalista, ou no mximo, neutra. Em 1967 foi criada uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) para investigar denncias da existncia de esterilizaes macias de mulheres na Amaznia. A CPI no chegou a nenhum resultado conclusivo, mas ajudou a criar um clima de hostilidade contra o planejamento familiar. Como mostrou Merrick e Graham (1981, p. 342), durante o perodo mais duro do regime militar, que tambm coincidiu com o perodo do chamado milagre econmico, a opinio majoritria das elites polticas e econmicas do pas era contra o controle da natalidade: O exame das questes populacionais, especialmente as relacionadas com o controle da fecundidade, tornou-se bastante delicado em fins da dcada de 1960, quando jornais e alguns deputados acusaram grupos estrangeiros de estarem pressionando o Brasil para adotar alguma forma de programa nacional de planejamento familiar. As anlises oficialmente sancionadas das questes de populao focalizaram a redistribuio da populao, migrao e fora de trabalho. O Brasil adotou posies claramente contrrias ao controle do crescimento populacional na Conferncia sobre o Meio Ambiente, em Estocolmo, em 1972, e nas reunies preparatrias para a conferncia Mundial de Populao de 1974, realizadas em Genebra em 1973. Todavia, a posio do governo no era monoltica e j existiam autoridades apontando para os efeitos adversos do alto crescimento demogrfico e para a necessidade de se atender a demanda por mtodos contraceptivos por parte das pessoas e dos casais. Posies divergentes apareceram na preparao do documento oficial que foi levado, pelo embaixador Miguel Ozrio de Almeida, Conferncia de Bucareste, em 1974: O texto principal do documento brasileiro acentuadamente pr-natalista. Denuncia o controle da populao como soluo para os problemas do Terceiro Mundo e
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critica a interferncia estrangeira nos assuntos relacionados com a populao. Mas o ltimo pargrafo do discurso do embaixador contm uma declarao surpreendentemente positiva (tendo em vista os pargrafos que o precederam) sobre os direitos das pessoas a terem acesso ao planejamento familiar e a responsabilidade do Estado em proporcion-lo (Merrick, Graham, 1981, p. 343). Como mostraram Alves e Corra (2003) a ideologia desenvolvimentista saiu vencedora da Conferncia de Bucareste, em 1974, mas foi criado um consenso de que o planejamento familiar um direito dos cidados e que cabe ao Estado fornecer os meios adequados para atender as informaes e a demanda por mtodos contraceptivos seguros e adequados. Em decorrncia, a poltica brasileira nesta rea sofreu um ponto de inflexo aps a Conferncia de Bucareste. Contribuiu tambm, a crise econmica mundial ocorrida aps o primeiro choque do petrleo em fins de 1973. Por fim, o novo governo brasileiro, do general Geisel, iniciou um processo de abertura poltica lenta e gradual, enquanto as organizaes populares comearam a se manifestar pela defesa da democracia e pelos direitos humanos. Durante o governo Geisel (1974-1979) houve um afrouxamento da poltica natalista e uma maior liberalidade com o planejamento familiar. As parcelas mais ricas da populao tinham acesso aos meios de regulao da fecundidade, mas as camadas mais pobres e com menor nvel educacional careciam de informao e meios para regular suas preferncias reprodutivas. Cresceram as entidades de prestao de servios de planejamento familiar e o governo deu incio ao Programa de Sade Materno-infantil.

6. O MOVIMENTO REPRODUTIVA

FEMINISTA

SADE

INTEGRAL

A questo da regulao da fecundidade fez parte da luta feminista desde o inicio do sculo XX. Na Inglaterra e nos Estados Unidos (EUA) o movimento feminista lutou pelo direito ao voto, educao, ao trabalho e ao acesso aos meios contraceptivos. Emma Goldman (1869-1940), Margareth Sanger (1883-1966) e Marie Stopes (18801958) foram trs mulheres que tiveram papel marcante na luta pela autonomia reprodutiva, tanto nos EUA quanto em outros pases do mundo. Na primeira onda do movimento feminista brasileiro, a luta sufragista no foi acompanhada por reivindicaes quanto liberdade reprodutiva. Talvez a fora dos argumentos natalistas tenha pesado mais do que a reivindicao autodeterminao reprodutiva ou ento a fora da ideologia do papel principal da mulher enquanto me e esposa tenha sufocado qualquer iniciativa de se questionar o status secundrio da mulher na sociedade brasileira. O patriarcalismo, o falocentrismo e o machismo prevaleceram na maior parte da histria brasileira.

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Contudo, as questes da sexualidade e da reproduo passaram ao primeiro plano da luta na segunda onda do feminismo que teve lugar em todo o mundo durante a chamada revoluo sexual dos anos de 1960. Mas o movimento feminista brasileiro encontrou um grande obstculo que foi a falta de opes devido s restries liberdade de expresso e manifestao impostas pela ditadura militar. Desta forma, o inimigo central tanto do movimento feminista quanto do movimento popular era o regime militar. Assim, as mulheres se engajaram na luta pelas liberdades democrticas, pela anistia e contra a carestia. Na luta poltica contra a ditadura, o movimento feminista se aliou com setores da Igreja Catlica e as reivindicaes ligadas reproduo e liberdade sexual ficaram subsumidas na luta poltica mais geral. O movimento feminista brasileiro recebeu grande incentivo internacional quando a Organizao das Naes Unidas ONU - decretou o ano de 1975 como Ano Internacional da Mulher e, na dcada da mulher, organizou trs Conferncias Internacionais: Mxico (1975), Copenhague (1980) e Nairobi (1985). Os temas especficos de interesses das mulheres ganharam relevncia em relao aos temas gerais e as questes de gnero entraram definitivamente na pauta acadmica e poltica. O Ministrio da Sade lanou, em 1977, o Programa de Sade Materno-Infantil, que contemplava a preveno da gestao de alto risco. Mas o movimento feminista questionou o enfoque limitado deste Programa e a concepo estreita de considerar a sade da mulher apenas em seu papel materno. Com o avano das conquistas feministas e o processo de democratizao, a questo do planejamento familiar passou a ser defendida dentro do contexto da sade integral da mulher. O resultado foi o lanamento do Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM), lanado em 1983, que concebia a questo da sade da mulher de forma integral, no se detendo exclusivamente nas questes de concepo e contracepo. O PAISM se propunha a atender a sade da mulher durante seu ciclo vital, no apenas durante a gravidez e lactao, dando ateno a todos os aspectos de sua sade, incluindo preveno de cncer, ateno ginecolgica, planejamento familiar e tratamento para infertilidade, ateno pr-natal, no parto e ps-parto, diagnstico e tratamento de Doenas Sexualmente Transmissveis - DSTs, assim como de doenas ocupacionais e mentais. Evidentemente, o Brasil se beneficiou dos avanos ocorridos no mbito internacional. A Organizao Mundial da Sade (OMS) definiu o conceito de sade, em 1948, da seguinte forma: A sade um estado de completo bem-estar fsico, mental e social e no meramente a ausncia de doena ou enfermidade. Esta definio representa um avano, para a poca, mas este conceito no incorpora as questes do meio ambiente, como na seguinte definio: A habilidade de identificar e realizar aspiraes, satisfazer necessidades, e de mudar ou interagir com o meio ambiente. Logo, sade um recurso para a vida diria, no o objetivo de viver. Sade um conceito positivo enfatizando os recursos pessoais e sociais, assim como as capacidades fsicas (Galvo, 1999, pl 167). No contexto do incio dos anos 80, a noo sade integral da mulher foi o conceito utilizado para articular os aspectos relacionados reproduo biolgica e social, dentro dos marcos da cidadania. Segundo Corra e vila (2003, p. 19), a sade da
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mulher surgiu como uma estratgia semntica para traduzir, em termos de debate pblico e propostas polticas, o lema feminista da dcada de 70: Nosso corpo nos pertence. As autoras mostram que a questo da sade da mulher era uma palavra de ordem radical para o seu tempo e que se desdobravam em dois campos. No plano das reivindicaes polticas, envolvia demandas sobre o Estado, tais como a discriminao e legalizao do aborto e o acesso aos mtodos contraceptivos. No plano do atendimento mdico, envolvia reivindicaes por pr-natal e parto com qualidade, mudana na qualidade da relao mdico-paciente e acesso informao sobre anatomia e procedimentos mdicos. A discusso sobre sade da mulher e sade integral da mulher, tanto no Brasil, quanto no mundo, evoluram para o conceito de sade reprodutiva, o qual foi adotado pela OMS, em 1988.

7. O PLANEJAMENTO FAMILIAR: DO PAISM LEI 9.263/96

Com a criao do PAISM as foras progressistas, e em especial o movimento feminista, conseguiram colocar a questo do planejamento familiar no mbito dos programas de assistncia a sade integral da mulher. O PAISM representou um grande avano em relao a toda discusso anterior, pois assumiu uma postura de neutralidade diante dos objetivos natalistas e controlistas das polticas macroeconmicas do pas. Representou, tambm, o compromisso do poder pblico com as questes de reproduo, apesar de ter dado pouca nfase na responsabilidade masculina no processo de regulao da fecundidade. Foi esta perspectiva que prevaleceu no mbito da CPI, criada em 1983 para investigar os problemas vinculados ao aumento populacional, no contexto da crise econmica de 1981-1983. Houve um consenso de que no deveria haver controle coercitivo da fecundidade no pas e que a disponibilidade de mtodos contraceptivos um direito de todo cidado, sendo um dever do Estado oferta-los via o sistema de sade. Desta forma, foi com base nos conceitos fundadores do PAISM que o governo brasileiro elaborou a sua posio oficial na Conferncia Internacional de Populao do Mxico, em 1984. Sob a presidncia do Ministro da Sade, Waldyr Arcoverde, a delegao brasileira apresentou os seguintes princpios da poltica demogrfica do Brasil:
Soberania total do pas na definio e implementao das polticas de populao; Recusa s posies neomalthusianas, demonstrando no ser o crescimento demogrfico a causa dos males dos pases em desenvolvimento e muito menos aceitar o controle demogrfico como soluo misria; A poltica populacional brasileira no deve contemplar metas pr-fixadas para o crescimento demogrfico, mas preocupar-se com a morbidade, mortalidade e problemas decorrentes das migraes internacionais; planejamento da prole direito de todo ser humano e decorre de aes livres e informadas dos indivduos e casais; planejamento da prole deve ser integrante do atendimento pblico sade e a proteo dos usurios deve ser proporcionada pelo setor pblico, atravs de rgos competentes; A atuao do governo brasileiro quanto ao planejamento da prole est assegurada dentro de uma estratgia de assistncia integral sade da mulher.
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Em relao ao documento apresentado em Bucareste, em 1974, o posicionamento oficial do pas, dez anos depois, manteve a afirmao da soberania nacional na definio da poltica demogrfica e reafirmou a recusa dos princpios neomalthusianos, quer como poltica de controle da natalidade, quer como ideologia para explicar os problemas sociais. Mas o documento do Mxico, de 1984, tambm assumiu que o planejamento da prole (ao invs de familiar) um direito dos cidados e que cabe ao Estado garantir informaes e meios para a regulao da fecundidade e que esta deve ser viabilizada na estratgia de assistncia sade integral da mulher. Este tipo de enfoque foi importante para nortear os debates para a elaborao da Constituio de 1988. Segundo Rocha (1988), trs foras sociais atuaram de maneira organizada na discusso do tema planejamento familiar na Constituinte: a Igreja Catlica representada pela Conferncia Nacional de Bispos do Brasil CNBB, as feministas, representadas pelo Conselho Nacional dos Direitos da Mulher CNDM, e as entidades privadas representadas pela BENFAM. Houve uma posio de compromisso de tal forma que nenhum grupo pode-se considerar vitorioso, sendo que o texto aprovado no final contemplou de maneira parcial as trs foras: a CNBB garantiu parte de suas proposies ticas, o CNDM garantiu que a afirmao da livre deciso do casal e a garantia do Estado propiciar os recursos educacionais e cientficos para o exerccio do planejamento familiar e, ambas, conseguiram colocar o princpio da no coero. A BENFAM conseguiu garantir a participao dos setores privados nos servios de planejamento familiar. preciso deixar claro que a Igreja Catlica quando fala de planejamento familiar est se referindo aos mtodos naturais de regulao da fecundidade e de paternidade responsvel, como sendo as obrigaes que os pais e as mes tm para com seus filhos. No final dos debates da Assemblia Constituinte, a redao aprovada do artigo 226 da Constituio brasileira de 1988, ficou assim: Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado. 7. Fundado nos princpios da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsvel, o planejamento familiar livre deciso do casal, competindo ao Estado propiciar recursos educacionais e cientficos para o exerccio desse direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituies oficiais ou privadas. Quanto questo do aborto, Rocha mostra que tambm houve uma certa soluo de compromisso. As feministas propugnavam a importncia da legalizao do aborto, por razes teraputicas e como um problema de sade pblica, enquanto a Igreja Catlica (e os deputados evanglicos) defendia o direito vida desde o momento da concepo, o que eliminaria a possibilidade de se permitir o aborto voluntrio nos casos previstos pela legislao vigente. Como existiam duas propostas absolutamente opostas, foi criado um impasse e a questo do aborto no entrou no texto constitucional, podendo vir a ser regulamentado pela legislao ordinria. A questo da esterilizao tambm no fez parte do texto constitucional. A ligao tubria e a esterilizao masculina eram vetadas no Brasil pelo artigo 16 do decreto
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20.931 de 1931 e pelo Cdigo Penal Brasileiro de 1940, Artigo 29, Pargrafo 2.III, o qual diz que qualquer leso corporal de natureza grave, resultando em debilidade permanente de membro, sentido ou funo do corpo considerada como crime. A esterilizao voluntria era, portanto, interpretada como ofensa criminal, desde que resulta em perda ou incapacidade da funo reprodutiva e sua prtica carrega consigo uma penalidade de um a oito anos de recluso. Todavia, como mostraram Berqu e Cavenaghi (2002), a esterilizao feminina se tornou o mtodo mais utilizado dentre todos aqueles disponveis para anticoncepo. De acordo com os dados da PNDS de 1996, a esterilizao feminina consistia em 52,0% de todos os mtodos contraceptivos utilizados, seguida em segundo lugar e com considervel distncia, pela plula, usada por 27,0% da populao feminina. A esterilizao masculina, por outro lado, menos comumente praticada (2,4%) do que mtodos tradicionais como a abstinncia peridica (4,0%) e o coito interrompido (4,0%). Ainda de acordo com a PNDS de 1996, mais de 50,0% de todas as esterilizaes ocorreram durante um nascimento por cesariana. A alta prevalncia da esterilizao no Brasil motivou a instaurao de uma outra Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), em 1991, para investigar as causas da esterilizao em massa das mulheres brasileiras e se existia maior probabilidade de esterilizao das mulheres negras. Os trabalhos da CPI mostraram que no existia discriminao racial j que as mulheres brancas tinham maior probabilidade de estarem esterilizadas mas apontou para a necessidade da regulamentao da prtica de esterilizao feminina e masculina (Cavenaghi, 1997). O Parlamento brasileiro comeou a discutir uma lei sobre o assunto. Somente em 1996 o Congresso Nacional aprovou a Lei n. 9.263 de 12 de janeiro de 1996, que regulamenta o pargrafo 7 do art. 226 da Constituio Federal, que trata do planejamento familiar no Brasil. Esta lei incorpora muito do que havia sido discutido anteriormente no pas sobre o planejamento familiar enquanto um direito da mulher, do homem e do casal, fazendo parte do conjunto de aes de atendimento global e integral sade e probe qualquer medida coercitiva, entre outras providncias. Contudo, o artigo 10 da referida lei, que tratava da questo da esterilizao foi vetado pelo Presidente da Repblica. Somente no final de 1997 o artigo 10 foi finalmente aprovado e sancionado, conforme redao abaixo: Art.10. Somente permitida a esterilizao voluntria nas seguintes situaes: I - em homens e mulheres com capacidade civil plena e maiores de 25 anos de idade ou, pelo menos, com dois filhos vivos, desde que observado o prazo mnimo de sessenta dias entre a manifestao da vontade e o ato cirrgico, perodo no qual ser propiciado a pessoa interessada acesso ao servio de regulao da fecundidade, incluindo aconselhamento por equipe multidisciplinar, visando desencorajar a esterilizao precoce (Portaria N144, de 20 de Novembro de 1997, Resoluo 3). Desta forma, pode-se perceber que nas dcadas de 1980 e 1990 o Brasil conseguiu implantar uma legislao regulando a prtica do planejamento familiar. Isto
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no quer dizer que o pas adotou uma poltica populacional controlista ou natalista. O Estado brasileiro continuou reafirmando a posio contrria as metas demogrficas. O que houve foi um reconhecimento que a populao estava demandando meios para o controle da natalidade. Apesar de toda a controvrsia ao nvel macro, no nvel micro, existia apoio ao planejamento da prole, como mostraram McDonough e Souza (1984, p. 169): Os principais achados do nosso estudo podem se resumidos de maneira simples. Existe amplo apoio popular s iniciativas governamentais que visam encorajar o planejamento familiar no Brasil. Trata-se de uma questo significativa e central para amplos setores do pblico, especialmente para as mulheres mais jovens. O sentimento religioso atua no sentido de moderar essa demanda,, mas ele relegado a uma posio nitidamente secundria quando contraposto s presses experimentadas pelas mulheres mais jovens no sentido de adquirir controle sobre suas decises de vida reprodutiva. Tambm o estudo de Faria (1989) mostrou que existia uma questo no resolvida no processo de transio da fecundidade no Brasil. As transformaes estruturais e institucionais ocorridas no pas, principalmente aps 1964, fizeram que, de maneira noantecipada, houvesse uma maior demanda pela regulao da fecundidade. Contudo, o Estado no forneceu as informaes e os meios para o atendimento das necessidades da populao. As camadas sociais mais abastadas da sociedade, que geralmente tem acesso informao e a nveis mais elevados de escolaridade, conseguiram comprar os meios contraceptivos no mercado (farmcias e rede de sade). Mas as camadas sociais mais pobres no tinham recursos para obter os meios de regular a fecundidade. Faria, chamou de efeito perverso esta situao em que tanto os pobres quanto os ricos queriam controlar a fecundidade, mas somente os segundos conseguiam faze-lo. Assim, no de se estranhar que as mulheres pobres s tinham acesso esterilizao via a intermediao de polticos cassa de votos, alm de apresentar dificuldades de acesso aos mtodos contraceptivos. Como mostrou Medici e Beltro (1996): Dado o quadro de carncia, a forte prevalncia de esterilizao, abortos e mortes maternas nas populaes mais pobres, urge melhorar a qualidade dos programas de ateno sade dessa populao o que dever envolver melhor acompanhamento tcnico e aconselhamento e a oferta de um mix mais diversificado de meios contraceptivos (p. 46). Mesmo depois da aprovao da Lei do Planejamento Familiar, em 1996, a disponibilidade de mtodos contraceptivos na rede pblica de sade continua baixa devido crise fiscal do Estado brasileiro. O fato que as famlias mais pobres no podem exercer de maneira plena os seus direitos autodeterminao reprodutiva. No h empecilho para os casais que querem ter quantos filhos Deus mandar. Contudo, a situao dramtica para quem quer limitar ou espaar o nmero de filhos e no possui os meios para adquirir os mtodos contraceptivos no mercado. Assim, a gravidez indesejada uma realidade e afeta tanto a mulher que se v forada a carregar uma gestao no planejada, quanto as crianas que foram concebidas no pela vontade
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soberana dos seus progenitores. No de se estranhar, pois, que a gravidez na adolescncia seja um tema em constante debate no pas.

8. DIREITOS REPRODUTIVOS E A CONFERNCIA DO CAIRO

Na segunda metade do sculo XX aconteceram cinco Conferncias Mundiais de Populao: Roma em 1954, Belgrado em 1965, Bucareste em 1974, Mxico em 1984 e Cairo em 1994. A preocupao com o binmio populao e desenvolvimento esteve presente em todas elas. As Conferncias de Roma e Belgrado, organizadas pelas Naes Unidas, em colaborao com a Unio Internacional para o Estudo Cientfico da Populao (IUSSP), tiveram um carter mais acadmico. As trs Conferncias seguintes foram as primeiras a contarem com delegaes oficiais dos diversos pases do mundo, sendo que seus resultados passaram a ser a referncia para as polticas populacionais em todo o mundo. Na Conferncia de Bucareste, em 1974, a maioria dos pases do Terceiro Mundo se alinhou na defesa das teses desenvolvimentistas. A posio apresentada pela delegao da ndia - o desenvolvimento o melhor contraceptivo pode ser tomada como uma sntese dos posicionamentos da Conferncia. Na Conferencia do Mxico houve uma retomada da preocupao com as preocupaes com o descontrole do crescimento populacional e comearam a ganhar fora as vises do conservadorismo moral. As Conferncias Internacionais de Populao marcaram momentos importantes na questo da poltica populacional no mundo e tambm no Brasil. Dado ao tamanho continental de sua populao e aos avanos conseguidos no pas, o Brasil foi um importante ator na formulao da Plataforma de Ao do Cairo e, por outro lado, tem se beneficiado das deliberaes da conferncia para fortalecer as posies internas sobre os direitos e a sade sexual e reprodutiva. Segundo Berqu (1998), um autntico procedimento democrtico marcou a conduta do governo brasileiro durante a fase de preparao para a Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento (CIPD), do Cairo. O Itamaraty criou um Comit Nacional composto por representantes dos diversos ministrios, com a colaborao tcnica da Associao Brasileira de Estudos Populacionais (ABEP), que permitiu organizar uma intensa agenda de atividades. Destas destaca-se o Encontro Nacional Mulher e Populao: nossos direitos para o Cairo 94, realizado em setembro de 1993 e que contou com a participao de um conjunto de ONGs feministas. A Carta de Braslia, contendo 12 princpios bsicos, traduziu os avanos tericos e prticos da discusso sobre as polticas populacionais no Brasil e reforou os princpios da nocoero, da sade integral da mulher e dos direitos sexuais e reprodutivos. A delegao brasileira teve papel importante na Conferncia do Cairo e ajudou a construir as mudanas no posicionamento adotado em relao s conferncias anteriores. A Plataforma do Cairo contou com o avano terico e de instrumentos internacionais do ciclo de Conferncias Sociais da ONU e tambm se beneficiou da
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conjuntura favorvel, tanto em termos demogrficos, quanto polticos. A queda generalizada da fecundidade, no mundo, facilitou a mudana de paradigma, do planejamento familiar para os direitos sexuais e reprodutivos. Por outro lado, o fim da Guerra Fria atenuou as disputas ideolgicas e possibilitou um maior fluxo de negociaes e a criao de alianas temporrias entre os diversos pases presentes. As diversas Conferncias Internacionais da ONU - as trs Conferncias das Mulheres em 1975, 1980 e 1985, as duas conferncias sobre Meio Ambiente em Estocolmo, 1972 e Rio de Janeiro, 1992, Conferncia de Educao na Tailndia, em 1990, a Conferncia de Direitos Humanos de Viena de 1993, etc. Tambm teve destaque a forte presena de organizaes no-governamentais (ONGs) representando a voz da sociedade civil. Foi fundamental a presena dos movimentos de mulheres, dos ambientalistas e dos defensores dos direitos humanos possibilitou que o debate entre populao e desenvolvimento fosse colocado em um patamar de defesa de direitos e no numa perspectiva controlista. A maior vitria da CIPD do Cairo foi tirar o problema populacional da perspectiva econmica e ideolgica, para colocar as questes relativas reproduo como fazendo parte da pauta mais ampla de direitos humanos. A Plataforma de Ao aprovada na CIPD do Cairo considerada uma mudana de paradigma que instituiu a prevalncia de um enfoque humanista no trato do problema populacional (Alves, 1995). Para o economista indiano, ganhador do Prmio Nobel, Amartya Sen (1995) o Programa de Ao do Cairo permitiu superar duzentos anos de pessimismo e autoritarismo malthusiano, resgatando a perspectiva otimista de que a cooperao pode prevalecer nas questes demogrficas. Segundo Corra e Sen (1999), a Conferncia do Cairo contou com uma ampla pluralidade de vozes, o que foi um elemento fundamental na democratizao do debate e na afirmao dos seguintes princpios: Retoma os princpios expressos na Conferncia de Bucareste sobre o direito ao desenvolvimento como uma meta universal e inalienvel, adicionando as preocupaes sociais e ambientais, alm de tratar do problema das desigualdades nacionais e internacionais, enfatizando a necessidade da erradicao da pobreza entre as mulheres, da reduo da produo e do consumo no-sustentveis e de investimentos em seres humanos e na segurana alimentar. Abandona a linguagem de status da mulher em favor de um reconhecimento explcito das relaes desiguais de poder e recursos entre os gneros, avanando na formulao do conceito de empoderamento das mulheres, ao mesmo tempo em que recomenda programas de educao dos homens voltados para a assuno de um comportamento mais responsvel. Reconhece a multiplicidade de formas dos arranjos familiares existentes ao invs de receitar um padro nico de famlia.

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Reafirma as definies da Organizao Mundial de Sade (OMS) sobre sade sexual e reprodutiva e define os direitos reprodutivos como o direito de tomar decises sobre a reproduo livre de discriminao, coero e violncia. Reconhece o aborto inseguro como um grave problema de sade pblica, o mesmo se aplicando epidemia de HIV-AIDS. Estabelece regras de parceria e colaborao entre governos, ONGs e o setor privado e define recursos financeiros voltados para a regulao da fecundidade, os servios de sade reprodutiva, para HIV-AIDS e para a pesquisa e a coleta de dados.

A definio de sade sexual e reprodutiva foi aprovada da seguinte forma na Conferncia do Cairo: A sade reprodutiva um estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no de mera ausncia de doena ou enfermidade, em todos os aspectos relacionados ao sistema reprodutivo, suas funes e processos. A sade reprodutiva implica, por conseguinte, que a pessoa possa ter uma vida sexual segura e satisfatria, tendo a capacidade de reproduzir e a liberdade de decidir sobre quando e quantas vezes deve faz-lo. Est implcito nesta ltima condio o direito de homens e mulheres de serem informados e de terem acesso aos mtodos eficientes, seguros, aceitveis e financeiramente compatveis de planejamento familiar, assim como a outros mtodos de regulao da fecundidade a sua escolha e que no contrariem a lei, bem como o direito de acesso a servios apropriados de sade que propiciem s mulheres as condies de passar com segurana pela gestao e parto, proporcionando aos casais uma chance melhor de ter um filho sadio. Em conformidade com a definio acima de sade reprodutiva, a assistncia sade reprodutiva definida como a constelao de mtodo, tcnicas e servios que contribuem para a sade e o bem-estar reprodutivo, prevenindo e resolvendo os problemas de sade reprodutiva. Isto inclui igualmente a sade sexual, cuja finalidade a melhoria da qualidade de vida e das relaes pessoais e no o mero aconselhamento e assistncia relativos reproduo e s doenas sexualmente transmissveis. A definio de Direitos Reprodutivos foi aprovada da seguinte forma na Conferncia do Cairo: Os direitos reprodutivos abrangem certos direitos humanos j reconhecidos em leis nacionais, em documentos internacionais sobre direitos humanos em outros documentos consensuais. Esses direitos se ancoram no reconhecimento do direito bsico de todo casal e de todo indivduo de decidir livre e responsavelmente sobre o nmero, o espaamento e a oportunidade de ter filhos e de ter a informao e os meios de assim o fazer, e o direito de gozar do mais elevado padro de sade sexual e reprodutiva. Inclui tambm seu direito de tomar decises sobre a reproduo, livre de discriminao, coero ou violncia ( 7.3).

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9. O DEBATE SOBRE PLANEJAMENTO FAMILIAR E DIREITOS REPRODUTIVOS NO GOVERNO LULA: 2003 e 2004
Como vimos o debate e a legislao sobre o planejamento familiar no Brasil avanou bastante nas duas ltimas dcadas do sculo XX. A CIPD do Cairo foi um marco na discusso sobre populao e desenvolvimento no mundo. Contudo, velhos debates e novas questes estiveram presentes na discusso sobre o planejamento familiar nos dois primeiros anos do governo Lula. O governo Lula representou uma novidade na histrica brasileira. Pela primeira vez em 500 anos um partido de esquerda ganhou uma eleio democrtica e chegou ao poder via o Partido dos Trabalhadores (PT), liderado por um legtimo representante das classes populares. O presidente Lula, antes de se tornar uma liderana nacional na luta pela democratizao do pas, foi um retirante nordestino e um lder operrio e sindical em So Paulo. Era, portanto, com grande expectativa e esperana que o eleitorado brasileiro aguardava as primeiras medidas do governo. Em relao s condies emergenciais (e sem entrar em outros aspectos administrao Lula), o governo lanou o Programa Fome Zero, visando combater a fome, a desnutrio e a pobreza. Assim, a questo do combate pobreza pautou a imprensa e o debate nacional. Mas, surpreendentemente, o debate controlismo versus natalismo voltou tona vis--vis as velhas posies malthusianas e neomalthusianas (Alves e Corra, 2003). Sem querer abordar todo o debate ocorrido na imprensa brasileira em 2003 e 2006 vamos comentar alguns artigos que consideramos significativos e que tivemos acesso. A administrao Lula nada disse sobre as questes populacionais em seu primeiro ano de governo, mas recebeu o mdico Druzio Varella no Palcio do Planalto, durante o lanamento do filme Carandiru. Com grande exposio na mdia, o doutor Varella escreveu alguns artigos defendendo medidas urgentes relativas ao planejamento familiar, pois, segundo afirmava, o descontrole populacional era um dos motivos da crescente onda de violncia no pas. A argumentao era a seguinte: as mulheres pobres, principalmente aquelas vivendo em favelas nas grandes cidades, no tendo acesso aos mtodos contraceptivos e, devido proibio do aborto no pas, so obrigadas a conviver com a gravidez indesejada. Os filhos no planejados crescem em condies de vida precrias e, na falta de escolas e emprego adequados, terminam na criminalidade, elevando as cifras da violncia no pas. Para ele, particularmente grave o fato de existir uma epidemia de gravidez na adolescncia: Que ideologia insana ou princpio religioso hipcrita justifica o fato de nossas filhas atravessarem a adolescncia sem engravidar, enquanto as filhas dos mais pobres do luz aos 15 anos? Termos um ou dois filhos, no mximo, enquanto eles tm o dobro ou o triplo para acomodar em habitaes precrias? A falta de recursos para programas abrangentes de planejamento familiar desculpa irresponsvel! Sai muito mais caro abrir escolas, hospitais, postos de sade, servir merenda, dar remdios e arranjar espao fsico para esse mundo de crianas. E, mais tarde, construir uma cadeia atrs da outra para enjaular os malcomportados (Varella, 2003).
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Em artigo publicado em novembro do primeiro ano do governo Lula, Cavenaghi e Alves (2003) discordam da correlao mecnica da interpretao do Dr. Varella sobre a relao entre alta fecundidade dos pobres e a violncia. Contudo, os autores concordam que a gravidez indesejada, na adolescncia ou em outras idades, um problema que decorre de investimentos insuficientes do governo para prestar informaes sobre reproduo e fornercer meios contraceptivos, conforme determina a Constituio Federal e a legislao em vigor: O Brasil j tem os instrumentos institucionais e legais para enfrentar este problema. O Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM), lanado em 1983, foi um avano no trato das questes reprodutivas. A Lei do Planejamento Familiar (n. 9.263), aprovada pelo Congresso Nacional, em 1996, estabelece os parmetros e as normas para o acesso informao e aos mtodos contraceptivos. O Sistema nico de Sade (SUS) tem uma concepo de cobertura ampla e universal. Portanto, basta cumprir a lei e atender a todas as pessoas que necessitam do servio. Cabe ao ministrio e as secretarias estaduais e municipais da sade garantir os meios adequados para o exerccio dos direitos reprodutivos. Cabe mdia ajudar a esclarecer a questo. Cabe sociedade civil se mobilizar e contribuir para tornar efetivo o bem-estar sexual e reprodutivo. Historicamente, os demgrafos brasileiros sempre foram contra as metas populacionais e o controle coercitivo da natalidade. Porm, isso nunca impediu o reconhecimento do direito dos cidados de controlar ou espaar o nmero de filhos, devendo o Estado propiciar os meios para tal. Assim, enquanto expresso da cidadania e da autonomia pessoal, tanto a concepo, quanto a contracepo, devem ser consideradas um direito amplo, geral e irrestrito (Cavenaghi e Alves, 2003). Mas ao contrrio de garantir o planejamento familiar como um direito conforme garante a Constituio, a Lei 9.263/96 e a Plataforma do Cairo, que o Brasil signatrio, a primeira declarao de uma autoridade do governo Lula foi no sentido contrrio. Em entrevista publicada no jornal Folha de So Paulo (FSP), no dia 6 de janeiro de 2004, a ministra Emlia Fernandes da Secretaria de Polticas para as Mulheres, props a incluso do planejamento familiar entre as contrapartidas exigidas pelo Programa Bolsa-famlia. Segundo as palavras da ministra: "A paternidade atuante e consciente precisa ser tema discutida neste pas. impossvel que mulheres e homens continuem colocando crianas no mundo para morar nas ruas, debaixo das pontes, [e viver] na prostituio, nas drogas". Evidentemente, houve uma grande quantidade de cartas enviadas ao jornal, e outras que circularam em listas de discusso na Internet, criticando as declaraes da ministra Emlia Fernandes, mas vrias cartas tambm apoiavam uma poltica controlista. As crticas se dirigiam forma coercitiva de planejamento familiar proposta para os pobres, ou seja, as pessoas e famlias carentes que necessitassem de uma transferncia de renda, por meio do Programa Bolsa-famlia, teriam que controlar a fecundidade, ferindo, desta forma, todos os princpios de no-coero discutidos anteriormente e aprovados na legislao brasileira.
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O prprio jornal FSP, em editorial do dia 7 de janeiro de 2004, chama ateno para a impossibilidade de se fazer planejamento familiar coercitivo num ambiente democrtico: O ideal num Estado de Direito que a adeso ao planejamento familiar seja totalmente voluntria. A melhor e mais democrtica forma de lidar com o crescimento populacional proporcionar educao. O Bolsa-Famlia, ao colocar os mais pobres em contato com o poder pblico, cria uma boa oportunidade de atuao. Ela deve ser usada para que os casais -notadamente as mulheres- recebam esclarecimentos e acesso aos meios. Assim podero decidir eles mesmos planejar famlias menores. No dia 8 de janeiro de 2004, a ministra Emlia Fernandes emitiu uma nota intitulada Planejamento familiar, um direito das mulheres e dos homens em que contraria o teor da matria publicada no jornal FSP e reafirma os compromissos da legislao brasileira: Temos a convico de que a possibilidade de escolha, de ter mais ou menos filhos e filhas, ou no t-los, quando ter e com quem ter, so direitos de todas as pessoas, homens e mulheres. O que no correto que os governantes em todos os nveis, os Poderes constitudos e a sociedade organizada permaneam silenciosos e coniventes com o alarmante nmero de meninas e de meninos que continuam sendo colocados no mundo, irresponsavelmente, pela desinformao. Um pas onde, ainda, h milhes de pessoas com fome e na misria, onde milhes nem sequer possuem uma casa para viver, onde milhes vivem na sombra do analfabetismo, um pas onde a mortalidade materna assume propores inaceitveis, tem por dever pensar e agir em relao forma e as condies que seu povo est vindo ao mundo. Um pas onde os percentuais da gravidez entre adolescentes, bitos pela clandestinidade do aborto so significativos, no pode se omitir de abordar claramente o tema sobre planejamento familiar e paternidade atuante e consciente. No dia 9 de janeiro de 2004, a coordenadora do Programa Bolsa-famla, Dra. Ana Fonseca, descartou a exigncia de planejamento familiar como contrapartida dos beneficiados pelo programa e disse. "Entendo que a contracepo, como tambm a concepo, so direitos de cidadania e que a possibilidade de exerccio desses direitos depende da oferta de servios de sade e educao". No dia 23 de janeiro o presidente Lula anunciou a sua primeira reforma ministerial, sendo que a ministra Emlia Fernandes foi substituda pela ex-reitora da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), Nilcia Freire. Outra mudana ocorrida se deu com a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, para cujo titular foi indicado o deputado mineiro Patrus Ananias do PT, que muito ligado Igreja Catlica. O ministro Patrus, de imediato fez vrias declaraes de cunho natalistas, dizendo que o Brasil um pas por povoar, que o Brasil pode ter mais de 350 milhes de habitantes e que no cabe "diminuir o nmero de participantes no banquete, e sim aumentar a oferta de alimentos". Quanto s posies do novo ministro, o jornal FSP afirmou o seguinte, em editorial intitulado O banquete de Ananias, do dia 28 de janeiro de 2004:
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O ministro perdeu uma excelente oportunidade de calar-se, exercendo assim a virtude cardeal da prudncia. No se trata, claro, de defender posies neomalthusianas, mas certo que o Brasil no tem nem a necessidade nem o interesse em contar com uma populao de 350 milhes de almas. A tese do papa Paulo 6, que foi abraada pelo ministro, de que a questo no diminuir o nmero de participantes no banquete, e sim aumentar a oferta de alimentos, talvez fizesse sentido nos anos 60 e 70 como contraponto a polticas autoritrias de controle de natalidade, mas hoje insustentvel. A Igreja Catlica tem, certo, o direito de opor-se ao planejamento familiar e ao uso de camisinha. O Estado brasileiro, porm, tem o dever de oferecer s famlias informaes e meios para evitar filhos, se este for o seu desejo, bem como de estimular o uso da camisinha para evitar a transmisso de doenas sexualmente transmissveis. Muitas cartas e artigos de jornais foram publicados e o debate esquentou. No dia 20 de janeiro o jornal O Globo, em editorial, considera que o planejamento familiar uma necessidade, pois as pessoas pertencentes aos estratos sociais com baixos nveis de educao e renda no tm acesso s informaes e aos mtodos contraceptivos. Na mesma edio do jornal foi relatada uma proposta de um Secretrio da prefeitura do Rio de Janeiro propondo a distribuio, pelo correio, de plulas anticoncepcionais visando reduo da gravidez indesejada na adolescncia. Nota-se que a criatividade estava correndo solta. No dia 26 de janeiro o jornal FSP publicou entrevista com a Dra. Elza Berqu, presidente da Comisso Nacional de Populao e Desenvolvimento (CNPD), em que ela afirma que a fecundidade est caindo no Brasil e que o pas no precisa de poltica de planejamento familiar e sim de uma poltica de desenvolvimento: Durante muitos e muitos anos a chamada esquerda deste pas, juntamente com os movimentos de mulheres, conseguiu impedir que o pas tivesse uma poltica de populao. muito complicado porque uma poltica de populao acaba intervindo, em ltima anlise, nos direitos das pessoas de ir e vir, de se reproduzir ou no se reproduzir. Esses dois elementos so bsicos na questo demogrfica. Voc quer povoar, tudo bem. Os Estados do incentivos para atrair indstrias, levar o desenvolvimento. mais fcil isso do que impor que as pessoas tenham que ficar l ou aqui. Voc d o incentivo e as pessoas se movimentam. No podemos interferir nesse direito. O pas no precisa de poltica de populao. Ele precisa de poltica de desenvolvimento. Posio contrria a essa apresentada pela Dra. Elza Berqu, veio do Senador Jefferson Peres (PDT/AM) que em artigo denominado O direito de planejar a famlia publicado no jornal O Globo de 21 de fevereiro de 2004 argumenta que, ao longo da histria brasileira, os governos cometeram trs grandes e trgicos erros: a) a crnica falta de investimentos macios em educao; b) a proverbial lenincia com a corrupo e o desperdcio no servio pblico; c) a ausncia de polticas de planejamento familiar, que tivessem desacelerado o crescimento populacional. Ele compara o Brasil com Cuba:

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Em 1959, quando Fidel Castro tomou o poder, o Brasil tinha aproximadamente sessenta milhes de habitantes, e Cuba, quase seis milhes. Portanto, nossa populao era dez vezes maior. Hoje, os brasileiros so 175 milhes, e os cubanos, apenas 11 milhes. Ou seja, nossa populao j quase dezesseis vezes maior. Significa dizer que se os cubanos no tivessem feito conteno de natalidade, hoje eles seriam mais de dezessete milhes, com um excesso populacional que teria estourado os servios de educao e sade, e agravado ainda mais os outros problemas. Uma situao talvez insustentvel pelo regime. Ao invs, se o Brasil tivesse adotado o planejamento familiar, como Cuba, seramos hoje apenas cento e dez milhes, nossos sistemas de educao e sade atenderiam talvez a todos, e os demais problemas seriam, com certeza, muito menores. Nota-se, portanto, que o debate sobre o planejamento familiar continua e existem divergncias quanto a seus efeitos tanto no nvel individual (micro), quanto no nvel coletivo (macro). O debate brasileiro sobre o planejamento familiar no Brasil no incio do sculo XXI mostra que apesar de existir uma legislao adequada no pas quanto aos direitos reprodutivos, muita coisa falta ser feita para que a populao, especialmente as camadas mais carentes, possa ter garantido seus direitos de cidadania. Falta tambm um consenso sobre a relao entre populao e desenvolvimento no pas. No seminrio sobre Tendncias da fecundidade e direitos reprodutivos no Brasil, promovido pela ABEP, ocorrido em BH nos dia 19 e 20 de maio de 2004, as representantes da Administrao Lula, Regina Viola, do Ministrio da Sade e Sueli Almeida, da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, disseram que o governo estava preparando um documento geral sobre a questo do Planejamento Familiar e que pela primeira vez o Brasil teria uma Poltica de Estado sobre o assunto. No lanamento do livro Dez anos do Cairo: tendncias da fecundidade e direitos reprodutivos no Brasil, editado pela ABEP e UNFPA/Brasil, ocorrido em Braslia no dia 12 de julho de 2004, em comemorao ao Dia Internacional de Populao, a Secretaria de Sade para a Mulher, do Ministrio da Sade, Maria Jos de Arajo, disse tambm que a Administrao Lula estava elaborando um documento final de governo sobre a questo do Planejamento Familiar e sobre os Direitos Reprodutivos. Ela disse que os recursos para o Programa Sade da Mulher tinham aumentado bastante, mas reconheceu que ainda difcil fazer chegar os mtodos contraceptivos aos milhares de municpios brasileiros. Ela disse que reconhecia que a populao mais carente continua privada de acesso aos mtodos de regulao da fecundidade, por dificuldades de logstica de distribuio e engajamento das prefeituras. Somente no dia 22 de maro de 2005 foi que o governo Lula, atravs do Ministrio da Sade da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) divulgou a sua poltica nesta rea. As trs aes prioritrias da Poltica Nacional de Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos so: a) Ampliao da oferta de mtodos anticoncepcionais reversveis no SUS o Ministrio da Sade vai assumir progressivamente a compra de 100% dos mtodos anticoncepcionais para os usurios do SUS. At ento, o Ministrio era responsvel por suprir de 30% a 40% dos contraceptivos - ficando os outros 70% a 60% a cargo das secretarias estaduais e
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municipais de sade; b) Ampliao do acesso esterilizao cirrgica voluntria no SUS a meta aumentar em 50%, at 2007, o nmero de servios de sade credenciados para a realizao de laqueadura tubria e vasectomia, em todos os estados brasileiros. A inteno do Ministrio da Sade ampliar o acesso esterilizao cirrgica voluntria no SUS; c) Introduo de reproduo humana assistida no SUS - segundo a Organizao Mundial da Sade e sociedades cientficas, 8% a 15% dos casais tm algum problema de infertilidade - definindo-se infertilidade como a incapacidade de um casal engravidar aps 12 meses de relaes sexuais regulares sem uso de contracepo. Embora a da Poltica Nacional de Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos, lanada em 22/03/2005, seja bem concebida os seus efeitos prticos tm sido muito pequenos, pois os postos de sade continuam sem condies de prover regularmente e em quantidade adequada os meios de regulao da fecundidade. Alm disto voltou pauta nacional a questo do aborto e das complicaes de sade pblica decorrentes do aborto inseguro. Para tratar deste grave problema, foi instalada, em 6 de abril de 2005, uma Comisso Tripartite para Reviso da Legislao Punitiva sobre a Interrupo Voluntria da Gravidez, integrada por dezoito representantes dos Poderes Executivo e Legislativo e da sociedade civil. Os trabalhos da Comisso Tripartite resultaram na elaborao de um projeto de lei que comeou a ser votado semana passada e cuja votao deve ser completada no dia 7 de dezembro na Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados. O projeto permite que as mulheres optem pelo aborto at a 12 semana de gestao, sem precisar justificar o motivo, e at a 20 semana, se a gravidez for conseqncia de estupro. Em casos de anencefalia ou de risco para a gestante, o aborto poderia ser realizado a qualquer momento. Se aprovado, o projeto passar pela Comisso de Constituio e Justia antes de ir ao plenrio. No dia 6 dezembro de 2006 a deputada (PcdoB) Jandira Feghali escreveu um artigo no jornal Folha de So Paulo defendendo o direito opo em caso de aborto e da gravidez no desejada. No dia 10 de dezembro, o demgrafo Jos Eustquio Diniz Alves escreveu um artigo no jornal O Globo intitulado A ofensiva dos fundamentalistas em que argumenta que a falta de direitos reprodutivos agrava as condies de pobreza e aumentam a mortalidade e a morbidade materna, especialmente das populaes pobres. No dia 23 de outubro de 2006 o programa Fantstico da Rede Globo iniciou uma srie de programas denominado Os filhos deste solo, em que tinha o Dr. Drauzio Varella como apresentador e teve pesquisadores da Fundao Getlio Vargas (FGB) e da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE) do IBGE como consultores. Durante sete semanas, at o dia 4 de dezembro de 2005, o Fantstico levou ao ar programas tratando da camisinha, dos diversos mtodos contraceptivos, da sexualidade de adolescentes, esterilizao feminina e masculina, direito reprodutivo, etc. Pela primeira vez a televiso brasileira tratou deste tema do planejamento familiar de maneira ampla e atingindo um pblico de estimado de 30 milhes de espectadores por semana.

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O prprio mdico Drauzio Varella mudou o seu enfoque durante o incio e o fim do referido programa. No dia 16 de outubro de 2005 o jornal O Globo publicou entrevista com o Dr. Varella em que ele defende politicas claramente neomalthusianas, responsabilizando os pobres pela pobreza e pela violncia imperante no Brasil. Contudo, no dia 10 de dezembro, aps o fim da srie de programas do Fantstico, o Dr. Varella escreve para o jornal Folha de So Paulo um artigo intitulado: A meus colegas mdicos. Neste artigo existe uma clara mudana de foco, deixando de lado as vises neomalthusianas mais explcitas para vises mais de acordo com os princpios aprovados na CIPD do Cairo, em 1994, dos direitos sexuais e reprodutivos. Cabe comentar que na maior parte do tempo revisto a Associao Brasileira de Estudos Populacionais ABEP pouco ou nada se manifestou atravs da mdia sobre o assunto, a no ser alguns demgrafos que se manifestaram individualmente. Porm, no dia 22 de janeiro de 2006, o jornal Folha de So Paulo (FSP), por meio de reportagem do jornalista Antnio Gois, publicou matria sobre o Bnus demogrfico e sobre a questo da regulao da fecundidade. Aps a publicao desta matria alguns colunistas, como Antnio Ermrio de Moraes e Rubens Ricupero fizeram comentrios elogiosos aos trabalhos dos demgrafos. No domingo, dia 5 de fevereiro de 2006, a revista Veja publicou entrevista com o pesquisador americano, Paul Erlich, autor de A bomba populacional que disse que o mundo tem gente demais e que o crescimento desordenado da populao ameaa o planeta Terra. Esta reportagem gerou uma reao em massa dos demgrafos brasileiros, reunidos em torno da ABEP. Foi feita uma carta de protesto contra as posies defendidas por Paul Erlich, seguida de um abaixo-assinado com cerca de 120 demgrafos e pesquisadores brasileiros (e alguns estrangeiros). Contudo a revista Veja no publicou a carta que foi publicada pelo Observatrio da Imprensa. Todos este debate ocorrido durante o governo Lula mostra que existe muita polmica sobre o papel da dinmica demogrfica no combate pobreza. Na mdia comum se divulgar a idia de que o controle da natalidade a soluo para a reduo da pobreza e da violncia. Contudo tem crescido o nmero de demgrafos e pesquisadores que defendem a aplicao dos princpios do Cairo, isto , dos princpios dos direitos sexuais e reprodutivos, como referncia para uma poltica mais ampla de direitos humanos.

10. CONSIDERAES FINAIS

A reviso da literatura apresentada neste texto apontou para a existncia de polticas populacionais expansionistas e natalistas na Amrica Latina e no Brasil at
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meados da dcada de 1970. Contudo, com o processo de transformaes estruturais e institucionais por que passou a regio que, inclusive, possibilitou o incio da transio demogrfica, as posies natalistas foram perdendo fora. A queda das taxas de mortalidade, em especial o rpido declnio das taxas de mortalidade infantil, fez com que crescesse a demanda por meios de regulao da fecundidade, devido ao crescimento dos filhos sobreviventes e devido reverso do fluxo intergeracional de riqueza, na acepo de Caldwell (Caldwell, 1976). Assim, passou a ser imperativo a disponibilidade de mtodos contraceptivos para parcelas crescentes da sociedade. A questo do planejamento familiar - ou qualquer outro nome que venha a denominar o processo de regulao da fecundidade - entrou definitivamente na pauta de discusso poltica. O problema que a questo da regulao da fecundidade est contaminada por injunes ideolgicas que refletem diferentes projetos sociais e perspectivas de posicionamentos polticos. No nvel macro, existe uma dicotomia entre natalistas e controlistas. Os primeiros, que sempre predominaram na histria brasileira consideram que a populao deve continuar crescendo e que ao invs de limitar a populao precisamos acelerar o desenvolvimento. J os controlistas e neomalthusianos consideram que o alto crescimento populacional prejudica o desenvolvimento econmico, dificulta o combate pobreza, podendo provocar impactos nocivos ao Meio Ambiente. Todavia, fica uma questo aberta neste debate: qual o timo populacional? Nenhuma das duas correntes consegue determinar qual a populao ideal para que tenhamos, ou 1) um Brasil Potncia que ocupe todos os espaos vazios do territrio e garanta ganhos de escala para o mercado interno e a soberania nacional, ou 2) um Brasil com menos populao em termos quantitativos, mas uma sociedade melhor em termos de qualidade das condies de vida e bem-estar social e ambiental. O Brasil tem as dimenses territoriais do Canad e da China, mas o que seria bom para o pas? Ter uma populao prxima dos 30 milhes de habitantes do Canad, ou acima dos mais de um bilho de habitantes da China? Evidentemente difcil achar uma resposta exata. Contudo, mesmo que houvesse consenso de que a populao brasileira deveria ter um volume de 110 milhes de habitantes (como sugere o senador Jefferson Peres) ou 350 milhes (como sugere o ministro Patrus Ananias), restaria discutir a magnitude do ritmo de crescimento ou decrscimo da populao, pois faz muita diferena o tempo necessrio para se atingir estes timos populacionais. Por exemplo, a populao brasileira de 170 milhes no ano 2000 gastaria 24,4 anos para chegar em 350 milhes de habitantes se crescesse a 3% ao ano como cresceu na dcada de 1950; gastaria 44,4 anos se crescesse a 1,64% ao ano como cresceu na dcada de 1990 e gastaria 145 anos para chegar a 350 milhes de habitantes se crescesse, por hiptese, a 0,5% ao ano. Assim, poderamos atingir o nmero timo sugerido pelo ministro Patrus no ano de 2025, ou 2045 ou no distante ano de 2145. O mesmo raciocnio vale para as taxas de decrscimo da populao. Para cada cenrio hipottico teramos uma determinada estrutura etria e uma determinada taxa de dependncia demogrfica, que tanto ou quanto mais importante que o volume total da populao. Portanto, esta discusso envolve mais variveis do que supe a nossa v filosofia, como diria Shakespeare.
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Se no existe consenso sobre o tamanho ideal da populao brasileira ou latinoamericana, tambm no existe consenso sobre outros temas que envolvem a reproduo humana. O aborto um deles. O aborto sempre foi proibido no Brasil (salvo em caso de estupro ou risco de vida da me), apesar de ser bastante praticado em condies inseguras e com altos riscos para a mulher. A questo do aborto reconhecida como uma questo de sade pblica. Mas enquanto as feministas e outras foras sociais lutam pela legalizao ou descriminao do aborto, a Igreja Catlica e a maior parte das Igrejas Evanglicas querem manter as restries atuais e garantir o direito vida desde a concepo, o que significa colocar a vida de uma me com gravidez de alto risco em perigo, assim como significa impedir as pesquisas sobre clonagem teraputica. Quanto regulao da fecundidade a Igreja Catlica concorda com o planejamento familiar desde de que seja atravs de mtodos naturais e com base na paternidade responsvel. Mesmo tendo posies, de modo geral, natalista, a Igreja considera que deve haver paternidade responsvel, isto , os pais e as mes (que devem ser casados e respeitar o matrimnio indissolvel) s devem ter filhos se for para cuidar deles de maneira adequada. A Igreja Catlica considera, tambm, que o planejamento familiar deve ser uma livre opo dos casais e que no deve existir nenhuma forma coercitiva de impedir ou retardar a opo da natalidade. Contudo, a Igreja contra o sexo antes do casamento, contra a infidelidade conjugal, contra o desquite e o divrcio e contra o uso de preservativos masculinos e femininos (condom) nas relaes sexuais, quer seja como forma de evitar a gravidez ou como forma de evitar DSTs e AIDS. O movimento feminista, em sua grande maioria, a favor da regulao voluntria da fecundidade. Mas existem vrias correntes feministas que consideram que o planejamento familiar uma forma disfarada de controle da natalidade e denunciam, principalmente, a ausncia dos homens no processo de regulao da fecundidade e protestam contra aqueles mtodos anticoncepcionais que prejudicam a sade da mulher.Vrias protestam, tambm, contra o excesso de laqueaduras tubrias no Brasil, por ser um mtodo contraceptivo irreversvel ou por ser um mtodo que mutila o corpo da mulher. Entretanto, praticamente a totalidade do movimento feminista considera que deve haver direitos sexuais e reprodutivos. Neste ponto, a Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento do Cairo, em 1994, continua sendo a referncia, pois no contraps a populao ao desenvolvimento, mas reafirmou o propsito de se alcanar o desenvolvimento sustentvel, tanto em termos sociais, quanto em termos ambientais, alm de enfatizar a necessidade da erradicao da pobreza e das desigualdades de gnero, garantindo a sade sexual e reprodutiva e definindo os direitos reprodutivos como o direito de tomar decises sobre a reproduo livre de discriminao, coero e violncia. Desta forma, independentemente da discusso macroeconmica sobre controlismo e natalismo, parece haver consenso que a deciso sobre como, quando e quantos filhos se quer ter deve ser tomada pelos indivduos, em comum acordo com seus parceiros,
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quando for o caso. Cabe ao setor pblico, em parceria com a iniciativa privada, fornecer as informaes e os meios contraceptivos para que as opes reprodutivas possam ser tomadas sem coero e em conformidade com os direitos humanos . Contudo, ainda resta uma questo. Mesmo respeitando-se a Plataforma do Cairo e estabelecendo-se polticas populacionais livres de coero pode ser que alguns pases resolvam adotar, de maneira democrtica, metas demogrficas. Por exemplo, a Sucia tem desde os anos de 1930 metas natalistas que foram definidas de forma transparente e democrtica e consistem em incentivos para que os casais tenham mais filhos de forma a se aproximar das taxas de reposio (2,1 filhos por mulher). Outros pases desenvolvidos, que possuem taxas de fecundidade muito abaixo do nvel de reposio tambm tm procurado adotar o modelo sueco. Em outro extremo, a ndia, que sempre teve altas taxas de fecundidade, colocou como meta atingir uma fecundidade de reposio at o ano de 2010 (ONU, 2001). Se estas metas forem baseadas em incentivos e no na coero e tomadas de forma democrtica, ento se estaria reproduzindo o modelo sueco e no o modelo chins que se baseia em medidas coercitivas de controle da natalidade. No mundo, e mesmo na Amrica Latina, os cenrios demogrficos so muito dispares e complexos. Existem pases com elevadas taxas de fecundidade e elevadas taxas de crescimento populacional, enquanto outros possuem taxas muito baixas de fecundidade e j experimentam reduo populacional. Querer ter uma receita nica e aplicvel para todos os casos desconhecer as desigualdades e a complexidade da dinmica demogrfica. Todavia, existem alguns princpios que devem ser observados, dentre eles, o respeito vontade das pessoas e o compromisso com a liberdade de escolha e com a prtica da no-coero e da no-violncia. A formulao de uma poltica populacional deve sempre vir no sentido de elevar a qualidade de vida da populao, levando em conta a universalidade e a indivisibibilidade dos direitos humanos sem qualquer discriminao social ou limitao da cidadania plena.

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11. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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ANEXO
Notcias - Maro/2005 22/03/2005 16:00 http://www.presidencia.gov.br/spmulheres/ Governo Federal lana poltica nacional que amplia acesso ao planejamento familiar O Governo Federal lanou nesta tera-feira, dia 22 de maro, a Poltica Nacional de Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos, que tem como base o documento "Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos: uma prioridade de governo". A Poltica, que prev aes voltadas ao planejamento familiar para o perodo de 2005 a 2007, uma demonstrao da preocupao do governo em garantir os direitos de homens e mulheres, adultos e adolescentes, em relao sade sexual e reprodutiva. Durante a solenidade, o ministro da Sade, Humberto Costa, entregou o documento s ministras Nilca Freire, da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), e Matilde Ribeiro, de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir). Humberto Costa ainda assinou portaria que institui e d posse aos membros da Comisso Nacional de Monitoramento e Avaliao da Implementao do Pacto Nacional pela Reduo da Mortalidade Materna e Neonatal. A Poltica de Direitos Sexuais e Reprodutivos foi elaborada pelo Ministrio da Sade, em parceria com os Ministrios da Educao, Justia, Desenvolvimento Agrrio e Desenvolvimento Social e Combate Fome, SPM, Seppir e Secretaria Especial de Direitos Humanos. Ela tem trs eixos principais de ao, voltados ao planejamento familiar: a ampliao da oferta de mtodos anticoncepcionais reversveis (no-cirrgicos), a melhoria do acesso esterilizao cirrgica voluntria e a introduo de reproduo humana assistida no Sistema nico de Sade (SUS). Em outra frente, o Ministrio da Sade est investindo em aes educativas com a distribuio de manuais tcnicos e cartilhas para os gestores de polticas pblicas, profissionais de sade e tambm para a populao em geral. Algumas dessas publicaes foram lanadas no evento. Entre elas, a Norma Tcnica "Ateno Humanizada ao Abortamento", indita, que busca qualificar o atendimento sade de mulheres que chegam aos servios de sade em processo de abortamento espontneo ou inseguro. Outra a nova Norma Tcnica "Preveno e Tratamento dos Agravos Resultantes da Violncia Sexual contra Mulheres e Adolescentes", que reedita e atualiza uma outra datada de 1999, e traz, como principal mudana, a no exigncia da apresentao do Boletim de Ocorrncia (BO) Policial pelas vtimas de estupro para a realizao de abortamento legal. A nova Norma Tcnica est juridicamente embasada no Cdigo Penal Brasileiro.

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