OPINIO OPINION 267

Sistemas de informao em sade no nvel local Health information systems at the local level

Maria Alice Fernandes Branco

Ncleo de Estudos em Sade Coletiva, Centro de Pesquisas Aggeu Magalhes, Fundao Oswaldo Cruz. Rua dos Coelhos, s/n o , Recife, PE, 50070-550, Brasil.

Abstract Information systems have assumed paramount importance in modern society, becoming
an strategic resource of power in all areas. Therefore, it is important that the process of decentralization of the health sector should not be limited to services, but should also consider the decentralization of information. The author discusses the sharing of political and technical responsibility between various governmental spheres, and the need to rethink and redirect the process of making accessible information on health. This is a matter of overcoming vertical relations between government and society and of moving toward cooperative management capable of minimizing regional inequalities and optimizing the utilization of resources. Key words Health information System; Decentralization; Municipalization; Public Health

Resumo A importncia que a informao vem assumindo na sociedade moderna transformou-a em recurso estatgico de poder em todas as reas. fundamental, portanto, que o processo de descentralizao no setor sade no se restrinja a aes em servios, mas contemple tambm a descentralizao da informao. A autora discute o compartilhamento da responsabilidade poltica e tcnica entre esferas governamentais e a necessidadede de repensar e redirecionar aes no tocante ao processo de descentralizao da informao em sade. Trata-se de superar a prtica da relao vertical entre esferas de governo, e caminhar no sentido da parceria gerencial, capaz de contribuir para minimizar as desigualdades regionais e otimizar a utilizao de recursos. Palavras-chave Sistema de Informao em Sade; Descentralizao; Municipalizao; Sade Pblica

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As prerrogativas legais hoje vigentes no setor sade determinam a descentralizao e a participao popular como diretrizes de atuao poltico-administrativa que devem ser acatadas pelas trs instncias de governo. Os municpios so reconhecidos como entes governamentais autnomos que devem responsabilizar-se pelo planejamento, organizao, controle e avaliao das aes e servios de sade de sua regio. Para tanto, a produo, gerenciamento e divulgao de informao so elementos estratgicos que podem servir tanto para o fortalecimento dos objetivos e aes estatais quanto para a eficcia e oportunidade das aes de controle social. Dessa forma, o processo de descentralizao no deve restringir-se a aes e servios de sade, mas contemplar tambm a descentralizao da informao, elemento imprescindvel busca de maior autonomia municipal. A finalidade da informao em sade consiste em identificar problemas individuais e coletivos do quadro sanitrio de uma populao, propiciando elementos para anlise da situao encontrada e subsidiando a busca de possveis alternativas de encaminhamento. Assim, as informaes em sade devem abranger as relativas ao processo sade/doena e as de carter administrativo, todas essenciais ao processo de tomada de deciso no setor. Conceitualmente, o sistema de informao em sade pode ser entendido como um instrumento para adquirir, organizar e analisar dados necessrios definio de problemas e riscos para a sade, avaliar a eficcia, eficincia e influncia que os servios prestados possam ter no estado de sade da populao, alm de contribuir para a produo de conhecimento acerca da sade e dos assuntos a ela ligados (White, 1980). No Brasil, tradicionalmente, a produo e utilizao da informao em sade, dando origem a diagnsticos sobre a situao sanitria de cada municpio, quase sempre foram realizadas pelos governos federal ou estadual, sem participao local. As administraes municipais foram ficando atrofiadas nesta e em outras dimenses de sua capacidade tcnica, todas fundamentais como subsdio ao processo de planejamento em sade (Medici, 1991; Possas, 1989). Contudo, a prpria lei orgnica da sade prev, como competncia e atribuio comuns Unio, estados e municpios, a organizao e coordenao do sistema de informao em sade. Ao municpio atribudo, portanto, juridicamente, um papel bem mais amplo do que o de mero coletor de dados. Espera-se que ele seja capaz de produzir, organizar e coordenar a informao em sade de sua regio.

A importncia que possuem as esferas locais em relao ao governo central, no se d apenas porque so estes nveis a fonte da maior parte dos dados, mas pela possibilidade de, ento, estabelecerem suas prioridades e alocao de recursos (White, 1980). O sistema de informaes reflete estas prioridades, na medida em que a informao fundamentalmente poltica, uma vez que [...] a questo central do Sistema de Informao: os indicadores escolhidos tendem a refletir a prpria concepo de sade que norteia o Sistema. Ou seja, escolher este ou aquele indicador, quantificar esta ou aquela varivel pressupe, antes de se constituir uma questo estatstica ou epidemiolgica, a explicitao da concepo, dos objetivos e metas a serem atingidos pelo Sistema Nacional/nico de Sade (MCT, 1988:85). Mas como a maioria dos sistemas de informao em sade (SIS) federais foram concebidos antes da implantao do Sistema nico de Sade (SUS) e sem a participao estadual e municipal, tal concepo, objetivos e metas estavam voltados para outro delineamento poltico no que diz respeito atuao das trs instncias governamentais. Dessa forma, a simples transposio de sistemas concebidos no plano federal para o mbito estadual ou local, como tem ocorrido com os sistemas de mortalidade, nascidos vivos e clera, no implica descentralizao da informao. Trata-se, a rigor, de desconcentrao da digitao, do processamento e do acesso aos dados. Afinal, est se levando para o mbito local a concepo e prioridades definidas centralmente. No se trata de defender a idia de que cada municpio brasileiro deva conceber e desenvolver seus prprios sistemas. Mas, apenas, de enfatizar que o modelo de sistema de informao em sade com que se conta atualmente no atende aos princpios definidos constitucionalmente para o setor, consolidados na lei orgnica. Claro que fundamental a existncia de sistemas de informao de concepo federal para o adequado acompanhamento, controle, avaliao e produo de conhecimento em nvel nacional. Mas esta a perspectiva de uma esfera de governo com atribuies legais que implicam uma viso de conjunto com abrangncia nacional, com o intuito de subsidiar o SUS na formulao da poltica nacional de sade. Contudo, os governos estaduais necessitam de um conhecimento mais detalhado da situao de sade dos municpios sob sua jurisdio. Como unidades federadas devem acompanhar, avaliar e divulgar indicadores, no mbito de sua regio, que permitam uma an-

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lise das condies de sade com que se defronta a populao do estado, coordenando aes e promovendo apoio tcnico e financeiro. Os municpios, por sua vez, necessitam de informaes que permitam o delineamento da situao sanitria e forneam subsdios para o melhor desempenho tcnico. Dessa forma, para o atendimento dos princpios que regem o SUS e cumprimento dos dispositivos legais, a definio de sistemas de informao em sade de mbito nacional deveria ter sua concepo discutida nas trs instncias de governo, com os correspondentes desdobramentos compatveis no plano estadual e municipal, cabendo simultaneamente a cada um a responsabilidade pela definio, estruturao e execuo de subsistemas necessrios ao desempenho das atribuies de sua responsabilidade, observando a compatibilizao com os sistemas nacionais. No mbito federal, as informaes em sade encontram-se dispersas em vrios rgos e ministrios (MCT, 1988; Possas, 1989). Observa-se falta de padronizao nos procedimentos de obteno, tratamento e disseminao e a periodicidade adotada nem sempre a mais adequada. A oportunidade, qualidade e cobertura das informaes variam de acordo com as reas geogrficas onde so produzidas, guardando estreita relao com o grau de desenvolvimento dos sistemas estaduais de informao. Nem todas encontram-se desagregadas no mbito de municpio e h dificuldades para que a instncia local consiga acess-las (Baldijo, 1992; CONASEMS, 1991). Na esfera estadual, possvel dizer que, atualmente, todas as secretarias estaduais de sade possuem alguma estrutura especfica para informao, ainda que nem sempre com o grau de desenvolvimento adequado. E entre os principais problemas que enfrentam para produzir a informao em sade de sua regio, encontram-se: falta ou deficincia de infra-estrutura de informtica; insuficincia de recursos humanos qualificados; falta de padronizao e normatizao dos procedimentos de coleta de dados; falta de hierarquizao na produo e uso das informaes nos diversos nveis da rede; insuficiente grau de utilizao dos dados para anlise do sistema e dos servios de sade (MCT, 1988). Em mbito local, os problemas so ainda maiores. H uma heterogeneidade muito mais acentuada entre a infra-estrutura das secretarias municipais do que entre as estaduais. Embora muitos municpios j venham [...] trabalhando com seus sistemas de informao, como forma de subsidiar o planejamento e a pro-

gramao dos servios, [...] a maioria deles no sabe sequer como definir adequadamente suas necessidades (Medici, 1991:28). Assim, a maioria dos municpios brasileiros efetua apenas procedimentos de coleta de dados para os sistemas de mbito federal ou estadual. Em outro extremo, h secretarias que alm dessa funo, j produzem, processam, organizam e analisam a informao em sade de seu municpio, apresentando seus resultados em peridicos especializados e eventos cientficos. Num ponto intermedirio, encontram-se as estruturas locais que ainda buscam consolidar seus prprios sistemas de informao, encontrando dificuldades quanto montagem de infra-estrutura de informtica (incluindo recursos, equipamentos e pessoal); definio adequada de procedimentos de coleta; conhecimento e acesso restritos quanto s alternativas de processamento e falta ou deficincia de recursos humanos qualificados para a anlise das informaes obtidas. Embora as atribuies municipais definidas legalmente apresentem uma abrangncia e complexidade que ultrapassam em muito a atual capacidade tcnica, administrativa e institucional de grande nmero de municpios brasileiros, o envolvimento destes com a produo, processamento e anlise da informao tenderia a melhorar, em muito, a qualidade e confiabilidade dos dados, alm de poder gerar ganhos no que diz respeito qualidade da prestao de servios e capacidade de autoavaliao do nvel local. Podem ser levantados, ainda, outros aspectos positivos, como a facilitao das funes de planejamento, programao, acompanhamento e avaliao; incentivo participao no esforo de aperfeioar o SIS e estmulo retroalimentao da informao. O relacionamento integrado entre os trs entes governamentais fundamental para o sucesso de tais aes. Sem o concurso e esforo dos planos federal, estadual e municipal impossvel alcanar um sistema de informao eficiente, eficaz e adequado s atuais necessidades das trs esferas de atuao. O SIS deve privilegiar cada uma dessas instncias com informaes teis, confiveis e oportunas ao desempenho de suas respectivas atribuies no Sistema nico de Sade. Assim, competir a cada esfera de atuao a responsabilidade pela definio, estruturao e execuo do sistema de informao necessrio ao desempenho das funes sob sua responsabilidade, observando, contudo, a compatibilizao com as atribuies dos demais entes envolvidos e suas respectivas necessidades na organizao e gerncia dos servios.

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Dessa forma, embora tanto a esfera federal quanto a estadual devam definir os dados de que precisam para alimentar seus sistemas, bem como seu formato e lay-out, no podem mostrarse impermeveis s necessidades das instncias locais. fundamental trabalhar com uma concepo aberta, adotando normas flexveis e adaptveis, que permitam s demais instncias desenvolver experincias locais, mantendo grau mnimo de compatibilizao (MS, 1994). As autoridades de sade locais tm comeado a procurar por dados que os guiem na meta de atividades que eles devem empreender para melhorar a sade de suas populaes. A esfera local parte, ento, para a tentativa de criar sistemas de informao que dem conta do que entende como especificidades locais, quer sejam polticas, administrativas, tcnicas ou sanitrias (Branco, 1995). preciso, contudo, equilibrar desejo, factibilidade e custos, estabelecendo prioridades. necessrio ter clareza sobre quem sero os usurios da informao e o que, precisamente, eles querem. Existe a necessidade de garantir que a informao requerida seja mensurvel, que haja codificao correta na fonte e que a mesma se d sobre uma base consistente; bem como, que o interesse pela informao seja suficiente para garantir incentivos coleta, e que a coleta, processamento e anlise dos dados sejam factveis ( Willmer, 1992). Afinal, informao de m qualidade informa tanto quanto a ausncia de informao.

H outros equvocos a serem evitados. Muitas vezes, a falta de clareza quanto informao realmente necessria faz com que sejam coletados dados que no tero qualquer utilidade, sobrecarregando sistemas. Grande quantidade de dados parece dar a ilusria sensao de que a situao est sob controle ou de que se tem tudo o que necessrio para conhecer um problema. A disseminao da microinformtica e as facilidades de uso que oferece acabam por propiciar que esse engano seja muito freqente. comum, tambm, que a cada mudana de chefia sejam criados novos sistemas, desconsiderando o trabalho desenvolvido pelo antecessor e ignorando o aproveitamento de qualquer componente dos sistemas ento existentes. Isto pode gerar desmotivao e descompromisso nas equipes tcnicas envolvidas. Outra situao a ser evitada a ausncia de intercmbio entre os sistemas da prpria instituio, gerando duplicao de dados e esforos. fundamental, ainda, que as trs esferas de atuao governamental permitam e facilitem o acesso s informaes por elas produzidas, inclusive s instncias acadmicas e de controle social, e promovam o intercmbio de dados e experincias. A adoo de diretrizes e prticas que permitam a utilizao das informaes existentes nos trs segmentos e o livre fornecimento de dados pode contribuir, significativamente, para a ampliao e aperfeioamento do relacionamento entre as estruturas que compem o SUS.

Referncias
BALDIJO, M. F. de A., 1992. Sistemas de informao em sade. So Paulo em Perspectiva, 6:21-28. BRANCO, M. A. F., 1995. Sistema de Informao em Sade em mbito Local e Organizao de Interesses Sociais: Um Estudo de Caso no Municpio do Rio de Janeiro. Dissertao de Mestrado. Intituto de Medicina Social, Universidade do Estado do Rio de Janeiro. CONASEMS (Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade), 1991. Secretrios pedem informaes. uma longa lista. Presena, 7. MEDICI, A. C., 1991. Descentralizao e informao em sade. Planejamento e Polticas Pblicas, 5:5-29. MCT (Ministrio da Cincia e Tecnologia), 1988. Proposta de Plano Setorial de Informtica em Sade; Relatrio da Comisso Especial de Informtica em Sade. Braslia: Secretaria Especial de Informtica. MS (Ministrio da Sade), 1994. Uso e Disseminao de Informaes em Sade. Subsdios para a Elaborao de uma Poltica de Informaes em Sade para o SUS. Relatrio final. Rio de Janeiro: Abrasco. POSSAS, C. A., 1989. Sistemas Estaduais de Informao em Sade no Brasil: Situao Atual e Perspectivas. Rio de Janeiro: Fundao Oswaldo Cruz. WHITE, K. L., 1980. Information for health care: an epidemiological perspective. Inquiry The Journal of Health Care Organization, Provising and Financing, 17:296-312. WILMER, R., 1992. Discussion of the paper by Thunhurst and MacFarlane. Journal of Royal Statistical Society, 155(part 3):338-352.

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