1.

Prezentarea general a instituiilor publice

Instituiile publice au un rol important n cadrul statului deoarece prin intermediul acestora acesta i ndeplinete funciile sale. De asemenea, procesele economice n economia de pia, sunt influenate de stat prin prghiile economico-financiare la dispoziia sa, utilizate n vederea corectrii dezechilibrelor la nivel macroeconomic. Sfera de cuprindere a instituiilor publice este vast, statul acionnd practic n toate domeniile vieii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai importante ale economiilor secolului XX, care se continu i n secolul XXI, este expansiunea sectorului public. Statul, prin intermediul instituiilor de care dispune sau prin intermediul ntreprinderilor a acionat, n funcie de politica urmat n diferite perioade, asupra redistribuirii produsului intern brut n economie, a influenat pozitiv sau negativ desfurarea anumitor activiti. Conform legii finanelor publice, n sfera de cuprindere a instituiilor publice se cuprind: Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanare a acestora1. La nivel local, conform reglementrilor legislative privind finanele publice locale, instituiile publice reprezint denumire generic ce include comunele, oraele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureti, judeele, municipiul Bucureti, instituiile i serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridic, indiferent de modul de finanare a activitii acestora2. Cu toate acestea, ce reprezint o instituie public? n majoritatea cazurilor se fac numeroase confuzii. De exemplu, la ntrebarea: Pe care dintre urmtoarele entiti (Ministerul Finanelor Publice, Academia de Studii Economice Bucureti, Banca Naional a Romniei, Ateneul Romn, Electrica S.A.) le considerai instituii publice?, rspunsul va fi cu preponderen: Toate!, argumentul respondeniilor fiind c toate aparin statului. Unde se produce confuzia? O explicaie ar consta n faptul c nu se cunoate foarte bine care este sfera de cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar Internaional, sectorul public cuprinde, pe de o parte, entitile ce aparin administraiei guvernamentale centrale i locale, iar, pe de alt parte, cuprinde entitile cu scop productiv, angrenate n mecanismul pieei i care urmresc obinerea de profit 3. Prin urmare, n continuare ne vom referi la entitile aparinnd administraiei guvernamentale centrale i locale ca fiind instituii
1 2

Legea nr 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002. OUG nr. 45/2003 privind finanele publice locale, publicat n MO nr. 431/2003 . 3 Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.

publice care furnizeaz bunuri publice n vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunstarea social i nu nregistrarea profitului, care sunt finanate, n majoritatea cazurilor de la bugetul public i care sunt nfiinate prin legi date n acest sens. Gruparea instituiilor publice dup modul de prezentare de mai sus se face n funcie de nivelul la care se manifest. Astfel, avem instituii publice la nivel central i instituii publice la nivel local.

Instituii publice la nivel central

- Parlamentul - Preedenia - Guvernul - ministerele - alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale - consiliile judeene - consiliile locale - primriile - alte instituii publice de interes local

Instituii publice la nivel local

Un alt criteriu de clasificare a instituiilor publice este domeniul n care i manifest autoritatea.

- instituii publice care acioneaz n domeniul legislativ: - Parlamentul (Camera Deputailor i Senatul) - consiliile judeene, consiliile locale - instituii care acioneaz n domeniul executiv: - Guvernul - ministerele - Banca Naional a Romniei Dup domeniul n care i manifest - prefecturile autoritatea - primriile - instituii publice care acioneaz n domeniul judectoresc: - Curtea Suprem de Justiie - Consiliul Superior al Magistraturii - instanele judectoreti - tribunalele - parchetele

Alte criterii de clasificare ale instituiilor publice sunt: obiectul activitii sau modul de finanare al activitii curente i de capital4. - instituii administrative: - ministere - alte organisme centrale - prefecturi - primrii - instituii de specialitate: - de nvmnt - medicale - justiie - procuratur - instituii publice finanate integral de la buget - instituii publice cu finanare mixt (de la buget i din venituri proprii) - instituii publice finanate din fonduri proprii

Dup obiectul activitii

Dup modul de finanare

O caracteristic a instituiilor publice este faptul c ele produc bunurile publice care sunt distribuite n cea mai mare parte gratuit5 sau la preuri care se regsesc sub nivelul costurilor. Prin serviciile oferite de ctre instituiile publice se urmrete asigurarea unor servicii ctre contribuabili care ar necesita costuri ridicate dac ar fi produse de sectorul privat, precum i asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor. Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituiilor publice le este caracteristic specializarea, ele urmrind scopul pentru care funcioneaz. Domeniile n care acioneaz instituiile statului productoare de bunuri publice sunt urmtoarele:6 a) domeniul social-cultural: etc; sntate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, cree, leagne de copii, centre de recoltare i conservare a sngelui, staii de salvare etc; asisten social: cmine de btrni i pensionari, cmine-spital pentru invalizi i bolnavi cronici, cmine pentru copii infirmi i cmine-atelier, cantine de ajutor social, centre de primire a minorilor, instituii de plasament familial etc; 4 5

nvmnt: precolar, primar i gimnazial, complementar, profesional, liceal, postliceal,

nvmnt pentru copii cu deficiene, case de copii, universiti, academii, case de cultur, biblioteci

sport i tineret.

vezi Luminia Ionescu Contabilitatea instituiilor din administraia public, Ed. Economic, Bucureti, 2001. vezi Moteanu Tatiana Buget i Trezorerie Public, Ed. DuStyle, Bucureti, 2000. 6 Op. cit;

b) domeniul aprrii naionale: uniti militare, uniti de nvmnt specializate; c) domeniul ordinii publice: uniti de poliie, pompieri, jandarmi, Serviciul Romn de Informaii; d) domeniul autoritii publice: Preedenia, Senatul, Camera Deputailor, Guvernul, ministerele, alte organe ale administraiei publice centrale, consiile locale, primriile, prefecturile, organe ale administraiei de stat pe plan local, autoritile judectoreti, Curtea de Conturi, Curtea Constituional Consiliul Concurenei etc; e) domeniul economic: instituii specilizate n cercetare tiinific, uniti de cercetare pentru descoperiri de zcminte noi, instituii de protecie a mediului, de gospodrire a apelor. Conductorii instituiilor publice sunt ordonatori de credite. n funcie de subordonarea instituei, conductorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau ordonator teriar. Ordonatorii principali de credite pentru instituiile finanate din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale sunt conductorii autoritilor publice, minitrii i conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare, aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, pe unitile ierarhic inferioare, n raport sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, n bugetele respective i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziiilor legale. La nivel local, ordonatorii principali de credite sunt preedinii consiliilor judeene sau primarii, n funcie de buget. Ordonatorii secundari i teriari de credite sunt conductorii celorlalte instituii publice care se afl direct n subordonarea ordonatorilor principali sau n subordonarea ordonatorilor secundari (e vorba de ordonatorii teriari de credite). Ordonatorii secundari de credite aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii i a celor din bugetele fondurilor speciale, cu respectarea dispoziiilor legale, i repartizeaz creditele bugetare aprobate pe unitile ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite. De asemenea, ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Ordonatorii principali de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea i repartizarea creditelor bugetare nlocuitorilor lor de drept. Ordonatorii principali, ordonatorii secundari i teriari de credite rspund, potrivit legii, de:

a) utilizarea creditelor bugetare; b) realizarea veniturilor; c) folosirea cu eficien i eficacitate a sumelor primite de la bugetul de stat, de la bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, din bugetele locale i a altor bugete ale instituiilor publice; d) integritatea bunurilor ncredinate unitii pe care o conduc; e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a drilor de seam contabile asupra execuiei bugetare. Dup cum am prezentat anterior, finanarea instituiilor publice se realizeaz de la buget (de stat, asigurrilor sociale de stat sau locale, fonduri speciale), de la buget i din venituri proprii sau din venituri proprii. Finanarea de la buget se realizeaz, n cea mai mare parte a cazurilor, prin deschiderea creditelor bugetare ca urmare a cererii de deschidere de credite bugetare naintat de ordonatorul de credite al instituiei publice la organul ierarhic superior. Instituiile publice pot realiza venituri proprii din taxe, chirii, manifestri culturale, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, concursuri artistice, publicaii, impresariat, exploatarea filmelor, prestaii editoriale, consultaii i servicii medicale, studii, proiecte, prestri de servicii, lucrri, exploatri ale unor bunuri pe care le au n administrare i altele, stabilite n condiiile legii. Institutiile publice mai pot folosi pentru desfurarea i lrgirea activitii lor mijloace materiale i baneti primite de la persoane juridice i fizice, prin transmitere gratuit, cu respectarea dispoziiilor legale. Acestea se gestioneaz potrivit normelor privind finanele publice i cu respectarea destinaiilor stabilite de transmitor. De asemenea, instituiile publice pot beneficia de alocaii bugetare nerambursabile, granturi, obinute n sistem competitiv, pe care le cuprind n buget n scopul realizrii unor obiective sau programe n condiiile legii Instituiile publice finanate integral de la buget vars veniturile realizate la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz, n funcie de subordonare. Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate parial sau integral din fonduri proprii, se ncaseaz, se administreaz, se contabilizeaz i se utilizeaz de instituiile publice n cauz, potrivit normelor privind finanele publice, dac legea nu prevede altfel.

Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate din fonduri de la buget i venituri proprii, precum i din fondurile speciale, se regularizeaz la sfritul anului cu bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale, dup caz, n limita sumelor primite de la acestea, dac legea nu prevede altfel. Soldurile anuale rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii rmn la dispoziia acestora, urmnd a fi folosite n anul urmtor cu aceeai destinaie. Bugetele instituiilor publice finanate din venituri proprii se prezint distinct ca anex la bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite. Plile pentru investiiile instituiilor publice se efectueaz prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului, pe baza listei de investiii, a documentaiei tehnice prevzute de lege, a fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital i cu respectarea dispoziiilor legale privind investiiile i decontarea acestora.

2. Elaborarea bugetelor de venituri i cheltuieli ale instituiilor publice

La baza desfurrii ncasrilor i plilor efectuate de ctre o instituie public st bugetul de venituri i cheltuieli. Bugetul, n accepiunea Legii finanelor publice reprezint documentul prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice7. Stabilirea veniturilor i cheltuielilor care se nscriu n buget se face n funcie de gradul de subordonare a instituiei respective, precum i de specificul acesteia. Bugetele de venituri i cheltuieli ale instituiilor publice sunt cuprinse (n totalitate sau sub form de sold) n bugetul de stat sau n bugetele locale. La baza fundamentrii veniturilor i cheltuielilor aferente instituiilor publice pot sta o serie de metode8: a) metode clasice de fundamentare: - metoda automat pentru previzionarea veniturilor i cheltuielilor pentru anul urmtor (n+1) se iau drept baz veniturile i cheltuielile aferente anului anterior, al crui exerciiu s-a ncheiat (n - 1); - metoda majorrii (diminurii) se iau n considerare rezultatele exercitiilor bugetare aferente a cinci sau mai multi ani premergatori celui pentru care se face previziunea, pe baza crora se calculeaz ritmuri medii de modificare a veniturilor si a cheltuielilor, ritmuri care se aplica asupra veniturilor si cheltuielilor din anul in curs pentru a se face o previziune penru anul urmator;
7 8

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002. T Moteanu si colectiv, FInante publice note de curs si aplicatii pentru seminar, Ed Universitara, 2005.

- metoda evalurii directe: presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit si pentru fiecare categorie de cheltuieli, in functie de executia preliminara a anului in curs si realizarea unei previziuni pentru viitor. Dei sunt consemnate trei metode diferite, toate pornesc de la aceeai premis, conform creia veniturile sau cheltuielile bugetare pentru anul urmtor (St+1) se pot previziona avnd n vedere nivelul de execuie a acestora ntr-o perioad anterioar (St-1), care este de regul anul premergtor celui curent n care se fundamenteaz bugetul i pentru care sunt cunoscute datele de execuie a veniturilor i cheltuielilor, la care se adaug un factor de corecie (c), dup urmtoarea relaie:
S t +1 = S t 1 (1 + c )

Factorul de corecie poate diferi n funcie de categoria de cheltuieli sau venituri care urmeaz a fi previzionat. De exemplu, n cazul cheltuielilor de persoanl se pot avea n vedere majorrile salariale ce urmeaz a se acorda n anul urmtor; n cazul cheltuielilor pentru bunuri i servicii se pot avea n vedere creterile de pre la bunuri i, resectiv tarife la servicii. Pe ansamblu i, mai cu seama n cazul unor instituii publice precum ministerele se poate face o prognoz a cheltuielilor prevzute n buget n funcie de corelaia acestora cu ritmul de cretere a produsului intern brut. b) metode moderne - aceste metode urmaresc fundamentarea bugetelor de venituri si cheltuieli plecnd de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate. n cazul acestor metode bugetul este mprit n sub-bugete pe activiti, urmnd ca n cazul fiecrui subbuget s aib loc o fundamentare a veniturilor i cheltuielilor pe tipuri de venituri i de cheltuieli. Prin nsumarea sub-bugetelor, la care se pot aduga, dac este cazul, veniturile i cheltuielilor activiti generale a instituiei, se realizeaz bugetul general. n concluzie, diferena dintre metodele moderne i cele clasice este una de coninut. Metodele moderne ofer filosofia asupra conceperii bugetului de venituri i cheltuieli al unei instituii, n sensul stabilirii unor obiective ce urmeaz a fi realizate, eventual pe parcursul mai multor ani, i avnd n vedere stabilirea unor indicatori de eficien, n timp ce metodele clasice sunt cele care ofer mijloacele, instrumentele necesare fundamentrii cheltuielilor i veniturilor din bugetele program. 2.1. Fundamentarea veniturilor instituiilor publice Veniturile instituiilor publice de subordonare central sunt asigurate9: a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz;

Op. cit;

b) c)

din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, dup caz; integral, din veniturile proprii.

n cazul instituiilor publice de interes local, finanarea cheltuielilor curente i de capital se asigur10: a) integral de la bugetul local, n funcie de subordonare; b) din venituri proprii i din subvenii acordate de la bugetul local, n funcie de subordonare; c) integral din venituri proprii. Att instituiile publice de subordonare central, ct i cele de subordonare local pot folosi, pentru desfurarea activitii lor, bunuri materiale i fonduri bneti primite de la persoanele juridice i fizice, sub form de donaii i sponsorizri. Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate din venituri proprii sau din venituri proprii i transferuri de la bugetele superioare, provin din chirii, organizarea de manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea. Categoriile de venituri care sunt cuprinse n bugetele instituiilor administraiei publice sunt diferite n funcie de subordonarea instituiei respective sau n funcie de specificul instituiei publice. Astfel, instituiile publice finanate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale au veniturile formate din transferuri de la aceste bugete. Instituiile publice care se finaneaz parial sau integral din venituri proprii, deoarece desfoar o activitate generatoare de venituri, obin veniturile n funcie de specificul activitii desfurate. Fundamentarea veniturilor in cazul acestora se poate realiza pe baza previziunilor privind sursele de venit si posibilitatea lor de valorificare.

Pentru fundamentarea veniturilor instituiilor publice trebuie inut cont de o serie de criterii11: 10 11

existena bazei legale a realizrii veniturilor; execuia preliminar pentru anul de baz, corectat cu eventualele influene prevzute pentru viitor;

OUG nr. 45/2003 privind finanele publice locale, publicat n MO nr. 431/2003. vezi Tatiana Moteanu, Mariana Vu, Cmpeanu Emilia, Buget i Trezorerie Public, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002.

analiza i studierea comparativ a veniturilor i a cheltuielilor realizate pe total, pe structur i n dinamic.

2.2. Fundamentarea cheltuielilor instituiilor publice Mergnd pe clasificaia economic a cheltuielilor efectuate de instituiile publice12 acestea pot fi cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (cu caracter de investiii). Conform drilor de seam contabile care trebuie depuse de instituiile publice, structura cheltuielilor acestora este urmtoarea (aceast structur este comun pentru toate instituiile publice, deci are o arie de cuprindere vast, unele categorii de cheltuieli fiind comune pentru toate instituiile publice, altele fiind, ns, specifice numai anumitor instituii publice): - cheltuieli de personal - cheltuieli materiale i servicii - subvenii - prime - transferuri - dobnzi

CHELTUIELI CURENTE

CHELTUIELI DE CAPITAL

- cheltuieli de capital

OPERATIUNI FINANCIARE

- mprumuturi acordate - rambursri de credite, pli de dobnzi, comisioane la credite

Cheltuielile de personal reprezint o component important a cheltuielilor unei instituii publice, n componena lor fiind incluse:
a) cheltuieli cu salariile: 12

salarii de baz; salarii de merit; indemnizaii de conducere i alte indemnizaii;

vezi Iulian Vcrel i colectivul, Finane publice, EDP Bucureti, 2002;

19,5%);

spor de vechime; sporuri pentru condiii de munc; alte sporuri; fonduri pentru posturi ocupate prin cumul; pli ore suplimentare; fond de premii; prima de vacan; alte drepturi salariale acordate personalului ncadrat cu carte de munc; drepturi salariale pltite unor persoane din afara unitii; alte drepturi salariale;

b) contribuii pentru asigurrile sociale de stat (n anul 2007 nivelul pentru condiii normale de munc este c) cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de omaj (n anul 2007 cota de contribuii este 2%); d) contribuii pentru constituirea fondului de asigurri sociale de sntate (n anul 2007 cota de contribuii cota este 6%); e) contribuia pentru fondul de risc i accidente (n anul 2007 cota este cuprins ntre 0,4 i 3,6%); f) comisionul pentru Camera de munc (n anul 2007 este 0,25% n cazul n care instituia ine evidena crilor de munc i 0,75% n cazul n care Camera de munc ine evidena crilor de munc); g) fondul de garantare a creanelor salariale (n anul 2007 este 0,25%) e) deplasri, detari, transferri (diurna): deplasri, detari, transferri n ar; deplasri n strintate;

f) tichete de mas. Pentru fundamentarea cheltuielilor de personal n cazul instituiilor publice se pleac de la organigrama instituiei. Aceasta cuprinde numrul de posturi, gradul lor de ocupare cu personal, precum i diferenierea personalului pe trepte de salarizare. Prin reglementrile legale sunt stabilite limitele minime i maxime ntre care se pot ncadra salariile de baz pentru personalul angajat al instituiilor publice, n funcie de specificul instituiei. Aceste limite sunt stabilite fie n funcie de anumii coeficieni care se aplic la valoarea sectorial a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime i maxime. n cazul n care instituiile publice obin i venituri din activiti extrabugetare, nivelul salariilor poate fi mrit pe seama acestor venituri.

O variant de determinare a nivelului previzionat a cheltuielilor cu salariile se poate baza pe urmtorul raionament: se determin, plecnd de la structura personalului i de la nivelul mediu al salariului pentru fiecare salariat (sau categorie de salariai), cuantumul salariilor de baz, salariilor de merit, indemnizaiilor de conducere, sporurilor, orelor suplimentare, premiilor i a altor drepturi salariale previzionate pentru anul de plan. Acestea nsumate reprezint cheltuielile cu salariile sau fondul de salarii al instituiei publice. Pentru determinarea cheltuielilor cu salariile pentru anul de plan, n funcie de numrul angajailor unei instituii publice, se poate opta pentru un calcul analitic (numr redus de personal) sau pe baza unor calcule previzionate pe baza unor rezultate medii ale anului de baz. Vom prezenta un exemplu de fundamentare a cheltuielilor cu salariile pentru o instituie public pe baza datelor valorice salariale medii realizate n anul de baz i a numrului de salariai estimat pentru anul de plan (datele luate n calcul sunt ipotetice):13 Nr. crt. Numr Sum medie mediu pe persoan persoane beneficiar beneficiare consumat n n anul de luna iulie a plan anului de baz (lei) Salarii de baz 159 180.100 Salarii de merit 23 32.980 Indemnizaii de conducere 31 56.900 Spor de vechime 157 36.700 Spor pentru condiii de 0 0 munc 0 0 a) periculoase i vtmtoare; 0 0 b) ncordare psihic deosebit sau condiii deosebite; 0 0 c) grele; 0 0 d) n zone izolate; 0 0 e) nevztori; 0 0 f) alte condiii. Fond de premii n cursul 10 74.560 anului Ore suplimentare 10 23.330 Spor pentru lucrul de 5 25.000 noapte Plata cu ora 0 0 a) pentru personalul 0 0 Elementele fondului de salarii Total - mii lei -

1. 2. 3. 4. 5.

28.635,6 758,6 1.763,8 5.761,9 0 0 0 0 0 0 0 745,6 233,3 125,0 0 0

6. 7. 8. 9.

13

prelucrare dup fundamentarea fondului de salarii p. 82, vezi Vasile Juravle i Lucian u gestiunea financiar a instituiilor publice culegere de lucrri practice i studii de caz, ED ASE, Bucureti, 1998.

din unitate; b) pentru personalul din afara unitii 10. Alte drepturi salariale TOTAL FOND DE SALARII

0 0

0 0

0 0 38.023,5

Pentru o estimare mai aproape de realitate a fondului de salarii pentru anul de plan trebuie s se in cont de eventualele majorri salariale acordate sub forma indexrilor sau a altor tipuri de majorri. Separat de cheltuielile cu salariile se calculeaz de ctre instituia public i cheltuielile privind contribuiile ctre stat (menionate la literele b-g ale cheltuielilor de personal): Cheltuielile pentru deplasri, detari, transferri sunt fundamentate n funcie de previziunile privind deplasrile, detarile, transferrile pentru anul de plan. Prin reglementri legale este stabilit diurna pentru personalul instituiilor publice, att pentru intern, ct i pentru strintate. n cadrul cheltuielilor materiale i cu serviciile realizate de o instituie public amintim (unele comune tuturor instituiilor publice, altele specifice numai unora): a) drepturi cu caracter social: b) hrana: hrana pentru oameni; hrana pentru animale; medicamente; materiale sanitare; nclzit; iluminat i for motric; ap, canal, salabritate; pot, telefon, telex, radio, televizor, telefax; furnituri de birou; materiale pentru curenie; rechizite colare; transport elevi, studeni, omeri, asistai, bolnavi, invalizi i nsoitorii lor; drepturi pentru studeni i elevi n perioada concursurilor i campionatelor; drepturi pentru donatorii de snge; alte drepturi stabilite de dispoziiile legale;

c) medicamente i materiale sanitare:

d) cheltuieli pentru ntreinere i gospodrie:

alte materiale i prestri de servicii;

e) materiale i prestri de servicii cu caracter funcional; f) obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat i echipament: lenjerie i accesorii de pat; echipament; alte obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat;

g) reparaii curente; h) reparaii capitale; i) cri i publicaii; j) alte cheltuieli: calificarea, perfecionarea i specializarea profesional a salariaiilor; protocol; protecia muncii; transmiterea drepturilor; alte cheltuieli autorizate prin dispoziii legale;

k) manuale; l) fondul Preedintelui; m) fondul Primului Ministru. Cuantumul maxim pentru cea mai mare parte a cheltuielilor materiale i cu serviciile este stabilit prin diferite acte normative, att sub forma unor sume indexabile periodic, ct i sub forma unor cantiti. De asemenea, pentru anumite categorii de cheltuieli (ex: obiecte de inventar de mic valoare i scurt durat) estimarea cheltuielilor pentru anul de plan se face pe baza referatelor privind necesarul de astfel de materiale, precum i pe baza preurilor estimate de achiziie. n general, cheltuielile materiale se fundamenteaz pe baza metodelor clasice.

3. Evaluarea proiectelor de investiii adoptate de instituiile publice 3.1. Necesitatea realizrii investiiilor de ctre instituiile publice Instituiile publice realizeaz investiii din trei considerente: - pentru buna desfurare a activitilor curente ce cad n sarcina lor; - pentru realizarea unor obiective publice;

- pentru realizarea unor obiective economice. n prima categorie includem investiiile ocazionate de construirea unui sediu nou, achiziionarea unor mijloace fixe pentru desfurarea activitii curente etc. Cea de-a doua categorie cuprinde investiiile majore ndreptate n folosul comunitii, cum ar fi: construirea unui drum, a unui pod, a unui dig, realizarea sistemului de canalizare a unei localiti, conectarea unei localiti la sistemul de electricitate etc. n ultima categorie se includ investiiile care au ca scop obinerea de profit din desfurarea unei activiti economice (n acest caz statul acioneaz ca un agent economic). Investiiile realizate de instituiile publice pot fi ncadrate n dou categorii: investiii care pot fi realizate exclusiv de ctre instituiile publice; investiii care pot fi realizate att de sectorul public, ct i de sectorul privat. n cadrul investiiilor care pot fi realizate exclusiv de instituiile publice includem acele investiii ale cror costuri nu pot fi recuperate de la beneficiari, datorit imposibilitii individualizrii acestora sau a stabilirii cuantumului beneficiului. Astfel, n cazul realizrii unei investiii privind iluminatul unei localiti, valoarea investiiei, dac ar fi realizat de sectorul privat, nu ar putea fi recuperat datorit imposibilitii individualizrii beneficiarilor i a preului care trebuie perceput de la acetia pentru recuperarea investiiei i obinerea de profit. n cea de-a doua categorie se includ investiiile care au ca finalitate obinerea unor beneficii de ctre teri (comunitate sau o parte a ei), beneficii care pot fi recuperate prin preul pltit pentru ele. Problema care apare este cnd trebuie s intervin statul i cnd trebuie s intervin sectorul privat n realizarea proiectelor de investiii. n primul rnd sunt proiecte de investiii care pot fi realizate de sectorul privat dar sunt realizate de cel public datorit urmtoarelor considerente: valoarea investiiei este foarte mare i investitorii din sectorul privat nu dispun sau nu pot procura suficiente resurse financiare pentru realizarea ei; costul investiiei este foarte ridicat i/sau termenul ei de recuperare este foarte mare, astfel, ea nedevenind rentabil pentru investitori; rentabilitatea investiiei este sczut n comparaie cu alte oportuniti de investiii existente pe pia i investitorii privai se ndreapt ctre acestea. Ca exemplu, putem lua cazul unei ape pe malul cruia sunt situate mai multe loturi agricole i dup acestea o localitate (conform figurii urmtoare): Curs de ap

Lot 1 Lot 4 Lot 7

Lot 2 Lot 5 Lot 8 Localitate

Lot 3 Lot 6 Lot 9

Beneficiul anual al unui lot de teren este de 100 um. Din statistica anilor anteriori s-a observat c o dat la 2 ani au loc inundaii care distrug culturile de pe loturile 1,2 i 3, o dat la 6 ani au loc inundaii care distrug culturile de pe primele 6 loturi, o dat la 12 ani au loc inundaii care distrug culturile de pe cele 9 loturi i o dat la 24 de ani au loc inundaii care produc pagube localitii n valoare de 50.000 um. Pentru nlturarea pagubelor se pune problema construirii unui dig a crui investiie se ridic la 100.000 um. Dilema n care ne afl este: investiie public sau investiiei privat? Vom stabili care este evoluia n timp a pierderilor pentru loturile agricole i pentru localitate: Lot 2 6 12 24 48 1 100 300 600 120 0 240 0 460 0 Lot 2 100 300 600 120 0 240 0 460 0 Lot 3 100 300 600 120 0 240 0 460 0 Lot 4 0 100 200 400 800 150 0 Lot 5 0 100 200 400 800 150 0 Lot 6 0 100 200 400 800 150 0 Lot 7 0 0 100 200 400 700 Lot 8 0 0 100 200 400 700 Lot 9 0 0 100 200 400 700 0 0 0 50.000 100,000 150.000 localitate Total pierdere 300 1200 2700 55400 110.800

Dup cum se observ din tabelul de mai sus acoperirea investiiei prin anularea pierderilor se realizeaz ntr-o perioad mare de timp (n jur de 45-48 ani) ceea ce face ca sectorul privat (deintorii de terenuri agricole) s nu fie interesai n realizarea digului. Dac ar fi ca digul s fie realizat de posesorii primelor 3 terenuri investiia ar fi acoperit n 333 ani. De aceea, n acest caz investiia va fi realizat doar dac se implic sectorul public. Un alt aspect care trebuie evideniat este modul de exprimare al beneficiului obinut prin realizarea unei investiii. Astfel, sectorul privat urmrete beneficiile doar sub form material obinute de investitor, n acest mod el recuperndu-i investiia i realiznd profit. Sectorul public urmrete o gam diversificat de beneficii: materiale, sociale, culturale etc i, de asemenea, urmrete ca aceste beneficii s se realizeze la nivelul societii

nu numai la nivelul investitorului. Altfel spus, n determinarea rentabilitii unei investiii realizate de sectorul public se iau n calcul toate beneficiile obinute de societate n ansamblul su. 3.2. Factorii care influeneaz fundamentarea proiectelor de investiii14 Pentru ca o o investiie s fie adoptat de o instituie public, aceasta trebuie s fie caracterizat prin fezabilitate i s produc avantaje sociale (pe baza unei prognoze logice i realiste). Aceste judeci trebuie fcute cu referire la toate consecinele politice, juridice, economice, financiare, sociale, comerciale, tehnice, instituionale i legate de impactul asupra mediului natural. Numai simpla enumerare a tuturor aceste consecine evideniaz c un proiect de investiii adoptat de o instituie public are obiective diferite i un mod diferit de evaluare fa de un proiect de investiii realizat de o persoan sau firm privat. Un proiect de investiii poate fi adoptat sau respins din considerente politice (spre exemplu, dac acesta corespunde sau nu strategiei generale a politicii duse de autoriti, dac este sau nu impus de un grup de presiune influent etc.), indiferent dac el respect sau nu condiiile de raionalitate economice, financiare, sociale etc. Orict de potrivit poate prea un proiect din alte puncte de vedere, el trebuie s fie consecvent cu politica naional i/sau local a guvernului sau a autoritii locale respective. Un proiect total necorelat cu realitatea politic este condamnat din start. De exemplu, n cazul n care politica guvernamental este preocupat de ameliorarea condiiilor din zonele defavorizate, zonele mai bine dezvoltate din punct de vedere economic nu trebuie s spere c vor fi prioritare n ceea ce privete investiiile adoptate. Pe de o parte, un proiect care nu ar ntruni criteriile economice, financiare, tehnice etc. poate fi derulat uneori din motive pur politice. S presupunem, spre exemplu, proiectul de construire a unui drum ca fiind mai puin atractiv economic i financiar, sau mai dificil din punct de vedere tehnic, dect un altul care propun o rut alternativ. Totui, dac aceast propunere este puternic sprijinit de un grup influent de suporteri politici, sau dac ofer avantaje militare semnificative, poate fi preferat unei alternative mai atrgtoare din punct de vedere economic i financiar. Motivele care stau la baza adoptrii investiiilor publice pot avea un caracter pur electoral, politicienii lund n considerare, mai degrab, numrul voturilor ctigate sau pierdute ca urmare a selectrii unui astfel de proiect de investiii dect efectul asupra bunstrii sociale. Ele pot fi privite de multe ori prin prisma teoriei birocraiei, a faptului c reprezentanii administraiei publice centrale sau locale pot urmri maximizarea utilitii individuale dect aciunea n interesul colectivitii15. Pentru adoptarea unui proiect de investiii trebuie s fie respectate condiiile legale referitoare la legitimitatea implementrii lui sau a procurrii surselor de finanare necesare. n mod clar, un proiect analizat de o instituie public nu poate fi luat n considerare n cazul n care contravine legii. Se poate ntmpla ca proiectul
14

A se vedea u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii publice, ED. ANER, 2002. 15 Pentru detalii, vezi Kraan, D.J. , Budgetary Decisions - A Public Choice Approach, University Press, Cambridge, 1996, p.65-97.

n sine s fie legal, dar sursele de finanare la care se dorete s se apeleze sau modul de generare a veniturilor s nu fie legale. De exemplu, mprumutarea de bani sau perceperea unui impozit pot fi constrnse de legislaie sau de anumite norme cu caracter administrativ16. Legislaia trebuie de asemenea luat n considerare atunci cnd este vorba de achiziii publice, condiii de contractare, de angajare a forei de munc, de norme privind protecia muncii, norme de protecia mediului i multe alte aspecte legate de implementarea proiectului. Din punct de vedere economic, pentru a putea fi adoptat, un proiect de investiii avut n vedere de o instituie public trebuie s acopere cheltuielile presupuse de realizarea lui i meninerea sa n funciune prin avantajele pe care le genereaz. Trebuie menionat c nu se urmrete acoperirea cheltuielilor efectuate prin veniturile nregistrate de instituia public, ci se consider c un proiect poate fi acceptat din punct de vedere economic dac veniturile (sau mai bine spus avantajele) realizate de stat sau de terii avui n vedere ca int ai programului devanseaz cheltuielile. Se desprinde concluzia c analiza economic a fezabilitii unui proiect se concentreaz asupra efectului economic de care beneficiaz societatea n ansamblul ei, i nu numai entitatea ce l implementeaz. Spre exemplu, poate c este dificil de demonstrat utilitatea economic a unei agenii de supraveghere a activitii desfurate de anumite uniti economice cu un potenial poluant semnificativ pn la momentul unui accident ecologic. Un proiect de investiii trebuie analizat i din punct de vedere financiar. O particularitate a analizei financiare n acest caz este dat de faptul c de multe ori nu exist o dependen direct ntre plile care cad n sarcina instituiei publice i ncasrile, ce pot fi realizate de o alt entitate sau de alte entiti. Acest fapt implic o susinere financiar din partea instituiei publice, deci este nevoie de fonduri disponibile pentru investiie17. Dei analiza se realizeaz prin intermediul acelorai indicatori utilizai i n cazul proiectelor de investiii adoptate de firmele private, n modul de calcul al acestora trebuie s se in seama i de avantajele pe care le va genera la nivelul comunitii adoptarea lor. Criteriul beneficiului social reprezint, de asemenea, un criteriu important n fundamentarea unui proiect de investiii. Dac se dorete construirea unui spital, a unei biblioteci, a unei coli, criteriul principal va fi cel social, aceste activiti ne-urmrind neaprat nregistrarea unor performane deosebite din punct de vedere economic. Influena factorului comercial n selectarea unui proiect de investiii este dat de activitile comerciale pe care le presupune derularea acestuia: contractele privind achiziiile de bunuri, contractele cu diferii prestatori de servicii, contractarea de lucrri, angajarea personalului, operaiunile bancare etc. Influena factorului tehnic n analiza unui proiect de investiii nu poate fi neglijat. Importana acestei analize este dat de faptul c o supraevaluare din punct de vedere tehnic peste nivelul optim genereaz o cretere
16

David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar Planificarea
Lucian u, Introducere n gestiunea financiar a instituiilor publice, Ed. ASE, Bucureti, 2002.

investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti, 2000.

17

nejustificat a costurilor peste varianta optim. Totodat, o subevaluare din punct de vedere tehnic poate duce la nite costuri ulterioare ridicate date de ntreinere, funcionare i reparaii. Factorul instituional se refer la sfera de activitate a instituiei publice. Pentru ca o instituie public s realizeze o investiie acceptabil din punct de vedere instituional trebuie ca aceasta s i desfoare activitatea n domeniul respectiv sau s aib angajat personal cu specializarea necesar. De exemplu, dac se dorete construirea unei secii de stomatologie este necesar ca instituia public beneficiar a acestei investiii s dispun de personal specializat n acest domeniu (sau s angajeze personal), n caz contrar, investiia nefiind justificat. Un alt factor de care trebuie s se in seama n analiza unui proiect de investiii este mediul natural. Investiia trebuie s ndeplineasc anumite condiii pentru ncadrarea n anumite norme de poluare, condiii legate de aspectul fizic etc.. Uneori impactul este clar, fundamentarea necesitnd luarea n considerare a unor costuri diferite legate de remediile necesare, care pot fi incorporate n costurile generale privind construirea i operarea proiectului. Problemele legate de mediu trebuie privite cu responsabilitate, ntruct accidentele ecologice genereaz, pe bun dreptate, efecte de ordin social i chiar politic (vezi, de exemplu, efectele generate de poluarea cu cianuri a unor bazine hidrografice cu desfurare n mai multe ri). Astfel, poate fi uor s se cad de acord ca o fabric potenial poluant s fie construit numai cu condiia s respecte anumite norme specifice de protecia mediului. Este mult mai greu s se fundamenteze un proiect de investiii publice prin care o zon cu frumusei naturale sau parte a patrimoniului naional ar fi deteriorat, pierdut sau distrus18. Preocuprile legate de mediul natural creeaz o legtur semnificativ cu finanarea proiectului. De exemplu, acolo unde se prevede generarea de costuri externe, ca n exemplul fabricii poluante, aprobrile de planificare pot fi condiionate de aplicarea unor norme drastice privind protecia mediului. Ar putea fi solicitat, de asemenea, instituiei publice respective, efectuarea unor cheltuieli privind construirea facilitilor implicate de atenuarea activitii poluante. n mod alternativ, normele privind protecia mediului pot limita utilizarea deplin a proprietii pentru scopul iniial propus. Dup cum se poate constata, aceti factori determinani acioneaz nu numai n mod individual, ci genereaz i efecte sinergetice. Pe de alt parte, exist posibilitatea ca prin satisfacerea restriciilor induse de un anumit factor, s fie neglijat un altul. n plus, prin proiectele propuse de diferite instituii ce acioneaz n acelai sector de activitate sau n aceeai regiune, este posibil s se solicite fonduri pentru aceleai destinaii. n aceste condiii, factorii de decizie trebuie s manifeste responsabilitate i n ceea ce privete convergena acestor proiecte i armonizarea intereselor partenerilor sociali. Spre exemplu, construirea unei fabrici (cu capital de stat) de negru de fum la Copa Mic a inut cont de preocuparea factorilor de decizie pentru asigurarea de locuri de munc i astfel de evitare a omajului, dar cu pericolul declanrii unui dezastru ecologic pe o perioad semnificativ (ceea ce va duce la generarea de costuri pentru eliminarea sau limitarea lui).

18

Vezi n acest sens discuiile legate de construirea Dracula Land Park n Zona Sighioara.

Pentru exemplificarea modului de aciune a acestor factori determinani, vom considera un exemplu simplificat legat de adoptarea unui proiect de investiii efectuat de un consiliu local, constnd n repararea unui pod care lega dou localiti din jurisdicie i care a fost rupt de o revrsare de ape19. Influena factorului politic. Politica dus de stat la momentul respectiv este axat pe mbuntirea condiiilor de via a populaiei care locuiete n zone rurale. De asemenea, exist un puternic lobby pentru construirea acestui pod. Influena factorului juridic. Consiliul local a obinut toate avizele pentru construirea podului. De asemenea, sunt ndeplinite condiiile legale pentru procurarea resurselor, pentru achiziia materialelor necesare, pentru ncheierea contractului cu prestatorul de servicii etc. Influena factorului economic. Pentru fundamentarea studiului de fezabilitate vom folosi preurile constante (fr luarea n considerare a inflaiei), deoarece analiza economic nu se preocup de valoarea banilor, ci de valoarea real a bunurilor i serviciilor care se pot procura cu banii respectivi. Uneori, inflaia acioneaz ntr-o manier difereniat asupra ncasrilor, respectiv a plilor, ceea ce implic necesitatea lurii n considerare a inflaiei20. O persoan care dorete s se deplaseze ntre cele dou localiti n condiiile inexistenei podului va trebui s foloseasc un drum ocolitor care duce la un consum mediu de combustibil de 5 litri (am presupus c deplasarea se face cu un mijloc de transport cu traciune mecanic). Considerm c preul unui litru de combustibil este de 20.000 u.m.. Pe baza observaiilor s-a stabilit c zilnic 100 de persoane parcurg acest drum (din ipotez considerm o persoan o deplasare cu un mijloc de transport). Pentru simplificarea calculelor, se va face abstracie de problemele de actualizare. De asemenea, nu vom face distincie dintre conceptele de cheltuial i, respectiv venit, fa de cele de plat, respectiv de ncasare21. Realiznd un calcul anual al costului obinem: 5 litri 20.000 u.m. 100 persoane/zi 365 zile = 3.650 milioane u.m. anual. Costul investiiei este estimat la 11.000 milioane u.m., iar cheltuielile anuale de ntreinere la 500 milioane u.m. De asemenea, considerm c investiia va fi supus unor reparaii capitale dup o perioad de folosin de 5 ani. Prin realizarea investiiei, pentru deplasarea ntre cele dou localiti, consumul de combustibil se reduce la 1 litru. Cheltuielile anuale n condiiile realizrii investiiei sunt de 1 litru 20.000 u.m. 100 persoane/zi 365 zile = 730 milioane u.m. anual.
19 20

vezi Lucian u, Introducere n gestiunea financiar a instituiilor publice, Ed. ASE, Bucureti, 2002. Atenie! Nu este vorba aici despre neglijarea calculelor de actualizare. n fapt, chiar dac se ine faptul de fundamentarea unor costuri, respectiv venituri, pe seama unor determinani reali (vezi, de exemplu, consumuri normate de combustibil, km parcuri etc.), natura uman oblig la luarea n considerare a unei valori a ceva astzi superioare valorii aceluiai ceva mine (preferm o strad asfaltat pe care s conducem astzi, n loc de amnarea acestui lux mine, preferm s avem astzi un salariu decent, fa de a-l avea la dispoziie mine). 21 n cazul instituiilor publice plile efectuate sunt considerate cheltuieli i sumele ncasate sunt considerate venituri.

Reducerea cheltuielilor anuale cu deplasarea prin adoptarea proiectului de investiii este de 3.650 730 = 2.920 milioane u.m.. Realiznd un calcul pentru durata de via a investiiei obinem: cheltuieli: 11.000 + 500 5 = 13.500 milioane u.m. venituri: 2.920 5 = 14.600 milioane u.m. profit: 14.600 13.500 = 1.100 milioane u.m.
1.100 = 8,14 % 13 .500

Rentabilitatea costurilor =

Din punct de vedere economic, investiia poate fi adoptat, ea acoperind cheltuielile fcute pe seama veniturilor care vor fi nregistrate. Dup cum observm, nu am urmrit acoperirea cheltuielilor cu venituri la nivelul unei instituii publice, ci pe ansamblu. Instituia public poate s instituie o tax pentru traversarea podului. n acest caz veniturile celor care traverseaz podul se diminueaz, dar se majoreaz cu aceeai valoare veniturile instituiei publice, deci pe total veniturile aferente proiectului de investiii (din punct de vedere al interesului public) rmn aceleai. Influena factorului financiar. Analiza financiar urmrete determinarea fezabilitii proiectului de investiii din punctul de vedere al finanrii. Pentru a efectua o analiz pertinent din punct de vedere financiar este necesar s urmrim i influena inflaiei asupra proiectului de investiii. De asemenea trebuie urmrite sursele de finanare i costul de procurare al acestora (cost pentru procurarea unor surse de finanare din mprumuturi sau pierderea de venituri ca urmare a alocrii unor surse de finanare n acest proiect n locul fructificrii lor). Vom considera c fondul de investiii de 11.000 milioane u.m. este format din: credit extern nerambursabil n sum de 2.000 milioane u.m. mprumut guvernamental rambursabil n sum de 3.000 milioane u.m. apelarea la sume din fondul de capital n sum de 4.000 milioane u.m. emisiune de obligaiuni, prin care se conteaz pe o sum de 2.000 milioane u.m. De asemenea, se estimeaz urmtoarea evoluie a ratei inflaiei (este vorba de o rat medie a inflaiei pentru fiecare an, raportat la anul anterior): Anul 1 2 3 4 5 Rata inflaiei 5% 5% 4% 4% 3% Rata inflaiei va fi luat n calcul pentru corectarea valorilor nominale ale cheltuielilor de ntreinere.

mprumutul guvernamental va fi rambursat anual, n 5 trane egale cu 600 milioane u.m.. Dobnda perceput pentru acest mprumut este de 10%. Rambursarea i plata dobnzii au loc la sfritul fiecrui an. Graficul de rambursare va fi urmtorul: - milioane u.m. An ul mprumut nerambursat la Amortis ment Dobn da Anuitat ea Suma rmas de rambursat la finele

nceputul anului anului 1 3.000 600 300 900 2.400 2 2.400 600 240 840 1.800 3 1.800 600 180 780 1.200 4 1.200 600 120 720 600 5 600 600 60 660 0 TOTAL 3.000 900 3.900 Retragerea sumelor din fondul de capital duce la pierderea dobnzii la care ar fi fructificate aceste sume. Considerm c rata dobnzii la care aceste depozite ar fi fructificate este de 8% anual. Aceast pierdere de dobnd se diminueaz pe msur ce suma respectiv este rambursat. Rambursarea are loc anual la sfritul anului, prin amortismente egale. Asimilnd pierderea de dobnd unei pli (de dobnd), graficul pentru mprumutul din fondul de capital este urmtorul: - milioane u.m. Anu l 1 2 3 4 5 mprumut nerambursat la nceputul anului 4000 3.200 2.400 1.600 800 TOTAL Amortism ent 800 800 800 800 800 4.000 Dobn da 320 256 192 128 64 960 Anuitat ea 1.120 1.056 992 928 864 4.960 Suma rmas de rambursat la finele anului 3.200 2.400 1.600 800 0

n cazul mprumutului obligatar, cuponul pltit cumprtorilor este de 12%, iar plata lui are loc anual. Considerm c att emisiunea, ct i rambursarea se vor realiza la valoarea nominal. Vom presupune ca fiind neglijabile cheltuielile cu lansarea mprumutului obligatar i cu gestiunea lui n timp. De asemenea, considerm c rambursarea obligaiunilor se va face n totalitate la scaden. Graficul rambursrii mprumutului obligatar este urmtorul: - milioane u.m. An ul mprumut nerambursat la Amortis ment Dobn da Anuitat ea Suma rmas de rambursat la finele

1 2 3 4 5

nceputul anului 2.000 2.000 2.000 2.000 2.000 TOTAL

anului 0 0 0 0 2.000 2000 240 240 240 240 240 1.200 240 240 240 240 2.240 3.200 2000 2000 2000 2000 0

Cheltuielile cu ntreinerea podului, actualizate la inflaie sunt urmtoarele: - milioane u.m. Anul 1 2 3 4 Cheltuielile de ntreinere 525 551 573 596 Graficul cash flow-urilor pentru investiie este urmtorul (milioane u.m.): Anul Intrri de fonduri Ieiri de fonduri, din care - investiie - anuitate mpr. guvern -anuitate capital anuitate mprumut obligatar - cheltuieli de ntreinere 240 525 2.78 5 240 573 Diferen de acoperit 0 551 2.68 7 2.58 5 596 2.48 4.378 4 aferent fd. 900 1.12 0 840 1.05 6 240 240 614 780 992 720 928 2.240 0 11.000 11.000 11.000 1 0 2.78 5 2 0 2.68 7 3 0 2.58 5 4 5 614 5

0 0 2.48 4.378 4 660 864

Dup cum se observ din acest tabel, colectivitatea local trebuie s asigure anual din fonduri proprii sumele necesare pentru susinerea financiar a proiectului. Pe parcursul celor 5 ani autoritatea local trebuie s acopere cheltuieli n sum de 14.919 milioane u.m. Aceast susinere financiar se poate realiza pe mai multe ci:

majorarea impozitelor locale; majorarea impozitelor locale cumulat cu perceperea unui tarif pentru traversarea podului

(n acest caz majorarea impozitelor nu va fi att de mare ca n cazul apelrii doar la impozite); acoperirea acestor cheltuieli pe seama unui tarif perceput pentru trecerea podului;

alte diverse venituri obinute de autoritatea local sau obinute prin granturi

guvernamentale. n cele ce urmeaz vom propune mai multe scenarii de acoperire a cheltuielilor. Deoarece se consider c zilnic au loc 100 de traversri, numrul anual de traversri va fi de 36.500. Vom calcula tariful maxim care poate fi achitat de cei care traverseaz podul pentru a nu nregistra o pierdere comparativ cu situaia inexistenei podului. Pentru acest calcul s-a considerat c prin parcurgerea drumului ntre cele dou localiti fr a traversa podul nu apar cheltuieli generate de pierderea de timp sau alte tipuri de cheltuieli (prin cheltuieli considerm o pierdere de utilitate economic, social sau de alt natur). De asemenea, folosim actualizarea la inflaie a preului combustibilului. Preul unui litru de combustibil este (n u.m.): Preul Anul unui litru de 1 21.000 2 22.050 3 22.932 4 23.849 5 24.565

combustibil Deoarece economia de combustibil prin traversarea podului este de 4 litri pe traversare, economia bneasc pentru o traversare va fi ( n u.m.): Anul Economia bneasc 1 84.000 2 88.200 3 91.728 4 95.396 5 98.260

Economia bneasc la nivelul unui an va fi (n milioane u.m.): Anul Economia anual 1 3066 2 3219 3 3348 4 3482 5 3586

Economia bneasc pe cei 5 ani este 16701 milioane u.m.. Scenarii de acoperire a cheltuielilor (milioane u.m.): Scenariu Diferen de acoperit Acoperirea n totalitate din veniturile bugetului Practicarea unei taxe economia realizat Practicarea unei de 14.919 14.919 6.568,5 0* 8.350,5 16.701 14.919 14.919 0 Buget local Tax de traversare

traversare egal cu din taxe de

traversare egal cu economia

realizat Practicarea traversare cheltuielile

unei care s care

taxe

de 14.919 0 14.919**

acopere trebuie

realizate * din calculul algebric, ar rezulta chiar o valoare negativ, respectiv un venit pentru bugetul local egal cu 1782 milioane u.m. ** taxa se poate reduce, astfel nct avantajul persoanelor care traverseaz podul s fie real, inclusiv din punct de vedere financiar. Aplicarea primelor dou scenarii, precum i a celui de-al patrulea, va duce la folosirea podului pentru traversare, deoarece se obine o economie de ctre cei care traverseaz podul fa de situaia inexistenei podului. n cazul celui de-al treilea scenariu, cei care traverseaz podul nu obin nici un fel de avantaj plecnd de la ipoteze noastre. Avantajul de care se poate ine cont este dat de scderea duratei de parcurs a drumului ntre cele dou localiti. De asemenea, prin construirea podului se poate ajunge la situaia n care numrul de traversri s creasc fa de prognoze, ceea ce va duce la diminuarea taxei de traversare care trebuie achitat de beneficiari, astfel nct beneficiul lor s creasc. Influena factorului social. n cazul n care prin construirea podului se obine reducerea timpului de parcurs pentru a ajunge la un spital sau la o coal, precum i economisirea de timp de ctre diferite persoane, acest proiect poate fi acceptat din punct de vedere social. Problema care se pune n cazul factorului social este dac acesta primeaz, cine va suporta costurile, deoarece dup cum se observ din analiza financiar poate s apar o majorare a impozitelor suportat de toi contribuabilii, i nu numai de cei care beneficiaz de pod din punct de vedere social. Influena factorului comercial. Se vor analiza costul procurrii de materii prime, precum i cel al manoperei. Uneori, exist anumite condiii legate de fundamentarea acestor costuri, legate de organizarea de licitaii, baremuri maximale de costuri etc., de care trebuie s se in seama. n cazul n care se instituie o tax pentru traversarea podului, factorul comercial are implicaii i n fundamentarea riguroas i realist a tarifelor practicate. Influena factorului tehnic. Se vor avea n vedere problemele legate de materialele de construcie, proiectare, arhitectur etc. Trebuie inut cont de faptul c soluiile tehnologice adoptate n legtur cu vechiul pod nu sunt neaprat de apreciat din moment ce acesta a fost luat de ape. Influena factorului instituional. Nu este cazul. Influena factorilor de mediu.Trebuie asigurate condiiile constructive astfel nct s nu se creeze probleme ecologice. Ct timp noul proiect de investiii const n nlocuirea unui pod similar din punct de vedere al amplasamentului, se poate presupune c nu vor aprea probleme suplimentare legate de poluare.

Pe baza exemplului nostru, extrem de simplificat, nu s-a inut cont de influena pe care o pot avea asupra proiectului diferite elemente, cum ar fi: posibilitatea ca investiia s fie construit ntr-un numr mai mare de ani, estimarea anumitor cheltuieli suplimentare care pot s apar datorit nerespectrii termenului de predare etc. Implementarea unui proiect de dezvoltare necesit mult munc de planificare i cercetare prealabil, nainte de luarea oricror angajamente contractuale deoarece acestea, de cele mai multe ori, odat lansate, sunt dificil de abandonat. Mai mult, pentru cazul proiectelor ce solicit alocri financiare semnificative i de durat, opiunile greite pot avea consecine financiare i economice grave. n particular, resursele vor fi epuizate (sau blocate), dei ar fi putut fi utilizate n scopuri mai bune22. 3.3. Elementele de fundamentare a proiectelor de investiii23 Dincolo de necesitatea adoptrii proiectelor de investiii pentru ndeplinirea unor obiective de interes public, acestea trebuie analizate i din punct de vedere al raionalitii economice i financiare. Pentru a urmri performana unui proiect de investiii, se face apel la calculul mai multor indicatori. Dintre acetia, cel mai folosit (i n majoritatea cazurilor i cel mai indicat) l reprezint valoarea actual net (VAN)24. Prin intermediul acestui indicator, se poate evidenia dac un proiect de investiii trebuie adoptat sau nu din punct de vedere al performanelor sale financiare. Relaia de calcul a indicatorului, n condiiile acceptrii ipotezei mediului cert, este dat de relaia, prezentat din considerente de ordin didactic sub forma:

VAN = I 0 +
t =1

(1 + k )

CFDt
t

(1 + k ) n

VRn

unde: I0 = investiia iniial; CFDt = cash flow-ul disponibil, la care se adaug beneficiile publice generate de investiie la momentul t; VR = valoarea rezidual a proiectului de investiii; n = durata de funcionare a proiectului de investiii; k = rata de actualizare.

22

David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar Planificarea

investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti, 2000.

23 24

Dup u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii publice, ED. ANER, 2002 Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002.

O relaie de calcul de aceast form nu este aplicabil ntotdeauna, ns ne ofer prilejul de a identifica elementele financiare fundamentale ale unui proiect de investiii, la care ne vom referi succesiv n cele ce urmeaz:

cheltuielile de investiie; cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru comunitate; valoarea rezidual; rata de actualizare; durata de via a proiectului de investiii.
Cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru comunitate. Cash flow-ul reprezint o diferen dintre ncasrile i plile generate de proiectul de investiii analizat25. Pentru previziunea cash flow-ului disponibil este, deci, necesar previziunea fiecruia dintre factorii explicativi ai acestuia, calculul fiind similar celui valabil pentru proiectele de investiii adoptate de firmele private 26. Ceea ce trebuie luat n considerare la proiectele de investiii adoptate de instituiile publice este beneficiul social, motiv pentru cuantificarea n uniti bneti a acestora. n previziunea acestui indicator, este indicat s se in cont de o serie de observaii de ordin practic, printre care27: 1. n toate calculele nu se va ine cont dect de variabilele conectate cu proiectul de investiii analizat. De exemplu, nu se va considera c un proiect de investiii genereaz ctiguri numai pentru c este adoptat de o instituie foarte viabil. 2. Previziunile trebuie s fie coerente n ceea ce privete comparabilitatea indicatorilor. Astfel, se va opta fie pentru exprimarea indicatorilor n termeni reali, fie n termeni nominali. De cele mai multe ori, este recomandat utilizarea termenilor reali, dar aceasta nu trebuie considerat o regul. Dei relaia de calcul este recomandat n marea majoritate a cazurilor, trebuie subliniat c aceasta nu reprezint dect o formul orientativ. Spre exemplu, n cazul n care se analizeaz adoptarea unui proiect de investiii destinat proteciei mediului, acesta nu va genera nici un venit superior, ci, dimpotriv, va genera cheltuieli mai mari, dar n calculul indicatorului vor trebui luate n considerare economiile viitoare de costuri, generate de despgubirile ce ar fi trebuit pltite n absena acestei investiii28. Problema care apare n cazul investiiilor publice este reprezentat de modul de evaluare a costurilor i beneficiilor utilizate n metoda valorii actualizate nete. Deosebirile29 existente ntre modul de aplicare a acestei metode la nivelul proiectelor de investiii din sectorul privat i a cel aplicabil n sectorul public au ca punct de
25 26

Op.cit. pentru dezvoltri ale acestei teme, vezi Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002, capitolul 16. 27 Op.cit.. 28 Op.cit. 29 Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.129-157.

plecare, aa cum s-a mai precizat, comportamentul investitorului reprezentat de agentul economic raional i, respectiv, "birocratul" raional. n primul caz se urmrete maximizarea profitului, n timp ce n cel de al doilea caz se are n vedere maximizarea bunstrii sociale. De asemenea, un alt impediment al evalurii costurilor i beneficiilor aferente unui proiect de investiie adoptat de ctre o instituie public l constituie lipsa unei piee a bunurilor i serviciilor publice i, deci, imposibilitatea utilizrii preurilor n acest scop. Totodat, apariia externalitilor, mai frecvente n cazul investiiilor publice datorit specificului lor, face dificil evaluarea exact a beneficiilor i a costurilor. O soluie n acest sens o poate constitui aplicarea teoriei surplusului consumatorului30 pentru evaluarea beneficiilor, cu precizarea c una din ipotezele ce stau la baza acesteia este cea a pieelor perfecte i, prin urmare, preurile pieei ca instrumente pot fi utilizate pentru analiza corect a beneficiilor sociale. Bineneles, aceast ipotez este greu de realizat, iar existena unor situaii de monopol, a impozitelor, a omajului sau dezvoltarea comeului internaional sunt tot attea argumente contra utilizrii acestui instrument. De aceea, se recomand folosirea "preurilor umbr" n cazurile n care evaluarea nu se poate realiza prin intermediul preurilor pieei. Un alt punct de vedere exprimat n legtur, de data aceasta, cu analizarea beneficiilor aferente investiiilor din domeniul sntii aduce n prim plan problematica evalurii vieii umane31 utilizndu-se n acest sens fie o formul de calcul ce reprezint valoarea actualizat a economiilor probabile ale unui individ, fie indicatori de calitate care nu mai pun problema exprimrii monetare a rezultatelor investiiei. ns, dei au fost formulate diverse variante la problema evalurii costurilor i beneficiilor aferente proiectelor de investiie, totui sunt dificil de implementate n practic i, aa cum preciza Paul Samuelson 32, se recunoate existena soluiei, dar aceasta este foarte greu de identificat. Se pot avea, ns, n vedere urmtoarele aspecte33: Eficacitatea social a cheltuirii resurselor: va fi apreciat prin evaluarea a ct de bine un anumit proiect rezolv problemele sociale cu care se confrunta municipalitatea. n acest sens, se pot avea n vedere: reducerea ratei omajului, ameliorarea situaiei locuinelor i a condiiilor de trai, ameliorarea serviciilor medicale, ameliorarea infrastructurii de transport etc.; Eficacitatea bugetar: msur a ctigului nregistrat la nivelul bugetului municipalitii, n sensul reducerii cheltuielilor sau sporirii veniturilor; Eficacitatea multiplicatorului economic: are n vedere volumul investiiilor private realizate ca urmare a implementrii respectivului Project de investiie public.

30 31

Idem. Idem. 32 Samuelson P. A., The Pure Theory of Public Expenditure, Public Finance, Worth Publishers, 2000. 33 David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar Planificarea investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti, 2000.

Valoarea rezidual. Valoarea rezidual constituie fie valoarea de pia la care s-ar vinde investiia la momentul ultimului an de previziune (vezi de exemplu, cazul privatizrilor), fie valoarea pieselor de schimb i a altor elemente cu caracter rezidual (de exemplu, un anumit nivel de active circulante nete) la finele duratei de via a proiectului de investiie. n principiu, pentru o corect evaluare a indicatorilor de performan caracteristici proiectului, momentul n ales pentru fundamentarea ncheierii previziunii va fi identic cu durata de via a investiiei. Astfel, pentru un utilaj acesta va reprezenta durata normal de funcionare, pentru investiii n publicitate perioada pe care se pot urmri efectele utile ale campaniei publicitare, pentru investiii n resurse umane perioada n care se pot urmri efectele utile ale specializrilor sau a eventualelor mijloace de stimulare a personalului utilizate34. Pentru un utilaj, valoarea rezidual va fi dat de valoarea componentelor sale, rezultate n urma demontrii utilajului i care pot fi valorificate pe piaa second hand sau n cadrul firmei, pentru alte utilizri. Nu trebuie uitat ncasarea generat de recuperarea resurselor financiare mobilizate n activele circulante nete implicate de funcionarea proiectului de investiii35. Rata de actualizare, ca principiu aplicat n fundamentarea proiectelor de investiii adoptate de firmele private, reprezint rata de rentabilitate cerut de investitori 36. n condiiile n care aceste proiecte sunt adoptate de instituiile publice, aceasta va fi ajustat la un nivel care s in cont mcar de devalorizarea monedei n care se face previziunea datorit inflaiei. Se consider c, n condiiile n care ipotezele ce stau la baza optimului lui Pareto, respectiv existena pieelor perfecte, lipsa externalitilor i a omajului, sunt ndeplinite, rata corect de actualizare poate fi reprezentat de rata dobnzii aferent creditelor acordate. n caz contrar, se recomanda37 folosirea aa-numitei "rate sociale de preferin a timpului" care reprezint rata marginal de substituie ntre consumul din perioada curent i consumul dintr-o perioad viitoare. 3.4. Criterii de evaluare a proiectelor de investiii independente n mediu cert38 Pentru efectuarea analizei financiare n vederea adoptrii proiectelor de investiii de ctre instituiile publice se utilizeaz, ca tehnici specifice de lucru, aceleai criterii de fundamentare ca i n cazul celor adoptate de firmele private39. Fr ndoial c obiectivul urmrit prin calculul indicatorilor de performan ai unei
34 35

Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002. Op.cit. 36 Op.cit. 37 Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998,p.129-157 38 Dup u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii publice, ED. ANER, 2002 39 pentru dezvoltri ale acestei teme, vezi Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002, capitolul 16.

investiii este de a decide dac aceasta trebuie adoptat sau nu40. Decizia de investiii se ia n condiii restrictive din punct de vedere al resurselor financiare disponibile i, ca atare, implic de multe ori renunarea la anumite proiecte numai pe considerentul c nu exist resursele financiare necesare adoptrii acestora la momentul respectiv. n afara acestui aspect, trebuie s se in cont i de faptul c de multe ori exist posibilitatea de a se opta ntre mai multe proiecte, ori de faptul c adoptarea unui anumit proiect este condiionat de adoptarea apriori a altuia. Deocamdat, nu vom avea n vedere aceste aspecte, ci ne vom limita la criteriile generale ce trebuie respectate pentru ca un proiect s fie considerat acceptabil. Criteriul valorii actuale nete (VAN). Ct timp suma cash flow-urilor actualizate este superioar ca valoare sumei investite, este rentabil s se adopte respectivul proiect de investiii. Cu alte cuvinte, pentru ca un proiect de investiii s merite a fi adoptat, VAN trebuie s fie pozitiv:
n

VAN = I 0 +
t =1

(1 + k )

CFDt
t

(1 + k ) n

VRn

>0

Valoarea actual net este considerat cel mai elocvent indicator de selecie a proiectelor de investiii. Indicatorul evideniaz ctigul efectiv n uniti monetare comparabile cu cele de la momentul actual, de care se va beneficia (n cazul n care previziunile se vor adeveri) prin adoptarea proiectului de investiii supus analizei. Se pot sesiza, totui, o serie de deficiene ale utilizrii acestui criteriu n evaluarea proiectelor de investiii 41, precum:

criteriul nu are n vedere constrngerile bugetare; nu ine cont de interdependenele dintre proiectele de investiii.
Alturi de acest criteriu, recomandat de toate lucrrile de specialitate, exist numeroi ali indicatori prin care se ncearc evaluarea performanelor proiectelor de investiii 42. Dintre acetia, noi ne vom referi n prezenta lucrare la rata intern de rentabilitate i la termenul de recuperare. Criteriul ratei interne de rentabilitate (RIR) ofer posibilitatea exprimrii indicatorilor de performan a unui proiect de investiii sub form procentual. Aceast rat de rentabilitate degajat de proiectul de investiii analizat cunoscut n literatura de specialitate sub numele de rat intern de rentabilitate (Internal Rate of Return = IRR n englez) nu reprezint altceva dect soluia ecuaiei: VAN = 0, cu necunoscut k: n CFDt VRn VAN = I 0 + + = 0 , sau, altfel scris: t (1 + k ) n t =1 ( 1 + k )
40 41

Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002. Bellalah, Mondher. 1998. Gestion Financiere. Diagnostic, evaluation et choix des investissements. Ed. Economica, Paris. pg. 379. 42 pentru dezvoltri ale acestei teme, vezi Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002, capitolul 16.

I0 =
t =1

(1 + k ) t (1 + k ) n

CFDt

VRn

Constatm c avem de rezolvat o ecuaie de ordin n. Dificultile ntmpinate de rezolvarea acestei ecuaii pot fi eliminate prin utilizarea calculatorului personal. n cazul n care nu dispunem de un calculator personal, rezolvarea problemei este puin mai complicat, pentru c este relativ dificil de rezolvat o ecuaie de ordin n. Cu toate acestea, o bun aproximare se poate obine cu ajutorul unor tehnici de interpolare43. Formula de calcul a RIR este:
VAN ( k + ) RIR = k + + VAN ( k + ) + VAN ( k ) (k k + )

Din punct de vedere numeric, valoarea RIR trebuie s fie, n cazul instituiilor publice, mcar mai mare dect rata inflaiei. Termenul de recuperare. Alturi de problema performanei unui proiect de investiii din punct de vedere al ctigului n uniti bneti sau sub form de rat de rentabilitate, un element de interes l constituie i termenul de recuperare. Termenul de recuperare nu reprezint altceva dect durata n care se recupereaz fondurile investite. Indicatorul nu este ns ntotdeauna relevant pentru instituiile publice, dect n cazul n care toate beneficiile de ordin social, politic etc. ar putea fi cuantificate prin funcii de utilitate, avnd n vedere faptul c, n general, o satisfacie prezent este preferabil uneia viitoare. Pe de alt parte, un indicator relevant pentru instituiile publice este momentul drii n funciune a proiectului de investiii n care se obin primele beneficii de ordin social, politic etc. 3.5. Selectarea ntre mai multe proiecte de investiii44 Pn la acest punct al expunerii noastre, am analizat dac un proiect de investiii poate fi adoptat pe baza propriilor sale performane, cu alte cuvinte dac un proiect merit adoptat numai prin referin la propriile performane. De cele mai multe ori, n selectarea proiectelor de investiii, ns, trebuie s se in cont de o ntreag list de restricii i de interdependene ce exist ntre adoptarea unui proiect sau a altuia. n cazul n care resursele financiare ar fi abundente, iar intercondiionrile dintre proiecte inexistente, ar trebui adoptate toate proiectele care:

genereaz VAN pozitive, fiind preferabile cele cu VAN ct mai mare;

43 44

Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002. Dup u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii publice, ED. ANER, 2002

 genereaz RIR mai mari dect rata minim acceptabil, fiind preferabile cele cu valori ct mai ridicate ale
indicatorului;

sunt caracterizate prin termene de recuperare ct mai reduse.

n general, se consider c n cazul n care pentru dou proiecte, 1 i 2, VAN1 > VAN2 i RIR1 < RIR2, se va prefera proiectul cu VAN mai mare. Probabil c principala restricie cu care se confrunt orice manager financiar este cea de ordin bugetar. Astfel, pentru exemplificare45, s presupunem c dispunem de un buget pentru investiii de 30.000 u.m. pe an. Pentru simplificarea problemei, vom presupune c toate proiectele de investiii sunt caracterizate prin durate de via identice i c toate deciziile de investiii se iau numai n funcie de criteriul VAN. La nivelul anului 1, exist 3 proiecte de investiii ce pot fi adoptate:

proiectul 1, n valoare de 20.000 u.m. i care genereaz o VAN egal cu 5.000 u.m.; proiectul 2, n valoare de 10.000 u.m., ce genereaz o VAN de 3.000 u.m.; proiectul 3, n valoare de 22.000 u.m., care genereaz o VAN de 6.500 u.m.
n cazul n care managerul financiar i face judecile de valoare numai n funcie de criteriul VAN, el va prefera investirea n proiectul 3 (maximum de VAN). Se constat c decizia nu este n nici un caz optim pentru firm. O astfel de decizie, n lipsa altor restricii, va implica adoptarea concomitent a proiectelor 1 i 2, care vor consuma total bugetul alocat, dar care va genera obinerea unei VAN totale egale cu 8.000 u.m. S presupunem acum, n plus, c nc de la acest moment, cunoatem c exist posibilitatea investirii ntrun proiect (4), n sum de 40.000 u.m. i care va genera o VAN de 20.000 u.m., existnd posibilitatea reportrii sumelor rmase necheltuite, de la un exerciiu financiar la altul. n aceste condiii, este evident c n primul an trebuie adoptate proiecte ce vor oferi meninerea posibilitii de investire a unei sume totale de 40.000 u.m. peste un an, respectiv reportarea a 10.000 u.m. Cu alte cuvinte, bugetul disponibil pentru investiii din primul an va fi de 20.000 u.m. n aceste condiii, n primul an se va putea adopta numai proiectul 1, dar aceast decizie va determina o VAN global mai ridicat. n exemplul de mai sus, am presupus c proiectele de investiii au durate de via identice. n practic, acest fenomen este rareori aplicabil. Astfel, s presupunem c trebuie optat ntre dou proiecte concurente, restriciile bugetare fiind satisfcute:

proiectul A, n valoare de 20.000 u.m., ce genereaz o VAN de 4.000 u.m., pe parcursul a 3 ani; proiectul B, de aceeai valoare, ce genereaz o VAN de 4.500 u.m. pe parcursul a 4 ani.
Cele dou VAN calculate nu sunt comparabile, ntruct una dintre cele dou valori este aferent unei perioade de 3 ani, iar cealalt uneia de 4. Trebuie subliniat c dou proiecte de investiii pot fi comparabile numai
45

dup Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002.

n condiiile n care sunt caracterizate prin durate de via egale. Soluia recomandat n general o constituie calculul celui mai mic multiplu comun pentru duratele de via ale proiectelor supuse analizei, i recalcularea unor VAN n ipoteza c la sfritul duratelor de via ale proiectelor, acestea vor fi nlocuite cu proiecte identice, ce vor degaja aceleai VAN n aceeai durat de via46. Pe cazul proiectului analizat, se va considera o durat de via de 12 ani (cel mai multiplu comun al numerelor 3 i 4). Pentru proiectul A se va recalcula o VAN pentru cazul n care proiectul va fi nlocuit de 3 ori, iar pentru proiectul B de dou ori. 4. Planul investiiilor de capital

4. 1. Considerente generale privind planul investiiilor de capital

Realizarea investiiilor de ctre administraiile publice genereaz resurse considerabile, ceea ce duce automat la programarea acestora n timp, la ierarhizarea lor. Pentru ca finanarea proiectelor de servicii i infrastructur s se fac judicios i corect, administraiile publice locale, i nu numai ele, se folosesc de un instrument numit Plan de investiii de capital (PIC). Un PIC este un plan multianual de regul pe patru sau cinci ani ce este ntocmit de administraia public local, i care identific proiectele de investiii ce urmeaz a fi finanate n aceast perioad. PIC are scopul de a identifica toate activele ce trebuie utilate, renovate sau construite, anul cnd va ncepe aceast operaie, suma necesar (n lei) ce va trebui cheltuit pentru realizarea proiectului i metoda de finanare propus pentru acoperirea cheltuielilor. PIC nu trebuie s se confunde cu bugetul de investiii, acesta reprezentnd primul an din planul de investiii de capital. Bugetul de investiii autorizeaz proiectele i aloc o finanare specific acestor proiecte. Acesta trebuie s fie adoptat n conformitate cu bugetul operaional al administraiei publice locale i asigur cadrul legal necesar pentru derularea proiectelor. Proiectele i sursele de finanare din PIC pentru ceilali ani, cu excepia primului, nu sunt autorizate pn cnd nu este aprobat bugetul anual pentru fiecare dintre aceti ani. Elaborarea unui PIC este necesar din urmtoarele considerente47: 46 47

analizarea perspectivelor de dezvoltare pe termen scurt, mediu i lung; stabilirea unui set de obiective ce pot fi atinse; determinarea unui anumit consens cu cetenii i ali factori implicai n legtur cu aceste obiective; consider proiectele ca pri componente ale unui program mai vast;

Op.cit. Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltarea Internaional (USAID), Programarea investiiilor de capital i planificarea financiar; Alexandria, 2000

determin dimensiunile adecvate ale proiectelor i planificarea lor n timp; aloc proiectelor anumite surse de finanare.

4. 2. Etapele procesului de planificare a investiiilor de capital Procesul de planificare a investiiilor de capital presupune mai multe etape de baz. Dac etapele n sine sunt asemntoare pentru toate tipurile de administraie public local, procesul ns poate s varieze n funcie de dimensiunea comunitii, componena personalului, numrul acestuia i condiiile financiare. Planificarea investiiilor de capital presupune, n principiu, realizarea urmtoarelor etape48: 1) pregtirea procesului PIC; 2) realizarea activitilor iniiale ale procesului PIC; 3) identificarea resurselor poteniale de finanare a investiiilor; 4) stabilirea proiectelor prioritare i alocarea veniturilor; 5) monitorizarea derulrii proiectelor. 4. 2.1. Pregtirea procesului PIC Este o etap a procesului de planificare a investiiilor de capital care presupune derularea a trei faze: a) realizarea unei diferenieri ntre bugetul de investiii i bugetul curent; b) organizarea procesului PIC; c) elaborarea politicilor PIC. Realizarea unei diferenieri ntre bugetul de investiii i bugetul curent Proiectele de investiii incluse in PIC trebuie s se diferenieze de cele care fac parte din bugetul operaional. Astfel, proiectele cuprinse n PIC reprezint investiii ce pot fi realizate n timp, n funcie de o anumit strategie, n timp ce anumite investiii, cum ar fi (astuparea gropilor din asfalt, repararea unor cldiri, repararea unor trotuare) trebuie s se regseasc n bugetul curent, realizarea lor fiind imperativ.
Tipul lucrrii Strzi i alei Investiie Pavare strzi (artere zone rezideniale) Refacere alei Modificarea capacitii sau proiectului de strad, inclsiv peisagistic nlocuiri trotuare, trotuare noi, Operare i ntreinere Reparaii pavaj, chiar dac duce la mbuntirea condiiilor de rulare Etaneizare i alte lucrri de ntreinere Reparaii de rutin/ petice

Trotuare
48

Idem 2.

intersecii de trotuare Circulaie Echipamente de semnalizare noi i nlocuiri, alte lucrri care mbuntesc sigurana sau capacitatea sistemului Reparaii sau nlocuiri de echipamente pentru ntreinerea funcionrii sistemului Marcarea i delimitarea benzilor de circulaie nlocuiri contoare parcri

Organizarea procesului PIC Autoritile locale trebuie s stabileasc o structur administrativ sau s desemneze un responsabil pentru gestionarea procesului PIC. Sarcinile principale ale responsabilului PIC sunt: - s pregtesc calendarul PIC, formularele i instruciunile; PIC este un proces complex pentru care este nevoie s se stabileasc o programare foarte strict a activitilor, cel puin pn n faza de implementare a proiectelor de investiii. De asemenea, pentru operaionalizarea activitilor desfurate este necesar s se stabileasc anumite formulare standard pentru culegerea informaiilor cu privire la proiectele ce pot fi realizate, fia propunerilor de proiecte etc. - s creeze oportuniti de implicare a cetenilor; Pentru acesta este necesar s se poat asigura un contact direct cu cetenii (beneficiarii proiectelor de investiii att n faza stabilirii propuenrilor de proiecte, ct i ulterior pe msur ce PIC se desfoar). Una din abordrile cele mai frecvent folosite este implicarea cetenilor ntr-o audiere public. O asemenea audiere nainte de adoptarea PIC de ctre autoritile publice locale, permite cetenilor s pun ntrebri, s-si exprime preocuparea i s neleag mai bine ntregul proces nainte ca planul de investiii s fie finalizat. - s comunice evoluia procesului PIC cetenilor i administraiei locale, s prezinte criteriile care au stat la baza adfoptrii unor decizii; s evalueze opiunile de finanare pentru proiectele predate; s gestioneze exerciiul de prioritizare a proiectelor de investiii; s monitorizeze implementarea proiectelor.

Elaborarea politicilor PIC Responsabilul PIC trebuie s realizeze urmtoarele activiti:

1) s stabileasc ce tipuri de proiecte trebuie incluse n PIC. Astfel, n PIC pot fi incluse toate proiectele de investiii ce pot fi propuse la nivel local sau se stabilesc anumite domenii n care se dorete planificarea investiiilor (infrastructur, domeniul social etc). 2) s determine numrul de ani de derulare a PIC. Perioada de planificare a investiiilor de capital se refer la numrul de ani inclus n planul de investii. n mod normal, proiectele planificate n primul an sau n primii doi ani se pot evalua destul de uor n raport cu dimensiunea, costurile, cheltuielile planificate si finanarea disponibil. O perioad mai mare face ca estimarea costurilor i resurselor de finanare s fie din ce n ce mai dificil ntruct procesul de aprobare i finanare a investiiilor nu este n totalitate descentralizat. Includerea n PIC numai a proiectelor despre care se ateapt c vor ncepe n anul sau anii urmtori ar reduce totui ansa de a analiza proiectele pe termen lung, ealonate pe mai mult de doi ani. n majoritatea PIC, perioada de patru sau cinci ani este perioada potrivit. n primul an se ntocmete bugetul de investiii iar restul de trei sau patru ani sunt anii de derulare a investiiei. Pentru a menine pentru PIC perioada de desfurare dorit, acesta trebuie s fie actualizat n fiecare an adugndu-se nc un an la sfritul planului mpreun cu lista de proiecte care trebuie iniiate n acel an. 3) s elaboreze un calendar cu evenimente cheie i termene limit. Pentru coordonarea diferitelor sarcini si responsabiliti, coordonatorul PIC trebuie sa pregteasc nc de la nceput un calendar de desfurare a procesului. Calendarul este un instrument care evideniaz responsabilitile si termenele in cadrul procesului PIC. Acesta constituie un ghid pentru consiliul local sau judeean, regii si ceteni referitor la termenele de execuie si etapele ce urmeaz a fi parcurse pe perioada derulrii PIC. 4) s elaboreze metodele de culegere a opiniilor cetenilor cu privire la ntregul proces al PIC. Astfel se poate stabili modalitatea prin care se culeg de la ceteni informaiile cu privire la propunerile de proiecte (audieri, chestionare, sondaje de opinie), precum i cu privire la modul n care este perceput procesul PIC n desfurarea sa (dac PIC-ul rezultat se preteaz pe nevoile cetenilor). Planificarea investiiilor de capital permite administraiilor publice locale s gseasc oportunitile pentru implicarea cetenilor n procesul de clasificare i prioritizare a proiectelor de investiii. 4. 2.2. Realizarea activitilor iniiale ale procesului PIC Presupune urmtoarele faze: 1) evaluarea nevoilor; 2) modul de satisfacere a nevoilor cetenilor;

3) evaluarea strii activelor curente; 4) stabilirea obiectivelor i a criteriilor de evaluare a proiectelor de investiii. Evaluarea nevoilor Evaluarea nevoilor presupune att o analiz tehnic, ct i opinia comunitii cu privire la nevoia resimit. Este necesar s se realizeze estimri cu privire la cererea de servicii publice n viitor, studii cu privire la meninerea sau modificarea modelelor comportamentale membrilor comunitii, posibilitatea asigurrii nevoilor prin investiiile existente. De asemenea, trebuie luate n considerare i anumite proiecte de investiii pentru care n prezent nu se resimte o nevoie (un plan de sistematizare a localitii) sau pentru care nevoile pot fi resimite n condiiile n care se vor produce n viitor unele evenimente nedorite (accidente ecologice, inundaii etc) Stabilirea modului de satisfacere a nevoilor cetenilor Este nevoie s se delimiteze nevoile pentru a cror satisfacere este necesar s se realizeze proiecte de investiii de cele care pot fi satisfcute mai efficient i fr realizarea de investiii. Astfel, trebuie stabilit dac pentru satisfacerea unei nevoi este necesar s se realizeze o investii nou su este suficient s se asigure o exploatare mai bun a unei investiii vechi, eventual prin asigurarea unei modernizri a acesteia. De asemenea, trebuie stabilit dac anumite proiecte de investiii pot fi realizate prin implicarea terilor (sector privat, sector public). Astfel, unele proiecte de investiii pot fi realizete de sectorul privat, n msura n care acesta este interesat (realizarea unui complex agroalimentar), n parteneriat public privat sau se pot implementa de alte entiti publice n condiii de eficien mrit. Evaluarea strii activelor curente n cadrul evalurii infrastructurii existente, o instituie public va evalua situaia infrastructurii i a echipamentului de care rspunde. Pentru aceasta trebuie s fie cunoscut vechimea, starea funcional, istoricul interveniilor, precum i costurile estimative pentru nlocuirea echipamentelor i utilitilor existente. Este important s se urmreasc starea funcional i calitatea infrastructurii. Un istoric al reparaiilor i operaiunilor de ntreinere efectuate asupra fiecrui activ poate fi extrem de util. Documentaia privind istoricul acestor operaiuni ofer date importante referitoare la eficiena reparaiilor fcute. Aceste date ajut la evaluarea gradului de eficien a reparaiilor viitoare. Stabilirea obiectivelor i a criteriilor de evaluare

La baza evalurii proiectelor de investiii trebuie s stea o serie de obiective generale, cum ar fi protejarea mediului nconjurtor, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea economic a zonei. Plecnd de la acestea se vor stabili criterii clare ce trebuie ndeplinite de proiectele de investiii. Pentru clasificarea i prioritizarea proiectelor de investiii se va pleca de la stabilirea unui punctaj pentru fiecare proiect pe baza unei serii de criterii sociale, economice, financiare, de sntate public. Fiecare proiect de investiii primete un punctaj ca urmare a evalurii lui pe baza criteriilor stabilite, urmnd a se realiza o ierarhizare a acestor criterii n ordine descresctoare a punctajelor obinute. Vom prezenta un exemplu de criterii folosite n ierarhizarea proiectelor de investiii: Criterii de determinare a prioritii proietelor Punctaj Sntate i siguran public 1. proiectul nltur un pericol mare al sntii i siguranei 0-5 puncte 2. proiectul reduce cazurile posibile de deces, vtmare sau boal 0-5 puncte Calitatea mediului 3. proiectul mrete/reduce gradul de poluare a mediului (aer, 0-10puncte zgomot, deeuri solide sau lichide) n raza oraului Calitatea vieii 4. proiectul mbuntete semnificativ calitatea vieii unui numr mare de ceteni Dezvoltarea economic 5. proiectul va ncuraja noi investiii de capital n ora i va genera dezvoltarea economic 6. proiectul va crea noi locuri de munc pentru cetenii oraului pe perioada realizrii i dup finalizare 7. proiectul odat finalizat va genera reduceri ale costurilor de funcionare i ntreinere ale instalaiei pe termen lung 8. beneficiile aduse de proiectul odat finalizat vor fi cel puin egale sau mai mari dect cheltuielile de realizare Documentaie 9. documentaia tehnic i financiar a proiectului este bine gndit, finalizat i aprobat Punctaj maxim 60 Sursa: Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional, Proiectul Regional pentru Europa de Est 4. 2.3. Identificarea surselor poteniale de finanare a investiiilor n cadrul acestei etape trebuie s se identifice sursele poteniale de finanare i s se realizeze o analiz a posibilitilor de finanare. Sursele de finantare ce trebuie luate n considerare pot fi formate din: veniturile rmase consiliilor locale i judeene dup efectuarea cheltuielilor operaionale;

0-10 puncte

0-5 puncte 0-5 puncte 0-5 puncte 0-5 puncte

0-10 puncte

mprumuturi suportate din veniturile consiliilor locale sau judeene; taxe pltite de utilizatori pentru serviciile furnizate de consiliile locale sau judeene direct sau prin intermediul regiilor locale;

mprumuturi suportate din taxele pe servicii; programe speciale ale Guvernului Romniei sau finanri externe. n cazul programelor guvernamentale speciale sau finanrilor externe, sumele disponibile vor fi

determinate de regulile i normele programelor respective. Pentru toate celelalte surse menionate mai sus, nivelul finanrii i selectarea proiectelor rmn n ntregime la latitudinea administraiilor publice locale. Un aspect important este opiunea pentru surse proprii de finanare sau apelarea la mprumuturi. Vom prezenta avantajele i dezavantajele finanrii prin surse proprii i ale finanrii prin ndatorare49. Finanarea prin surse proprii: A) avantaje: economii la costurile cu dobanda. n cazul finanrii din resurse proprii, nu apar costuri legate de dobnzi. Aceste economii pot fi folosite la creterea capitalului. pstrarea flexibilitii financiare. n cazul finanrii din resurse proprii nu exist obligaii pe termen lung. Autoritatea local are n fiecare an mai mult flexibilitate n legatur cu angajarea veniturilor n finanarea de capital versus cheltuieli operaionale. Acest fapt este important n cazul n care este dificil s estimezi veniturile viitoare datorit instabilitii economice sau din alte motive. ntrirea percepiei calitii creditului. n condiiile n care toi sunt egali, o autoritate local care nu este foarte ndatorat este privit favorabil de ctre comunitate. Finanarea din resurse proprii astzi, ofer autoritii locale ansa de a obine un mprumut mine. B) dezavantaje: fonduri insuficiente pentru necesarul de capital ca urmare a existenei unui numr mare de proiecte de realizat, a unor proiecte care necesit costuri ridicate sau creterii continue a costurilor proiectelor de investiii; lipsa echitii ntre generaii: sarcina finanrii proiectelor de care vor beneficia generaia prezent, dar mai ales cele viitoare este suportat doar de generaia prezent; cheltuieli de capital nerepartizate inegal de-a lungul anilor, crend presiune asupra bugetelor prezente. Apelarea la resurse mprumutate are ca avantaje:
49

www.lga.ro, Programarea investiiilor de capital i planificarea financiar

permite autoritilor locale s realizeze investiii mai multe ntr-un interval mai scurt de timp; asigur echitate ntre generaii cu privire la sarcina suportrii costurilor investiiilor; egalizeaz n timp costurile investiiilor.

4. 2.4. Prioritizarea proiectelor i alocarea surselor de finanare Pentru realizarea prioritizrii proiectelor i alocrii surselor de finanare se vor parcurge urmtoarele etape: revizuirea stabilirea prioritii proiectelor poteniale dezvoltarea scenariilor financiare alternative; corelarea proiectelor cu resursele Stabilirea prioritii proiectelor poteniale presupune: alctuirea fielor propunerilor de proiecte; alegerea iniial a proiectelor; selecia n funcie de conflict, complementaritate, compatibilitate; stabilirea prioritii proiectelor; Alctuirea fielor propunerilor de proiect const n realizarea pentru fiecare proiect a unei prezentri standard, cum ar fi de exemplu50: Fisa propunerilor de proiect Data: Fisa nr: A. Denumirea proiectului: B. Scurta descriere a proiectului propus: C. Localizare: D. Obiectiv(e): E. Beneficiari propusi: F. Cost estimat: G. Sursa propusa de finantare: H. Propunator sau departament responsabil: I. Informatii de contact despre propunator sau departamentul responsabil:
50

Idem 2

Alegerea iniial a proiectelor presupune realizarea urmtorilor pai: 1) consolidarea propunerilor repetitive; 2) separarea proiectelor care sunt evident practice sau inutile; 3) alegerea proiectelor care ar putea fi implementate mai eficient de ctre alte agenii, organizaii sau autoriti locale Selecia n funcie de conflict, complementaritate, compatibilitate presupune stabilirea proiectelor a cror realizare intr n conflict cu realizarea altor proiecte, proiectele care sunt complementare i proiectele care sunt compatibile. Automat, din dou proiecte care intr n conflict, doar unul poate fi realizat. Selecia se va realiza plecnd de la ali factori care pot fi luai n calcul (complementaritatea cu alte proiecte, beneficial realizat (cel economic i social), gradul de necesitate pentru realizarea proiectului etc.). Se recomand n selecie i prioritizare s in cont de proiectele care sunt complementare (de exemplu realizarea canalizrii unei strzi i asfaltarea acestuia), realizarea acestora, precum i ordinea n care sunt realizate putnd duce la o scderea a costurilor pe ansamblu proiectelor. Stabilirea prioritii proiectelor presupune acordarea, n funcie de modul n care acestea satisfac criteriile de evaluare stabilite, a unui punctaj pentru fiecare proiect. n funcie de scorul realizat de fiecare proiect se va realiza o clasificare a acestora. Dezvoltarea scenariilor financiare alternative presupune luarea n calcul la realizarea proiectelor de investiii i aezarea lor n timp a scenariului apelrii doar la surse proprii de finanare i a scenariului apelrii i la mprumuturi. n funcie de necesarul de resurse, de posibilitile de mprumut, de numrul de ani n care se dorete realizarea proiectelor sau de ali factori se poate opta pentru un scenariu sau altul. n funcie de fiecare variant luat n calcul, se poate stabili numrul de proiecte ce pot fi realizate n numrul de ani aferent PIC-ului. n cazul scenariului fr mprumut se stabilete pentru numrul de ani de derulare a PIC care este surplusul operaional curent (ca diferen ntre veniturile curente i cheltuielile curente), acesta dnd valoarea maxim care poate fi luat n calcul pentru investiii. Deoarece acest surplus operaional este o estimare, nu se recomand ca el s fie luat n calcul n totalitate pentru realizarea de investiii, eventuala nerealizare a lui ducnd la disfuncionalitii n derularea PIC.

n cazul scenariului cu mprumut se pleac de la surplusul operaional curent estimat, se determin care este valoarea maxim a mprumuturilor ce pot fi luate (trebuie ca serviciul datoriei s nu depeasc 20% din veniturile curente ale instituiei publice), urmnd ca prin nsumarea acestora s se stabileasc valoarea maxim ce poate fi folosit pentru investiii. De asemenea, nu se recomand luarea n considerare a valorii maxime, pentru a evita eventualele probleme ce pot s apar n condiiile n care previziunile nu se adeveresc 100%. n determinarea sumelor ce pot fi folosite pentru investiii este necesar s se in cont i de rambursrile i plile de dobnzi care apar n cazul scenariului fr mprumut. Corelarea proiectelor cu resursele presupune stabilirea unui echilibru ntre dorine (proiecte) i posibiliti (surse de finanare). Aceasta poate s duc la o reprioritizare a proiectelor n funcie de sursele de finanare posibil de mobilizat i de termenele la care pot fi mobilizate acestea. Se poate ajunge la eliminarea unor proiecte sau la amnarea lor, realizarea unei alte succesiuni dect cea rezultat din etapele anterioare n realizarea lor proiectelor, combinarea i redimensionarea proiectelor. 4.2.5. Monitorizarea procesului de realizare a investiiilor de capital n cadrul acestei etape se va realiza raportarea lunar a stadiului de realizare a proiectului de investiii, precum i o rennoire anual a PIC. Pentru fiecare proiect, trebuie s existe un director (manager) de proiect care s elaboreze un program de activiti, s coordoneze angajaii i orice alt existen din exterior necesar pentru finalizarea proiectului, s monotorizeze bugetul individual al proiectului. Directorul de proiect trebuie de asemenea s nainteze un raport lunar scris efului de departament sau directorului de regie. Coordonatorul PIC desemnat va continua s joace un rol de baz n monitorizarea pe ansamblu a PIC. El va primi lunar un exemplar al raportului privind stadiul de execuie pentru fiecare proiect n parte, n care vor fi monitorizate: (1) evoluia (pe sptmn/lunar) actualizat pentru fiecare obiecie al fiecrui proiect din PIC. (2) problemele ce au aprut, soluiile acestora ct i orice impact financiar asupra bugetului PIC. (3) toate comentariile pe care directorul de proiect sau eful de departament/directorul de regie vrea s le fac n luna respectiv referitor la stadiul proiectului. Coordonatorul va sintetiza apoi toate rapoartele lunare i va rezuma informaiile ntr-un memorandum adresat Primarului sau Preedintelui Consiliului Judeean i Consiliului local sau judeean respective, memorandum care va conine: stadiul actual prin comparaia cu cel planificat pentru fiecare proiect, precum i prezentarea oricror probleme aprute i care necesit atenia autoritilor locale (ntrzieri n restructurare,

modernizare, extindere sau derularea de noi proiecte, ntrzieri n finanare, sau ntrzieri cauzate de dispute ntre diverse instituii din cadrul oraului). Rennoirea anul a PIC presupune revizuirea i actualizarea acestuia la cerinele curente ale fiecrui an. 5. Achiziiile publice

Achiziiile publice fac parte din activitatea desfurat de o instituie public. Deoarece activitatea unei instituii publice presupune un consum de materiale, servicii, procurare de mijloace fixe etc, se face apel la diferii furnizori sau prestatori. Cum instituiile publice gestioneaz banul public, statul a instituit o serie de reguli privind achiziia public. Partea legislativ referitoare la achiziiile publice face referire la 51 stabilirea principiilor, cadrului general i a procedurilor pentru atribuirea contractului de achiziie public, precum i a cilor de atac al actului sau deciziei autoritii contractante care aplic una dintre procedurile de atribuire a contractului de achiziie public. 5.1. Elementele componente ale sistemului achiziiilor publice I) autoritatea de reglementare - autoritatea de reglementare este reprezentat de Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice (ANRMAP); II) autoritile contractante: oricare organism al statului - autoritate public sau instituie public - care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; oricare organism de drept public, altul dect cele de mai sus, cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: este finanat, n majoritate, de ctre o alt autoritate contractant; se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante; n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant.
51

Vezi OUG nr 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 337/2006; HG nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 34/2006; Ordinul preedintelui Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice nr 155%2006.

oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe activiti relevante, atunci cnd aceasta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti;

oricare subiect de drept, altul dect cele de mai sus, care desfoar una sau mai multe activiti relevante n baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduricadru destinate efecturii respectivelor activiti

III) operatorii economici: orice furnizor, prestator sau executant (persoan fizic sau juridic) care ofer n mod licit pe pia produse, servicii i/sau execut lucrri IV) supraveghetorii sistemului: ANRMAP, Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, Ministerul Economiei i Finanelor, Curtea de Conturi. 5.2. Principiile achiziiilor publice I) principiul nediscriminrii: asigurarea condiiilor de manifestare a concurenei reale pentru ca orice operator economic, indiferent de naionalitate II) tratament egal: stabilirea i aplicarea, oricnd pe parcursul procedurii de atribuire, de reguli, cerine, criterii identice pentru toi operatorii economici, astfel nct acetia s beneficieze de anse egale de a deveni contractani; III) recunoaterea reciproc: acceptarea produselor, serviciilor, lucrrilor oferite n mod licit pe piaa Uniunii Europene; acceptarea diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de autoritile competente din alte state, acceptarea specificaiilor tehnice, echivalente cu cele solicitate la nivel naional. IV) transparena: aducerea la cunotina publicului a tuturor informaiilor referitoare la aplicarea procedurii de atribuire; V) proporionalitatea: asigurarea corelaiei ntre necesitile autoritii contractante, obiectul contractului de achiziie public, cerinele solicitate a fi ndeplinite;

VI) eficiena utilizrii fondurilor publice: aplicarea procedurilor de atribuire competiionale i utilizarea de criterii care s reflecte avantajele de natur economic ale ofertelor n vederea obinerii raportului optim ntre calitate i pre; VII) asumarea rspunderii: determinarea clar a sarcinilor i responsabilitilor persoanelor implicate n procesul de achiziie public. 5.3. Procesul de achiziie public Sintetizat, procesul de achitiie public este format din urmtoarele etape: I) ntocmirea programului anual al achiziiilor publice: identificarea necesitilor, estimarea valorii achiziiilor publice, ierarhizarea, alegerea procedurii, identificarea fondurilor, elaorarea calendarului de achiziii etc. II) Elaborarea documentaiei de atribuire: stabilirea specificaiilor tehnice, stabilirea clauuzelor contractuale, stabilirea cerinelor minime de calificare la proedura de achiziie, stabilirea criteriului de atribuire, defiitivarea documentaiei de atribuire etc. III) Chemarea la competiie: publicarea anunului de participare, punerea la dipoziie a documentaiei de atribuire, rspuns la solicitrile de clarificri etc. IV) Derularea procedurii de atribuire: primirea candidaturilor, selectarea candidailor, derularea rundelor de discuii (dac este cazul), primirea ofertelor, deschiderea i evaluarea ofertelor, stabilirea ofertei ctigtoare etc. V) Atribuirea contractului de achiziie public sau ncheierea acordului cadru VI) ncheierea dosarului de achiziie public; VII) Derularea contractului sau acordului cadru; VIII) Finalizarea contractului; IX) Analiza procesului.

5.4. Stabilirea valorii estimate a achiziiilor publice A. Estimarea valorii contractului de furnizare 1. n cazul n care produsele ce urmeaz a fi achiziionate necesit i operaiuni sau lucrri de instalare i punere n funciune, atunci: Ve = Vp + Vmipf, unde: Ve = valoarea estimat Vp = valoarea produselor = nr. buc. x pre unitary Vmipf = valoarea manoperii, instalrii i punerii n funciune

2. n cazul n care nu este stabilit nc modalitatea de dobndire a produselor, respectiv nu s-a fcut opiunea ntre cumprare, cumprare n rate, nchiriere sau leasing, cu sau fr opiune de cumprare, atunci: Ve = Vpmax, unde: Ve = valoarea estimat Vpmax = valoarea celei mai scumpe modaliti de dobndire 3. n cazul n care s-a stabilit modalitatea de dobndire a produselor, respectiv prin cumprare n rate, prin nchiriere sau prin leasing, cu sau fr opiune de cumprare, atunci: dac durata contractului este stabilit i este mai mic sau egal cu 12 luni, atunci: Ve = Vr x n unde: Ve = valoarea estimat a contractului Vr = valoarea ratei pltibile n = nr. de luni </= 12 luni dac durata contractului este stabilit i este mai mare de 12 luni, atunci: Ve = (Vr x N) + Vprez, unde: Ve = valoarea estimat Vr = valoarea ratei pltibile N = nr. de luni > 12 luni Vprez = valoarea rezidual estimat

 dac contractul se ncheie pe o durat nedeterminat sau dac durata acestuia nu poate fi determinat la data estimrii, atunci: Ve = Vr x 48 luni, unde: Ve = valoarea estimat Vr = valoarea ratei pltibile 4. n cazul n care se intenioneaz atribuirea unui contract de furnizare care trebuie rennoit ntr-o perioad dat, atunci: fie Ve = Vpsa unde: Ve = valoarea estimat Vpsa = valoarea ajustat a contractelor de furnizare similare atribuite n ultimul an fie Ve = Vpsv unde: Ve = valoarea estimat Vpsv = valoarea contractelor de furnizare similare care urmeaz a fi atribuite n urmtoarele 12 luni, ncepnd din momentul primei livrri 5. n cazul n care s-a propus s se achiziioneze produse similare, dar defalcate pe loturi a cror cumprare se realizeaz prin atribuirea mai multor contracte de furnizare distincte, atunci: Ve = Vl unde: Ve = valoarea estimat Vl = valoarea unui lot

B. Estimarea valorii contractului de servicii 1. n cazul n care autoritatea contractant i propune s atribuie un contract de servicii pentru care nu se poate anticipa preul total al prestaiei, dar este posibil estimarea unui tarif mediu lunar, atunci: fie Ve = Vtm x N unde: Ve = valoarea estimat Vtm = valoarea tarifului mediu lunar

N = numr de luni, dac durata contractului este stabilit i nu depete 48 de luni fie Ve = Vtm x 48 luni unde: Ve = valoarea estimat Vtm = valoarea tarifului mediu lunar Dac durata contractului nu poate fi determinat sau depete 48 de luni

2. n cazul n care autoritatea contractant i propune s atribuie un contract de servicii care trebuie rennoit ntro perioad dat, atunci: fie Ve = Vssa unde: Ve = valoarea estimat Vssa = sum din valoarea contractelor de servicii similare atribuite n ultimele 12 luni, ajustat fie Ve = Vssv unde: Ve = valoarea estimat Vssa = sum din valoarea contractelor de servicii similare atribuite n urmtoarele 12 luni 3. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii similare, dar defalcate pe loturi a cror achiziionare face obiectul unor contracte distincte de servicii, atunci: Ve = Vl unde: Ve = valoarea estimat Vl = valoarea unui lot 4. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii de asigurare, atunci: Ve = Pa x n, unde: Ve = valoarea estimat Pa = prima de asigurare n = nr. de luni

5. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii bancare sau alte servicii financiare, atunci: Ve = T + C + D + A, unde: Ve = valoarea estimat T = taxe C = comisioane D = dobnzi A = alte remuneraii aferente 6. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze servicii de proiectare, urbanism, inginerie i alte servicii tehnice, atunci: Ve = O + A, unde: Ve = valoarea estimat O = onorarii A = alte remuneraii aferente

C. Estimarea valorii contractului de lucrri 1. n cazul n care autoritatea contractant i propune s achiziioneze lucrri pentru care urmeaz s pun la dispoziia executantului materiale, utilaje, echipamente tehnologice sau orice alte amenajri i dotri necesare execuiei lucrrilor, atunci: Ve = Cl + Vf unde: Ve = valoarea estimat Cl = costul lucrrii Vf = valoarea facilitilor puse la dispoziie de ctre autoritatea contractant

2. n cazul n care obiectul contractului de lucrri l constituie execuia unui ansamblu de lucrri care presupune, dup caz, i furnizarea de echipamente, instalaii, utilaje sau alte dotri aferente, atunci: Ve = Vee + Vei + Veu + Ved, unde: Ve = valoarea estimat Vee = valoarea estimat a echipamentelor Vei = valoarea estimat a instalaiilor Veu = valoarea estimat a utilajelor Ved = valoarea estimat a dotrilor aferente 3. n cazul n care lucrarea permite execuia pe obiecte sau loturi, pentru care autoritatea contractant i propune s atribuie unuia sau mai multor executani contracte distincte de lucrri, atunci: Ve = Vl unde: Ve = valoarea estimat Vl = valoarea unui lot

D. Estimarea valorii n cazul organizrii unui concurs de soluii n cazul n care concursul de soluii este organizat ca o procedur independent, atunci: Ve = Vp + Ves unde: Ve = valoarea estimat Vp = valoarea unui premiu Ves = valoarea estimat a contractului de servicii care poate fi ncheiat

E. Estimarea valorii n cazul ncheierii unui acord-cadru: Ve = Ve max,

unde: Ve = valoarea estimat Ve max = valoarea maxim estimat, fr TVA, a tuturor contractelor de achiziie public care se anticipeaz c vor fi atribuite n baza acordului-cadru respectiv, pe ntreaga sa durat

F. Estimarea valorii n cazul n care se utilizeaz un sistem de achiziie dinamic: Ve = Ve max, unde: Ve = valoarea estimat Ve max = valoarea maxim estimat, fr TVA, a tuturor contractelor de achiziie public care se anticipeaz c vor fi atribuite prin utilizarea sistemului de achiziie dinamic respectiv, pe ntreaga sa durat 5.5. Proceduri de atribuire Licitaia deschis - reprezint procedura de atribuire a contractului de achiziie public la care orice operator economic interesat are dreptul de a depune ofert. Ea se desfoar, de regul, ntr-o singur etap. Licitaia deschis se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare prin care se solicit operatorilor economici depunerea de oferte. Licitaia restrns - reprezint procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura, urmnd ca numai candidaii selectai s aib dreptul de a depune ofert. Licitaia restrns se desfoar, de regul, n dou etape: etapa de selectare a candidailor; etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidai. Licitaia restrns se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare prin care se solicit operatorilor economici depunerea de candidature. Procedura de licitaie restrns se utilizeaz atunci cnd oferta este excedentar. Dialogul competitiv - reprezint procedura la care orice operator economic are dreptul de a-i depune candidatura i prin care autoritatea contractant conduce un dialog cu candidaii admii, n scopul identificrii uneia sau mai multor soluii apte s rspund necesitilor sale, urmnd ca, pe baza soluiei/soluiilor identificate, candidaii selectai s elaboreze oferta final. Dialogul competitiv se aplic doar atunci cnd sunt ndeplinite cumulativ condiiile: contractul n cauz este considerat a fi de complexitate deosebit;

aplicarea procedurii de licitaie deschis sau restrns nu ar permite atribuirea contractului de achiziie public n cauz. Procedura de dialog competitiv se desfoar n trei etape:

etapa de preselectare a candidailor; etapa de dialog cu candidaii admii n urma preseleciei, pentru identificarea soluiei/soluiilor apte s rspund necesitilor autoritii contractante i n baza creia/crora candidaii vor elabora i depune oferta final;

etapa de evaluare a ofertelor finale depuse. Dialogul competitiv se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare prin care se

solicit operatorilor economici depunerea de candidaturi. Negocierea reprezint procedura prin care autoritatea contractant deruleaz consultri cu candidaii selectai i negociaz clauzele contractuale, inclusiv preul, cu unul sau mai muli dintre acetia. Negocierea poate fi: negociere cu publicarea prealabil a unui anun de participare; negociere fr publicare prealabil a unui anun de participare. Negocierea cu publicarea prealabil a unui anun de participare se desfoar n dou etape: etapa de selectare a candidailor; etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai. Negocierea cu publicare se iniiaz prin transmiterea spre publicare a unui anun de participare prin care se solicit operatorilor economici depunerea de candidature. Negocierea cu publicare se aplic atunci cnd: n urma aplicrii licitaiei deschise, licitaiei restrnse sau a dialogului competitiv nu a fost depus nicio ofert sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori neconforme; n situaii excepionale, temeinic motivate, atunci cnd natura lucrrilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare iniial global a preului viitorului contract de achiziie public; Atunci cnd serviciile care urmeaz s fie achiziionate, ndeosebi serviciile financiare sau serviciile intelectuale, cum ar fi cele care implic proiectarea lucrrilor, sunt de aa natur nct caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia pe care o impune atribuirea unui contract de achiziie public prin aplicarea licitaiei deschise sau licitaiei restrnse; Atunci cnd lucrrile ce urmeaz a fi executate sunt necesare exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii sau dezvoltrii tehnologice, i numai dac acestea nu se realizeaz pentru obinerea unui profit i nici nu urmresc acoperirea costurilor aferente

Negociere fr publicarea prealabil a unui anun de participare se folosete cnd: Din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecia unor drepturi de exclusivitate, contractul de achiziie public poate fi atribuit numai unui anumit operator economic; Ca o msur strict necesar, atunci cnd perioadele de aplicare a licitaiei deschise, a licitaiei restrnse sau a negocierii cu publicarea prealabil a unui anun de participare nu pot fi respectate din motive de extrem urgen determinate de evenimente imprevizibile i care nu se datoreaz sub nicio form unei aciuni sau inaciuni a autoritii contractante; Produsele ce urmeaz a fi livrate sunt fabricate exclusiv n scopul cercetrii tiinifice, experimentrii, studiilor sau dezvoltrii tehnologice, i numai dac acestea nu se realizeaz pentru obinerea unui profit i nici nu urmresc acoperirea costurilor aferente.; Este necesar achiziionarea de la furnizorul iniial a unor cantiti suplimentare de produse destinate nlocuirii pariale sau extinderii echipamentelor/instalaiilor livrate anterior, i numai dac schimbarea furnizorului iniial ar pune autoritatea contractant n situaia de a achiziiona produse care, datorit caracteristicilor tehnice diferite de cele deja existente, determin incompatibiliti sau dificulti tehnice sporite de operare i ntreinere; Produsele sunt cotate la bursa de mrfuri, iar achiziia acestora se realizeaz prin operaiuni pe piaa de disponibil; Produsele pot fi achiziionate n condiii deosebit de avantajoase de la un operator economic care i lichideaz definitiv afacerile, de la un administrator judiciar care administreaz afacerile unui operator economic n stare de faliment sau lichidare, printr-un aranjament cu creditorii unui operator economic n stare de faliment sau lichidare ori printr-o alt procedur similar cu cele anterioare, reglementat prin lege; Ca urmare a unui concurs de soluii, contractul de servicii trebuie s fie atribuit, conform regulilor stabilite iniial, concurentului ctigtor sau unuia dintre concurenii ctigtori ai concursului respectiv, n acest din urm caz autoritatea contractant avnd obligaia de a transmite invitaie la negocieri tuturor concurenilor ctigtori; Este necesar achiziionarea unor lucrri sau servicii suplimentare sau adiionale, care nu au fost incluse n contractul iniial, dar care, datorit unor circumstane neprevzute, au devenit necesare pentru ndeplinirea contractului n cauz, i numai dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: atribuirea s fie fcut contractantului iniial; lucrrile sau serviciile suplimentare/adiionale nu pot fi, din punct de vedere tehnic i economic, separate de contractul iniial fr apariia unor inconveniente majore pentru autoritatea contractant sau, dei separabile de contractul iniial, sunt strict necesare n vederea ndeplinirii acestuia; valoarea cumulat a

contractelor atribuite pentru lucrri i servicii suplimentare/adiionale nu depete 50% din valoarea contractului iniial. Ulterior atribuirii unui contract de lucrri sau de servicii, autoritatea contractant i propune s achiziioneze noi lucrri, respectiv noi servicii, care sunt similare lucrrilor sau serviciilor achiziionate prin atribuirea contractului iniial, i numai dac se respect, n mod cumulativ, urmtoarele condiii: atribuirea se face contractantului iniial, iar noile lucrri, respectiv noile servicii, constau n repetarea unor lucrri sau servicii similare celor prevzute n contractul atribuit iniial i sunt conforme cu cerinele prevzute n caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii respectivului contract; contractul de lucrri/servicii iniial a fost atribuit prin procedura de licitaie deschis sau restrns; valoarea estimat a contractului inial de lucrri/servicii s-a determinat prin luarea n considerare inclusiv a lucrrilor/serviciilor similare care pot fi achiziionate ulterior; n anunul de participare la procedura aplicat pentru atribuirea contractului iniial s-a precizat faptul c autoritatea contractant are dreptul de a opta pentru achiziionarea ulterioar de noi lucrri similare, respectiv noi servicii similare, de la operatorul economic a crui ofert va fi declarat ctigtoare n cadrul procedurii respective; autoritatea contractant are dreptul de a aplica aceast procedur ntr-un interval care nu poate depi 3 ani de la atribuirea contractului iniial. Cererea de oferte - reprezint procedura simplificat prin care autoritatea contractant solicit oferte de la mai muli operatori economici. Cererea de oferte se aplic numai dac valoarea estimat, fr TVA, a contractului de achiziie public este mai mic dect echivalentul n lei a urmtoarelor praguri: - pentru contractul de furnizare: 40.000 euro; - pentru contractul de servicii: 40.000 euro; - pentru contractul de lucrri: 250.000 euro. Concursul de soluii - reprezint procedura prin care se achiziioneaz, n special n domeniul amenajrii teritoriului, al proiectrii urbanistice i peisagistice, al arhitecturii sau n cel al prelucrrii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concureniale de ctre un juriu, cu sau fr acordarea de premii. Concursul de soluii se poate organiza ca: - o procedur independent, n care concurenii pot obine premii i/sau prime de participare; sau - parte a unei alte proceduri care conduce la atribuirea unui contract de servicii. Concursul de soluii se iniiaz prin publicarea unui anun de participare prin care se solicit operatorilor economici interesai depunerea de proiecte.

Cumprarea direct - se aplic n cazul n care se achiziioneaz produse, servicii sau lucrri a cror valoare (fr TVA), cumulat pe parcursul unui an, nu depete echivalentul n lei a 5.000 euro. Cumprarea direct se realizeaz pe baz de document justificativ care se consider a fi baza legal pentru plat. 6. Auditul intern i controlul financiar preventiv

Pentru buna funcionare a activitii instituiilor publice s-au instituit reglementri legislative privind controlul financiar intern i auditul financiar intern. Controlul financiar preventiv este activitatea prin care se verific legalitatea i regularitatea operaiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, nainte de aprobarea acestora. Controlul intern reprezint ansamblul msurilor ntreprinse la nivelul unei instituii publice cu privire la structurile organizatorice, metodele, procedurile i sistemele de control i de evaluare, instituite n scopul: realizrii atribuiilor la un nivel calitativ corespunztor i ndeplinirii cu regularitate, n mod economic, eficace i eficient, a politicilor adoptate, respectrii legalitii i a dispoziiilor conducerii; protejrii activelor i resurselor; efecturii i meninerii de nregistrri contabile corecte i complete; furnizrii la timp de informaii corecte i complete pentru fundamentarea deciziilor conducerii. Auditul intern este activitate organizat independent n structura unei instituii publice i n directa subordonare a conductorului acesteia, care const n efectuarea de verificri, inspecii i analize ale sistemului propriu de control intern, n scopul evalurii obiective a msurii, n care acesta asigur ndeplinirea obiectivelor instituiei publice i utilizarea resurselor n mod economic, eficace i eficient i pentru a raporta conducerii constatrile fcute, slbiciunile identificate i msurile propuse de corectare a deficienelor i de ameliorare a performanelor sistemului de control intern. Din definiiile52 date controlului financiar preventiv, controlului intern i auditului financiar intern se desprinde concluzia c n activitatea unei instituii publice trebuie s acioneze prima dat personalul care se ocup cu controlul i apoi cel care se ocup cu auditul. Auditul este un controlor al sistemului de control, dar nu se rezum numai la verificarea aciunii de control, ci vine cu msuri, idei, soluii de perfecionare a acesteia. Controlul financiar preventiv propriu se organizeaz i se exercit n mod unitar la urmtoarele entiti publice53:
52

Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern i controlul financiar preventiv, publicat n MO nr. 430/1999 cu modificrile i completrile ulterioare. 53 www.mfinane.ro Controlul financiar preventiv.

- instituiile publice, cuprinznd Administraia Prezidenial, Parlamentul, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i locale, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile publice de subordonare central sau local, indiferent de modul de finanare a acestora; - Ministerul Finanelor Publice, pentru operaiunile Fondului naional de preaderare, pentru operaiunile privind bugetul trezoreriei statului, datoria public, precum i pentru alte operaiuni specifice; - companiile naionale, regiile autonome, societile comerciale, organizaiile neguvernamentale, precum i orice alte persoane juridice care gestioneaz fonduri publice cu orice titlu i/sau care administreaz patrimoniul public referitor la gestionarea fondurilor publice i administrarea patrimoniului public n cauz; - ageniile de gestionare a fondurilor publice provenite din finanri externe, rambursabile i nerambursabile, precum: uniti de management al proiectelor (UMP), uniti de coordonare a proiectelor (UCP), Oficiul de Pli i Contractare PHARE (OPCP), Agenia SAPARD i alte agenii de implementare a fondurilor comunitare. 6.1. Controlul intern al instituiilor publice Controlul intern n cadrul unei instituii publice are urmtoarele obiective generale: 1) realizarea, la un nivel corespunztor de calitate, a atribuiilor instituiilor publice, stabilite n concordan cu propria lor misiune, n condiii de regularitate, eficacitate, economicitate i eficien; - caracteristica unei operaiuni de a respecta sub Regularitatea toate aspectele ansamblul principiilor i regulilor procedurale i metodologice care sunt aplicabile categoriei de operaiuni din care face parte - gradul de ndeplinire a obiectivelor declarate ale

Eficacitatea

unei activiti i relaia dintre impactul dorit i impactul efectiv al activitii respective

- msura n care se asigur minimizarea costului

Economicitatea

resurselor alocate unei activiti, fr a compromite realizarea n bune condiii a obiectivelor declarate ale acesteia - raportul dintre rezultatele obinute i costul resurselor, utilizate n vederea obinerii lor

Eficiena

2) protejarea fondurilor publice mpotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei. Deoarece banii publici sunt obinui n cea mai mare parte pe seama prelevrilor de la populaie, deci sunt banii naiunii gestionarea lor trebuie s se realizeze n condiii optime, eliminndu-se pe ct posibil realizarea de pierderi, stoparea risipei. Pentru aceasta trebuie ca personalul instutiiei publice s fie pregtit profesional pentru posturile ocupate, s desfoare activitatea cu maxim de seriozitate i profesionalism pentru a se evita greelile care por s duc la efecte nedorite. De asemenea, personalul din instituiile publice trebuie s aib un dezvoltat spirit de dreptate, cinste, s nu urmtreasc ca prin folosirea banului public, de multe ori printr-o poziie abuziv, s obin avantaje materiale sau de alt natur54. 3) respectarea legii, a reglementrilor i deciziilor conducerii; Personalul instituiilor publice trebuie s acioneze conform cu legea, s respecte regulile i reglementrile care sunt specifice acestui domeniu. 4) dezvoltarea i ntreinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare i difuzare a datelor i informaiilor financiare i de conducere, precum i a unor sisteme i proceduri de informare public adecvat prin rapoarte periodice. Pentru atingerea acestui obiectiv este necesar ca organele de conducere s poat s asigure n interiorul instituiei, precum i n relaiile cu teri a unui sistem de cooperare n privina asigurrii unui acces rapid la diverse date referitoare la activitatea desfurat, s informatizeze activitatea instituiei publice prin crearea unui sistem informatic care pe baza datelor introduse n el s poat s furnizeze un volum ct mai mare de date i posibiliti ct mai ridicate de combinare a lor. Conductorul instituiei publice trebuie s asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea i perfecionarea structurilor organizatorice, reglementrilor metodologice, procedurilor i criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerinele generale i specifice de control intern. Cerinele controlului intern pot fi generale i specifice.

54

vezi Lucian u, Introducere n gestiunea financiar a instituiilor publice, Ed. ASE, 2002.

- asigurarea ndeplinirii obiectivelor enunate mai sus prin evaluarea sistematic i meninerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate structurilor, programelor, proiectelor sau operaiunilor - asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere i de execuie, acesta avnd obligaia s rspund n orice moment solicitrilor conducerii i s sprijine efectiv controlul intern Cerine - asigurarea integritii i competenei personalului de conducere i generale de execuie, a cunoaterii i nelegerii de ctre acesta a importanei i rolului controlului intern ale controlulu - stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel nct i intern acestea s fie adecvate, cuprinztoare, rezonabile i integrate misiunii instituiei i obiectivelor de ansamblu ale acesteia - supravegherea continu de ctre personalul de conducere a tuturor activitilor i ndeplinirea de ctre personalul de conducere a obligaiei de a aciona corectiv, prompt i responsabil ori de cte ori se constat nclcri ale legalitii i regularitii n efectuarea unor operaiuni sau n realizarea unor activiti n mod neeconomic, ineficace sau ineficient - reflectarea n documente scrise a organizrii controlului intern, a tuturor operaiunilor instituiei i a tuturor evenimentelor semnificative, precum i nregistrarea i pstrarea n mod adecvat a documentelor, astfel nct acestea s fie disponibile cu promptitudine pentru a fi examinate de ctre cei n drept - nregistrarea de ndat i n mod corect a tuturor operaiunilor i evenimentelor semnificative - asigurarea aprobrii i efecturii operaiunilor exclusiv de ctre persoane special mputernicite n acest sens - separarea atribuiilor privind efectuarea de operaiuni ntre persoane, astfel nct atribuiile de aprobare, control i nregistrare s fie, ntr-o msur adecvat, ncredinate unor persoane diferite - asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile - accesarea resurselor i documentelor numai de ctre persoane ndreptite i responsabile n legtur cu utilizarea i pstrarea lor

Cerine specifice ale controlului intern

6.2. Controlul financiar preventiv al instituiilor publice Fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operaiuni care vizeaz, n principal: a) angajamente legale i bugetare; b) deschiderea i repartizarea de credite bugetare; c) modificarea repartizrii pe trimestre i pe subdiviziuni ale clasificaiei bugetare a creditelor aprobate, inclusiv prin virri de credite;

d) efectuarea de pli din fonduri publice; e) efectuarea de ncasri n numerar; f) vnzarea, gajarea, concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale; g) concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitilor administrativteritoriale; h) alte tipuri de operaiuni, stabilite prin ordin al ministrului finanelor. Pentru fiecare din operaiunile prezentate mai sus trebuie s se stabileasc baza legal a efecturii acestora, documentele justificative pe baza crora se face controlul, obiectivele i coninutul controlului financiar propriu. Controlul financiar preventiv se organizeaz i se exercit n urmtoarele forme: controlul financiar preventiv propriu; controlul financiar preventiv delegat, prin controlori delegai ai Ministerului Finanelor.

Instituiile publice au obligaia de a organiza controlul financiar preventiv propriu i evidena angajamentelor n cadrul compartimentului contabil. Conductorii instituiilor publice au obligaia s stabileasc proiectele de operaiuni supuse controlului financiar, documentele justificative i circuitul acestora, cu respectarea dispoziiilor legale. Controlul financiar preventiv propriu se exercit de ctre contabilul-ef prin viz de control financiar preventiv propriu. n funcie de volumul i de complexitatea activitii, contabilul-ef poate mputernici, cu aprobarea ordonatorului de credite, i alte persoane din subordinea sa s exercite controlul financiar preventiv propriu, preciznd limitele mputernicirii. Se supun aprobrii ordonatorului de credite numai proiectele de operaiuni care respect ntru totul cerinele de legalitate, regularitate i ncadrare n limitele angajamentelor bugetare aprobate, care poart viza de control financiar preventiv propriu. Viza de control financiar preventiv propriu se exercit prin semntura persoanelor n drept, competente n acest sens i prin aplicarea de ctre acestea a sigiliului personal. Viza de control financiar preventiv propriu se exercit prin semnatura persoanei mputernicite n acest sens sau a nlocuitorului desemnat, precum i prin aplicarea sigiliului personal. Sigiliul va cuprinde urmtoarele informaii:

denumirea entitii publice; meniunea ,,Vizat pentru control financiar preventiv propriu; numrul sigiliului (cel de identificare a titularului acestuia);

- elementele de identificare a datei acordrii vizei (an, luna, zi). n vederea acordrii vizei de control financiar preventiv propriu, proiectele de operaiuni se prezint nsoite de documentele justificative corespunztoare, certificate n privina realitii i legalitii prin semntura conductorilor compartimentelor de specialitate care iniiaz operaiunea respectiv. Rspunderea pentru realitatea, regularitatea i legalitatea operaiunilor ale cror documente justificative revinde conductorilor compartimentelor care au acordat viza. Procedura de control financiar preventiv presupune urmtoarele etape: proiectele de operaiuni emise de compartimentele de specialitate vor fi depuse la departamentul de control, nsoite de documentele justificative; proiectele de operaiuni vor fi nregistrate n Registrul proiectelor de operaiuni prevzute s fie prezentate la viaz de control financiar preventiv propriu; persoana mputernicit cu controlul va prelua documentele i va face o verificare formal, urmrind: cuprinderea n ,,Cadrul general al proiectelor de operaiuni supuse controlului financiar preventiv propriu a operaiunii prezentat la viz, completarea documentelor n strict concordan cu rubricile acestora, existena semnturilor persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate, existena documentelor justificative; n cazul nerespectrii condiiilor de form, documentele sunt restituite compartimentelor de specialitate, cu viza Refuz; dac sunt ndeplinite condiiile de form se va trece la realizarea controlului de fond; n urma acestui control se poate acorda viza sau se poate respinge documentul ca fiind nefondat.

Controlul financiar delegat apare ca urmare a numirii de ctre Ministerul Finanelor a unor controlori financiari delegai care vor verifica anumite tipuri de operaiuni (specifice fiecrei instituii publice) sau a operaiunilor care depesc anumite limite valorice. 6.3. Auditul financiar intern Auditul intern se organizeaz n mod independent, n structura fiecrei instituii publice, sub forma unui compartiment specializat, constituit din una sau mai multe persoane, astfel nct personalul de specialitate angajat n acesta s nu fie implicat n vreun fel n ndeplinirea activitilor pe care le auditeaz. Auditorul intern trebuie s i ndeplineasc atribuiile n mod obiectiv, independent, cu profesionalism i integritate.

n realizarea atribuiilor sale eful compartimentului de audit intern sau, dup caz, persoana care exercit atribuiile de audit intern se subordoneaz i raporteaz direct conductorului instituiei publice. Auditul intern se exercit asupra tuturor activitilor desfurate de instituia public sau care sunt n responsabilitatea acesteia, inclusiv asupra activitii instituiilor subordonate i asupra utilizrii de ctre teri, indiferent de natura juridic a acestora, a fondurilor publice gestionate de acetia din urm n baza unei finanri realizate de ctre instituia public n cauz sau de ctre o instituie subordonat acesteia. Operaiunile care fac obiectul auditului intern sunt examinate, de regul, pe tot parcursul acestora, din momentul iniierii pn n momentul finalizrii executrii lor efective. Compartimentul de audit intern trebuie s exercite urmtoarele atribuii55: certificarea trimestrial i anual, nsoit de raport de audit, a bilanului contabil i a contului de execuie bugetar ale instituiei publice, prin verificarea legalitii, realitii i exactitii evidenelor contabile i ale actelor financiare i de gestiune; certificarea se face naintea aprobrii de ctre conductorul instituiei publice n cauz a bilanului contabil i a contului de execuie bugetar; examinarea legalitii, regularitii i conformitii operaiunilor, identificarea erorilor, risipei, gestiunii defectuoase i fraudelor i, pe aceste baze, propunerea de msuri i soluii pentru recuperarea pagubelor i sancionarea celor vinovai, dup caz; supravegherea regularitii sistemelor de fundamentare a deciziei, planificare, programare, organizare, coordonare, urmrire i control al ndeplinirii deciziilor; evaluarea economicitii, eficacitii i eficienei cu care sistemele de conducere i de execuie existente n cadrul instituiei publice ori la nivelul unui program/proiect finanat din fonduri publice utilizeaz resurse financiare, umane i materiale pentru ndeplinirea obiectivelor i obinerea rezultatelor stabilite; identificarea slbiciunilor sistemelor de conducere i de control, precum i a riscurilor asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau unor operaiuni i propunerea de msuri pentru corectarea acestora i pentru diminuarea riscurilor, dup caz. La baza desfurrii activitii de audit intern st planul anual de audit intern, aprobat de conductorul instituiei publice. Planul de audit se stabilete pe baza evalurii riscului asociat diferitelor structuri, activiti, programe/proiecte sau operaiuni, precum i prin consultare cu instituiile publice ierarhic superioare. Activitatea auditorilor interni se realizeaz pe baz de ordin de serviciu scris, aprobat de ctre conductorul instituiei publice i care prevede n mod explicit scopul, obiectivele i durata auditului. Auditorii interni au acces la toate datele i informaiile pe care le consider relevante pentru scopul i obiectivele precizate n ordinul de serviciu, iar personalul de conducere i personalul de execuie implicat n activitatea auditat au obligaia s ofere documentele solicitate i tot sprijinul necesar desfurrii n bune condiii a auditului intern.
55

Vezi OG nr.119/1999 privind auditul intern i controlul financiar preventiv, publicat n MO nr. 430/1999.

Constatrile auditului intern sunt cuprinse n raportul de audit intern care trebuie s reflecte ordinul de serviciu primit, modul de desfurare a auditului, constatrile fcute, concluziile i recomandrile auditorilor interni, mpreun cu ntreaga documentaie care susine respectivele constatri, concluzii i recomandri. De asemenea, o dat cu raportul de audit intern trebuie prezentate obligatoriu, i punctele de vedere ale persoanelor implicate n activitile auditate, ndeosebi ale acelora n legtur cu care se semnaleaz deficiene sau care pot fi afectate de msurile recomandate n raportul de audit intern. Ori de cte ori efectuarea auditului potrivit ordinului de serviciu presupune utilizarea unor cunotine de specialitate din alte domenii dect cele cerute prin fia postului auditorilor interni, eful compartimentului de audit intern poate recurge, cu aprobarea conductorului instituiei publice cruia i raporteaz, la contractarea extern de servicii de expertiz/consultan.