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1.
INTRODUO
Antes de iniciarmos a anlise das disposies constitucionais sobre os agentes pblicos, necessrio apresentarmos o conceito de agente pblico, e a partir da, as modalidades em que eles se subdividem. Podemos definir agente pblico como toda pessoa fsica que exerce, de forma gratuita ou remunerada, permanente ou transitria, por qualquer forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo pblica. O primeiro ponto digno de nota que agentes pblicos conceito aplicvel somente s pessoas fsicas. Desse modo, no devemos assim considerar, por exemplo, uma autarquia, mas sim os empregados e servidores pblicos que nela atuam. Em segundo lugar, no importa, para o enquadramento como agente pblico se a atuao se d a ttulo gratuito ou remunerado. Algumas das categorias de agentes pblicos, como veremos a seguir, tem a atuao remunerada como parte de suas caractersticas, mas indevida sua generalizao para todos os agentes pblicos. Da mesma forma, o vnculo que prende a pessoa fsica pode ter carter permanente, no sentido de que no se pode definir, j no incio do vnculo, at que momento ele ser mantido; ou transitrio, quando, no incio do vnculo, j h como se definir, se no o momento exato, ao menos a poca aproximada em que o vnculo cessar. Com base nessas consideraes, podemos sintetizar a definio acima proposta, e definir agente pblico como toda pessoa fsica que exerce funo pblica. Dois so, pois, os requisitos bsicos para a caracterizao do agente pblico: um, de carter objetivo, que a natureza pblica da funo desenvolvida; outro, de carter subjetivo, que a investidura de uma pessoa natural na referida funo. Agentes pblicos, enfim, so todas as pessoas fsicas aptas a transmitir, em funo de algum tipo de vnculo jurdico, a vontade do Estado. No conceito esto includos desde os chefes de Poder, a exemplo do Presidente da Repblica, at os agentes que exercem atividades meramente executivas, seja qual for a esfera de Governo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ou o Poder (Executivo, Legislativo e Judicirio) em que executem suas funes. Incluem-se, ainda, particulares que desempenham alguma funo pblica, como os agentes delegados, honorficos e credenciados. So agentes pblicos quanto s funes pblicas que exercem, apesar de no integrarem a estrutura formal da Administrao Direta ou Indireta.
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A doutrina no apresenta uma classificao uniforme para os agentes pblicos. H, na verdade, um sem nmero de classificaes elaboradas por nossos doutrinadores, a exemplo da construda por Bandeira de Mello, autor que subdivide os agentes pblicos em (1) agentes polticos, (2) servidores estatais e (3) particulares em atuao colaboradora com o Poder Pblico. Adotaremos inicialmente a classificao apresentada por Hely Lopes Meirelles, que classifica os agentes pblicos em cinco espcies: agentes administrativos, agentes polticos, agentes delegados, agentes honorficos e agentes credenciados. Ao final, apresentaremos rapidamente a classificao proposta por Celso Antnio Bandeira de Mello. So essas as duas classificaes que devemos conhecer para fins de concurso. 2.1. CLASSIFICAO DE HELY LOPES MEIRELLES 2.1.1. AGENTES ADMINISTRATIVOS Agentes administrativos so todos aqueles que exercem um cargo, emprego ou funo pblica com vnculo empregatcio e mediante remunerao, estando sujeitos hierarquia funcional do rgo ou entidade no qual exercem suas funes. Trs so, portanto, as caractersticas dos agentes administrativos: 1) exercem suas funes a ttulo de profisso, pois firmam uma relao empregatcia com o Poder Pblico; 2) no atuam de forma gratuita, mas mediante o pagamento de remunerao; 3) atuam sob uma relao de subordinao, estando sujeitos hierarquia do rgo ou entidade em que atuam. Nessa categoria se incluem os servidores pblicos, titulares de cargos efetivos ou em comisso, os empregados pblicos e os contratados temporrios em virtude de necessidade de excepcional interesse pblico. Dentre tais agentes duas espcies se destacam: os servidores pblicos e os empregados pblicos. Em sentido estrito, servidor pblico expresso utilizada para designar os agentes administrativos ocupantes de cargos efetivos ou em comisso, estando sujeitos a regime estatutrio, de natureza eminentemente legal e, portanto, passvel de alterao por ato unilateral, desde que respeitados os direitos adquiridos do servidor. Integram os quadros da Administrao Direta, das autarquias e das fundaes pblicas de direito pblico. Alguns institutos jurdicos, a exemplo da estabilidade, s se aplicam a esses agentes pblicos (mais precisamente, aos servidores ocupantes de cargo efetivo, que ingressam mediante aprovao em concurso pblico).
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Os inc. III e IV do art. 37 da CF tratam do prazo de validade do concurso, da sua prorrogao e da possibilidade de abertura de novo concurso dentro do prazo de validade do concurso anterior. O prazo de validade do concurso refere-se ao perodo dentro do qual a Administrao poder nomear os aprovados no certame. Segundo o inc. III do art. 37, de at dois anos o prazo inicial de validade do concurso pblico, o qual pode ser prorrogado uma vez, por perodo igual ao inicial. A norma no fixe um prazo de validade mnimo, mas mximo, de 2 anos. legtima, portanto, a abertura de um concurso com prazo de validade de um dia. Tal prazo contado no da realizao das provas ou da nomeao dos candidatos, mas da homologao do resultado do concurso. Por homologao entende-se o ato administrativo por meio do qual a autoridade competente atesta que o certame foi validamente realizado. A partir da publicao do ato homologatrio torna-se possvel a nomeao dos candidatos aprovados, e inicia-se o prazo de validade do concurso. Como afirmado acima, a autoridade competente, praticando aqui um ato discricionrio, pode decidir pela prorrogao do prazo de validade inicial. Tal prorrogao s pode ser feita uma nica vez, e por prazo idntico ao inicialmente fixado. Se este foi de um ano, p. ex., a prorrogao ser tambm por um ano. No possvel prorrogar-se o prazo do concurso mais de uma vez, ou por prazo inferior ou superior ao inicial.
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Dispe o art. 37, IX, da CF: IX a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico; A contratao temporria corresponde ao terceiro regime de pessoal da Administrao. Os contratados temporrios, de um lado, no so estatutrios, pois no tem suas regras prescritas nos estatutos de servidores editados pelas diferentes unidades da Federao; por outro lado, tambm no so celetistas, pois no so regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho. O STJ j teve oportunidade de pronunciar sobre a contratao temporria, afirmando que ela no revela qualquer vnculo trabalhista disciplinado pela CLT. Enfim, inserem-se os contratados temporrios num regime de pessoal prprio, por alguns denominado terceiro regime. Apesar de haver certa discusso na doutrina, podemos entender que exercem uma funo temporria, enquadradando-se, em termos previdencirios, no Regime Geral da Previdncia Social. A principal diferena, em termos de acesso, que a contratao temporria no exige aprovao em concurso pblico, sendo necessrio, para tanto, em regra somente um processo seletivo simplificado, o qual apresenta, como principal diferena do concurso pblico, o fato de no apresentar necessariamente um teste de conhecimentos. Na verdade, no h como se fazer afirmaes genricas quanto aos requisitos para a contratao temporria, uma vez que a Constituio silente a respeito da matria, estabelecendo apenas o requisito material da contratao: necessidade temporria de excepcional interesse pblico. Cabe a cada unidade federada disciplinar, em lei prpria, os requisitos para a contratao temporria em seu mbito. Neste ponto, aproxima-se o terceiro regime do regime estatutrio, ambos caracterizados pela pluralidade normativa, uma vez que cada ente federado competente para editar sua lei na matria, no havendo um diploma legal de carter nacional tratando do tema, ao contrrio do que ocorre no regime celetista. Em mbito federal a contratao temporria regulada pela Lei 8.745/1993, com as alteraes promovidas pela Lei no 9.849/1999 e pela Lei n 10.667/2003. E este o diploma que regula os contratos temporrios na Administrao direta, autrquica e fundacional federal, no se aplicando s empresas pblicas e sociedades de economia mista institudas pela Unio. A Lei 8.745/93, em obedincia ao mandamento constitucional, enumera as hipteses que podem ser enquadradas como caracterizadoras da necessidade temporria de excepcional interesse pblico, e que permitem a contratao de pessoal por tempo determinado. Esta lei, como j dito, abrange apenas a esfera federal, devendo os demais entes federativos, se desejarem se valer do art. 37, IX, editar suas prprias legislaes sobre a matria, de forma autnoma.
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A EC 32/2001 alterou as normas referentes competncia para a disciplina da: criao, extino e transformao de cargos e funes pblicos; estruturao e estabelecimento de atribuies no servio pblico; e criao e extino de rgos e ministrios.
Aps a referida Emenda, e levando-se tambm em considerao as inovaes ao texto constitucional promovidas pela EC 19/98, as regras sobre algumas das principias competncias em matria administrativa, na esfera federal, podem ser assim sintetizadas: 1) a criao, transformao e extino de cargos, empregos e funes pblicas competncia exclusiva do Congresso Nacional, exercida mediante lei, que ser de iniciativa privativa do Presidente da Repblica quando se tratar de cargos, funes ou empregos pblicos na Administrao Direta e autrquica; 2) a extino de funes ou cargos pblicos vagos competncia do Presidente da Repblica, exercida por meio de decreto autnomo. A extino de empregos pblicos, mesmo quando vagos, continua sendo de competncia do Congresso, mediante lei. Ainda, segundo o art. 84, XXV, compete ao Presidente da Repblica prover e extinguir os cargos pblicos, na forma da lei, ou seja, o Legislativo, por lei, disciplinar as condies para tanto, e o Presidente, por decreto, praticar os atos concretos de provimento e exonerao; 3) a criao e extino de ministrios e rgos da Administrao Pblica compete ao Congresso Nacional, que a exercer mediante lei de iniciativa privativa do Presidente da Repblica; 4) a criao e extino de autarquias e de fundaes pblicas de direito pblico de competncia do Congresso, mediante a edio de lei especfica. A criao e extino das demais entidades da Administrao Indireta competncia do Presidente da Repblica, por decreto, aps autorizao em lei especfica; 5) a organizao e funcionamento da Administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos competncia do Presidente da Repblica, exercida por meio de decreto autnomo; 6) os cargos da Cmara e do Senado so criados, extintos e transformados por ato prprio da Casa respectiva, qual seja uma resoluo (embora a fxao da remunerao seja matria de lei), a teor do art. 51, IV e 52, XII, da CF;
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