Livro Conservação Da Biodiversidade

Conservao da Biodiversidade Legislao e Polticas Pblicas
Organizao: Roseli Senna Ganem
2011
Cmara dos
Deputados
Braslia 2011
srie memria e anlise de leis
Conservao da Biodiversidade
Legislao e Polticas Pblicas
Organizao
Roseli Senna Ganem
A perda de biodiversidade uma crise silenciosa. Se no interrompida, levar homogeneizao bitica do planeta. As evidncias dessa crise manifestam-se no declnio das populaes biolgicas e na ameaa de extino de espcies, na perda de diversidade gentica entre as espcies da agropecuria, na degradao dos ecossistemas e na extensa perda de hbitats. Este livro, segundo da Srie Memria e Anlise de Leis, visa contribuir para uma melhor compreenso da importncia do patrimnio biolgico nacional, da legislao e das polticas pblicas destinadas sua conservao. Inicialmente, descreve as bases cientficas que amparam as estratgias conservacionistas, os aspectos ticos da crise, a histria da conservao no mundo e os resultados dos levantamentos mais recentes da biodiversidade brasileira. Em seguida, destaca os dispositivos da Constituio Federal relativos diversidade biolgica e discute mltiplos aspectos da legislao brasileira voltada para a conservao. Ao final, o livro avalia trs polticas de conservao da biodiversidade em curso no Brasil: a criao das unidades de conservao, a gesto integrada da biodiversidade e o monitoramento do desmatamento. Trata-se de uma abordagem inovadora sobre a matria, bastante til para todos que trabalham na rea ambiental e que militam pela proteo da natureza no pas mais biodiverso do mundo.
Roseli senna Ganem biloga, mestre em Ecologia e doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel, da Universidade de Braslia. Trabalhou durante cinco anos (1989-1993) como consultora ambiental em projetos do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) e no Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) dos Ministrios da Irrigao e da Agricultura e Reforma Agrria. Durante onze anos (1993-2005), admitida por concurso pblico, foi assessora legislativa na Cmara Legislativa do Distrito Federal, no Ncleo de Meio Ambiente e Direito Urbanstico. Desde 2005, consultora legislativa concursada da Cmara dos Deputados, da rea de Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional.
Organizao Roseli Senna Ganem
Apresentao
Nas ltimas legislaturas, o meio ambiente a biodiversidade em especial tem sido objeto de intensos debates no Congresso Nacional, que resultaram na aprovao de inmeras normas. As leis mais recentes de Crimes Ambientais, do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, da Mata Atlntica e de Gesto de Florestas Pblicas somadas Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ao Cdigo Florestal e legislao de proteo fauna, fornecem uma base legal abrangente para a conservao, no pas mais rico em biodiversidade do mundo. Alm disso, importantes polticas pblicas destinadas proteo desse patrimnio esto sendo implantadas. Destacam-se a criao de unidades de conservao, o controle do desmatamento e a gesto integrada da biodiversidade, aes essenciais para a manuteno da flora e da fauna brasileiras. Este livro visa contribuir para o entendimento do conjunto de normas que regem a conservao da biodiversidade no Brasil e apresentar um quadro geral dos resultados de algumas das principais polticas pblicas ensejadas por essa legislao. Escrito em 2010, firmado pelas Naes Unidas como o Ano Internacional da Biodiversidade, o livro constitui mais uma colaborao da Cmara dos Deputados, por meio da sua Consultoria Legislativa, para a efetiva proteo do patrimnio biolgico nacional.
Marco Maia Presidente da Cmara dos Deputados
Mesa da Cmara dos Deputados 54 Legislatura 1 Sesso Legislativa 2011-2015
Presidente Marco Maia 1a Vice-Presidente Rose de Freitas 2o Vice-Presidente Eduardo da Fonte 1o Secretrio Eduardo Gomes 2o Secretrio Jorge Tadeu Mudalen 3o Secretrio Inocncio Oliveira 4o Secretrio Jlio Delgado
Suplentes de Secretrio
1o Suplente Geraldo Resende 2o Suplente Manato 3o Suplente Carlos Eduardo Cadoca 4o Suplente Srgio Moraes Diretor-Geral Fbio Rodrigues Pereira Secretrio-Geral da Mesa Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
CMARA DOS DEPUTADOS DIRETORIA LEGISLATIVA Diretor Afrsio Vieira Lima Filho CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO Diretor Adolfo C. A. R. Furtado COORDENAO EDIES CMARA Diretora Maria Clara Bicudo Cesar CONSULTORIA LEGISLATIVA Diretor Ricardo Jos Pereira Rodrigues Cmara dos Deputados Centro de Documentao e Informao Cedi Coordenao Edies Cmara Coedi Anexo II Praa dos Trs Poderes Braslia (DF) CEP 70160-900 Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810 edicoes.cedi@camara.gov.br Projeto grfico Giselle Sousa Capa e diagramao Giselle Sousa Fotos Andr Ganem Coutinho Os captulos deste livro refletem a opinio de seu(s) autor(es).
SRIE Memria e anlise de leis n. 2 Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP) Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Conservao da biodiversidade : legislao e polticas pblicas / Roseli Senna Ganem (org.) Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2010. 437 p. (Srie memria e anlise de leis ; n. 2) ISBN 978-85-736-5764-7 1. Biodiversidade, conservao, Brasil. 2. Proteo ambiental, legislao, Brasil. 3. Poltica ambiental, Brasil. I. Ganem, Roseli Senna. II. Ttulo. III. Srie. CDU 504(81) ISBN 978-85-736-5763-0 (brochura) ISBN 978-85-736-5764-7 (e-book)
Deputados
Cmara dos
Organizao Roseli
Senna Ganem
Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia | 2011
Sumrio
Introduo ...............................................................................................................................7 Roseli Senna Ganem Biologia da conservao: as bases cientficas da proteo da biodiversidade.............. 11 Roseli Senna Ganem e Jos Augusto Drummond Aspectos ticos e polticos da atual crise de biodiversidade .......................................... 47 Maurcio Andrs Ribeiro Conservao da biodiversidade: das reservas de caa Conveno sobre Diversidade Biolgica ............................................................................................... 75 Roseli Senna Ganem Panorama da biodiversidade brasileira........................................................................... 111 Aldicir Scariot Breves comentrios sobre a base constitucional da proteo da biodiversidade .............................................................................................. 131 Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras Conservao da biodiversidade e repartio de competncias governamentais ......................................................................................... 139 Maurcio Boratto Viana e Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Memria e Anlise de Leis
Origem e principais elementos da legislao de proteo biodiversidade no Brasil ................................................................................................ 177 Suely Mara Vaz Guimares de Arajo Instrumentos para a conservao da biodiversidade.................................................... 223 Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras Fauna e recursos pesqueiros na legislao brasileira .................................................... 285 Maurcio Schneider Acesso ao patrimnio gentico brasileiro e aos conhecimentos tradicionais associados ..................................................................................................... 309 Mrcia Dieguez Leuzinger Uma anlise sobre a histria e a situao das unidades de conservao no Brasil .................................................................................................. 341 Jos Augusto Drummond, Jos Luiz de Andrade Franco e Daniela de Oliveira Gesto integrada da biodiversidade: corredores, mosaicos e reservas da biosfera ........................................................................................................ 387 Roseli Senna Ganem Biodiversidade perdida: o desmatamento ...................................................................... 415 Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras Sobre os autores ................................................................................................................. 433
Introduo
Dos cerca de duzentos pases atuais, apenas dezessete so considerados megadiversos, por conterem 70% da biodiversidade mundial. O Brasil est em primeiro lugar nessa lista, abrangendo a maior diversidade biolgica continental. Nosso territrio abriga entre 15% e 20% de toda a biodiversidade do planeta e o maior nmero de espcies endmicas, a maior floresta tropical (a Amaznia) e dois dos dezenove hotspots1 mundiais (a Mata Atlntica e o Cerrado). A riqueza biolgica nacional manifestase tambm na diversidade de ecossistemas: so seis biomas continentais Amaznia, Cerrado, Mata Atlntica, Caatinga, Pantanal e Pampa , que abrangem dez regies fitoecolgicas e 31 formaes vegetais, entre florestas, savanas e estepes. Somam-se, ainda, as reas de formaes pioneiras, de influncia marinha, fluvial e lacustre, como restingas e mangues, importantes berrios naturais, e, tambm, as de tenso ecolgica, isto , de contato entre diferentes regies ecolgicas. Alm disso, h que se considerar os ambientes marinhos existentes a partir dos 7.367 km de costa litornea. Herdamos, de fato, um bero esplndido. O planeta vive uma crise de biodiversidade, caracterizada pela perda acelerada de espcies e de ecossistemas inteiros. Essa crise agrava-se com a intensificao do desmatamento nos ecossistemas tropicais, onde se concentra a maior parte da biodiversidade. No Brasil, a perda e a fragmentao de hbitats afeta todos os biomas. Ela mais grave na Mata Atlntica, onde a vegetao nativa ficou restrita a pequenos fragmentos, mas tambm atinge extensas reas no Cerrado, no Pampa e na Caatinga.
1 Hotspot: bioma que conjuga alto ndice de espcies endmicas com alto grau de ameaa pela atividade humana.
No Cerrado, que originalmente ocupava um quarto do territrio brasileiro, o desaparecimento da vegetao nativa foi mais impressionante, pois o bioma perdeu quase metade de sua extenso em menos de cinquenta anos. Se as frentes de ocupao, no processo de colonizao portuguesa do territrio brasileiro, levaram sculos para se estabelecer, removendo a cobertura vegetal e alterando os ecossistemas nativos ao longo do litoral e regies prximas a ele, a derrubada da vegetao, nas ltimas dcadas, ocorre a passos de trator e avana rapidamente para as fronteiras mais longnquas da Amaznia. So perdas aceleradas, perceptveis na escala de uma gerao humana. Apesar disso, a perda de diversidade biolgica uma crise silenciosa. Ela se assemelha aos problemas relativos mudana global do clima. Quando surgiram os primeiros alertas dos cientistas, houve (e ainda h) incredulidade. No entanto, a no implantao das medidas de mitigao necessrias levou a uma situao irreversvel a curto prazo, em que j no se podero reverter os efeitos para os prximos anos. O mesmo ocorre com a crise da biodiversidade: por ser silenciosa, ela ignorada ou objeto de descrena, o que poder levar perda irreversvel de espcies e ecossistemas e homogeneizao bitica do planeta. A organizao deste livro nasceu da ideia de que, sendo o Brasil o pas mais biodiverso do mundo, cabe ao Poder Pblico e ao Parlamento, em especial divulgar e ampliar a compreenso sobre a importncia do patrimnio biolgico nacional e o conhecimento da legislao e das polticas pblicas destinadas sua conservao. Pretende-se discutir quais so os fundamentos cientficos e os valores que sustentam as normas de proteo da flora e da fauna; apresentar um panorama da biodiversidade brasileira; mostrar como a biodiversidade est inserida na Constituio Federal; apontar as leis que tratam de proteo da biodiversidade; mostrar como foi o processo histrico de construo das normas nacionais e internacionais sobre a matria; discutir como se dividem as competncias relativas gesto do patrimnio biolgico, entre a Unio, os estados e os municpios; apresentar os instrumentos de proteo da flora e da fauna, dos recursos pesqueiros, de acesso ao patrimnio gentico e aos conhecimentos tradicionais associados; e, por fim, expor a situao atual das unidades de conservao, dos instrumentos de gesto integrada da biodiversidade e das polticas de controle do desmatamento. Neste livro, os autores convidados consultores legislativos da Cmara dos Deputados e especialistas atuantes no Poder Pblico e na academia analisam essas e muitas outras questes frequentes entre legisladores, tcnicos, entidades ambien-
talistas, estudantes e todos aqueles cujo trabalho est relacionado conservao da biodiversidade ou que militam por sua manuteno. Divulgar informao e ampliar o debate sobre a matria especialmente importante neste ano de 2011, aps a Conferncia de Nagoya (Japo), ocorrida em outubro de 2010, em que as partes signatrias da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) comprometeram-se com a ampliao das reas protegidas para, pelo menos, 17% dos ecossistemas terrestres e 10% da superfcie marinha. Ressalte-se que a meta anterior, de reduzir significativamente a perda de diversidade biolgica em dez anos, no foi alcanada, e os prprios pases asseveraram, em 2010, que no dispunham de aes suficientes para enfrentar as presses sobre a biodiversidade, que se mantm constantes ou mesmo se intensificaram nos ltimos dez anos. Como o primeiro pas a assinar a CDB, em 1992, espera-se que o Brasil continue assumindo uma posio de liderana no cenrio internacional em relao proteo da biodiversidade. Afinal, como disse Anajlia Heringer Salles, ex-diretora do Jardim Botnico de Braslia, em matria de biodiversidade, o Primeiro Mundo somos ns2. Indubitavelmente. Roseli Senna Ganem
Citada por NOVAES, WASHINGTON. Eco-92: avanos e interrogaes. Estudos Avanados, 6 (15). So Paulo, mai/ago, 1992. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo. php?script=sci_arttext&pid=S0103-40141992000200005. Acessado em: 30 set 2010.
Biologia da conservao: as bases cientficas da proteo da biodiversidade

Roseli Senna Ganem Jos Augusto Drummond
Introduo
Conservar a biodiversidade significa proteger a multiplicidade de formas de vida que se manifestam entre a crosta terrestre e a fina camada de gases que a reveste, a chamada biosfera (WILSON, 1997). Implica adotar aes complexas com o objetivo de assegurar a perpetuidade desse frgil sistema no qual a vida se aloja no planeta e no qual ns, humanos, estamos imersos. Essas aes envolvem interferncias diretas nas atividades humanas, especialmente nas formas como extramos e exploramos os recursos naturais e como devolvemos resduos e energia ao meio ambiente. Portanto, a conservao da biosfera, por definio, requer a imposio de restries ao desenvolvimento das atividades produtivas, explorao do solo, construo de infraestrutura e ao regime de uso da propriedade privada e pblica.
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O Brasil j conta com um amplo conjunto de normas que definem essas restries e do suporte legal conservao. Por trs delas, h o trabalho de geraes de cientistas e tcnicos, brasileiros e estrangeiros. Para instituir essas normas, eles fizeram intercmbios com pares de outros pases, ingressaram em parcerias com movimentos sociais ligados causa ambiental e enfrentaram foras sociais poderosas partidrias do laissez faire no uso dos recursos naturais. Trabalharam e trabalham em conjunto com o Poder Pblico e s vezes contra ele na construo de diretrizes, instrumentos e parmetros cuja aplicao garanta a manuteno do patrimnio biolgico nacional. Para compreender o ordenamento jurdico e as polticas pblicas a ele associadas, preciso entender quais so os pressupostos cientficos que amparam as diretrizes, parmetros e instrumentos conservacionistas. Esse o objetivo principal do presente texto. Esses pressupostos provm da biologia da conservao, um ramo cientfico ainda jovem que buscar explicar os efeitos das atividades humanas sobre a biodiversidade e propor estratgias para mant-la (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). A biologia da conservao baseia-se na ideia fundamental e simples de que conservar a biodiversidade bom para a humanidade, tendo em vista que a natureza fonte de recursos materiais (vegetais, animais, minerais) usados para finalidades diversas econmicas, recreativas, culturais, cientficas, psicolgicas e espirituais. Alm desses materiais, a natureza prov servios, como a conservao da gua, a manuteno do clima, a fixao de carbono, a conservao do solo, o controle de predadores, a polinizao de plantas e a disperso de sementes. Os ecossistemas, particularmente os tropicais, ajudam a manter o teor de oxignio na atmosfera, regulam temperatura, precipitao, umidade e ventos, ou seja, os fatores climticos globais so mediados e dependentes da manuteno dos ecossistemas tropicais nativos. Os recursos naturais servem ainda de fonte de energia e de matrias-primas para o desenvolvimento industrial, especialmente para as indstrias alimentares, qumica, farmacutica e cosmtica. Mais recentemente, a capacidade de manipulao de materiais genticos e a bioprospeco se tornaram importantes ferramentas de explorao da biodiversidade para fins de desenvolvimento tecnolgico. A biodiversidade ainda componente importante da identidade cultural de muitas populaes locais e a base do ecoturismo e do turismo rural (ECOSYSTEMS, 2003; CAVALCANTI, 2006; MILLER, 1997). As aes de conservao tm, no entanto, outro fundamento que vai muito alm de argumentos utilitaristas. Elas emergem no mundo moderno como um dever tico da espcie humana para com as demais, tendo em vista o valor intrnseco da vida e de cada
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uma das espcies viventes (LEOPOLD, 1949). Os humanos, como apenas mais uma das espcies do planeta, no tm o direito de destruir as outras formas de vida. O humano, como o nico ser capaz de compreender a grandiosidade do fenmeno da evoluo orgnica, tm o inalienvel dever tico de permitir que ela mantenha o seu curso e que a diversidade biolgica permanea exuberante (CMARA, 2001, p. 174). Considerando-se esses benefcios e esse dever tico e, ainda, que conhecemos pouco sobre os recursos biolgicos existentes no planeta, a conservao uma estratgia para assegurar a manuteno dessa riqueza. Vejamos, ento, o que a biologia da conservao nos diz a respeito disso.
O que biodiversidade
Em primeiro lugar, preciso entender o que biodiversidade. O termo tem uma origem bem recente. Foi cunhado por Walter G. Rosen, da Comisso do Conselho Nacional de Pesquisa sobre Cincias da Vida (EUA), em 1986 (WILSON, 1994). A biodiversidade ou diversidade biolgica comumente entendida como a riqueza de espcies existentes em uma dada regio. Wilson (1994) destaca os dois sistemas por meio dos quais se pode estudar a diversidade biolgica: o sistema taxonmico e o sistema por organizao biolgica. A compreenso dos dois auxilia o entendimento do conceito de biodiversidade expresso na Conveno sobre Diversidade Biolgica (de 1992) e na Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, conhecida como Lei do Snuc. O sistema taxonmico foi criado no sculo XVIII por Carlos Lineu (17071778). Ele abrange uma escala de grupos de seres vivos com caractersticas comuns, hierarquizada conforme graus de semelhana entre si. A unidade mnima do sistema a espcie, seguida de unidades cada vez mais abrangentes, como gnero, famlia, ordem, classe, filo e reino. O lobo guar (Chrysocyon brachyurus), por exemplo, apresenta a seguinte classificao: Reino: Animalia Filo: Chordata Classe: Mammalia
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Ordem: Carnivora Famlia: Canidae Gnero: Chrysocyon Espcie: C. brachyurus Esse sistema, apesar de ter sofrido adaptaes desde a sua criao, deu a base para que cientistas e colecionadores de seres vivos descrevessem e identificassem as espcies e para que trocassem informaes entre si sobre as suas identificaes e colees. Com o passar das dcadas, os nmeros de espcies conhecidas passaram dos milhares para as dezenas de milhares, chegando a muitas centenas de milhares em fins do sculo XX. A riqueza de formas de vida catalogadas a partir de informaes colhidas em todos os recantos do planeta acabou fornecendo a base para a emergncia do conceito de biodiversidade e para as preocupaes com a sua conservao. Uma espcie uma classe de objetos que compartilha caractersticas definidoras, que as distinguem dos demais. Existem dois conceitos de espcie: o fenotpico3 e o biolgico. O primeiro fundamenta os inventrios biolgicos e constitui um conjunto de instrues humanas, baseadas nas diferenas morfolgicas entre as populaes (MAYR, 2005). Nos ltimos anos, o mapeamento das sequncias de DNA tem ajudado a classificar parte seres distintos que antes eram identificados como iguais, sobretudo aqueles muito semelhantes entre si (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Esse mapeamento tem tido ainda o efeito de mudar as classificaes originais de muitos seres e grupos de seres dentro das categorias mais abrangentes do sistema taxonmico, pois ele aponta semelhanas e distines de base gentica pouco visveis na observao de aspectos anatmicos, morfolgicos e fisiolgicos (TUDGE, 2005). Uma dada espcie pode ser constituda de uma ou mais populaes. O segundo conceito de espcie o biolgico tem como critrio o isolamento reprodutivo de populaes. Uma espcie biolgica composta por grupos de populaes naturais capazes de endocruzamento, reprodutivamente isoladas de outros grupos (MAYR, 2005)4.
3 4 Fentipo: caractersticas externas do indivduo ditadas pelo seu gentipo e pelas condies ambientais. Gentipo o conjunto de genes do indivduo. O conceito de espcie biolgica no se aplica a organismos assexuados ou partenogenticos, isto , que produzem suas crias por ovos no fertilizados. Apesar dessa limitao, o conceito funciona suficientemente bem para um nmero muito grande de tipos de organismos, e, por isso, permanece em uso pleno pelos bilogos (WILSON, 1994).
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Esse conceito, embora pouco aplicvel nos levantamentos taxonmicos, importante para os estudos de evoluo e biogeografia. O isolamento reprodutivo o mecanismo de proteo dos conjuntos de gentipos balanceados e harmoniosos, fruto da seleo natural, que compem as espcies. A espcie biolgica desenvolve traos hereditrios diagnosticveis e ocupa uma distribuio geogrfica definida, mesmo que seja mnima ou enorme ou que ainda seja incompletamente mapeada pela cincia. Populaes diferentes de uma mesma espcie mantm a sua coeso por meio do fluxo gnico5 (MAYR, 2005). O conjunto de populaes de uma espcie integradas por processos migratrios denominado metapopulao (WILSON, 1994) (Figura 1).
Figura 1 Metapopulao
Cada populao isolada evolui, a despeito do que estiver ocorrendo com as demais, podendo formar uma nova espcie (MAYR, 2005; WILSON, 1994). Por isso, a proteo diversidade biolgica no pode se orientar apenas pelas ameaas a uma
Fluxo gnico a troca de informaes genticas entre indivduos e populaes e a sua transmisso para as geraes subsequentes.
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dada espcie no seu conjunto. Populaes especialmente preciosas devem ser protegidas, ainda que no tenham o status pleno de espcie (MAYR, 2005). O segundo sistema de estudo da biodiversidade mencionado por Wilson (1994) o sistema baseado na organizao biolgica abrange escalas hierarquizadas conforme a complexidade das relaes ecolgicas: Ecossistema Comunidade Guilda Espcie Organismo Gene A espcie faz parte dessa escala, mas a unidade o gene, que determina as caractersticas do indivduo e os tipos de relaes que ele poder desenvolver. Acima de gene, seguem-se organismo, espcie, guilda, comunidade e ecossistema (WILSON, 1994). A guilda abrange as espcies de mesma posio na cadeia alimentar (produtor primrio, consumidor primrio ou herbvoro, consumidor secundrio ou predador e decompositor), que usam os mesmo recursos de um ambiente (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Comunidade o conjunto de espcies que habitam um mesmo ecossistema, influenciando-se mutuamente; o conjunto de populaes animais e vegetais que ocorrem associadas no espao e no tempo, apresentando parmetros prprios, com estrutura, funo, diversidade de espcies, dominncia de espcies, abundncia relativa de espcies, estrutura trfica ou alimentar, dentre outros (BRASIL..., 2004, p. 87). Ecossistema o sistema integrado e autofuncionante que consiste em interaes dos elementos biticos e abiticos, cujas dimenses podem variar consideravelmente (BRASIL..., 2004, p. 117). So exemplos de ecossistemas o clice de uma bromlia, que acumula gua e abriga insetos, aracndeos, rs etc., bem como a mata que cresce ao longo dos rios e abriga flora e fauna complexas. O termo biodiversidade, conforme definido na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) e na Lei do Snuc, abrange esses dois sistemas descritos por Wilson (1994), pois inclui a riqueza de espcies, mas tambm os seus nveis de organizao ecolgica. Segundo a CDB, a biodiversidade inclui trs nveis: (i) a diversidade gentica ou intraespecfica, (ii) a organismal ou entre espcies, e (iii) a ecolgica ou entre
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comunidades. A Lei do Snuc conceitua diversidade biolgica como a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (art. 2, III). A diversidade gentica refere-se variabilidade de alelos6 para cada gene, o que implica manifestao de caractersticas diversas em uma populao. A diversidade de ecossistemas diz respeito heterogeneidade do meio fsico e s diferentes comunidades associadas a esse meio fsico (CERQUEIRA, 2003). A diversidade de espcies abrange trs escalas: alfa, beta e gama. Diversidade alfa ou local constitui o nmero de espcies encontradas em uma determinada rea de relativa homogeneidade ambiental, ou seja, composta pelo mesmo tipo de hbitat. Diversidade beta a variao na composio de espcies de uma rea para outra. Quanto maior a especializao das espcies e maior o nmero de hbitats, maior a diversidade beta. Diversidade gama a diversidade regional, isto , o nmero total de espcies encontradas em todos os tipos de hbitats de uma dada regio (CERQUEIRA, 2003; ACCACIO, 2003). Os conceitos de diversidade alfa, beta e gama evidenciam que reas protegidas isoladas, mesmo quando tm grandes extenses, dificilmente abarcam toda a biodiversidade existente em um bioma, tendo em vista que um bioma composto de distintas regies biogeogrficas. Como asseveram Accacio (2003), apenas em raros casos uma nica reserva proteger todas as formas de vida de uma regio, e, geralmente, as diferentes reas so complementares no que diz respeito manuteno da biodiversidade regional (p. 370). Por essa razo, o estabelecimento de uma poltica de conservao eficiente depende da implantao de uma rede extensa e interconectada de reas protegidas. por isso, tambm, que as normas de proteo devem incidir sobre todos os biomas e, dentro de cada um deles, sobre as suas diversas ecorregies e bacias hidrogrficas. Ou seja, o desmatamento de uma rea de Cerrado do Distrito Federal, por exemplo, no pode ser compensado pela criao de uma unidade de conservao no norte de Tocantins, nem, muito menos, pela manuteno de florestas amaznicas.
Alelos: as diferentes formas de um gene.
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Como enfatiza Wilson (1994), uma comunidade biolgica no desembarca como um produto acabado, mas vai se montando como um castelo de cartas. Dada a complexidade da teia da vida, qualquer pequena migalha de diversidade biolgica inestimvel e deve ser conhecida e acalentada. No podemos renunciar a ela sem luta.
As crises de extino da biodiversidade
Outra ideia fundamental da biologia da conservao a de que atualmente ocorre uma grave crise de biodiversidade. Segundo o Panorama Global da Biodiversidade 3 (CONVENO..., 2010), existem mltiplas indicaes de contnuo declnio da biodiversidade em todos os trs dos seus principais componentes genes, espcies e ecossistemas (p. 9). O documento cita diversas evidncias para esse diagnstico: declnio das populaes e ameaa de extino de espcies; queda na abundncia de vertebrados, sobretudo nas regies tropicais e entre as espcies de gua doce; extensas perdas de hbitat, principalmente florestas tropicais, manguezais, zonas midas de gua doce, hbitats de gelo marinho, pntanos salgados, recifes de coral, bancos de algas marinhas e bancos recifais de moluscos; fragmentao de florestas e degradao de rios e outros ecossistemas; e perda de variabilidade gentica das espcies usadas nas atividades agropecurias. Entretanto, antes de entender a crise biolgica atual, deve-se ter em mente que a extino, assim como o surgimento de novas espcies, um fenmeno normal no processo evolutivo. A biosfera, tal como a conhecemos, fruto do processo evolutivo iniciado desde que a vida surgiu na Terra, h cerca de trs bilhes e meio de anos, de forma que a composio atual de espcies e ecossistemas no esteve sempre presente. Julga-se, com base nos registros fsseis, que, ao longo da histria da vida, foras muito violentas e processos de longo prazo foram capazes de causar grandes extines, a ponto de eliminar quase definitivamente a presena de certos grupos taxonmicos. H registros de crises intensas que levaram a extines macias e diminuio da diversidade biolgica, ainda que temporariamente (CMARA, 2001; WARD, 1994).
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Compreender o processo evolutivo de perdas e ganhos de espcies exige um olhar largo sobre o passado geolgico da Terra,7 especialmente a partir do fim do PrCambriano, h seiscentos milhes de anos, quando teve incio o processo de diversificao de espcies. No Pr-Cambriano, durante os trs primeiros bilhes de anos anteriores, a evoluo dos seres vivos seguiu lentamente, dominada por organismos procariontes.8 Entretanto, no incio do Cambriano, estabeleceu-se uma teia de vida complexa na Terra, com organismos eucariontes9 e multicelulares. A maioria dos filos originou-se nessa fase (RAUPP, 1997). Os estudos paleontolgicos evidenciam a ocorrncia de pelo menos cinco grandes crises de extino de formas de vida: no Ordoviciano, h 440 milhes de anos; no Devoniano, h 345 milhes de anos; no Permiano, h 250 milhes de anos; no Trissico, h 180 milhes de anos, e a ltima, no Cretceo/Tercirio, h 65 milhes de anos. Esta a mais conhecida, porque teria acarretado a extino dos dinossauros (DOBSON, 1998; LEINZ; AMARAL, 1978). Estima-se que teriam desaparecido, em cada uma das crises, em torno de 12% das famlias existentes. No Permiano, a devastao teria sido ainda mais sria, com a eliminao de cerca de 52% das famlias de animais marinhos (RAUPP, 1997; WILSON, 1994; WARD, 1994). As consequncias da extino em massa teriam sido mudanas no domnio de alguns grupos biolgicos sobre outros e a irradiao de novas espcies. A crise que levou extino dos dinossauros, no final do perodo Cretceo, liberou nichos ecolgicos10 em ambientes terrestres para outros grupos de seres. Os mamferos, at ento presentes em pequenos nmeros, passaram por intensa diversificao, at chegar a formas mais complexas, como o prprio Homo sapiens (RAUP, 1997). Para Wilson (1994), o lento e contnuo processo evolutivo tende para o crescimento da diversidade biolgica, tendo em vista que a diversidade confere resilincia
7 A histria geolgica da Terra dividida em eras e perodos: Pr-Cambriano, em torno de 5 bilhes de anos a 600 milhes de anos; Paleozica, entre 600 e 220 milhes de anos (Perodos Cambriano, Ordoviciano, Siluriano, Devoniano, Carbonfero e Permiano); Mesozica, entre 220 e 70 milhes de anos (Perodos Trissico, Jurssico e Cretceo); e Cenozica, de 70 milhes de anos aos dias atuais (Perodos Tercirio e Quaternrio). Cada perodo tem diversas subdivises (LEINZ; AMARAL, 1978). Organismos cujas clulas so desprovidas de membrana nuclear algas azuis e bactrias. Organismos cujas clulas tm ncleo distinto, isto , so dotadas de membrana nuclear. Nicho ecolgico o papel que a espcie desempenha no ambiente: onde habita, a sua posio na cadeia alimentar, como se reproduz etc.
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vida, isto , a capacidade de se autoorganizar frente s perturbaes naturais. Perturbaes comuns ocorrem nos ecossistemas quando, por exemplo, uma rvore cai numa floresta e abre uma clareira ou quando o leito de um riacho seca. Fatos como esses provocam alterao na biota, mas eles so previsveis. Passado o evento, espera-se que o ecossistema retorne dinmica considerada normal (WILSON, 1994). Entretanto, a diversidade, manifestada em multides de espcies de distribuio geogrfica limitada, vulnervel a golpes mais violentos que as perturbaes comuns (WILSON, 1994). Existem alteraes capazes de provocar a eliminao de uma parcela dessa multido de espcies, com o consequente rompimento da cadeia a que estava ligada outra parcela de espcies, obstruindo-se o ciclo de nutrientes e degradando-se o ecossistema. Perturbaes catastrficas resultam em comunidades diferentes daquelas pr-existentes (WILSON, 1994; CREED, 2006). O que caracteriza a crise atual de biodiversidade que ela no decorre de catstrofes naturais, mas de eventos gerados pelos humanos. Embora haja evidncias do declnio do nmero de espcies devido s atividades humanas em pocas mais remotas, como a extino de 74% a 86% da megafauna11 da Austrlia e das Amricas, respectivamente, h milhares de anos, em decorrncia da caa e das queimadas (PRIMACK; RODRIGUES, 2001), nada se compara crise em curso. No presente, o declnio do numero de espcies e o desaparecimento de hbitats alcanam nveis dramticos, em extenso e rapidez, o que compromete a capacidade de recuperao. A taxa de desaparecimento de espcies de difcil mensurao, em nvel global, tendo em vista que ainda estamos longe de dispor de informaes completas sobre o nmero de espcies existentes no planeta. Segundo dados levantados por Lewinsohn (2006), existem no mundo 1,8 milho de espcies cientificamente identificadas. Mas ainda existem formaes, nichos e locais muito pouco explorados pela cincia, como as copas das florestas tropicais e os bentos abissais.12 H ainda grupos muito mal estudados, como bactrias, fungos, algas e insetos (WILSON, 1994). Uma evidncia de que ainda h muito por conhecer est nas constantes descobertas de espcies novas, mesmo entre os vertebrados. Jenkins e Pimm (2006) alertam que, para a maioria das espcies, podemos resumir o conhecimento mundial em uma palavra: nada (p. 42). A maioria das espcies no tem sequer uma descrio formal, e esse panorama no vai mudar
11 12 Megafauna: mamferos que pesam mais de 45 quilos (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Bentos abissais: conjunto de seres vivos habitantes do fundo do mar, abaixo da profundidade de 1.000 m.
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rapidamente, pois, nas palavras dos autores, existem simplesmente muitas espcies e poucas pessoas procurando-as (JENKINS; PIMM, 2006, p. 44). Apesar das dificuldades, existem exemplos bem documentados da extino de espcies em nvel global. Um deles o declnio de anfbios, registrado desde 1979. So listadas como extintas, desaparecidas ou criticamente ameaadas 96 espcies em todo o mundo, alm de outras 188 consideradas ameaadas, em perigo ou vulnerveis. Para muitas delas, a causa da extino foi a perda de hbitats. Mas, houve tambm declnios em regies pouco perturbadas. Eles esto sendo atribudos introduo de espcies exticas e s mudanas climticas, devido ao aumento das radiaes ultravioletas (HERO; RIDGWAY, 2006; ELTON, 1958; LOW, 2001; QUAMMEN, 1996). Outro exemplo o desaparecimento de corais, verdadeiros berrios para muitas espcies de peixes e invertebrados. Nos ltimos trinta anos, foram registrados seis episdios globais de branqueamento, fenmeno de degradao decorrente da perda de dinoflagelados coloridos que vivem em simbiose no tecido do hospedeiro coralino. Em 1998, num episdio de branqueamento em massa observado em todas as regies do planeta, inclusive no Brasil (em Abrolhos e no norte da Bahia), as taxas de mortalidade alcanaram de 70% a 99% dos bancos de corais de algumas regies. Acredita-se que os corais branqueados que sofreram alta mortalidade sejam de difcil recuperao, devido ao recobrimento dos recifes por algas, fenmeno que impede a recolonizao de novos propgulos coralinos. As causas do desaparecimento de corais esto relacionadas elevao da temperatura superficial dos oceanos (TSO) e da incidncia de radiao ultravioleta e ao carreamento de sedimentos, nutrientes e pesticidas dos continentes para os mares (HERO; RIDGWAY, 2006). Outro declnio bem documentado a reduo dos estoques pesqueiros. O monitoramento desses estoques aponta que houve declnio de 11% da biomassa global, desde 1977, e que o tamanho mdio dos peixes capturados caiu em 22%, desde 1959. Os estoques de espcies maiores de peixes no conseguem se recuperar, havendo uma tendncia de as capturas atuais serem dominadas por peixes menores e invertebrados (CONVENO..., 2010). Na dcada de 1970, o colapso da pesca superficial redirecionou o esforo de pesca para os mares profundos. Entretanto, a pesca intensiva em guas profundas preocupante, tendo em vista o crescimento lento e o longo ciclo de vida das espcies que as habitam, o que dificulta a sua recuperao. Observou-se, por exemplo, que, depois de uma dcada, houve reduo de 20% da abundncia de Hoplostethus atlanticus (olho-de-vidro-laranja), peixe da Austrlia
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que, em 2006, foi declarado ameaado pelo governo daquele pas (CONVENO..., 2010; HERO; RIDGWAY, 2006; GREENPEACE, 2010). Nas ltimas dcadas, a Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) vem realizando a anlise do risco de extino de espcies de plantas e animais em escala global. Desse trabalho resulta a publicao das listas vermelhas, que indicam as espcies ameaadas de extino e constituem uma fonte importante de informao sobre o estado de conservao dessas espcies. A Lista Vermelha de 2008 apresenta a avaliao do estado de conservao de 44.937 espcies, das quais pelo menos 38% foram classificadas como ameaadas e 804 foram consideradas extintas (VI, 2008). Esses autores ressaltam que tais nmeros representam apenas a ponta do iceberg, tendo em vista que apenas uma parcela muito pequena das espcies existentes foi avaliada. No entanto, a crise biolgica mais claramente perceptvel quando levamos em conta o grau de devastao dos biomas e de fragmentao dos ecossistemas, especialmente nos pases tropicais, onde a biodiversidade est mais concentrada. Segundo Cabral (2007), dois teros da biodiversidade mundial concentram-se nos trpicos e 37% esto na Amrica Tropical. O World Wild Fund for Nature (2006) lista 14 grandes biomas existentes na Terra.13 Os prados temperados, tropicais e inundados, as florestas mediterrneas, as florestas latifoliadas temperadas e as florestas secas tropicais perderam mais da metade de sua cobertura original. Nos ecossistemas temperados, o desmatamento ocorreu antes de 1950. Entretanto, os ambientes tropicais vm sofrendo com a perda acelerada de hbitats nos ltimos 60 anos. Entre as perdas mais rpidas, destacam-se as florestas tropicais do sudeste da sia, na regio indo-malaia, nos ltimos 20 anos do sculo XX, bem como os prados tropicais e os prados inundados (WWF, 2006). O Panorama Global da Biodiversidade 3 (CONVENO..., 2010) destaca a perda acelerada dos manguezais, ecossistemas de grande produtividade e importncia para a manuteno da biodiversidade marinha, por funcionarem como reas de vivei13 Os catorze biomas so: florestas midas latifoliadas tropical e subtropical; florestas secas latifoliadas tropical e subtropical; florestas de conferas, tropical e subtropical; florestas temperadas latifoliadas e florestas mistas; florestas de conferas temperadas; florestas boreais/taiga; prados, savanas e zonas com arbustos tropicais e subtropicais; prados, savanas e zonas com arbustos temperados; prados e savanas inundados; prados e zonas com arbustos de montanha; tundra; florestas e vegetao arbustiva mediterrneas; desertos e zonas de clima muito seco com arbustos; e manguezais.
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ros para grande variedade de peixes e crustceos. Estima-se que, entre 1980 e 2005, um quinto dos manguezais do mundo foram perdidos (36.000 km2). Embora a taxa global de perda de manguezais tenha cado entre 2000 e 2005, essa tendncia no ocorreu na sia, onde se encontram os maiores remanescentes de manguezais do mundo. O Brasil est no centro das controvrsias e das aes ligadas questo da biodiversidade. o pas mais biodiverso do planeta, abrigando entre 10 e 20% das espcies e 30% das florestas tropicais do mundo (LEWINSOHN, 2006). Assim, boa parte da perda global de biodiversidade ocorre em nosso territrio, pois todos os biomas brasileiros foram e continuam a ser fortemente impactados (CMARA, 2001). Levantamentos recentes do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) apontam a perda de cobertura vegetal nativa da ordem de 12,5% na Amaznia, 13% no Pantanal, 40% no Cerrado, 36% na Caatinga, 71% na Mata Atlntica e 49% nos Pampas (BRASIL..., 2007). Essas cifras foram consideradas bastante conservadoras por acadmicos e tcnicos em geral. A situao da Mata Atlntica emblemtica, pois o bioma foi reduzido a arquiplagos de fragmentos florestais, a maioria deles pequenos. Segundo Pinto e colaboradores, o bioma hoje tem apenas 8% de sua cobertura original. Na Serra do Mar e na regio central do bioma (entre o sul da Bahia e o estado do Esprito Santo), respectivamente 97% e 98,6% dos remanescentes tm reas inferiores a 100 hectares (PINTO, 2006). Outro bioma brasileiro muito ameaado o Cerrado. Originalmente, ele ocupava 2.039.386 km2, cerca de um quarto do territrio nacional (BRASIL..., 2009). Dados recentes colhidos pelo MMA mostram que o Cerrado perdeu 85.074,87 km, apenas entre 2002 e 2008, o que representa uma taxa mdia de 14.179 km/ano (BRASIL..., 2009). Esse valor mais do que o dobro da taxa de desmatamento da Amaznia para o perodo 2008/2009, estimada em 7.008 km/ano (BRASIL..., 2009). Assim, o Cerrado perdeu, at o presente, quase 50% de sua cobertura original (BRASIL..., 2009). O desmatamento em larga escala, aliado ao alto grau de endemismos do bioma, fazem com que o Cerrado seja considerado um hotspot (MITTERMEIER, 1999; JENKINS; PIMM, 2006; ALHO, 2005). A Amaznia o nico bioma brasileiro para o qual contamos com uma srie histrica de dados sobre desmatamento. Entre 2001 e 2008, de acordo com os dados do Projeto Monitoramento da Floresta Amaznica Brasileira por Satlite (Prodes), do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), o bioma perdeu 118.249 km. A
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taxa mdia anual de desmatamento da Amaznia, nesse perodo, foi de 16.893 km (BRASIL..., 2009). Ao se considerar o desmatamento medido entre 2002 e 2008 no Cerrado e na Amaznia, conclui-se que o Brasil perdeu 181.801 km de vegetao nativa em apenas seis anos, o que equivale a 2,13% da superfcie total do pas (rea maior do que a de quatro estados do Rio de Janeiro). Somente nesses dois biomas, a taxa mdia de desmatamento no perodo foi de 30.300 km/ano. A intensidade da perda dos ecossistemas brasileiros pode ser inferida a partir da confrontao dos exuberantes relatos dos naturalistas que percorreram o pas no sculo XIX com o testemunho dos conservacionistas brasileiros do sculo XX (CMARA, 2001). A leitura desses documentos evidencia o empobrecimento atual da flora e da fauna nativas nacionais. O relato de Paulo Nogueira Neto sobre a exuberncia da Mata Atlntica no estado do Paran, nas dcadas de 1930 a 1940, contundente:
O perodo do exlio do meu pai me ofereceu um aprendizado conservacionista de muita importncia. Ns tomvamos um avio DC-3 para visit-lo em Buenos Aires, e a rota era So Paulo, Curitiba, Porto Alegre, Montevidu, Buenos Aires ou, ento, So Paulo, Curitiba, Foz do Iguau, Assuno, Buenos Aires. Quando saamos de Curitiba, havia algumas fazendas e, logo adiante, no se via mais nada: nem estradas, nem casas, s mato, mato, mato, at chegar em Foz do Iguau, que era uma guarnio militar. Era um posto de fronteira e um campo de aviao. Depois de Foz do Iguau, floresta novamente, at chegar perto de Assuno, no Paraguai. Eu vi isso. Eu vi essa floresta desaparecer. O que sobrou? Uma UC, que o Parque Nacional de Iguau, criado antes da ocupao. Isso aconteceu em 1938, 1940, e me marcou muito, porque a nica coisa que sobrou foi a unidade de conservao, que o Parque do Iguau. (URBAN, 1998, p. 157)
Esses dados, quantitativos e qualitativos, mostram, de forma clara, que a perda de hbitat no um problema fictcio no Brasil. A cobertura original da vegetao nativa est hoje bastante reduzida e fragmentada, exceo da Amaznia e do Pantanal, os nicos biomas ainda relativamente bem conservados. Mas, perpetuando-se o modelo atual de explorao dos recursos naturais, no tardar para que o processo de fragmentao atinja as fronteiras mais distantes dessas duas regies.
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Destarte, tanto no Brasil quanto no planeta, a crise biolgica observvel no apenas pela extino de espcies, mas tambm pela reduo das populaes animais e vegetais e, sobretudo, pela perda de ecossistemas inteiros. Esses fatos fazem desta uma crise sem precedentes na histria geolgica e biolgica da Terra. A rapidez com que esse processo vem ocorrendo, nas ltimas dcadas, levou 85 pases a se organizarem em torno da criao (at 2011) do Painel Intergovernamental de Polticas Cientficas sobre Biodiversidade e Servios Ecossistmicos (IPBES, na sigla em ingls), no mbito da ONU, semelhana do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC). Esse novo painel ter o objetivo de fornecer informao cientfica de excelncia aos governantes de todo o planeta sobre a perda de biodiversidade (BRASIL..., 2010).
Ameaas biodiversidade
A poluio, a introduo de espcies exticas, as alteraes climticas e a perda e fragmentao de hbitats so as principais ameaas atuais biodiversidade. A poluio provocada pelas atividades industriais, agrcolas e urbanas afeta especialmente os ambientes de gua doce e marinhos. A descarga de esgotos domsticos e industriais, o carreamento de sedimentos e a disseminao de pesticidas podem ter efeitos letais. Perdas de espcies e alterao na estrutura das comunidades aquticas podem ser associadas eutrofizao, fenmeno provocado pelo enriquecimento do meio com fsforo e nitrognio e o consequente crescimento excessivo de algas, que, ao se decomporem, reduzem de forma acentuada a disponibilidade de oxignio dissolvido. Desde 1960 aumentam os registros de zonas mortas em guas costeiras devido a esse processo de enriquecimento nutricional. Essas reas situam-se principalmente nas proximidades de esturios de grandes rios, que carreiam sedimentos, fertilizantes e praguicidas dos continentes (CONVENO..., 2010). Os poluentes podem causar perda da biodiversidade tambm em ambientes terrestres. Um exemplo bem documentado foi a degradao da Mata Atlntica devido s chuvas cidas no municpio de Cubato (SP), onde existe um grande polo de indstrias petroqumicas, de fertilizantes, cimento e outras. Na dcada de 1980, ocorreram diversos deslizamentos de encostas ngremes, causados pela intoxicao e morte de rvores nativas da Serra do Mar. A diminuio da densidade da cobertura
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arbrea e as chuvas intensas desencadearam processos erosivos e deslizamentos. A Serra de Paranapiacaba e o vale do rio Moji foram as regies mais afetadas (AGUIAR et al., 1993; MAZZONI-VIVEIROS; TRUFEM, 2004). A introduo de espcies exticas pode acarretar o declnio de espcies nativas pelo aumento da predao e da competio e pela transmisso de doenas (ELTON, 1958; BRIGHT, 1998; BURDICK, 2005; QUAMMEN, 1996; LOW, 2001). O declnio global de anfbios, entre outras razes, pode estar relacionado com a disseminao do fungo quitrdio por espcies exticas. A competio interespecfica pode ter sido a causa da reduo das populaes do mexilho da costa da Califrnia (Mytillus trossulus), depois da introduo do mexilho do Mediterrneo (Mytillus gralloprovincialis) (HERO; RIDGWAY, 2006). Estima-se que 480 mil espcies exticas foram introduzidas nos diversos ecossistemas da Terra, das quais 20 a 30% so consideradas pragas ou invasoras (POMBO, 2010). As espcies exticas tornam-se invasoras quando tm alta capacidade de reproduo e no encontram, no novo ambiente, herbvoro ou predador capaz de promover o controle populacional. No Brasil, foram identificadas at hoje 543 espcies exticas, das quais 176, 66 e 155 afetam, respectivamente, o ambiente terrestre, o ambiente marinho e as guas continentais (POMBO, 2010). H espcies introduzidas de forma involuntria, como os vrus H1N1 e HIV, o mosquito transmissor da dengue e o mexilho dourado (ZILLER, 2010). Mas cerca de 85% das espcies exticas foram deliberadamente introduzidas no pas para alguma finalidade produtiva, como a r touro, o bagre africano, a carpa, a tilpia, alm de plantas ornamentais e animais de estimao diversos (ZILLER, 2010). Na verdade, no Brasil todas as variedades de animais domesticados (bovinos, caprinos, ovinos, sunos, equinos, bubalinos, aves diversas etc.) e grande parte das variedades economicamente mais importantes de plantas cultivadas (canade-acar, caf, soja, trigo, sorgo, coco, bananas, frutas ctricas, mas, uvas etc.) so de origem extica. Exemplo eloquente so os capins exticos introduzidos no Brasil para a formao de pastagens, com srios impactos sobre os ambientes selvagens. Essas espcies tm crescimento rpido, reproduo acelerada, resistncia ao fogo e a outras perturbaes e alta produo de biomassa. No so controladas por herbvoros, nativos ou exticos (MAGNUSSON, 2006). Consequentemente, elas se propagam agressivamente, muitas vezes inviabilizando a germinao e o crescimento das plantas nativas. Na competio
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com as nativas, as exticas terminam por dominar e invadir os ecossistemas. Esse um problema srio observado at em unidades de conservao no Brasil. As recentes alteraes climticas so outra fonte de interferncias negativas sobre a biodiversidade. Essas alteraes referem-se ao aquecimento da superfcie global em 0,74C, comparativamente aos nveis pr-industriais, e projeo de um incremento entre 2.4 e 6,4C at 2100, se medidas mitigadoras no forem implantadas. Impactos sobre a biodiversidade esto relacionados prpria elevao da temperatura e s consequncias disso: aumento da frequncia de eventos extremos e alterao dos padres de chuva e seca. Deve-se levar em conta que as espcies esto adaptadas a viver em determinadas condies climticas cuja alterao poder afetar severamente a sua distribuio e o funcionamento dos ecossistemas (CONVENO..., 2010). Nos ambientes terrestres, a elevao da temperatura pode interferir no ritmo da florao e gerar desequilbrios entre espcies interdependentes, como a sincronia entre nidificao, polinizadores e fontes de alimento. Organismos patognicos podem entrar em contato com espcies que no tm imunidade contra eles. As espcies podem mudar os seus padres de distribuio, em busca de latitudes mais altas ou altitudes maiores (CONVENO..., 2010). A elevao da temperatura tende a ser mais acentuada nos polos, reduzindo a extenso e a espessura do gelo marinho. No rtico, a massa de gelo flutuante est em constante declnio desde 1980, tornando-se menos extenso, mais fino e mais novo. Essa reduo afeta todo o bioma, tendo em vista que algas, invertebrados, aves, peixes e mamferos, ou seja, grupos inteiros de espcies, esto adaptados a viver sobre ou sob o gelo. A diminuio da superfcie de gelo reduz as plataformas de caa e os refgios contra predadores e, ao causar a elevao da temperatura da gua do mar, interfere na produtividade primria (CONVENO..., 2010). Alm dos impactos regionais, as alteraes climticas causam a acidificao dos oceanos. Cerca de um quarto do gs carbnico lanado na atmosfera nos ltimos 200 anos foi absorvido pelos mares, o que contribuiu para atenuar significativamente os efeitos da concentrao de gases estufa na atmosfera. No entanto, se as emisses de dixido de carbono no forem reduzidas, a capacidade dos oceanos de atuar como sumidouro desse gs ficar comprometida, devido progressiva acidificao das guas marinhas (AMANCIO, 2007; CONVENO..., 2010).
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Os oceanos tendem a ser ligeiramente alcalinos. Em meio aquoso, o gs carbnico transforma-se em cido carbnico, como resultado de reao qumica que ocorre naturalmente nos oceanos. Porm, com as emisses excessivas de gs carbnico e a sua absoro macia pelos oceanos, a acidez das guas marinhas est aumentando, o que prejudicar seriamente a vida no mar. Na presena do cido carbnico, o carbonato de clcio dissolvido, o que afetar diretamente os corais, os moluscos e o plncton14 calcrio, que dependem dele para sobreviver. A gua marinha acidificada corri as estruturas calcrias e compromete a sobrevivncia dessas espcies (AMANCIO, 2007; CONVENO..., 2010). Entretanto, a maior ameaa biodiversidade a perda e a fragmentao de hbitats, que provoca a remoo local imediata da flora e da fauna nativas e, consequentemente, o desaparecimento de populaes inteiras ou de parte delas, a reduo da distribuio geogrfica das espcies e perdas de diversidade gentica (HERO & RIDGWAY, 2006). A fragmentao o processo de diviso de um hbitat contnuo em manchas isoladas, em decorrncia principalmente da retirada da vegetao nativa (CERQUEIRA, 2003). Em outras palavras, ela ocorre com a remoo incompleta de um grande bloco de hbitat, o que resulta em uma paisagem contendo pequenas parcelas de ecossistemas naturais, separadas entre si por uma matriz dominada por agropecuria, minerao e outros usos do solo (ARAJO, 2007). Considera-se que as manchas isoladas tendem ao empobrecimento de espcies. Essa ideia deriva da teoria da biogeografia de ilhas, proposta por R. H. MacArthur e E. O. Wilson, nos anos 1960. Ela prope que existe uma relao de correspondncia entre o tamanho de ilhas ocenicas e o nmero de espcies nelas presentes. Os autores sugeriram que o nmero de espcies em uma ilha representa o equilbrio entre colonizao por novas espcies e extino de espcies estabelecidas, isto , entre a taxa de imigrao, que leva espcies para a ilha, e a taxa de extino, que as remove. A taxa de imigrao depende da distncia da ilha ao continente. A taxa de extino estaria relacionada quantidade de hbitats e recursos disponveis. Uma ilha maior tenderia a suportar populaes maiores, que seriam menos susceptveis extino (MACARTHUR; WILSON, 1967; ARAJO, 2007). Esse modelo foi extrapolado para os fragmentos de hbitats terrestres isolados pelo desmatamento. Assim como ocorre nas ilhas, o nmero de espcies encon14 O plncton abrange a comunidade de organismos que vivem livremente na coluna dgua e que constituem a base da cadeia alimentar marinha.
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tradas nos fragmentos dependeria dos tamanhos de cada um e das distncias entre eles (WILSON, 1997; SCARANO, 2006). Dependeria, tambm, da distncia entre os fragmentos e os remanescentes de grande porte desses hbitats. Destarte, em um processo contnuo de converso da paisagem nativa em reas antropizadas, a perda de espcies ocorre no apenas imediatamente aps a retirada da vegetao nativa, mas prossegue nos fragmentos, especialmente naqueles menores e mais isolados, em que as populaes ficam mais vulnerveis extino (ARAJO, 2007; RAMBALDI; OLIVEIRA, 2003). Os efeitos da fragmentao do hbitat de florestas tropicais midas vm sendo observados desde 1979 na floresta amaznica, no Projeto Dinmica Biolgica de Fragmentos Florestais. Esse projeto, o maior e mais longo do seu tipo realizado nos trpicos midos, completou 30 anos contnuos de observaes sistemticas. O monitoramento de espcies e comunidades selecionadas, antes e depois dos desmatamentos (para formao de pastagens), gerou centenas de teses e artigos que mostram, entre outras coisas, que a biodiversidade diminui mais rapidamente nas reas menores. Isso ocorre devido influncia dos ventos diurnos, que destroem as rvores e arbustos na borda dos fragmentos e penetram at 100 metros mata adentro (WILSON, 1994; OLIFIERS; CERQUEIRA, 2006). Esses impactos, sofridos pelas espcies ocorrentes nas reas mais externas dos fragmentos florestais, em contato com o hbitat alterado, denominam-se efeito de borda. Diversos fatores contribuem para o efeito de borda, como ventos, luminosidade, fogo, invaso de animais domsticos e plantas diversas. Eles podem tornar o ambiente no entorno imediato do fragmento inspito para as espcies e populaes que nele habitam e, ao mesmo tempo, favorecer o estabelecimento de espcies de reas abertas nas bordas do fragmento (SCARIOT, 2003). Imaginemos uma rea no desmatada, onde vive uma dada espcie. Aps o desmatamento, a superfcie disponvel para a espcie contrai-se imediatamente. Devido ao efeito de borda, a rea de hbitats desfavorveis para a espcie tende a se expandir, reduzindo a capacidade dos indivduos de sobreviver, atingir a idade adulta e reproduzir-se (CERQUEIRA, 2003). Embora a perda inicial de espcies possa ser modesta, ela aumenta medida em que a vegetao original removida e os fragmentos ficam cada vez menores (DOBSON, 1998). O efeito do tamanho dos fragmentos foi documentando em outros locais da Amaznia e em outros biomas brasileiros. Na Amaznia central, observou-se que o
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macaco-aranha (Ateles marginatus) no ocorre em fragmentos pequenos. No Cerrado, Scariot et al. (2003) observaram que, em uma rea de fragmentos de vegetao nativa imersos em uma matriz de soja, os fragmentos com mais de 1.300ha tinham 25% mais espcies arbreas que os fragmentos menores, com at 700ha. Na Mata Atlntica, verificou-se que o mico-leo-dourado (Leontopithecus rosalia rosalia) no sobrevive em fragmentos menores que 250ha (VIEIRA, 2003). Os efeitos de borda guardam relao tambm com a razo permetro/rea. Quanto maior a relao, menor a rea efetivamente protegida. Estudos sobre fragmentos existentes na bacia do rio Macacu (RJ) mostraram que a densidade de indivduos arbreos com menor rea basal15 era maior nas reas mais recortadas do que nas reas com igual superfcie, mas com contorno arredondado (SCARIOT, 2003). A distncia entre os fragmentos e a qualidade da matriz influenciam o deslocamento de espcies entre os fragmentos. Estudos sobre o movimento de pequenos mamferos foram realizados durante sete anos em Poo das Antas (RJ), onde o afastamento entre os remanescentes de mata variava entre 60 e 1.300 m. O entorno entre os fragmentos era composto por gramneas e a taxa de movimentao foi bastante varivel, mesmo entre espcies de um mesmo grupo taxonmico. Alguns marsupiais e roedores florestais foram capazes de se movimentar em ambientes abertos, mas outros no saram dos fragmentos, ficando, portanto, mais susceptveis extino (VIEIRA, 2003). No sul da Bahia, observou-se menor riqueza de anuros quando os fragmentos estavam isolados por paisagens pouco propcias propagao das espcies. Em Santa Cruz de Cabrlia (BA), o fragmento com menor riqueza localizava-se em um vale cercado de plantaes de eucalipto (SILVANO, 2003). Por outro lado, a matriz pode assumir carter propcio quando composta por reflorestamentos com espcies nativas e sistemas agroflorestais (SCARIOT, 2003). Entre espcies vegetais, a matriz fator decisivo para aquelas com disperso zoocrica16, tendo em vista que os animais dispersores podem no se deslocar por essa matriz. Por exemplo, monoculturas de gros e pastagens plantadas podem ser intrans-
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rea basal: parmetro fitossociolgico usado para indicar a dominncia das espcies em uma comunidade. estimada por meio da medio do permetro ou do dimetro dos troncos e da utilizao de frmulas especficas (BRASIL..., 2004). Zoocoria: disperso (de sementes, esporos) por animais.
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ponveis para animais de floresta. Espcies anemocricas17 so mais vulnerveis ao fator distncia entre fragmentos (RAMBALDI; OLIVEIRA, 2003). O desmatamento e a fragmentao de hbitats so as maiores ameaas biodiversidade, mas importante considerar os efeitos sinrgicos de outros fatores. Populaes muito reduzidas pela perda de hbitats e confinadas em pequenas manchas podem ter menor capacidade de adaptao s mudanas ambientais decorrentes da poluio e das alteraes climticas. A ao conjunta desses fatores pode levar homogeneizao bitica, devido constituio de paisagens dominadas por espcies com maior capacidade de adaptao aos impactos decorrentes das alteraes humanas.
Conservao e preservao da natureza distino conceitual
A conservao da biodiversidade o conjunto de prticas destinadas proteo da diversidade biolgica. Visa a manuteno da diversidade gentica, dos processos ecolgicos e dos sistemas vitais essenciais, bem como o aproveitamento perene das espcies e dos ecossistemas (UICN, 1984). Inclui uma combinao de aes que vo da preservao absoluta das comunidades biticas estveis ao manejo de ecossistemas modificados pelos humanos. A Lei do Snuc conceitua a conservao da natureza como
o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao, a manuteno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s atuais geraes, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos seres vivos em geral (art. 2, II).
Como se depreende dessa definio legal, a conservao da natureza pressupe sempre o manejo realizado pelos humanos, mesmo quando a opo de manejo seja a no ao ou o no uso, isto , a preservao de um dado ecossistema.
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Anemocoria: disperso (de sementes, esporos) pelo vento.
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Assim, nas polticas de proteo da biodiversidade, a conservao e a preservao representam ideias diferentes, embora, no senso comum, preservar e conservar tenham o mesmo significado. A preservao constitui a manuteno dos ecossistemas nativos em seu estado natural, sem interferncia humana. a proteo absoluta contra quaisquer usos diretos dos recursos naturais (caa, coleta, manejo, agricultura, pecuria, minerao etc.). Nas reas protegidas sujeitas ao regime de preservao, admitemse apenas usos indiretos dos recursos naturais, como a contemplao, o lazer e a recreao, a educao ambiental e a pesquisa cientfica (desde que no implique retirada de material em larga escala). Distintamente, a conservao da natureza engloba toda ao humana que tenha por fim manter os ecossistemas em seu estado natural, desde sua preservao at a recuperao de reas degradadas, incluindo-se o uso sustentvel e o manejo. Obviamente, no constituem aes de conservao aquelas que implicam o corte raso da vegetao e a converso de reas com ecossistemas nativos para atividades agrcolas, industriais etc. A CDB prev duas estratgias para a conservao da diversidade biolgica: a conservao in situ e a ex situ. A primeira significa manter a biodiversidade em todos os seus componentes: os recursos genticos, as espcies e os ecossistemas e hbitats naturais. A conservao ex situ significa a conservao de componentes da diversidade biolgica fora de seus hbitats naturais, isto , em bancos genticos, jardins zoolgicos, jardins botnicos etc.
A seleo de reas para a conservao
Tendo em vista que os recursos para a conservao da biodiversidade so escassos, necessrio escolher reas prioritrias para o investimento e atuao do Poder Pblico e da sociedade civil. A biologia da conservao busca definir parmetros para identificar essas reas. Alguns critrios baseiam-se na identificao das espcies cujas caractersticas exigem interveno urgente. Uma espcie pode ser considerada extinta global ou localmente. O primeiro caso ocorre quando nenhum indivduo encontrado na natureza por perodos de tempo relativamente longos ou quando alguns espcimes permanecem vivos apenas
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em cativeiro ou em condies controladas pelos humanos (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Uma espcie est localmente extinta quando no encontrada em uma rea que ela sabidamente habitou, embora possa haver populaes em outros locais. So consideradas localmente extintas tambm as populaes com nmero to reduzido de indivduos num determinado local que os seus efeitos sobre a comunidade biolgica em que ela vive so praticamente imperceptveis, como o caso da ariranha (Pteronura brasiliensis), em Minas Gerais (PRIMACK; RODRIGUES, 2001). A Conveno sobre Comrcio Internacional de Espcies Ameaadas (Cites)18 apresenta a seguinte classificao das espcies que precisam de proteo especial: em perigo, com probabilidade de extino no futuro prximo, a includas as que tm populao muito pequena; vulnervel, cuja viabilidade a longo prazo incerta, devido reduo do tamanho de suas populaes; rara, com nmero reduzido de indivduos, devido extenso geogrfica limitada ou baixa densidade populacional; e insuficientemente conhecida, quando o nvel de conhecimento no permite o enquadramento em qualquer das categorias anteriores. Um dos principais conceitos ecolgicos relativos espcie o de endemismo. Espcie endmica aquela que tem distribuio natural restrita a um determinado lugar, o que a torna mais vulnervel extino, se o seu hbitat est ameaado. O mico-leo-dourado (Leontopithecus rosalia rosalia), por exemplo, endmico da Mata Atlntica, vive preferencialmente nas florestas paludosas das baixadas fluminenses, mas pode sobreviver tambm em reas de florestas secas. Com a drenagem das reas midas, o corte das matas secas e a intensa captura para a venda nos circuitos de trfico ilegal de animais silvestres, a espcie tornou-se criticamente ameaada de extino (CERQUEIRA, 2003). A espcie acabou sendo o alvo do primeiro programa abrangente e de longo prazo realizado no Brasil para salvar da extino uma espcie animal. A primeira reserva biolgica brasileira Poo das Antas (RJ) foi criada como parte desse programa, para servir de local para reintroduo de grupos de animais reproduzidos e criados em cativeiro.
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A Cites foi assinada em Washington, em 3 de maro de 1973, e ratificada pelo Brasil em 6 de agosto de 1976.
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Certas caractersticas tornam algumas espcies mais vulnerveis que outras. o caso das espcies cujos indivduos so de grande porte, tm maior exigncia alimentar e necessitam de grandes reas para sobreviver, como o lobo guar (Chrysocyon brachyurus), que requer 27km2 de hbitat em bom estado por indivduo. A podem ser includas tambm as espcies migratrias. Grandes populaes dependem de dois ou mais tipos de hbitats frequentemente muito distantes entre si para reproduzir e sobreviver (WILSON, 1994; PRIMACK; RODRIGUES, 2001; QUAMMEN, 1996). So vulnerveis, tambm, as espcies com alto grau de especializao, cuja sobrevivncia depende de nichos especficos. Como ressalta WILSON (1994), a especializao uma sutil armadilha do oportunismo evolutivo (p. 248). Se ela confere vantagem pela ausncia de competidores, expe a espcie a alto risco de extino em caso de mudanas ambientais sbitas ou mesmo gradativas. As espcies animais e vegetais que oferecem os maiores desafios para a conservao so aquelas com populaes pequenas. Essas populaes esto sujeitas perda de variabilidade gentica, endogamia e deriva gentica, bem como a flutuaes demogrficas (variaes nas taxas de nascimento e mortalidade) e ambientais (incidncia de doenas, carncia de alimentos, reduo populacional do polinizador etc.) e so mais susceptveis s catstrofes naturais (WILSON, 1994).19 Uma espcie que vive em ecossistemas sujeitos a degradao intensa pode ser reduzida a populaes muito pequenas. Esse desaparecimento gradual de populaes
19 A variabilidade gentica permite populao adaptar-se s transformaes do ambiente. Alelos raros, inteis em dadas condies ambientais, podem manifestar mecanismos importantes de adaptao quando as condies mudam (alteraes climticas, por exemplo). Populaes isoladas esto sujeitas perda de variabilidade gentica devido deriva gentica, isto , alterao aleatria da presena de alelos de uma gerao para outra. Numa populao muito pequena, certos alelos podem tornar-se muito raros ou mesmo desaparecer, de uma gerao a outra, se os indivduos que os detm tornam-se muito poucos, morrem ou no se reproduzem. Alm disso, populaes com baixa variabilidade gentica so mais propensas aos efeitos deletrios da endogamia, que leva presena de alelos nocivos nos descendentes provenientes do pai e da me. Disso pode resultar uma reduo populacional ainda mais drstica ou mesmo a extino. A perda de variabilidade gentica pode ocorrer, tambm, em populaes biolgicas maiores, mas com poucos indivduos reprodutores, devido a fatores como idade, sade, esterilidade, desnutrio, problemas na proporo de sexos e outros. Quando o nmero de reprodutores cai, a populao tornase mais susceptvel aos efeitos da deriva gentica e depresso endogmica, podendo se inviabilizar, a longo prazo (WILSON, 1994; PRIMACK; RODRIGUES, 2001). A migrao de indivduos entre populaes, isto , o fluxo gnico, o modo de aumentar a variabilidade, reduzir os efeitos da deriva gentica e reduzir as possibilidades de endogamia (WILSON, 1994; PRIMACK; RODRIGUES, 2001).
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chamado morte por mil navalhadas. Infelizmente, muitas vezes percebido apenas quando a distribuio geogrfica da espcie e o tamanho das suas populaes j esto muito reduzidos em relao aos originais (HERO; RIDGWAY, 2006). A migrao depende da capacidade de movimento da espcie, da proximidade entre as populaes e da qualidade do hbitat. Hbitats intermedirios de baixa qualidade podem funcionar como ralos, nos quais as populaes podem ser extintas. Uma populao grande e estvel (central), cercada de populaes menores e flutuantes (satlites), pode ser fonte permanente de emigrantes, mas distncias muito grandes entre os fragmentos, ou hbitats intermedirios de baixa qualidade podem dificultar ou impedir o fluxo gnico (CERQUEIRA et al. , 2003; PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Dessa forma, os programas de conservao devem levar em conta a vulnerabilidade das espcies e os requisitos para a sua proteo. As reas destinadas proteo da biodiversidade devem garantir a sustentabilidade das populaes e manter o fluxo gnico entre elas. Para tanto, amostras de ecossistemas devem ter o tamanho suficiente e a qualidade adequada para que a espcie sobreviva. Critrios para a definio do tamanho e da forma ideal das reas destinadas conservao foram estabelecidos com base na relao espcie-rea, retirada da teoria da biogeografia de ilhas. Nesse modelo, as reas protegidas podem ser comparadas a ilhas, isto , a espaos com flora e fauna nativas cercadas de ambientes alterados pela ao humana. Assim, seriam preferveis unidades maiores a menores, inteiras a divididas, circulares a lineares, prximas entre si a distantes entre si (SCARANO, 2006; PRIMACK; RODRIGUES, 2001). Embora esses critrios sejam teis, a aplicao dogmtica da teoria da biogeografia de ilhas como diretriz para polticas de conservao pode criar problemas. Scarano (2006) cita como exemplo uma pesquisa sobre dinmica populacional de paubrasil (Caesalpinia echinata) em fragmentos de floresta semidecdua no municpio de Bzios (RJ). Descobriu-se que o maior banco de plntulas encontrava-se no menor fragmento, que seria considerado de baixa prioridade se o critrio tamanho da rea fosse considerado na seleo dos fragmentos a proteger. Vieira et al. (2003) observaram que, na Mata Atlntica do sul da Bahia, pequenos fragmentos mantiveram a mesma riqueza de morcegos encontrados nas reas contnuas. O mesmo foi encontrado na Reserva Biolgica Poo das Antas, em relao a pequenos mamferos. Na Amaznia oriental, uma pequena espcie de primata ameaada de extino (Chripotes albinasus) foi encontrada em um dos menores fragmentos da rea estudada (VIEIRA, 2003).
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preciso levar em conta que, em muito casos, a perda de hbitats to drstica que no resta alternativa seno proteger os poucos fragmentos de vegetao nativa remanescentes. No Pontal do Paranapanema (SP), por exemplo, estudos sobre o micoleo-preto (Leontopithecus chrysopygus) mostraram que, para a sua sobrevivncia na natureza, havia apenas 21.000ha de florestas na regio, divididos em fragmentos de tamanhos diversos. Nesse caso, todos os fragmentos foram considerados importantes e quatro deles foram indicados para criao da Estao Ecolgica do Mico-Leo-Preto (PDUA et al., 2004). Scariot et al. (2003) afirmam que essencial que a anlise assuma a escala da paisagem, porque, numa metapopulao, algumas populaes podem estar se extinguindo em um fragmento e repovoando outros. Portanto, o conjunto de fragmentos que conta para determinar a persistncia de determinadas populaes na paisagem. Corroborando o argumento de Scarano (2006), Scariot et al. (2003) ressaltam que pequenos fragmentos podem ser importantes pelo fato de promoverem a conexo entre fragmentos maiores. Um bom mtodo para a seleo de reas para a conservao da biodiversidade a anlise de lacunas, que permite a avaliao integrada de mapas de reas protegidas e de distribuio de espcies. A sobreposio identifica reas onde ocorrem espcies no protegidas e aponta reas onde novas unidades de conservao devem ser institudas (PINTO et al., 2006). Outra estratgia muito utilizada na biologia da conservao a de hotspots, baseada nas espcies endmicas. Essa estratgia foi proposta por Norman Myers, no fim da dcada de 1980, e adotada pela Conservao Internacional, para seleo de reas para atuao. O modelo apoia-se na ideia de que a distribuio da biodiversidade no planeta no uniforme, sendo maior em determinadas regies que concentram grande nmero de espcies endmicas. Ao mesmo tempo, essas reas so as que mais sofrem, atualmente, com a destruio de hbitats. Hotspots, ento, so as reas onde h, ao mesmo tempo, maior concentrao de espcies no encontradas em nenhum outro lugar do globo terrestre e maior ndice de destruio de hbitats. O conceito faz a interseco de endemismo com ameaa (MITTERMEIER, 1999; JENKINS; PIMM, 2006; ALHO, 2005). As espcies endmicas, por terem distribuio mais restrita e serem mais especializadas, so mais vulnerveis s alteraes ambientais provocadas pelas atividades humanas do que as espcies de distribuio mais ampla. O endemismo de plantas
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escolhido como primeiro critrio, porque elas do suporte s demais formas de vida (MITTERMEIER, 1999). Hero e Hidgway (2006) sugerem que a conservao seja centrada nas regies biologicamente mais valiosas, como os hotspots. Entretanto, algumas espcies raras podem no ocorrer nessas regies, e, nesse caso, uma ao especfica deve ser implantada. O modelo mais adequado combina a implantao de uma malha de unidades de conservao com o manejo integrado de bacias hidrogrficas, favorecendo a conectividade de hbitats dentro e entre bacias hidrogrficas. Cavalcanti (2006) destaca que, embora a carncia de conhecimento sobre a biodiversidade fragilize o processo decisrio sobre a seleo de reas a proteger, necessrio o bom planejamento da poltica de conservao. As medidas de conservao tm que ser articuladas e priorizadas, tendo em vista a urgncia das aes e a limitao dos recursos. Um instrumento recente de planejamento ambiental a ecologia da paisagem, que visa investigar a heterogeneidade espacial para definir padres de hbitat com base em aspectos geomorfolgicos, de cobertura vegetal e de ocupao humana. Estudos de ecologia da paisagem permitem a definio de unidades naturais da paisagem e auxiliam na conservao da biodiversidade e no manejo de recursos naturais. O ponto central dessa abordagem o reconhecimento de que o funcionamento de uma unidade depende das interaes que ela mantm com as unidades vizinhas (METZGER, 2001, p. 5), o que permite uma viso integradora dos diferentes tipos de hbitats e das suas relaes com as aes humanas.20 Essa perspectiva integradora est presente tambm no manejo ou gesto biorregional, outra ferramenta da conservao. A biorregio um espao geogrfico que abriga um ou vrios ecossistemas, incluindo as atividades produtivas e todas as populaes humanas residentes ou que dependem dos recursos naturais da rea. O manejo biorregional deve abranger regies extensas e biologicamente viveis, capazes de sustentar padres migratrios das populaes animais e vegetais e de absorver impactos das mudanas globais. A estratgia deve abranger zonas-ncleo selvagens, ligadas entre si por corredores de vegetao natural ou recomposta, ficando ambos (zonasncleo e corredores) imersos em uma matriz de usos e padres diversos de posse da terra (MILLER, 1997).
20 Sobre gesto integrada da biodiversidade, ver captulo especfico deste livro.
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A ecologia da paisagem e a gesto biorregional caminham na mesma direo, qual seja, a de que a manuteno da diversidade biolgica deve ser planejada numa perspectiva abrangente, que interligue paisagens naturais a paisagens manejadas. Unidades de conservao e outras reas protegidas devem ser integradas matriz circundante de forma a possibilitar a conservao em unidades maiores de hbitats. Esse enfoque tambm faz parte do conceito de corredores de biodiversidade, que podem ser compreendidos como grandes polgonos contguos de escala regional, que incluem ecossistemas e espcies prioritrias para conservao de determinado bioma e onde reas protegidas esto conectadas entre si na matriz da paisagem (CAVALCANTI, 2006, p. 349). O objetivo dos corredores de biodiversidade manter a integridade da biota regional em grandes unidades da paisagem (CAVALCANTI, 2006, p. 350). O tema objeto de captulo especfico neste livro. Por fim, cabe mencionar o levantamento das reas Prioritrias para a Conservao (APCs), realizado pelo Ministrio do Meio Ambiente. O projeto teve incio em 1998 e os seus resultados foram atualizados em 2005 (BRASIL..., 2007). Ele teve o objetivo de identificar as regies onde o Poder Pblico deve, preferencialmente, concentrar as suas aes com vistas conservao, bem como orientar as demais polticas pblicas. Trata-se de um mapeamento que permite visualizar no apenas as reas mais conservadas, mas tambm as tendncias de ocupao. reas mais conservadas e reas sob ocupao intensa merecem aes emergenciais. A metodologia desse levantamento, estabelecida pela Deliberao n 39, da Comisso Nacional de Biodiversidade, de 14 de dezembro de 2005, abrange a definio de alvos (espcies e ecossistemas) a conservar e de metas relativas ao quanto necessrio para garantir a persistncia dos alvos a longo prazo. A escolha do conjunto de reas selecionadas considerou a representatividade das amostras, em relao biodiversidade da regio; a complementaridade, que permita maximizar o nmero de alvos e as metas; a insubstituibilidade, isto , a contribuio potencial de uma amostra para a conservao de um ou mais alvos e o efeito de sua indisponibilidade, considerando-se as demais reas; a eficincia, referente mxima proteo da biodiversidade na menor rea possvel, e a vulnerabilidade, concernente ao grau de ameaa de erradicao dos alvos de conservao (BRASIL..., 2007). Os alvos e metas foram definidos em reunies tcnicas especficas para cada bioma, envolvendo representantes governamentais, acadmicos e entidades ambientalistas. Adotou-se como base o Mapa de Biomas do Brasil do IBGE de 2004 (BRASIL..., 2007). A delimitao das reas e a definio do grau de importncia bio-
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lgica de cada uma (extremamente alta, muito alta, alta e insuficientemente conhecida) e das aes recomendadas para cada polgono (criao de UCs, recuperao de rea degradada e realizao de inventrio biolgico, por exemplo) foram feitas em seminrios regionais e num seminrio final, do qual participaram representantes governamentais, acadmicos, entidades ambientalistas, representantes dos povos tradicionais e representantes do setor privado. As reas prioritrias incluem reas novas e reas j protegidas UCs federais e estaduais, de proteo integral e de uso sustentvel e terras indgenas. Ao todo, foram identificadas 1.555 reas prioritrias, alm das 1.129 reas j protegidas. Todas foram reconhecidas por meio da Portaria MMA, de 23 de janeiro de 2007 (BRASIL..., 2007). O reconhecimento das APCs pelas diversas instncias do Poder Pblico, alm do MMA, poderia auxiliar no esforo de ordenamento das atividades produtivas e de implantao das polticas federais, estaduais e municipais de conservao. Nos biomas mais degradados, as APCs sobrepem-se em grande medida aos remanescentes de vegetao nativa. Portanto, esse levantamento constitui uma ferramenta importante de planejamento das polticas pblicas de conservao da biodiversidade sem que sejam negligenciadas, contudo, outras reas consideradas importantes para a conservao e no includas entre as APCs. Elas poderiam ser avaliadas como reas propcias implantao de corredores de biodiversidade, por exemplo, por meio da implantao de unidades de conservao, de estmulo proteo da biodiversidade em terras privadas, de fomento ao uso sustentvel dos ecossistemas e da recuperao de reas degradadas.
Concluso
A atual crise da biodiversidade evidente pelo declnio de espcies, em nvel regional e global, e, principalmente, pela perda acelerada de hbitats, ameaando a manuteno de biomas inteiros. Conservar a biodiversidade uma necessidade, tendo em vista a sua importncia para o fornecimento de servios ecossistmicos e para o desenvolvimento econmico, social e cultural da humanidade. Trata-se tambm de um imperativo tico cada vez mais reconhecido. Uma poltica eficiente de conservao da natureza requer o controle da perda e da fragmentao de hbitats. A perda e a fragmentao geram o declnio imediato
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da diversidade biolgica e comprometem a sua manuteno futura, pela reduo do tamanho das populaes e pelo rompimento do fluxo gnico entre elas. As reas com maior concentrao de biodiversidade, como os hotspots, devem ser priorizadas, mas as demais regies no podem ser negligenciadas. A poluio, as invases biolgicas e as alteraes climticas tambm ameaam a biodiversidade no apenas por seus impactos diretos, mas pelos efeitos sinrgicos, que fragilizam as espcies e os ecossistemas e diminuem a sua resilincia. A melhor estratgia de conservao atua em escala regional, com a seleo de reas destinadas preservao imersas em uma matriz de usos diversos do solo, inclusive o manejo sustentvel da biodiversidade, permevel ao fluxo das espcies vegetais e animais. Essa estratgia leva conservao da biodiversidade em todas as suas escalas (gentica, de espcies e de ecossistemas). A sua eficcia depende no apenas da atuao do Poder Pblico, mas especialmente da iniciativa privada, tendo em vista que a conservao deve ocorrer tanto em propriedades pblicas quanto particulares. Nas terras particulares, a observncia da legislao florestal e a adoo de tecnologias agropecurias poupadoras de recursos, alm da criao de reservas particulares, complementam iniciativas pblicas de diversos tipos. A conservao pode ser ajudada tambm por projetos empresariais de financiamento da restaurao/manuteno de ecossistemas nativos. Mesmo que a biologia da conservao ainda no disponha de critrios precisos para a delimitao das reas a serem destinadas proteo da biodiversidade, isso no invalida as polticas de conservao e a interferncia do Poder Pblico na iniciativa privada. Nesse caso, necessrio aplicar o Princpio 15 da Declarao aprovada na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Rio-92 , conhecido como princpio da precauo, segundo o qual, na ocorrncia de ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no ser utilizada como razo para o adiamento de medidas de controle da degradao ambiental.21 A extino de espcies e a degradao de ecossistemas e biomas so evidncias claras de que danos graves e talvez irreversveis biosfera esto em curso. Adiar a adoo de medidas de controle dessa degradao poder condenar as futuras geraes a vivenciar um processo de homogeneizao bitica sem precedentes na histria do planeta.
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Aspectos ticos e polticos da atual crise de biodiversidade

Maurcio Andrs Ribeiro
Aspectos ticos da crise da evoluo

O Homo sapiens no mais do que uma espcie cuja passagem pelo planeta efmera e cujo destino selado pelas mesmas leis naturais que regem as demais formas de vida. Seria um engano pensar que o homem tenha conquistado a Terra. Somos a espcie dominante simplesmente porque eliminamos grande parte da biosfera. E, ao fazermos isso, geramos condies pouco promissoras para nossa prpria sobrevivncia. John Gray (2005)
Perdas de biodiversidade ocorreram em vrios momentos da histria da vida no planeta Terra. Dinossauros desapareceram h 65 milhes de anos. Atualmente ocorre a 6 grande extino de espcies no planeta, desde o surgimento da vida. O ritmo avassalador das mudanas difere a atual grande extino das que ocorreram em momentos anteriores da histria da Terra. Outra diferena que, desta vez, o Homo sapiens um dos causadores da crise climtica e da extino de espcies vivas e de lugares. Ele provoca transformaes em seu hbitat, acidentes ecolgicos, mudanas de uso da terra, usa o fogo e tecnologias cada vez mais poderosas. O Homo sapiens se
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multiplicou em nmeros e em tipos de aspiraes, desejos e necessidades. Aumentou a densidade demogrfica, bem como a durao mdia de vida e o consumo de energia, de alimentos, de gua, de materiais. Exerce formidvel presso sobre a capacidade de suporte do ambiente e os limites de seu planeta que, visto de longe, uma ilha no universo. O ilhu est cercado por um vasto oceano de gua; o terrqueo est cercado pelo vasto espao sideral22. Em 1800, ramos um bilho de pessoas e alcanamos os sete bilhes em 2010. Que imagens e percepes temos de ns mesmos? H uma diversidade delas. O Homo sapiens tem capacidade de autorreflexo e de saber-se ignorante. Fomos designados como Homo demens (O homem esse animal louco cuja loucura inventou a razo, disse Cornelius Castoriadis); como o Homo moralis, um primata que coopera; o Homo sportivus e o Homo ludens, pelas caractersticas ldicas, que compartilha com outros animais que jogam, gostam de brincar e fazer humor (Johan Huizinga); o Homo bellicus, por seu carter guerreiro; ao desenvolver a tecnologia e a economia somos os Homo tecnocraticus e o Homo economicus, espcie composta de um conjunto de indivduos egostas em busca de gratificao pessoal e acumulao material. J o Homo scientificus valoriza a observao objetiva, a classificao e a mensurao. Edgar Morin fala do Homo complexus, que lida com a complexidade. Hoje podemos nos ver tambm como o Homo lixus, a nica espcie animal que produz lixo: dois milhes de toneladas por dia. E ainda como o Homo stressatus moderno com as consequncias que isso traz sua sade , ansioso, com medo e preocupado com o futuro e com ameaas reais ou imaginrias. Diegues imagina o Homo ricus, uma parcela da humanidade que derivar da plutocracia e que se descolar do restante da espcie, beneficiria de onerosos avanos da medicina, que nem todos podem pagar. Ao ocuparmos todo o planeta, nos vemos como Homo planetaris; ao viajarmos no espao, somos os Homo cosmicus. O bilogo Edward O. Wilson assim descreve o Homo proteus:
Cultural, flexvel, com vasto potencial. Conectado e dirigido pela informao. Movese, adapta-se, pensa em colonizar o espao. Lamenta a perda da natureza e espcies, mas esse o preo do progresso e, de todo modo, isso tem pouco a ver com o futuro (WILSON, 1998, p. 278).
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Devido a seu isolamento relativo, as ilhas sempre foram, desde Darwin e A. R. Wallace at Jared Diamond, ambientes privilegiados nos quais busca-se compreender a extino de espcies, novas especiaes e a limitada capacidade de suporte. A ecobiologia das ilhas um campo rico para se entenderem os processos evolutivos (QUAMEN, 2009).
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Transumanistas, que trabalham com a perspectiva de um ser evolutivo, acenam com o surgimento do Homo perfectus que atua por meio do uso tico das tecnologias para estender as capacidades humanas. Ou o Homo noologicus, que sabe das consequncias de seus atos. O Homo sapiens, animal poltico, capaz de pensar e de se comunicar por meio da linguagem. A espcie humana, por meio de sua cultura, cincia e tecnologia, capaz de influir sobre o rumo da evoluo, ao modificar geneticamente espcies existentes, num processo de seleo artificial. O Homo sapiens mantm vrios modos de relaes ecolgicas e interaes com os demais de sua espcie, com outras espcies e com o planeta que o hospeda23. Os tipos de relaes variam das de parceria e cooperao s de antagonismo ou competio. A simbiose e o comensalismo so relaes harmnicas. So desarmnicas as interaes como a antibiose (princpio usado nos antibiticos, que matam ou inibem certos organismos vivos), o predatismo, o canibalismo, o parasitismo. Formas de interaes correspondentes se reproduzem no campo das relaes polticas, sociais, econmicas, afetivas. No campo social e poltico, as relaes negativas podem ser de guerra, de confronto e de conflito violento ou no violento, de dominao, de submisso, de dependncia, de manipulao; na interao positiva ou harmnica ressaltam as relaes de dilogo, de cooperao e parceria, de enriquecimento mtuo, de aliana. A crise da biodiversidade crescentemente conhecida pela cincia. Uma pequena parte dos sete bilhes de seres humanos, com maior cincia e conscincia, sabe que ocorre uma grande extino; sabe que as atividades de nossa espcie so uma de suas causas e que elas afetam mais duramente alguns segmentos da sociedade do que outros; sabe que possvel influir no rumo da evoluo. Nas grandes extines anteriores no se colocavam questes ticas ou polticas. No contexto atual, elas fazem sentido.
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Atualmente, h grande facilidade para compreender as relaes no mundo natural, por meio do cinema, da televiso, das novas tecnologias da informao. Relaes antagnicas aplicam estratgias astuciosas, de predao e mortes violentas. Ver, por exemplo, os programas na National Geographic ou a srie Planeta Terra, da BBC, com quatro DVDs que mostram tais interaes biolgicas nos polos, nas montanhas, na gua doce, nas cavernas, nos desertos, nas grandes plancies, nas selvas, nas florestas sazonais, no mar raso, nos grandes oceanos.
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Diz Pierre Weil (1989) que

o princpio de vida o que deve inspirar o primeiro valor tico: respeitar a vida, defender a vida sob todos os seus aspectos; inclusive a morte, a desintegrao e a destruio devem ser respeitadas nos seus ritmos prprios, como fazendo parte da vida. Entretanto, h uma diferena muito forte entre aceitar a morte e a destrutividade como fazendo parte da vida, e provocar essa destruio e morte diretamente por assassinato ou guerra, de um lado, ou por outro lado, indiretamente pelo uso de tecnologias destrutivas, a curto, mdio ou longo prazo. Entre aceitar a morte como processo vital e provoc-la se encontra a diferena fundamental entre um valor construtivo e um destrutivo.
Nessa linha, aponta Pierre Dansereau que:

se a espcie humana, cujo lugar na natureza tornou-se mais do que nunca um tema de contestao, compartilhar os recursos do planeta Terra (e, daqui a pouco, aqueles de outros planetas tornados acessveis) com outras espcies que esto quase completamente sob o seu controle, que responsabilidades deveriam ser assumidas pelas populaes na gerncia desses recursos? Trata-se de uma questo moral e, portanto, tica (DANSEREAU apud VIEIRA, 1999, p. 334).
O ambientalista Jos Lutzenberger utilizou linguagem potica para alertar que

s o cego intelectual, o imediatista, no se maravilha diante desta multiesplendorosa sinfonia, no se d conta de que toda agresso a ela uma agresso a ns mesmos, pois dela somos apenas parte. A contemplao do inimaginavelmente longo espao de tempo que foi necessrio para a elaborao da partitura e o que resta de tempo pela frente para um desdobramento ainda maior do espetculo at que se apague o Sol s pode levar ao xtase e humildade. Assim, o grande Albert Schweitzer enunciou como princpio bsico de tica o princpio fundamental da reverncia pela Vida em todas as suas formas e manifestaes! Se h um pecado grave, esse frear a Vida em seu desdobramento, eliminar espcies irremediavelmente, arrasar paisagens, matar oceanos (LUTZENBERGER, 1970, p. 85).
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Lutzenberger dizia que a populao humana vem se comportando pior do que o pulgo no tomateiro. Ele se referia ao parasitismo, um dos tipos de relaes desarmnicas que ocorre no mundo da natureza. O parasita vive no corpo do hospedeiro, do qual retira alimentos. O pulgo se reproduz at matar a planta hospedeira. O Homo sapiens parasita inquilino de seu hbitat Terra, nutre-se dele. Hspede voraz, consome sem limites alimentos, matrias primas e energia e caminha para cometer o matricdio da me-terra que o nutre. Mas a natureza pode assumir a face da me Kali24, a deusa hindu e, com desastres mais intensos e frequentes, mostrar sua fora diante daqueles que a parasitam. Numa reedio da expulso do paraso, nossa espcie corre o risco de ser expulsa do planeta que a hospeda, conforme sugere James Lovelock, o autor da teoria Gaia, que estima que estaremos reduzidos a um bilho de pessoas at o final do sculo XXI. Postura tica e poltica diante dessa crise exige a aplicao de valores tais como o da harmonia e da no violncia. A tica poltica busca a liberdade e o bem viver para todos ao evitar a guerra, a violncia, as relaes indesejveis, negativas, antagnicas e desarmnicas como a predao, o parasitismo e a defesa de privilgios, o escravagismo, as dominaes social e politicamente injustas.
Implicaes das perdas de biodiversidade
Para se avaliarem os aspectos ticos e polticos dessa crise, necessrio conhecer os prejuzos da perda de biodiversidade e da destruio dos ecossistemas e como se distribuem os custos a curto, mdio e longo prazos. Ela afeta com diferentes intensidades e de formas distintas os diversos segmentos da sociedade e altera a distribuio de poder poltico e da riqueza econmica. Ela atinge mais duramente alguns segmentos sociais do que outros; pode exacerbar injustias sociais e produzir desigualdades socioeconmicas. Isso foi constatado na Avaliao Ecossistmica do Milnio (AEM, 2005), amplo levantamento sobre a sade dos ecossistemas que envolveu 1.360 especialistas de 95
24 Kali representa a natureza. Deusa da morte e da sexualidade, a divina Me do universo e destri a maldade.
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pases25 e que procurou responder s seguintes questes: Quais as condies e tendncias atuais de evoluo dos ecossistemas e do bem-estar humano? Qual o ritmo e a escala das mudanas nos ecossistemas? Quais as consequncias das mudanas nos ecossistemas para os servios por eles proporcionados e para a satisfao humana? Quem ser afetado? O que se pode fazer para melhorar o conforto e preservar os ecossistemas? Quais as opes existentes para conservar ecossistemas e melhorar suas contribuies para o bem-estar humano? O estudo mostra que a natureza presta servios ambientais gratuitos que, caso sejam contabilizados, mudam as contas de perdas e ganhos econmicos. Os processos que acontecem nos ecossistemas produzem vrios benefcios, tais como a regulao da qualidade do ar, a regulao do clima e o sequestro de carbono, o controle da eroso, a purificao da gua, a regulao de doenas, a polinizao, a moderao de desastres naturais, alm de diversos benefcios no materiais. Quando dimensionamos o valor dos servios ambientais, uma rea que seria considerada improdutiva numa contabilidade econmica convencional passa a ser altamente produtiva e valiosa. A substituio de servios ambientais naturais por prestao de servios pelos seres humanos tem um preo que os mais ricos podem pagar, mas h um crescente prejuzo para os pobres, que so mais dependentes dos servios prestados pelos ecossistemas e mais vulnerveis sua degradao, o que os torna ainda mais excludos e empobrecidos. Por exemplo, quando se perde a capacidade de regenerao natural de rios, os mais afetados so os mais carentes, expostos ao dficit de saneamento e aos custos crescentes dos sistemas de tratamento de gua e esgoto. Os custos das perdas tambm incidem mais agudamente sobre as populaes cuja economia, estilo de vida e sobrevivncia esto diretamente vinculados manuteno dos ecossistemas, quais sejam: indgenas, extrativistas, pescadores artesanais, povos ribeirinhos e comunidades tradicionais dependentes de servios prestados pelos ecossistemas. Tambm a indstria pesqueira, que entra em colapso com a reduo de seus estoques. A AEM conclui que atividades humanas alteraram radicalmente os ecossistemas nos ltimos 50 anos e que essas mudanas trouxeram ganhos, porm a custos
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Disponvel em: http://www.maweb.org/en/index.aspx . Acessado em: 16 jul 2010.
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crescentes. H degradao de muitos servios prestados pelos ecossistemas e risco crescente de mudanas abruptas nos ecossistemas.26 Outras questes se colocam: Por que a crise da biodiversidade um problema? Quem ganha e quem perde a curto, mdio e longo prazos? Como devem ser feitas as reparties de benefcios devidas ao aproveitamento e uso da biodiversidade e dos conhecimentos sobre ela?27 Como fazer com que seja priorizada na agenda poltica e cultural? A degradao dos biomas, ecossistemas e espcies e a eroso gentica constituem um problema grave cujas consequncias so ainda pouco percebidas coletivamente. O empobrecimento do patrimnio gentico e ambiental reduz a capacidade de adaptao do sistema. A extino pode significar perda para a sobrevivncia humana, com custos de oportunidade e desperdcios de potenciais valiosos, bem como perdas econmicas para os setores de turismo, pesca, produo de cosmticos, medicamentos e alimentos. Em longo prazo, todos so prejudicados com a perda de resilincia e capacidade de suporte dos ecossistemas; os riscos mdios aumentam; os mais fracos, que deles dependem para a subsistncia, tornam-se mais vulnerveis. H menor segurana para futuras geraes, mais estresse. Torna-se mais necessria a capacidade de adaptao e de controle, em relao a perigos emergentes; cresce o esgaramento de cadeias alimentares. Aumentam custos para a sobrevivncia humana e para a sade, pois as perdas de hbitats facilitam a proliferao de doenas como hantavirose, chagas, malria, febre amarela. As alteraes climticas e ambientais traro novos climas e novas tenses para a sade individual, coletiva e ambiental. As perdas de biodiversidade introduzem um risco adicional para aqueles que j eram anteriormente vulnerveis e reforam a importncia da ao cooperativa.
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A Avaliao Ecossistmica do Milnio prope quatro cenrios para explorar futuros plausveis para os ecossistemas e o bem-estar humano, com base em diferentes suposies sobre vetores de mudanas e suas possveis interaes. Cada um deles com suas caractersticas prprias, foram chamados de orquestrao global, ordem com fora, mosaico adaptvel e tecnologia ambiental. A repartio de benefcios refere-se necessidade de se definirem regras para o acesso aos recursos genticos e para a valorizao dos conhecimentos de comunidades tradicionais. Envolve temas como a biopirataria, pela qual so patenteados e apropriados por corporaes os conhecimentos tradicionais e expropriadas de seus benefcios as comunidades que deles cuidaram e que o transmitiram historicamente.
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Alguns segmentos se beneficiam economicamente em curto prazo com as perdas de biodiversidade, tais como fazendeiros que desmatam, traficantes de animais silvestres, empreiteiros de obras de infraestrutura. Populaes urbanas consumidoras e ecoalienadas se beneficiam de bens e produtos cujo preo no incorpora os custos ecolgicos e externalidades e que so colocados a seu dispor a partir de processos devastadores da natureza. Para tais segmentos, conveniente manter a falta de percepo da crise e da conscincia social e a ignorncia sobre o papel dos ecossistemas e espcies nativos. um problema difuso, grande, pouco visvel, sorrateiro; insidioso, silencioso, de baixa intensidade. O tema no recebe prioridade na agenda poltica. Limitaes psicolgicas dificultam seu reconhecimento, pois distante da experincia comum. Al Gore (2009) mapeia as dificuldades associadas mudana de pensamento, que precisam ser superadas para lidar com esse tipo de crise emergente. Em primeiro lugar, nosso crebro foi programado para processar perigos como os que nossos antepassados precisaram enfrentar em sua luta pela sobrevivncia. Entretanto, tal como a mudana climtica, a crise da biodiversidade no aciona as defesas emocionais que outros riscos despertam: ela muito abstrata, exige muito conhecimento para ser percebida como uma ameaa, grande demais e seu impacto parece remoto. Em segundo lugar, nossos crebros esto estressados pela overdose de estmulos bombardeada pela propaganda, conduzida a partir da neurocincia pelos marqueteiros e publicitrios. Estresse, ansiedade e preocupao dificultam que se focalize a mente no longo prazo e fazem com que se priorize o imediato, como ocorre com quem precisa lutar para sobreviver no dia a dia.
Rumo era eremozica?
A histria do planeta se desenvolveu em grandes eras. Estamos na fase terminal da era cenozica, que se iniciou h 65 milhes de anos, quando desapareceram os dinossauros. Estamos em transio para qual era? Algumas hipteses se apresentam. A continuar a perda de biodiversidade, caminhamos rumo Era Eremozica, a Era da solido, na qual o ser humano, tendo dizimado grande parte das demais espcies, viver
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em um ambiente biologicamente empobrecido. A tendncia atual poder nos levar para ela, na viso do bilogo de Harvard, Edward O. Wilson (1998). Espcies continuaro a serem extintas, tornando o Homo sapiens sapiens cada vez mais um ermito e um biocida. Thomas Berry (1999) visualiza a Era Tecnozica, na qual o ser humano, tendo se apropriado dos recursos da geodiversidade (minerais) e dos vegetais e animais, processa-os industrialmente e transforma-os em objetos, coisas (a coisadiversidade), mquinas, resduos e lixo decorrente ao findar sua vida til. Complementar a essas vises, h o cenrio da Era cosmozica na qual a vida animal, humana e de outros seres espalha-se no cosmos. Ela se alinha com a hiptese da panspermia28, de que a vida tenha se originado fora do planeta. As viagens espaciais, com a construo de estaes orbitando em torno da Terra, a transmigrao e a colonizao de Marte, so exemplos dessa viso cosmozica. Nesse cenrio o ser humano um ermito no cosmos. Nos anos 1970, Daniel Bell, de Harvard, previu uma era do conhecimento, que denominou Psicozica, a era da espcie humana com seu psiquismo e subjetividade. A Era Ecozica foi proposta por Thomas Berry e Brian Swimme (SWIMME; BERRY, 1992), em seu livro sobre a Histria do Universo, lanado no ano da Rio-92. Propuseram que o nosso papel e o de nossos filhos alinhar nossa vida pessoal com a grande obra de gerenciar a rdua transio de uma era cenozica terminal para a era emergente. Os cenrios da era Eremozica e Tecnozica so inerciais. So tendncias caso no exista uma interveno ecologicamente consciente ou caso as medidas no toquem nas causas subjacentes, bsicas e fundamentais. O Panorama Global da Biodiversidade (GBO3), publicado em 2010, faz uma avaliao crtica dos esforos realizados para reduzir as perdas de biodiversidade: uma das principais razes para o fracasso em se atingir as metas da biodiversidade para 2010 no nvel global que as aes tenderam a focar em medidas que em sua maior parte respondiam a mudanas no estado da biodiversidade, tais como reas protegidas e programas dirigidos a espcies particulares, ou que focalizavam as presses diretas sobre a perda de biodiversidade, tais como
28 Panspermia a hiptese de que as sementes de vida esto em todo o Universo e de que a vida na Terra propagou-se a partir de uma dessas sementes. Cometas seriam portadores dessas sementes de vida.
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medidas de controle da poluio. Em sua maior parte, as causas fundamentais das perdas de biodiversidade no foram abordadas de modo significativo; tampouco foram dirigidas aes para assegurar que continuemos a receber os benefcios dos servios dos ecossistemas no longo prazo. Alm disso, as aes raramente corresponderam escala e magnitude dos desafios que tentavam resolver (CONVENO..., 2010, p. 84). Focalizar as causas subjacentes e bsicas da crise ecolgica exige uma viso e uma ao abrangentes, como prope o cenrio da Era Ecozica. Diz Thomas Berry que precisamos reinventar o humano no nvel da espcie porque os temas com que estamos envolvidos parecem estar alm da competncia de nossas tradies culturais atuais, individual ou coletivamente (BERRY, 1999, p. 160). A necessidade de nos redefinirmos e nos enxergarmos em nossa potencialidade como espcie enfatizada por OSullivan:
Hoje, precisamos da capacidade de projetar uma nova viso de ns mesmos em relao a nossa presena nessa Terra. Em nossa era moderna, inventamos instrumentos e dispositivos que nos levam a um desastre no contexto terrestre. Neste momento, nossa esperana gira em torno da capacidade que temos de evocar nossa inventividade e criatividade para forjar uma presena mutuamente proveitosa em termos de uma relao integral humanidade/Terra (OSULLIVAN, 2004, p. 316).
Em 1993, Duane Elgin publicou A dinmica da evoluo humana, em que faz uma projeo inspiradora. Ele visualiza uma era de solidariedade global na qual
a compaixo social torna-se a base prtica para a organizao de uma civilizao em escala planetria. Graas ao profundo senso de solidariedade e dedicao, a humanidade se esfora para construir um futuro sustentvel fundado no desenvolvimento coletivo. H grande empenho em restaurar o ambiente global (ELGIN, 1993, p. 207).
Berry (1999) afirma que

Todos ns temos nosso trabalho particular. Temos uma variedade de ocupaes. Mas alm do trabalho que desempenhamos e da vida que levamos, temos uma Grande Obra na qual todos estamos envolvidos e ningum est isento: a obra de deixar uma era cenozica terminal e ingressar na nova Era Ecozica na histria do planeta Terra. Esta a Grande Obra (p. 7).
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Essa obra que requer mudanas em todos os aspectos da sociedade humana precedida de um projeto generoso. Pessoas, ideias, imaginao, materiais, energia, mtodos e ferramentas adequados so necessrios para constru-la. O cenrio da Era Ecozica exige conscincia e ao ecolgica na direo de uma evoluo conscientemente projetada e construda. Nela, os seres humanos vivem em um relacionamento mutuamente reforador com a comunidade maior dos sistemas vivos. Para realizar-se, catalisa convergncias e a energia psquica, vital e fsica, coletiva e individual. A grande obra coletiva implica fortalecer modos de relao harmnicos com o ambiente que nos nutre e com as demais espcies, bem como relaes harmnicas intraespecficas (sociais, polticas, econmicas) e dissolver ou reduzir a importncia de relaes desarmnicas ou antagnicas. Evoluir do parasitismo simbiose. Simbiose implica cooperao, convivncia, coevoluo do ser em seu ambiente, reciprocidade mutuamente reforadora29. O simbionte nutre o hospedeiro de quem depende para sobreviver. O que motivar a humanidade a se engajar numa obra coletiva herclea em longo perodo de tempo, que supere a mudana climtica e a crise da evoluo biolgica a ela associada? No passado, projetos e obras grandiosos j mobilizaram vultosos recursos humanos, tecnolgicos, de conhecimento, econmicos. A unificao da Europa e a grande muralha da China foram motivadas pela busca da segurana; grande motivador coletivo da construo das catedrais foi o sentimento religioso. Foi necessrio pagar a subsistncia de cada trabalhador, financiar, arrecadar e investir recursos para que fossem realizadas e completadas com sucesso. Quando uma cidade ou um pas se candidatam a sediar as Olimpadas ou a Copa do Mundo, desenvolvem esforo intenso de preparao. Investem em transporte, segurana, infraestrutura, nos aspectos sociais e nas sinergias para alcanar aquela meta. Seus governantes so induzidos a sarem da gesto do dia a dia, a cooperarem e a produzirem convergncias. Os esforos so monitorados e auditados, para que as aes necessrias sejam efetivamente realizadas.
29 Simbiose uma relao entre duas plantas, uma planta e um animal, ou dois animais, na qual ambos os organismos recebem benefcios. Na relao simbitica, os organismos atuam em conjunto para proveito mtuo. Aplicado na ecologia industrial, o conceito de simbiose supe que existam interaes lucrativas entre empresas de vrios setores, pelas quais recursos tais como a gua, a energia e materiais provenientes de uma indstria so recuperados, reprocessados e reutilizados por outras. Ver, por exemplo, www.pmsi.org.br. Na ecologia urbana, o conceito de symbiocity, desenvolvido na Sucia, promove o desenvolvimento urbano holstico e sustentvel, encontrando sinergias entre funes urbanas e tornando-as eficientes e lucrativas.
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Acreditar num projeto possvel move energias e motiva para o esforo coletivo. A viso ou o sonho de um objetivo comum realizvel catalisa aes num rumo convergente.
A Era Ecolgica, uma construo coletiva
Matria, vida e conscincia constituem, sucessivamente, o elemento central das grandes etapas da histria do planeta.30 Durante bilhes de anos predominou a matria; durante milhes de anos evoluiu a vida nas eras zicas (principalmente nas eras Paleozica, Mesozica, Cenozica)31. O Homo sapiens existe h 150 mil anos. Um ser que sabe que consciente. Ao mesmo tempo em que causa a extino, o ser humano a compreende. Pode assim intervir para influenciar outros cenrios. Podemos estar no limiar de uma mudana qualitativa que deixe no passado as eras zicas e evolua para outro tipo de era, centrada na conscincia. Assim, para alm da Era Ecozica, que mantm o componente zoo, a Era Ecolgica a era que valoriza a conscincia da unidade de cada indivduo com o todo e do desenvolvimento de relaes harmnicas com a natureza, tais como a simbiose, o mutualismo, o comensalismo. Sua durao e sustentabilidade so incgnitas. Na Era Ecolgica (a da conscincia intuitiva complementada pela conscincia ecolgica) o futuro parcialmente projetado e construdo por decises tomadas conscientemente. No cenrio da era ecolgica, o ser humano tem uma atitude colaborativa com a natureza, conforme a viso da sustentabilidade recproca: o ser humano sustenta a natureza e, por sua vez, o mundo natural sustenta o ser humano. Na Era Ecolgica, a Terra a unidade poltica bsica e a ao em cada uma de suas partes naes, estados, sociedades, cidades, empresas, indivduos se insere em um objetivo comum maior: a sade do planeta, da qual depende a sade dos seres vivos e a vida humana.
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Ken Wilber distingue matria, vida, mente, alma e esprito. (WILBER, 2007). Do grego zoikos, vida animal.
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Na escala planetria, projetar e construir a Era Ecolgica so uma obra coletiva. As motivaes para adotar essa postura construtiva podem ser o esclarecimento e a lucidez; o autointeresse e o instinto de preservao da espcie. A Era Ecolgica demanda sentido de unidade juntamente com a noo de cidadania planetria e respeito diversidade, tolerncia tnica, disposio para uma cultura holstica voltada para a paz, abertura para os avanos cientficos e tecnolgicos. Para construir a Era Ecolgica, ser necessrio aplicar vida os conhecimentos das cincias ecolgicas32. O advento da Era Ecolgica depende diretamente da forma como evoluir a conscincia dessa espcie. Atitudes e aes do Homo ecologicus derivam de sua conscincia ecolgica. O Homo ecologicus reconhece sua codependncia com a natureza, tem propenso a desenvolver uma conscincia planetria, csmica, universal; cultiva um respeito fundamental pela Me Terra. O Homo ecologicus, ainda uma virtualidade, precisar superar-se, com coragem para enfrentar conflitos de interesses; cultivar a autoconfiana na capacidade de responder aos problemas; a honestidade em encarar a verdade e reconhecer seus erros; exercitar compaixo e solidariedade para com os demais seres e suas fraquezas. Precisar ter lucidez e sabedoria para compreender as questes e discernimento para tomar decises; ter pacincia e tenacidade para perseverar no caminho correto. Precisar exercitar sua capacidade de ateno e de concentrao, sem perder a viso holstica, universal e integral. Atualmente, presenciamos um amadurecimento da conscincia ecolgica e uma multiplicidade de aes ecologizadoras em todos os campos e atividades humanas. Percebendo que o modo atual de vida no tem futuro, no sustentvel e se esgotar, indivduos, organizaes, empresas e sociedades se movem para alterar a correlao de foras que induz o futuro. Futuros possveis podem ser visualizados a partir de tendncias e cenrios, vontades e processos adaptativos e criativos. Entre eles, alguns futuros so mais provveis do que outros. Nos processos evolutivos em curso no planeta, h foras exgenas, csmicas, algumas compreendidas pela nossa espcie e outras ainda no compreendidas.
32 A ecologia originou-se no campo da biologia, com o estudo das relaes dos seres vivos entre si e com o meio ambiente. Durante o sculo XX desdobrou-se em numerosos ramos ligados s cincias exatas, humanas, sociais e impactou decises polticas, econmicas e sociais. Sobre as cincias ecolgicas ver Ribeiro (2009, v. 1, cap. III, p.111-170).
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Podemos atuar sobre algumas e redirecionar tendncias, alterando a intensidade das foras, reduzindo a fora das relaes desarmnicas de antibiose, predatismo, canibalismo, parasitismo, escravagismo, competio. A probabilidade de construir uma Era Ecolgica aumenta ao se promoverem relaes harmnicas do ser humano em seu hbitat: relaes de simbiose, mutualismo, comensalismo. As vrias foras em ao econmicas, polticas, das ideias e da imaginao modificam os cenrios mais provveis. O pensamento, a palavra, os valores, a imaginao e o desejo podem mobilizar, entusiasmar, magnetizar, alterar tendncias e cenrios. Algumas resistem mudana em direo a um cenrio-alvo desejado; outras puxam nessa direo. A fora das ideias, a clareza e lucidez da formulao cientfica e tcnica, bem como a capacidade de comunicao, a articulao de foras polticas para coloclas em prtica podem influir para atingir o cenrio desejvel da Era Ecolgica e afastar a possibilidade dos cenrios mais provveis das eras Eremozica ou Tecnozica. A conscincia pode mudar os futuros possveis e provveis.
Conscincia ecolgica integral
A ecologia plural. H muito deixou de ser vista em sua concepo original, como um ramo das cincias biolgicas, que estudava o relacionamento de bichos e plantas com seu hbitat natural. O socioambientalismo integrou as questes ambientais s sociais. Quando o termo ecodesenvolvimento, formulado na dcada de 1970 por Ignacy Sachs e Maurice Strong, deixou de ser usado em favor da expresso desenvolvimento sustentvel, suprimiu-se o prefixo eco, deixando menos explcito o aspecto ecolgico. Para resgatar e valorizar a abordagem ecolgica valiosa a ecoalfabetizao. Sobre o tema, nossa sociedade ainda mostra viso rudimentar, que se reflete nos dicionrios, onde as definies sobre ecologia so imprecisas e pobres. Nosso planeta uma bola de fogo (pirosfera), com uma crosta slida (litosfera) e lquida (hidrosfera) ou de gelo nos plos (criosfera), circundada por uma fina camada de gases (atmosfera) e, em seguida, pelo espao csmico (cosmosfera). Numa faixa estreita de sua superfcie h seres vivos (biosfera). Entre eles, a espcie humana, que
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ocupa todo o planeta (antroposfera) com sua diversidade de culturas. Elas interagem entre si: assim, por exemplo, erupes vulcnicas se originam na pirosfera, poluem a atmosfera e, ao afetar as viagens areas, influem na antroposfera. Outros componentes podem ser includos nesse modelo das esferas, e so especialmente relevantes aqueles relacionados com a conscincia. Entre esses, destaca-se a noosfera, conceito elaborado pelo paleontlogo Pierre Teilhard de Chardin. Pierre Dansereau, pioneiro no campo da ecologia humana, observa que a noosfera penetrou gradualmente muito alm dos limites da biosfera. Mediante a cincia e a tecnologia, a cultura e demais modos de conhecer, o ser humano penetra e influencia cada uma das outras esferas. Por meio de seu pensamento e de sua ao, o Homo sapiens transforma o ambiente, local e globalmente. Com a exploso demogrfica ocorrida a partir de 1800, quando ramos um bilho de pessoas, para a marca dos sete bilhes em 2010, multiplicou-se a presso que exercemos sobre o planeta que nos sustenta. Astronautas j chegaram fisicamente cosmosfera. A noosfera (ou psicosfera, ou ideosfera) engloba o conhecimento interior, as ideias, linguagens, teorias, pensamentos e informaes geradas ou captadas. A raiz grega da palavra, nous, significa a conscincia intuitiva. Refere-se imaginao, ao subjetivo, ao pensamento flexvel e complexo. A ecologia interior ou ecologia do ser aborda as vrias dimenses do ser humano, que se compe de corpo, mente, emoes; muitos admitem que se componha tambm de alma e esprito. Na mente individual ou coletiva que inclui as esferas conscientes e inconscientes comeam as agresses contra a natureza e a falta de venerao para com a vida e de solidariedade de todos com todos. A mente caracteriza organismos vivos, sociedades e ecossistemas, aptos a processar informao, aprender, ter memria. A ecologia mental considera a fora dos pensamentos dos quais germinam aes. O corpo do organismo vivo , ele prprio, um ecossistema, com seus microorganismos, tecidos, rgos e os sistemas, que o alimentam e processam a gua, energia, alimentos, informao. A sade do corpo depende da sade ambiental. Somos parte da biodiversidade e nossos corpos so feitos dos elementos qumicos da natureza. A qualidade da gua que bebemos, do ar que respiramos, dos alimentos que ingerimos, afeta o ambiente interno dos rgos digestivos ou do aparelho respiratrio. O meio
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ambiente est dentro de nossos corpos, e a sade ambiental influencia a nossa sade fsica, sensorial, emocional e mental. A poluio externa da gua dos rios corresponde poluio que corre no sangue de nosso sistema circulatrio. A agresso ao ambiente externo agride os sentidos e prejudica a qualidade da vida. Quando a vida se vai, o corpo se reintegra aos ecossistemas da Terra que o nutriram. No campo das emoes, a ecologia do ser engloba as motivaes que movem muitas das aes humanas: motivaes de poder, de enriquecer materialmente ou de prestar servios sociedade; desejos de consumo ou de autorrealizao; sentimentos ou emoes construtivas e destrutivas. A ecologia do ser se articula com a socioambiental. A ecoalfabetizao um pr-requisito para lidar com a atual mudana ambiental e climtica, pois dela podem decorrer mudanas de comportamento e atitudes sociais e individuais. A partir dela podem-se infletir tendncias. A conscincia influi na ao. O autointeresse motiva muitas das aes humanas. A compreenso do que o autointeresse varia de acordo com o modo de conscincia em que se est. O espectro da conscincia pode ser comparado com o espectro eletromagntico: h uma faixa visvel, perceptvel aos sentidos, mas faixas de infra e de ultra conscincia no so percebidas somente pelos sentidos. Os diferentes interesses polticos e econmicos se refletem na percepo e no maior ou menor grau de conscincia ecolgica de cada ator. Despertar o interesse por uma faixa da conscincia faz com que se sintonize e fixe a ateno nela. H no planeta bilhes de indivduos humanos, sintonizados em distintas faixas ou canais da conscincia, condicionadas ou moldadas por influncias culturais, familiares, religiosas, do ambiente humano, social, natural. medida que se amplia a conscincia, passa-se a incluir outros aspectos no campo do interesse prprio. O autointeresse nos faz sintonizar a faixa da conscincia. medida que evolui do estgio egocntrico para o etnocntrico (o interesse do grupo racial ou social), para o mundicntrico (o interesse planetrio) ou o ecocntrico, o campo do autointeresse se expande e torna-se mais inclusivo. Edgar Morin (2000) nos lembra que a economia carrega em si necessidades, desejos, e paixes humanas que ultrapassam os meros interesses econmicos (p. 38).
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Um salto se d quando se ultrapassa a perspectiva antropocntrica, adotandose o respeito geral a tudo o que vive, natureza, e com beneficio estendido ao planeta, aos seres vivos. Num planeta interligado, onde aes num local produzem impactos distantes, cresce a compreenso de que o interesse prprio confunde-se com o interesse do outro, em longo prazo e numa perspectiva planetria. Nessa escala, somos todos terrqueos e o que ocorrer ao planeta Gaia afetar a cada um de ns. A perspectiva da catstrofe ajuda a entender que, no limite, o autointeresse confunde-se com o interesse ecolgico, coletivo e planetrio. preciso migrar da egoao, que enfatiza o interesse particularista, privado, pessoal, para a ecoao, que focaliza o interesse da vida e de um planeta em condies de abrig-la. Ecologizar o interesse uma atitude sbia para enfrentar a atual megacrise.
O que fazer?
Segundo o Panorama Global da Biodiversidade 3,
no futuro, para assegurar que a biodiversidade ser efetivamente conservada, restaurada e usada de forma sbia, e que continue a trazer os benefcios essenciais para todos, a ao deve ser expandida para nveis e escalas adicionais. As presses diretas sobre ela devem continuar a ser tratadas e devem ser mantidas aes para melhorar o estado da biodiversidade, em maior escala. Alm disso, devem ser desenvolvidas aes voltadas para lidar com as causas bsicas da perda de biodiversidade e para assegurar que ela continue a prover os servios ecossistmicos essenciais para o bem estar humano (CONVENO..., 2010, p. 84).
O mesmo documento constatou o fracasso de aes de pequena escala e magnitude sobre reas protegidas e programas dirigidos a espcies particulares que no abordaram as causas fundamentais das perdas de biodiversidade. Props uma estratgia global para reduzi-las, levando em conta que esse problema est interligado com outros. Jared Diamond (2005) aponta entre os principais problemas, alm da perda de espcies, a destruio de hbitats naturais (florestas, pntanos, recifes de coral), a reduo das fontes de alimento (peixes, por exemplo, que respondem por 40% da protena consumida
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no mundo), a eroso e salinizao dos solos, a dependncia dos combustveis fsseis, o esgotamento dos recursos hdricos, o despejo de produtos qumicos (agrotxicos, hormnios, componentes de plsticos, rejeitos de mineradoras, poluio do ar etc.), a transferncia de espcies exticas para novos hbitats, o acmulo dos gases do efeito estufa, o aumento da populao e seu impacto sobre os recursos naturais. Mltiplos problemas simultneos e interligados exigem a atuao sobre cada um e sobre todos eles, com coragem, perseverana, vontade poltica. Diante da gravidade desses mltiplos problemas, bem-vinda toda ao global, nacional, regional, setorial, bem como governamental, corporativa, individual, comunitria etc., que contribua para preveni-los ou para promover a adaptao da sociedade aos seus efeitos inevitveis. Para mitigar os efeitos das perdas de biodiversidade e para promover adaptao a elas so teis acordos internacionais, mudanas na governana global, aes de governos nacionais, das empresas, das organizaes da sociedade civil e de cidados compromissados. As escalas de aes possveis variam do micro o indivduo, a vila, a cidade ao macro, na escala do planeta e do cosmos. Confrontada com uma dinmica planetria em transformao acelerada que traz tremendos desafios, nossa espcie pressionada a desenvolver o que tem de melhor para prosseguir sua jornada evolutiva para o Homo ecologicus. Para alm da economia sustentvel ou da preservao, induzida a transcender na qualidade dos padres de conhecimento, no modo de relacionamento entre as pessoas, no campo poltico e tico. Em cada campo, superam-se limites: cientistas avanam nos limites do pensamento lgico, racional ou intuitivo (logos ou nous) e da percepo sensorial; j decifraram o cdigo gentico e conseguem criar at clulas vivas, artificialmente. Atletas testam os limites do corpo; artistas exploram os limites da emoo e da intuio, das sensaes e dos sentimentos. Os msticos se elevam aos limites do esprito e da alma. Essa mudana exige ir alm do desenvolvimento cientfico e tecnolgico possibilitados pela razo e pelo intelecto, sendo necessria uma mudana constitutiva do ser, do corpo, das emoes e da mente (e da alma e do esprito). Implica transformaes em valores, com reflexos na vida cotidiana, nos hbitos alimentares, nos modos de construir e organizar-se o espao e a sociedade. Envolve o cultivo de atitude de abertura ao dilogo, esprito de cooperao, aplicao do princpio da no violncia, o respeito diferena, a tolerncia, para adaptar-se s novas circunstncias ambientais e
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sociais e para criar situaes inditas que favoream a vida humana e as demais formas de vida33. A crise atual no apenas energtica, ambiental, econmica, poltica ou civilizatria: trata-se de uma crise da evoluo da espcie humana. Para dar resposta a essa situao, no bastam superficiais mudanas econmicas, polticas e sociais. A expanso da conscincia ecolgica e da necessidade da ao comum para cuidar do ar, da gua, dos solos e de tudo o que sustenta a vida, fortalece o movimento pela unificao poltica da espcie. Nesse cenrio, guerras podem vir a tornarem-se psicologicamente impossveis, formas pueris de resoluo de conflitos de uma espcie que amadurece. Nenhuma iniciativa descartvel, especialmente aquelas que ofeream respostas para mais de uma das crises, como, por exemplo, as mudanas em atividades humanas e nos padres de produo e consumo. Interao e dilogo podem produzir sinergias entre os governos, iniciativa privada, organizaes da sociedade civil. Dois grandes tipos de aes so possveis: minimizar os efeitos das crises ou adaptar-se a elas. As medidas de mitigao procuram reduzir as causas das perdas de biodiversidade. A se incluem a criao de unidades de conservao, a proteo a espcies ameaadas de extino, as medidas de mitigao de mudanas climticas e tambm aquelas relacionadas com mudanas de padres de produo e de consumo. Como a mitigao insuficiente, pois a crise j est em curso, cabem medidas de adaptao. A capacidade de adaptao a habilidade do sistema de ajustar-se para aproveitar as boas oportunidades ou lidar com as consequncias. Ela reduz a vulnerabilidade, o nvel de susceptibilidade do sistema para lidar com os impactos adversos da perda de biodiversidade. Quando a vulnerabilidade alta, mas a capacidade de adaptao tambm o , so menores os danos. O que fazer diante dessas crises mltiplas? O que eu, como pessoa individual, ou ns, como pessoa coletiva, podemos e devemos fazer? Em primeiro lugar, estudar, aprender e compreender a situao; divulgar e comunicar, falar sobre ela. Em cada papel que desempenhamos como pessoas abrem-se possibilidades de ao: como eleitor, elegendo representantes responsveis e conscientes; como consumidor, reduzindo hbitos de vida predatrios; como cidado, apoiando movimentos e organizaes que pressionem por mudanas nas polticas pblicas;
33 Sobre tica ecolgica e valores humanos, ver Ribeiro (2009).
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como profissional, desenvolvendo os instrumentos regulatrios, econmicos, de ordenamento territorial, socioculturais para mitigar a crise; e assim por diante. Verbo ao. Ecologizar um verbo. Ecologizar aplicar os conhecimentos das cincias ecolgicas e da conscincia ecolgica s aes humanas34. Ecologizar a sociedade uma revoluo silenciosa semelhante que ocorreu com a informatizao. Todos e cada um dos campos da atividade humana se informatizaram, a partir dos anos 1970, em ritmo crescente e cada vez mais rpido: a indstria, governos e ONGs, os servios, o comrcio, os transportes, as comunicaes, as profisses. Da mesma forma como a sociedade se informatizou no sculo XX, ela precisa se ecologizar no sculo XXI. Tudo pode ser ecologizado: o pensamento, o discurso e a comunicao, as atividades, atitudes e comportamentos humanos da escala global individual; os desejos, o consumo, a vida, a cultura, as profisses e disciplinas acadmicas; a educao, a cultura, o pensamento, a cincia, a tecnologia, os currculos e as disciplinas; o desejo, as crenas e as convices; os sentidos, os sentimentos, os afetos e as paixes, a imaginao, a cosmoviso, a vontade; o pensamento lgico ou intuitivo, as palavras e discursos; os valores, atitudes e comportamentos individuais ou coletivos; os estilos de vida e as vivncias; as demandas, o capital, a economia, os impostos; a sociedade, a famlia; a imprensa, a comunicao e a publicidade; os governos, a administrao pblica, as empresas, os bancos, escritrios, fbricas; a indstria, a agricultura, os servios; o direito, as profisses; as cidades, os planos diretores, a legislao e as normas; o ordenamento territorial, a gesto das guas; as polticas pblicas de segurana, a sade, a moda, as cidades, a arquitetura. E da por diante.
Foras para expandir a conscincia ecolgica
Relacionam-se a seguir algumas foras que podem ampliar a conscincia ecolgica e induzir ao advento de uma Era Ecolgica. a) Choques, catstrofes, colapsos e tragdias despertam indivduos e sociedades de sua anestesia. Por meio da dor e do sofrimento causados pelos
34 Para uma abordagem mais extensiva desse conceito e das mltiplas ecologias, ver Ribeiro (2009).
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desastres, pessoas e coletividades aprendem a importncia de adotar prticas ecolgicas. Exemplos: o buraco de oznio sobre a Antrtida impulsionou acordos para controlar os gases CFC; enchentes em Santa Catarina evidenciaram os riscos do desmatamento de encostas; o risco associado s mudanas climticas desencadeia esforos para atuar de forma responsvel; a reduo de estoques pesqueiros colapsa a indstria da pesca. A pedagogia do susto desperta o cidado para as consequncias ambientais negativas de seus hbitos de consumo e de seu estilo de vida. b) A economia. Compreender os benefcios da biodiversidade e os custos das perdas faz com que os mercados e o sistema econmico os considerem. Os investimentos, os preos, os incentivos e desincentivos econmicos, os impostos, os oramentos pblicos e privados, a contabilidade, todos esses instrumentos de planejamento e de gesto econmica precisam ser ecologizados. Isso ajudaria a superar o divrcio entre interesses coletivos de longo prazo e interesses particularistas de curto prazo. Oferecer incentivos e desincentivos econmicos so forma de induzir mudanas de comportamento ecologicamente responsveis. Como exemplo h as leis de ICMS ecolgico, que incentivam prefeitos a investirem em criao de unidades de conservao ou em saneamento ambiental. justo, tambm, prover acesso e repartio de benefcios para quem protege a biodiversidade. No se deve dar recursos financeiros a quem destri a natureza. O corte de crdito e o fim de subsdios financeiros para quem no adota prticas sustentveis dificultam tais prticas. Exemplo: a Resoluo 3.545/2008, do Banco Central, cortou crdito para produtores rurais predatrios na Amaznia. A internalizao de custos econmicos di no bolso de quem produz os danos e ajuda a construir a conscincia ecolgica. Os bancos de desenvolvimento precisam alinhar seus crditos e financiamentos com critrios ecolgicos. No basta criar fundos para defesa ambiental com alguns milhes de dlares, enquanto bilhes de dlares continuam a ser investidos em empreendimentos devastadores. Prtica e conceitualmente, economia e ecologia precisam se articular. A ecologizao nas escolas e institutos de pesquisa econmica aplicada ajuda a redefinir conceitos de riqueza e a encontrar indicadores mais adequados do que o do Produto Interno Bruto (PIB), indicador enganoso que
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contabiliza como riqueza as despesas com correo de danos de desastres. As cincias econmicas so partes das cincias ecolgicas. O cuidado com a casa menor a oikos nomos da economia , estaria assim inserido no cuidado com a casa maior a oikos logos da ecologia (VIVERET, 2006). Uma reforma tributria ecolgica que onere o uso de recursos naturais reduzir desperdcios, ao mesmo tempo em que pode incentivar o emprego e a renda. A demanda econmica movida por desejos e emoes humanas e no apenas por decises racionais. Ecologizar o consumo implica ecologizar os desejos, pois eles esto na raiz da formao das demandas. A psicoeconomia um campo promissor. c) A regulao relevante, por meio da criao de convenes e tratados internacionais, constituies e legislao, resolues infra-legais, normas e padres inseridos em contratos, licitaes, concorrncias. Para influir no comportamento das empresas e organizaes sero essenciais os desdobramentos da regulao internacional e da forma como evoluir o comportamento das instituies globais frente a essa questo nos prximos anos. O ordenamento territorial forma efetiva de proteger hbitats e evitar a perda tanto da bio quanto da sociodiversidade. Redes de proteo ecolgica, biolgica e social precisam ser fortalecidas. d) As polticas pblicas, aplicando os conhecimentos das cincias ecolgicas e a sabedoria da conscincia ecolgica a cada uma delas e promovendo a interligao do meio ambiente com cada uma delas. As polticas que so funes primordiais do Estado devem alcanar, ao mesmo tempo, metas sociais e ambientais, justia social e equilbrio ecolgico. Ecologizar as polticas pblicas de energia, transportes, turismo, indstria, agricultura, de obras pblicas, resulta na reduo dos impactos causados pela implantao de infraestruturas, com o reconhecimento dos limites ecolgicos e da capacidade de suporte dos ecossistemas. Numa federao, tal processo ocorre na esfera federal, estadual e municipal. Esferas mais abrangentes induzem o comportamento das demais35. Por exemplo, leis de ICMS ecolgico aprovadas em alguns estados impulsionaram a priorizao de pautas ecolgicas nos municpios. O Poder
35 Numa futura federao planetria ecologizada, a escala e os acordos globais tero maior importncia, como diretrizes para todas as demais escalas.
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Legislativo tem papel estratgico, e a constituio, leis, normas, decretos, portarias e resolues tm forte papel indutor. A motivao para ecologizar a administrao e o governo pode partir de presses de fora para dentro, das organizaes da sociedade civil, da imprensa, do Ministrio Pblico. Pode vir de cima para baixo, a exemplo das presses internacionais e sanes para quem no cumpre pactos e tratados; de baixo para cima, a partir de presso da sociedade sobre os governantes; lateralmente, quando um setor prejudica outro com suas aes, sendo necessrio harmoniz-los, como no caso do uso mltiplo das guas; de uma esfera de poder para a outra, a exemplo de quando o poder executivo levado a cumprir decises judiciais ou a celebrar termos de ajuste de conduta com o Ministrio Pblico. Essa motivao tambm pode partir de dentro para fora, com o aprimoramento da formao, ecoalfabetizao dos gestores pblicos e internalizao de valores ecolgicos dos governantes. Para ecologizar a gesto pblica, precisa existir capacidade de coordenao, autoridade para induzir a colaborao e para produzir a convergncia de finalidades e objetivos. Nesse campo, os conselhos, comits e rgos colegiados tm relevante papel integrador. e) A tecnologia estende os sentidos e permite penetrar em outras dimenses do universo. A percepo sensorial insuficiente se desacompanhada de conhecimento; pode-se enxergar e no compreender, pois o sentido sem o saber cego: o saber do especialista decifra o risco e previne o agravamento do dano. Com sua luneta, Galileu demonstrou que a Terra girava em volta do Sol. Hoje, telescpios potentes revelam dimenses desconhecidas do universo; microscpios poderosos penetram nos mistrios do muito pequeno e ampliam a compreenso sobre os processos ecolgicos. f) A cincia. A compreenso cientfica facilita a persuaso poltica e a presso social. O avano do conhecimento cientfico expande a compreenso do universo e da psicologia humana, bem como dos riscos a que estamos sujeitos. A sociedade responsvel precisar cada vez mais de aporte de conhecimentos e informaes para garantir sua prpria sade e qualidade de vida. Estamos afogados em informaes, mas h uma escassez de sabedoria, observa o bilogo Edward O.Wilson, em seu livro Consiliencia (1998),
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que prope a unidade do conhecimento.36 A Avaliao Ecossistmica do Milnio e os relatrios do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) so exemplos do bom servio que a cincia presta. A capacidade dos cientistas de produzirem conhecimento sobre o tema e de promoverem sua divulgao ampla um fator essencial para que se influencie na conscincia pblica e na tomada de decises. g) A educao em todos os nveis e faixas etrias pode ecologizar cada uma e todas as disciplinas no campo do conhecimento tcnico e cientfico e tambm no campo da sensibilidade, da tica e dos valores. A educao ambiental, a educao para a sustentabilidade, a ecoalfabetizao, buscam fortalecer valores ecolgicos e reduzir a ecoalienao. As manifestaes artsticas expandem a percepo por meio da sensibilidade esttica, da criatividade, da imaginao e da emoo. O humor descobre ngulos inusitados para abordar questes ecolgicas. A reduo da pegada ecolgica e a promoo da produo e do consumo consciente podem resultar de tal educao e sensibilizao, combinada com incentivos e desincentivos econmicos. Gestores pblicos e tomadores de deciso precisam ter cincia e conscincia ecolgica, pois dela emanam decises ecologicamente responsveis (ou irresponsveis). O dficit na formao dos gestores precisa ser superado, para que passem a operar de acordo com valores e conhecimentos ecolgicos. h) A comunicao verbal ou escrita, interpessoal, social, a comunicao de massa, a TV, a internet, facilitam que bilhes de indivduos tomem conhecimento da crise ecolgica. Gestores ambientais tm na comunicao uma ferramenta para se fortalecerem diante de reas pouco sensveis. i) As crenas e valores ticos ligados solidariedade podem impulsionar a conscincia e induzir mudana de comportamentos. Assim, as tradies espirituais que acreditam na reencarnao tendem a induzir comportamentos ecolgicos, no autointeresse do ser, nesta e em suas prximas vidas. A
36 Consilincia uma palavra que significa unidade de conhecimento, ou um salto em conjunto do conhecimento. Estuda a concordncia ou convergncia de ideias e concluses a partir de diferentes origens e campos que permitem chegar a uma mesma resposta atravs de diferentes caminhos. Outros esforos nesse sentido vm sendo empreendidos, como os de Ken Wilber, que escreveu Uma teoria de tudo e elaborou um compreensivo esquema que denominou AQAL (All quadrants, all levels), por abordar todos os quadrantes e todos os nveis da conscincia.
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transmisso de valores ecolgicos por meio das tradies espirituais pode facilitar mudanas de comportamentos em direo a padres sustentveis de consumo, cujas presses sobre a natureza sejam suportveis. Valores psmaterialistas ou neo-espiritualistas so necessrios civilizao do sculo XXI, que exige prticas de consumo material sustentvel. A tica ecolgica prope a frugalidade como um valor, a austeridade no consumo, o no desperdcio de recursos. j) A meditao, a contemplao, tcnicas que harmonizam e tranquilizam a mente, permitem entrar em estados de conscincia mais lcidos. No campo psquico, emocional ou mental, prticas e exerccios permitem expandir os limites humanos, desenvolver a ateno e presena no agora, a concentrao, a criatividade por meio das artes e cincias. k) Estilo de vida de baixo impacto. Cada pessoa pode ser um cogestor consciente da evoluo e agente de reduo de perdas ao tornar-se responsvel e ao reduzir a sua pegada ecolgica (atividades e hbitos que a tornam mais pesada). Reduzindo a demanda de energia e materiais, reduz-se a presso sobre os recursos da natureza. Pequenos grupos de pessoas pioneiras tm experimentado formas de organizao social com menos demanda sobre a energia e que promovem sua conservao. Porm, trata-se de experimentos de pequena escala. So exemplos as ecovilas, o uso da permacultura ou agricultura permanente. Cada indivduo como consumidor, contribuinte, eleitor e profissional pode praticar aes conscientes nas decises que tomamos sobre o que compramos e como vivemos nossas vidas. Na ao individual, podemos catalisar mudanas, ensinar e aprender com os outros, reduzir o uso de recursos e de resduos, tornarmo-nos tica e politicamente ativos.
Concluses
A magnitude e a profundidade da atual crise de perda de biodiversidade so mais bem compreendidas a partir da perspectiva macro da histria da Terra, da histria da vida no planeta e da histria humana. Ela , tambm, mais compreensvel quando articulada com o contexto de mltiplas outras crises que se manifestam na atualidade.
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A perspectiva histrica facilita, por um lado, entender a dinmica da evoluo e, por outro lado, assumir uma postura prospectiva, que projete futuros desejveis e evite os indesejveis. Dada a importncia da atividade humana na gnese dessas vrias crises, relevante entender esse agente causador das mudanas, suas motivaes, interesses e estgio de evoluo, bem como as energias ou foras que impulsionam suas aes. O estudo da conscincia um campo relevante, pois influencia mltiplas aes humanas. Ao levar a aes tica e politicamente responsveis, o uso combinado de vrios caminhos para expandir a conscincia ecolgica pode reduzir as perdas de biodiversidade e os demais problemas relacionados com a atual crise da evoluo.
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Conservao da biodiversidade: das reservas de caa Conveno sobre Diversidade Biolgica

Roseli Senna Ganem
Introduco
A estratgia de reservar determinados espaos para proteo de recursos naturais antiga. H registros histricos de reservas de caa dos assrios (700 a.C.) e dos indianos (sculo III), reservas de madeira para construo de navios entre os romanos e reservas de madeira, caa e pesca dos senhores feudais. A ideia do homem como agente transformador da paisagem, contudo, tomou forma somente a partir do sculo XVIII. Desde ento, a humanidade passou a reconhecer o seu impacto sobre a Terra (BENSUSAN, 2006). As polticas modernas de proteo da biodiversidade tm razes nas propostas de um movimento conservacionista em formao nos sculos XVIII e XIX, nas primeiras fases da Revoluo Industrial. Naquela poca, diminua a qualidade de vida da populao urbana, devido poluio das fbricas, e crescia a busca por espaos livres como locais de lazer. Havia, tambm, a preocupao com as espcies cinegticas (de caa) e de rara beleza. A carncia de espaos livres de poluio e a preocupao com espcies nativas levaram a propostas de criao de reas protegidas.
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Para McCormick (1992), as preocupaes com a conservao da natureza emergiram em lugares diferentes, em tempos diferentes e geralmente por motivos diferentes (p. 21). A seguir, passa-se anlise de como surgiu e evoluiu o conceito de conservao da biodiversidade no mundo, desde o sculo XVIII. O objetivo apresentar um histrico das principais aes que marcaram a evoluo da conservao da biodiversidade at as estratgias atuais, definidas na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB).
Origem das polticas modernas de proteo da biodiversidade
No mundo ocidental, as preocupaes com a conservao da natureza esto relacionadas s descobertas cientficas, especialmente aos estudos de histria natural. Entre os sculos XVI e XIX, uma sucesso de naturalistas defendia a convivncia pacfica do homem com a natureza. O mundo natural, antes considerado estranho e proibido, passou a ser apreciado de forma positiva pelos romnticos e primitivistas, que buscavam a natureza como refgio emocional. Assim comeou a surgir uma mentalidade ambientalista na Europa ainda no sculo XVIII, na era das descobertas cientficas, mentalidade essa que se contrapunha a uma viso produtivista que desvinculava os humanos da natureza (MCCORMICK, 1992). Na Inglaterra dos sculos XVIII e XIX, quando o domnio sobre o meio ambiente era visto como essencial para o progresso, emergiu tambm uma conscincia biocntrica, culminncia das pesquisas em cincias naturais que questionavam a viso dominante sobre o lugar do homem na natureza. Restabelecia-se o sentido de interrelao do homem com a natureza e a aceitao de uma responsabilidade moral relacionada proteo da natureza contra os abusos (MCCORMICK, 1992, p. 22). A obra de Darwin, especialmente, sugeria que o homem parte do mundo natural, mas havia se distanciado dele por sua conta e risco. Surgiu, ao final do sculo XIX, uma oposio apaixonada aos abusos contra o mundo natural, em meio a uma influente minoria de vitorianos intelectuais e de membros das classes dominantes (MCCORMICK, 1992, p. 23). Foram fundados clubes de campo e sociedades de histria natural, cujos objetivos eram a contemplao e o estudo da preservao da natureza. A luta contra o uso de plumas de aves tropicais em adereos femininos mobilizou diversas associaes ingle-
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sas, em fins do sculo XIX, com a participao das prprias mulheres (URBAN, 1998; MCCORMICK, 1992). Alm disso, influenciaram no surgimento do ambientalismo britnico as condies sociais urbanas, objeto de um crescente pessimismo quanto ao desenvolvimento social e econmico. A indstria, em lugar de provedora, passou a ser vista como destruidora da moral, da ordem social, da sade humana, dos valores tradicionais, do meio ambiente fsico e da beleza natural (MCCORMICK, 1992, p. 24). Despontou nas cidades industriais inglesas o anseio por uma compensao na forma de espaos abertos e natureza (MCCORMICK, 1992). Nos Estados Unidos, no sculo XVII, os colonos viam os ambientes selvagens com desconfiana, como ameaa segurana, ao conforto e proviso de alimentos. Porm, do mesmo modo como ocorria na Europa Ocidental, surgiu entre os norteamericanos um movimento conservacionista motivado pelos estudos de histria natural, pelo romantismo e pela grande disponibilidade de reas selvagens, aparentemente intocadas pelos seres humanos. A beleza da paisagem norte-americana inspirou viajantes, filsofos e autores romnticos nos sculos XVIII e XIX, como Alexander Wilson, Emerson e Thoreau. Em 1864, o vale Yosemite foi transferido pelo Presidente Abraham Lincoln para o estado da Califrnia, para que este o preservasse para lazer e recreao, e, em 1872, foi criado o Parque Nacional de Yellowstone (MCCORMICK, 1992). Os movimentos em prol da conservao da natureza ganharam fora internacional, bem como as iniciativas governamentais de destinao de reas para a preservao de ambientes selvagens. Parques nacionais foram criados em diversos pases, com motivaes diversas: promoo do turismo, proteo da paisagem, proteo de uma espcie, desenvolvimento regional (LE PRESTE, 2000). O enfoque inicial dos parques nacionais era o de conservar ambientes com alto potencial paisagstico, mas, aos poucos, incorporou-se a ideia de proteger a flora, a fauna e os recursos geomorfolgicos e arqueolgicos (QUINTO, 1983).
A expanso das unidades de conservao
No princpio do sculo XX, os parques nacionais e outras unidades de conservao (UCs) passaram a ser adotados por diversos pases, como estratgia de conservao, e disseminaram-se pelo mundo. Os peritos buscavam, ento, construir um
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conceito de parques nacionais, visando estipular critrios uniformes de criao dessas reas (URBAN, 1998). A primeira tentativa nesse sentido ocorreu na Conveno para a Preservao da Flora e da Fauna, em 1933, na qual foram definidas as caractersticas dos parques nacionais: reas controladas pelo Poder Pblico, onde a caa proibida, destinadas proteo da flora e da fauna, dos objetos de interesse esttico, geolgico e arqueolgico, e abertas visitao pblica (GANEM, 1988). Nessa mesma linha de pensamento, a Comisso de Peritos sobre a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica, reunida em Washington em 1940, afirmava que os parques nacionais constituam reas destinadas proteo da flora, da fauna e das belezas cnicas, postas sob gesto oficial para melhor aproveitamento pblico (URBAN, 1998). A Conveno ento celebrada exigia dos pases signatrios o compromisso de apresentar, periodicamente, listas de animais e plantas ameaados de extino (LE PRESTE, 2000). Em 1948, foi criada a Unio Internacional de Proteo da Natureza na Sua (URBAN, 1998), mais tarde denominada Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN). Em 1960, a UICN estabeleceu a Comisso de Parques Nacionais e reas Protegidas, visando promover, monitorar e orientar a criao dos parques nacionais, a qual passou a organizar os congressos mundiais de parques nacionais, a cada dez anos, realizados em Seattle (1962), Yellowstone (1972), Bali (1982), Caracas (1992) e frica do Sul (2003) (BENSUSAN, 2006).
A escalada dos impactos sobre a biodiversidade e a ampliao do ambientalismo
Na segunda metade do sculo XX, a conservao da fauna e da flora passou a fazer parte de preocupaes mais amplas de proteo dos recursos naturais. O movimento ambientalista ganhou novos contornos, passou a tecer crticas ao crescimento econmico mundial sem preocupao com os impactos ambientais e escalada do consumo que alimentava esse crescimento. Essas novas ideias deram origem, entre outras formulaes crticas, ao conceito de desenvolvimento sustentvel e repercutiram sobre as estratgias de conservao da natureza.
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Iniciado como uma preocupao privada, no sculo XVIII, o ambientalismo passou para a esfera pblica no sculo XX. Ora estilo de vida, ora filosofia poltica, ou os dois ao mesmo tempo, o movimento ganhou fora mundial, tendo como objetivo levar a humanidade a perceber a finitude da natureza e a fragilidade da biosfera (MCCORMICK, 1992). Assim, a partir dos anos 1960, com o agravamento da degradao do meio ambiente, passou-se a questionar se os desequilbrios ambientais no ultrapassariam os limites regionais, comprometendo a sobrevivncia da prpria espcie humana. Os livros A primavera silenciosa, de Rachel Carson (1962), e Antes que a natureza morra, de Jean Dorst (1965), chamaram a ateno da opinio pblica para as alteraes e as ameaas ao meio ambiente. Essas ameaas foram corroboradas pelo acidente com o Torrey-Canyon em 1967, na Gr-Bretanha, o primeiro acidente naval que provocou derramamento de grande quantidade de petrleo e cobriu as praias britnicas com uma mancha negra e txica (LE PRESTE, 2000). Ampliou-se, portanto, a escala das preocupaes ambientais. Elas j no se restringiam proteo de uma espcie ou de uma paisagem, mas de toda a Terra e da prpria humanidade. Se antes se falava em proteo natureza, passou-se a tratar de proteo ao meio ambiente, termo que abrangia no s a conservao da fauna e flora, mas tambm o controle da poluio e da degradao da gua, do solo, do ar, tanto nas reas rurais quanto urbanas (LE PRESTE, 2000). Alm das sociedades naturalistas e das de cunho cientfico, surgiram as ONGs ambientalistas, com objetivos mais voltados para a militncia. Elas questionam as estruturas socioeconmicas e institucionais, trabalham pela mobilizao da sociedade e buscam maior participao e poder de influncia nas decises polticas. As ONGs multiplicaram-se no apenas nos pases industrializados, mas tambm nos pases em desenvolvimento (LE PRESTE, 2000). Os princpios que viriam a nortear as aes de conservao da natureza no plano internacional (e a elaborao da legislao brasileira voltada para esse fim) foram tambm fruto de sucessivos encontros internacionais, realizados a partir da dcada de 1960. Em 1968, a Unesco organizou a Conferncia sobre a Biosfera, que reuniu peritos de todo o mundo para discutir os fundamentos cientficos do uso e da conservao dos recursos naturais. Essa Conferncia foi muito alm de um carter eminentemente tcnico e props solues para os problemas ambientais, a serem adotados pelos governos.
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Em 1969, na 10 Assemblia Geral da UICN, em Nova Delhi, reforou-se o conceito de parque nacional estabelecido na Conveno para a Preservao da Flora e da Fauna. Enfatizou-se que essas UCs deveriam ser criadas em reas extensas, portadoras de recursos naturais especiais do ponto de vista cientifico, educacional e recreativo, ou onde existam paisagens de beleza excepcional, com pouca ou nenhuma alterao humana, onde o Poder Pblico deveria tomar providncias para retirar a eventual presena humana e onde a visitao pblica poderia ser autorizada com fins educativos, culturais, recreativos e cientficos (GANEM, 1988). Em 1971, a Unesco criou o Programa O Homem e a Biosfera (Man and Biosphere, MAB), cuja misso era envolver a comunidade cientfica (bilogos e cientistas sociais) no estudo das relaes do homem com a natureza. Por meio desse Programa, a Unesco criou uma rede de pesquisadores mobilizados em prol da conservao (LE PRESTE, 2000).
A Conferncia de Estocolmo
A essa altura, diversos fatores engendraram a organizao de uma conferncia intergovernamental global sobre meio ambiente, a saber: o aumento da cooperao cientfica ao longo dos anos 1960, fato que envolveu os pesquisadores no estudo sobre as ameaas biosfera; a publicidade crescente que pressionava os governos a enquadrar os problemas ambientais, em especial a devastao dos ambientes selvagens e os acidentes ambientais, devido presso das ONGs militantes, apoiadas por personalidades cientficas; a profunda transformao da sociedade, que levou degradao dos modos de vida tradicionais e ao xodo rural, devido ao rpido crescimento econmico; problemas ambientais transfronteirios, como chuvas cidas, poluio do mar Bltico, contaminao de peixes e aves por metais pesados e pesticidas (LE PRESTE, 2000). A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente Humano, conhecida como a Conferncia de Estocolmo, foi iniciada em 5 de junho de 1972, data posteriormente consagrada como Dia Mundial do Meio Ambiente. A reunio teve Maurice Strong como Secretrio-Geral que, um ano depois, lanou o conceito de ecodesenvolvimento. Essa Conferncia reuniu 113 Estados e teve por misso ressaltar a responsabilidade do homem para a manuteno do equilbrio do planeta. A rivalidade Leste-
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Oeste37, que marcava o cenrio poltico internacional, foi substituda, na Conferncia, pela desigualdade econmica Norte-Sul. Os pases em desenvolvimento receavam que as limitaes ambientais viessem a constituir entraves ao crescimento econmico, do qual os pases industrializados haviam se beneficiado amplamente (VON DROSTE, 1987; LE PRESTE, 2000). A Declarao de Estocolmo sobre o Meio Ambiente definiu 26 princpios, que refletem as contradies entre pases industrializados e pases em desenvolvimento. Na Declarao, o desenvolvimento econmico posto como pr-condio para a melhoria da qualidade de vida e para a reduo da degradao ambiental. A Declarao afirma que os pases em desenvolvimento necessitam de recursos adicionais para fazer frente s novas despesas e que os Estados so soberanos para explorar os seus prprios recursos naturais, com base em suas prprias polticas ambientais. Os Estados, inclusive os dos pases em desenvolvimento, reconheceram a necessidade de agir. Reconheceu-se, tambm, que tanto a pobreza como a industrializao so causa da degradao ambiental. Rejeitou-se, assim, uma poltica internacional uniforme concebida pelos e para os pases industrializados (LE PRESTE, 2000). No que diz respeito diversidade biolgica, a Declarao de Estocolmo afirmava que os recursos naturais devem ser protegidos para as presentes e futuras geraes. A fauna e a flora selvagens foram consideradas patrimnio da humanidade, conceito bastante controverso, em funo dos direitos de soberania nacional (LE PRESTE, 2000). Aps Estocolmo, entre os pases participantes, acelerou-se a criao de ministrios e de instituies governamentais especializadas, bem como de ONGs. A proteo do meio ambiente, inclusive da flora e da fauna, institucionalizou-se definitivamente, nos planos governamental e no-governamental. A Conferncia ressaltou a necessidade de uma instituio internacional apropriada para a gesto global dos problemas ambientais, o que redundou, ainda em 1972, na criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) (LE PRESTE, 2000). Em 1973, Maurice Strong lanou o conceito de ecodesenvolvimento, segundo o qual a gesto racional dos recursos naturais a base para um desenvolvimento
37 A Alemanha Oriental no era membro da ONU e no foi credenciada para participar, o que levou a Unio Sovitica e os pases do Leste a boicotarem a Conferncia. Os Estados Unidos, por sua vez, tiveram fraca participao, receando a condenao pelo uso de desfolhantes na Guerra do Vietn (LE PRESTE, 2000).
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socioeconmico ecologicamente sustentvel, capaz de satisfazer as necessidades bsicas e promover a melhoria das condies de vida das populaes humanas, para as presentes e futuras geraes (HURTUBIA et. al., 1978; SACHS, 1986). No restante da dcada de 1970, houve um arrefecimento da dinmica internacional em favor do meio ambiente. Constatou-se que o avano cientfico no havia sido to grande quanto se esperava e que os custos para implantar as novas medidas eram muito altos. A cooperao Norte-Sul no se efetivou (LE PRESTE, 2000).
A dcada de 1980: conservao e desenvolvimento
Em 1980, a UICN lanou a Estratgia mundial para a conservao, que buscava redefinir a problemtica dos pases em desenvolvimento e suscitar um novo consenso internacional (LE PRESTE, 2000, p. 180), e visava reconciliar conservao e desenvolvimento no seio do conceito de desenvolvimento durvel (p. 181). Nesse contexto, a UICN ampliou o conceito de conservao. Conforme esse documento, alm de preservar a diversidade gentica, a conservao visa, tambm, a manuteno dos processos ecolgicos e dos sistemas vitais essenciais e o aproveitamento perene das espcies e dos ecossistemas (UNIO..., 1984). Portanto, a conservao j no abrangeria apenas a preservao da flora e da fauna em reservas, assumindo um escopo mais amplo de manuteno da base de recursos naturais para o desenvolvimento das geraes presentes e futuras. Conforme a Estratgia mundial para a conservao, a conservao dos recursos vivos, assim como o desenvolvimento, destina-se aos homens. um dos pr-requisitos para o desenvolvimento perene e um dever tico para com as futuras geraes (UNIO..., 1984). O documento um marco para os princpios que norteiam as polticas nacionais de conservao da natureza, pois deu grande nfase necessidade de aliar essas polticas s preocupaes sociais. Nesse contexto, salienta o uso sustentvel dos recursos naturais, ao lado da preservao, como um dos instrumentos da conservao da flora e da fauna. Os princpios da Estratgia Mundial para a Conservao foram reafirmados em 1982, na Carta mundial da natureza, redigida pela UICN e aprovada pela ONU. A Carta continha princpios que se afirmaram progressivamente na agenda mundial
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da conservao: a proteo dos hbitats, no apenas das espcies; a avaliao de impactos ambientais e o direito pblico informao (LE PRESTE, 2000). A viso explicitada na Estratgia Mundial para a Conservao esteve presente tambm no III Congresso Mundial de Parques Nacionais, realizado em Bali, em 1982. Ao mesmo tempo em que foi ressaltada a importncia dos parques nacionais para o progresso social, econmico, cultural e espiritual da humanidade (QUINTO, 1983), foram questionados os conflitos entre populaes locais e reas protegidas, o sentido das estratgias de conservao desvinculadas da reduo do consumo dos pases industrializados e a necessidade de elevao dos padres de qualidade de vida nos pases em desenvolvimento. O mesmo tema seria salientado tambm no IV Congresso Mundial de Parques Nacionais, realizado em Caracas, em 1992 (BENSUSAN, 2006). Em 1983, a Assembleia Geral da ONU criou, por iniciativa do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CMED), com a misso de promover o dilogo entre pases ricos e pobres sobre as questes de meio ambiente e desenvolvimento e de definir formas de cooperao entre ambos. Em 1987, a CMED publicou o Relatrio Brundtland, denominado Nosso Futuro Comum. Assim como a Estratgia Mundial para a Conservao e a Carta Mundial da Natureza, o Relatrio props a conciliao do desenvolvimento com a proteo ambiental e introduziu oficialmente, na agenda internacional, a noo de desenvolvimento sustentvel (LE PRESTE, 2000). Nos Estados Unidos, o Governo Reagan (1981-1988) suprimiu o apoio ao Pnuma e Unesco. O ataque de Reagan contra o meio ambiente instigou o crescimento das ONGs do Norte, em especial as norte-americanas, que experimentaram um crescimento considervel no nmero de associados. As ONGs dos pases em desenvolvimento associaram-se s dos pases industrializados para exigir maior comprometimento dos agentes financiadores internacionais, em especial o Banco Mundial. O Banco, que, em 1971, havia criado um bir de questes cientficas ambientais, aprovou, em 1987, uma nova poltica ambientalista, qual deveriam ser condicionados os emprstimos a projetos de desenvolvimento por ele financiados (LE PRESTE, 2000). No Brasil, no contexto da abertura democrtica, ambientalistas passaram a contestar os grandes projetos financiados por agncias multilaterais entre elas o Banco Mundial , como a Transamaznica e as usinas hidreltricas de Balbina e Tucuru. Eles questionavam as consequncias ambientais e sociais desses projetos, que acarretaram grandes desmatamentos e deslocamento de populaes locais, inclusive tradicionais. Os
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projetos eram definidos de cima para baixo, nas pranchetas de engenheiros e bureaux tcnicos distanciados da realidade local e dos anseios de uma populao que seria atingida sem prvia consulta (NOGUEIRA, 2005, p. 35). Assim, na dcada de 1980, houve grande avano no que diz respeito maior participao dos grupos afetados na implantao de grandes empreendimentos (LE PRESTE, 2000), capazes de gerar impactos sociais e ambientais significativos, como hidreltricas, ou que envolvem riscos de acidentes graves, como usinas nucleares. Em conformidade com as diretrizes da Carta Mundial da Natureza, leis nacionais e agncias internacionais de financiamento passaram a exigir a participao pblica prvia nesses casos. Esse fato tambm tem grande importncia para a conservao, pois permitiu s organizaes governamentais e no governamentais exigir previso dos danos mitigveis e no-mitigveis flora e fauna, quando decorrentes da implantao de empreendimentos econmicos. Em 1987, foi assinado o Protocolo de Montreal, referente s substncias que ferem a camada de oznio. Nele foram inseridos dois conceitos jurdicos novos o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e o princpio da precauo , ambos posteriormente incorporados Conveno sobre Diversidade Biolgica (LE PRESTE, 2000). Segundo o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, todos os Estados contratantes tm responsabilidades na reduo da camada de oznio, mas as obrigaes so diferentes. Segundo o princpio da precauo, a ausncia de certeza cientfica sobre a ocorrncia de um dano no deve ser alegada como razo para que as medidas de preveno do dano sejam proteladas ou para que elas no sejam implantadas. Em 1990, foi criado o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (Global Environmental Facility GEF), para apoiar projetos especficos dos pases em desenvolvimento voltados para as mudanas climticas, a rarefao da camada de oznio, a poluio martima e a perda de biodiversidade. O GEF tem um conselho composto por representantes de diversos pases e um secretariado prprio. O Banco Mundial supervisiona a preparao e a implantao dos projetos. O GEF foi designado organismo financeiro executivo da Conveno sobre Diversidade Biolgica na primeira Conferncia das Partes (COP 1), em Nassau, em 1994 (LE PRESTE, 2000). Em 1991, a UICN, em conjunto com o Pnuma e o WWF, publicou uma nova verso da Estratgia Mundial de Conservao, chamada Cuidando do planeta Terra (UNIO..., 1992). O documento discute os princpios para uma vida sustentvel no
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planeta e contm diretrizes da conservao hoje consagradas na Conveno sobre Diversidade Biolgica e na legislao brasileira. Segundo o documento, a biodiversidade deve ser protegida pelo estabelecimento e manuteno de um sistema de unidades de conservao e por estratgias mais amplas que interliguem as atividades econmicas conservao em regies inteiras, garantindo-se que as UCs no venham a tornar-se um osis de diversidade em um deserto de uniformidade (UICN et al., 1991, p. 40). Cumpre aos governos promover o levantamento das reas de especial importncia por sua diversidade biolgica, a serem delineadas com a participao das comunidades locais, os rgos de governo e outros interessados38 (UICN et al., 1991). Com relao proteo das espcies, o Cuidando do planeta Terra enfatiza a proteo s espcies endmicas e a restaurao daquelas ameaadas de extino. As espcies devem ser conservadas em seus hbitats, em reas grandes o bastante para manter populaes viveis a longo prazo. Ressalta-se, tambm, que necessrio reconhecer que a ao comunitria pelo meio ambiente tem por base a modificao de atitudes e prticas. Essa meta pode no requerer muito dinheiro, mas certamente vai precisar de longo prazo (UICN et al., 1991, p. 68).
A Eco-92
Em 1989, a Assembleia Geral da ONU havia decidido realizar uma conferncia sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentvel a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida como Cpula da Terra ou Eco-92 , que veio a realizar-se no Rio de Janeiro, em 1992, com a participao de 130 pases. Segundo Le Preste (2000), os pases do Norte buscaram impedir a imposio de novas obrigaes financeiras, bem como a aprovao de medidas que tivessem consequncias negativas sobre suas economias. Apoiaram o princpio da precauo, do poluidor-pagador e da necessidade de estudos de impacto ambiental para implantao de empreendimentos. Os pases do Sul, por seu turno, buscaram colocar a pobreza como questo prioritria da Conferncia e sustentaram que os problemas ambientais so consequncia do consumo abusivo dos pases industrializados e das
38 Nesse sentido, o governo brasileiro promoveu, em duas etapas (1999 e 2007), a delimitao das reas Prioritrias para a Conservao.
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desigualdades econmicas internacionais. Defenderam a necessidade de mais desenvolvimento nos pases pobres e foram contrrios s diretrizes que afetavam o princpio da soberania (LE PRESTE, 2000). Entre as ONGs, as mais ativas na Eco-92 foram a UICN, o World Wildlife Fund (WWF), o Greenpeace e os Amigos da Terra. As ONGs apoiaram as reivindicaes dos pases do Sul, relativas reduo do consumo dos pases ricos, s transferncias financeiras, reduo das desigualdades econmicas e ao controle das agncias de desenvolvimento internacionais. Buscaram, tambm, ampliar o seu papel nas polticas pblicas, alm de promover maior participao e democracia local (LE PRESTE, 2000). Resultaram da Eco-92 cinco documentos: a Declarao do Rio, a Declarao de Princpios com Autoridade No Juridicamente Obrigatria Para um Consenso Global Sobre Manejo, Conservao e Desenvolvimento Sustentvel de Todos os Tipos de Florestas (Declarao sobre Florestas), a Agenda 21, a Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas e a Conveno sobre Diversidade Biolgica. A Declarao do Rio (BRASIL..., 2007a) composta por 27 artigos, que colocaram, indubitavelmente, o ser humano como o centro dos interesses. A proteo das espcies e demais obrigaes sustentadas objetivam a melhoria e a manuteno da qualidade da vida humana. Consagra o princpio da preveno, ratifica um importante instrumento de gesto ambiental a avaliao de impacto ambiental (AIA) , e defende os princpios da precauo e do poluidor-pagador. Ressalta a responsabilidade dos Estados de promover a participao pblica e a defesa das populaes humanas autctones e das comunidades locais. A Declarao sobre Florestas abrange quinze princpios sobre a conservao e o uso sustentvel das florestas, entre os quais a soberania dos Estados sobre seus recursos e a responsabilidade de assegurar que as atividades sob sua jurisdio no causem danos em outros Estados; o direito inalienvel dos Estados em explorar sua florestas conforme suas necessidades socioeconmicas; e o dever dos Estados de promover programas para a conservao e o uso sustentvel das florestas. O documento reconhece o papel que as florestas desempenham na manuteno dos processos ecolgicos globais, dos recursos hdricos e da biodiversidade; a importncia econmica, social e cultural das florestas para populaes indgenas e comunidades locais; a necessidade de serem estabelecidos padres internacionais de manejo sustentvel das florestas; o dever dos Estados, principalmente dos pases desenvolvidos, em promover o florestamento, o reflorestamento e a conservao; o dever da comunidade internacional de dar suporte
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aos pases em desenvolvimento em suas aes de manejo, conservao e uso sustentvel das florestas; a necessidade de se promover o acesso e a transferncia de tecnologia aos pases em desenvolvimento, na conservao e manejo sustentvel das florestas; e a importncia da pesquisa cientfica, dos inventrios de florestas e da cooperao internacional, para a conservao e o manejo sustentvel. A Declarao tambm defende o livre comrcio de produtos florestais; a remoo de medidas unilaterais incompatveis com as obrigaes e acordos internacionais e o controle de poluentes que comprometem a sade dos ecossistemas florestais. Novaes (1992) afirma que a Declarao sobre Florestas deu nfase ao manejo sustentvel para encobrir o interesse de pases detentores de florestas e de seus parceiros consumidores, em permanecer explorando essas reas sem preocupaes ecolgicas. Fortes crticas foram levadas Eco-92 sobre os projetos de desenvolvimento sustentvel nas florestas tropicais asiticas, principalmente na Tailndia e na Indonsia, que causaram extensos desmatamentos e conflitos com populaes indgenas e agricultores (NOVAES, 1992, p. 4, grifo do autor). Para CANDOTTI (1992), a Declarao limitou-se a um protocolo de intenes em que se reafirmam vagas responsabilidades dos pases que as abrigam. Evitando compromissos coletivos de controle (e sano) de seu manejo (p. 3). A Agenda 21 constitui uma cartilha de aes a serem desenvolvidas principalmente pelos governos, com vistas conciliao entre desenvolvimento e proteo ambiental. Est estruturada em quarenta captulos temticos, entre os quais destaca-se o seu captulo 15, referente conservao da diversidade biolgica (CONFERNCIA..., 1996). Conforme o captulo 15 da Agenda 21, a Cnumad reconheceu os recursos biolgicos do planeta como um capital com grande potencial de produo de benefcios sustentveis (p. 255) e conclama os pases a adotarem medidas de conservao in situ e ex situ desses recursos. Para tanto, o documento ressalta que as estratgias de conservao e o uso sustentvel da biodiversidade devem estar integrados aos planos nacionais de desenvolvimento, cabendo aos governos promover o reforo ao sistema de reas protegidas; o desenvolvimento sustentvel das regies adjacentes a essas reas; o incentivo conservao em terras privadas; a restaurao e a reabilitao de ecossistemas danificados e de espcies ameaadas e em extino; a avaliao de impacto ambiental das polticas e dos programas de desenvolvimento; o estudo de impacto ambiental de projetos de desenvolvimento; o inventrio da diversidade biolgica; o estmulo maior compreenso e apreciao do valor dessa diversidade;
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o fortalecimento das instituies responsveis pela conservao da biodiversidade, e a capacitao de recursos humanos para a conservao (CONFERNCIA..., 1996). A Agenda 21 d grande importncia ao reconhecimento do papel das comunidades indgenas e locais que reflitam estilos de vida tradicional e que permitam conservar a diversidade biolgica (p. 258). Os governos devem fomentar os mtodos tradicionais e os conhecimentos das populaes indgenas e suas comunidades (p. 257) e devem adotar as medidas apropriadas para a repartio justa e equitativa dos benefcios advindos da pesquisa, do desenvolvimento da biotecnologia e do uso dos recursos biolgicos com base nos conhecimentos dessas populaes (CONFERNCIA..., 1996). A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima entrou em vigor em 1994 e tem como objetivo alcanar a estabilidade das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera, num nvel que reduza a interferncia antrpica perigosa no sistema climtico. A Conveno estabelece responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Para os pases constantes do Anexo I (pases desenvolvidos e pases do leste europeu em transio para uma economia de mercado), cabe adotar medidas mitigadoras, limitando as suas emisses de gases de efeito estufa, de forma a no ultrapassar os nveis de 1990. Os demais pases no tm metas a cumprir, embora tambm tenham a obrigao de implantar programas de mitigao de mudanas climticas. Segundo a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), as florestas tropicais ocupam cerca de 15% da rea terrestre mundial e contm cerca de 25% do carbono terrestre. Por outro lado, segundo avaliao do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC), a destruio das florestas constitui importante fonte de emisses de gases de efeito estufa o equivalente a cerca de 20% das emisses mundiais na dcada de 1990. Apesar disso, elas tm sido relegadas a segundo plano nos acordos internacionais sobre mudana do clima (JURAS, 2010). Assim, no que diz respeito s florestas, a Conveno sobre o Clima estabelece, como obrigao das Partes, promover a gesto sustentvel, bem como promover e cooperar na conservao e fortalecimento, conforme o caso, de sumidouros e reservatrios de todos os gases de efeito estufa no controlados pelo Protocolo de Montreal, incluindo a biomassa, as florestas e os oceanos como tambm outros ecossistemas terrestres, costeiros e marinhos (art. 4, obrigaes, 1, d). Em 1997, a Conferncia das Partes da Conveno sobre o Clima aprovou o Protocolo de Quioto, que entrou em vigor em 2005. Segundo o Protocolo, os pases
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desenvolvidos tm a obrigao de cortar 5,2% em mdia das emisses de gases-estufa at 2012, tendo em vista o ano-base de 1990. Foram previstos trs mecanismos para alcanar essas metas: a implementao conjunta, o comrcio de emisses e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Na implementao conjunta, os pases do Anexo I podem transferir, entre si, unidades de reduo das emisses. O comrcio de emisses prev um sistema global de compra e venda de emisses de carbono e constitui um incentivo de mercado (JURAS, 2007). O MDL permite aos pases desenvolvidos receberem crditos de reduo de emisses de carbono, se investirem em projetos implantados nos pases em desenvolvimento que promovam essa reduo, entre os quais se incluem os de florestamento e reflorestamento. Essas atividades, no entanto, tm sido pouco expressivas, no contexto do MDL, tendo em vista que, em termos mundiais, h apenas quinze projetos registrados no setor Florestamento e Reflorestamento, o que corresponde a 0,54% do total de projetos registrados (2.327 projetos)39 (JURAS, 2010). No Brasil, h dois projetos aprovados, sendo um deles de florestamento para produo de carvo para siderurgia40. O outro consiste na recuperao de rea de preservao permanente de dez reservatrios de usinas hidreltricas, no Estado de So Paulo, com espcies florestais nativas41, que tem, entre seus objetivos: restaurar a estrutura, a funo e os servios ambientais fornecidos pelo ecossistema das florestas ciliares localizadas ao redor das bordas dos reservatrios hidreltricos; acentuar a biodiversidade das reas ciliares degradadas, e contribuir para a criao de conectividade ecolgica ao longo dos rios (JURAS, 2010). Algumas propostas foram submetidas Conveno sobre o Clima , em 2005 (Papua Nova Guin e Costa Rica) e 2006 (Brasil), destinadas a estimular aes para reduzir as emisses por desmatamento nos pases em desenvolvimento, que s lograram xito em 2007, durante a COP 13. Essa Conferncia reconheceu a importncia da reduo das emisses por desmatamento e degradao florestal nos
39 UNFCCC. CDM HOME. Registration. Distribution of registered project activities by scope. Disponvel em: http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/RegisteredProjByScopePieChart.html. Acessado em: 20 ago 2010 MCT. Projeto de Reflorestamento como Fonte Renovvel de Suprimento de Madeira para Uso Industrial no Brasil. Disponvel em: http://www.mct.gov.br/index.php/content/ view/77096.html. Acessado em: 28 ago 2010. MCT. Projeto MDL de Reflorestamento no Estado de So Paulo da AES Tiet. Disponvel em: http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/317381.html. Acessado em: 28 ago 2010.
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pases em desenvolvimento, para atingir os objetivos primordiais da Conveno. As discusses sobre o tema, restritas inicialmente a Reduo das Emisses por Desmatamento e Degradao (REDD), avanaram bastante, embora ainda no se tenha chegado a um acordo internacional. O conceito foi ampliado, passando a incluir a conservao e o aumento dos estoques de carbono florestal, assim como o manejo florestal sustentvel, a ser tratado pela sigla REDD+. No Brasil, as discusses sobre REDD+ esto bastante adiantadas. H um projeto de lei em tramitao (PL 5.586/2009), cujo substitutivo, apresentado pela Deputada Rebecca Garcia, estabelece um Sistema Nacional de REDD+, instituindo mecanismos de compensao pelas redues efetivas de emisses de gases de efeito estufa por desmatamento e degradao florestal, e de repartio dos benefcios, por meio de programas e projetos desenvolvidos em UCs, terras indgenas, reas legitimamente ocupadas por populaes tradicionais, territrios quilombolas e assentamentos rurais da reforma agrria, reconhecendo e valorizando o papel das populaes tradicionais e comunidades indgenas, entre outros, na conservao dos ecossistemas naturais (JURAS, 2010). Em dezembro de 2009, ocorreu em Copenhague a 15 Conferncia das Partes (COP 15) da Conveno sobre Mudana do Clima, que visava estabelecer novas metas de reduo de emisses, para o perodo ps-2012. Esperava-se aprovar metas de reduo de emisses, at 40% em 2020 e 80% em 2050, por parte dos pases desenvolvidos, bem como contribuies voluntrias dos pases em desenvolvimento. Entretanto, a COP 15 no alcanou os resultados esperados. O Acordo de Copenhague conseguiu apenas reconhecer a necessidade de se limitar o aumento da temperatura global em 2C e estabelecer a obrigao de que os pases, alm de apresentar comunicao das emisses nacionais de dois em dois anos, submetessem ao Secretariado da Conveno, em 31 de janeiro de 2010, suas metas quantificadas em economia de escala para 2020 (MOTTA, 2010). O Brasil tambm instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC), por meio da Lei n 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Segundo essa lei, a PNMC visa a preservao, a conservao e a recuperao dos recursos ambientais, com particular ateno aos grandes biomas naturais tidos como patrimnio nacional; a consolidao e expanso das reas legalmente protegidas; e o incentivo aos reflorestamentos e recomposio da cobertura vegetal em reas degradadas (art. 4, VI e VII). Alm disso, a lei estabelece os instrumentos da PNMC, entre os quais o Plano
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Nacional sobre Mudana do Clima, o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima e os Planos de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento nos biomas (art. 6, I, II e III). A lei tambm firma o compromisso nacional de implantar aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, visando reduzir entre 36,1% e 38,9% suas emisses projetadas para 202042. A projeo das emisses para 2020 e o detalhamento das aes de mitigao tero por base o segundo Inventrio Brasileiro de Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa no Controlados pelo Protocolo de Montreal, a ser concludo em 2010 (art. 12). A maior meta brasileira de reduo de emisses baseia-se na reduo do desmatamento (80% na Amaznia e 40% no Cerrado) em 2020, que corresponderiam mitigao de 24,7% das emisses nacionais at aquele ano. Caso venha a ser regulamentada, a aplicao do REDD poder beneficiar o cumprimento dessa meta. Por meio desse mecanismo, um proprietrio rural que se comprometesse a manter a vegetao nativa poderia receber, em pagamento, quantia igual renda gerada pelo desmatamento. Estima-se que o valor seria de US$5 a US$8 por tonelada de CO2 equivalente, o que corresponde a menos da metade dos preos praticados no mercado de carbono (MOTTA, 2010). A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) entrou em vigor em 29 de dezembro de 1993. Duas questes candentes, quela poca, intensificaram o interesse na biodiversidade, em 1992: o aumento do desmatamento das florestas tropicais, nos anos 1980, especialmente na Indonsia e na Amaznia, e o desenvolvimento da biotecnologia, que tornava mais valiosos os recursos biolgicos (LE PRESTE, 2000). Novaes (1992) destaca que a CDB foi o documento que alcanou mais avanos na Eco-92. Ressalta que a diplomacia brasileira teve forte influncia na proposta final da Conveno:
Sob certos aspectos, trata-se de um avano notvel, um texto histrico mesmo, na medida em que estabelece novos princpios para algo a apropriao de recursos naturais de um pas por outro que fora estabelecido h sculos, pela fora das armas, primeiro, e dos recursos financeiros e cientficos, depois. Ao estabelecer a 42 Essa mtrica, projetada para o futuro, diferente daquela adotada no Protocolo de Quioto, que tem por base um nvel de emisso passado e observvel, o de 1990. A desvantagem da nova mtrica que a tendncia projetada pode ser super ou subestimada, dependendo de confirmarem-se ou no as hipteses de crescimento econmico do pas e de desenvolvimento tecnolgico (MOTTA, 2010).
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soberania dos pases detentores da biodiversidade sobre esses recursos e seu direito de participar dos resultados cientficos e financeiros da explorao, a Conveno aprovada no Rio de Janeiro muda a relao de apropriao entre pases ricos e pobres (p. 3).
Em que pese esse avano, o prprio autor questiona sua eficcia, tendo em vista as normas de proteo da propriedade industrial e o pouco investimento nacional, em cincia e tecnologia e em projetos de desenvolvimento sustentvel. Atualmente, 193 pases so parte da CDB. Apenas Andorra e os Estados Unidos da Amrica no integram a Lista das Partes43.
A Conveno sobre Diversidade Biolgica

A CDB define a diversidade biolgica como
a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas (art. 2).
Em seu prembulo, a CDB afirma diversos princpios, entre os quais: reconhece o valor intrnseco da biodiversidade e seus valores ecolgico, gentico, social, econmico, cientfico, educacional, cultural, recreativo e esttico; afirma a conservao da diversidade biolgica como uma preocupao comum a toda a humanidade; assegura os direitos soberanos dos Estados sobre os seus prprios recursos biolgicos;
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Disponvel em: http://www.cdb.int/convention/parties/list. Acessado em: 9 fev 2011.
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consagra o princpio da precauo, pelo qual a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou minimizar a ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica; reconhece a estreita e tradicional dependncia de recursos biolgicos de muitas comunidades locais e populaes indgenas com estilos de vida tradicionais, e que desejvel repartir equitativamente os benefcios derivados da utilizao do conhecimento tradicional, de inovaes e de prticas relevantes conservao da diversidade biolgica e utilizao sustentvel de seus componentes; ressalta que investimentos substanciais so necessrios para a manuteno da diversidade biolgica, especialmente nos pases em desenvolvimento, nos quais o desenvolvimento socioeconmico e a erradicao da pobreza so prioridade. Assim, a CDB garante o princpio de soberania dos Estados sobre seus prprios recursos, mas preceitua que eles tm a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou de reas alm dos limites da jurisdio nacional (art. 3). Determina que cada Estado desenvolva estratgias, planos ou programas para a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica e integre a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade biolgica nos planos, programas e polticas setoriais (art. 6). A CDB estabelece os seguintes objetivos: a conservao da diversidade biolgica, a utilizao sustentvel de seus componentes e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos, mediante, inclusive, o acesso adequado aos recursos genticos e a transferncia adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento adequado (art. 1). A conservao da diversidade biolgica ocorre por meio de duas estratgias: in situ e ex situ. A conservao in situ a proteo da biodiversidade em todos os seus componentes, isto , os recursos genticos, as espcies e os ecossistemas e hbitats naturais (art. 2). Nesse sentido, cabe s partes contratantes (art. 8): estabelecer um sistema de reas protegidas e desenvolver diretrizes para a seleo, estabelecimento e administrao dessas reas;
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regulamentar ou administrar os recursos biolgicos importantes para a conservao da diversidade biolgica, dentro ou fora de reas protegidas, a fim de assegurar sua conservao e utilizao sustentvel; proteger ecossistemas e hbitats naturais e manter populaes viveis de espcies em seu meio natural; promover o desenvolvimento sustentvel em reas adjacentes s reas protegidas a fim de reforar a proteo delas; fomentar a recuperao e a restaurao de ecossistemas degradados e a recuperao de espcies ameaadas; regulamentar, administrar ou controlar os riscos associados utilizao e liberao de organismos vivos modificados resultantes da biotecnologia; impedir a introduo e controlar ou erradicar as espcies exticas que ameacem os ecossistemas, hbitats ou espcies; respeitar, preservar e manter o conhecimento, as inovaes e prticas das comunidades locais e das populaes indgenas com estilos de vida tradicionais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica e incentivar sua mais ampla aplicao com a aprovao e a participao dos detentores desse conhecimento, inovaes e prticas, e encorajar a repartio equitativa dos benefcios oriundos da utilizao desse conhecimento, inovaes e prticas; elaborar ou manter em vigor a legislao necessria e/ou outras disposies regulamentares para a proteo de espcies e populaes ameaadas. A conservao ex situ significa a manuteno de componentes da diversidade biolgica fora de seus hbitats naturais (art. 2), quais sejam: bancos genticos, jardins zoolgicos, jardins botnicos etc. Nessa estratgia, cabe aos Estados (art. 9): estabelecer e manter instalaes para a conservao ex situ e pesquisa de vegetais, animais e microorganismos, de preferncia no pas de origem dos recursos genticos; adotar medidas para a recuperao e regenerao de espcies ameaadas e para sua reintroduo em seu hbitat natural em condies adequadas;
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regulamentar e administrar a coleta de recursos biolgicos de hbitats naturais para conservao ex situ, de maneira a no ameaar ecossistemas e populaes in situ; e cooperar com o aporte financeiro e de outra natureza. A utilizao sustentvel dos componentes da diversidade biolgica significa a utilizao de componentes da diversidade biolgica de modo e em ritmo tais que no levem, no longo prazo, diminuio da diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para atender as necessidades e aspiraes das geraes presentes e futuras (art. 2). Depende de que cada Estado (art. 10): incorpore o exame da conservao e utilizao sustentvel de recursos biolgicos no processo decisrio nacional; adote medidas relacionadas utilizao de recursos biolgicos para evitar ou minimizar impactos negativos na diversidade biolgica; proteja e encoraje a utilizao costumeira de recursos biolgicos de acordo com prticas culturais tradicionais compatveis com as exigncias de conservao ou utilizao sustentvel; apoie populaes locais na elaborao e aplicao de medidas corretivas em reas degradadas onde a diversidade biolgica tenha sido reduzida; e estimule a cooperao entre suas autoridades governamentais e seu setor privado na elaborao de mtodos de utilizao sustentvel de recursos biolgicos. O acesso adequado aos recursos genticos (art. 15) requer que as Partes Contratantes criem condies para permitir o acesso a esses recursos para utilizao ambientalmente saudvel por outras Partes Contratantes. Os recursos genticos so definidos na CDB como o material gentico de valor real ou potencial, sendo material gentico todo material de origem vegetal, animal, microbiana ou outra que contenha unidades funcionais de hereditariedade (art. 2). O acesso aos recursos genticos e a repartio de benefcios so tema de captulo especfico deste livro. Como a CDB reconhece o direito soberano dos Estados sobre seus recursos biolgicos, cabe aos governos nacionais a autoridade para determinar o acesso a recursos genticos, de acordo com a legislao nacional. O acesso aos recursos genticos deve estar sujeito ao consentimento prvio fundamentado do pas provedor desses recursos.
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Cada Parte Contratante deve adotar medidas legislativas, administrativas ou polticas para compartilhar de forma justa e equitativa os resultados da pesquisa e do desenvolvimento de recursos genticos e os benefcios derivados de sua utilizao comercial e de outra natureza com a Parte Contratante provedora desses recursos (art. 15). Ressalte-se que pas provedor de recursos genticos aquele que prov recursos genticos coletados de fontes in situ (isto , o pas de origem do recurso), incluindo populaes de espcies domesticadas e silvestres, ou obtidas de fontes ex situ, que possam ou no ter sido originados nesse pas (art. 2). A transferncia adequada de tecnologias (art. 16) implica que cada Parte Contratante compromete-se a permitir ou facilitar o acesso a tecnologias que sejam pertinentes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica ou que utilizem recursos genticos e no causem dano sensvel ao meio ambiente. As Partes reconhecem que tanto o acesso tecnologia quanto a sua transferncia so elementos essenciais para a realizao dos objetivos da Conveno (art. 16). Em relao propriedade intelectual, a CDB afirma que esse direito deve ser protegido, mas tambm reconhece que ele pode influir na implementao da Conveno, cabendo s Partes Contratantes garantir que as patentes e a propriedade intelectual apoiem e no se oponham aos objetivos da Conveno (art. 16). Os pases devem promover o acesso prioritrio das Partes Contratantes, especialmente os pases em desenvolvimento, aos resultados e benefcios derivados de biotecnologias baseadas em recursos genticos providos por essas Partes (art. 19). A CDB (art. 7) tambm preceitua que cada pas faa o levantamento e o monitoramento dos componentes da biodiversidade importantes para a conservao constante do Anexo I, que inclui: os ecossistemas e hbitats de grande diversidade, com grande nmero de espcies endmicas ou ameaadas, os necessrios s espcies migratrias; espcies e comunidades ameaadas, parentes silvestres de espcies domesticadas, de valor econmico ou de importncia social, cultural e cientfica; genomas de importncia social, cientfica e econmica. Cabe aos Estados, ainda, identificar as atividades que possam ter impactos negativos na conservao e utilizao sustentvel da biodiversidade e monitorar seus efeitos (art. 7). As partes contratantes tambm devem promover atividades no seguintes campos: pesquisa e treinamento (art. 12): estabelecer e manter programas de educao e treinamento cientfico e tcnico sobre medidas para a iden-
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tificao, conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica e seus componentes; educao e conscientizao pblica (art. 13): estimular a compreenso da importncia da conservao da diversidade biolgica e das medidas necessrias a esse fim; avaliao de impacto e minimizao de impactos negativos (art. 14): estabelecer procedimentos adequados que exijam a avaliao de impacto ambiental de seus projetos, permitir a participao pblica nesses procedimentos e tomar providncias para assegurar que sejam levadas em conta as consequncias ambientais de seus programas e polticas que possam causar impactos sobre a biodiversidade; promover o intercmbio de informao e consulta sobre atividades sob sua jurisdio ou controle que possam ter efeitos negativos na biodiversidade de outros Estados; notificar imediatamente, no caso em que se originem sob sua jurisdio ou controle, perigo ou dano iminente ou grave diversidade biolgica em rea sob jurisdio de outros Estados; estimular providncias nacionais sobre medidas de emergncia, no caso de fenmenos de origem natural ou outra, que representem perigo grave e iminente diversidade biolgica; e promover a cooperao internacional para complementar tais esforos nacionais. Em relao ao aporte financeiro, determina-se que todas as partes contratantes devem comprometer-se a apoiar as atividades destinadas ao alcance dos objetivos da CDB (art. 20). No entanto, os pases desenvolvidos devem prover recursos financeiros novos e adicionais para que os pases em desenvolvimento possam cobrir integralmente os custos adicionais por eles concordados, decorrentes do cumprimento das obrigaes da Conveno, bem como para que se beneficiem de seus dispositivos (art. 20). O cumprimento dos compromissos assumidos pelos pases em desenvolvimento depender do cumprimento efetivo dos compromissos assumidos pelos pases desenvolvidos, no que se refere a recursos financeiros e transferncia de tecnologia (art. 20). Trata-se, portanto, da aplicao do princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas. O Brasil promulgou a CDB por meio do Decreto n 2.519, de 16 de maro de 1998. O ponto focal tcnico da CDB no pas o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Secretaria de Biodiversidade e Florestas/Diretoria de Conservao da Biodiversidade. Para cumprimento das disposies da CDB, foram institudos:
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o Programa Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio), por meio do Decreto 1.354, de 29 de dezembro de 1994, posteriormente revogado pelo Decreto 4.703, de 21 de maio de 2003, que dispe sobre o Programa Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio) e a Comisso Nacional da Biodiversidade, e d outras providncias. No mbito desse programa, foram criados o Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio), que identifica aes prioritrias e desenvolve subprojetos de levantamento e divulgao de informao sobre biodiversidade, e o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio)44. a Comisso Nacional da Biodiversidade (Conabio), pelo Decreto n 1.354/1994, substitudo pelo Decreto n 4.703/2003, a quem cabe, entre outras competncias, articular as aes da Poltica Nacional da Biodiversidade no mbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama); estimular a cooperao interinstitucional e internacional para a implantao dessa Poltica; promover a pesquisa, a conservao, o uso sustentvel, o monitoramento, a avaliao, a preveno e mitigao de impactos; e a repartio de benefcios derivados do uso da biodiversidade; e a Poltica Nacional de Biodiversidade, pelo Decreto n 4.339, de 22 de agosto de 2002. O Brasil conta, tambm, com a Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras providncias, objeto de captulo especfico neste livro. A Lei do Snuc criou doze categorias de unidades de conservao e instituiu as normas para sua criao e implantao. Alm disso, foi realizada a avaliao e identificao das reas e aes prioritrias para a conservao dos biomas brasileiros (BRASIL..., 2007a), que apresenta o mapeamento das reas onde o Poder Pblico deve, preferencialmente, atuar, com vistas conservao, bem como as aes a serem desenvolvidas em cada rea. O mapeamento foi realizado em 1998 e atualizado em 2005. Como resultado final, foram identificadas 2.684 reas prioritrias, das quais 1.129 j so protegidas em UCs ou terras indgenas (TIs). As 1.555 reas novas destinam-se principalmente a: criao de UC (de
44 Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutu ra=72&idMenu=2337. Acessado em: 21 set 2010.
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proteo integral ou de uso sustentvel), criao de mosaico ou corredor, definio de rea de excluso de pesca, educao ambiental, fomento ao uso sustentvel, manejo de bacia hidrogrfica, ordenamento pesqueiro, ordenamento territorial, realizao de inventrio biolgico, reconhecimento de reas indgenas ou quilombolas, recuperao de reas degradadas e recuperao de espcies ameaas. As novas reas prioritrias distribuem-se nos biomas conforme a Tabela 1 (BRASIL..., 2007a). Tabela 1 Distribuio das reas Prioritrias para a Conservao/2005.
reas j protegidas % sobre o Nmero Km2 bioma 490 181 358 72 5 17 6 1.873.186 168.544 82.218 34.357 4.419 6.494 7.333 44,3 8,21 7,3 4,03 2,92 3,6 reas novas Nmero 334 250 522 220 45 88 96 Km2 1.520.382 771.209 346.191 408.208 79.143 88.101 3.337.325
Bioma Amaznia Cerrado Mata Atlntica Caatinga Pantanal Pampa Zona Marinha
% sobre o bioma 35,96 37,58 30,6 47,90 52,24 49,3 -
Fonte: compilado a partir de BRASIL... (2007a).
Outro grande projeto foi o levantamento de cobertura vegetal dos seis biomas continentais nacionais. O trabalho foi executado com imagens Landsat de 2002, na escala 1:250.000 (BRASIL..., 2007b). Os dados sobre desmatamento no Brasil so objeto de captulo especfico deste livro. Atualmente, a Amaznia o nico bioma brasileiro que conta com srie histrica de dados sobre desmatamento, por meio de dois projetos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe): o Sistema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real (Deter) e o Projeto de Monitoramento do Desflorestamento na Amaznia Legal (Prodes). A anlise dos dados sobre desmatamento objeto de captulo especfico deste livro.
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As metas de reduo das perdas de biodiversidade
Desde a adoo da CDB, em 1992, as Partes signatrias passaram a reunir-se a cada dois anos, nas chamadas Conferncias das Partes (COPs). Diversos temas inseridos na Conveno foram desenvolvidos nas reunies. Os debates refletem o estgio de amadurecimento dos pases, nos diversos desdobramentos a partir dos temas que compem a CDB (LE PRESTE, 2000). Assim, a conscientizao pblica global sobre a biodiversidade, por exemplo, passou a ser objeto de discusso, no mbito da CDB, a partir da COP 4 (2000), com o apoio da UICN (A CONVENO..., 2004). A abordagem ecossistmica, assunto relevante para a implantao de corredores de biodiversidade, passou a integrar os debates na CDB a partir das discusses promovidas pelo rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico, Tcnico e Tecnolgico da CDB (SBSTTA) desde a sua primeira reunio, em 1995, em Paris. Em 1998, o SBSTTA organizou o Seminrio sobre a Abordagem Ecossistmica, no Malawi, em que essa abordagem foi celebrada como a melhor estratgia para implantao da Conveno. Discusses sobre o tema ocorreram regularmente nas demais reunies do SBSTTA e nas COPs, a partir de 2000 (A CONVENO..., 2004). Na COP 6 (2002), as Partes assumiram a meta de reduo significativa da taxa atual de perda da biodiversidade at 2010 e adotaram como tarefa importante o apoio a iniciativas de proteo aos hotspots e ao desenvolvimento de corredores de biodiversidade. A reunio foi marcada tambm pela nfase dada ao uso sustentvel da biodiversidade como instrumento da conservao (A CONVENO..., 2004). A COP 7 (realizada em 2004) estabeleceu um conjunto de metas da CDB para 2010, atualizado na COP 8 (de 2006), denominado Plano Estratgico da CDB para 2010. Uma dessas metas a conservao de pelo menos 10% de cada regio ecolgica do mundo (BRASIL..., 2007b). Sobre essa meta, Rodrigues et al. (2004) afirmam que seu valor para a conservao tem sido questionado. Os autores aplicaram a anlise de lacunas em escala global para avaliar a efetividade da rede de UCs para representar a diversidade de espcies. Eles concluram que, embora hoje 11,5% da superfcie terrestre estejam protegidos pela rede global de UCs, esta ainda muito incompleta. Concluram, tambm, que a meta dos 10%, sozinha, inadequada para garantir a proteo da biodiversidade e no deveria constituir o nico critrio a orientar os investimentos em conservao. A anlise de lacunas revelou uma proteo insuficiente de espcies endmicas. Sendo assim, as reas que mais carecem de UCs no so,
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necessariamente, as que se ressentem mais dessa carncia, mas aquelas onde h maior ocorrncia de endemismos. O compromisso de reduzir significativamente a perda de diversidade biolgica at 2010 foi firmado na Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em Joanesburgo, de 2002 (Rio+10). Em funo dessa meta, 2010 foi escolhido para ser o Ano Internacional da Biodiversidade, por meio de deciso da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 2006. Segundo Zedan (2004), entre as negociaes sobre a CDB, anteriores a 1992, e a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, em 2002, houve progresso significativo na forma de pensar a respeito da proteo da diversidade biolgica. No primeiro momento, os problemas relativos pobreza e ao desenvolvimento socioeconmico ainda foram postos como prioridade, em detrimento da conservao. Sanchez (2004) ressalta que, na dcada de 1990, diplomatas, advogados e polticos tinham informaes sobre cincias sociais, mas estavam pouco afeitos s caractersticas dos sistemas biticos. J em 2002, o pensamento dominante era o de que a proteo e o uso sustentvel da biodiversidade so pr-requisitos para o desenvolvimento, e no alternativos a ele (ZEDAN, 2004). Le Preste (2000) considera que as questes ambientais incorporaramse definitivamente s prioridades dos governos e que a pergunta deixou de ser por que e passou a ser como. Guimares (2006) entende que houve um avano entre Estocolmo e Joanesburgo. Houve transio de uma perspectiva tecnocrtica no tratamento da crise ambiental, baseada na crena de que o conhecimento cientfico seria suficiente para a emergncia de um estilo sustentvel de desenvolvimento, para o reconhecimento de que os desafios so sociais e polticos e de que carece de sentido confrontar meio ambiente e desenvolvimento (p. 40). Annan (2004) ressalta que j no se pode contentar com a conscientizao sobre a importncia da diversidade biolgica. preciso agir com aes concretas para o alcance da meta de Joanesburgo, de aumento da rea protegida. Toepfer (2004) coloca que, no plano internacional, os dois maiores desafios conservao referem-se ao aporte de recursos financeiros, complementares queles tornados disponveis pelo GEF, e capacitao, essencial para a criao de ambiente propcio s aes de conservao.
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Nesse sentido, Guimares (2006) afirma que no houve avano na agenda internacional ambiental em Joanesburgo. Os pases desenvolvidos continuam na contramo dos compromissos assumidos desde Estocolmo em termos de recursos financeiros novos e adicionais (p. 35). Para o autor, embora os pases da Amrica Latina tenham adotado os acordos da Conferncia do Rio com entusiasmo, eles no sero capazes, por si ss, de enfrentar os desafios da transio para o desenvolvimento sustentvel. Conquanto a regio tenha tido claros avanos institucionais, ainda no conseguiu reduzir as assimetrias sociais e a degradao ambiental. Os ecossistemas continuam sofrendo impactos de um padro insustentvel de produo e urbanizao. Em 2003, realizou-se o V Congresso Mundial de Parques Nacionais, em Durban, na frica do Sul. Na Mensagem emitida pelo Congresso, foi reafirmado que a biodiversidade e os servios dos ecossistemas naturais so essenciais para o desenvolvimento sustentvel. O Congresso ressaltou que os objetivos de reduo significativa at 2010 do ritmo de perda da biodiversidade, estabelecidos na Rio+10, dependeria da implantao de uma rede de reas protegidas completa, representativa e adequadamente gerida. O Congresso props Conferncia das Partes que adotasse como objetivo promover a conservao in situ eficaz: de todas as espcies em perigo de extino e as endmicas; de elementos representativos de todos os ecossistemas terrestres, marinhos e de gua doce em UCs, especialmente aqueles mais ameaados e insuficientemente protegidos, e dos processos ecolgicos que sustentam a biodiversidade e que proporcionam servios essenciais humanidade (CONGRESS..., 2005a). Finalmente, 2010 chegou, mas as notcias no so muito promissoras. O Panorama da Biodiversidade Global 345, publicado pelo Secretariado da CDB e elaborado com base nos relatrios das Partes, mostrou que a meta de reduo significativa da perda de biodiversidade at esse ano no foram alcanadas e que o caminho para o controle dessa perda ainda longo e rduo (CONVENO..., 2010). Entre as diversas concluses, o documento aponta: As espcies ameaadas de extino aproximam-se da extino de fato. Vrias espcies continuam a reduzir-se, em abundncia e distribuio. Anfbios, co45 A elaborao de relatrios peridicos sobre o estado da biodiversidade foi decidida na COP 2 (1995). O relatrio deve conter, tambm, uma anlise dos passos tomados pela comunidade global para assegurar que a biodiversidade seja conservada e usada de forma sustentvel. O primeiro foi publicado em 2001 e o segundo em 2006. Disponveis em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=72&idConte udo=4676&idMenu=4294 e http://www.cbd.int/gbo/. Acessado em: 16 set 2010.
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rais, plantas e vertebrados so grupos especialmente citados como sujeitos a ameaas. Entre os hbitats, citam-se as florestas tropicais e os manguezais, as zonas midas de gua doce, hbitats de gelo marinho, pntanos salgados, recifes de coral e bancos de algas marinhas. Os ecossistemas podero ser empurrados at o ponto de ruptura da capacidade de adaptao a mudanas. Embora a meta de proteger pelo menos 10% de cada regio ecolgica do mundo tenha sido alcanada em mais da metade das ecorregies terrestres, a eficcia da gesto dessas reas protegidas baixa. Ecossistemas marinhos e de gua doce no alcanaram a meta. Os sistemas agrcolas continuam a ser simplificados e no foi alcanada a meta de conservar a diversidade gentica de cultivos, da pecuria e de espcies utilizadas de rvores, peixes e fauna silvestre. Foram tmidos os progressos na implantao de reas de produo baseadas no manejo sustentvel da biodiversidade. Persistem os declnios em longo prazo dos conhecimentos tradicionais. Mantm-se constantes ou intensificaram-se as cinco principais presses que conduzem diretamente perda de biodiversidade (mudana de hbitat, sobrexplotao, poluio, espcies exticas invasoras e mudanas climticas). A Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies de Fauna e Flora Silvestres Ameaadas de Extino (Cites) foi implantada, mas persiste o trfico internacional de espcies animais e vegetais. Continua a aumentar a introduo de espcies exticas invasoras, devido intensificao do transporte, do comrcio e do turismo. Na maioria dos lugares, no h aes suficientes para implementar a CDB, capazes de enfrentar as presses sobre a biodiversidade. Quando existentes, as aes para promover a conservao recebem uma pequena frao de financiamento, se comparadas com atividades que buscam promover a infraestrutura e o desenvolvimento industrial. De modo geral, o planejamento dos empreendimentos econmicos e do desenvolvimento ignora as recomendaes sobre biodiversidade, perdendo-se a oportunidade de minimizar impactos negativos desnecessrios sobre a biodiversidade.
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Continuam modestos os recursos financeiros transferidos para os pases em desenvolvimento, para a implementao de seus compromissos no mbito da CDB. A Sexagsima Quinta Sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, reuniuse na sede das Naes Unidas, em Nova Iorque, tendo a perda de biodiversidade como tema do dia 22 de Setembro de 201046. Alm disso, durante a dcima reunio da Conferncia das Partes da CDB, em Nagoya, no Japo, as Partes desenvolvero um novo plano estratgico para as prximas dcadas, incluindo uma viso para 2050 e uma misso para a biodiversidade em 2020 (CONVENO, 2010).Um dos principais resultados de Nagoya foi a criao da Plataforma Intergovernamental de Polticas Cientficas sobre Biodiversidade e Servios Ecossistmicos (IPBES), a qual constitui uma instncia cientfica e poltica no mbito das Naes Unidas, nos moldes do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC).
10 Consideraes finais
No sculo XVIII, a proteo da natureza nasceu como preocupao de uma minoria, envolvendo especialmente naturalistas, filsofos e artistas. Somente com o aumento da poluio nas cidades e a reduo da qualidade de vida das populaes urbanas adveio um interesse mais amplo por reas rurais conservadas, como espaos de lazer e recreao. Desde a criao do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, a estratgia de conservar a natureza por meio da reserva de espaos livres da ao humana consolidou-se no mundo, ao longo do sculo XX. Os princpios que norteiam essa estratgia amadureceram e foram alterados: criadas, no princpio, com o objetivo de proporcionar espaos de contemplao e de recreao em contato com a natureza, as UCs passaram a assumir a funo de proteger a diversidade biolgica do planeta, para as presentes e futuras geraes. Sem deixar de atender queles objetivos iniciais, as UCs
46 Disponvel em: http://www.unric.org/pt/65a-sessao-da-assembleia-geral/29050-assembleia-geral-das-nacoes-unidas-abre-a-14-de-setembro-de-2010. Acessado em: 16 set 2010. http://unicrio.org.br/a-perda-de-biodiversidade-esta-falindo-a-economia/. Acessado em: 24 set 2010.
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tornaram-se a ferramenta mais importante para resguardar partes dos ecossistemas naturais contra os avanos das atividades humanas. No sculo XX, os movimentos em defesa da natureza ganharam fora mundial e ampliaram sua escala de atuao, tendo em vista a ampliao dos problemas ambientais, da esfera local para a planetria, e a incluso de movimentos sociais. Os Estados foram obrigados a assumir a questo ambiental e a organizar estruturas institucionais para exercer essa nova atribuio. A partir da dcada de 1970, organizaram-se as conferncias globais das Naes Unidas (Estocolmo, Rio-92, Rio+10, COPs). Desde os anos 1960, passaram a ocorrer, tambm, os encontros de parques nacionais promovidos pela UICN, que renem tcnicos e cientistas para discutir as polticas de conservao. No contexto do desenvolvimento sustentvel, mudaram algumas diretrizes dessas polticas. Os recursos biolgicos do planeta passaram a ser reconhecidos como capital com grande potencial de produo de benefcios sustentveis. Alm da proteo da diversidade gentica, assumiu-se como objetivo da conservao a manuteno dos servios propiciados pelos ecossistemas naturais. No direito internacional, surgiram dois princpios importantes, consagrados na Conveno sobre Diversidade Biolgica: o princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, e o princpio da precauo. De acordo com o primeiro, todos os pases tm a obrigao de conservar a biodiversidade, cabendo aos pases em desenvolvimento, onde se concentra a maior parte da biodiversidade, reduzir os desmatamentos e os impactos ambientais de seus projetos de desenvolvimento. Entretanto, esses pases no tm condies de fazer isso sozinhos, cabendo aos desenvolvidos prover ajuda financeira para a proteo ambiental. O princpio da precauo afirma que a falta de certeza cientfica sobre os danos ambientais provocados por uma atividade no implica que esses danos no devam ser evitados ou mitigados. Tambm a participao das comunidades locais foi introduzida entre os princpios que regem o gerenciamento das reas protegidas, bem como a insero dessas reas em um processo de desenvolvimento regional, capaz de gerar renda para as populaes, por meio do turismo sustentvel. Alm disso, ficou claro que a manuteno de uma rede de reas protegidas insuficiente para a proteo de toda a biodiversidade e deve ser complementada por estratgias mais amplas, que interliguem as atividades econmicas conservao em
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regies inteiras. Deve-se garantir que as reas protegidas no venham a se tornar osis de diversidade em meio a desertos de uniformidade. Especial ateno tem sido dada s atividades extrativistas e s populaes que delas dependem para a sua sobrevivncia. Passou-se a reconhecer os direitos das comunidades indgenas e locais que reflitam estilos de vida tradicional e o papel dessas comunidades nos projetos nacionais de conservao da biodiversidade. Refora-se a ideia, entretanto, de que a explorao extrativista deve ser limitada conforme a capacidade dos ecossistemas. A abordagem ecossistmica foi colocada como a melhor estratgia para planejamento e implantao da rede de reas protegidas, integrando os esforos de conservao e de uso sustentvel da biodiversidade no contexto das paisagens. Essa perspectiva permite a juno de critrios de conservao (de extenso territorial protegida e endemismos, por exemplo), os quais permitiro o combate fragmentao de ecossistemas e a supresso das lacunas e insuficincias graves que comprometem a conservao adequada de todos os biomas. Entretanto, ainda que tenham ocorrido grandes avanos no debate internacional sobre a conservao da biodiversidade, duas barreiras so apontadas para a concretizao das diretrizes indicadas: a carncia de recursos financeiros e a falta de capacitao das instituies. Mesmo com a criao do GEF, o aporte de recursos dos pases desenvolvidos para os pases em desenvolvimento est muito aqum das demandas. Ao mesmo tempo, nem um nem outro grupo cumpriram suas agendas, visando a reduo dos impactos sobre o meio ambiente. O Panorama da biodiversidade global, lanado pelo Secretariado da CDB em 2010, aponta um cenrio pouco promissor para a biodiversidade nas prximas dcadas. A perda de biodiversidade no arrefeceu, nos ltimos dez anos, e os Estados assumem a insuficincia de suas aes para minimizar essa perda. Paralelamente, os relatrios do IPCC, lanados desde 2007, apontam sinais inequvocos de que o aquecimento global est ocorrendo e poder alterar a abundncia e os padres de distribuio de muitas espcies. O controle da perda de biodiversidade ainda est a depender de mudanas nos padres de consumo e da integrao dos instrumentos de gesto ambiental aos programas de desenvolvimento, instrumentos esses j previstos nos acordos internacionais em vigor. O cumprimento desses acordos de vital importncia para os pases mega-
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diversos, como o caso do Brasil, os quais tm na diversidade biolgica um patrimnio a ser utilizado com responsabilidade, em benefcio de sua populao.
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Panorama da biodiversidade brasileira

Aldicir Scariot
Introduo
A biodiversidade a base de toda a vida na Terra, e determina as funes ecossistmicas essenciais para a vida no planeta. Biodiversidade e ecossistemas funcionais propiciam resilincia biosfera. Com a perda e a degradao da biodiversidade, a sociedade humana e as comunidades tornam-se mais vulnerveis, pois as opes para mudanas ficam mais restritas (WEHAB, 2002). Os recursos biolgicos so os sustentculos das civilizaes. Sabemos que h uma conexo estreita entre a diversidade de culturas e a biodiversidade. No coincidncia que as taxas de extino da biodiversidade esto relacionadas extino de lnguas e outras formas de diversidade cultural. A conservao e o uso sustentvel da biodiversidade so pr-condies para o desenvolvimento. Atividades que reduzem a biodiversidade ameaam o desenvolvimento econmico e a sade humana, devido perda de materiais teis, estoques genticos e servios ambientais fornecidos por ecossistemas intactos. Os produtos da natureza so a base para indstrias to diversas como as de agricultura, medicamentos, cosmticos, polpa e papel, horticultura, construo e tratamento de resduos. Os genes presentes nas espcies selvagens so fundamentais para
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salvar as colheitas que nos alimentam. impossvel substituir os servios que a biodiversidade fornece, tais como a controle de pragas feito por vrias espcies que predam umas s outras, ou a polinizao feita por insetos e aves. A perda da biodiversidade afetar o fornecimento de alimentos, reduzir as opes de lazer e turismo e as fontes de medicamentos, energia e madeira. Entretanto, apesar de sua importncia, conhecemos muito pouco da biodiversidade e menos ainda do papel que as espcies desempenham no funcionamento dos ecossistemas e dos servios ambientais dos quais a sociedade depende. O conhecimento da biodiversidade uma tarefa difcil, e somente nmeros aproximados so conhecidos. Estima-se que existam de 5 a 30 milhes de espcies no mundo. Uma estimativa mais realista aponta a existncia de 8 a 14 milhes de espcies. Considerando-se que apenas 1,8 milho delas foram descritas pela cincia, temse ideia do quanto ainda h para ser descoberto. Parte significativa desse patrimnio encontra-se no territrio brasileiro, como se ver a seguir.
O conceito de biodiversidade
A diversidade em todos os nveis organizacionais, desde a diversidade gentica dentro de populaes at a diversidade de ecossistemas na paisagem, contribui para a biodiversidade global. O termo biodiversidade tornou-se conhecido principalmente a partir da publicao de importante livro de Wilson e Peter (1988), originado de um frum sobre o tema em 1986. A adoo do termo ganhou notoriedade principalmente com a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), e utilizado como sinnimo de diversidade biolgica. Este texto adota o conceito de biodiversidade expresso na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), assinada no Rio de Janeiro, em 05 de junho de 1992, e promulgada no Brasil por meio do Decreto 2.519, de 16 de maro de 1998. A CDB funciona como um guarda-chuva legal e poltico para diversas convenes e acordos ambientais mais especficos e a definio dos termos proporcionada por ela contribui para uniformizar o entendimento entre interlocutores. Portanto, exceto quando explicitada a fonte, as definies utilizadas aqui so aquelas que constam do texto da CDB.
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Assim
diversidade biolgica significa a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas.
Os trs nveis de diversidade podem ser definidos como: A diversidade dentro de espcies envolve a variao entre indivduos de uma mesma populao, assim como entre populaes da mesma espcie separadas espacialmente. Esta variao pode ser morfolgica, comportamental, gentica, e assim por diante. A diversidade entre espcies, mais comumente denominada de diversidade de espcies, a variedade de espcies que ocorre em determinado ambiente ou regio definida. J, ecossistema significa um complexo dinmico de comunidades vegetais, animais e de microorganismos e o seu meio inorgnico que interagem como uma unidade funcional. A diversidade de ecossistemas corresponde diversidade de fitofisionomias, paisagens ou biomas. Esta definio mais difcil de ser compreendida, pois ecossistemas so sistemas funcionais, caracterizados pela sua dinmica, e mais difcil ainda de delimit-los espacialmente (LEWINSHON; PRADO, 2002). O reconhecimento da importncia da biodiversidade para a manuteno da vida na Terra e a popularizao do tema contribuiu para que outras definies relacionadas a componentes especficos tambm fossem disseminadas, como recurso gentico, que aquele material gentico que tem valor real ou potencial. J o termo recursos biolgicos, compreende recursos genticos, organismos ou partes destes, populaes ou qualquer outro componente bitico de ecossistemas, de real ou potencial utilidade ou valor para a humanidade. Outros conceitos emergiram e j so comumente usados para designar partes que compem a biodiversidade. Dentre estes, destacam-se agrobiodiversidade, que o componente cultivado ou manejado da biodiversidade. a diversidade de organismos (animais, plantas e microorganismos) diretamente ou indiretamente utilizados na alimentao e agricultura. Inclui a diversidade dos recursos genticos (variedades, raas) e espcies utilizadas para a alimentao, forragem, fibra, combustvel e fins teraputicos. Nessa definio esto tambm includas a diversidade de espcies presentes nos prprios ecossistemas agrcolas, ou no ambiente mais vasto, que, embora no sejam colhidas, contribuem para a produo (microorganismos terrestres, predadores, polinizadores).
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Mais recentemente o termo sociobiodiversidade tem sido usado no Brasil para expressar a relao entre bens e servios gerados a partir de recursos naturais, voltados formao de cadeias produtivas de interesse de povos e comunidades tradicionais e de agricultores familiares. Neste texto, o enfoque ser na diversidade de espcies, visto que as causas, padres e consequncias das mudanas na biodiversidade neste nvel so relativamente bem conhecidos e documentados. A diversidade de espcies tem consequncias funcionais, pois o nmero e os tipos de espcies presentes determinam as caractersticas dos organismos que influenciam os processos ecossistmicos (CHAPIN III, 2000).
O tamanho da biodiversidade brasileira
At o momento foram registradas entre 1.7 e 1.8 milho de espcies no mundo. Estima-se que sejam conhecidas de 170 a 210 mil espcies no Brasil, o que representa 9,5% do total mundial (Tabela 1). No entanto, considerando-se as espcies ainda desconhecidas da cincia, estima-se que no Brasil ocorram 13,1% das espcies que existem no mundo, ou seja, 1,8 milhes de espcies (1,4 a 2,4 milhes) da biota mundial (LEWINSOHN; PRADO 2005a, b). Tabela 1 Nmero de espcies conhecidas registradas no Brasil e no mundo.
Txon Vrus Monera (bactria e archaea) Fungi total Protoctista total Plantae total Animalia total Total geral Brasil 310 410* 800 900 13.090 14.510 7.650 10.320 43.020 49.520 103.780 136.990 168.640 212.650 Mundo 3.600 4.300 70.600 72.000 76.100 81.300 263.800 279.400 1.279.300 1.359.400 1.697.600 1.798.500
Fonte: (LEWINSOHN; PRADO 2005a,b). Estimativas feitas por especialistas. Na ausncia dessas estimativas, foi feita a extrapolao da proporo mdia Brasil/mundo, conforme descrito em Lewinsohn e Prado (2002).
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Os valores exatos no so conhecidos, mesmo para o conjunto de espcies j descritas pela cincia, devido s discordncias entre especialistas, s dificuldades na identificao precisa e s diferenas de conhecimentos entre os taxa. A biota dos trpicos menos conhecida que a das regies temperadas. Espera-se que haja muito mais espcies a serem descritas pela cincia nos neotrpicos, a regio do mundo mais rica em biodiversidade e que conta com menos coletas (LEWINSOHN; PRADO 2005a, b).
Como est distribuda a biodiversidade brasileira
O Brasil possui seis biomas: Floresta Amaznica, Cerrado, Mata Atlntica, Caatinga, Pantanal e Pampas, cuja cobertura original mostrada na Tabela 2. Tabela 2 Cobertura original dos biomas brasileiros.
Bioma Amaznia Cerrado Mata Atlntica Caatinga Pantanal Pampa Fonte: BRASIL..., 2007. Cobertura original km 4.230.490,77 2.047.146,35 1.059.027,85 825.750,00 151.186,20 178.243,00 % em relao ao territrio nacional 49,8 24,1 12,5 9,7 1,9 2,0
Existem, no planeta, reas com alta concentrao de espcies endmicas, e que esto sofrendo excepcionais perdas de hbitat, as quais foram denominadas de hotspots de biodiversidade (MYERS, 1988). Entre os 25 principais hotspots de biodiversidade mundial, dois encontram-se no Brasil o Cerrado e a Mata Atlntica. Estima-se que os 25 hotspots contenham, em seus hbitats remanescentes, 44% das espcies de plantas e 35% das espcies de vertebrados da Terra. Embora originalmente cobrissem 11,8% da superfcie terrestre do planeta, j perderam 88% da cobertura vegetal. Os cinco hotspots com maior nmero de espcies endmicas,
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a includa a Mata Atlntica, contm 2% do total de espcies de plantas e vertebrados endmicos, 20% do total de plantas e 16% do total de vertebrados do planeta (MYERS et al, 2000). O nmero exato de vertebrados e plantas ainda desconhecido, principalmente porque h extensas reas no inventariadas. No entanto, em praticamente todos os grupos de seres vivos, o Brasil detm nmeros impressionantes de espcies, o que qualifica o pas como o campeo entre os pases megadiversos do planeta (MITTERMAIER et al., 1997). O Brasil tem a maior riqueza de espcies de plantas (Tabela 3), mamferos (Tabela 4), anfbios (Tabela 7) e de peixes de gua doce (Tabela 8). Em levantamento recente, foram registradas 33.885 espcies de plantas no Brasil, excluindo-se fungos e algas, sendo que 18.357 so endmicas (FORZZA, 2010), o que representa uma alta taxa de endemismo (54,2%). Embora este nmero de espcies registrado por Forzza (2010) seja menor que o estimado por Lewinsohn e Prado (2005a, b; Tabela 1), o Brasil continua a deter a primeira posio no nmero total de espcies, e est entre os pases com maiores taxas de endemismo do planeta. O bioma da Mata Atlntica o mais rico em espcies de plantas endmicas, seguido pelo Cerrado (Tabela 3). No entanto, em outros biomas, ainda h grandes lacunas de conhecimento e poucas coletas feitas. Tabela 3 Plantas: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos biomas brasileiros.
Bioma Amaznia M. Atlntica Cerrado Pantanal Caatinga Pampa Fonte: Forzza et al., 2010.
Total de espcies 12354 16146 12070 1082 4440 1458
Espcies endmicas 2003 7524 4208 48 748 78
Endemismo (%) 16,2 46,6 34,9 4,4 16,8 5,3
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O grau de endemismos de vertebrados brasileiros um dos maiores do mundo, alcanando 60% para anfbios e variando de 37% a 10% para os demais grupos (SABINO; PRADO 2005). H no Brasil 541 espcies de mamferos descritas (FONSECA, 1996), destacando-se a taxa de endemismo encontrada na Amaznia, a mais alta (55,9%) entre os biomas brasileiros, assim como o da Mata Atlntica (Tabela 4). Tabela 4 Mamferos: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos biomas brasileiros.
Bioma Amaznia M. Atlntica Cerrado Pantanal Caatinga Pampa Fonte: Sabino; Prado, 2005.
Total de espcies 311 250 195 132 148 102
Endemismo (%) 55,9 22,0 9,2 1,5 6,8 4,9
Existem 1.825 espcies de aves descritas e registradas no Brasil, das quais 234 so endmicas47. A Amaznia e a Mata Atlntica so os biomas com maior nmero de espcies, e com as mais altas taxas de endemismo de aves (Tabela 5).
47
Obtido em: (http://www.cbro.org.br/CBRO/num.htm. Acessado em: 31 ago 2010.
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Tabela 5 Aves: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos biomas brasileiros.
Bioma Amaznia M. Atlntica Cerrado Pantanal Caatinga Pampa
Total de espcies 1300 1020 837 463 510 476
Endemismo (%) 18,2 18,4 4,3 0,0 2,9 0,4
Fonte: Sabino e Prado, 2005.
So reconhecidas 721 espcies nativas de rpteis no Brasil (BRNILS, 2010). O pas ocupa a segunda colocao na relao de pases com maior riqueza de espcies de rpteis, atrs apenas da Austrlia. O maior nmero de espcies ocorre na Amaznia, onde tambm a taxa de endemismo bastante alta (61,8%), seguida da Mata Atlntica (Tabela 6). Tabela 6 Rpteis: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos biomas brasileiros.
Total de espcies 550 197 150-180 113 107 110
Espcies endmicas 340 60 20 5 2
Endemismo (%) 61,8 30,5 13,33 11,11 4,4 0,0 1,8
Fonte: Sabino; Prado, 2005.
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H 875 espcies de anfbios nativas do Brasil (SEGALLA, 2010), sendo que o pas ocupa a primeira colocao na relao de pases com maior riqueza de espcies desse grupo. A maior riqueza de espcies ocorre na Mata Atlntica, onde a taxa de endemismo chega a 73,5% (Tabela 7). Tabela 7 Anfbios: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos biomas brasileiros.
Total de espcies 163-250 340 113-150 41 49
Espcies endmicas 12 250 32
Endemismo (%) 7,0 4,8 73,5 28,31-21,33 0,0 0,0
O Brasil tem a mais rica fauna de peixes de gua doce do mundo, mas ainda pouco conhecida e estudada. De 2001 a 2005, foram descritas 267 espcies de peixes de gua doce no Brasil (BUCKUP, 2007) (Tabela 8). Muitas espcies j esto sob srias ameaas, devido a represamento, assoreamento, poluio e destruio dos ambientes riprios (BUCKUP, 2007). Estudo recente (NOGUEIRA, 2010) identifica 819 espcies com rea de ocorrncia restrita a 540 pequenas bacias hidrogrficas, das quais 27% j perderam mais de 70% da cobertura vegetal. Alm disso, 220 dessas pequenas bacias abrigam 344 espcies de peixes endmicos que sofrem o risco de extinguirem, se nenhuma ao de conservao for implantada, devido sobreposio de usinas hidroeltricas ou ampla perda de hbitat (NOGUEIRA, 2010).
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Tabela 8 Peixes de gua doce: nmero total de espcies, espcies endmicas e endemismo (%) nos biomas brasileiros.
Total de espcies 1800 350 1000 263 185 150
Espcies endmicas
Endemismo (%)
133
38,0 0,0 0,0
105 12
56,8 8,0
As principais ameaas biodiversidade no Brasil
A vida na Terra o resultado de 3.5 milhes de anos de histria evolucionria e foi moldada por foras como modificaes na crosta terrestre, eras de gelo e interaes entre espcies. Desde o advento da agricultura, cerca de 10 mil anos atrs, passando pela Revoluo Industrial nos ltimos trs sculos, estamos remodelando a paisagem do planeta em intensidade e velocidade sem precedentes. No passado recente, usvamos machados para cortar rvores, agora utilizamos motosserras e correntes para rapidamente desmatar imensas reas cobertas por savanas e florestas; capturamos enormes quantidades de peixes com navios guiados por sonares e dotados de imensas redes de captura; construmos hidreltricas com lagos de milhares de quilmetros quadrados, que modificam a composio e a abundncia de espcies e alteram a estrutura dos ecossistemas da regio. A perda de biodiversidade dever continuar aumentando nas prximas dcadas. Estima-se que o crescimento da populao mundial entre 2000 e 2050 ser de 50% e que a economia global quadruplicar (SLINGENBERG, 2009). A necessidade por alimentos, energia, forragem e madeira aumentar a demanda por recursos naturais e o impacto na biodiversidade. As causas diretas mais importantes da perda de
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espcies e ecossistemas so as mudanas nos hbitats, tais como modificaes no uso da terra, modificaes fsicas de rios ou retirada de gua dos rios, perdas de arrecifes de corais e danos ao fundo do oceano por redes de arrasto mudanas climticas, espcies invasoras, sobre-explorao das espcies e poluio (ECOSYSTEMS..., 2005). No Brasil, as principais causas de perda de biodiversidade so a perda de hbitats, sobre-explorao, invases biolgicas, poluio e contaminao e mudanas climticas. Modificao de hbitats: a maior causa de perda de biodiversidade no pas, principalmente devido converso da paisagem natural para a agrcola. notvel a quantidade de vegetao nativa que est sendo suprimida, principalmente para a agropecuria. O monitoramento da remoo da vegetao, recentemente concludo para os biomas, demonstra o quanto de cobertura vegetal nativa est sendo perdida (Tabela 9). Tabela 9 Desmatamento ocorrido nos biomas brasileiros no perodo 2002 2008, exceto na Mata Atlntica, cujos dados referem-se ao perodo 2005 2008.
% Desmatado (sobre rea total do bioma) 4,17 2,82 2,54 2,01 1,23 0,07 Desmatamento anual (km2) 14.200 713 18.344 2.763 364 341 (%) 0.69 0,47 0,42 0,33 0,20 0,02
Bioma Cerrado Pantanal Amaznia Caatinga Pampa M. Atlntica
rea total (km2) 2.047.146 151.313 4.196.943 826.411 177.767 1.315.460
rea desmatada (km2) 85.074 4.279 110.068 16.576 2.183 1.029
Fonte: MMA. 2010. A fonte dos dados para a Mata Atlntica encontra-se em ATLAS... (2009).
As taxas de desmatamento variam de 0,2 a 0,69% ao ano entre os biomas, e embora a Amaznia esteja constantemente como foco das atenes quando o assunto desmatamento, no Cerrado que a vegetao est sendo removida com maior intensidade. Na Mata Atlntica, a taxa anual de desmatamento bem menor (0,02%) que nos outros biomas, mas h que se considerar que esse bioma conta com uma extenso muito pequena de sua cobertura original.
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A remoo da cobertura vegetal dos biomas brasileiros alcanou extenso alarmante. Atualmente, dos dois biomas brasileiros com maior concentrao populacional, Mata Atlntica e Pampas, restam, respectivamente, menos de 8%48 e 37,2%49 de sua cobertura original. A primeira, com seus 133.010 km restantes, um dos biomas mais ameaados do mundo. Mesmo no Cerrado, o segundo maior bioma brasileiro, que no tem alta densidade populacional, a vegetao nativa tem sido removida para dar espao agricultura e pecuria de grande escala, a tal ponto que somente 51,5% da vegetao nativa ainda persistem50. A cobertura vegetal desse bioma foi reduzida de 2.038.953 km para 1.052.708 km, com rea total desmatada de 986.247 km (48,4%) at 2008 (IBGE, 2010). Situao similar ocorre na Caatinga, bioma que ocorre somente no Brasil, onde somente 53,6% da vegetao nativa ainda persistem. J na Amaznia, a rea total desflorestada, que at 1991 era de 8,4% (426.400 km), chegou a 14,6% (739.928 km) em 2009 (IBGE 2010). O Pantanal o bioma que sofreu menos com o desmatamento, com 83,1% da vegetao nativa remanescente51. De 2002 a 2008, os estados que tiveram, em termos absolutos, maior rea desmatada foram Mato Grosso (17.598 km), Maranho (14.825 km) e Tocantins (12.198 km) e, em termos relativos, Maranho (7,0%), Bahia (6,1%) e Mato Grosso (4,9%) (IBGE 2010). Caso fosse possvel determinar, com a tecnologia existente de imagens de satlite, as reas perturbadas pelas atividades antrpicas, as reas de vegetao nativa com bons nveis de integridade seriam grandemente reduzidas, em particular nos biomas Cerrado, Caatinga e Pampa. Sobre-explorao dos recursos: decorrente do excesso de caa, pesca ou coleta de uma espcie ou populao, capaz de lev-la extino local. Mesmo que a sobreexplorao no resulte em extino imediata, se a taxa de remoo maior que a capacidade de suporte da populao, esta poder no restabelecer-se e caminhar para a extino gradativamente. A explorao do palmito juara (Euterpe edulis), no Sul e Sudeste do Brasil, associada ao desmatamento, reduziu drasticamente as populaes
48 49 50 51 Disponvel em: www.sosmatatlantica.org.br. Acessado em: 31 ago 2010. Disponvel em: www.mma.gov.br/portalbio. Acessado em: 31 ago 2010. Disponvel em: www.mma.gov.br/portalbio. Acessado em: 31 ago 2010. Disponvel em: www.mma.gov.br/portalbio. Acessado em: 31 ago 2010.
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em algumas reas de ocorrncia, e atualmente somente ocorrem em reas preservadas. O esforo feito no Brasil para a implantao de unidades de conservao de uso sustentvel, como Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentvel e Florestas Nacionais, onde as comunidades locais podem utilizar a biodiversidade notvel. No entanto o impacto causado por essa explorao nos componentes da biodiversidade locais ainda precisa ser mais bem documentada e talvez seja necessrio estabelecer padres de sustentabilidade das atividades extrativistas nessas unidades de conservao. No entanto, mais drstica a explorao de madeira para fins comerciais, que pode reduzir a distribuio das espcies exploradas, devido extino de populaes locais ou reduo na sua variabilidade gentica. Invases biolgicas: correspondem introduo de organismos exticos e consequentes impactos na biodiversidade nativa. As invases biolgicas tm aumentado drasticamente, em grande parte devido ao aumento no comrcio internacional. Uma espcie extica que altera as propriedades do ecossistema altera tambm as regras de existncia dos organismos na rea, e pode ter impactos sociais e econmicos importantes se alterar algum servio ambiental (VITOUSEK, 1990). No Brasil, h diversos exemplos de introdues biolgicas, acidentais ou deliberadas. Um exemplo de introduo acidental ocorreu com a abelha europeia africanizada Apis mellifera, que embora trazida para o Brasil com finalidade cientfica, escapou do controle dos laboratrios, espalhando-se por toda a Amrica do Sul e Central. Essa espcie de abelha agressiva aos humanos e compete por recursos com as abelhas nativas. Por outro lado, a introduo do capim braquiria (Brachiaria decumbens), espcie africana introduzida como pastagem, invade reas nativas do Cerrado (PIVELLO, 1999). A introduo de espcie oriunda de outro ecossistema, dentro do mesmo pas ou regio, pode ser exemplificada com o tucunar (Cichla piquiti), peixe da bacia Amaznica que escapou de lagoas de criao no Pantanal. Embora esse peixe agora j possa ser encontrado no rio Paraguai (RESENDE, 2008) e at no Paran, o impacto de sua disseminao sobre a biodiversidade local ainda desconhecido. Poluio e Contaminao: aumentos nas quantidades de nutrientes como nitrognio, fsforo, enxofre e outros poluentes associados aos nutrientes oriundos da ao antrpica so alguns dos mais importantes causadores de modificaes nos ecossistemas terrestres, aquticos e costeiros. Nos ltimos sessenta anos, em decorrncia da atividade humana, a concentrao de CO2 na atmosfera aumentou em 40% e o nitrognio disponvel mais que dobrou (COLLINS, 2009). A deposio area deliberada de nitrognio em ecossistemas terrestres resulta na diminuio da diversidade de plantas, nitrificao dos corpos
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de gua, incluindo rios e reas midas, frequentemente resultando em aumento drstico de algas e eutrofizao em guas continentais e reas costeiras. Problemas similares tm ocorrido com o uso excessivo de fsforo (ECOSYSTEMS..., 2005). O impacto de pesticidas na biodiversidade tem sido avaliado em muitos hbitats e demonstram o efeito deletrio nas espcies, como por exemplo, no estudo de Relyea (2005). Mudanas Climticas: Modificaes nos padres de migrao das espcies e no ritmo de florao, bem como da distribuio das espcies e no tamanho das populaes, vem sendo registradas no mundo todo, o que pode alterar as cadeias alimentares e criar desequilbrios dentro de ecossistemas. Isso pode gerar desequilbrios onde h interdependncia sincronizada entre espcies, por exemplo, entre nidificao e disponibilidade de alimentos, polinizadores e adubao. As mudanas climticas tambm podem aumentar o risco de extino de muitas espcies, principalmente daquelas que j esto em risco devido a fatores como baixa densidade populacional, ocorrncia em hbitats restritos ou distribuio climtica restrita (ECOSYSTEMS..., 2005). Organismos patognicos, restritos a determinados hbitats, com a mudana climtica podem ser colocados em em contato com hospedeiros em potencial que no desenvolveram imunidade ou mesmo expandirem-se para novas reas. Os ecossistemas esto adaptados a condies climticas relativamente estveis, e quando estas condies so modificadas as espcies que no conseguirem migrar ou adaptar-se perecero (CONVENO..., 2010). Quanto mais rpida ou mais intensa for a mudana do clima, menor ser a probabilidade de sobrevivncia por meio da adaptao ou da migrao das espcies. Ao final do sculo 21, as mudanas climticas e seus impactos podero ser a causa dominante da perda da biodiversidade e das mudanas nos servios ambientais globais (ECOSYSTEMS..., 2005). O impacto das mudanas climticas associado s mudanas no uso da terra e disseminao de espcies exticas provavelmente limitar a capacidade das espcies em migrarem e persistirem em hbitats fragmentados.
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Espcies ameaadas de extino
H, no Brasil, 618 taxa animais ameaados de extino e nove extintos (MACHADO, 2008). Sozinhos, aves e peixes representam 50% dessa lista (Tabela 10). A Mata Atlntica e o Cerrado, dois hotspots mundiais de biodiversidade, e onde a cobertura vegetal tem sido grandemente removida, respondem por 72% das espcies do total de taxa animais ameaados (Tabela 11). Em relao s plantas, 472 espcies brasileiras so reconhecidas como ameaadas (Instruo Normativa MMA no 6, de 23 de setembro de 2008). A regio com maior nmero de espcies ameaadas a Mata Atlntica (275 espcies), seguida pelo Cerrado (132) e pela Caatinga (46) (Tabela 11). A lista anterior, publicada em 1992, tinha 108 espcies. Houve, portanto, aumento superior a quatro vezes no nmero de espcies ameaadas, em dezesseis anos. importante notar que nenhuma planta que estava na lista de 1992 est ausente da lista atual, o que indica que as polticas e aes de proteo, se as houve, no foram eficientes na reduo do nvel de amea que essas espcies vm sofrendo. Tabela 10 Nmero de espcies da fauna e da flora brasileira ameaadas de extino.
Grupos Mamferos Aves Rpteis Anfbios Peixes Invertebrados Plantas Total de espcies 69 160 20 16 154 208 472
Fontes: fauna Machado (2008); flora Instruo Normativa MMA no 6, de 23 de setembro de 2008.
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Tabela 11 Nmero de espcies da fauna e da flora brasileira ameaadas de extino por bioma.
Bioma Cerrado Pantanal Amaznia Caatinga Pampa M. Atlntica Marinho Total de espcies da fauna 111 30 57 43 60 380 86 Total de espcies da flora 132 2 24 46 17 275 -
Fontes: fauna Machado (2008); flora Instruo Normativa MMA no 6, de 23 de setembro de 2008.
Entre as plantas ameaadas de extino est a juara (Euterpe edulis), palmeira da Mata Atlntica e do Cerrado, que sofreu intensa explorao (sobre uso) para produo de palmito. Na Caatinga, a coleta intensiva de Syngonanthus mucugensis na dcada de 1980, para exportao para os Estados Unidos e Europa (GIULIETTI, 1988), reduziu drasticamente as populaes dessa sempre-viva e pode lev-la extino. J a castanha do Brasil (Bertholletia excelsa), que ocorre na Amaznia, cujas sementes so bastante apreciadas como alimento, est ameaada principalmente devido ao desmatamento que tem destrudo suas populaes.
Consideraes finais
A populao mundial dever alcanar 9 bilhes de pessoas em 2050 e a populao brasileira ser de aproximadamente 260 milhes, apresentando um aumento populacional de quase 67 milhes de habitantes em relao populao atual de 192 milhes. As demandas por recursos naturais esto crescendo ainda mais rpido que o aumento da populao e o relacionamento com o ambiente mudando significativamente. Menos de 17% da populao brasileira vive no meio rural, e cada vez mais as pessoas associam alimentao com o supermercado, e no com a fonte natural.
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O mundo futuro ser desenhado pelo homem, seja de forma deliberada ou acidental. Os princpios que guiaro esse desenho devem ser baseados na cincia e na tica. A Terra manter sua caracterstica mais importante, a biodiversidade, somente se tivermos a viso para isso. a combinao das formas de vida e suas interaes umas com as outras e com o ambiente que tornaram a Terra um planeta nico, habitvel pelos humanos. A biodiversidade fornece um grande nmero de bens e servios que sustentam a vida humana na Terra e precisam ser mantidos. O Brasil, como o campeo mundial de biodiversidade, tem grande responsabilidade em utilizar de maneira sustentvel esses recursos, para que as futuras geraes no sejam prejudicadas. Esforos substanciais devem ser empenhados para reverter a perda da biodiversidade e dos servios ambientais. Isso deve ser feito por meio de polticas e aes que integrem completamente a biodiversidade s polticas de planejamento de uso da terra, incorporando seu valor econmico na tomada de deciso e implementando polticas que impeam a perda da biodiversidade e promovam seu uso sustentvel.
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Breves comentrios sobre a base constitucional da proteo da biodiversidade

Ilidia da Asceno Garrido Martins Juras
A primeira referncia constitucional proteo da biodiversidade ocorreu concretamente apenas na Carta Magna de 1988. Nas Constituies anteriores, sequer o meio ambiente era objeto explcito de proteo. Referncias esparsas ocorriam a basicamente dois aspectos ambientais. Um deles relativo competncia para legislar. Nas Constituies de 1934, 1937 e 1946, consta a competncia da Unio para legislar sobre florestas, caa e pesca, com a abertura de suplementao pelos Estados. Na Carta de 1967 e na Emenda Constitucional n 1, de 1969, a competncia para legislar sobre esses temas passou a ser privativa da Unio. Em 1988, no apenas essa competncia legislativa passou a ser concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal, como foram ampliados os temas ambientais abarcados por essa competncia. Ao lado de florestas, caa e pesca, j tratados anteriormente, passaram a constar fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio, assim como responsabilidade por dano ao meio ambiente (CF, art. 24, incisos VI e VIII). O segundo aspecto trata da competncia pela proteo do meio ambiente. A Constituio de 1988 dedicou um artigo competncia material (administrativa) comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, incluindo nessa competncia proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
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de suas formas, e preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, incisos VI e VIII). V-se, novamente, grande inovao, uma vez que no havia, nas constituies anteriores, nenhuma referncia expressa ao meio ambiente como bem objeto de tutela constitucional. A Constituio de 1937 dispunha que os monumentos histricos, artsticos e naturais, assim como as paisagens ou os locais particularmente dotados pela natureza, gozam da proteo e dos cuidados especiais da nao, dos estados e dos municpios, sendo que os atentados contra eles cometidos sero equiparados aos cometidos contra o patrimnio nacional (art. 134). J a Constituio de 1946 determinava, ao Poder Pblico, a proteo dos monumentos naturais, das paisagens e dos locais dotados de particular beleza, entre outros bens (art. 175). Pouco inovou a Constituio de 1967, dando proteo especial do Poder Pblico, entre outros bens, aos monumentos e s paisagens naturais notveis (art. 172, pargrafo nico), proteo essa repetida na Emenda Constitucional de 1969 (art. 180, pargrafo nico). Os avanos obtidos na Assembleia Nacional Constituinte que gerou a Carta de 1988 no se esgotam nesses aspectos. Um desses avanos, certamente, foi a insero da defesa do meio ambiente entre os princpios que a ordem econmica deve observar (CF, art. 170, inciso VI). Milar (2001, p. 233), alis, considera esse um dos principais se no o principal avanos em relao tutela ambiental. Releva destacar que tal dispositivo constitucional foi alterado por meio da Emenda Constitucional n 42, de 2003, passando a ter a seguinte redao: defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao. Tal Emenda Constitucional resultou de um processo de discusso iniciado com o encaminhamento da Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 41, de 2003, pelo Governo Lula. A proposta inicial no continha previso alguma de insero da preocupao ambiental em nosso sistema tributrio e essa foi a nica conquista da Frente Parlamentar Pr-Reforma Tributria Ecolgica, criada poca (JURAS; ARAJO, 2008). As conquistas, sem dvida, poderiam ser maiores em relao biodiversidade, se tambm houvesse a insero, no citado art. 170, do tratamento diferenciado para produtos e servios que faam uso sustentvel da biodiversidade como princpio da ordem econmica, como proposto por uma das emendas apresentadas PEC 41/2003.
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Outro ponto importante de destaque na Carta de 1988 o fato de considerar a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a preservao do meio ambiente como um dos requisitos para o cumprimento da funo social da propriedade rural (art. 186). Ainda que anteriormente houvesse indicao expressa no texto constitucional da funo social da propriedade (1946, 1967 e 1969), tal mandamento no tinha em mira ou era insuficiente para proteger efetivamente o patrimnio ambiental (MILAR, 2001, p. 231). O ltimo ponto a ressaltar o captulo dedicado ao meio ambiente, indito em nossa Constituio at ento e pouco comum em outros pases. Para Antunes (2005, p. 53), aqui reside a diferena fundamental entre a Constituio de 1988 e as demais que a precederam. Segundo o autor, em 1988, procurou-se estabelecer harmonia entre os vrios dispositivos voltados defesa do meio ambiente. Considera, ainda, o art. 225 como o ponto nevrlgico do sistema constitucional de proteo ao meio ambiente. Pode-se dizer que todo o contedo do art. 225 est, de alguma forma, relacionado com a proteo da biodiversidade. Muitos dos instrumentos ali previstos so tratados em detalhe ao longo desta obra. Alguns dispositivos, contudo, merecem destaque maior, por seu vnculo mais estreito com a biodiversidade. Os primeiros encontram-se no 1 do art. 225, abaixo mencionados:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; III definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente
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protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; .................................................................................................. VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade. ..................................................................................................
Os dispositivos mencionados esto em consonncia com a Estratgia Mundial para a Conservao52, concebida para alcanar os trs principais objetivos de conservao dos recursos vivos, a saber: manter os processos ecolgicos e os sistemas vitais essenciais (tais como a regenerao e proteo dos solos, a reciclagem de nutrientes e a limpeza das guas), dos quais a sobrevivncia humana e o desenvolvimento dependem; preservar a diversidade gentica, da qual depende o funcionamento de muitos dos processos acima e sistemas de suporte da vida, assim como a segurana alimentar, avanos cientficos e mdicos, inovao tecnolgica e diversas aplicaes industriais; assegurar a utilizao sustentvel das espcies e dos ecossistemas (principalmente peixes e outros animais silvestres, florestas e pastagens), que sustentam milhes de comunidades rurais e as principais indstrias. Mais que isso, os dispositivos constitucionais citados configuram o reconhecimento da importncia da diversidade biolgica para o desenvolvimento nacional
52 A Estratgia Mundial para a Conservao, lanada em 1980, foi preparada pela Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (UICN, ou IUCN, em ingls), com assistncia, cooperao e financiamento do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e do Fundo Mundial para a Vida Silvestre (World Wildlife Fund, WWF), em colaborao com as Organizaes das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO) e para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco). World Conservation Strategy. IUCN/UNEP/WWF. 1980. Disponvel em: http://data.iucn.org/dbtw-wpd/edocs/WCS-004.pdf. Acessado em: 15 set 2010.
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(ARAJO, 2008). Primeiro, incorporam a ideia de que as espcies selvagens e a cobertura vegetal nativa so essenciais para a manuteno de servios ecossistmicos, entre os quais a conservao do solo e da gua, o controle de predadores, a polinizao e a disperso de sementes, a fixao de carbono e a regulao do clima. Segundo, apontam a biodiversidade como recurso estratgico para o pas e protegem a base de recursos a partir dos quais podero ser realizados os estudos de bioprospeco e desenvolvimento tecnolgico, especialmente para as indstrias qumica, farmacutica e cosmtica. Por fim, reconhecem a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico como uma das principais estratgias de proteo das espcies e dos ecossistemas nativos. Refletindo sobre a evoluo ps-88 de algumas questes ambientais, Arajo et al. (2008) concluram que a Carta Magna deu importante passo para a consolidao da poltica de conservao da biodiversidade no Brasil, ao inserir os espaos territoriais especialmente protegidos como um dos pr-requisitos para a garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ressalte-se que, para os autores, corroborando trabalho de Ganem e Arajo (2006), a expresso espao territorial especialmente protegido sinnima de unidade de conservao. Conforme Milar (2001), por ser relativamente recente, o despertar ecolgico ainda carece de melhor proteo jurdico-institucional. Apenas os pases que elaboraram seus textos constitucionais a partir da dcada de 70 mais precisamente do ano de 1972, quando ocorreu a Conferncia de Estocolmo puderam assegurar eficaz tutela ao meio ambiente [...]. Nas constituies mais recentes, o ambientalismo passou a ter elevada importncia, e nelas foi introduzido deliberadamente como direito fundamental da pessoa humana, no como simples aspecto da atribuio de rgos ou de entidades pblicas, como ocorria em Constituies mais antigas (SILVA, 2002, p. 43). Esse o caso de Espanha53 (1978), Chile54 (1980) e Argentina55 (1994), entre outros, cujas constituies contm dispositivos relacionados a esse direito.
53 54 55 Gobierno de Espaa. La Constitucin Espaola de 1978. Disponvel em: http://www.lamoncloa.es/Espana/LeyFundamental/index.htm. Acessado em: 15 set 2010. Biblioteca del Congresso Nacional de Chile. Constitucin Poltica de Chile de 1980. Disponvel em: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302. Acessado em: 16 set 2010. Argentina. Acerca del Gobierno. Constitucin Nacional. Disponvel em: http://www.argentina. gov.ar/argentina/portal/documentos/constitucion_nacional.pdf. Acessado em: 15 set 2010.
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Mais detalhada, todavia, a Constituio portuguesa56, anterior s citadas, pois foi adotada em 1976, sob a gide de profundas mudanas democrticas que aquele pas experimentava poca. Nela tambm figura o direito de todos a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender (art. 66, 1). Para assegurar esse direito, incumbe ao Estado, com o envolvimento e a participao dos cidados, entre outras atribuies: criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da natureza e a preservao de valores culturais de interesse histrico ou artstico; promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica, com respeito pelo princpio da solidariedade entre geraes. Em comparao a de outros pases, nossa Carta Magna d destaque muito maior diversidade biolgica, como era de se esperar, uma vez que somos um pas megadiverso. Alm dos incisos do 1 do art. 225 j citados, a biodiversidade tambm tem respaldo no 4 do mesmo artigo, que trata dos biomas considerados patrimnio nacional, ou seja, a Floresta Amaznica, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira. Lamentavelmente, o Cerrado e a Caatinga, assim como os Pampas, de relevncia comparvel em termos de diversidade de espcies, no lograram tal distino. Para Antunes (2005, p. 314),
o foco principal, naquilo que se refere proteo da diversidade biolgica na imensido territorial de nosso pas, tem sido dirigido para a Amaznia e a Mata Atlntica, havendo um princpio de conscientizao quanto ao Pantanal e um quase abandono de biomas como o Cerrado e a Caatinga.
A nossa Constituio parece refletir, assim, a posio da sociedade, que ainda d pouco valor a biomas menos exuberantes que os florestais, como o Cerrado, a Caatinga e o Pampa, no obstante sejam esses, aps a Mata Atlntica, os biomas brasileiros mais devastados, com percentual de perda da cobertura vegetal original at 2008
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Assemblia da Repblica. Constituio da Repblica Portuguesa. Disponvel em: http:// www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx. Acessado em: 15 set 2010.
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de 47,84%, 45,39% e 53,98%, respectivamente57. Tal percepo, deve-se notar, tambm perpassa o governo, que, de um lado, tem encarado o Cerrado como alternativa ( Amaznia) para expanso da fronteira agrcola e, de outro, tem relegado a segundo plano polticas de proteo para esses biomas. Apenas recentemente foi divulgado um plano para preveno e controle do desmatamento e das queimadas do Cerrado. Os demais, continuam esquecidos. Ao analisar a legislao ambiental brasileira de 1934 a 1988, Drummond (1998) avalia que a maior parte desse perodo nada teve de ambientalista mas, ao contrrio, foi desenvolvimentista, no sentido de crescimento econmico a qualquer custo. Para o autor, a maior parte dos regulamentos de carter ambiental daquele perodo refletia a capacidade do Estado brasileiro de se antecipar s demandas sociais, pois o movimento ambientalista s nasceria em meados da dcada de 1970 e s alcanaria alguma influncia em fins da dcada de 1980 (DRUMMOND, 1998, p. 129). Ainda segundo Drummond (op. cit.), de 1979 a 1988, houve exploso de regulamentos ambientais, abarcando novas questes alm de aperfeioar as j regulamentadas, dando-lhes tratamento institucional e cientfico mais moderno, porque cientistas, polticos e administradores brasileiros estavam mais bem informados da degradao ambiental e havia um movimento ambientalista em ascenso. Conforme o autor, o contedo das disposies da Constituio de 1988 no apresentou grandes inovaes em relao aos vrios preceitos encontrados na legislao ordinria vigente poca, mas serviu para elevar seu status. Por fim, deve-se dizer que a Carta Magna no apenas a lei fundamental da sociedade, mas tambm a cartilha da cidadania (MILAR, 2001). Nesse aspecto, a ela est reservado papel fundamental para a proteo da biodiversidade brasileira. Porm, a exemplo das demais leis, preciso que governo e cidados estejam cada vez mais presentes e atuantes para que os preceitos constitucionais sejam de fato, cumpridos.
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Dados obtidos em: Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos Biomas brasileiros por satlite. Cerrado, Caatinga e Pampa. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov. br/monitorabiomas/cerrado/index.htm. Acessado em: 9 fev 2011.
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Conservao da biodiversidade e repartio de competncias governamentais

Maurcio Boratto Viana Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Introduo
Embora algumas iniciativas de conservao da biodiversidade tenham ocorrido no Brasil desde o final do sculo XIX, com carter geralmente pontual e predominantemente utilitarista, pode-se dizer que as polticas pblicas voltaram sua ateno para esse tema de forma sistemtica apenas a partir da segunda metade do sculo passado. Historicamente, a atribuio de controle da conservao da biodiversidade esteve em geral centralizada na esfera federal de governo, com iniciativas esparsas no sentido inverso, mas a tendncia descentralizadora vem-se acentuando nos ltimos anos, principalmente a partir do advento da Constituio Federal de 1988. No caput do art. 225 de nossa Carta Poltica, o meio ambiente ecologicamente equilibrado definido como um direito de todos, e impe-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Nos incisos desse artigo, fixada uma srie de atribuies para o Poder Pblico de forma geral: preservar e restaurar os processos ecolgicos
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essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do pas; definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos; exigir estudo prvio de impacto ambiental para a instalao de obra ou atividade potencialmente degradadora; controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, e proteger a fauna e a flora. Especificamente quanto repartio de competncias, o meio ambiente e, em especial, a conservao da biodiversidade esto inseridos na Constituio de 1988 entre as matrias sujeitas competncia material (administrativa) comum (art. 23) e competncia legislativa concorrente (art. 24). Isso significa que a Unio, os estados e os municpios (alm do Distrito Federal, que assume as atribuies dos estados e dos municpios) tm obrigaes em termos de polticas pblicas e de legislao atinentes conservao da biodiversidade, seja em condies de igualdade (competncia administrativa), seja em condies concorrentes (competncia legislativa), em que cabe ao ente de maior abrangncia territorial estabelecer normas gerais e, aos demais, editar normas que atendam s suas peculiaridades, sem ferir as normas gerais nem ser mais permissivas que elas. em meio a esse conjunto de disposies constitucionais, s vezes aparentemente conflitantes, que se insere o tema da repartio de competncias entre os entes federativos quanto conservao da biodiversidade. Para fins didticos, ela pode ser dividida em quatro grandes temas flora, fauna, acesso aos recursos genticos e licenciamento ambiental de atividades impactantes , aos quais esto associados diversos subtemas, alguns diretamente relacionados a eles e, outros, em que essa relao apenas indireta. Entre esses subtemas, destacam-se: no mbito da flora, a legislao sobre proteo das florestas, gesto de florestas pblicas e unidades de conservao, alm daquela referente a biomas especficos; no mbito da fauna, a legislao sobre proteo fauna silvestre e pesca; e, no mbito do licenciamento ambiental, a autorizao para desmatamento, a licena da atividade rural, a anuncia prvia para interveno em cavidades naturais subterrneas, a outorga de ttulo minerrio e a outorga do direito de uso dos recursos hdricos. Quanto ao acesso aos recursos genticos, o controle governamental sobre ele consta como temtica mais recente derivada da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), envolvendo tambm o controle do acesso ao conhecimento tradicional associado.
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Este captulo, portanto, procura abordar esses temas e subtemas quanto repartio de competncias entre os entes federativos no Brasil, na medida em que possam ter influncia direta sobre a conservao de nossa biodiversidade.
Histrico
A anlise das sete constituies ptrias quanto conservao da biodiversidade demonstra que sua tutela jurdica ocorreu de forma direta apenas na verso atual (VIANA, 2004). As primeiras cartas, ainda no sculo XIX, no trataram do assunto, enquanto que as que lhes seguiram, no incio do sculo XX, apenas definiram a competncia para legislar sobre florestas, caa e pesca. Assim, vejamos. A Constituio do Imprio, em 1824, no tratou do tema da conservao, demonstrando a total despreocupao com o assunto nesse perodo histrico. Conforme salientado por Arajo (1992), o interesse de conservar rvores, poca, no provinha de razes florestais ou ecolgicas, mas sim de interesses imediatistas, por elas servirem como fonte de alimentao, demarcao de limites entre comunidades e orientao dos viajantes. Havia preocupao especfica, tambm, com a manuteno de espcies prprias construo civil, foco que est na origem de normas infraconstitucionais ento existentes protetivas das chamadas madeiras de lei. A ausncia de diretrizes constitucionais verificada no perodo imperial para a proteo legal de florestas tambm se fez sentir na primeira Constituio da Repblica, em 1891. Ela era essencialmente liberal e, ao mesmo tempo em que garantia aos estados total autonomia a respeito, dava aos proprietrios poder ilimitado sobre a propriedade. Esse fato produziu efeitos que dificultaram sobremodo as polticas de proteo das florestas e da biodiversidade nas dcadas seguintes. Um reflexo claro est no Cdigo Civil em vigor at 2002, que tratava das rvores apenas enquanto aspecto limtrofe de definio de propriedade (arts. 556 a 558 da Lei no 3.071/1916). Embora, em 1921, tenha-se buscado institucionalizar a proteo das florestas no Brasil por meio da criao do Servio Florestal Federal, este se manteve inoperante, em face at mesmo da inexistncia de legislao sobre o tema. O rgo [...] no tinha oramento, autoridade poltica nem sequer terras pblicas para manejar, isso tudo num dos pases mais florestados do mundo (DRUMMOND, 1998, p. 134).
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Entretanto, ainda antes da dcada de 1930, mas sobretudo a partir dela, ganhou destaque um grupo de nacionalistas (Alberto Torres, Afonso Celso, Alberto Jos Sampaio, Frederico Carlos Hhne, Armando Magalhes Correa e outros) com um projeto poltico para o pas que inclua a natureza como varivel importante. J ento, eles procuravam demonstrar a obrigao da civilizao em manter reservas destinadas s futuras geraes e proteger os recursos naturais e a biodiversidade contra a explorao imprevidente. O nacionalismo ento presente numa gerao pioneira de conservacionistas, cujo Estado ideal era forte e marcado pela centralizao na Unio, garantiu-lhes penetrao entre movimentos cvicos atuantes e influncia sobre o governo (FRANCO, 2000). Tais personagens, contudo, quase no tiveram reconhecimento posterior, talvez pelo fato de seus projetos terem fracassado em face dos governos que se sucederam. Na dcada de 1930, foram editadas importantes leis ambientais: o primeiro Cdigo Florestal, o Cdigo de guas e normas nacionais sobre o bem-estar animal. Essa dcada tambm obteve relevo por terem sido criados os trs primeiros parques nacionais, sendo Itatiaia em 1937 e Iguau e Serra dos rgos em 1939, sementes do futuro Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), que viria a se tornar realidade apenas seis dcadas depois, por via da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000. Foi a Constituio de 1934 a primeira a prever a competncia privativa da Unio para legislar sobre florestas, caa e pesca (art. 5, inciso XIX, alnea j) e a competncia concorrente da Unio e dos estados para proteger as belezas naturais (art. 10, inciso III). A competncia privativa para legislar sobre florestas, caa e pesca, vale registrar, no exclua a legislao estadual supletiva ou complementar sobre o mesmo tema (art. 5, 3). A Constituio de 1937 manteve a competncia privativa da Unio para legislar sobre guas, florestas, caa e pesca (art. 16, inciso XIV). Ela previa que, independentemente de autorizao, os estados poderiam legislar para suprir as deficincias da lei federal ou atender s peculiaridades locais, desde que no dispensassem ou diminussem as exigncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal, at que esta regulasse o tema (art. 18, alnea a). J a Constituio de 1946 reafirmou a competncia da Unio para legislar sobre florestas, caa e pesca, mas no se fazia mais presente o carter privativo dessa competncia (art. 5, inciso XV, alnea l, c/c art. 6), ao passo que na Constituio de 1967 estabeleceu-se a competncia exclusiva da Unio para legislar sobre esses temas (art. 8, inciso XVII, alneas h e i, c/c pargrafo nico).
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Em 1965, foi editado o novo Cdigo Florestal (Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965), que centralizou a quase totalidade do controle da explorao florestal na esfera federal de governo. O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), criado em 1967, viria a concentrar as principais responsabilidades nesse sentido, como rgo autrquico vinculado ao Ministrio da Agricultura, com a finalidade de formular a poltica florestal, orientar, coordenar e executar ou fazer executar a implantao das medidas visando utilizao racional, proteo e conservao dos recursos renovveis. Como o texto do novo Cdigo Florestal continha uma srie de dispositivos que centralizavam atribuies administrativas na Unio, o IBDF passou a responder por praticamente todo o controle da questo florestal no pas e tambm pela administrao das reas protegidas de domnio da Unio. A respeito desse ponto,
embora as polticas preservacionistas dos pases mais avanados na matria se ajustem com as polticas conservacionistas (de manejo racional), geralmente a legislao e as responsabilidades so distintas. Nos EUA, por exemplo, parques e reservas ficam sob responsabilidade do Ministrio do Interior, e florestas produtivas sob o Ministrio da Agricultura. No entanto, no novo Cdigo Florestal de 1965, preservao e conservao foram de novo tratadas na mesma lei e atribudas ao mesmo rgo no caso, o IBDF, que seria criado em 1967 (DRUMMOND, 1998, p. 138).
A Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema) foi instituda em 1973, vinculada ao Ministrio do Interior. Apesar de ela se ter voltado mais para o controle da poluio e da degradao ambiental, detinha uma srie de competncias em duplicidade com o IBDF, como a assessoria para o uso racional dos recursos naturais e a cooperao com os rgos especializados na preservao de espcies da fauna e da flora ameaadas de extino, bem como na manuteno de estoques de material. Alm disso, havia alguma competio entre a Sema e o IBDF, o que, por vezes, gerava acordos de certa forma estranhos, como o de que, no que toca s unidades de conservao (UC), a Sema cuidaria das estaes ecolgicas, e o IBDF, dos parques nacionais (FRANCO, 2000). Essa diviso de trabalho teria fundamentado a edio de uma lei especfica para regular apenas as UC a cargo da Sema (as estaes ecolgicas e as reas de proteo ambiental) (DRUMMOND, 1998). J as UC a cargo do IBDF (os parques nacionais e as florestas nacionais) eram reguladas pelo Cdigo Florestal.
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Uma tentativa importante de descentralizao e coordenao das atividades dos rgos ambientais veio no incio da dcada de 1980, com a instituio do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981). A Sema assumiu, ento, o papel de rgo central do novo sistema criado. Com o advento da Carta Poltica de 1988, formalizou-se a orientao descentralizadora que est subjacente ao Sisnama, procurando-se consolidar um tratamento mais integrado e consistente questo ambiental e conservao da biodiversidade. Acompanhando a estruturao em nvel mundial do moderno ambientalismo, entre 1970 e 1980, acentuou-se a participao da sociedade civil nos debates sobre a questo ambiental no pas (FRANCO, 2000), com o surgimento de vrias organizaes no governamentais (ONG) ambientalistas. Nessa linha, a criao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), pela mesma lei que instituiu o Sisnama, pode ser entendida como resposta demanda por decises pelo menos em parte compartilhadas com a sociedade civil. Cabe registrar, todavia, que, numericamente, a participao dos representantes das entidades no rgo colegiado, desde o incio, nunca chegou a representar parcela significativa de sua composio. Na formulao original, com perto de trinta membros, tinham vaga assegurada no Conama os presidentes da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e da Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza e dois representantes de associaes legalmente constitudas para a defesa dos recursos naturais e de combate poluio, escolhidos pelo presidente da Repblica. Como inovao no plano organizacional, foi criado, em 1985, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) e, em 1990, a Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (Semam/PR), depois Ministrio do Meio Ambiente (1992), futuros Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal (1993), Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (1994-1995) e, por fim, o atual Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com tal denominao desde 1999. Em 1989, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), reunindo as atribuies do IBDF e da Sema, alm da Superintendncia da Borracha (Sudhevea) e da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe). A autarquia assumiu de incio as funes de rgo central do Sisnama e, logo depois, de rgo executor (no plano federal). No obstante a inteno congregadora, o Ibama, de certa forma, manteve em seu corpo duas lgicas distintas: centralizao das atividades de gesto e controle florestal, reguladas pelo Cdigo Florestal e herdadas do IBDF, e atuao apenas supletiva
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nas atividades de controle da poluio e outras formas de degradao ambiental, reguladas pela Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente e herdadas da Sema. Deve-se mencionar que as normas de proteo fauna silvestre, advindas da Lei no 5.197, de 3 de janeiro de 1967, acompanhando o tema flora, tambm tm obedecido lgica da centralizao na Unio e no Ibama. Todavia, a tendncia de reunir atribuies ambientais executivas numa nica entidade comeou a ser invertida j na segunda metade da dcada de 1990 e ao longo do novo milnio. Em 1998, a competncia relacionada ao apoio da produo e ao fomento da atividade pesqueira foi transferida para o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), tendo sido criada, em 2003, a Secretaria Especial da Aquicultura e Pesca (Seap), ligada Presidncia da Repblica, transformada em 2009 no Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA). Permaneceram no MMA e no Ibama apenas as responsabilidades relacionadas poltica de preservao, conservao e uso sustentvel dos recursos naturais. Cabe registrar, complementarmente, que, no que tange aos recursos hdricos, a Agncia Nacional de guas (ANA) foi criada em 2000 pela Lei no 9.984, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela Lei das guas (Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997), pelo menos em tese promovendo sua gesto descentralizada e participativa, em sintonia com os rgos e entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Assim, de competncia exclusiva da Unio instituir esse sistema e definir critrios de outorga de direitos de uso dos recursos hdricos (art. 21, inciso XIX, da Constituio Federal), mas as normas editadas nesse sentido, consubstanciadas na Lei das guas, optam pela gesto mediante comits de bacia e agncias de gua, em consonncia com o princpio da descentralizao. Quanto aos recursos florestais, em 2006 foi criado, pela Lei no 11.284, o Servio Florestal Brasileiro (SBF), com a misso de conciliar uso e conservao das florestas, por meio, fundamentalmente, da gesto de florestas pblicas de domnio da Unio. Sua criao gerou polmica com os tcnicos do Ibama. Em 2007, e no sem novas polmicas, a entidade teve outra parte de suas atribuies transferidas para o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), criado pela Lei no 11.516, de 28 de agosto de 2007. nova autarquia competem, principalmente, as aes relacionadas gesto do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc).
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Assim, aps sua instituio, em 1989, observa-se um segundo esvaziamento da competncia do Ibama ao longo dos ltimos anos. As inmeras idas e vindas no tratamento da questo ambiental tm implicaes na conservao da biodiversidade no mbito federal, mas no apenas nele: a situao praticamente a mesma nos estados, no Distrito Federal e nos municpios, em que o meio ambiente tratado ora em rgo especfico, ora em conjunto com outros temas (cincia e tecnologia, infraestrutura, turismo, agricultura, desenvolvimento econmico etc.). Isso decorre, principalmente, da infindvel discusso acerca do tipo de tratamento organizacional mais adequado incorporao da varivel ambiental nas polticas pblicas, qual seja a constituio de um ente especfico ou a transversalizao do tema nas demais estruturas governamentais.
Situao Atual
Conforme j referido na introduo, e seguindo a lgica do federalismo cooperativo, o meio ambiente e, em especial, a conservao da biodiversidade, em nossa atual Carta Poltica, esto inseridos entre as matrias sujeitas competncia material (administrativa) comum (art. 23) e competncia legislativa concorrente (art. 24). A competncia material comum do art. 23 impe responsabilidades igualmente compartilhadas entre os entes federativos, entre elas, proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (inciso VI) e preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII). O pargrafo nico desse artigo, com redao dada pela Emenda Constitucional no 53/2006, estatui que leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. J a competncia legislativa concorrente do art. 24 inclui Unio, estados e Distrito Federal e refere-se, entre outros, a florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do meio ambiente e controle da poluio (inciso VI). Embora excludos desse artigo, os municpios tm sua competncia legislativa assegurada no art. 30 da Constituio, dispositivo em que se estatui que compete a eles, entre outros pontos, legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) e suplementar a legislao federal e a estadual no que couber (inciso II).
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Ao contrrio do art. 23, que coloca os trs nveis da Federao no mesmo patamar, o art. 24 fixa a preponderncia da Unio sobre os estados e o Distrito Federal, uma vez que cabe a ela estabelecer normas gerais ( 1), embora a ausncia destas no exclua a competncia suplementar dos estados ( 2), que exercem a competncia plena para atender s suas peculiaridades ( 3). Todavia, a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio ( 4). No que tange coordenao dos diferentes entes federativos quanto poltica ambiental e, em especial, conservao da biodiversidade, ela continua regulada pelas normas sobre o Sisnama constantes na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Todavia, diversos problemas tm sido apontados com relao a esse sistema. que, mesmo tendo sido institudo h quase trs dcadas, o Sisnama, na prtica, ainda no se encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional. So exemplos de problemas existentes: (i) centralizao injustificada de atribuies no MMA e no Ibama; (ii) sobreposio e conflito nas atuaes do MMA/ Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); (iii) indefinio e subvalorizao do papel dos rgos locais (municipais) e conflito entre eles e os rgos seccionais; (iv) indefinio dos limites do poder normativo do Conama; e (v) falta de dilogo com outros sistemas voltados a reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de gua (ARAJO, 2008). Apesar desses percalos, o aperfeioamento da cooperao entre os entes da Federao para o exerccio da competncia comum em termos de polticas pblicas de meio ambiente tem sido objeto de alguma ateno do Poder Executivo. No final da dcada de 1990, por exemplo, o Ibama comeou a firmar convnios com os governos estaduais, intitulados pactos federativos, direcionados basicamente delimitao de campos de atuao para as esferas federal e estadual. Entre as medidas descentralizadoras insertas nesses convnios, estava a estadualizao de parte do controle da questo florestal. Outra iniciativa foi a criao, pela Portaria MMA no 189/2001, da Comisso Tcnica Tripartite Nacional, composta por representantes do MMA, da Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) e da Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (Anamma), voltada discusso de temas relevantes para o fortalecimento da gesto solidria e compartilhada do meio ambiente.
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A agenda oficial dessa comisso incluiu, entre outros temas: a regulamentao do art. 23 da Constituio Federal no que se refere s atribuies dos entes federativos para a gesto ambiental, a estratgia para articulao e qualificao do licenciamento ambiental, o desenvolvimento de um programa nacional de formao e capacitao de conselheiros e gestores estaduais e municipais, o desenvolvimento do Sistema Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente (Sinima) e a superviso da implantao e das atividades das comisses tripartites estaduais. Os efeitos concretos dessas iniciativas do governo federal, todavia, parecem ainda pouco significativos para assegurar uma atuao realmente integrada nas aes governamentais voltadas conservao da biodiversidade e, de forma geral, nas polticas pblicas de meio ambiente. Flora Do ponto de vista da legislao de carter nacional, as principais normas legais que disciplinam atualmente a flora so a Lei no 4.771/1965 (Cdigo Florestal), ainda hoje modificada pela Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a Lei no 9.985/2000 (Lei do Snuc), a Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas) e a Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006 (Lei da Mata Atlntica). Segue uma breve anlise dessas normas no que diz respeito s atribuies dos diferentes entes federativos. Como j citado anteriormente, o Cdigo Florestal de 1965 foi institudo sob o regime da Constituio de 1946, segundo a qual competia Unio legislar sobre florestas, cabendo aos estados instituir normas supletivas ou complementares. Esse tema foi tratado como exclusividade da Unio na Constituio de 1967, mas a Carta de 1988 (art. 24, inciso VI) alterou esse regime, estabelecendo a competncia concorrente entre Unio, estados e Distrito Federal para legislar sobre florestas, cabendo Unio definir as normas gerais (art. 24, 1) e aos estados e ao Distrito Federal as normas suplementares (art. 24, 2). Ainda de acordo com a Carta de 1988, competncia administrativa comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios preservar as florestas e a flora (art. 23, VII). O art. 225, caput, da Constituio de 1988 prev o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbindo ao Poder Pblico o dever, entre outros, de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e proteger a flora (art. 225, 1, incisos I e VII). Ela estatui que so indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas
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pelos estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais (art. 225, 5) e, ainda, que a propriedade deve atender a sua funo social (art. 5, inciso XXIII), o que constitui um dos princpios da ordem econmica (art. 170). No caso das propriedades rurais, a funo social cumprida quando atende a diversos requisitos, entre eles, o da utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente (art. 186, inciso II). No caso de reas urbanas, a funo social cumprida quando a propriedade atende s exigncias expressas no plano diretor, cuja elaborao e implantao competem ao municpio (art. 182, 3). De acordo com o Cdigo Florestal, as florestas e as demais formas de vegetao so bens de interesse comum a todos os habitantes do pas, devendo o direito de propriedade ser exercido com as limitaes estabelecidas em lei (art. 1, caput). considerado nocivo o uso da propriedade em discordncia com as determinaes da lei florestal (art. 1, 1). Os arts. 2 e 3 da lei florestal instituem as chamadas reas de preservao permanente (APP), definidas no art. 1, 2, inciso II, como reas cobertas ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. O art. 2 estabelece as reas que pelo s efeito da lei so consideradas APP. O art. 3 indica as reas que dependem de ato declaratrio do Poder Pblico para serem assim consideradas. As APP so reas em regra intangveis, sendo permitido o acesso de pessoas e animais para obteno de gua, desde que no exija a supresso e no comprometa a regenerao e a manuteno a longo prazo da vegetao nativa (art. 4, 7). A supresso total ou parcial de vegetao em APP admitida nos casos de utilidade pblica e interesse social, definidos no art. 1, 2, incisos IV e V da lei. O art. 4, introduzido pela MP no 2.166-67/2001, descentralizou a autorizao para supresso de vegetao em APP entre os rgos do Sisnama. Trata-se de uma responsabilidade em princpio do rgo estadual, com a necessidade de anuncia prvia, quando couber, do rgo federal ou municipal, sendo que o art. 4 especifica quando ela depende deste ltimo, mas no ocorre o mesmo quanto ao rgo federal. De forma inconsistente, o art. 3, 1, mantido pela citada MP, fala em supresso dependente de autorizao do Poder Executivo federal. vedado o desmatamento da rea de reserva legal (art. 16), definida no art. 1, 2, inciso III, do Cdigo Florestal como a
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rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas.
O art. 16 indica o tamanho da reserva legal, conforme a regio em que a propriedade se situa, e estabelece os critrios para sua localizao e as possibilidades de compensao de rea, alm de atribuir o controle nesse sentido essencialmente no rgo ambiental estadual. Excetuadas as APP, permitida a explorao florestal mediante tcnicas de conduo, explorao, reposio florestal e manejo compatveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbrea forme. A autorizao para explorao compete, em princpio, ao rgo estadual (art. 19, caput). Ela passa a ser responsabilidade do Ibama nas florestas pblicas de domnio da Unio, nas unidades de conservao por ela criadas e nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional, definidos em resoluo do Conama (art. 19, 1). O rgo ambiental municipal, por sua vez, responde pela autorizao nas florestas pblicas de domnio do municpio, nas unidades de conservao criadas pelo municpio e nos casos que lhe forem delegados por convnio ou outro instrumento admissvel (art. 19, 2). livre a extrao de produtos florestais em florestas plantadas (art. 12), sem prejuzo da aplicao do sistema de controle da origem dos produtos florestais. O Cdigo Florestal define normas especficas para empresas industriais que consomem matria-prima florestal (art. 20) e para siderrgicas e outras empresas que tm como fonte de energia carvo, lenha ou outra matria vegetal (art. 21). Tais empresas so obrigadas a manter, diretamente ou por meio de terceiros, florestas destinadas ao seu suprimento. O controle pelos rgos ambientais do suprimento por matriaprima florestal seguir a mesma lgica da explorao florestal, ou seja, ser em regra concretizado pela esfera estadual. Em funo de seus efeitos sobre a biodiversidade, julga-se pertinente efetuar aqui uma breve anlise de como os estados e tambm o Conama tratam dessas questes (GANEM; TORRES, 2009). H casos em que alguns estados redefinem a APP ou at permitem a supresso de sua vegetao de forma genrica. Alm disso, tambm com implicaes negativas, algumas leis estaduais englobam num s os conceitos de
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APP e reserva legal, embora, pelo Cdigo Florestal, a primeira seja destinada preservao e, a segunda, ao uso sustentvel. Por outro lado, algumas leis estaduais exigem a elaborao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e o licenciamento ambiental como pr-requisitos para autorizao de supresso em APP, mas essa exigncia no consta no Cdigo Florestal. Outras leis estaduais restringem ou mesmo vedam o uso da vegetao fora dos limites das APP e da reserva legal, por vezes gerando questionamentos quanto a colidirem com o disposto no caput do art. 16 da lei florestal e com o prprio direito de propriedade (GANEM; TORRES, 2009). Cabe lembrar, contudo, que, em tese, os estados sempre podem estabelecer normas ambientais mais protetivas do que as adotadas pela Unio, seguindo a lgica da legislao concorrente. Com relao definio de obras, atividades, planos e projetos de utilidade pblica e interesse social para fins de supresso de APP, o Cdigo Florestal delega a complementao dos casos ao Conama, que regulamentou esse assunto mediante a Resoluo 369, de 28 de maro de 2006, mas alguns estados tratam essa questo de forma diferente. Isso tambm ocorre com relao definio dos limites das APP ao redor de reservatrios naturais e artificiais, tratados pelas Resolues 302 e 303 do referido rgo colegiado, ambas de 2002, embora, nesse caso, no haja delegao expressa do Cdigo para que o Conama defina tais limites (GANEM; TORRES, 2009). No que tange especificamente reserva legal, algumas leis estaduais exigem do proprietrio a manuteno de um percentual de rea destinada a ela menor que aquele estipulado pelo Cdigo Florestal. importante ressaltar que, em alguns casos, a lei estadual anterior MP 2.166-67/2001, que ampliou os percentuais de rea de reserva legal na Amaznia Legal. Portanto, essas leis estaduais no confrontavam o Cdigo Florestal, quando aprovadas. Outras leis estaduais apresentam nova definio de reserva legal, deixando de exigir sua localizao em parcela nica e a cobertura com vegetao nativa ou dando-lhe carter de intangibilidade. Entretanto, a reserva legal deve, pelo Cdigo Florestal (art. 16), abranger vegetao nativa, sendo passvel de explorao sustentvel, no se admitindo nela o chamado corte raso (GANEM; TORRES, 2009). Adicionalmente, alguns estados permitem a relocao da reserva legal j averbada na matrcula do imvel, mas o Cdigo Florestal no prev essa possibilidade, apenas a compensao de reserva legal fora da propriedade. Tambm existem casos de previso do uso de espcies exticas para recomposio de reserva legal. Entretanto, o Cdigo admite apenas o uso temporrio de espcies adaptadas, o que depende de
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critrios tcnicos a serem estabelecidos pelo Conama. Outra previso de legislao estadual a implantao de sistemas agroflorestais como forma de recomposio da reserva legal, mas isso no consta na lei federal. As alternativas possveis para recomposio da reserva legal so aquelas previstas no art. 44 do Cdigo Florestal: plantio de espcies nativas, conduo da regenerao natural e compensao por rea equivalente em importncia ecolgica e extenso (GANEM; TORRES, 2009). No que tange s queimadas, o Cdigo Florestal (art. 27, caput) probe o uso do fogo, mas possibilita a prtica de queimadas mediante autorizao do Poder Pblico. Todavia, algumas leis estaduais seguem essas mesmas determinaes e instituem uma autorizao estadual, gerando uma duplicidade de autorizaes, tendo em vista que o Ibama possui um sistema de controle de queimadas (GANEM; TORRES, 2009). Focando agora a ateno na Lei do Snuc (Lei no 9.985/2000), que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e estabelece critrios e normas para a criao, implantao e gesto das UC, seu art. 6 estabelece que o sistema seja gerido: pelo Conama, como rgo consultivo e deliberativo, com as atribuies de acompanhar a implementao do sistema; pelo MMA, como rgo central, com a finalidade de coordenar o sistema; e ainda, como rgos executores, pelo ICMBio e pelo Ibama e, em carter supletivo, pelos rgos estaduais e municipais, todos com a funo de implementar propostas de criao e administrar as UC federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuao. Uma vez estabelecida a competncia comum para criar e administrar UC nos trs nveis da Federao, a Lei do Snuc prev atribuies para rgos colegiados que incluem a participao de representantes da sociedade civil. Cada rea de proteo ambiental (art. 15, 5), floresta nacional (art. 17, 5), reserva extrativista (art. 18, 2) e reserva desenvolvimento sustentvel (art. 20, 4) ter um conselho com funes relevantes quanto sua gesto. Em seu art. 29, a lei estabelece ainda que, na forma do regulamento, a UC do grupo de proteo integral dispor de um ente colegiado com natureza consultiva. As reas protegidas tambm podem ser geridas por organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip) com objetivos afins aos da UC, mediante instrumento a ser firmado com o rgo responsvel por sua gesto (art. 30). Por sua vez, a Lei no 11.284/2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas) regula a produo sustentvel nessas reas, mediante a criao de florestas nacionais, estaduais e municipais, a destinao de florestas pblicas s comunidades locais e a concesso
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florestal. A lei tambm instituiu o Servio Florestal Brasileiro (SFB) e criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF). Segundo o art. 5 da Lei no 11.284/2006, a gesto de florestas nacionais, estaduais e municipais pode ser exercida diretamente pelo Poder Pblico, sendo-lhe facultado, para execuo de atividades subsidirias, firmar convnios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros, observados os procedimentos licitatrios e demais exigncias legais pertinentes. A destinao de florestas pblicas s comunidades locais e as concesses florestais iniciativa privada sero geridas pelo ente federativo que tiver o domnio da rea florestada. As regras sobre os contratos de concesso estabelecidas pela lei, contudo, aplicam-se tambm aos estados, Distrito Federal e municpios. No art. 18, a lei estabelece que a licena prvia para uso sustentvel da unidade de manejo ser requerida pelo rgo gestor, mediante a apresentao de relatrio ambiental preliminar ao rgo ambiental competente integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). A licena prvia autoriza a elaborao do Plano de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS) e, no caso de unidade de manejo inserida no Plano Anual de Outorga Florestal (Paof), a licitao para a concesso florestal. Quanto aos rgos responsveis pela gesto e fiscalizao, cabe ao poder concedente nos nveis federal, estadual ou municipal, no mbito de sua competncia, formular as estratgias, polticas, planos e programas para a gesto de florestas pblicas (art. 49), sendo que, no mbito federal, essa competncia do MMA ( 2). J o controle e a fiscalizao ambientais em senso estrito cabem aos rgos do Sisnama (art. 50). No mbito federal, essa atribuio do Ibama, que deve estruturar formas de atuao conjunta com os rgos seccionais e locais do Sisnama para a fiscalizao e proteo das florestas pblicas, podendo firmar convnios ou acordos de cooperao (art. 50, 2). Por sua vez, os rgos seccionais e locais podem delegar ao Ibama, mediante convnio ou acordo de cooperao, a aprovao e o monitoramento do PMFS das unidades de manejo das florestas pblicas estaduais ou municipais e outras atribuies (art. 50, 3). Nas disposies transitrias e finais, a Lei de Gesto de Florestas Pblicas estabelece ainda que a execuo das atividades relacionadas s concesses florestais poder ser delegada pelos estados, Distrito Federal e municpios Unio, bem como pela Unio aos demais entes federados, mediante convnio firmado com o rgo gestor
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competente (art. 69). J no art. 83, ela estatui, como regra, a competncia estadual para a aprovao prvia da explorao de florestas e formaes sucessoras, especificando os casos especiais de competncia do Ibama e do rgo ambiental municipal, mediante nova redao para o art. 19 do Cdigo Florestal, anteriormente comentada. Por fim, a Lei no 11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica) estatui que a proteo e a utilizao desse importante bioma tm por objetivo geral o desenvolvimento sustentvel e, por objetivos especficos, a salvaguarda da biodiversidade, da sade humana, dos valores paisagsticos, estticos e tursticos, do regime hdrico e da estabilidade social (art. 6). A lei estabelece que o corte, a supresso e a explorao da vegetao do Bioma Mata Atlntica far-se-o de maneira diferenciada, conforme se trate de vegetao primria ou secundria, nesta ltima levando-se em conta o estgio de regenerao (art. 8), cabendo tal definio, nas hipteses de vegetao nativa localizada, ao Conama (art. 4). De acordo com a lei, o corte e a supresso da vegetao primria do Bioma Mata Atlntica somente sero autorizados em carter excepcional, quando necessrios realizao de obras, projetos ou atividades de utilidade pblica, pesquisas cientficas e prticas preservacionistas (art. 20). So dispositivos relevantes da Lei da Mata Atlntica no que se refere a atribuies das esferas governamentais:
Art. 14. A supresso de vegetao primria e secundria no estgio avanado de regenerao somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica, sendo que a vegetao secundria em estgio mdio de regenerao poder ser suprimida nos casos de utilidade pblica e interesse social, em todos os casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto, ressalvado o disposto no inciso I do art. 30 e nos 1 e 2 do art. 31 desta Lei. 1 A supresso de que trata o caput deste artigo depender de autorizao do rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia, quando couber, do rgo federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no 2 deste artigo. 2 A supresso de vegetao no estgio mdio de regenerao situada em rea urbana depender de autorizao do rgo ambiental municipal competente, desde que o municpio
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possua conselho de meio ambiente, com carter deliberativo e plano diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual competente fundamentada em parecer tcnico. [...] Art. 23. O corte, a supresso e a explorao da vegetao secundria em estgio mdio de regenerao do Bioma Mata Atlntica somente sero autorizados: I em carter excepcional, quando necessrios execuo de obras, atividades ou projetos de utilidade pblica ou de interesse social, pesquisa cientfica e prticas preservacionistas; [...] III quando necessrios ao pequeno produtor rural e populaes tradicionais para o exerccio de atividades ou usos agrcolas, pecurios ou silviculturais imprescindveis sua subsistncia e de sua famlia, ressalvadas as reas de preservao permanente e, quando for o caso, aps averbao da reserva legal, nos termos da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965; [...] Art. 24. O corte e a supresso da vegetao em estgio mdio de regenerao, de que trata o inciso I do art. 23 desta lei, nos casos de utilidade pblica ou interesse social, obedecero ao disposto no art. 14 desta lei. Pargrafo nico. Na hiptese do inciso III do art. 23 desta lei, a autorizao de competncia do rgo estadual competente, informando-se ao Ibama, na forma da regulamentao desta lei. Art. 25. O corte, a supresso e a explorao da vegetao secundria em estgio inicial de regenerao do Bioma Mata Atlntica sero autorizados pelo rgo estadual competente. Art. 28. O corte, a supresso e o manejo de espcies arbreas pioneiras nativas em fragmentos florestais em estgio mdio de regenerao, em que sua presena for superior a 60% (sessenta por cento) em relao s demais espcies, podero ser autorizados pelo rgo estadual competente, observado o disposto na Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965.
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Art. 30. vedada a supresso de vegetao primria do Bioma Mata Atlntica, para fins de loteamento ou edificao, nas regies metropolitanas e reas urbanas consideradas como tal em lei especfica, aplicando-se supresso da vegetao secundria em estgio avanado de regenerao as seguintes restries: I nos permetros urbanos aprovados at a data de incio de vigncia desta lei, a supresso de vegetao secundria em estgio avanado de regenerao depender de prvia autorizao do rgo estadual competente e somente ser admitida, para fins de loteamento ou edificao, no caso de empreendimentos que garantam a preservao de vegetao nativa em estgio avanado de regenerao em no mnimo 50% (cinquenta por cento) da rea total coberta por esta vegetao, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 desta lei e atendido o disposto no plano diretor do municpio e demais normas urbansticas e ambientais aplicveis; II nos permetros urbanos aprovados aps a data de incio de vigncia desta lei, vedada a supresso de vegetao secundria em estgio avanado de regenerao do Bioma Mata Atlntica para fins de loteamento ou edificao. Art. 31. Nas regies metropolitanas e reas urbanas, assim consideradas em lei, o parcelamento do solo para fins de loteamento ou qualquer edificao em rea de vegetao secundria, em estgio mdio de regenerao, do Bioma Mata Atlntica, devem obedecer ao disposto no plano diretor do municpio e demais normas aplicveis, e dependero de prvia autorizao do rgo estadual competente, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 desta lei. 1 Nos permetros urbanos aprovados at a data de incio de vigncia desta lei, a supresso de vegetao secundria em estgio mdio de regenerao somente ser admitida, para fins de loteamento ou edificao, no caso de empreendimentos que garantam a preservao de vegetao nativa em estgio mdio de regenerao em no mnimo 30% (trinta por cento) da rea total. [...]
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V-se que a distribuio de atribuies entre os entes federativos na Lei n 11.428/2006, assim como as regras protetivas, segue a diferenciao segundo a tipologia de vegetao primria ou secundria, em seus diferentes nveis de regenerao. Essa opo apresenta robustez do ponto de vista tcnico, evitando crticas de que as normas ambientais federais tendem a desconsiderar as peculiaridades locais. Fauna Trata-se de um claro exemplo de centralizao histrica excessiva de competncias na esfera federal, tendo em vista os dispositivos constantes na Lei no 5.197/1967 (Lei de Proteo Fauna), em especial em seu art. 1. Outros diplomas legais importantes a respeito do tema so o Decreto-Lei no 221, de 28 de fevereiro de 1967 (Cdigo de Pesca), a Lei n 11.959, de 29 de junho de 2009 (Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca), a Lei no 7.173, de 14 de dezembro de 1983 (Lei dos Zoolgicos), a Lei n 10.519, de 17 de julho de 2002 (Lei dos Rodeios), o Decreto no (com fora de lei) 24.645/1934 (Bem-Estar Animal) e a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 (Lei de Crimes Ambientais) (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). O caput do art. 1 da Lei de Proteo Fauna estatui que
os animais de quaisquer espcies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais so propriedades do Estado, sendo proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha.
O 1 desse mesmo artigo dispe que se peculiaridades regionais comportarem o exerccio da caa, a permisso ser estabelecida em ato regulamentador do Poder Pblico federal. Para alguns, fica claro que o Estado a que se refere o caput no o Estado-membro, mas a Unio, o que corroborado pela disposio do 1. De acordo com esse primeiro entendimento, caberia prpria Unio, como proprietria da fauna silvestre, estabelecer as excees para o exerccio da caa, atendendo a peculiaridades regionais. Essa determinao, vale lembrar, foi estabelecida no regime militar, poucos dias antes da Constituio de 1967, pela qual, conforme j referido, apenas a Unio poderia disciplinar a caa.
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Todavia, com a revogao pelo Superior Tribunal de Justia (STJ), em 2000, da Smula n 91/1993, que definia a competncia da Justia Federal para crimes contra a fauna, outros passaram a entender o Estado de uma forma mais contempornea, como a nao brasileira, ou algo prximo disso, no passvel de explicitar se a Unio, os estados ou os municpios. Essa segunda viso, para seus defensores, seria mais compatvel com a atual Carta Poltica. A prpria legislao federal conflituosa ou, no mnimo, pouco precisa quanto a esse tema, uma vez que, por um lado, probe a caa (Lei n 5.197/1967, arts. 1 e 2, por exemplo, e Lei n 9.605/1998, art. 29), mas, por outro, admite a caa sob certas condies (Lei n 5.197/1967, arts. 1, 1, 8, 11, 12 e 13) e para subsistncia alimentar familiar (Lei n 10.826/2003, art. 5, 5). Tambm est previsto o estado de necessidade na Lei n 9.605/1998 (art. 37, inciso I), que, por sua vez, no sinnimo de subsistncia. Alm disso, algumas espcies de peixes, crustceos e moluscos, hoje objeto de pesca, tambm so espcies silvestres sujeitas ao uso sustentvel, como tantas outras legalmente protegidas, mas acabam sendo tratadas diferentemente, sem a salvaguarda da Lei de Proteo Fauna (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). Quanto captura ou coleta para fins didticos e cientficos, a Lei de Proteo Fauna (art. 14) diz que a licena deve ser concedida por rgo pblico federal. As autorizaes de coleta de material biolgico so concedidas pelo Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN) ou pelo Ibama e, dependendo das caractersticas da pesquisa, as instituies e pesquisadores estrangeiros precisam, adicionalmente, atender aos requisitos da Lei n 5.197/1967 e da MP n 2.186-16/2001, alm de normas infralegais. Freitas (apud SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009) manifesta entendimento de que essas licenas poderiam ser concedidas pelos estados, ficando privativa da Unio a concesso para pesquisadores estrangeiros. Com relao fiscalizao, a Lei de Proteo Fauna (art. 25) determina que ela deva ser feita pela Unio, diretamente, ou por meio de convnios com estados e municpios. Contudo, h dvidas quanto recepo deste dispositivo pela Constituio de 1988, em especial no que tange necessidade do estabelecimento de convnios, em vista da previso constitucional de autonomia dos entes federativos, representada pela competncia administrativa comum estatuda no art. 23 da Lei Maior. Quanto introduo de espcies da fauna em territrio nacional, que possui implicaes diretas na conservao da biodiversidade ptria, a Lei n 5.197/1967 (art.
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4o) determina que nenhuma espcie poder ser introduzida no pas sem licena expedida na forma da lei. Como o art. 24 da mesma lei especifica que o pagamento das licenas deve ser recolhido a um fundo federal, conclui-se que a licena tambm deva ser efetuada no nvel federal. No que tange ao controle de populaes de espcies que se tornam nocivas (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009), a Lei de Proteo Fauna (art. 3, 2) diz que, mediante licena da autoridade competente, podero ser destrudos os animais silvestres considerados nocivos agricultura ou sade pblica. Como o art. 7o da lei diz que a utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha de espcimes da fauna silvestre, quando consentidas na forma desta lei, sero considerados atos de caa e o 1 do art. 1 determina que a permisso da caa seja efetuada em ato regulamentador do Poder Pblico federal, entende-se que o caso especfico de controle de pragas tambm est sujeito ao licenciamento federal. Nesse tema, cabe registrar que a Instruo Normativa (IN) n 141/2006, relativa ao controle da fauna sinantrpica nociva, liberou que estados e municpios permitam a caa de determinadas espcies sem consulta ao Ibama. Outra questo importante para a conservao da biodiversidade faunstica diz respeito manuteno de animais silvestres. A criao amadora de pssaros silvestres com origem legal regulada atualmente pelo Ibama, mediante normas infralegais que no estabelecem cotas, mas sim procedimentos de registro e aquisio. A comercializao de alguns animais silvestres com procedncia legal at estimulada pela autarquia. Tambm deve ser mencionada a Resoluo do Conama no 394, de 6 de novembro de 2007, que estabelece os critrios para a determinao de espcies silvestres a serem criadas e comercializadas como animais de estimao. Quanto ao comrcio de animais provenientes de criadouros, a Lei de Proteo Fauna (arts. 16 e 17) institui o registro das pessoas fsicas ou jurdicas que negociem com animais silvestres e seus produtos, obrigando-as apresentao de declarao de estoques e valores, sempre que exigida pela autoridade competente, sob pena de cancelamento do registro. Alguns estados, todavia, obrigam ao registro, igualmente, em cadastro estadual, demonstrando a necessidade de unificao dos cadastros ou da comunicao entre eles. Com relao ao artesanato indgena, com reflexos evidentes na conservao da fauna, tanto a Lei no 5.197/1967 (art. 3) quanto leis estaduais reforam a proibio de comercializao de produtos confeccionados com partes de animais silvestres (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). Entretanto, h amplo comrcio de
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artesanato indgena com partes de animais silvestres em todo o pas. Tal exceo em tese encontraria abrigo no art. 231, 2, da Constituio Federal, que garante aos ndios usufruto dos recursos naturais em suas terras. Cabe lembrar que o inciso III do 1 do art. 29 da Lei no 9.605/1998 tipifica como crime no s a venda, como tambm a aquisio e a guarda de tais produtos, sem a devida permisso, licena ou autorizao da autoridade competente. No que diz respeito caa comercial e ao uso econmico da fauna in situ, merece destaque o manejo de jacars-do-pantanal nos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, alvo da IN no 63/2005 do Ibama, que implica um sistema aberto de procriao no qual, em algumas fazendas-piloto, a sobrevivncia de neonatos de jacars seria favorecida e compensada financeiramente por meio da extrao de indivduos adultos em vida livre (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). O governo federal debate, tambm, regras infralegais mais gerais sobre o manejo de fauna na regio amaznica. Todavia, conforme estabelece expressamente a Lei no 5.197/1967, proibido o exerccio da caa profissional (art. 2). Entende-se ser invivel contornar a lei por decretos, portarias ou outras normas infralegais, como parece fazer a citada instruo normativa do Ibama. A explorao comercial de fauna silvestre no tem base legal seno em consonncia com a lei vigente, e a perseguio ou apanha de animais na natureza constitui ato de caa. Essa caa ser profissional se efetuada com fins econmicos. As iniciativas, mesmo que meritrias e com base cientfica, sero ilegais, pois na Lei de Proteo Fauna s h previso de exceo proibio nos casos de caa amadora, controle de animais nocivos ou pesquisa cientfica (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). Essa constatao aponta para a necessidade de aperfeioamentos nas normas nacionais voltadas proteo da fauna, que deveriam enfrentar tambm a questo da centralizao excessiva de atribuies de controle na esfera federal, originada na Constituio de 1967 e, dessa forma, incompatvel com o sistema de atribuies comuns no plano administrativo e concorrente em termos de legislao (arts. 23 e 24 da Constituio de 1988, conforme anteriormente explicado). Note-se que, no que se refere flora, j foram efetivados aperfeioamentos nesse sentido nos anos recentes, a exemplo da alterao do art. 19 do Cdigo Florestal. Com relao aos jardins zoolgicos, a Lei no 7.173/1983 tambm prev que eles tero sua instalao e funcionamento controlados pelo Poder Pblico federal. J as leis de alguns estados dizem que isso pode ser feito pelos rgos ambientais estaduais. Valem para o licenciamento de zoolgicos em nvel estadual, portanto, as mesmas ob-
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servaes feitas para os criadouros, no que diz respeito centralizao demasiada de atribuies no nvel da Unio (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). Quanto legislao sobre bem-estar animal, existem, no nvel federal, somente o Decreto no 24.645/1934 (que tem fora de lei, porque editado durante regime de exceo) e a Lei dos Rodeios. J alguns estados das regies Sul e Sudeste tomaram a dianteira e editaram leis bem mais modernas e atualizadas, com a definio de maus-tratos, penalidades respectivas, tratamento especial aos animais sujeitos explorao econmica e de entretenimento, tornando evidente a insuficincia dos dispositivos do Decreto 24.645/1934 relacionados ao bem-estar animal, principalmente para efeito da aplicao da pena prevista no art. 32 da Lei no 9.605/1998 (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009). Ainda h a registrar, associando-se diretamente conservao da biodiversidade faunstica, que algumas legislaes estaduais definem a proteo especial de hbitats de espcies endmicas e cuidados especiais com o recolhimento da fauna atingida por inundaes de reservatrios, por exemplo, bem como elaboram listas de fauna estadual ameaada de extino, o que perfeitamente cabvel e deve ser estimulado, em face das peculiaridades regionais de um pas com dimenses continentais. Em sntese, portanto, no mbito geral da repartio de competncias para a conservao da biodiversidade faunstica, cabe Unio estabelecer normas gerais que devem orientar a legislao estadual e do Distrito Federal, bem como a competncia comum de todos os entes federativos para a implementao das normas. Todavia, em face da centralizao histrica de atribuies no nvel da Unio, parece bastante complicado que as legislaes estaduais e do Distrito Federal se adaptem a todas as normas legais e infralegais editadas na esfera federal e desenvolvam dispositivos que no conflitem com elas e que venham atender s suas peculiaridades. Mais fcil, talvez, seja efetuar pelo menos alguns ajustes na Lei de Proteo Fauna, como ocorrido com alguns aspectos da flora, conforme comentado. Essa tendncia descentralizao j se faz sentir na nova Lei da Pesca (Lei no 11.959/2009, que dispe sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca). Em seu art. 3, 2, ela estatui que compete aos estados e ao Distrito Federal o ordenamento da pesca nas guas continentais de suas respectivas jurisdies, observada a legislao aplicvel, podendo o exerccio da atividade ser restrito a uma determinada bacia hidrogrfica.
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Em contraponto, com relao ao acesso aos recursos pesqueiros, o art. 24 estabelece que toda pessoa, fsica ou jurdica, que exera atividade pesqueira bem como a embarcao de pesca devem ser previamente inscritas no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), bem como no Cadastro Tcnico Federal (CTF), na forma da legislao especfica e, o art. 26, que toda embarcao nacional ou estrangeira que se dedique pesca comercial, alm do cumprimento das exigncias da autoridade martima, dever estar inscrita e autorizada pelo rgo pblico federal competente. Por fim, quanto fiscalizao da atividade pesqueira, a qual, nos termos do caput do art. 31, abranger as fases de pesca, cultivo, desembarque, conservao, transporte, processamento, armazenamento e comercializao dos recursos pesqueiros, bem como o monitoramento ambiental dos ecossistemas aquticos, ela de competncia do Poder Pblico federal, observadas as competncias estadual, distrital e municipal pertinentes (art. 31, pargrafo nico), o que no explica muito, mas, de certa forma, reconhece as competncias de todos os entes federativos. Licenciamento ambiental de atividades impactantes Trata-se de um dos temas que mais gera polmica acerca das atribuies dos entes federativos em matria ambiental, com reflexos diretos na conservao da biodiversidade58. Isso ocorre, porque uma srie de empreendimentos potencialmente impactantes (mineraes, usinas hidreltricas, linhas de transmisso, estradas, dutos canais, assentamentos etc.) exige a supresso da vegetao para a sua implantao, bem como intervenes em outros elementos do patrimnio natural, com todos os impactos na conservao da biodiversidade da decorrentes. Por outro lado, tais empreendimentos tambm podem ser responsveis pela recuperao ou preservao de remanescentes vegetais e outros elementos do patrimnio natural, seja como resultado de condicionantes no processo de licenciamento ambiental, seja como compensao ambiental resultante da aplicao do art. 36 da Lei do Snuc, seja, ainda, em decorrncia de assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com o Ministrio Pblico.
58 Ver tambm os estudos: ARAJO, Suely M. V. G. de, 2002. Licenciamento ambiental e legislao; e VIANA, Maurcio Boratto, 2005. Legislao sobre licenciamento ambiental: histrico, controvrsias e perspectivas. Braslia, Cmara dos Deputados. Disponveis, respectivamente, em: http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1029 e http://bd.camara.gov.br/ bd/handle/bdcamara/1234. Acessados em: 24 maio 2010.
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A Constituio de 1988 dispe, em seu art. 170, pargrafo nico, que assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei. Ao mesmo tempo, ela prev, em seu art. 225, 1, que incumbe ao Poder Pblico exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade (inciso IV). Observe-se que a Constituio Federal no faz meno expresso licenciamento ambiental, referindo-se apenas ao Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), ao qual, na legislao infraconstitucional, costuma estar associado o seu respectivo relatrio (Rima). No mbito estadual, a exemplo da Lei Maior, a maioria das constituies dos estados tambm faz aluso apenas ao EIA, sendo que somente as do Amazonas, Mato Grosso, Minas Gerais, Paraba e So Paulo referem-se ao licenciamento ambiental propriamente dito, e as de Roraima e Tocantins no fazem referncia a nenhum dos termos. No plano legislativo federal, a lei prevista no art. 225, 1, inciso IV, da Constituio ainda no existe, a despeito de inmeros projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional, sendo a questo regida, de forma genrica, pela Lei no 6.938/1981 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente). A referida lei assim dispe:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama), em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis. [...] 4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama) o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
Dessa forma, o licenciamento ambiental deve ser efetivado, em regra, pelo rgo ambiental estadual. Nos casos de empreendimentos com impacto potencial de mbito nacional ou regional, o licenciamento compete ao Ibama. Embora no haja
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previso, nessa lei, de licenciamento efetivado por rgo ambiental municipal, em 1997 o Conama editou uma norma ampla regulando o tema, a Resoluo no 237, que, entre outros pontos: (i) define os empreendimentos enquadrados no 4 do art. 10 da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ou seja, licenciados pelo Ibama; (ii) define os empreendimentos licenciados pelo rgo ambiental estadual; e (iii) prev o licenciamento, na esfera municipal, de empreendimentos de impacto ambiental local. O licenciamento ambiental municipal previsto por meio de resoluo do Conama tem despertado crticas jurdicas, uma vez que a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente no traz abertura para tal. Mesmo sendo plenamente defensvel que os municpios tenham prerrogativas em termos de licenciamento ambiental, em face das competncias comuns de que tratam os anteriormente referidos incisos VI e VII do art. 23 de nossa Carta Poltica e da prpria autonomia dos entes da Federao, nos termos dos arts. 18 e 30 (incisos I e II) da Constituio, entende-se que o Conama no tem poder para efetuar ajustes no contedo de uma lei (ARAJO; VIANA, 2009). Assim, na prtica, os processos administrativos de licenciamento ambiental vm tomando por base as resolues do Conama (em especial, as de no 1, de 23 de janeiro de 1986, e 237, de 19 de dezembro de 1997, alm de outros atos destinados a atividades e empreendimentos especficos), bem como as legislaes estaduais e algumas municipais, principalmente nas capitais. E a prpria Resoluo do Conama no 237/1997 que impe ao estado e ao municpio, para o exerccio de sua competncia licenciatria, a implementao de conselhos de meio ambiente, com carter deliberativo e participao social, bem como a existncia de profissionais legalmente habilitados em seus quadros ou postos sua disposio. Embora tal dispositivo tambm possa ser alvo de questionamento jurdico, em razo da autonomia dos entes federativos, ele tem, inegavelmente, a inteno meritria de procurar induzir uma melhor estruturao das esferas estaduais e municipais do Sisnama. Contudo, o que hoje ainda se observa, principalmente na esfera municipal, um quadro bastante precrio de recursos institucionais para fazer frente s tarefas atinentes ao licenciamento ambiental, o que vem colocando em risco o meio ambiente e, em especial, a conservao da biodiversidade no pas (ARAJO, 2005). As duas resolues do Conama destacadas anteriormente contemplam listas importantes no que se refere implementao do licenciamento ambiental pelas diferentes esferas de governo. A Resoluo no 1/1986 traz um rol mnimo de empreendimentos cujo licenciamento obrigatoriamente inclui a apresentao de EIA/Rima. A Resoluo no 237/1997, por sua vez, traz um anexo com os tipos de empreendimentos sujeitos ao licenciamento
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ambiental. interessante notar que, ao lado de plantas industriais, obras civis e outros empreendimentos que mesmo o senso comum vincula ao licenciamento ambiental, a Resoluo no 237/1997 demanda explicitamente a licena ambiental rural, ao fazer constar o licenciamento de projetos agrcolas, criao de animais e assentamentos rurais. Note-se que esses empreendimentos tm efeito potencial relevante na conservao da biodiversidade, por estarem associados ao desflorestamento e a outras aes impactantes. Cabe mencionar que alguns estados, como o Rio Grande do Sul e a Bahia, vm experimentando, nos ltimos anos, processo de descentralizao do sistema estadual de licenciamento ambiental para os municpios, enquanto que em outros, como Minas Gerais, o processo de desconcentrao (regionalizao) do sistema estadual, com a criao de superintendncias regionais (VIANA, 2010). ainda possvel a assinatura de convnio entre o estado e o municpio com as condies para que este exera o licenciamento ambiental, opo que pode ser questionada juridicamente, dada a autonomia municipal assegurada pela atual Constituio Federal. Em Minas Gerais, segundo informaes constantes no site do rgo ambiental desse estado59, s existem trs municpios conveniados para a efetivao do licenciamento. Segundo a Anamma60, havia em So Paulo, em 2006, menos de dez municpios com convnio assinado com o rgo ambiental estadual e, em todo o pas, pouco mais de cem municpios licenciando, a maioria deles no Rio Grande do Sul. Assim, com a aparente nica exceo do estado do Rio Grande do Sul, parece ser recorrente, em todo o Brasil, o quadro de poucos municpios efetuando licenciamento, embora os dados sejam extremamente discrepantes, dependendo da fonte que se utiliza. No demais lembrar que nosso pas conta com 5.564 municpios. Na prtica, o mais comum que os municpios efetuem licenciamento de atividades e empreendimentos estritamente urbanos e aqueles de impacto local, como a explorao de jazidas minerais de argila, areia e agregados para a construo civil e de postos de gasolina. Todavia, mesmo nos licenciamentos de competncia dos estados e da Unio, o municpio necessita assentir com a implantao de determinada atividade
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Disponvel em: http://www.semad.mg.gov.br/instituicao/convenios. Acessado em: 27 maio 2010. Segundo palestra feita pelo presidente da Anamma, Sebastio Ney Vaz Jnior, por ocasio da reunio extraordinria para as comemoraes dos 25 anos do Conama, ocorrida em 31-8 e 1o-9-2006, em So Paulo. De acordo com e-mail enviado a um dos autores pela assessoria de comunicao da entidade em 27-5-2010, a entidade tem cerca de 1.300 municpios associados.
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ou empreendimento mediante o por vezes chamado alvar de localizao, um dos documentos integrantes do processo licenciatrio. Cumpre dizer ainda que vrios estados e municpios criaram a modalidade de autorizao ambiental, no prevista na legislao federal, como uma nova forma de regularizao ambiental, alternativa ao licenciamento, que utilizada, em geral, para os casos de empreendimentos ou atividades temporrias, de pequeno porte ou de impacto ambiental reduzido. Tal autorizao costuma ter natureza autodeclaratria e, s vezes, independe de fiscalizao por parte do rgo ambiental, o que pode representar um risco adicional conservao da biodiversidade, sobretudo ao se considerar os efeitos sinrgicos de tais intervenes (VIANA, 2009). Em concluso, por seu carter eminentemente preventivo, o licenciamento ambiental, se bem conduzido, tem carter proativo, pois visa conciliar o desenvolvimento econmico com o uso sustentvel dos recursos naturais e assegurar, simultaneamente, a integridade dos ecossistemas e a sadia qualidade de vida humana. Alm disso, por pregar o compartilhamento da responsabilidade pela conservao ambiental com a coletividade, nos termos prescritos pela Lei Maior, ele um interessante mecanismo de dilogo intersetorial, de exerccio da cidadania e de conciliao, permitindo que a varivel ambiental seja incorporada ao planejamento dos setores que lidam com a proteo da biodiversidade, fazem uso dos recursos naturais ou provocam impactos ambientais (ARAJO et al., 2009). Com relao fiscalizao ambiental, a Lei no 6.938/1981 no define atribuies especficas para os diferentes entes federativos, razo pela qual cabe aos rgos federais (em especial, ao Ibama), estaduais e municipais controlar e fiscalizar as atividades ambientalmente impactantes. A citada lei prev, no 1 do art. 11, que a fiscalizao e o controle de critrios, normas e padres de qualidade ambiental sero exercidos pelo Ibama em carter supletivo da atuao dos rgos estadual e municipal competentes. Assim, em princpio, a fiscalizao ambiental exercida pelo ente federativo responsvel pelo licenciamento ambiental, mas a ao supletiva plenamente cabvel, em especial em caso de omisso do ente responsvel pelo licenciamento (ARAJO, 2005). Com relao aos elementos do patrimnio natural, cabe mencionar ainda que a Constituio de 1988 estabelece, em seu art. 20, inciso X, que as cavidades naturais subterrneas so bens da Unio. Embora no se possa falar de uma flora caverncola propriamente dita, porque, sendo dependente da fotossntese, ela est confinada zona iluminada e de penumbra, sendo incapaz de sobreviver na zona profunda das
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cavernas, comum a existncia de fungos e comunidades bacterianas nas cavidades naturais. J a fauna caverncola bastante especfica desse ambiente, observando-se organismos troglxenos (habitantes ocasionais, como alguns anfbios, rpteis e invertebrados), trogrfilos (que utilizam esse ambiente em fases do seu ciclo de vida, para abrigo ou reproduo, como morcegos e uma grande quantidade de artrpodes) e troglbios (caverncolas exclusivos, organismos altamente especializados e perfeitamente adaptados ao meio subterrneo, em geral pertencentes ao filo Arthropoda, como aranhas, centopias, pseudo-escorpies e insetos). A interveno nas cavidades subterrneas pode afetar significativamente a biodiversidade caverncola. A matria regulada pelo Decreto 99.556, de 1 de outubro de 1990, alterado pelo Decreto no 6.640, de 7 de novembro de 2008. Segundo a primeira norma (art. 5-B), cabe Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
no exerccio da competncia comum a que se refere o art. 23 da Constituio, preservar, conservar, fiscalizar e controlar o uso do patrimnio espeleolgico brasileiro, bem como fomentar levantamentos, estudos e pesquisas que possibilitem ampliar o conhecimento sobre as cavidades naturais subterrneas existentes no territrio nacional.
Essa redao deixa clara a competncia de todos os entes da Federao, de conservar e controlar o uso das cavidades naturais subterrneas, inclusive realizar o licenciamento ambiental. Note-se que o art. 2 do decreto determina que as cavernas sejam classificadas de acordo com seu grau de relevncia, em escala que varia entre mximo, alto, mdio ou baixo, com base em atributos ecolgicos, biolgicos, geolgicos, hidrolgicos, paleontolgicos, cnicos, histrico-culturais e socioeconmicos. As cavernas com grau de relevncia mximo e suas respectivas reas de influncia no podem ser objeto de impactos negativos irreversveis (art. 3). As demais cavernas, com grau de relevncia alto, mdio ou baixo podem sofrer impactos negativos irreversveis, estabelecendo-se medidas compensatrias para a destruio de cavernas de alta e mdia relevncia (art. 4). O grau de relevncia da caverna ser avaliado no processo de licenciamento pelo rgo ambiental competente. Essa abertura, todavia, afigura-se inconstitucional, tendo em vista que a implantao do empreendimento pode implicar a destruio da caverna, que constitui bem da Unio (GANEM, 2009).
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Para melhor compreenso, tome-se como exemplo um edifcio que pertena Unio. Certamente, os municpios ou o Distrito Federal podem estabelecer normas urbansticas e edilcias, as quais a Unio dever observar, na construo e gesto do prdio. No entanto, poderiam os municpios ou o Distrito Federal determinar, por exemplo, a imploso do prdio? Aplicando-se o mesmo raciocnio ao patrimnio espeleolgico brasileiro, conclui-se que somente a Unio, por meio do Ibama, poder licenciar atividades potencialmente causadoras de degradao s cavernas, pois, nesse caso, a gesto ambiental do bem implica decidir sobre a permanncia ou a destruio do bem como um todo (GANEM, 2009). Por fim, especificamente quanto aos recursos hdricos e minerais, a Constituio de 1988 estatui, em seu art. 20, que so bens da Unio os potenciais de energia hidrulica (inciso VIII) e os recursos minerais, inclusive os do subsolo (inciso IX). Como se sabe, o aproveitamento desses recursos produz impactos diretos na conservao da biodiversidade, em razo da necessidade de retirada da cobertura vegetal e, consequentemente, da fauna ali abrigada , principalmente em vista do enchimento do reservatrio e da implantao das instalaes da mina, respectivamente. No caso do aproveitamento dos recursos hdricos, a Lei no 9.433/1997 estatui que a outorga de direitos de uso de recursos hdricos efetivar-se- por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos estados ou do Distrito Federal (art. 14, caput), e que o Poder Executivo Federal poder delegar aos estados e ao Distrito Federal competncia para conceder outorga de direito de uso de recurso hdrico de domnio da Unio (art. 14, 1). Isso ocorre, porque os recursos hdricos so bens ora da Unio (Constituio Federal, art. 20, inciso III), ora dos Estados (Constituio Federal, art. 26, inciso I). J no caso da minerao, o ttulo minerrio sempre outorgado pelo rgo federal, o Ministrio das Minas e Energia (MME), sendo todo o processo conduzido pelo Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), por meio de seus escritrios regionais, mesmo o licenciamento ambiental se dando no nvel dos estados e, em casos restritos, dos municpios, conforme mencionado anteriormente. Acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado Com relao ao acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, o diploma legal que regula a matria a MP no 2.186-16/2001, que
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regulamenta o inciso II do 1 e o 4 do art. 225 da Constituio, os arts. 1, 8, alnea j, 10, alnea c, 15 e 16, alneas 3 e 4 da Conveno sobre Diversidade Biolgica, dispe sobre o acesso ao patrimnio gentico, a proteo e o acesso ao conhecimento tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e transferncia de tecnologia para sua conservao e utilizao, e d outras providncias.
Em seu art. 2, a MP dispe que

o acesso ao patrimnio gentico existente no Pas somente ser feito mediante autorizao da Unio e ter o seu uso, comercializao e aproveitamento para quaisquer fins submetidos fiscalizao, restries e repartio de benefcios nos termos e nas condies estabelecidos nesta Medida Provisria e no seu regulamento.
Esse dispositivo explicita o carter centralizador das atribuies na rbita federal nessa matria, que recente no mundo jurdico e de complexidade significativa. Cabe registrar que, como o tema fruto direto da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), da qual o Brasil signatrio, essa centralizao, em princpio, encontra maior respaldo jurdico do que a centralizao no que toca fauna e flora. A medida provisria tambm cria o Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN), de carter deliberativo e normativo, ao qual cabe, entre outras atribuies, estabelecer normas tcnicas e critrios para as autorizaes de acesso e de remessa, alm de deliberar sobre autorizao de acesso e de remessa de amostra de componente do patrimnio gentico e autorizao de acesso a conhecimento tradicional associado (art. 11). Cabe, ainda, ao CGEN, estabelecer as diretrizes para elaborao e dar anuncia ao Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios (art. 11), que o instrumento jurdico multilateral, que qualifica as partes, o objeto e as condies de acesso e de remessa de componente do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, bem como as condies para repartio de benefcios (art. 7, XIII). O desafio que se coloca como inserir os outros entes federativos no controle desses atos de acesso. Em um pas de dimenses continentais como o nosso, parece claro que a Unio no conseguir eficcia em suas atribuies nesse campo, se intentar responder sozinha por esse controle.
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Perspectivas
Como visto, a implementao das aes governamentais derivadas das competncias explicitadas pela Constituio Federal de 1988 para a conservao da biodiversidade, entre outras atribuies ambientais, ocorre nos termos da Lei no 6.938/1981, que instituiu o Sisnama, integrado por rgos e entidades federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal com atuao na rea ambiental. Todavia, o mandamento constitucional insculpido no pargrafo nico do art. 23 no qual estabelecida, entre outras, a competncia comum para a implementao das polticas pblicas em meio ambiente imps ao Congresso Nacional a elaborao de projeto de lei complementar, em processo de discusso desde 2003, com escopo mais amplo do que a estruturao do Sisnama. Mesmo ainda no havendo precedente de lei complementar regulamentando o citado dispositivo para outros temas, alm do ambiental, necessrio preencher essa lacuna, que vem ensejando insegurana jurdica e conflitos de competncia, os quais, vez por outra, acabam desaguando no Poder Judicirio. fundamental, pois, a definio clara do papel dos entes federativos e dos instrumentos de cooperao entre eles, para evitar o paralelismo de aes, a ineficincia gerencial, o desperdcio de recursos j escassos e a desarticulao do sistema, com reflexos deletrios conservao da biodiversidade. Mas a questo da partilha da competncia no sistema federativo, diferentemente do sistema unitrio, deve levar comunho no exerccio da competncia, e no exclusividade. Assim, para a regulamentao do pargrafo nico do art. 23 da Lei Maior, no que concerne ao meio ambiente, seria apropriado que o Sisnama deixasse de ser um mero organograma e passasse a funcionar como um verdadeiro sistema. Nele, as licenas e outros atos autorizativos seriam requeridos em qualquer nvel (nacional, estadual ou municipal) e analisados, deferidos ou no, pelo Sisnama. Dependendo do impacto da atividade, um dos trs entes, dois deles ou mesmo os trs manifestar-se-iam. O empreendedor teria, ento, a segurana jurdica de ter sua atividade autorizada ou licenciada pelo sistema inteiro, e no por um dos entes federativos, eliminando a possibilidade de recurso pelo questionamento de sua competncia para o ato regulador. Na distribuio de atribuies entre os entes federativos, deve-se procurar trabalhar com base no critrio da predominncia do interesse. Esse critrio apenas reflete o princpio bsico que, em regra, norteia a diviso de competncia entre os entes da Federao. Assim, uma questo de interesse local quando predomina o interesse do municpio no confronto com o interesse do estado e da Unio, como no caso de um
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posto de gasolina. Na hiptese de um aterro sanitrio que atenda a vrios municpios de uma regio metropolitana, o interesse estadual predomina, evidentemente, sobre o local. J em uma deciso envolvendo a construo de uma usina nuclear, predomina o interesse nacional, e assim por diante. Alm disso, deve-se ter em mente que a lei complementar com esse objetivo, em processo de elaborao e discusso no Legislativo, no pode ser encarada como geradora de uma nova repartio de competncias entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios em relao questo ambiental. O que se deve propor, na prtica, a explicitao de competncias a partir de uma interpretao do Texto Constitucional, emanada do prprio legislador, sobre quais matrias, no mbito da competncia comum, so de predominante interesse municipal, quais so de predominante interesse estadual e quais so de interesse nacional. Cabe entender que muitas iniciativas governamentais em prol da proteo do meio ambiente, como a criao de unidades de conservao, que se reflete diretamente na conservao da biodiversidade, nunca podero vir a ser entendidas como exclusivas de determinado ente da Federao. Os diferentes nveis de governo devem instituir suas prprias reas protegidas, consoante as normas gerais constantes na Lei do Snuc. Os textos contemplando propostas para a futura lei complementar no podem criar restries nesse sentido, nem obstaculizar a fiscalizao ambiental de forma compartilhada, uma vez que parte importante dos problemas de ineficcia da poltica ambiental no pas est relacionada a grandes dificuldades para controlar em campo atividades impactantes e infraes ambientais. H determinadas aes, todavia, sobretudo os atos governamentais de autorizar ou licenciar as atividades ou empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental, que demandam sejam explicitadas competncias claramente, sob pena de serem criados conflitos praticamente insanveis. E no se trata apenas da definio de competncia para o licenciamento, mas tambm do tipo de avaliao de impacto ambiental (AIA) cabvel, se o caso de se exigir EIA/Rima ou se cabe outro estudo especfico. Anteriormente Emenda Constitucional no 53, de 19 de dezembro de 2006, havia dvidas sobre se o pargrafo nico do art. 23 da Constituio de 1988 poderia gerar uma lei complementar nica aplicvel a todo o conjunto de competncias comuns ou vrias leis complementares especficas, direcionadas cada uma a um setor especfico, como o meio ambiente. A redao atual do Texto Constitucional, ao fazer referncia a leis complementares, sana essas dvidas. De toda forma, entre outros motivos por
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no haver precedente de lei complementar referente a esse dispositivo da Lei Maior, a proposta de uma lei complementar voltada delimitao de campos de atuao em poltica ambiental, ou melhor, explicitando atribuies governamentais, tem gerado algum nvel de impasse e polmica. Machado (1999, p. 48-55) tem posio em relao lei complementar que soa cautelosa ou mesmo reticente:
As atribuies e obrigaes dos estados e municpios s a Constituio Federal pode estabelecer. Leis infraconstitucionais no podem repartir ou atribuir competncias, a no ser que a prpria Constituio tenha previsto essa situao, [...]. A cooperao h de ter duas finalidades indeclinveis o equilbrio do desenvolvimento e o equilbrio do bem-estar em mbito nacional. Portanto, uma das tarefas da lei complementar criar instrumentos que evitem que um estado da Federao ou um municpio possa descumprir a legislao ambiental ao atrair investimentos, praticando um desenvolvimento no sustentado. [...] A lei complementar, com base no art. 23, pargrafo nico, da Constituio Federal, deve ter como fundamento a mtua ajuda dos entes federados. Dessa forma, essa lei no visa, e no pode visar, diminuio da autonomia desses entes, despojando-os de prerrogativas e de iniciativas que constitucionalmente possuem, ainda que no as exeram, por falta de meios ou de conscientizao poltica. A lei complementar no pode, pois, especificar quais os tipos de licenas ambientais a serem fornecidas pelos estados e pelos municpios. [...].
J Milar (2000, p. 242), com postura diversa, comenta a respeito:

A proteo do meio ambiente como um todo e, em particular, dos recursos naturais, explicitamente fauna e flora, bem como o controle de poluio, foram includos entre as matrias de competncia comum. [...] A forma como as vrias instncias de poder, tendendo ao peculiar interesse, cuidaro das matrias enumeradas dever ser objeto de lei complementar nacional (art. 23, pargrafo nico). Enquanto isso no acontecer, a responsabilidade pela proteo do meio ambiente comum e solidria.
Por fim, Antunes (2007) defende explicitamente uma lei complementar tratando de competncias em poltica ambiental:
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Durante muito tempo, para ser mais exato desde a promulgao da Constituio de 1988, os estudiosos de direito constitucional e direito ambiental vm alertando para o fato de que as competncias constitucionais em matria ambiental contempladas nos artigos 23 e 24 de nossa Lei Fundamental necessitavam de uma regulamentao alis determinada pela prpria Constituio. [...] preciso observar que o artigo 23 da Constituio trata das chamadas competncias comuns, que so competncias administrativas e no legislativas, estas ltimas tratadas no artigo 24 e ditas concorrentes. Ambos os artigos deveriam definir as atribuies e poderes de cada um dos diferentes entes federativos. Na verdade, eles fazem exatamente o contrrio: geram uma indefinio tremenda e uma grande confuso. Os nossos tribunais, com decises contraditrias e, nem sempre coerentes, acabaram contribuindo para o verdadeiro caos que a matria, pois no conseguiram estabelecer um sistema interpretativo que fosse suficientemente forte para sinalizar uma orientao para a Administrao Pblica e para os diferentes atores presentes no palco iluminado das questes ambientais. [...]
O processo do Projeto de Lei Complementar (PLP) no 12/2003 e apensos, no qual se debate a futura lei complementar sobre cooperao federativa na poltica ambiental, foi apreciado e aprovado pelas Comisses de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR), de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS) e na de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC). Em 16 de dezembro de 2009, ele foi aprovado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados e, em 11 de janeiro de 2010, enviado ao Senado Federal, onde ainda tramitava quando da elaborao deste texto. A proposio legislativa em debate meritria, embora no seja uma panaceia para todos os males associados poltica ambiental, e poder ter reflexos positivos na conservao da biodiversidade. Deve-se ter extrema cautela, contudo, tendo em vista assegurar que o texto gerado no implique retrocesso, em termos de proteo ambiental, relativamente legislao atualmente em vigor. Outra preocupao garantir que a futura lei complementar efetivamente viabilize um equilbrio justo entre concentrao de atribuies na Unio e autonomia dos estados, Distrito Federal e municpios. Atropelos em relao a esse processo podero ter consequncias extremamente negativas.
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Concluses
Pelo menos desde a edio da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, em 1981, procura-se implementar no pas um sistema integrado de aes governamentais nessa rea de polticas pblicas, que articule a atuao dos diferentes entes federativos. Provavelmente por influncia histrica de um arcabouo normativo que centralizou e, em determinados aspectos, continua a centralizar prerrogativas demasiadas na Unio, o Sisnama ainda no funciona efetivamente como um sistema nacional. importante perceber que a descentralizao, por si s, no implica resultados positivos em termos de controle da conservao da biodiversidade e da poltica ambiental de forma ampla. Em determinadas situaes, ela pode ter efeitos bastante negativos, especialmente se concretizada sem o suporte de regras nacionais que assegurem padres de sustentabilidade ambiental ou para rgos estaduais e municipais que no disponham de condies mnimas de operao. O que se defende que a distribuio de atribuies na nossa poltica ambiental equilibre corretamente as vertentes da coordenao e da autonomia. Nesse esforo, parece j haver avanos, como os ajustes realizados nos ltimos anos nas normas relativas ao controle das florestas e de outras formas de vegetao. Mas h temas ainda claramente centralizados em excesso no plano federal, sendo os exemplos mais evidentes a proteo da fauna silvestre e o acesso aos recursos genticos. J no caso do licenciamento de atividades potencialmente impactantes da biodiversidade, a descentralizao dos processos para os estados vem sendo a regra geral desde o final da dcada de 1970 e incio dos anos 1980. De maneira geral, avalia-se que o equilbrio adequado entre coordenao e autonomia no ser nico para toda a poltica ambiental, mas variar segundo o tema em foco. Solues simplistas no respondero ao complexo problema aqui levantado.
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Origem e principais elementos da legislao de proteo biodiversidade no brasil

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Introduo
As primeiras normas legais de proteo fauna e flora no Brasil so bastante antigas, tendo sido editadas muito antes de se firmarem os discursos associados ao moderno ambientalismo e ao paradigma do desenvolvimento sustentvel. Essa legislao, contudo, sempre enfrentou srios problemas em sua aplicao. Os nmeros sobre o desflorestamento constituem uma espcie de smbolo nesse sentido. Mesmo com regras consideradas rigorosas direcionadas a proteger os recursos florestais, a execuo de programas de controle por diferentes estruturas governamentais e o crescimento da influncia do movimento ambientalista, o desmatamento continuou a apresentar taxas elevadas. No ano de 2004, que apresentou o segundo maior ndice desde que o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) comeou a trabalhar com essa medio, o total desmatado na Amaznia Legal foi equivalente, em rea, a 18% do Estado do Acre. O relatrio da Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar o trfico ilegal de animais e plantas silvestres da fauna e da flora brasileiras (CPITRAFI) afirma que, de uma produo anual de madeira em tora na Amaznia de
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cerca de trinta milhes de metros cbicos, somente 10% proviria de planos de manejo florestal. Somente metade desse percentual seria referente a planos efetivamente regulares do ponto de vista das exigncias legais (BRASIL..., 2003). A atividade de explorao madeireira no Brasil sempre foi e continua a ser marcada pela ilegalidade e por padres insustentveis do ponto de vista ambiental. Apenas muito recentemente tem-se conseguido reduo nas taxas de desflorestamento no pas. As dificuldades enfrentadas pelos rgos ambientais para o controle do desmatamento e, de forma geral, para cumprir o conjunto de tarefas que lhes so apresentadas, esto sem dvida associadas a um quadro de carncias generalizadas em termos de recursos humanos e materiais. Entende-se, contudo, que as explicaes para os problemas que marcam a poltica nacional do meio ambiente no se limitam a esse tipo de deficincia. H centralizao demasiada de atribuies operacionais na esfera federal de governo em determinados temas e subvalorizao dos chamados instrumentos econmicos de poltica ambiental, entre outros aspectos que so comentados em outras partes deste livro, sem falar no descaso puro e simples com leis, que no pode ser ignorado em ponderao nessa linha. Neste captulo, ser trabalhado um componente especfico: o desconhecimento do contedo de um conjunto histrico e amplo de normas, bem como da lgica a elas subjacente, as quais, de alguma forma, sempre procuraram proteger a fauna, a flora e a biodiversidade no pas. Frequentemente, no incio do sculo XXI, aborda-se a legislao em vigor nesse campo como se fosse novidade. O equvoco desse tipo de colocao necessita ser desnudado. Na parte inicial, ser apresentado um relato sobre os principais antecedentes nesse sentido, a partir do Brasil-colnia. A seguir, sero comentados os elementos bsicos e debates mais relevantes referentes Lei no 4.771/1965 (Cdigo Florestal), alvo de polmica significativa atualmente no Congresso Nacional, Lei no 5.197/1967 (Lei de Proteo Fauna) e Lei no 6.938/1981 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente). Sero estudados, tambm, as principais normas e os processos polticos de formulao relativos Lei no 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao Snuc), Lei no 11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas), Lei no 11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica) e Medida Provisria (MP) no 2.186-16/2001 (acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado), assim como os dispositivos penais que tutelam a fauna e a flora constantes na Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais).
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Avalia-se como relevante entender tanto a base histrica das principais normas em vigor (as instituies ou regras do jogo formais), quanto o processo poltico de formulao da legislao mais recente. Cabe registrar que no esto analisadas neste captulo as disposies legais referentes pesca.
Antecedentes histricos
J na poca das ordenaes (MILAR, 2001)61, que se aplicavam naquilo que coubesse s colnias portuguesas, havia dispositivos pontuais relacionados proteo ambiental, mesmo que marcados pelo olhar utilitarista. Nas ordenaes afonsinas, era crime de injria ao rei o corte de rvores alheias que dessem frutos62. Nas ordenaes manuelinas, exigia-se licena para o uso do fogo, proibia-se a caa de certos animais com meios capazes de causar dor e tambm se tipificava como crime o corte de rvores frutferas63. Nas ordenaes filipinas, mantiveram-se essas determinaes e acrescentou-se a proibio de corte de sobreiros, carvalhos e outras espcies, especificamente beira do rio Tejo em Portugal. Proibiu-se, tambm, a pesca em locais e pocas determinados e explicitou-se o conceito de poluio ao vedar o lanamento de certos materiais nos rios64. Em 1605, foi editado o Regimento do Pau-Brasil, que, entre outros pontos, impunha pena de morte a quem cortasse pau-brasil sem expressa licena da autoridade representante da Fazenda nas capitanias. No prembulo desse ato, o rei falava em desordem na explorao da espcie, que se estaria tornando escassa, e na relevncia de serem estabelecidos mecanismos de controle. De maneira condizente com
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Os comentrios insertos neste pargrafo so baseados em leitura dos textos originais das ordenaes, nos trechos citados por Milar e tambm em outras partes desses documentos legais. Livro V, Ttulo LVIIII. Disponvel em: http://www1.ci.uc.pt/ihti/proj/afonsinas/. Acessado em: 16 ago 2010. Livro V, Ttulos LXXXIII, LXXXIIII e C. Disponvel em: http://www.ci.uc.pt/ihti/proj/manuelinas/. Acessado em: 16 ago 2010. Livro V, Ttulos LXXV, LXXXVI e LXXXVIII. Disponvel em: http://www1.ci.uc.pt/ihti/ proj/filipinas/ordenacoes.htm. Acessado em: 16 ago 2010.
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a poca e sem subvalorizar o olhar econmico e utilitarista, pode-se afirmar que se encontrava externada preocupao com a proteo do meio ambiente. Em 1797, carta rgia declarou de propriedade da coroa todas as matas e arvoredos na rea da orla martima ou ao longo de rios navegveis que desembocassem diretamente no mar. Foi criado o cargo de juiz conservador. Em 1799, carta rgia estabeleceu o Regimento dos Cortes de Madeira para o Brasil, com regras detalhadas sobre corte, identificao e transporte, bem como sobre as sanes aplicveis em caso de infrao a suas determinaes. Cabe explicar que a parte dessas cartas rgias que declaravam de propriedade da coroa a orla martima no puderam ser cumpridas porque as terras estavam anteriormente concedidas a particulares e no era possvel compens-los (PEREIRA, 1950). Em 1825, foi reiterada a proibio de licenas a particular para cortar o paubrasil, perobas e tapinhos. A Lei no 16/1830 (Cdigo Criminal) inclua penas que atingiriam o particular que praticasse corte ilegal de madeiras (arts. no 178 e 257). A Lei no 243/1841 estabeleceu que o corte do pau-brasil era permitido somente aos proprietrios das terras que o produzissem, alm de prever a venda exclusiva ao governo. Inserto em disposies de cunho oramentrio, a Lei no 317/1843 inclua dispositivo sobre o contrabando do pau-brasil, regulamentado pelo Decreto no 363/1844. De forma geral, as espcies objeto de especial proteo legal eram ento tratadas como madeiras de lei. Eram rvores propcias construo civil ou naval ou a outros fins econmicos relevantes. Segundo Pereira (1950, p. 96), por ato normativo de 1827, incumbia aos juzes de paz das provncias a fiscalizao das matas e zelar pela interdio do corte das madeiras de construo em geral, por isto chamadas de madeiras de lei. Em 1921, o Decreto no 4.42165 criou o Servio Florestal do Brasil, vinculado ao Ministrio da Agricultura, encarregando-o da conservao, beneficiamento, reconstituio, formao e aproveitamento das florestas (art. 1). Drummond (1999, p. 134) explica que esse servio florestal [...] no tinha oramento, autoridade poltica e nem sequer terras pblicas para manejar, isso tudo num dos pases mais florestados do mundo. No mesmo decreto foram previstas as florestas protetoras, assim consideradas as que exerciam as funes de: beneficiar a higiene e a sade pblica; garantir a pureza
65 Na verdade lei, porque o texto foi votado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo presidente da Repblica.
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e abundncia dos mananciais; equilibrar o regime das guas correntes; evitar os efeitos danosos dos agentes atmosfricos, impedir a destruio produzida pelos ventos, obstar a deslocao das areias movedias como tambm os esbarrocamentos, as eroses violentas, quer pelos rios, quer pelo mar; e auxiliar a defesa das fronteiras (art. 3). Temse nas florestas protetoras um esboo das atuais reas de Preservao Permanente (APPs). Somente em casos de grande vantagem para a riqueza pblica seria permitido, mediante licitao, o aproveitamento econmico de produtos das florestas protetoras de domnio da Unio, mas sempre com a obrigao de replantio (art. 4). Havia referncia tambm a florestas modelos, em que se exercitariam os trabalhos das escolas de silvicultura (arts. 18 e 19). Falava-se ainda em reservas florestais (arts. 31 a 36) e parques nacionais (arts. 37 e 38), bem como em guardas florestais (art. 51). O primeiro Cdigo Florestal, o Decreto no 23.793/193466, j qualificava as florestas existentes no territrio nacional, consideradas em seu conjunto, como bem de interesse comum a todos os habitantes do pas (art. 1), em postulado prximo ao atualmente constante na Lei no 4.771/1965 (art. 1) e, tambm, ao explicitado para o meio ambiente ecologicamente equilibrado pela Constituio Federal de 1988 (art. 225, caput). Em viso abrangente, a lei no se restringia s florestas, estendendo expressamente suas disposies a todas as formas de vegetao (art. 2). Por esse decreto, as florestas podiam receber quatro classificaes: protetoras, com finalidades prximas as atualmente remetidas s APPs; remanescentes, notadamente as que conformassem parques nacionais, estaduais ou municipais; modelo, as florestas plantadas com nmero limitado de espcies nativas ou exticas cuja disseminao na regio fosse conveniente; e de rendimento, compreendendo as situaes no abrangidas pelas classes anteriores (art. 3). A delimitao concreta segundo essa classificao ficava a cargo do Ministrio da Agricultura, com atuao subsidiria das autoridades locais (art. 10). Drummond (1999) destaca que os dezesseis primeiros parques nacionais criados no Brasil tiveram como fundamentao legal o Decreto no 23.793/1934. Os parques nacionais, estaduais e municipais eram ento definidos como monumentos pblicos naturais, que perpetuam em sua composio florstica primitiva, trechos do pas, que, por circunstncias peculiares, o merecem (art. 9). Nesses parques, ficava expressamente proibida qualquer atividade contra a flora ou a fauna.
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Com fora de lei, porque editado em regime de exceo.
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As florestas de propriedade privada podiam ser declaradas, no todo ou em parte, protetoras, mediante decreto do governo federal, cabendo indenizao em caso de perdas e danos comprovados (art. 11). No caso de delimitao da floresta remanescente, impunha-se desapropriao, se o proprietrio se obrigasse, por seus sucessores inclusive, a mant-la protegida (art. 12), em embrio das atuais reservas particulares do patrimnio natural (RPPNs). Qualquer rvore podia ser declarada imune de corte por ato do Poder Pblico (art. 14), regra que permanece literal na lei hoje em vigor. As florestas eram isentas de qualquer imposto e as florestas protetoras implicavam a iseno de qualquer tributao mesmo sobre a terra que ocupassem (art. 17), situao que apenas foi retomada plenamente pela Lei no 11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica). Exigia-se licena da autoridade local para uso do fogo como preparo de atividades agropecurias (art. 22), demanda que tambm permanece na lei atual. Como norma geral, nenhum proprietrio de terras cobertas de matas podia abater mais de trs quartas partes da vegetao existente (art. 23). Para tanto, deveria requerer que a autoridade competente definisse uma parcela da propriedade, correspondendo sua quarta parte, onde a cobertura vegetal nativa seria conservada. Trata-se, sem dvida, de um primeiro molde da reserva legal prevista pela Lei no 4.771/1965. Alm disso, os grandes consumidores eram obrigados a garantir seu suprimento mediante plantios, salvo nas reas delimitadas pela autoridade federal competente (arts. 26 e 27). Previa-se concorrncia pblica para explorao florestal nas florestas de domnio pblico classificadas como de rendimento (art. 36), em verso simplificada das concesses florestais reguladas pela Lei no 11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas). Eram tipificados tanto crimes quanto contravenes florestais (arts. 83, 84, 86 e 87). Desse painel, pode-se ver que j havia preocupao significativa com a conservao das florestas e outras formas de vegetao. certo que, em face do conhecimento cientfico ainda incipiente sobre a importncia da biodiversidade, o Decreto no 23.793/1934 ainda contemplava disposies hoje inaceitveis, como o estmulo homogeneizao das florestas (arts. 50 e 51). No obstante, no se pode negar que o texto j continha institutos importantes e avanados para a poca em que foi editado. Especificamente com relao proteo da fauna, um conjunto relevante de diplomas legais foi editado entre 1934 e 1943.
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O Decreto no 23.672/193467 aprovou o Cdigo de Caa e Pesca, remetendo a fiscalizao de suas disposies a diviso especializada em caa e pesca do Ministrio da Agricultura. Sem considerar as disposies gerais sobre a pesca, que no so abarcadas por este captulo, podem ser citados como dispositivos que j externavam preocupao com a questo ambiental condizente com a viso contempornea: a explicitao de que as limitaes da caa quanto a perodo e local seriam estabelecidas tendo em vista assegurar a conservao das vrias espcies zoolgicas (arts. 126 e 127); a vedao de caa sem licena, em reas interditadas ou com armas que surpreendessem o animal, entre outras situaes, bem como da destruio de ninhos, aves e filhotes (art. 128); a previso de parques nacionais de refgio e reservas nos imveis de domnio pblico (art. 136), bem como de estaes biolgicas para estudo da ecologia e etiologia dos animais silvestres (art. 138); e o estabelecimento de tipos penais associados ao descumprimento de suas determinaes (art. 189). O Decreto no 23.672/1934 foi revogado pelo Decreto-Lei no 1.210/1939, que aprovou o Cdigo de Caa. Esse texto legal, entre outros pontos: vedava a caa de espcies raras (art. 6), em zonas destinadas a parques de refgio e de criao ou fora do perodo em que a diviso de caa e pesca declarasse aberta a caa (art. 9); proibia a apanha e, tambm, a destruio de ninhos, esconderijos naturais, ovos e filhotes de animais silvestres (art. 10); previa o fomento a fazendas, stios ou granjas para criao de animais silvestres (art. 14), bem como a destinao de terras pblicas para parques de criao e refgio (art. 15); demandava licenas especficas para quem caasse (arts. 16 a 23); e vedava a transao com peles de animais protegidos (art. 33). As infraes eram qualificadas como contravenes e geravam a aplicao de sanes pecunirias (art. 46). O Decreto-Lei no 1.768/1939 estabeleceu novas penalidades, mais detalhadas, para as infraes a esse Cdigo de Caa. Alguns anos mais tarde, o Decreto-Lei no 5.894/1943 aprovou novo Cdigo de Caa, mantendo a previso de fiscalizao pela diviso especializada em caa e pesca do Ministrio da Agricultura e, com ajustes, parte do contedo dos diplomas legais anteriores. Admitia a caa em todo o territrio nacional, mas previa expressamente o estabelecimento de normas especficas quanto a perodo, espcies e locais em que ela poderia ocorrer (arts. 1 e 6), bem como licenas especficas para aquele que caasse (arts 23 a 27). Estabelecia defeso de, no mnimo, sete meses (art. 7). Entre outros casos de proibio, vedava a caa de espcies raras (art.11) e em zonas destinadas a parques
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de criao e de refgio ou santurios (art. 14). Proibia a apanha e destruio de ninhos, esconderijos naturais, ovos e filhotes de animais silvestres (art. 15). Ficava estabelecido que a Unio, os estados e os municpios estimulariam a formao de fazendas, stios ou granjas para criao de animais silvestres (art. 20), alm da destinao de terras pblicas para criao de parques de criao e refgio (art. 21). Era demandado registro federal para o comrcio de produtos derivados da caa (art. 32). Ficava expressamente proibido o comrcio de couros e peles de espcies raras ou protegidas (art. 38). De forma geral, entende-se que o Cdigo de Caa de 1943, se analisado considerando-se a poca de sua edio, contemplava preocupaes relevantes de proteo ao meio ambiente. Cabe registrar que j havia ento normas direcionadas especificamente a tutelar o bem-estar animal. O Decreto no 24.645/193468, cujo contedo foi considerado em grande parte vigente pelo Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados69, traz uma srie de dispositivos nesse sentido. Machado (1999) e Custdio (2005) abordam esse decreto como estando em vigor. interessante comentar que o decreto de 1934 assume como premissa que todos os animais existentes no pas so tutelados pelo Estado (art. 1). A sua compreenso de maus-tratos aos animais tambm ampla, abrangendo diferentes atos de abuso ou crueldade (art. 3).
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O Cdigo Florestal de 1965
Pode-se afirmar que os dois principais institutos jurdicos regulados pela Lei n 4.771/1965 (Cdigo Florestal) so as reas de Preservao Permanente (APPs) e a reserva legal. As APPs so reas nas quais, por imposio da lei, a vegetao deve ser mantida intacta, tendo em vista garantir a preservao dos recursos hdricos, da estabilidade geolgica e da biodiversidade, bem como o bem-estar das populaes humanas. O regime de proteo das APPs bastante rgido: a regra a intocabilidade, admitida
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Com fora de lei, porque editado em regime de exceo. Vide processo do Projeto de Lei (PL) no 679/2007.
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excepcionalmente a supresso da vegetao apenas nos casos de utilidade pblica ou interesse social legalmente previstos. H dois tipos bsicos de APPs: as estabelecidas de forma genrica, como limitao interna do direito de propriedade, por fora do art. 2 do Cdigo Florestal (ope legis); e as criadas por ato do Poder Pblico, que delimita rea ou situao especfica para proteo, com base no art. 3 da mesma lei. Nas APPs ope legis, a lei florestal protege em carter nacional as florestas e outras formas de vegetao situadas ao longo dos rios e outros corpos dgua, em faixas mnimas que variam de trinta a quinhentos metros; no topo de morros, montes, montanhas e serras, nas encostas com declividade superior a 45 e nas bordas dos tabuleiros ou chapadas; nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; e em altitude superior a 1.800 metros. Nas APPs individualizadas a partir de ato do Poder Pblico, pode-se abranger a vegetao destinada a atenuar a eroso das terras, fixar as dunas, proteger stios de excepcional beleza, abrigar fauna ou flora em extino ou outras finalidades especificadas na lei. O Cdigo Florestal declara de preservao permanente, tambm, as florestas que integram o patrimnio indgena (art. 3, 2), mas esse dispositivo considerado por alguns como no recepcionado em face do disposto no art. 231 da Carta Poltica de 1988. Essa foi a leitura do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados, no processo do PL no 679/2007. A autorizao para supresso de vegetao em APP, cabvel nos casos de utilidade pblica ou interesse social especificados pela prpria lei ou em resoluo do Conama, originalmente exclusiva do rgo ambiental federal, hoje na maior parte dos casos deciso da esfera estadual, sendo descentralizada sob condies para os municpios nas zonas urbanas (art. 4 da Lei no 4.771/1965, com a redao dada pela MP 2.166-67/2001). A reserva legal, por sua vez, representa em sntese a parte do imvel rural em que se veda o corte raso da vegetao, sem prejuzo das APPs. Ao contrrio do que se costuma divulgar em debates sobre eventuais ajustes na Lei no 4.771/1965, a explorao florestal em reserva legal sempre foi admitida em lei, desde que sob regime de manejo sustentvel. O percentual mnimo de reserva legal, durante muito tempo, foi de 50% da propriedade na Amaznia Legal e de 20% no restante do pas. Desde 1996, a MP no 1.511 trouxe alterao importante nessa regra, aumentando para 80% o percentual de reserva
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legal nas reas de floresta da Amaznia Legal. A divulgao pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) do alto ndice de desmatamento na Amaznia registrado em 1995, acompanhado de reaes negativas da comunidade internacional, teria sido uma das motivaes do ato (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001). Essa medida provisria foi reeditada ms a ms, com a insero progressiva em seu texto de novas alteraes na lei florestal. Seu relator, deputado Moacir Micheletto, apresentou seu parecer matria no final de 1999. A proposta trazia uma srie de disposies voltadas a reduzir a rigidez das regras ento em vigor relativas s APPs e reserva legal e, de forma geral, a atenuar obrigaes ambientais impostas aos proprietrios rurais, por meio de compensaes e outros instrumentos. O contedo do projeto de lei de converso gerou intensa reao da sociedade civil contra o texto (FIGUEIREDO; LEUZINGER, 2001). Na sequncia imediata, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) requereu ao Conama que elaborasse um texto alternativo, o qual foi aprovado pela plenria do rgo colegiado em maro de 2000. A verso da medida provisria adotada a partir de maio de 200070 reflete o texto preparado pelo rgo colegiado, ainda hoje em vigor, na forma da MP no 2.166-67/2001. No h qualquer movimentao no Legislativo para a votao definitiva desse processo especfico, assim como de outras medidas provisrias datadas de 2001 abarcadas pela regra transitria inserta na Emenda Constitucional no 32/2001, que assegura a vigncia desses atos at que o Congresso se manifeste definitivamente sobre eles. Cabe explicar que as normas atuais, com as alteraes consagradas pela medida provisria, incluem um conjunto de flexibilizaes no que toca reserva legal. Para fins de recomposio, admite-se a reduo da reserva legal na Amaznia para at cinquenta por cento da propriedade, se indicada pelo zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) e pelo zoneamento agrcola, ouvidos o Conama, o MMA e o Ministrio da Agricultura (art. 16, 5). Possibilita-se tambm o cmputo das reas relativas vegetao nativa existente em APP no clculo do percentual de reserva legal, desde que no implique converso de novas reas para o uso alternativo do solo, quando a soma da vegetao nativa em APPs e reserva legal exceder a 80% da propriedade rural localizada na Amaznia Legal ou 50% da propriedade rural localizada nas demais regies do pas (art. 16, 6). Ademais, permite-se a compensao da reserva legal por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e es-
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Vide MP no 1.956-50/2000.
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teja localizada na mesma microbacia (art. 44). Quando no for possvel compensar na mesma microbacia, outra rea pode ser escolhida, a critrio do rgo ambiental, desde que na mesma bacia hidrogrfica e no mesmo estado (art. 44, 4). Alm das normas que regulam as APPs e a reserva legal, constam na Lei no 4.771/1965 regras relativas a atribuies governamentais quanto explorao florestal (art. 19), ao suprimento de empreendimentos que consomem grande quantidade de matria-prima florestal (arts. 20 e 21) e outras. Os dispositivos referentes s contravenes florestais foram revogados tacitamente pela Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), segundo a interpretao do Grupo de Trabalho da Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados71. O debate das alteraes do Cdigo Florestal e, de forma geral, das normas federais voltadas a regular o controle do desmatamento historicamente tem sido marcado pela polarizao com ambientalistas de um lado e setor produtivo de outro. Em janeiro de 2010, havia 36 projetos em tramitao na Cmara dos Deputados pretendendo alterar de alguma forma o Cdigo Florestal. Esse projetos podem ser organizados em dois blocos principais. O primeiro rene as proposies afetas comisso especial constituda especificamente para a anlise do PL no 1.876/1999 e apensos, que no ms de julho de 2010 aprovou um substitutivo elaborado pelo relator, deputado Aldo Rebelo, com contedo que intenta reestruturar de forma significativa a base normativa do tema, especialmente no que toca a ocupaes consolidadas em desacordo com a Lei no 4.771/1965. O segundo bloco de proposies que objetivam alterar a lei florestal esto agregadas no processo do PL no 6.424/2005 e apensos, em anlise pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS). O foco nesse caso, at agora, tem ficado em ajustes mais pontuais na legislao atual. Alm das proposies legislativas que integram os processos do PL no 1.876/1999 e do PL no 6.424/2005, s quais os parlamentares e a mdia tm dedicado maior ateno, tramitam uma srie de outros projetos de lei com contedos bastante diversos que tambm trazem modificaes no Cdigo Florestal, ou esto diretamente a ele relacionados, a exemplo das proposies que integram os debates sobre a futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (PL no 3.057/2000 e apensos). Ademais, tambm em janeiro de 2010, havia em trmite no Senado cinco outros processos relacionados a alteraes no Cdigo Florestal.
71 Vide processo do PL no 679/2007.
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Para a anlise dessas e outras propostas com escopo similar, faz-se importante ponderar que, assim como o antigo Cdigo Florestal, a Lei no 4.771/1965 foi elaborada num panorama desenvolvimentista, em geral associado degradao ambiental. Embora o nvel de informao cientfica sobre o funcionamento dos ecossistemas fosse menor, j se sabia da necessidade de resguardar a vegetao nativa para a proteo da fauna, gua, solo e clima. Assim, a lei de 1965 nasceu da preocupao em conter o desmatamento e manter parte dos ecossistemas naturais. Essas preocupaes no diferem, em sua essncia, dos argumentos ambientalistas atuais. O objetivo assegurar a conservao da vegetao nativa tendo em vista proteger os recursos florestais e garantir os servios ambientais prestados pela cobertura vegetal (GANEM; ARAJO, 2010). Hoje, h muito mais informao cientfica disponvel mostrando os efeitos ambientais perversos do desmatamento, especialmente o aquecimento global e a perda de biodiversidade, do que havia poca da edio do Cdigo Florestal. Acredita-se que esse acmulo de conhecimento refora a relevncia dos institutos jurdicos constantes na lei florestal APPs, reserva legal, autorizao prvia para supresso de vegetao, reposio florestal e outros. Se inegvel que se impe estmulo implantao dos chamados instrumentos econmicos de poltica ambiental no pas, as medidas nesse sentido no podero gerar abandono das ferramentas de comando e controle. Cabe registrar nesse campo que a Lei no 4.771/1965, com a redao dada pela MP no 2.16667/2001, traz importante instrumento econmico pendente h anos de regulamentao via decreto do Poder Executivo, a Cota de Reserva Florestal (art. 44-B). Alegaes tm sido frequentes, no sentido de que os parmetros institudos no Cdigo Florestal no tm base cientfica, especialmente no que se refere s faixas mnimas das APPs. Esse tipo de afirmao est no cerne das propostas que visam flexibilizar as normas atuais (GANEM, ARAJO, 2010). Impe-se que se reconhea que a largura das faixas mnimas das APPs realmente no foi estabelecida pelo legislador com base em estudo cientificamente conduzido, mesmo porque h uma enorme gama de parmetros potencialmente envolvidos em cada caso, como declividade do terreno, tipo de solo, sua permeabilidade e porosidade, tipo de cobertura vegetal etc. H de se compreender, contudo, que essa constatao no atinge necessariamente a validade das regras atuais. Observado o princpio da precauo, baliza importante do direito ambiental, qual seria a alternativa recomendada para substituir as faixas mnimas das APPs? A mera remessa a definies em procedimentos administrativos especficos, a critrio do gestor pblico de planto na esfera local, assegurar
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a proteo necessria contra enchentes, deslizamentos de terra e eliminao da biodiversidade? Provavelmente no.
As tragdias recentes ocorridas no Brasil, envolvendo enchentes violentas e deslizamentos de terra, so evidncias dolorosas de que o legislador no errou. Calamidades poderiam ter sido evitadas ou reduzidas se houvessem sido respeitados os limites mnimos institudos pelo Cdigo Florestal, relativos manuteno da vegetao nativa (GANEM, ARAJO, 2010, p. 394).
Deve-se considerar que avanos cientficos concretizados aps a edio da lei tm tido reflexo nos ajustes que tm sido efetivados nos ltimos anos. O aumento do percentual de reserva legal na Amaznia, j aqui apontado como, entre outros fatores, respondendo a um pico das taxas de desflorestamento acompanhado de presses da comunidade internacional, tem relao tambm com um maior conhecimento dos efeitos do desflorestamento quanto perda da biodiversidade e ao aquecimento global. Esses avanos da cincia, vale lembrar, tambm respondem por pactos firmados em nvel internacional dos quais o Brasil signatrio, em especial a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) e a Conveno-Quadro de Mudanas Climticas e acordos delas decorrentes. Eventuais alteraes na lei florestal, hoje, necessitam ser equacionadas tambm em relao ao contedo desses pactos internacionais. Em outra linha de argumentao, so comumente externadas posies de que o Cdigo Florestal, por sua rigidez, prejudicaria o pequeno proprietrio rural e o agricultor familiar. Faz-se importante perceber que a lei atual j contempla medidas especficas com esse intuito, quais sejam: define como de interesse social as atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea (art. 1, 2, V, b); permite o cmputo, na reserva legal, de plantios de rvores frutferas ornamentais ou industriais, compostos por espcies exticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consrcio com espcies nativas (art. 16, 3); permite o cmputo das APPs na reserva legal, quando a soma da vegetao nativa em rea de preservao permanente e reserva legal exceder 25% da pequena propriedade ou posse rural (art. 16, 6, III); garante a gratuidade da averbao da reserva legal da pequena propriedade ou posse rural familiar (art. 16, 9); determina que o Poder Pblico preste apoio tcnico e jurdico ao pequeno proprietrio ou posseiro, quando necessrio, na averbao da reserva legal (art. 16, 9); estabelece que o Poder Pblico defina normas
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simplificadas para a pequena propriedade, no que se refere comprovao da necessidade de converso de vegetao nativa para uso alternativo do solo (art. 37-A, 3, I); e prev o apoio tcnico do rgo estadual competente na recomposio da reserva legal (art. 44, 1). Nesse ponto e em outros abarcados pelos debates em torno de alteraes no Cdigo Florestal, sente-se no raramente que h crticas levantadas em relao lei atual que so formuladas sem uma anlise detida de seu contedo. De maneira geral, impe-se entender que as normas que limitam o uso da propriedade em prol da proteo das florestas e outras formas de vegetao, e do meio ambiente em viso ampla, em reas rurais ou urbanas, esto diretamente ligadas ao princpio da funo social da propriedade. Quando o Cdigo Florestal obriga o proprietrio a manter parcela de sua rea rural com vegetao nativa, em detrimento de usos agropecurios, est estabelecendo limitao administrativa vinculada ao dever de todos de assegurar o meio ambiente ecologicamente equilibrado estabelecido na Constituio Federal (art. 225, caput). Esse tipo de tratamento dado aqui no se diferencia de regras de localizao e controle ambiental aplicveis s indstrias, ou mesmo de limitaes administrativas como recuos e gabaritos estabelecidos pela legislao urbanstica, tendo em vista o bem-estar coletivo (GANEM, ARAJO, 2010).
A Lei de Proteo Fauna
A Lei no 5.197/1967 (Lei de Proteo Fauna) atualizou os textos dos Cdigos de Caa de 1934, 1939 e 1943, comentados anteriormente. Apesar de o texto trazer alguns dispositivos semelhantes aos anteriores, a nova lei consagrou uma perspectiva mais protetiva, ao afirmar que
os animais de quaisquer espcies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais so propriedades do Estado, sendo proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha (art. 1).
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O exerccio da caa passa a ser legalmente uma exceo, demandando ato regulamentador regionalizado do Poder Pblico federal. Fica vedada expressamente a caa profissional (art. 2). A lei previa a criao de reservas biolgicas nacionais, estaduais e municipais, nas quais apenas seriam admitidas atividades cientficas, bem como de parques de caa com fins recreativos, educacionais e tursticos (art. 5), disposies que foram revogadas pela Lei no 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao Snuc). Drummond (1999) afirma que as primeiras listas oficiais brasileiras de espcies ameaadas de extino, datadas de 1968 e 1973, foram feitas tendo como fundamento a Lei no 5.197/1967. Deve ser lembrado, contudo, que a Lei no 4.771/1965 mencionava expressamente essas listas no que toca flora (art. 14). O texto original da lei definia a infrao a suas determinaes como contraveno penal (art. 27). A chamada Lei Fragelli (Lei no 5.653/1988) tornou bem rigorosas as sanes insertas na Lei de Proteo Fauna, passando a prever crimes inafianveis72 que alcanavam cinco anos de recluso. Esse rigor passou a ser lido, mesmo por parcela dos ambientalistas, como excessivo, mas permaneceu em vigor at a edio da Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais LCA). O Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados considerou que os dispositivos de direito penal e processual penal da Lei no 5.197/1967 foram revogados tacitamente pela LCA73, inclusive quanto inafianabilidade. Os detalhes da Lei de Proteo Fauna so analisados em captulo especfico neste livro.
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Como consta no art. 5, inciso LXVI, da Constituio Federal, que ningum ser levado priso ou nela mantido quando a lei admitir a liberdade provisria, com ou sem fiana, na prtica a inanfianabilidade dos crimes relacionados Lei de Proteo Fauna, aps 1988, provavelmente no teve efeitos para os infratores que cumprissem as condies para a liberdade provisria estabelecidas no Cdigo de Processo Penal. Vide processo do PL no 679/2007.
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A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente74
Editada surpreendentemente em poca de regime poltico fechado, em que o ambientalismo moderno ainda dava passos iniciais no pas, a Lei 6.938/1981 (Leida Poltica Nacional do Meio Ambiente), contempla um instrumental sem dvida importante em termos de polticas pblicas para o meio ambiente, includas as aes direcionadas proteo da biodiversidade. Segundo Drummond (1999), trata-se da mais importante regulamentao brasileira editada at ento. O contedo da lei pode ser dividido em trs componentes bsicos: princpios e objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente; Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama); e instrumentos de poltica ambiental. So listados no art. 2 uma srie de princpios que devem ser observados. O primeiro deles, a ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser protegido, tendo em vista o uso coletivo, pode ser considerado um precursor do dispositivo da Constituio que define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um bem de uso comum do povo (art. 225, caput). No mesmo artigo, encontram-se princpios que, agregados, enquadram-se perfeitamente no discurso do desenvolvimento sustentvel, que s viria a se consolidar alguns anos depois, com a publicao do Relatrio Brundtland (1987): racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar; planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais; proteo dos ecossistemas, com a preservao de reas representativas; incentivos a tecnologias orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos ambientais etc. Na mesma linha, o art. 4 da lei insere entre os objetivos da poltica a compatibilizao do desenvolvimento socioeconmico com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico, bem como a preservao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente. Mais inovadora do que a adoo de elementos do discurso do desenvolvimento sustentvel, parece a referncia expressa, no mesmo dispositivo da lei, ao princpio do usurio/poluidor-pagador. Entre os objetivos da Poltica, explicita-se a imposio, ao usurio, de contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos,
74 Os comentrios sobre a Lei no 6.938/1981 reproduzem parcialmente artigo da autora publicado na revista Plenarium (ARAJO, 2008).
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sem prejuzo da obrigao daquele que degrada de reparar os danos causados. O princpio do usurio/poluidor-pagador, registre-se, tem presena de peso nos documentos internacionais sobre a questo ambiental firmados a partir da Conferncia do Rio em 1992. A Lei no 6.938/1981 institui um esquema a partir do qual os diferentes nveis de governo deveriam trabalhar de forma integrada na proteo e melhoria da qualidade ambiental. O Sisnama composto de todos os rgos federais, estaduais e municipais que atuam no setor, com papel de destaque para o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que no apenas assessora as polticas governamentais para o meio ambiente, mas tambm contemplado com poder normativo em relao a critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente. Deve ser dito que, mesmo tendo sido institudo h mais de duas dcadas, o Sisnama ainda no se encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional. So exemplos de problemas existentes: centralizao injustificada de atribuies no Ministrio do Meio Ambiente(MMA) e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama); sobreposio e conflito nas atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); indefinio do papel dos rgos locais (municipais) e conflito entre eles e os rgos seccionais; indefinio dos limites do poder normativo do Conama; e falta de dilogo com sistemas voltados a reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de gua. No que se refere aos instrumentos de poltica ambiental, a Lei no 6.938/1981 traz uma lista ampla (art. 9), que inclui, entre outros, o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais e o licenciamento ambiental, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos, o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais etc. O licenciamento ambiental o instrumento ao qual se dedica mais ateno. Fica estabelecido no art. 10 que a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos ou atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependem de prvio licenciamento do rgo estadual competente do Sisnama. Ao Ibama cabe o licenciamento dos empreendimentos com impacto de mbito regional ou nacional. A lei no explicita a possibilidade de a licena
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ambiental ser emitida pelo rgo ambiental municipal. Tal previso consta apenas da Resoluo no 237/1997 do Conama. A Lei no 6.938/1981 tambm tem dispositivos voltados s sanes a serem aplicadas aos transgressores da legislao ambiental, na esfera administrativa (art. 14) e penal (art. 15). Ocorre que tais dispositivos podem ser considerados, praticamente na ntegra, tacitamente revogados pela Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais). Entende-se que permanece em vigor, por no se confundir com a aplicao de sanes penais ou administrativas, a responsabilidade civil objetiva prevista no 1 do art. 14 da Lei no 6.938/1981. O poluidor, independentemente da existncia de culpa, obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Mencione-se que poluio, nos termos do art. 3 da lei, tem uma acepo ampla de efeitos sobre o ambiental natural e tambm sobre o meio socioeconmico. Entre os ajustes efetivados na Lei no 6.938/1981 ao longo dos anos, tem-se o dispositivo que colocava entre os instrumentos a criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental e de relevante interesse ecolgico. Em 1989, passou-se a fazer referncia criao de espaos territoriais especialmente protegidos, de forma coerente com o previsto no art. 225, inciso III, da Constituio Federal. No mesmo sentido, tem-se a revogao, pela Lei no 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao), do art. 18 da Lei no 6.938/1981. O dispositivo transformava em reservas ou estaes ecolgicas as APPs institudas pelo art. 2 da Lei no 4.771/1965. Antes da revogao, gerava-se uma confuso entre unidades de conservao e APPs, dois instrumentos com finalidades e, principalmente, formas de implementao distintas. Debate bastante interessante, ainda no travado, diz respeito possibilidade de os dispositivos da Lei no 6.938/1981 que tratam do Sisnama serem considerados recepcionados como lei complementar pela Constituio de 1988, com base no no art. 23, incisos VI e VII, e pargrafo nico, da Constituio Federal. Ora, o que o Sisnama se no um instrumento para assegurar a atuao coordenada e cooperativa entre os entes da Federao no campo da poltica ambiental?
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As leis ps-88
6.1
Comentrios iniciais
A Constituio de 1988 inovou bastante em relao s anteriores e incluiu um captulo especfico direcionado questo ambiental (art. 225), que explicita o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito de todos e prev responsabilidades para o Poder Pblico e a coletividade no que toca a assegurar esse direito. Nesse captulo de nossa Carta Poltica, constam referncias expressas proteo da fauna e da flora e da biodiversidade, entre outros temas. Aps 1988, foram aprovadas cerca de trinta leis federais que podem ser consideradas insertas no campo do direito ambiental. Nesse universo, optou-se por analisar aqui cinco casos, por sua abrangncia e importncia para a proteo da biodiversidade: a Lei do Snuc, a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, a Lei da Mata Atlntica e a Lei de Crimes Ambientais, alm das normas sobre acesso a recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, ainda no convertidas definitivamente em lei.
6.2
A Lei do Snuc
No obstante serem objeto de captulo especfico neste livro os comentrios sobre as diferentes categorias de Unidades de Conservao (UCs), entende-se que merece ser aqui includa a anlise do processo de formulao da Lei no 9.985/2000 (Lei do Snuc). Nos debates associados a esse processo, ficou explicitada divergncia interna entre os ambientalistas cujo significado no deve ser subvalorizado. Em 1988, o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) solicitou Fundao Pr-Natureza (Funatura) um anteprojeto de lei de criao de um sistema que congregasse todas as categorias de UCs no Brasil, como parte de um projeto mais amplo, previsto no Programa Nacional de Meio Ambiente, de reviso e atualizao do Plano do Sistema de Unidades de Conservao de 1979/1982 (MERCADANTE, 2001). Mercadante (2007) afirma que no processo de construo desse anteprojeto j havia conflitos entre preservacionistas e socioambientalistas, perceptveis, por exemplo,
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na discusso sobre as UCs de Uso Sustentvel receberem, ou no, o mesmo status das UCs de Proteo Integral. O anteprojeto preparado pela Funatura foi analisado pelo Ibama e pelo Conama e encaminhado ao Congresso Nacional em maio de 1992. A Lei do Snuc foi sancionada apenas em 2000, portanto aps oito anos de discusso no Poder Legislativo. Os principais embates no Congresso Nacional centraram-se exatamente nas discusses entre preservacionistas e socioambientalistas. O texto inicial apresentado pelo Poder Executivo adotava uma orientao tendente ao preservacionismo. Configurava prioridade para as UCs de Proteo Integral, tendia a desconsiderar a contribuio das populaes tradicionais para a conservao da diversidade biolgica e no previa mecanismos de participao social na criao e gesto das UCs (SANTILLI, 2007). As polmicas foram tornadas pblicas em 1994, aps a apresentao do primeiro texto preliminar produzido na Cmara dos Deputados, elaborado pelo deputado Fabio Feldmann. Como justificativa de uma srie de ajustes propostos no texto do Poder Executivo, afirmava-se:
[...] o projeto, na forma proposta, padece os efeitos de uma concepo envelhecida sobre o significado e o papel das unidades de conservao, [...]. Na perspectiva tradicional, criar uma unidade de conservao significa, em essncia, cercar uma determinada rea, remover ou alguns diriam expulsar a populao eventualmente residente e, em seguida, controlar ou impedir, de forma estrita, o acesso e a utilizao da unidade criada. A preocupao bsica, quase exclusiva, com a preservao dos ecossistemas. [...] A viso conservacionista [tradicional], a rigor, incapaz de enxergar uma unidade de conservao como um fator de desenvolvimento local e regional, de situar a criao e gesto dessas reas dentro de um processo mais amplo de promoo social e econmica das comunidades envolvidas (FELDMANN, 1994, apud MERCADANTE, 2001, p. 196, anotao da autora).
Propunham-se alteraes no texto baseadas em uma nova concepo sobre o papel das UCs, marcada por uma abordagem integrada entre a proteo da biodiversidade e a melhoria da qualidade de vida das populaes humanas. Entre outros pontos, introduziram-se no projeto preocupaes com a participao da sociedade, especialmente da comunidade local, na criao e gesto das UCs, assim como com a
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integrao das reas protegidas dinmica social e econmica local (MERCADANTE, 2001). Posteriormente, quando assumiu a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, Feldmann foi substitudo na relatoria pelo deputado Fernando Gabeira. Gabeira apresentou um parecer em 1996, depois de um conjunto de concorridas audincias para debate do projeto, realizadas em vrios locais do pas. Esse parecer resgatava parte das propostas de Feldmann relativas participao da comunidade na criao e gesto das reas protegidas, propunha quatro novas categorias fundamentadas numa viso mais social das UCs e previa medidas relativas ao problema da presena humana nas UCs de Proteo Integral. Note-se que Gabeira um ambientalista com um histrico pessoal de envolvimento tambm com causas como direitos humanos, minorias e temas conexos. Parece esperado que ele apresente sensibilidade s demandas das populaes tradicionais, o que estava bem caracterizado em sua proposta para a futura lei. A apresentao desse parecer foi seguida de intensos debates, dentro e fora do Congresso Nacional. O Seminrio Internacional sobre Presena Humana em Unidades de Conservao, promovido pela CDCMAM (atual CMADS) da Cmara dos Deputados, em conjunto com vrias outras entidades, provavelmente um dos mais importantes exemplos desses debates. Paralelamente realizao desse evento, as organizaes no governamentais contrrias ao substitutivo Fernando Gabeira constituram a Rede Nacional Pr-Unidades de Conservao da Natureza, que postulavam prioridade para as UCs de Uso Indireto. Explique-se que unidades de conservao de uso indireto era a expresso utilizada, at a Lei do Snuc, para indicar as UCs de Proteo Integral (como parques nacionais e estaes ecolgicas), nas quais o regime de proteo mais rgido e no se admite qualquer interferncia humana nos processos naturais. Entre 1997 e 1999, ainda sob relatoria de Gabeira, o impasse preponderou. Somente em setembro de 1999 o projeto foi objeto da primeira votao na CDCMAM (atual CMADS). Algumas das modificaes acatadas pelo relator para possibilitar a votao penderam para a viso mais preservacionista, mas, mesmo assim, o texto continuava a desagradar os preservacionistas mais extremados. Sobretudo pela interferncia do Poder Executivo, o projeto foi rapidamente votado em plenrio e encaminhado ao Senado (MERCADANTE, 2001).
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No Senado, as propostas de alterao vieram de um grupo com tica mais desenvolvimentista, com alguns parlamentares ruralistas apresentando emendas voltadas a dificultar a criao de UCs. A negociao final envolveu a derrubada dessas emendas, com acordo em relao a veto de determinados dispositivos (MERCADANTE, 2001). As discusses ocorridas durante todo esse processo indicam a existncia de duas vises de mundo distintas, pelo menos em relao ao tema UCs: a dos preservacionistas (ou conservacionistas tradicionais) e a dos socioambientalistas, ambas relativas a atores que, em tese, integram o movimento ambientalista. Uma viso desenvolvimentista mais caracterizada surgiu na arena poltica apenas na parte final do processo. H nesse processo forte evidncia de distintos sistemas de crenas, no prprio grupo dos ambientalistas, sobre a poltica de biodiversidade e florestas. Entre preservacionistas e socioambientalistas, parecem estar presentes divergncias relacionadas viso essencial sobre os recursos naturais e mesmo sobre a posio tica do homem diante da natureza. No parece ser o caso de conflitos internos numa coalizo ambientalista nica, com atores divergindo sobre aspectos meramente instrumentais.
6.3
A Lei de Gesto das Florestas Pblicas
As Florestas Nacionais (Flonas) constituem uma modalidade de Unidade de Conservao (UC). O art. 17 da Lei do Snuc define Floresta Nacional como uma rea com cobertura florestal de espcies predominantemente nativas e tem como objetivo bsico o uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e a pesquisa cientfica, com nfase em mtodos para explorao sustentvel de florestas nativas. A Flona de posse e domnio pblicos, sendo que as reas particulares includas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispe a lei. admitida a permanncia de populaes tradicionais que habitavam a rea quando da criao da UC, em conformidade com o disposto em regulamento e no plano de manejo da unidade. A mesma modalidade de UC, quando criada por estados e municpios, recebe a denominao respectivamente de floresta estadual e floresta municipal. A Flona uma categoria que integra o grupo das UCs de Uso Sustentvel, ou seja, volta-se especialmente explorao dos recursos florestais sob parmetros am-
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bientalmente corretos e no proteo integral. As UCs mais antigas com essas caractersticas foram criadas na regio sul na dcada de 1940, pelo Instituto Nacional do Pinho, e chamavam-se Parques Florestais. As primeiras propostas formais a respeito de uma lei regulando a possibilidade de a Unio conceder iniciativa privada a explorao das Flonas surgiram no mbito do Programa Nacional de Florestas (PNF) do MMA. Azevedo (2006 apud CROCETTI, 2006) afirma que, na verdade, discusses nesse sentido existiam h mais de trinta anos. Em dezembro de 2002, o governo Fernando Henrique Cardoso enviou projeto de lei ao Congresso Nacional prevendo essa possibilidade. Na Cmara dos Deputados, diferentes comisses solicitaram ser ouvidas sobre essa proposio legislativa e foram geradas crticas no sentido de que ela levaria privatizao das terras pblicas e, at mesmo, internacionalizao da Amaznia. Representantes da comunidade acadmica explicitaram uma posio de cautela:
Florestas Nacionais sim, mas concesses florestais no. As razes so simples. A principal que as concesses excluem as pessoas carentes que moram nas florestas da riqueza gerada pela indstria madeireira. [...] A histria das concesses florestais no mundo uma histria de fracassos. Talvez o Brasil possa ser uma exceo. O caminho prudente, neste momento, o de ensaiar concesses-piloto [...] (NEPSTAD, 2003).
A proposio no chegou a ser objeto de nenhuma votao formal. O impasse permaneceu at o incio do governo Lula, que retirou a proposio em julho de 2003. Os tcnicos do PNF da nova administrao federal organizaram a discusso de uma proposta alternativa ao texto do projeto retirado pelo Poder Executivo. Foram realizados alguns debates em diferentes regies do pas, contando com a participao de representantes do setor produtivo, do movimento ambientalista e de comunidades locais. Foi gerada uma proposta bem mais ampla que a anterior a partir desse processo, que prev a outorga de concesses florestais no apenas nas Flonas, mas sim nas chamadas florestas pblicas, definidas como florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas brasileiros, em bens sob o domnio da Unio, dos estados, dos municpios, do Distrito Federal ou das entidades da administrao indireta. O
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projeto de lei preparado pelo governo Lula foi enviado para anlise do Legislativo em fevereiro de 2005, em regime de urgncia. Procurou-se passar uma imagem de que o objetivo principal da nova proposta no estaria nas concesses florestais para a iniciativa privada:
As florestas pblicas tm trs alternativas para o uso sustentvel. A primeira criar Unidade de Conservao de Uso Sustentvel. A segunda destinao para a comunidade e que ela no seja onerosa, ou seja, no paga e tambm no competitiva. O terceiro mecanismo das concesses. Ele competitivo, ento vai ser feito um processo de licitao, e a utilizao do recurso florestal vai ter que ser paga porque pertence ao Estado e a todos ns (AZEVEDO, 2006 apud CROCETTI, 2006).
Qualquer leitura atenta sobre o texto do projeto, todavia, ou mesmo uma simples contagem de artigos, mostra que a disciplina das concesses florestais era a grande preocupao. Dos 85 artigos da verso do projeto de lei encaminhada pelo Executivo, 54 diziam respeito especificamente s concesses florestais, quinze ao Servio Florestal Brasileiro (SFB) e quinze aos demais temas, entre eles a gesto direta das Flonas e a destinao das reas florestadas s comunidades locais. A associao que representa os servidores do Instituo Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) atuou com vigor pela rejeio do projeto, certamente por uma preocupao corporativa associada proposta de criao do SFB. Surgiram atores estranhos ao subsistema criticando a proposta, como militares preocupados com a internacionalizao da Amaznia. Entre os militantes ambientalistas, alguns representantes da linha preservacionista que atuaram ativamente no processo de construo da Lei do Snuc manifestaram crticas pesadas:
A proposta ignora as Florestas Nacionais j estabelecidas, que somam 19 milhes de hectares e que nunca puderam ser objeto de concesso por motivo de falta de regularizao fundiria e por falta de planos de manejo. [...] O projeto no estabelece pautas claras ou identificveis de sustentabilidade da explorao florestal, [...]. Na verdade parece deixar tudo para um plano de manejo, a ser feito pelos empresrios e que no se sabe bem como vai ser feito, nem quem vai aprov-lo e control-lo [...] (PADUA, 2005).
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Sarney Filho, que comandava o MMA quando a primeira proposta sobre concesses florestais, restrita s Flonas, foi elaborada, colocou-se em uma posio de cautela em relao proposta da Lei de Gesto das Florestas Pblicas e, em particular, s concesses florestais em grande escala. Atualmente coordenador da Frente Parlamentar Ambientalista, ele afirma que deve ser dada prioridade s concesses em Flonas, como forma de se assegurar maior controle ambiental das reas concedidas explorao pela iniciativa privada (SARNEY FILHO, 2007). Na aplicao da Lei no 11.284/2006 em nvel federal, cumpre dizer, essa prioridade s Flonas tem acontecido, provavelmente em razo de elas terem uma situao fundiria em geral mais resolvida do que outras reas florestadas de domnio da Unio na Amaznia. Cabe destacar que vrias organizaes ambientalistas apoiaram explicitamente a aprovao da proposta durante toda a sua tramitao no Legislativo. Entre elas, encontram-se o Instituto Socioambiental (ISA), o Greenpeace, o Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) e o Frum Brasileiro de Organizaes No Governamentais e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento. Como liderana histrica de entidades ambientalistas que pendem para uma viso social, a prpria Marina Silva, ento Ministra do Meio Ambiente, pode ter influenciado a posio dessas entidades a favor da aprovao do projeto. Na Cmara dos Deputados, os parlamentares demonstraram interesse especial pelo projeto de lei, explicitado mediante a apresentao de mais de trs centenas de emendas. O relator da comisso especial criada, deputado Beto Albuquerque, coordenou um processo de negociao amplo, que culminou na apresentao de um substitutivo que aproveitou 41% das emendas dos parlamentares. Foram feitas vrias alteraes no texto original, atendendo diferentes linhas de preocupao: o licenciamento ambiental das concesses tornou-se mais rigoroso; o Ibama passou a receber uma pequena parte dos recursos gerados pelas concesses da Unio; dispositivos que centralizavam atribuies na Unio inclusive nas concesses de florestas estaduais e municipais foram ajustados. De toda forma, pode-se afirmar que o conjunto dessas modificaes no alterou o esprito bsico da proposta, conforme reconheceu o prprio relator da matria em seu parecer. O projeto de lei sobre as florestas pblicas foi aprovado na Cmara dos Deputados em fevereiro de 2006, na forma de um texto que refletiu praticamente na ntegra o substitutivo Beto Albuquerque.
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Uma alterao no texto original feita pelo relator que merece ateno especfica a insero de dispositivo modificando o Cdigo Florestal para descentralizar a aprovao dos planos de manejo florestal de forma geral, ligados ou no a processos de concesso florestal. At ento, o Cdigo Florestal concentrava toda a aprovao desses planos no Ibama, muitas vezes conflitando com leis estaduais que previam a aprovao por rgo estadual do Sisnama. Deve ser dito que havia muitas emendas propostas por parlamentares voltadas a descentralizar as aprovaes especificamente para o caso das terras a serem submetidas concesso. Reunies realizadas nos estados da regio Norte para debate do projeto levantaram a necessidade de ajustes na distribuio de poderes governamentais (PONTES, 2005). De toda forma, cabe perceber que o MMA acatou a descentralizao de atribuies em relao ao controle do manejo florestal proposta pelo relator. Se assim no fosse, teria sido efetivado veto presidencial sobre o dispositivo que trazia essa alterao no Cdigo Florestal. No Senado Federal, tornou-se pblica a principal polmica jurdica em relao ao contedo do projeto de lei sobre a gesto das florestas pblicas. O art. 49, inciso XVII, da Constituio Federal coloca como de competncia exclusiva do Congresso Nacional aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares. A proposta original do Poder Executivo e o texto aprovado pela Cmara dos Deputados afastavam a aplicao do referido dispositivo de nossa Carta Poltica s normas relativas concesso florestal. No havia qualquer referncia manifestao prvia do Legislativo como condicionante para as concesses. A justificativa foi a de que, como a concesso florestal tem como objeto a explorao de produtos e servios relacionados cobertura florestal, ela no gera qualquer direito real sobre o imvel em que se situa a cobertura florestal. Em palavras mais simples, a concesso florestal no se confundiria com a concesso de terras pblicas. H quem discorde desse entendimento. No trmite inicial do projeto na Cmara dos Deputados, apresentaram-se posicionamentos no sentido de que seria invivel a separao entre solo e cobertura florestal na definio do objeto da concesso para manejo florestal. Para uns, a floresta estaria incorporada ao solo. Para outros, na prtica o imvel ficaria afetado a uma determinada atividade, o manejo florestal. Assim, a concesso para manejo florestal equiparar-se-ia a uma concesso de terras pblicas, submetendo-se ao art. 49, inciso XVII, da Constituio. Essa posio foi sustentada pelo importante jurista Jos Afonso da Silva, em reunio de audincia pblica ocorrida na Cmara dos Deputados em 12 de maio de 2005 (BRASIL..., 2005b).
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O Senado Federal caminhou nesse sentido, ao aprovar emenda submetendo o Plano Anual de Outorga Florestal (Paof) a prvia aprovao pelo Congresso Nacional, quando inclusse a concesso de florestas pblicas com rea superior a 2.500 hectares, condio que, na prtica, aplicar-se-ia totalidade dos planos anuais de outorga. A viabilidade econmica do manejo florestal em bases sustentveis impe unidades de manejo bem maiores do que esse limite. O Senado, em resumo, procurou assegurar o controle do Legislativo sobre o sistema de concesses florestais. As poucas emendas do Senado foram todas aprovadas pela Cmara, na fase final de tramitao do projeto, mas o Executivo vetou determinados dispositivos do texto encaminhado sano. Em relao s emendas do Senado, manteve-se apenas a que previa a manifestao do Conselho de Defesa Nacional quando o Paof envolver reas situadas na faixa de fronteira. Para a aprovao final do projeto, foram geradas alianas no usuais, que merecem estudo especfico, como comenta a seguinte matria publicada na Folha de So Paulo:
A tentativa de impedir o naufrgio no Senado do projeto de lei que prev o aluguel das florestas na Amaznia uniu em armas ontem atores improvveis: ONGs ambientalistas como o Greenpeace e as empresas exportadoras do Par. Ativistas e madeireiros entregaram ontem aos senadores uma carta na qual pedem que o PL de gesto das florestas pblicas seja votado com urgncia no plenrio daquela Casa (ANGELO, 2005).
O processo de construo da Lei de Gesto das Florestas Pblicas sugere questionamentos polticos bastante interessantes em relao dinmica de inter-relao entre os atores tcnicos e polticos que atuam na poltica nacional de biodiversidade e florestas. Ser que a aprovao da lei a partir da unio entre parte dos ambientalistas e os representantes do empresariado mais explicitamente, os criticados madeireiros do estado do Par explica-se a partir de uma situao em que os diferentes lados, ou seja, os integrantes de uma ou mais coalizes ambientalistas e os integrantes de uma ou mais coalizes desenvolvimentistas viram a situao atual de descontrole do setor madeireiro como inaceitvel, ou seja, uma situao de beco sem sada? Foram formadas coalizes de convenincia de curto prazo? As alteraes progressivas da legislao florestal com vistas descentralizao administrativa e maior participao do setor privado so explicveis mediante uma lgica de aprendizado poltico?
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Os acordos negociados em situaes crticas (SABATIER; WEIBLE, 2007), que envolvem mais do que aspectos instrumentais das polticas pblicas, parecem ser um caminho possvel para a compreenso dos pactos ocorridos nesse processo. O MMA pode ter chegado constatao da inviabilidade de efetivo controle do desmatamento na regio pelos meios tradicionalmente utilizados. Por sua vez, a parte do setor madeireiro da regio amaznica que atua regularmente encontrava-se ento em crise de fornecimento de material diante de medidas rgidas em relao a cancelamentos de planos de manejo e outras aes que vinham sendo tomadas, j h alguns anos, na tentativa de um maior controle do desmatamento. O ministrio havia cancelado os planos de manejo em terras que no tivessem documentao regular, o que gerou problemas principalmente para o setor madeireiro do Par. Vejamos, ento, o texto aprovado da Lei no 11.284/2006. Como o projeto original, ele prev trs modelos possveis para a gesto das florestas pblicas: (i) a criao das Flonas reguladas pelo art. 17 da Lei do Snuc, geridas de forma direta (art. 5 e 48); (ii) a destinao das florestas pblicas s comunidades locais, na forma de reservas extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentvel ou projetos de assentamento florestal (art. 6); e (iii) a concesso florestal, incluindo florestas naturais ou plantadas e as unidades de manejo das florestas nacionais, estaduais e municipais (arts. 7 a 40, 42 a 47). Consta na lei dispositivo que procura assegurar que as florestas pblicas somente possam ser direcionadas concesso para a iniciativa privada depois de analisada sua relevncia para a destinao s comunidades tradicionais (art. 6, caput). A dvida fica por conta da viabilidade de esse dispositivo legal ser efetivamente cumprido, especialmente se as concesses florestais tiverem boa receptividade na iniciativa privada, ou seja, se as concesses pegarem de fato, o que ainda no ocorreu. No parece esclarecido at agora o caminho para as concesses florestais em terras devolutas. Note-se que, para a insero no cadastro de terras passveis de serem concedidas, so necessrios dados fundirios do imvel, incluindo nmero de matrcula no registro de imveis competente (art. 7, inciso I, do Decreto no 6.063/2007, que regulamenta, no mbito federal, dispositivos da Lei no 11.284/2006). Somente florestas devidamente cadastradas podero ser includas no Paof e destinadas concesso florestal (art. 14, caput, da Lei no 11.284/2006). Provavelmente por isso, as primeiras concesses foram formalizadas apenas em Flonas, que em princpio tem efeitos positivos relacionados ao fato de, nesse caso, o controle passar no apenas pelo SFB, mas tambm pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio).
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6.4
A Lei da Mata Atlntica
O art. 225, 4, da Constituio Federal qualifica a Mata Atlntica como patrimnio nacional, entre outros biomas, e estabelece que sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a proteo do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. Atualmente, os remanescentes florestais do bioma totalizariam pouco mais de 7% da extenso original (CAPOBIANCO, 2002). Os debates sobre as normas federais regulando a proteo dos remanescentes florestais da Mata Atlntica tm seu marco inicial com a edio do Decreto no 99.547/1990, que proibia de uma forma simplista o corte e a supresso da vegetao nativa no bioma. Com isso, mesmo empreendimentos de utilidade pblica passaram a ser inviabilizados na Mata Atlntica. Logo aps a edio do decreto, foi institudo grupo de trabalho no Conama para estudar sua reformulao. O texto era considerado excessivamente rgido pelos prprios ambientalistas e havia sido concebido sem a participao das organizaes no governamentais e dos governos estaduais. No incio de 1993, foi editado outro ato presidencial, o Decreto no 750, que concentraria as principais normas sobre a proteo do bioma at 2006. O projeto de lei apresentado pelo ento deputado Fabio Feldmann na Cmara dos Deputados, em outubro de 1992, baseou-se integralmente nas propostas que vinham sendo discutidas no Conama e que geraram o Decreto no 750/1993. Em 1993 e 1994, o Conama aprovou quinze resolues com regras especficas regulando a proteo dos remanescentes de vegetao nativa no bioma em diferentes Unidades da Federao. Enquanto isso, o projeto de lei em trmite no Legislativo permaneceu parado. O primeiro parecer sobre a matria, da Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados (CDCMAM, atual CMADS), s veio a ser aprovado em agosto de 1995. Essa demora na fase inicial pode estar associada seja morosidade habitual do Legislativo, seja falta de interesse concreto de os ambientalistas pressionarem o andamento do projeto, em face da existncia do Decreto no 750/1993, que teria resolvido provisoriamente os problemas mais urgentes sobre o tema, seja s duas causas de forma conjunta. No obstante as organizaes no governamentais terem sempre defendido a legalidade do Decreto no 750/1993 e, portanto, que a matria poderia ser regulada por decreto e resolues complementares do Conama, no fundo figurava-se concordncia no sentido de que era necessria uma lei. De toda forma, parece claro certo grau de
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deslocamento de debates relevantes sobre as normas relativas a esse tema do Legislativo para o Conama, na fase inicial e nos anos que se seguiram. Duas grandes questes permearam o processo de debate e aprovao final da lei: a abrangncia do bioma Mata Atlntica e o grau de restrio imposto aos remanescentes florestais de vegetao primria e secundria em seus diferentes estgios de regenerao. Verificaram-se dois tipos de posicionamentos bsicos: de um lado, os que defendiam a aprovao de uma lei com grau de proteo ambiental pelo menos prximo ao j assegurado pelo Decreto 750/1993 e, de outro, os que, apresentando uma viso mais utilitarista em relao aos recursos naturais, em maior ou menor grau preocupavam-se em assegurar que as normas no criassem obstculos a diferentes atividades econmicas. Visava-se atenuar a proteo dos remanescentes do bioma tendo em vista, especialmente, o uso futuro das matas de araucria da regio Sul do pas, que tecnicamente integram a Mata Atlntica. A Cmara s votou a matria no final de 2003, depois de algumas reunies de um grupo de trabalho informal de negociao constitudo pela Mesa. Deve ser dito que, para que o processo chegasse a consenso na Cmara, foram includos no texto dispositivos relacionados a instrumentos econmicos, prevendo incentivos para as iniciativas de proteo ambiental. O setor empresarial cedeu um pouco, desde que essas ferramentas fossem incorporadas, e os ambientalistas tambm, admitindo alguma flexibilidade em parte das regras de proteo. No Senado Federal, todavia, ocorreu novo debate entre ambientalistas e desenvolvimentistas e a proposta foi aprovada com emendas. Em 2006, o projeto de lei retornou Cmara dos Deputados, onde foi rejeitada uma emenda do Senado que tratava da indenizao por limitaes ao uso econmico das propriedades geradas pela futura lei e que era o centro dos ltimos conflitos. Para viabilizar a votao, parece ter havido acordo no sentido de que o MMA iniciaria um processo de rediscusso das normas do Cdigo Florestal que disciplinam as reservas legais das propriedades rurais (FALEIROS, 2006). O processo desse projeto de lei foi to lento, que as organizaes no governamentais formaram estruturas especializadas para seu acompanhamento. A histria dessa proposio legislativa confunde-se com a histria da Rede de Organizaes No Governamentais da Mata Atlntica (ARAJO, 2007). Cabe dizer que as organizaes no governamentais no repetiram nesse processo, ao menos explicitamente, os confli-
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tos internos entre preservacionistas e socioambientalistas que marcaram a construo da Lei do Snuc. No texto final da Lei no 11.428/2006, constam normas que seguem uma lgica diversa das regras usuais sobre proteo das florestas e outras formas de vegetao. As regras so diferenciadas segundo o tipo de remanescente florestal vegetao primria (art. 20); vegetao secundria em estgio avanado de regenerao (arts. 21 e 22); vegetao secundria em estgio mdio de regenerao (arts. 23 e 24); e vegetao secundria em estgio inicial de regenerao (arts. 25 e 26). Alm disso, h normas especficas para a proteo dos remanescentes em zonas urbanas (arts. 30 e 31), bem como sobre atividades minerrias em reas com vegetao secundria em estgio avanado ou mdio de regenerao (art. 32). Os dispositivos relativos aos instrumentos econmicos, importantes para o pacto final que levou aprovao da Lei no 11.428/2006, foram parcialmente vetados. Vetaram-se pargrafos que detalhavam a gesto do Fundo de Restaurao do Bioma Mata Atlntica (art. 36, 1 a 3), em razo de estarem insertos na competncia privativa do presidente da Repblica; a servido ambiental (arts. 39 e 40), por j haver normas em vigor sobre o tema; e benefcios creditcios para proprietrios ou possuidores de rea com vegetao primria ou secundria em estgios mdio ou avanado de regenerao (art. 41, caput, incisos II e III), por implicarem potencial renncia de receitas. Vetou-se tambm dispositivo que previa indenizaes por limitaes derivadas da lei que afetassem a potencialidade econmica dos imveis rurais (art. 45), neste ltimo caso com o apoio dos ambientalistas.
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As normas nacionais sobre o acesso aos recursos genticos
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), firmada em 1992, assegura aos pases detentores de recursos genticos soberania sobre o seu patrimnio, e identifica o conhecimento tradicional como elemento essencial nas estratgias para a conservao da biodiversidade. Logo depois da entrada da CDB em vigor no pas, a senadora Marina Silva apresentou projeto de lei pretendendo tratar em nvel de legislao interna os temas regulados pela Conveno. De forma consoante com o pactuado no plano internacional, essa
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proposio legislativa contempla aspectos novos e complexos referentes ao acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado, bem como regras quanto repartio de benefcios associadas a esse acesso. Em agosto de 1998, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional duas propostas sobre o assunto: um projeto de lei com a mesma finalidade da iniciativa que tramitava no Senado, ou seja, regulando a questo de uma forma abrangente, e uma proposta de emenda Constituio definindo o patrimnio gentico como um bem da Unio. A prpria mensagem que acompanhou o projeto de lei reconhecia que o seu contedo era baseado no texto em trmite de autoria da Senadora Marina Silva. Sobre a alterao no texto de nossa Carta Poltica, expressou-se assim o Poder Executivo:
O Governo entende que a melhor opo para o Brasil declarar o Patrimnio Gentico como bem da Unio, porque somente este tratamento permitir adequado controle sobre o acesso aos recursos genticos e sobre a repartio dos benefcios oriundos de sua utilizao, [...]. A aprovao dessa emenda constitucional dar ao Estado brasileiro o necessrio amparo para tratar, de forma ampla e uniforme, de todos os recursos genticos existentes no territrio nacional e nas demais reas sob sua jurisdio [...] (BRASIL..., 1998).
O projeto do Poder Executivo foi retirado de tramitao por solicitao do autor em agosto de 2000, quando j estava em vigor a MP 2.052. Essa medida provisria foi adotada sob crticas dos grupos que vinham acompanhando o processo em trmite no Legislativo:
A edio da MP deixou um cenrio de terra arrasada: interrompeu as discusses no Congresso Nacional sobre os projetos de lei; paralisou boa parte das pesquisas envolvendo recursos genticos, na medida em que estabeleceu uma srie de exigncias cujo controle e fiscalizao no foram atribudos a quem quer que seja. Por fim no serviu como instrumento de proteo aos direitos dos povos indgenas e de comunidades locais, que continuam a ser ameaados pelos interesses em saquear os seus conhecimentos e recursos naturais (ARAJO, 2002, p. 91).
A justificativa oficial para o ato apresentada pelo Poder Executivo foi a de que a falta de normas legais que regulamentassem a bioprospeco impedia a incorporao plena no pas dos preceitos da CDB. Na prtica, a urgncia da medida configurava
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reao a acordo firmado entre a organizao social brasileira Biomaznia e empresa suia Novartis Pharma AG, sem intermediao dos rgos da administrao direta do governo federal. Mary Allegretti (2000 apud SATO, 2000, p. A21), ento secretria da Coordenao da Amaznia do MMA, classificou o polmico acordo, que acabou sendo suspenso, como uma biopirataria legalizada. No final de 1998, a proposta Marina Silva havia sido votada pelo Senado Federal e remetida Cmara dos Deputados, onde, juntamente com seus apensos, permanecia sem perspectiva de votao poca da primeira edio da medida provisria, situao que se mantm at hoje. A matria atualmente disciplinada pela MP 2.186-16/2001, sucessora da MP 2.052/2000. H vrios anos, desde o incio da gesto Marina Silva no MMA, vem-se trabalhando em anteprojeto de lei para substituio dessa medida provisria. Em reunio da CPI da Biopirataria da Cmara dos Deputados (CPIBIOPI) realizada em 9 de maro de 2005, o representante do MMA comunicou que o texto estava pronto e j sob anlise da Casa Civil, para envio ao Congresso Nacional (BRASIL..., 2005a). At agora, o envio no foi efetivado. Permanece sem votao no Legislativo a proposta de emenda Constituio que pretende inserir o patrimnio gentico entre os bens da Unio. No se vislumbram os motivos para o Poder Executivo no ter retirado de tramitao tambm essa proposta de emenda Constituio. A proposta, inclusive, parece em princpio apresentar certo grau de conflito com o regime sui generis assegurado pela CDB, ao tratar as informaes associadas aos recursos genticos como um bem patrimonial da Unio. Esse regime especial talvez no se coadune com a diviso convencional entre bens pblicos e privados. Nos processos relacionados a esse assunto, evidenciam-se dois tipos de postura: de um lado, os atores no governamentais e governamentais que priorizam os direitos dos detentores do conhecimento tradicional associado e, de outro, os atores governamentais que, sem necessariamente desconsiderar esses direitos, focam sua ateno na necessidade de se centralizar na Unio o controle sobre as atividades de acesso aos recursos genticos e de repartio dos benefcios. Alm disso, surgem instituies pblicas e privadas que atuam em cincia e tecnologia, demandando regras que no obstaculizem a pesquisa nesse campo. O controle, hoje, est concentrado na Unio, mais especificamente no Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN). Cabe a esse rgo colegiado a elaborao
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de regras infralegais importantes sobre esse tema. Cumpre dizer que esse conselho composto apenas de representantes de entidades governamentais. Os representantes da sociedade civil atuam apenas como convidados. O tema regulado pela MP no 2.186-16/2001 objeto de captulo especfico nesta publicao. De toda forma, pode-se mencionar que o contedo dessa medida provisria, decidido como medida emergencial em 2000, sem dvida traz lacunas e pontos ainda a serem mais bem trabalhados. O prprio conceito de acesso trazido pelo texto traz certa indeterminao, ao contemplar a obteno de amostra de componente do patrimnio gentico para fins de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando a sua aplicao industrial ou de outra natureza (art. 7, inciso IV). Esse texto aproxima acesso e coleta de material biolgico. Tanto assim que a Orientao Tcnica no 1/2003 do CGEN disps:
Para fins de aplicao do disposto no art. 7, inciso IV, da Medida Provisria n 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, entende-se por obteno de amostra de componente do patrimnio gentico a atividade realizada sobre o patrimnio gentico com o objetivo de isolar, identificar ou utilizar informao de origem gentica ou molculas e substncias provenientes do metabolismo dos seres vivos e de extratos obtidos destes organismos.
Como assunto importante ainda pendente de soluo, pode-se apontar a forma de resolver a repartio de benefcios quando o conhecimento tradicional for comum a diferentes comunidades. Comentrio adicional que deve ser feito sobre esse ponto que as dificuldades associadas matria tambm esto presentes nas negociaes internacionais para aplicao concreta da CDB. Outro aspecto a ser colocado que a relao das normas federais que regulam o tema com leis estaduais que vm sendo editadas permanece uma incgnita jurdica e poltica. No se sabe at que ponto cabe legislao estadual sobre o acesso aos recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado.
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A proteo na esfera penal
A Lei no 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais LCA) foi formalmente gerada a partir de projeto de lei de iniciativa do Executivo que tratava de valores de multas
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ambientais na esfera federal. A opo de formulao de uma lei ampla reunindo os diferentes tipos penais relacionados questo ambiental veio como proposta dos parlamentares. interessante comentar que a legislao de cunho ambiental surgiu em nosso sistema jurdico associada a normas de carter penal, como foi aqui mostrado. J no primeiro parecer de mrito na Cmara dos Deputados ao projeto enviado pelo Executivo, proferido pela CDCMAM (atual CMADS), elaborou-se texto alternativo agrupando diferentes tipos penais relacionados questo ambiental. At ento, os crimes com o meio ambiente como objeto tutelado estavam dispersos em vrias leis distintas, o que dificultava sua aplicao, alm de no terem coerncia entre si quanto s penas previstas. Ainda na Cmara, foi produzida outra verso na Comisso de Constituio e Justia que, remetida ao Senado Federal, serviu de base para a construo de substitutivo com inovaes relevantes, como a responsabilidade penal da pessoa jurdica. A lei aprovada no retorno Cmara e remetida sano no incio de 1998 teve o texto do Senado como principal base, com ajustes pontuais advindos do texto anteriormente aprovado pela Casa iniciadora. A insero do processo na pauta do plenrio para votao no incio de 1998 parece ter sido vitalizada por interesses contingenciais da Presidncia da Repblica, que intentava mostrar resultados positivos quanto poltica ambiental. Cabe registrar que os dados preliminares relativos ao desmatamento da Amaznia mostravam um aumento considervel em relao ao ano anterior. At a entrada em vigor da LCA, a tutela penal da fauna e da flora estava concentrada respectivamente na Lei no 5.197/1967 (Lei de Proteo Fauna) e na Lei no 4.771/1965 (Cdigo Florestal). Cumpre dizer que no havia ento previso de crimes relacionados a florestas e outras formas de vegetao. O Cdigo Florestal estabelecia apenas contravenes penais (art. 26). Considera-se que o art. 27 da Lei de Proteo Fauna e o art. 26 do Cdigo Florestal foram implicitamente revogados pela Lei de Crimes Ambientais. Avalia-se que a LCA esgota as infraes penais que tm a fauna e a flora como bem jurdico tutelado e, de forma mais ampla, que no subsistem contravenes penais relativas a meio ambiente. Assim foi o entendimento do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados, no mbito do processo do PL no 679/2007. Tambm no tm hoje aplicao diante dos efeitos derrogatrios da LCA: os dispositivos da Lei de Proteo Fauna sobre agravantes (art. 29), autoria (art. 30),
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processo penal (arts. 31 a 34); e os dispositivos do Cdigo Florestal sobre autoria (art. 29), circunstncias agravantes (art. 31) e processo penal (arts. 33 a 36). Alm disso, a previso de os funcionrios dos rgos ambientais instaurarem inqurito policial e intentarem a ao penal, constante nos arts. 33 e 34 do Cdigo Florestal, no foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988. Essa previso colide com o disposto nos arts. 129 e 144 de nossa Carta Magna. A LCA traz uma seo prpria referente aos crimes contra a fauna, que abrange tambm as condutas referentes pesca ilcita, assunto no tratado neste captulo. No art. 29 da lei, consta tipo penal bastante abrangente, que abarca matar, perseguir, caar, apanhar, utilizar espcimes da fauna silvestre, nativos ou em rota migratria, sem a devida permisso, licena ou autorizao da autoridade competente, ou em desacordo com a obtida, bem como um conjunto de outras condutas relativas a comrcio, transporte etc. A pena foi bastante reduzida em relao anteriormente estabelecida pela Lei Fragelli: deteno de seis meses a um ano, e multa, aumentada de metade se presentes determinadas situaes, como o fato de a espcie ser rara ou considerada ameaada de extino. No crime o abate do animal quando realizado em estado de necessidade, para saciar a fome do agente ou de sua famlia (art. 37). H quem defenda que a atenuao das penas relativas a crimes contra a fauna pela LCA foi demasiada e, mais importante, que as condutas delituosas em grande escala ou de forma permanente mereceriam previso penal especfica. H proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional que preveem ajustes nesse sentido na LCA. Tambm constituem crime pela LCA: a exportao para o exterior, sem autorizao, de peles e couros de anfbios e rpteis em bruto (art. 30); a introduo de espcime animal no pas sem licena (art. 31); e a prtica de maus-tratos aos animais (art. 32). A LCA contm tambm uma seo especfica relativa aos crimes contra a flora (Seo II do Captulo V). Nos arts. 38 e 39, colocam-se tipos penais voltados a proteger especificamente as florestas de preservao permanente. Para a caracterizao das florestas de preservao permanente, deve-se verificar o disposto nos arts. 2 e 3 do Cdigo Florestal. O sujeito ativo do crime, como nas outras infraes reguladas pela LCA, pode ser pessoa fsica ou jurdica, proprietria do imvel onde est a floresta de preservao permanente ou no.
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O art. 38-A, acrescido pela Lei no 11.428/2006 (Lei da Mata Atlntica), torna crime as condutas de destruir ou danificar vegetao primria ou secundria do bioma Mata Atlntica, em estgio avanado ou mdio de regenerao, ou utiliz-la em desacordo com a legislao. Estabelece-se a mesma pena prevista para os arts. 38 e 39. Nos arts. 40 e 40-A da LCA, a preocupao a tutela das Unidades de Conservao e suas reas de entorno, reguladas pela Lei no 9.985/2000, a Lei do Snuc. A LCA refere-se a dano direto e indireto s UCs, sem explicitar a diferena entre ambos. Segundo Costa Neto (2000), o dano direto resultaria do prprio comportamento do agente, enquanto o dano indireto ocorreria por meios mediatos, como a introduo de animais nas UCs. De toda forma, concordamos com o referido professor quando afirma que a descrio do tipo penal prescindiria da utilizao das expresses direto e indireto. Est presente nos arts. 40 e 40-A da LCA problema de tcnica legislativa, decorrente do veto ocorrido na redao aprovada pelo Congresso para a Lei do Snuc. Na verdade, o art. 40-A no tem aplicao em razo do veto a seu caput. As redaes vetadas nos arts. 40 e 40-A pretendiam diferenciar os crimes em UCs de Proteo Integral (parques nacionais, estaes ecolgicas etc.) daqueles ocorridos em UCs de Uso Sustentvel (reas de proteo ambiental, reservas extrativistas etc.), apenando com maior rigor os primeiros. O art. 41 da LCA tipifica o crime de provocar incndio em mata ou floresta. Note-se que no importa para a aplicao do dispositivo se a vegetao nativa ou plantada. A conduta criminosa pode gerar concurso de crimes, com o incndio causando mortandade de animais (ver art. 29 da LCA) ou outras situaes. O art. 42 da LCA define como crime as condutas de fabricar, vender, transportar ou soltar bales que possam provocar incndios. Inexiste modalidade culposa. Perceba-se que o tipo penal no alcana, como bem alerta Costa Neto (2000), as condutas de adquirir, guardar ou manter em depsito esses artefatos, o que pode ser considerado uma omisso do legislador. O art. 43 da LCA, que dizia respeito conduta de fazer uso de fogo nas florestas ou demais formas de vegetao sem as devidas precaues, foi objeto de veto presidencial. Considerou-se a redao aprovada pelo Legislativo imprecisa em face das exigncias de uma norma penal.
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O art. 44 da LCA traz o crime de extrao sem autorizao de substncias minerais em florestas de domnio ou de preservao permanente. Inexiste modalidade culposa. Cabe ressaltar que a pesquisa e lavra de substncias minerais demanda autorizao da Unio, nos termos do ar. 176, caput e 1 da Constituio Federal, mais especificamente do Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), sem prejuzo do licenciamento ambiental perante o rgo competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). O art. 45 da LCA define como crime as condutas de cortar ou transformar em carvo madeira de lei, assim classificada por ato do Poder Pblico, em desacordo com as determinaes legais. Inexiste modalidade culposa. A deficincia nesse tipo penal est no fato de o conceito de madeira de lei no ter definio tcnica precisa. A expresso, que j estava na alnea q do art. 26 do Cdigo Florestal, tem origem em normas que vigoravam na poca do Imprio para fazer referncia a madeiras teis para construes cujo corte era controlado, como anteriormente comentado. Atualmente, o conceito no adotado pelos rgos ambientais tendo em vista o controle do corte. No art. 46 da LCA, tem-se tipo penal contemplando as condutas de receber ou adquirir madeira e outros produtos de origem florestal sem exigir a licena do vendedor e sem munir-se da via que deve acompanhar o produto at final beneficiamento. Inexiste modalidade culposa. O documento que acompanha o produto, at pouco tempo atrs, era a Autorizao para Transporte de Produto Florestal (ATPF). Hoje, o Documento de Origem Florestal (DOF), institudo pela Portaria no 253/2006 do MMA, o documento obrigatrio para controle do transporte de produtos e subprodutos florestais, o carvo vegetal inclusive. O art. 47 da LCA, que estabelecia o crime de exportar espcie vegetal, germoplasma ou outro produto ou subproduto de origem vegetal sem licena da autoridade competente, foi vetado. Avaliou-se que a redao era genrica demais, por abranger tambm espcies no protegidas pelas normas ambientais. Foi apresentado como justificativa, tambm, o fato de haver proposies em trmite no Congresso sobre esse tema especfico. No art. 48 da LCA, consta o crime de impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais formas de vegetao. Inexiste modalidade culposa. Como um dos exemplos de conduta criminosa nesse tipo, Costa Neto (2000) cita o descumprimento de exigncias previstas em plano de manejo florestal aprovado pelo rgo ambiental.
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O art. 49 da LCA define o crime de destruir, lesar ou maltratar plantas de ornamentao de logradouros pblicos ou em propriedade privada alheia. inevitvel apresentar crtica em relao a esse tipo penal. As sanes penais como princpio devem estar reservadas a condutas de grave potencial ofensivo, o que no est configurado nesse caso. O comentrio assume ainda maior relevncia quanto modalidade culposa. No art. 50 da LCA, tem-se o crime de destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetao fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservao. Inexiste modalidade culposa. O crime consuma-se com destruio ou produo de dano sobre um dos objetos de proteo: florestas nativas, florestas plantadas, vegetao fixadora de dunas ou protetora de mangues. H algum nvel de impreciso na redao desse tipo penal, mas a qualificao como objeto de especial preservao, em nosso ponto de vista, delimita os objetos de proteo e a aplicao da norma. A Lei no 11.284/2006 (Lei de Gesto das Florestas Pblicas) acresceu o art. 50A, definindo como crime as condutas de desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plantada ou nativa, em terras de domnio pblico. Inexiste modalidade culposa. H uma causa especial de aumento de pena aplicvel apenas a esse tipo penal: se a rea explorada for superior a mil hectares, a pena ser aumentada de um ano por milhar de hectare. Perceba-se essa causa especial pode gerar penas bastante severas. O art. 51 da LCA traz o crime de comercializar motossera ou utiliz-la em florestas e nas demais formas de vegetao, sem licena ou registro. Inexiste modalidade culposa. O Cdigo Florestal, em seu art. 45, obriga a registro, no Ibama, dos estabelecimentos comerciais responsveis pela comercializao de motosserras, bem como aqueles que adquirem esse equipamento. Note-se que pode haver concurso entre esse delito e outros constantes na mesma seo da lei, como os arts. 38, 39 etc. No art. 52 da LCA, coloca-se como crime a conduta de penetrar em UC sem licena, conduzindo substncias ou instrumentos de caa ou explorao florestal. A autoridade competente para a expedio da licena para a explorao florestal ser o Ibama ou os rgos ambientais estaduais e municipais, conforme a titularidade da Unidade de Conservao e observado o art. 19 do Cdigo Florestal. As exigncias quanto caa so fixadas pela Lei no 5.197/1967. O crime consumado com a mera entrada na UC portando as substncias ou os instrumentos. Finalmente, o art. 53 da LCA traz causas especiais de aumento de pena, aplicveis a todos os crimes contra a flora. Aumentam a pena de um sexto a um tero a
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diminuio de guas naturais, a eroso do solo, a prtica do crime no perodo de queda de sementes ou contra espcies raras ou ameaadas de extino e outras causas. Deve-se perceber que no esto cobertas pelas regras penais acima comentadas as infraes relativas reserva legal das propriedades rurais. Essa omisso deve-se a um dos principais acordos polticos firmados entre o Poder Executivo e parlamentares ambientalistas e a bancada ruralista para a aprovao da LCA, que remeteu a questo para o regulamento que cobriria as sanes administrativas. Destarte, as sanes aplicveis s infraes relativas reserva legal so punveis, hoje, exclusivamente na esfera administrativa, mediante a imposio de multas e outras penalidades cabveis nos termos do art. 72 da LCA. Na verdade, as crticas quanto ao rigor excessivo do Poder Pblico no que se refere a esse instrumento especfico parecem ter relao menos com essas multas e mais com os problemas que os proprietrios rurais esto tendo para obter crdito agrcola, se no tiverem a reserva legal devidamente averbada, por fora da Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN)/Banco Central (Bacen) no 3.545/2008.
Registros de outras leis e regulamentos
Com relao base normativa de carter nacional voltada proteo da biodiversidade, devem-se citar ainda:
Lei no 6.576/1978, que dispe sobre a proibio do abate de aaizeiro em todo o territrio nacional e d outras providncias; Lei no 6.607/1978, que declara o Pau-Brasil rvore nacional, institui o Dia do Pau-Brasil, e d outras providncias; Lei no 7.173/1983, que dispe sobre o estabelecimento e funcionamento de jardins zoolgicos e d outras providncias; Lei no 7.643/1987, que probe a pesca de cetceo nas guas jurisdicionais brasileiras, e d outras providncias; Lei no 7.754/1989, que estabelece medidas para proteo das florestas existentes nas nascentes dos rios e d outras providncias;
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Decreto no 4.340/2002, que regulamenta artigos da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), e d outras providncias; Decreto no 5.975/2006, que regulamenta os arts. 12, parte final, 15, 16, 19, 20 e 21 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, o art. 4, inciso III, da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, o art. 2 da Lei n 10.650, de 16 de abril de 2003, altera e acrescenta dispositivos aos Decretos n 3.179, de 21 de setembro de 1999, e 3.420, de 20 de abril de 2000, e d outras providncias; Decreto no 6.514/2008, que dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao destas infraes, e d outras providncias; Decreto no 6.874/2009, que institui, no mbito dos Ministrios do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Agrrio, o Programa Federal de Manejo Florestal Comunitrio e Familiar (PMCF), e d outras providncias; Lei no 11.959/2009, que Dispe sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, regula as atividades pesqueiras, revoga a Lei n 7.679, de 23 de novembro de 1988, e dispositivos do Decreto-Lei n 221, de 28 de fevereiro de 1967, e d outras providncias.
Alm disso, como o Brasil signatrio da Conveno sobre o Comrcio Internacional de Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino (Cites), h uma srie de restries comercializao nela contidas que devero ser tambm observadas.
Comentrios finais
Na anlise aqui apresentada, mostraram-se aspectos relevantes da histria e a situao atual das principais normas de carter nacional que disciplinam a proteo das florestas da fauna, da flora e da biodiversidade. Considera-se que o conhecimento detalhado dessas regras, bem como de sua lgica subjacente, que pode ser captada, pelo menos parcialmente, a partir do histrico das normas j revogadas e dos processos polticos de construo dos textos legais, requisito bsico para alimentar os debates atuais sobre o aperfeioamento dessa legislao.
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Deve ser comentado que o fato de parte dessa legislao ser considerada antiga no justifica, por si s, que ela deva ser substituda. Impe-se discutir previamente quais so as normas que efetivamente demandam ajustes. Tomando-se como exemplo o Cdigo Florestal, no se pode deixar de perceber que a redao atual da lei tem sido objeto de ajustes importantes ao longo dos anos. Foi tambm complementada por normas relativas a assuntos especficos, como a Lei da Mata Atlntica, a Lei de Gesto das Florestas Pblicas, a Lei do Snuc e a Lei de Crimes Ambientais. Alm disso, se a lei florestal, historicamente, tem tido problemas em sua aplicao, apenas essa constatao no configura justificativa robusta para que seja revogada. H um conjunto extenso de leis nessa mesma situao no pas. No se defende aqui a legislao atual como perfeita ou imutvel. Como fruto de amplos pactos que devem refletir as demandas sociais, lei alguma merece esse rtulo. Considera-se, todavia, que se faz imperativo o estudo cuidadoso das normas em vigor no campo aqui analisado, antes de serem efetivadas modificaes de vulto. Precisamos de novas leis ou da aplicao das leis existentes? Em que medida as deficincias da poltica ambiental esto realmente ligadas aos textos legais que a balizam? So questes que ainda esto a merecer o devido debate.
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Instrumentos para a conservao da biodiversidade

Introduo
As razes que justificam a conservao da diversidade biolgica esto plenamente tratadas ao longo da presente obra, sendo desnecessrio repeti-las. O objeto deste captulo tratar dos instrumentos legais atualmente em uso no Brasil para tornar efetiva essa proteo. A Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente, considera, entre outros, os seguintes instrumentos:
estabelecimento de padres de qualidade ambiental; zoneamento ambiental; avaliao de impactos ambientais; licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo Poder Pblico; penalidades;
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Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; instrumentos econmicos.
lista acima, ainda que abrangente, podem ser acrescidos vrios outros instrumentos, como os relativos ao planejamento do uso dos recursos naturais e da ocupao do solo e as vrias licenas e autorizaes. Outrossim, os instrumentos mencionados constituem, em sua maior parte, mecanismos tradicionais de regulao direta, tambm chamados de comando e controle. Todavia, uma discusso que se torna cada vez mais importante o uso de instrumentos econmicos para a gesto ambiental, cujo papel tem crescido nos ltimos anos. Incluem-se aqui os vrios tipos de taxas e tributos e o pagamento por servios ambientais, por exemplo. Entre os vrios tipos de ordenao dos mecanismos de gesto ambiental, adotou-se neste trabalho a classificao utilizada em trabalho anterior (JURAS, 2009), a partir da proposta por Seroa da Motta et al. (1996) e Seroa da Motta (1997). Nessa classificao, os instrumentos de gesto ambiental so classificados nos seguintes grupos:
Regulamentos e sanes, tambm chamados de comando e controle: licenciamento ambiental e demais licenas, autorizaes e permisses, restries ao uso do solo, sanes penais; Tributao e subsdios: subsdios, taxas, impostos, multas por no atendimento, royalties e outras formas de compensao pela explorao de recursos naturais; Criao de Mercado: permisses, direitos ou quotas comercializveis ou transferveis; Interveno de Demanda Final: programas de qualidade, rotulagem e certificao ambiental, outros; Legislao de Responsabilizao: compensao por dano ambiental; garantias de desempenho.
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Instrumentos de comando e controle
2.1
Planejamento do uso dos recursos naturais e da ocupao do solo
2.1.1
reas protegidas
O Decreto no 5.758, de 13 de abril de 2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap), trata como reas protegidas, de forma especfica, as unidades de conservao, as terras indgenas e as terras de quilombo. Unidades de conservao A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), define unidade de conservao como
espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo.
A referida lei classifica as unidades de conservao em dois grupos: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel. O objetivo das Unidades de Proteo Integral preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com as excees previstas na lei. O objetivo das Unidades de Uso Sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela de seus recursos naturais. As unidades de conservao devem ser dotadas de zona de amortecimento e de corredores ecolgicos. A primeira abrange entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade; os segundos so
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pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservao, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a disperso de espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem como a manuteno de populaes que demandam para sua sobrevivncia reas com extenso maior do que aquela das unidades individuais (Lei do Snuc, art. 2, XVIII e XIX).
Detalhes sobre cada uma das categorias assim como o processo de criao de unidades de conservao so tratados em captulo especfico e, por isso, no sero tratados aqui. Terras indgenas A Constituio Federal, art. 231, reconhece os direitos originrios dos ndios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las e proteg-las. A Constituio define as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios como aquelas habitadas por eles em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies (art. 231, 1). Os ndios detm a posse permanente de suas terras e o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. As terras indgenas so bens da Unio (art. 20, XI) e so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis (art. 231, 4). Conforme ressaltam Drummond (2006), as terras indgenas geralmente apresentam-se em melhor estado de conservao que as reas vizinhas, devido s formas de uso da terra desenvolvidas por esses povos. Dados apresentados pelo IPAM75 mostram que, na Amaznia Legal, a rea desmatada em terras indgenas em relao rea de floresta original foi de apenas 1,4% em 2008 e comparvel ao desmatamento observado em unidades de conservao de proteo integral. Esse fato torna essas reas importantes num sistema de reas protegidas que visa a conectividade entre remanescentes da vegetao nativa.
75
IPAM. O Carbono na Amaznia e uma Estratgia de REDD para o Brasil. Seminrio promovido pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE-PR) e do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos. Braslia, 18 jun. 2010. Disponvel em: http:// www.ipam.org.br/noticias/IPAM-apresenta-estudos-para-viabilizacao-de-REDD-noBrasil/685. Acessado em: 17 ago 2010.
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Terras de Quilombo A Constituio Federal determina o tombamento de todos os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos (art. 216, 5). Estes fazem parte do patrimnio cultural brasileiro, formado pelos bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira (art. 216, caput). Segundo a Constituio Federal, diferentemente das terras indgenas, que so de domnio da Unio, a propriedade das terras ocupadas por comunidades quilombolas deve ser a estas transferida. As terras de quilombo podem ou no ajudar a conservao, dependendo de como as comunidades gerenciem os recursos naturais nelas contidos. No que se refere Amaznia Legal, a rea desmatada nos quilombos em relao rea de floresta original foi de pouco mais de 10% em 2008. Essa taxa, embora bem superior que a observada nas terras indgenas, menor que a registrada nos assentamentos rurais e em terras privadas ou terras pblicas sem destinao76.
2.1.2
reas em propriedades privadas com limitaes de uso
A Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, que institui o Cdigo Florestal, impe duas formas de proteo da vegetao nativa no mbito da propriedade: a rea de preservao permanente (APP) e a reserva legal. O Cdigo Florestal instituiu, ainda, a servido florestal, por meio da qual o proprietrio renuncia voluntariamente supresso ou explorao da vegetao nativa. Esse conceito foi ampliado para servido ambiental, por meio da Lei 11.284, de 2 de maro de 2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas), que o inseriu na Lei 6.938/1981. rea de preservao permanente As reas de preservao permanente (APPs) tm a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas (art. 1, 2, II, do Cdigo Florestal). So, em regra, reas intangveis, isto ,
76 IPAM, idem
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destinadas preservao dos recursos naturais, onde a vegetao no pode ser suprimida nem manejada. permitido o acesso de pessoas e animais para obteno de gua, desde que no haja desmatamento e que a regenerao e a manuteno a longo prazo da vegetao nativa no sejam comprometidas. Em caso de degradao, as APPs devem ser recompostas pelo proprietrio ou pelo Poder Pblico. De acordo com a regra geral, as APPs no integram a reserva legal, como se ver adiante. A APP representa uma limitao administrativa ao direito de propriedade constitucionalmente garantido. As limitaes administrativas destinadas proteo ambiental esto ancoradas no direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tambm assegurado na Carta Magna. A mediao entre esses dois direitos solucionada pela prpria Constituio, por meio de outro princpio, o da funo social da propriedade (GANEM, 2007). As APPs destinam-se proteo da vegetao em locais sensveis de cada propriedade individual. A cobertura vegetal essencial para a conservao dos recursos hdricos, uma vez que ela protege o solo contra a eroso e evita o processo de assoreamento e poluio das guas. Alm disso, a cobertura vegetal nativa ao longo dos rios, nascentes e encostas contribui para a conectividade entre grandes remanescentes de vegetao nativa. As APPs consideradas no art. 2 do Cdigo Florestal so: margens de corpos de gua, nascentes, topos de morros, encostas muito inclinadas, restingas, bordas de tabuleiros e chapadas e reas com altitude superior a 1.800 m. Existem, ainda, as APPs indicadas no art. 3 do Cdigo, que dependem de ato declaratrio do Poder Pblico para serem consideradas como tal: as destinadas a atenuar a eroso das terras, a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias, a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico e a abrigar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino. No art. 3 do Cdigo Florestal, tambm se consideram de preservao permanente as florestas e demais formas de vegetao natural destinadas a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas (alnea g). No entanto, tal dispositivo de constitucionalidade duvidosa, uma vez que colide com o disposto no 2 art. 231 da Constituio Federal, que assegura aos ndios a posse permanente das terras por eles tradicionalmente ocupadas, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Essas terras tm regime jurdico distinto das APPs. Note-se que o art. 3-A do Cdigo Florestal, acrescido pela MP 2.166-67/2001,
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dispe que a explorao dos recursos florestais em terras indgenas somente poder ser realizada pelas comunidades indgenas em regime de manejo florestal sustentvel, para atender a sua subsistncia, o que confirma as diferenas quanto ao regime jurdico77. Antunes argumenta que h uma contradio entre o caput e o 2 do art. 3 do Cdigo Florestal, [...] pois no se pode confundir as duas modalidades de preservao permanente. Ademais, os termos do art. 231, 1, 2 e 4, da Lei Fundamental da Repblica impedem que qualquer ato administrativo, ou mesmo legislativo, possa descaracterizar as terras indgenas ou modificar o seu regime jurdico de preservao (ANTUNES, 2005, p. 503). Reserva legal A reserva legal tambm um instrumento de proteo da vegetao nativa. De acordo com o Cdigo Florestal, conforme a nova redao dada pela MP n 2.16667/2001, reserva legal a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas (art. 1, 2). A reserva legal no abrange a totalidade da propriedade ou posse rural e, portanto, no inviabiliza outros usos do solo, na propriedade ou posse, que requeiram o corte raso da vegetao. Ao contrrio das reas de preservao permanente, a reserva legal no est sujeita ao regime de inviolabilidade, isto , no impede o manejo florestal e outros usos da rea, desde que no impliquem corte raso e sejam realizados de forma sustentvel (GANEM, 2007). A reserva legal deve ser averbada na matrcula do imvel, no registro de imveis competente. vedada a alterao de sua destinao, nos casos de transmisso, a qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao da rea. A reserva legal foi originalmente criada como reserva de recursos florestais. Quando idealizada, no havia uma preocupao direta com a biodiversidade. Mas, hoje, conforme a nova definio legal, entende-se que essa reserva tem dupla funo: conservar os processos ecolgicos e a biodiversidade e, ao mesmo tempo, garantir reas para
77 Parecer do deputado Ricardo Tripoli ao Projeto de Lei n 679, de 2007, aprovado no Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis. Braslia, Cmara dos Deputados, 2008, p.14. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=396970. Acessado em: 16 ago 2010.
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o uso sustentvel dos recursos naturais. A primeira funo, de conservar os processos ecolgicos e a biodiversidade, significa manter os servios ambientais prestados pelos ecossistemas naturais dos quais depende a manuteno da vida (GANEM, 2007). Desse modo, a reserva legal, ao lado das unidades de conservao e das reas de preservao permanente, tem a funo primordial de conservar a diversidade de ecossistemas nativos que compem os grandes biomas brasileiros. Ela pode ser delimitada tendo em vista o objetivo de criar conectividade entre grandes remanescentes de vegetao nativa (GANEM, 2007). A proporo do imvel destinado a reserva legal varia conforme o grau de proteo que as polticas pblicas almejam para os biomas brasileiros: 80% nas reas florestais da Amaznia Legal; 35% nas reas de cerrado na Amaznia Legal; e 20% nas demais regies do pas. admitido o cmputo de APP no percentual de reserva legal em trs situaes. Na Amaznia Legal, podero ser includas as APPs, quando a soma das duas ultrapassar 80% da propriedade. Nas demais regies do pas, a incluso de APP na reserva legal possvel quando a soma das duas alcanar 50% da propriedade. Por fim, nas pequenas propriedades ou posses rurais, exceto as situadas na Amaznia Legal, possvel incluir a APP no cmputo da reserva legal, quando a soma das duas ultrapassa 25% da propriedade. De qualquer forma, o regime de uso da rea de preservao permanente no se altera. O tamanho da reserva legal pode ser reduzido ou ampliado, quando houver Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) ou Zoneamento Agrcola. A reduo chega ao mximo de 50% da propriedade, excludas as APPs, os ectonos, os stios e ecossistemas especialmente protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os corredores ecolgicos. Exemplo nesse sentido a Recomendao n 3, de 22 de fevereiro de 2006, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), para que o Poder Executivo Federal autorize a reduo da reserva legal, no caso de recomposio, para at 50% das propriedades situadas na Zona 1, conforme definida na Lei Complementar estadual no 233/2000 (alterada pela Lei Complementar no 312/2005), que institui o Zoneamento Socioeconmico-Ecolgico do Estado de Rondnia. A reserva legal deve ser composta por vegetao nativa, sendo vedado o desmatamento. A lei refora essa determinao ao afirmar que a vegetao da reserva legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser utilizada sob regime de manejo florestal
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sustentvel. Admite-se o plantio de espcies exticas apenas na pequena propriedade ou posse rural, cultivadas em sistema intercalar ou em consrcio com espcies nativas. Nas mdias e grandes propriedades, qualquer forma de revegetao ou de recuperao da reserva legal dever ser feita com o plantio de espcies nativas. O plantio de espcies exticas admitido apenas nos primeiros estgios de recuperao da rea, com o uso de espcies pioneiras, de acordo com critrios tcnicos estabelecidos pelo Conama. A recuperao de reserva legal mediante o reflorestamento homogneo desvirtuaria completamente os objetivos e a definio da reserva legal, que deve ser utilizada para o manejo florestal, a bioprospeco ou o desenvolvimento de atividades tursticas. O plantio de espcies como eucalipto, Pinus sp e outras, que implicam o desmatamento quando se completa o ciclo de crescimento, inadmissvel em reserva legal, onde proibido o corte raso (GANEM, 2007) A localizao da reserva legal na propriedade depende da aprovao do rgo ambiental estadual. Ele pode delegar essa atribuio ao rgo ambiental municipal ou outra instituio devidamente habilitada. De qualquer forma, o Cdigo determina que devem ser considerados os seguintes critrios e instrumentos, quando houver: o plano de recursos hdricos; o plano diretor municipal; o zoneamento ecolgico-econmico; outras categorias de zoneamento ambiental, e a proximidade com outra reserva legal, APPs, unidades de conservao ou outra rea legalmente protegida. A reserva legal pode ser instituda em regime de condomnio entre duas ou mais propriedades, respeitado o percentual legal devido por cada imvel, mediante a aprovao do rgo ambiental estadual competente e as devidas averbaes referentes a todos os imveis envolvidos. Essa alternativa apresenta a vantagem de permitir a proteo de fragmentos maiores de vegetao nativa e a conectividade entre eles. Nas propriedades ou posses rurais onde a rea de vegetao nativa for inferior ao estabelecido na lei, podem ser adotadas as seguintes alternativas: recomposio, regenerao natural ou compensao. Esta ltima ser tratada no tpico 3.2.1. Sistemas de permisses transacionveis. A recomposio da reserva legal ocorre mediante o plantio, a cada trs anos, de no mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao, com espcies nativas, de acordo com critrios estabelecidos pelo rgo ambiental estadual competente. Ou seja, o proprietrio ou posseiro dispunha de trinta anos para recompor a rea, pelo plantio com espcies nativas, contados a partir de 2001, data da Medida
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Provisria (MP no 2.166-67/2001) em vigor. Na conduo da regenerao natural da reserva legal, o proprietrio ou posseiro apenas deixa de usar a rea, permitindo a sua restaurao natural. O proprietrio rural tem, ainda, a opo de ser desonerado da obrigao de promover a recomposio ou a regenerao, mediante doao de rea localizada no interior de unidade de conservao de domnio pblico, pendente de regularizao fundiria, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia. Por fim, vale citar o entendimento de Antunes (2005, p. 506), de que a reserva legal no propriamente uma limitao ao direito de propriedade mas, ao contrrio, um dos elementos constitutivos do prprio direito de propriedade florestal e, como tal, condio de sua existncia. Servido ambiental O proprietrio rural pode renunciar ao direito de suprimir a vegetao, em carter permanente ou temporrio, por meio da servido florestal, excludas a reserva legal e a APP institudas pelo Cdigo Florestal. A servido tambm deve ser averbada na matrcula do imvel e est sujeita s mesmas limitaes impostas reserva legal. A servido ambiental praticamente idntica servido florestal. Foi criada por meio da Lei no 11.284/2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas) e inserida no corpo da Lei no 6.938/1981, como instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Aplica-se propriedade privada, deve ter as mesmas limitaes de uso, pode ser usada para compensao de reserva legal e est isenta de ITR. A Lei no 11.284/2006, entretanto, no extinguiu a servido florestal.
2.1.3
Reservas da biosfera
A Lei do SNUC tambm prev a categoria Reserva da Biosfera, modelo de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos bsicos de preservao da diversidade biolgica, desenvolvimento de atividades de pesquisa, monitoramento ambiental, educao ambiental, desenvolvimento sustentvel e melhoria da qualidade de vida das populaes. A Reserva da Biosfera reconhecida pelo Programa Intergovernamental O Homem e a Biosfera MAB, estabelecido pela
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Unesco, organizao da qual o Brasil membro. Esse tema tambm tratado em captulo especfico neste livro.
2.1.4
Patrimnio nacional
A Constituio Federal, art. 225, 4, transformou em patrimnio nacional a Floresta Amaznica, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, determinando que a utilizao desses biomas dever obedecer a condies estabelecidas em lei, que assegurem a preservao dos ecossistemas. Desses biomas, apenas a Zona Costeira e a Mata Atlntica tm lei especfica, respectivamente Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988, e Lei no 11.428, 22 de dezembro de 2006. A Lei no 7.661/1988 instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), o qual visa a orientar a utilizao racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua populao, e a proteo de seu patrimnio natural, histrico, tnico e cultural. Zona Costeira definida como o espao geogrfico de interao do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renovveis ou no, abrangendo uma faixa martima e outra terrestre, que sero definidas pelo Plano. Esse espao est sujeito a um regime especial de autorizaes e de estudo de impacto, como tambm de conservao ambiental, segundo as prioridades estabelecidas na Lei no 7.661/88 e no prprio PNGC. Conforme a referida lei, o PNGC ser aplicado com a participao da Unio, dos estados e dos municpios, por meio dos rgos e entidades do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Os estados e municpios podero instituir, mediante lei, os respectivos Planos Estaduais ou Municipais de Gerenciamento Costeiro. O PNGC assim como os planos estaduais e municipais podero estabelecer limitaes utilizao de imveis, o que poder contribuir para a preveno dos danos ambientais e culturais da Zona Costeira. A Lei no 7.661/88 prev que o licenciamento para parcelamento e remembramento do solo, construo, instalao, funcionamento e ampliao de atividades, com alteraes das caractersticas naturais da Zona Costeira, demanda a apresentao de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima).
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O PNGC poder prever a criao de unidades de conservao, para evitar a degradao ou o uso indevido dos ecossistemas, do patrimnio e dos recursos naturais da Zona Costeira. A Lei da Mata Atlntica (Lei no 11.428/2006) estabelece regras diferenciadas de acordo com o tipo de vegetao. Assim, o corte e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao do Bioma Mata Atlntica ficam vedados quando:
I a vegetao: a) abrigar espcies da flora e da fauna silvestres ameaadas de extino, em territrio nacional ou em mbito estadual, assim declaradas pela Unio ou pelos estados, e a interveno ou o parcelamento puserem em risco a sobrevivncia dessas espcies; exercer a funo de proteo de mananciais ou de preveno e controle de eroso; formar corredores entre remanescentes de vegetao primria ou secundria em estgio avanado de regenerao; proteger o entorno das unidades de conservao; ou possuir excepcional valor paisagstico, reconhecido pelos rgos executivos competentes do Sisnama;
b)
c)
d) e)
II o proprietrio ou posseiro no cumprir os dispositivos da legislao ambiental, em especial as exigncias da Lei no 4.771/1965, no que respeita s reas de preservao permanente e reserva legal.
Tratando-se de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio, o corte e a supresso somente podero ser autorizados em caso de utilidade pblica. A vegetao secundria em estgio mdio de regenerao poder ser suprimida nos casos de utilidade pblica e interesse social. Em ambos os casos, deve inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto, ressalvadas as regras especficas para reas urbanas. Na hiptese de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, o rgo competente exigir a elaborao
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de EIA. Em reas urbanas, vedada a supresso de vegetao primria do Bioma Mata Atlntica, para fins de loteamento ou edificao, e h restries para a supresso da vegetao secundria em estgio avanado ou mdio de regenerao. A Lei no 11.428/2006 admite, ainda, a supresso de vegetao secundria em estgio avanado e mdio de regenerao para fins de atividades minerrias, mas somente mediante: I. licenciamento ambiental, condicionado apresentao de EIA/RIMA e desde que demonstrada a inexistncia de alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto; II. adoo de medida compensatria que inclua a recuperao de rea equivalente rea do empreendimento, com as mesmas caractersticas ecolgicas, na mesma bacia hidrogrfica e sempre que possvel na mesma microbacia hidrogrfica.
2.1.5
Zoneamento ecolgico-econmico
O zoneamento ambiental foi institudo como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981). O uso desse instrumento foi deflagrado pelo Programa Nossa Natureza, lanado em 1988 em resposta a presses internacionais decorrentes do desmatamento na Amaznia. Segundo Bursztyn & Bursztyn (2000), o zoneamento constitui importante estratgia de gesto ambiental, pois estabelece parmetros para decises acerca do uso das propriedades pblicas e privadas. Atualmente, o zoneamento regulamentado como zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) pelo Decreto no 4.297, 10 de julho de 2002. Conforme esse decreto, o ZEE um instrumento de planejamento do uso do solo e estabelece diretrizes para a distribuio espacial das atividades econmicas, criando vedaes, restries e alternativas de explorao do territrio. Para tanto, deve levar em conta a importncia ecolgica, as limitaes e as fragilidades dos ecossistemas, tendo em vista a sustentabilidade ecolgica, econmica e social. As suas diretrizes devem compatibilizar o crescimento econmico e a proteo dos recursos naturais. Ainda o Decreto no 4.297/2002 determina que compete ao Poder Pblico Federal elaborar e executar o ZEE regional, em especial quando ele tiver por objeto bioma
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considerado patrimnio nacional ou que no deva ser tratado de forma fragmentria. Os rgos federais podero articular-se com os estados para elaborar e executar o ZEE. Os ZEEs de abrangncia regional e local devero ser apresentados em escala 1:250.000 ou maiores. O zoneamento dever ser proposto com base em diagnstico dos recursos naturais, da socioeconomia e do marco jurdico-institucional. Esse diagnstico dever informar, entre outros aspectos: as unidades dos sistemas ambientais, definidas a partir da integrao entre os componentes da natureza; o potencial para a explorao de produtos derivados da biodiversidade; a fragilidade natural potencial, definida por indicadores de perda da biodiversidade, vulnerabilidade natural perda de solo, quantidade e qualidade dos recursos hdricos superficiais e subterrneos, e a indicao de corredores ecolgicos e de reas institucionais, isto , terras indgenas, unidades de conservao e reas de fronteira. O ZEE deve analisar ainda as incompatibilidades legais entre reas legalmente protegidas e o tipo de ocupao que elas vm sofrendo. O ZEE dever apontar as necessidades de proteo ambiental e conservao dos recursos naturais, inclusive da fauna e da flora, e definir as reas para unidades de conservao, de proteo integral e de uso sustentvel. Dever estabelecer critrios que orientem as atividades madeireira e no madeireira, agrcola, pecuria, pesqueira e de piscicultura, de urbanizao, de industrializao, de minerao e de outras opes de uso dos recursos ambientais, bem como as medidas de ajustamento de planos econmicos de iniciativa dos municpios, visando compatibilizar usos conflitantes em espaos municipais contguos e integrar iniciativas regionais amplas e no restritas s cidades. Por fim, ressalta-se que o ZEE dever apresentar planos, programas e projetos dos governos federal, estadual e municipal, bem como as suas respectivas fontes de recursos com vistas a viabilizar as atividades apontadas como adequadas a cada zona. Segundo o Decreto no 4.297/2002, o ZEE deve ser aprovado pela Comisso Coordenadora federal. A alterao poder ocorrer decorrido o prazo de dez anos, aps consulta pblica e aprovao pela comisso estadual do ZEE e pela Comisso Coordenadora do ZEE, mediante processo legislativo de iniciativa do Poder Executivo (art. 19, 1). Os rgos pblicos devero observar o disposto no ZEE, no licenciamento ambiental e na concesso de crdito fiscal oficial. De acordo com o Decreto no 4.297/2002, dever ser criada comisso coordenadora estadual, com carter deliberativo e partici-
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pativo, e comisso de coordenao tcnica, com equipe multidisciplinar, com vistas insero do ZEE nos programas de gesto territorial. Portanto, nos termos do Decreto no 4.297/2002, o ZEE um instrumento de planejamento econmico e socioambiental que atua em duas dimenses. A dimenso territorial baseia-se no diagnstico da rea e na proposio de diretrizes de uso do solo, conforme as potencialidades e fragilidades ambientais, as tendncias da ocupao, as condies de vida da populao. A outra dimenso, transversal, refere-se compatibilizao das aes das trs esferas federal, estadual e municipal, e at no mesmo nvel de governo, visando evitar conflitos entre programas e projetos pblicos que incidem sobre uma mesma regio. O passo final do ZEE o prognstico de diretrizes de desenvolvimento para o local e a definio das zonas de interveno. Devem ser estabelecidos cenrios futuros, tendo em vista o que est sendo desenhado na regio, enfatizando-se quais seriam os cenrios desejveis (GANEM, 2007). O ZEE pode ser construdo de forma participativa e tornar-se um instrumento de gesto negociada. Entretanto, ele no tem carter vinculante, isto , no tem de ser aprovado por lei. Assim, no h garantias de sua aplicao, pelo setor privado. Aprovado por lei, o ZEE poderia oferecer tranquilidade jurdica tanto aos empreendedores privados, na escolha do local onde permitido atuar, quanto aos rgos de fiscalizao ambiental, na represso explorao de recursos naturais ou implantao de atividades econmicas em locais indevidos (GANEM, 2007). Segundo o Programa de zoneamento ecolgico-econmico (2006), o Decreto n 4.297/2002 determina ao Poder Pblico a observncia das disposies do ZEE, mas, muitas vezes, ele se torna um instrumento de disputa entre grupos setoriais tentando impor as suas vises. Um exemplo concreto ocorreu quando da tramitao, no Congresso Nacional, da Medida Provisria (MP) n 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que altera o Cdigo Florestal. Entre outros objetivos, a MP ampliou a reserva legal da Amaznia de 50% para 80% da rea da propriedade. O ZEE foi, ento, usado em disputa poltica, em que alguns setores defendiam que o tamanho da reserva legal deveria ser estabelecido no mbito do ZEE estadual (BRASIL..., 2006).
o
Outro aspecto a considerar a concretizao de uma base tcnica, operacional e institucional de projetos. A ausncia dessa base dificulta a constituio de um sistema nacional de ZEE, capaz de tornar compatveis as aes federais, estaduais e locais, articulando esferas de competncia e evitando a sobreposio de aes (BRASIL..., 2006). Esse sistema nacional poder fundamentar no apenas o ZEE em si, mas integrar todo
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o planejamento setorial, seja das aes direcionadas para a proteo da biodiversidade, seja das polticas econmicas e sociais. Uma base comum de informaes favorecer a incorporao da varivel biodiversidade nas polticas setoriais e, consequentemente, a mitigao de impactos e o aumento da conectividade entre remanescentes florestais (GANEM, 2007).
2.1.6
Plano diretor municipal
O plano diretor est previsto na Constituio Federal como um dos instrumentos da poltica urbana, a ser adotado pelo Poder Pblico municipal. Segundo a Carta Magna, o plano diretor o instrumento bsico de planejamento das cidades, obrigatrio para as que tm mais de 20.000 habitantes. A Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade, vai alm, exigindo a elaborao de plano diretor para ncleos urbanos com menor contingente populacional, desde que, entre outros critrios, integrem regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou reas de especial interesse turstico ou que estejam inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. A Constituio Federal ainda determina que o plano diretor o instrumento por meio do qual se define a funo social da propriedade urbana. Ele deve ser aprovado por lei municipal, sendo, portanto, imperativo coletividade. Porm, para que tenha legitimidade, a sua formulao deve contar com ampla participao social, por meio de audincias e debates, quando devem ser avaliadas todas as demandas da sociedade (LEAL, 2003). O plano diretor estabelece o destino especfico que se quer dar a cada uma das regies da cidade. Em linhas gerais, ele deve delimitar as reas urbana e rural do municpio. Deve definir as zonas onde se pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupao, com base, entre outros aspectos, nas necessidades de proteo ambiental (inclusive a conservao da biodiversidade). Comumente, nas reas centrais e com mais infraestrutura, procura-se alocar maior densidade demogrfica, mas o plano diretor pode tambm estimular maior povoamento dos vazios urbanos (BRASIL..., 2001). Verifica-se, portanto, que o plano diretor pode induzir proteo de regies de interesse ambiental ou paisagstico no meio da malha urbana. Alm disso, ao definir a
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extenso das zonas urbana e de expanso urbana, ele aumenta ou diminui o potencial e a superfcie de reas para a conservao da biodiversidade (GANEM, 2007).
2.1.7
Plano de recursos hdricos
A Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e tem importante interface com a conservao da biodiversidade. A referida lei determina ao Poder Executivo das trs esferas de governo que promova a integrao da poltica de recursos hdricos com as polticas locais de ocupao e conservao do solo e do meio ambiente. Entre outros instrumentos, essa lei instituiu os planos de recursos hdricos, a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e a cobrana pelo uso de recursos hdricos. A cobrana pelo uso da gua ser detalhada no tpico 3.1.3. Taxas, impostos e outras cobranas. Conforme a Lei no 9.433/1997, os planos de recursos hdricos so planos diretores de longo prazo. So elaborados em diversas escalas: para o pas, para os estados e para cada bacia hidrogrfica. Os planos de bacia hidrogrfica so elaborados pela respectiva agncia de gua, organizada por bacia, sub-bacia ou grupo de bacias. Em cada bacia hidrogrfica, deve-se organizar um comit de bacia, ao qual cabe, entre outras atribuies, aprovar o plano de recursos hdricos da bacia, acompanhar a execuo desse plano, e estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso da gua e os valores a serem cobrados. Nos comits, devem estar representados a Unio; os estados, o Distrito Federal e municpios, quando situados, no todo ou em parte, na rea de atuao do comit; os usurios das guas de sua rea de atuao, e as entidades civis de recursos hdricos com atuao comprovada na bacia. Segundo a Lei no 9.433/1997, o contedo mnimo dos planos de recursos hdricos abrange, entre outras matrias: o diagnstico dos recursos hdricos; a anlise de alternativas de crescimento demogrfico, de evoluo de atividades produtivas e de modificaes dos padres de ocupao do solo; e as propostas para a criao de reas sujeitas a restrio de uso, com vistas proteo dos recursos hdricos. Portanto, embora voltados para a gesto dos recursos hdricos, os planos de recursos hdricos so tambm planos de uso do solo na bacia hidrogrfica, tendo em vista que a manuteno da gua, qualitativa e quantitativamente, depende do manejo do solo e da conservao da cobertura vegetal. Constituem uma espcie de zoneamento em
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escala detalhada e com enfoque no recurso gua. O plano de recursos hdricos pode indicar, assim, as reas onde a vegetao nativa deve ser conservada ou recuperada. Um bom plano poder, inclusive, apontar a localizao das reservas legais e a sua conexo com reas de preservao permanente e unidades de conservao, visando a conectividade entre elas (GANEM, 2007).
2.1.8
Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF)
A Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006, que dispe sobre a Gesto de Florestas Pblicas, determina ao rgo gestor78, nas diferentes esferas de governo, que proponha o Plano Anual de Outorga Florestal (Paof) (art. 10). Esse plano deve conter a descrio de todas as florestas pblicas a serem submetidas a processos de concesso no ano em que vigorar e deve ser submetido pelo rgo gestor manifestao do rgo consultivo da respectiva esfera de governo. A Comisso de Gesto de Florestas Pblicas deve manifestar-se sobre o Paof da Unio. O Paof considerar: I. as polticas e o planejamento para o setor florestal, a reforma agrria, a regularizao fundiria, a agricultura, o meio ambiente, os recursos hdricos, o ordenamento territorial e o desenvolvimento regional; II. o zoneamento ecolgico-econmico nacional e estadual e demais instrumentos que disciplinam o uso, a ocupao e a explorao dos recursos ambientais; III. a excluso das unidades de conservao de proteo integral, das reservas de desenvolvimento sustentvel, das reservas extrativistas, das reservas de fauna e das reas de relevante interesse ecolgico, salvo quanto a atividades expressamente admitidas no plano de manejo da unidade de conservao; IV. a excluso das terras indgenas, das reas ocupadas por comunidades locais e das reas de interesse para a criao de unidades de conservao de proteo integral;
78
rgo gestor: rgo ou entidade do poder concedente com a competncia de disciplinar e conduzir o processo de outorga da concesso florestal (art. 3, inciso XIII, da Lei no 11.284/2006).
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V. as reas de convergncia com as concesses de outros setores, conforme regulamento; VI. as normas e as diretrizes governamentais relativas faixa de fronteira e outras reas consideradas indispensveis para a defesa do territrio nacional; VII. as polticas pblicas dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. O Paof da Unio considerar os Paofs dos estados, dos municpios e do Distrito Federal. O Paof dever prever zonas de uso restrito destinadas s comunidades locais. O Paof da Unio est em sua quarta edio, a qual contempla 5,1 milhes de hectares de florestas pblicas federais, distribudos em onze florestas nacionais localizadas em trs estados da Federao (Acre, Par e Rondnia), passveis de concesso florestal em 201179.
2.1.9
Plano de Manejo Florestal Sustentvel
O Plano de Manejo Florestal Sustentvel definido no Decreto no 5.975, de 30 de novembro de 2006, como o documento tcnico bsico que contm as diretrizes e procedimentos para a administrao da floresta, visando a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, observada a definio de manejo florestal sustentvel [...] (art. 2, pargrafo nico). Por sua vez, o manejo florestal sustentvel definido na Lei no 11.284/2006 como a administrao da floresta para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, de mltiplos produtos e subprodutos no madeireiros, bem como a utilizao de outros bens e servios de natureza florestal. Ainda consoante o referido decreto, o PMFS atender aos seguintes fundamentos tcnicos e cientficos: I. caracterizao do meio fsico e biolgico;
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BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Plano Anual de Outorga Florestal: 2011. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.mont a&idEstrutura=95&idMenu=5491&idConteudo=9940. Acessado em: 11 ago 2010.
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II. determinao do estoque existente; III. intensidade de explorao compatvel com a capacidade da floresta; IV. ciclo de corte compatvel com o tempo de restabelecimento do volume de produto extrado da floresta; V. promoo da regenerao natural da floresta; VI. adoo de sistema silvicultural adequado; VII. adoo de sistema de explorao adequado; VIII. monitoramento do desenvolvimento da floresta remanescente; IX. adoo de medidas mitigadoras dos impactos ambientais e sociais. De acordo com a Lei no 11.284/2006, o PMFS dever apresentar rea geograficamente delimitada destinada reserva absoluta, representativa dos ecossistemas florestais manejados, equivalente a, no mnimo, 5% do total da rea concedida, para conservao da biodiversidade e avaliao e monitoramento dos impactos do manejo florestal. As reas de preservao permanente no podem ser computadas para o clculo da reserva absoluta e esta no poder ser objeto de qualquer tipo de explorao econmica. O PMFS requisito para a obteno da licena ambiental para explorao florestal sob regime de manejo florestal sustentvel em reas privadas. No caso de florestas pblicas, o PMFS aprovado requisito indispensvel para o incio das operaes de explorao de produtos e servios florestais nas reas concedidas. Nas florestas pblicas federais, cabe ao Instituto Brasileiro dos Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) aprovar e monitorar o PMFS.
2.1.10 Plano de Suprimento Sustentvel O Cdigo Florestal determina que certas empresas, cujo consumo de matriaprima florestal seja alto, devem manter fonte prpria de suprimento (arts 20 e 21). Na regulamentao dos dispositivos citados, o Decreto no 5.975/2006 exige que as empresas cujo consumo anual seja superior a cinquenta mil metros cbicos de toras ou carvo vegetal ou cem mil metros cbicos de lenha devem apresentar Plano de Suprimento Sustentvel, o qual deve conter, entre outras informaes, a indicao das reas
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de origem da matria-prima florestal georreferenciadas ou a indicao de pelo menos um ponto de azimute para reas com at vinte hectares.
2.1.11 Listas de espcies ameaadas de extino As listas vermelhas de espcies ameaadas de extino constituem importante ferramenta de planejamento e alerta da opinio pblica, contribuindo para a definio e priorizao de estratgias de conservao e no planejamento de polticas pblicas e privadas de ocupao do solo, criao de unidades de conservao e diversas outras aes de conservao (GASTAL, 2002). A lista de espcies da fauna brasileira ameaada de extino contm 627 espcies, conforme Instrues Normativas n 3, de 2003, n 5, de 2004, e n 52, de 2005, do Ministrio do Meio Ambiente. Em relao flora, h duas listas: a de espcies ameaadas, com 472 espcies, e uma segunda lista, com 1079 espcies consideradas com deficincia de dados (Instruo Normativa n 6, de 2008, do MMA).
2.2
Avaliao de impacto ambiental
A avaliao de impacto ambiental (AIA) tambm est includa entre os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981). Ela um instrumento de planejamento ambiental que visa orientar o Poder Pblico sobre os possveis impactos ambientais a serem gerados por polticas, programas, projetos ou atividades, analisando-se as suas alternativas locacionais e tecnolgicas, e sobre os meios para preveno e mitigao desses impactos. Desse modo, a AIA permite ao Poder Pblico e coletividade analisar a convenincia ou no da implantao de determinada poltica, programa ou projeto. Ela abre a possibilidade de inserir a varivel biodiversidade no planejamento de determinada atividade produtiva e, consequentemente, de que seja evitada a degradao ou a supresso de ecossistemas necessrios conservao (GANEM, 2007). A AIA tratada na Constituio Federal como Estudo Prvio de Impacto Ambiental, que exigido, na forma da lei, para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente. Na existncia, at
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o presente, da lei exigida pela Constituio, a lacuna suprida pela Resoluo Conama n 1/1986, que trata dos empreendimentos e atividades cujo licenciamento ambiental demanda a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima), e define seu contedo mnimo. O EIA deve prever os impactos ambientais negativos do empreendimento e as medidas mitigadoras e compensatrias, caso ele venha a ser implantado. Deve, tambm, indicar os impactos que no podero ser evitados e o grau de alterao esperado. O EIA deve tratar, portanto, das perdas de biodiversidade decorrentes da implantao do projeto e da possibilidade de mitigao dessas perdas ou sua compensao. A AIA de planos e programas chamada de Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) e ainda no foi regulamentada na legislao ambiental brasileira. Essa lacuna leva ao fomento de atividades econmicas sem uma viso global dos efeitos ambientais que elas podero gerar (GANEM, 2007). Como ressaltam Partidrio e Jesus (1999), polticas, programas e planos podem gerar impactos que dificilmente sero corrigidos em nvel de projeto. O EIA feito caso a caso, sendo insuficiente, porque no possibilita uma avaliao dos efeitos que o conjunto dos projetos poder provocar em dada regio. A incorporao da AAE ao planejamento de polticas e programas governamentais tornar mais eficiente o processo de avaliao de impactos ambientais, pois permite a previso de impactos cumulativos e sinergticos.
2.3
Licenas e autorizaes
2.3.1
Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental foi institudo como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/1981) e aplicvel implantao de projetos e atividades produtivas. definido na Resoluo no 237/1997 do Conama como o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e operao de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental (art. 1, I).
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As Resolues nos 1/1986 e 237/1997 do Conama regulamentam o licenciamento ambiental. Ele depender de elaborao prvia de Estudo de Impacto Ambiental e de respectivo Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima), nos casos especificados pela Resoluo do Conama no 1/1986. O licenciamento ambiental possibilita a anlise prvia dos possveis impactos ambientais a serem gerados por projetos ou empreendimentos produtivos, as suas alternativas locacionais e tecnolgicas e os meios para preveno e mitigao dos impactos, incluindo os que afetam a biodiversidade. Assim, constitui tambm instrumento de planejamento do uso do solo e de controle do desmatamento, da fragmentao de hbitats e de outros efeitos das atividades humanas sobre os ecossistemas.
2.3.2
Licenas, permisses e autorizaes relacionadas vegetao
Licenciamento para explorao florestal sob regime de manejo florestal De acordo com o Cdigo Florestal (art. 19),
a explorao de florestas e formaes sucessoras, tanto de domnio pblico como de domnio privado, depender de prvia aprovao pelo rgo estadual competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), bem como da adoo de tcnicas de conduo, explorao, reposio florestal e manejo compatveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbrea forme.
Segundo o Decreto 5.975, de 30 de novembro de 2006, essa explorao compreende o manejo florestal sustentvel e a supresso de florestas e formaes sucessoras para uso alternativo do solo (art. 1, 1). O Cdigo Florestal determina que compete ao Ibama a aprovao de explorao de florestas e formaes sucessoras nas florestas pblicas de domnio da Unio; nas UCs criadas pela Unio; e nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional, definidos em resoluo do Conama. Alm disso, cabe ao rgo ambiental municipal a aprovao dessa explorao nas florestas pblicas de domnio do municpio; nas UCs criadas pelo municpio; e nos casos que lhe forem delegados por convnio ou outro instrumento admissvel, ouvidos, quando couber, os rgos competentes da Unio, dos estados e do Distrito Federal.
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A aprovao da explorao florestal sob regime de manejo florestal sustentvel efetuada por meio de licena ambiental. Em reas privadas, essa licena (nica) obtida com a aprovao do Plano de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS), de acordo com o art. 4 do Decreto no 5.975/2006. Conforme a Lei no 11.284/2006, tratando-se de florestas pblicas, o processo de licenciamento ambiental para uso sustentvel da unidade de manejo compreende a licena prvia (LP) e a licena de operao (LO), no se lhe aplicando a exigncia de licena de instalao (art. 18, 6, da Lei de Gesto de Florestas Pblicas). A LP condio para a licitao da concesso florestal em unidade de manejo integrante do Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF), enquanto nas reas no includas no Paof a LP condio para a elaborao do PMFS. A Lei no 11.284/2006 estabelece que, para requerer a LP, o interessado deve apresentar Relatrio Ambiental Preliminar. Para a concesso da LP, pode ser exigido Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), nos casos potencialmente causadores de significativa degradao do meio ambiente, assim considerados, entre outros aspectos, em funo da escala e da intensidade do manejo florestal e da peculiaridade dos recursos ambientais (Art. 18, 1). A obteno da LO, requisito para o incio das atividades florestais na unidade de manejo (Art. 18, 5), ocorre com a aprovao do PMFS. Um aspecto digno de nota a diferena no processo de licenciamento entre reas privadas e florestas pblicas, comparando-se as regras estabelecidas respectivamente no Decreto no 5.975/2006 e na Lei no 11.284/2006. Tal diferena no justificvel, uma vez que pode haver explorao em reas privadas com impacto ambiental significativo, o que demandaria processo de licenciamento equivalente ao de reas pblicas, incluindo a elaborao de EIA. Pode-se dizer, ainda, que a regra prevista no Decreto no 5.975/2006 licena nica obtida com a apresentao do PMFS, sem exigncia de avaliao prvia de impactos ambientais contradiz o prprio Cdigo Florestal, que prev a competncia do Ibama para a aprovao da explorao florestal, entre outros casos, nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional, definidos em resoluo do Conama (art. 19, 1, III). O Conama definiu, por meio da Resoluo no 378/2006, quais seriam esses empreendimentos, a saber:
explorao de florestas e formaes sucessoras que envolvam manejo ou supresso de espcies enquadradas no Anexo II
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da Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extino; explorao de florestas e formaes sucessoras que envolvam manejo ou supresso de florestas e formaes sucessoras em imveis rurais que abranjam dois ou mais estados; III supresso de florestas e outras formas de vegetao nativa em rea maior que: a) dois mil hectares em imveis rurais localizados na Amaznia Legal; mil hectares em imveis rurais localizados nas demais regies do pas;
b)
IV. supresso de florestas e formaes sucessoras em obras ou atividades potencialmente poluidoras licenciadas pelo IBAMA; V. manejo florestal em rea superior a cinquenta mil hectares.
Todos os empreendimentos acima citados, s.m.j., enquadram-se entre os que demandam a elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto ambiental para o licenciamento, de acordo com a Resoluo no 1/86 do Conama, que inclui nessa condio a explorao econmica de madeira ou de lenha, em reas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir reas significativas em termos percentuais ou de importncia do ponto de vista ambiental. Autorizao para supresso da vegetao arbrea natural a corte raso De acordo com o Decreto no 5.975/2006 (art. 10, caput), a explorao de florestas e formaes sucessoras que implique a supresso a corte raso de vegetao arbrea natural somente ser permitida mediante autorizao de supresso para o uso alternativo do solo expedida pelo rgo competente do Sisnama. Entende-se por uso alternativo do solo a substituio de florestas e formaes sucessoras por outras coberturas do solo, tais como projetos de assentamento para reforma agrria, agropecurios, industriais, de gerao e transmisso de energia, de minerao e de transporte (art. 10, 1).
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Para obter a autorizao, o empreendedor ou proprietrio rural dever apresentar requerimento que indique, entre outras informaes, a localizao georreferenciada do imvel, das reas de preservao permanente e de reserva legal; a efetiva utilizao das reas j convertidas, e o uso alternativo a que ser destinado o solo a ser desmatado. Esto isentos de apresentar os dados de georreferenciamento o pequeno proprietrio e o posseiro rural. Autorizao para supresso de rea de Preservao Permanente O Cdigo Florestal admite a possibilidade de supresso de vegetao em rea de preservao permanente, mas apenas em caso de utilidade pblica ou de interesse social, quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto (art. 4). No poderia ser de outra forma, caso contrrio inviabilizar-se-ia a construo de pontes, barragens e tantas outras obras indispensveis ao bem-estar da populao. A supresso permitida com base em autorizao do rgo competente, em princpio, o rgo estadual de meio ambiente. O Cdigo Florestal definiu o que vem a ser utilidade pblica e interesse social, permitindo, todavia, que o Conama estabelea casos adicionais. Com esse fim, o Conama aprovou a Resoluo n 369/2006, definindo situaes especficas de reas urbanas e explorao mineral que caracterizam utilidade pblica ou interesse social. Licena para transporte de produtos florestais Conforme o Decreto no 5.975/2006, o transporte e o armazenamento de produtos e subprodutos florestais de origem nativa no territrio nacional devero estar acompanhados de licena, com as informaes sobre a procedncia desses produtos (art. 20). A licena gerada por sistema eletrnico e emitida pelo rgo competente para autorizar o PMFS ou a supresso de florestas e formaes sucessoras para o uso alternativo do solo (art. 21). Compete ao Ministrio do Meio Ambiente e ao Ibama manter sistema eletrnico que integre nacionalmente as informaes constantes dessas licenas. Outras licenas e autorizaes relacionadas vegetao O Cdigo Florestal prev outras licenas e autorizaes como: licena, da autoridade competente, para o comrcio de plantas vivas, oriundas de florestas (art. 13);
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permisso para o emprego do fogo em prticas agropastoris ou florestais, estabelecida em ato do Poder Pblico, se peculiaridades locais ou regionais justificarem (art. 27); autorizao, pelo rgo ambiental estadual competente, para conduzir a regenerao da reserva legal, quando a viabilidade da regenerao for comprovada por laudo tcnico (art. 44, 3); aprovao, pelo rgo ambiental estadual competente, para compensar a reserva legal, mediante o arrendamento de rea sob regime de servido florestal ou reserva legal, ou aquisio de cotas de reserva florestal (art. 44, 5); licena para o porte e uso de motosserra, renovvel a cada dois anos perante o Ibama (art. 45, 1).
2.3.3
Licenas, permisses e autorizaes relacionadas fauna silvestre
Os animais da fauna silvestre so considerados propriedades do Estado, sendo proibida a sua utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha (Lei no 5.197, de 3 de janeiro de 1967). No entanto, a lei admite o exerccio da caa amadora, se peculiaridades regionais a comportarem, mediante permisso estabelecida em ato regulamentador do Poder Pblico federal (art. 1, 1), que deve estabelecer: a) a relao das espcies cuja utilizao, perseguio, caa ou apanha ser permitida indicando e delimitando as respectivas reas; b) a poca e o nmero de dias em que o ato acima ser permitido; c) a quota diria de exemplares cuja utilizao, perseguio, caa ou apanha ser permitida. A permisso, todavia, s era dada para o Rio Grande do Sul. Releva informar que a constitucionalidade do 1 do art. 1 da Lei no 5.197/1967
foi questionada Vara Federal Ambiental e Agrria de Porto Alegre, visando a impedir a abertura de temporada de caa no Rio Grande do Sul. No primeiro julgamento, considerou-se a caa no recepcionada pela Constituio de 1988, porm no recurso, a deciso foi pela constitucionalidade do dispositivo (FRAGA-SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009, p. 25)
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Alm do ato permitindo a caa (amadora), exige-se a licena individual para caar, que anual e exige o pagamento de taxa. Cientistas tm licena especial para a coleta de material destinado a fins cientficos. A caa profissional proibida. A Lei no 5.197/1967 no trata explicitamente da caa de subsistncia, que todavia praticada por populaes indgenas e tradicionais. Uma questo que se levanta se haveria necessidade ou no do consentimento prvio da autoridade pblica para essa atividade. Conforme Machado (1998), essa lacuna da lei no foi feliz, pois a licena, individual ou coletiva, evitaria a ocultao da caa profissional e a possibilidade de assimilao do caador amador ao caador de subsistncia. O comrcio de animais da fauna silvestre s admitido para espcimes provenientes de criadouros legalizados. Finalmente, a Lei no 5.197/1967 estabelece que nenhuma espcie poder ser introduzida no pas, sem parecer tcnico oficial favorvel e licena.
2.3.4
Licenas, permisses e autorizaes relacionadas pesca
De acordo com a Lei no 11.959, de 29 de junho de 2009, o exerccio da atividade pesqueira somente poder ser realizado mediante prvio ato autorizativo emitido pela autoridade competente, asseguradas, entre outras condies, a proteo dos ecossistemas e a manuteno do equilbrio ecolgico, observados os princpios de preservao da biodiversidade e o uso sustentvel dos recursos naturais. A seguir, so enumerados os atos administrativos previstos na Lei no 11.959/2009 e algumas de suas finalidades: concesso (explorao de terrenos pblicos destinados explorao de recursos pesqueiros); permisso (importao de espcies aquticas; pesquisa; exerccio de aquicultura em guas pblicas; instalao de armadilhas fixas em guas de domnio da Unio); autorizao (operao de embarcao de pesca; realizao de torneios ou gincanas de pesca amadora); licena (pescador profissional e amador ou esportivo; aquicultor); cesso (uso de espaos fsicos em corpos dgua sob jurisdio da Unio, dos estados e do Distrito Federal, para aquicultura). Entre as medidas a serem adotadas pelo Poder Pblico, na regulamentao da pesca, a Lei no 11.959/2009 contempla a criao de reservas ou reas especialmente protegidas. Alm disso, o exerccio da atividade pesqueira poder ser proibido, em ca-
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rter transitrio, peridico ou permanente, para proteo de espcies, reas ou ecossistemas ameaados, assim como do processo reprodutivo das espcies e de outros processos vitais para a manuteno e a recuperao dos estoques pesqueiros, da sade pblica e do trabalhador.
2.3.5
Outras autorizaes relacionadas biodiversidade
Conforme a Medida Provisria (MP) no 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, o acesso a componente do patrimnio gentico existente em condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva, e ao conhecimento tradicional associado s poder ser efetuado por instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins, mediante prvia autorizao da Unio. At 13 de agosto deste ano, haviam sido concedidas 62 autorizaes de acesso.80 Tambm se exige autorizao, da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio) para o desenvolvimento de atividades e projetos que envolvam organismos geneticamente modificados (OGM) e seus derivados, relacionados ao ensino com manipulao de organismos vivos, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico e produo industrial. Tais atividades e projetos so restritos ao mbito de entidades de direito pblico ou privado (Lei no 11.105, de 24 de maro de 2005).
2.4
Cadastros e Registros
A Lei do Snuc prev a organizao e manuteno do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao pelo Ministrio do Meio Ambiente, com a colaborao do Ibama e dos rgos estaduais e municipais competentes (art. 50). Tal Cadastro deve conter os dados principais de cada unidade de conservao, incluindo, entre outras caractersticas relevantes, informaes sobre espcies ameaadas de extino, situao
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BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico. Autorizaes concedidas. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo. monta&idEstrutura=222&idConteudo=9136. Acessado em: 20 ago 2010.
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fundiria, recursos hdricos, clima, solos e aspectos socioculturais e antropolgicos, que sero divulgados e colocados disposio do pblico interessado. A Lei no 6.938/1981 instituiu o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras dos recursos ambientais, sob a administrao do Ibama, para registro obrigatrio de pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras ou extrao, produo, transporte e comercializao de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora (art. 17, inciso II). Consoante o art. 14 do Cdigo Florestal, alm dos preceitos gerais a que est sujeita a utilizao das florestas, o Poder Pblico federal ou estadual poder, entre outras regras, ampliar o registro de pessoas fsicas ou jurdicas que se dediquem extrao, indstria e comrcio de produtos ou subprodutos florestais. Os estabelecimentos comerciais responsveis pela comercializao de motosserras, bem como aqueles que adquirirem este equipamento, ficam obrigados ao registro no Ibama (art. 45, caput, do Cdigo Florestal). Ainda em relao vegetao, merece comentrio o Cadastro Nacional de Florestas Pblicas, institudo pela Lei no 11.284/2006 e integrado: I. pelo Cadastro Geral de Florestas Pblicas da Unio; II. pelos cadastros de florestas pblicas dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Os criadouros de animais silvestres, incluindo zoolgicos, assim como as pessoas fsicas ou jurdicas que negociem com animais silvestres ou seus produtos, devem estar registrados, mediante o pagamento de taxa (Lei no 5.197/1967). O uso de animais para pesquisa condiciona-se, entre outros requisitos, ao credenciamento da instituio junto ao Conselho Nacional de Controle de Experimentao Animal (Lei no 11.794, de 8 de outubro de 2008). Para o exerccio da atividade pesqueira, a pessoa fsica ou jurdica, assim como a embarcao de pesca devem estar inscritas no Registro Geral da Atividade Pesqueira, assim como no Cadastro Tcnico Federal (Lei no 11.959/2009).
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2.5
Sanes penais e administrativas (exceto multas)
A Lei no 9.605/1998, conhecida como Lei de Crimes Ambientais (LCA), no apenas tipifica os crimes contra o meio ambiente e fixa suas penas, como tambm prev as sanes administrativas aplicveis infrao ambiental. Uma das inovaes trazidas pela LCA a possibilidade de pessoas jurdicas serem responsabilizadas tanto administrativa e civil como penalmente. As penas aplicveis s pessoas jurdicas so: multa; restritivas de direitos; e prestao de servios comunidade. As penas restritivas de direitos da pessoa jurdica so: suspenso parcial ou total de atividades; interdio temporria de estabelecimento, obra ou atividade; e proibio de contratar com o Poder Pblico, bem como dele obter subsdios, subvenes ou doaes. As penas variam de deteno, de trs meses a um ano, e multa, a recluso, de um a cinco anos. Incluem-se no primeiro caso: introduzir espcime animal no pas, sem parecer tcnico oficial favorvel e licena expedida por autoridade competente (art. 31); praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domsticos ou domesticados, nativos ou exticos (art. 32); destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio, plantas de ornamentao de logradouros pblicos ou em propriedade privada alheia (art. 49); destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetao fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservao (art. 50); comercializar motosserra ou utiliz-la em florestas e nas demais formas de vegetao, sem licena ou registro da autoridade competente (art. 51). A pena maior aplicvel aos crimes de: pescar mediante a utilizao de explosivos ou substncias que, em contato com a gua, produzam efeito semelhante; ou substncias txicas, ou outro meio proibido pela autoridade competente (art. 35);
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causar dano direto ou indireto s unidades de conservao e s suas zonas de amortecimento, independentemente de sua localizao (art. 40)81. Deve-se destacar que a LCA inclui, entre as circunstncias que agravam a pena, ter o agente cometido a infrao: atingindo reas de unidades de conservao ou reas sujeitas, por ato do Poder Pblico, a regime especial de uso; em perodo de defeso fauna; no interior do espao territorial especialmente protegido; com o emprego de mtodos cruis para abate ou captura de animais; atingindo espcies ameaadas, listadas em relatrios oficiais das autoridades competentes. As sanes administrativas so: advertncia; multa simples; multa diria; apreenso dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veculos de qualquer natureza utilizados na infrao; destruio ou inutilizao do produto; suspenso de venda e fabricao do produto; embargo de obra ou atividade; demolio de obra; suspenso parcial ou total de atividades; e restritiva de direitos. As sanes restritivas de direito so: suspenso de registro, licena ou autorizao; cancelamento de registro, licena ou autorizao; perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais; perda ou suspenso da participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito; e proibio de contratar com a Administrao Pblica, pelo perodo de at trs anos. A MP no 2.186-16/2001 prev a aplicao de sanes administrativas semelhantes em relao infrao administrativa contra o patrimnio gentico ou ao conhecimento tradicional associado, adaptadas ao caso, como: apreenso das amostras de componentes do patrimnio gentico e dos instrumentos utilizados na coleta ou no processamento; apreenso dos produtos obtidos a partir de informao sobre conhecimento tradicional associado; apreenso dos produtos derivados de amostra de componente do patrimnio gentico ou do conhecimento tradicional associado; suspenso da venda do produto derivado de amostra de componente do patrimnio gentico ou
81 Parecer do deputado Ricardo Tripoli ao Projeto de Lei n 679, de 2007, aprovado no Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis. Braslia, Cmara dos Deputados, 2008, p. 504. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=396970. Acessado em: 16 ago 2010.
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do conhecimento tradicional associado e sua apreenso; e suspenso ou cancelamento de registro, patente, licena ou autorizao. Da mesma forma pode ser punida a inobservncia da Lei no 11.105/2005, que trata das atividades e projetos relacionados a organismos geneticamente modificados (OGM), incluindo a apreenso e a suspenso da venda de OGM e seus derivados. Alm disso, liberar ou descartar OGM no meio ambiente, em desacordo com as normas estabelecidas pela CTNBio e pelos rgos e entidades de registro e fiscalizao, considerado crime, ao qual se aplica pena de recluso, de 1 a 4 anos, e multa. No caso de descumprimento das regras para o uso de animais em pesquisa (Lei no 11.794/2008), o infrator sujeita-se, alm da multa, s seguintes sanes administrativas: advertncia; suspenso ou interdio temporria; suspenso de financiamentos provenientes de fontes oficiais de crdito e fomento cientfico; e interdio definitiva.
Instrumentos econmicos
3.1
Tributao e subsdios
3.1.1
Subsdios
Fundo Nacional do Meio Ambiente O Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) foi criado pela Lei no 7.797, de 10 de julho de 1989, para apoiar financeiramente projetos e atividades de proteo ao meio ambiente e relativos ao desenvolvimento sustentvel, desenvolvidos pelo Poder Pblico ou por organizaes no governamentais. O FNMA conta com o repasse de 20% do valor das multas aplicadas pelo rgo federal de meio ambiente e uma pequena parte da participao especial recebida pela Unio em caso de explorao de grande volume de petrleo. Todavia, alm de j serem escassos, os recursos oramentrios do
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FNMA tm sido contingenciados, da mesma forma que ocorre com o oramento do Ministrio do Meio Ambiente. A Tabela a seguir apresenta os valores do oramento (em reais) do FNMA no perodo 2006-2009, de acordo com o Siga Brasil82, assim como as aplicaes em programas mais diretamente vinculados biodiversidade (foram considerados os programas: Conservao, Uso sustentvel e Recuperao da Biodiversidade e Conservao e Recuperao dos Biomas Brasileiros). Tabela 1 Valores do Oramento do Fundo Nacional de Meio Ambiente (2006-2009) e valores aplicados em biodiversidade
Executado/ autorizado (%) 33,88 19,76 19,26 46,25 Aplicao em Biodiversidade Total executado 1.644.049 1.616.267 333.055 3.683.917 % em relao ao total executado 23,59 16,28 11,03 55,01
Ano 2006 2007 2008 2009
Autorizado Executado 20.571.451 50.250.574 15.679.442 14.479.442 6.970.097 9.927.237 3.020.536 6.696.523
No que se refere aos valores do FNMA aplicados em biodiversidade, a variao no perodo considerado (2006 a 2009) foi bastante ampla: de apenas 11,03% a 55,01%. Fundo Amaznia O Fundo Amaznia foi criado por meio do Decreto no 6.527, de 1 de agosto de 2008. Trata-se de uma conta especfica, no mbito do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para apropriao das doaes em espcie destinadas a aes de preveno, monitoramento e combate ao desmatamento e de promoo da conservao e do uso sustentvel no bioma amaznico, contemplando as seguintes reas: I. gesto de florestas pblicas e reas protegidas; II. controle, monitoramento e fiscalizao ambiental;
82 BRASIL. Senado Federal. Siga Brasil. Oramento da Unio. Disponvel em: http://www9.senado. gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PL. Acessado em: 2 ago 2010.
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III. manejo florestal sustentvel; IV. atividades econmicas desenvolvidas a partir do uso sustentvel da floresta; V. zoneamento ecolgico e econmico, ordenamento territorial e regularizao fundiria; VI. conservao e uso sustentvel da biodiversidade; VII. recuperao de reas desmatadas. At o momento, o Fundo Amaznia conta com doao da Noruega, no valor de 700.000.000 de coroas norueguesas para o ano de 2009. O contrato tem vigncia at 2015, e as contribuies para os anos subsequentes a 2009 sero previstas posteriormente em aditivos ao contrato83. Em 15 de julho de 2010, a carteira do Fundo Amaznia era composta por 70 projetos, dos quais quatro j estavam contratados e dois haviam sido aprovados84. O valor total dos projetos soma R$ 1.038.498.000,00, tendo sido solicitado ao fundo o montante de R$ 748.815.000,00. Fundo Nacional sobre Mudana do Clima O Fundo Nacional sobre Mudana do Clima foi criado por meio da Lei no 12.114, de 9 de dezembro de 2009, com a finalidade de assegurar recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de empreendimentos que visem mitigao da mudana do clima e adaptao mudana do clima e aos seus efeitos. Entre as fontes financeiras do FNMC, inclui-se at 60% dos recursos da participao especial, em caso de grande volume de produo de petrleo ou grande rentabilidade dessa produo, destinados ao Ministrio do Meio Ambiente pela Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997. A aplicao dos recursos poder ser destinada, entre outras, s seguintes atividades: projetos de reduo de emisses de carbono pelo desmatamento e degradao florestal, com prioridade a reas naturais ameaadas de destruio e relevantes para estratgias de conservao da biodiversidade;
83 84 BNDES: Fundo Amaznia. Doaes. Disponvel em: http://www.fundoamazonia.gov.br/ FundoAmazonia/fam/site_pt/Esquerdo/doacoes.html. Acessado em: 4 ago 2009. BNDES: Fundo Amaznia. Informe da Carteira de Projetos. 15 jul. 2010. Disponvel em: http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/export/sites/default/site_pt/Galerias/Arquivos/Boletins/informe_carteira_fa_15jul10_01.pdf. Acessado em: 2 ago 2010.
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pesquisa e criao de sistemas e metodologias de projeto e inventrios que contribuam para a reduo das emisses lquidas de gases de efeito estufa e para a reduo das emisses de desmatamento e alterao de uso do solo; desenvolvimento de produtos e servios que contribuam para a dinmica de conservao ambiental e estabilizao da concentrao de gases de efeito estufa; apoio s cadeias produtivas sustentveis; pagamentos por servios ambientais s comunidades e aos indivduos cujas atividades comprovadamente contribuam para a estocagem de carbono, atrelada a outros servios ambientais; sistemas agroflorestais que contribuam para reduo de desmatamento e absoro de carbono por sumidouros e para gerao de renda; recuperao de reas degradadas e restaurao florestal, priorizando reas de Reserva Legal e reas de Preservao Permanente e as reas prioritrias para a gerao e garantia da qualidade dos servios ambientais. O FNMC ter como agente financeiro o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que poder habilitar o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e outros agentes financeiros pblicos para atuar nas operaes de financiamento com recursos do FNMC. No h, at o momento, dados sobre a operao do FNMC. No entanto, segundo notcia do Ministrio do Meio Ambiente, o Fundo j tem garantidos R$ 200 milhes para o investimento de aes de mitigao e adaptaes aos efeitos das mudanas climticas no Brasil em 201185. Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal O Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) um fundo pblico de natureza contbil criado pela Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei no 11.284/2006). Tem como finalidade fomentar o desenvolvimento de atividades florestais sustentveis no Brasil e promover a inovao tecnolgica no setor.
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MINISTRIO do Meio Ambiente. Brasil j tem R$ 200 milhes para combater os efeitos das mudanas climticas. 2010. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index. php?ido=ascom.noticiaMMA&idEstrutura=8&codigo=6082. Acessado em: 19 ago 2010.
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O FNDF gerido pelo Servio Florestal Brasileiro (SFB) e tem como principal fonte de recursos os valores arrecadados pela Unio pelas concesses florestais. O FNDF conta com um Conselho Consultivo formado por representantes dos governos federal, estadual e municipal, bem como por representantes da sociedade civil e do setor empresarial. O FNDF apoiar projetos de entidades pblicas e privadas sem fins lucrativos nas seguintes reas86: I. pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em manejo florestal; II. assistncia tcnica e extenso florestal; III. recuperao de reas degradadas com espcies nativas; IV. aproveitamento econmico racional e sustentvel dos recursos florestais; V. controle e monitoramento das atividades florestais e desmatamentos; VI. capacitao em manejo florestal e formao de agentes multiplicadores em atividades florestais; VII. educao ambiental; e VIII. proteo ao meio ambiente e conservao dos recursos naturais. As primeiras chamadas para a seleo de projetos a serem apoiados com recursos do fundo foram efetuadas em agosto deste ano. A estimativa destinar R$ 2,2 milhes, em 2010, para aes de fortalecimento do manejo florestal. Ao todo so quatro chamadas, sendo duas para promover as melhores prticas de produo de sementes e mudas de espcies florestais nativas para restaurao da Mata Atlntica na Regio Nordeste e duas para apoiar o desenvolvimento do manejo florestal em reas de assentamentos na caatinga do estado do Piau e em reservas extrativistas na Regio Norte.87
86
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Servio Florestal Brasileiro. Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index. php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=95&idMenu=7383. Acessado em: 3 ago 2010. FUNDO Florestal destinar mais de R$ 2 milhes para projetos florestais sustentveis. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=9 5&modulo=ultimas&idNoticia=1432. Acessado em: 18 ago 2010.
87
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Iniciativa BNDES Mata Atlntica A Iniciativa BNDES Mata Atlntica tem como foco o apoio financeiro, com recursos no reembolsveis, a projetos de restaurao de matas ciliares e unidades de conservao no bioma Mata Atlntica. Est amparada no art. 10 da Lei no 11.428/2006, segundo o qual o Poder Pblico fomentar o enriquecimento ecolgico da vegetao do Bioma Mata Atlntica, bem como o plantio e o reflorestamento com espcies nativas, em especial as iniciativas voluntrias de proprietrios rurais. Em sua primeira edio, o BNDES recebeu, at 1 de julho de 2009, 55 consultas prvias, com o posterior enquadramento de 27 projetos, ou seja, que sero submetidos a anlise. Parmetros ecolgicos na cobrana do ITR A lei sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), Lei n 9.393, de 19 de dezembro de 1996, considera as reas de preservao permanente, de reserva legal e outras reas de interesse ecolgico como no tributveis e no aproveitveis. Mais recentemente, a Lei no 11.428/2006, que regula a proteo da Mata Atlntica, alterou a legislao do ITR para estender esse benefcio a reas sob regime de servido florestal ou ambiental, bem como a reas cobertas por florestas nativas, primrias ou secundrias em estgio mdio ou avanado de regenerao, localizadas em qualquer regio do pas. O principal problema verificado com a aplicao desse benefcio fiscal calcado no ITR que o valor do imposto, em regra, muito baixo para que a sistemtica criada possa ter um impacto realmente significativo em termos de conservao ambiental (JURAS; ARAJO, 2008). O ICMS ecolgico O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) um imposto estadual e que constitui uma importante fonte de recursos para os governos locais, uma vez que a Constituio Federal estipula que 25% do total do ICMS arrecadado pelo estado sejam distribudos aos municpios (art. 158). Alm disso, a Constituio prev que a distribuio de trs quartos do valor a ser alocado considere o valor agregado em cada municpio. O estado pode estabelecer critrios de distribuio para o um quarto restante. Tradicionalmente, para distribuio desse um quarto dos recursos, os governos estaduais utilizam critrios que consideram o tamanho da populao, a rea geogrfica
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e a produo primria. Com essas regras, municpios que detm, por exemplo, reas ambientalmente protegidas ou de proteo de mananciais argumentam que so prejudicados, uma vez que as restries de uso da terra restringem o desenvolvimento de atividades produtivas. Note-se que esses municpios em regra perdem no recebimento da parcela do ICMS que depende do valor agregado (JURAS; ARAJO, 2008). Para alterar esse quadro, o estado do Paran instituiu, em 1991, sistema de distribuio do ICMS que inclui critrio ecolgico aplicado a 5% do total de recursos distribudo aos municpios (Lei Complementar no 59, de 1 de outubro de 1991, do estado do Paran). Desses 5%, metade vai para municpios com mananciais de abastecimento de gua e metade para aqueles com unidades de conservao, terras indgenas, faxinais e reservas florestais legais88. Vrios estados tm seguido a experincia do Paran e estabelecido normas sobre a distribuio dos 25% dos recursos recebidos do ICMS que levam em considerao parmetros de proteo ao meio ambiente. So exemplos So Paulo (1993), Minas Gerais (1995), Rondnia (1996), Rio Grande do Sul (1998), Pernambuco (2000), Mato Grosso do Sul (2001), Mato Grosso (2001), Rio de Janeiro (2007) e Piau (2008) (JURAS, 2009). Entre os critrios do ICMS ecolgico, definidos nas leis estaduais, figuram a conservao de espaos protegidos, iniciativas de saneamento e outras caracterizadas no conceito mais amplo do desenvolvimento sustentvel. Os bons resultados so incontestveis: o aumento da superfcie de reas protegidas, no Paran, foi de 160,13% entre 1991 e 200589, e em Minas Gerais, de 62%, entre 1991 e 1998 (VEIGA NETO, 2004). Programa Produtor de gua O Programa Produtor de gua foi concebido pela Agncia Nacional de guas (ANA) tendo como propsito a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais no meio rural, propiciando a melhoria da qualidade da gua e o aumento das vazes mdias dos rios em bacias hidrogrficas de importncia estratgica para o pas. um
88 INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN. ICMS Ecolgico: informaes gerais. Disponvel em: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=57. Acessado em: 24 ago 2010. LOUREIRO, W. In: INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN. ICMS Ecolgico por Biodiversidade. Disponvel em: http://www.uc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo. php?conteudo=56. Acessado em: 9 fev 2011.
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programa de adeso voluntria de produtores rurais que, por meio de prticas e manejos conservacionistas e de melhoria da cobertura vegetal, venham a contribuir para o abatimento efetivo da eroso e da sedimentao, e para o aumento da infiltrao de gua, segundo o conceito provedor-recebedor. Os pagamentos so baseados em custos de referncia pr-estabelecidos, sendo proporcionais ao abatimento de eroso proporcionado e ampliao da rea florestada. As metas de cumprimento so verificadas e certificadas por equipes tcnicas, sendo pr-requisito para o pagamento do incentivo. Os custos do Programa so compartilhados entre Unio, estados, municpios, empresas de saneamento e energia, e organizaes no governamentais. At o momento, o Programa Produtor de gua est implantado nas seguintes localidades: Extrema (MG), Bacia dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (MG e SP), Pipiripau (DF), Esprito Santo, Apucarana (PR) e Guandu (RJ)90. Propostas em discusso H propostas em discusso no Congresso Nacional destinadas a ampliar os incentivos concedidos ao meio ambiente, entre as quais se destacam trs grupos: as que preveem regras semelhantes s aplicadas no ICMS ecolgico repartio dos tributos federais aos Estados (FPE) e aos Municpios (FPM); uma prev dedues do Imposto sobre a Renda para aplicao em projetos ambientais (IR ecolgico); e vrios projetos tratam do pagamento por servios ambientais, incluindo um especfico sobre o instrumento conhecido como REDD (Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal) no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima.
3.1.2
Multas
A Lei no 9.605/1998 (LCA), prev dois tipos de multa para condutas lesivas ao meio ambiente: a multa penal, aplicada pelo juiz, aos casos tipificados como crimes, e a multa administrativa, que est includa entre as sanes aplicveis pela autoridade ambiental s infraes ambientais.
90
ANA. Programa produtor de gua: 2010. Disponvel em: http://www.ana.gov.br/produagua/Principal/tabid/668/Default.aspx. Acessado em: 3 ago 2010.
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No caso da multa penal, o valor calculado segundo os critrios do Cdigo Penal; se revelar-se ineficaz, ainda que aplicada no valor mximo, poder ser aumentada at trs vezes, tendo em vista o valor da vantagem econmica auferida (art. 18 da LCA). A multa administrativa, por sua vez, tem por base a unidade, hectare, metro cbico, quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurdico lesado (art. 74 da LCA) e seu valor fixado em regulamento, sendo o mnimo de R$ 50,00 (cinquenta reais) e o mximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes de reais) (art. 75 da LCA). O art. 73 da LCA prev que os valores arrecadados em pagamento de multas por infrao ambiental sero revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, ao Fundo Naval, ou a fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos, conforme dispuser o rgo arrecadador. O Decreto n 6.514, de 22 de julho de 2008, alterado pelo Decreto n 6.686, de 10 de dezembro de 2008, que regulamenta a LCA, prev a destinao de 20% dos recursos arrecadados pelo pagamento de multas aplicadas pela Unio ao Fundo Nacional do Meio Ambiente. O regulamento da LCA especifica, para cada infrao, o valor correspondente de multa, de acordo com a gravidade do fato. Esto previstas multas para infraes contra a fauna, a flora, a poluio, as unidades de conservao, o ordenamento urbano e o patrimnio cultural, e a administrao ambiental. A MP no 2.186-16/2001 prev sanes a quem explora economicamente produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimnio gentico ou de conhecimento tradicional associado, acessados em desacordo com suas disposies. Nesse caso, o infrator sujeita-se ao pagamento de indenizao correspondente a, no mnimo, 20% do faturamento bruto obtido na comercializao do produto ou de royalties obtidos de terceiros em decorrncia de licenciamento de produto ou processo ou do uso da tecnologia, protegidos ou no por propriedade intelectual. As multas aplicveis s infraes relacionadas a atividades e projetos que envolvam OGM, por sua vez, variam de R$ 2.000,00 a R$ 1.500.000,00, proporcionalmente gravidade da infrao (Lei no 11.105/2005). No caso de descumprimento das regras para o uso de animais em pesquisa (Lei n 11.794/2008), o infrator sujeita-se, entre outras sanes administrativas, ao pagamento de multa de R$ 1.000,00 a R$ 20.000,00.
o
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3.1.3
Taxas, impostos e outras cobranas
Ingresso em parques nacionais Os parques nacionais so unidades de conservao que admitem visitao pblica. Dos 67 parques nacionais brasileiros, apenas 21 esto atualmente abertos visitao91. O ingresso pago e seu valor atualmente estabelecido na Portaria n 366, de 2009, do Ministrio do Meio Ambiente. Os valores variam de R$ 12,00, por pessoa, como no Parque Nacional de Braslia, a R$ 120,00 para o Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha92. H descontos para determinados grupos e embarcaes pagam valores maiores, chegando a R$ 2.000,00 para navios de turismo. De acordo com Drummond (2006), entre 1994 e 2003, cerca de 14 milhes de pessoas visitaram os parques nacionais brasileiros, correspondendo a uma mdia anual de 1,4 milhes. No entanto, a visitao fortemente concentrada em trs parques (80,01% de todos os visitantes em 2003). A arrecadao, entre 1995 e 2004, foi de cerca de R$ 60 milhes, e a concentrao ainda mais forte em trs parques, responsveis por 86,69% da receita total dos parques visitados em 2003. O nmero de visitantes nos parques nacionais tem aumentado significativamente nos ltimos anos, tendo chegado a 3.847.287 de pessoas em 200993. No h informaes sobre o valor arrecadado nesse perodo. Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental A Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TCFA) foi criada por meio da Lei n 10.165, de 27 de dezembro de 2000, para dotar o Ibama dos recursos financeiros para o controle e a fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais. Conforme a lei, sujeita-se ao pagamento da TCFA todo aquele que exera atividades relacionadas a: extrao e tratamento de minerais, indstria de produtos minerais no metlicos, metalrgica, mecnica, de material eltrico,
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91 92 93
MMA/ICMBIO. Turismo nos parques: conhecer para proteger. Disponvel em: http://www. icmbio.gov.br/menu/turismo-nos-parques. Acessado em: 21 ago 2010. MMA. Portaria 366, de 2009. Disponvel em: http://ibama2.ibama.gov.br/cnia2/renima/ cnia/lema/lema_texto/MMA/PT0366-081009.PDF. Acessado em: 20 ago 2010. MMA/ICMBIO. Turismo nos Parques: Conhecer para proteger. Disponvel em: http:// www.icmbio.gov.br/menu/turismo-nos-parques. Acessado em: 20 ago 2010.
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eletrnico e comunicaes, de material de transporte, de madeira, de papel e celulose, de borracha, de couros e peles, txtil, de vesturio, calados e artefatos de tecidos, de produtos de matria plstica, do fumo, qumica, de produtos alimentares e bebidas, servios de utilidade (produo de energia termoeltrica; tratamento e destinao de resduos, dragagem e derrocamentos em corpos dgua e recuperao de reas contaminadas ou degradadas), transporte, terminais, depsitos e comrcio, turismo e uso de recursos naturais. Os valores so estabelecidos de acordo com o porte da empresa e o potencial de poluio ou grau de utilizao dos recursos naturais, variando de R$ 50,00 a R$ 2.250,00 por trimestre. Alm da TCFA, h, em nvel federal, taxas para a concesso de permisses, autorizaes e licenas relacionadas utilizao de recursos naturais (fauna e flora) e a atividades potencialmente poluidoras, criadas por meio da Lei no 9.960, de 28 de janeiro 2000. Os valores variam de isento a R$ 22.363,00. Deve-se ressaltar que os estados e municpios tambm podem instituir (e muitos o fazem) taxas prprias para o controle e a fiscalizao de atividades poluidoras ou utilizadoras de recursos naturais. A cobrana pelo uso da gua No Brasil, a cobrana pelo uso da gua est prevista na Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos. A Lei no 9.433/1997 prev que todo aquele que extrai ou desvia gua da superfcie ou gua subterrnea, ou usa a gua para a diluio de substncias ou a gerao de energia eltrica, depende de outorga do direito de uso pelo Poder Pblico e, por conseguinte, est sujeito a cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Usos insignificantes no so cobrados. A cobrana pelo uso da gua tem dois objetivos principais: reconhecer que a gua tem um valor econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor, e estimular as pessoas a racionalizar seu uso. O valor a ser pago definido pelo comit de bacia e o valor arrecadado deve ser aplicado prioritariamente na prpria bacia hidrogrfica, para o financiamento de aes includas no plano de recursos hdricos. At 7% do montante arrecadado pode ser destinado ao pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e entidades integrantes do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos.
265
No que se refere s guas de domnio da Unio, a cobrana pelo uso da gua teve incio na bacia do rio Paraba do Sul, em maro de 2003. Os valores atualmente cobrados variam de R$ 0,01 a R$ 0,07 por m3 e o total arrecadado, de 2003 a 2009, foi de R$ 50,6 milhes.94 A segunda cobrana pelo uso da gua em nvel federal deu-se na bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia, a partir de 2006, sendo que at 2009 haviam sido arrecadados R$ 57,5 milhes. Os valores cobrados so de R$ 0,015 para transposio de bacia, R$ 0,01 e R$ 0,02 para a captao e o consumo de gua bruta, respectivamente, e de R$ 0,10 para lanamento de carga orgnica DBO5,20.95 A bacia do rio So Francisco poder ser a terceira a ter a cobrana pelo uso da gua em rios federais, uma vez que esto em fase adiantada os estudos e negociaes para a definio da metodologia e dos valores a serem cobrados. Foram propostos pelo Comit daquela Bacia (Deliberao no 40/2008) e aprovados pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (Resoluo no 108/2010) os seguintes valores, para incio de cobrana em julho de 2010: R$ 0,01 e R$ 0,02 por m3, para a captao e o consumo de gua bruta, respectivamente, e de R$ 0,07 por Kg para lanamento de carga orgnica DBO5,20.96 Alm das bacias de rios de domnio da Unio, a cobrana pelo uso da gua j praticada em 12 bacias de domnio estadual, totalizando 2.479 usurios em cobrana, um valor total cobrado de R$ 70.587.339,91 e um total arrecadado de R$ 53.041.820,72.97
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Agncia Nacional de guas (ANA). Relatrio 2009: cobrana pelo uso de recursos hdricos na bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul. Braslia, DF: ANA, 2010. Disponvel em: http://www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/_docs/Relat_de_Cobranca_PBS_2009.pdf. Acessado em: 2 ago 2010. Idem. Relatrio 2009: cobrana pelo uso de recursos hdricos nas bacias hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia. Braslia, DF: ANA, 2010. ANA. A cobrana pelo uso da gua na bacia do rio So Francisco. Disponvel em: http:// www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/BaciaSF.asp. Acessado em: ago 2010. Idem. Cobrana pelo uso da gua. http://www.ana.gov.br/GestaoRecHidricos/CobrancaUso/default2.asp. Acessado em: 2 ago 2010.
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Cobrana pela explorao florestal: a concesso florestal A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei no 11.284/2006) prev a concesso florestal para a explorao de produtos e servios florestais. Nos termos da citada lei, a concesso florestal definida como
delegao onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentvel para explorao de produtos e servios numa unidade de manejo, mediante licitao, pessoa jurdica, em consrcio ou no, que atenda s exigncias do respectivo edital de licitao e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. (art. 3, inciso VII)
Conforme a referida lei, as reas objeto de concesso estaro contidas no Plano Anual de Outorga Florestal (Paof) e sero concedidas mediante licitao, na modalidade concorrncia, e outorgadas a ttulo oneroso. Conforme a Lei no 11.284/2006, o preo mnimo da concesso e os critrios de reajuste e reviso so fixados no edital de licitao (art. 20, XII). No julgamento da licitao, consideram-se os seguintes critrios combinados:
I o maior preo ofertado como pagamento ao poder concedente pela outorga da concesso florestal; II a melhor tcnica, considerando: a) b) c) d) o menor impacto ambiental; os maiores benefcios sociais diretos; a maior eficincia; a maior agregao de valor ao produto ou servio florestal na regio da concesso.
Alm do ressarcimento pelos custos do edital, o concessionrio paga anualmente um valor pela produo e um valor fixo, independentemente da produo ou dos valores por ele auferidos com a explorao do objeto da concesso. Uma concesso j foi realizada (trs unidades na Floresta Nacional do Jamari) e duas esto em andamento (Floresta Nacional Sarac-Taquera e Floresta Nacional do Amana).
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Apenas para ter ideia dos valores, na Floresta Nacional do Jamari, o edital foi avaliado em R$ 515.000,00 e os valores mnimos anuais foram estipulados em R$ 503.745,00; R$ 967.695,00; e R$ 1.354.320,00; para as Unidades UMF I, UMF II e UMF III, respectivamente. Os valores so repassados ao rgo gestor, ao Ibama, aos estados e municpios e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, em propores estabelecidas na Lei no 11.284/2006. Royalties e compensao financeira A Constituio brasileira assegura aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao (CF, art. 20, 1). O valor a ser pago proporcional ao valor econmico dos recursos explorados e o total arrecadado dividido entre estados, municpios e alguns rgos governamentais relacionados ao meio ambiente e cincia e tecnologia. No caso da gerao de energia hidreltrica, a compensao financeira corresponde a 6,75% do valor da energia eltrica produzida, a ser paga por titular de concesso ou autorizao para explorao de potencial hidrulico aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios em cujos territrios se localizarem instalaes destinadas produo de energia eltrica, ou que tenham reas invadidas por guas dos respectivos reservatrios, e a rgos da administrao direta da Unio (art. 17 da Lei no 9.648, de 27 de maio de 1998, com a redao dada pela Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000). Deve-se observar que parcela de 0,75% constitui pagamento pelo uso de recursos hdricos e ser aplicada nos termos do art. 22 da Lei no 9.433, de 1997 (art. 17, 2, da Lei no 9.648/1998, acrescido pela Lei no 9.984/2000). No se trata, portanto, de compensao financeira, mas de cobrana pelo uso de recursos hdricos, abordada anteriormente neste trabalho. O pagamento da compensao financeira propriamente dita (que corresponde a 6% do valor da energia eltrica produzida) segue o percentual definido pela Lei no 8.001, de 13 de maro de 1990, com as alteraes subsequentes (Leis nos 9.433/1997, 9.648/1998, 9.984/2000 e 9.993/2000), que o seguinte: 45% aos estados; 45% aos municpios; 3%
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ao Ministrio do Meio Ambiente; 3% ao Ministrio de Minas e Energia; e 4% ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT). A compensao financeira pela explorao de recursos minerais segue o seguinte percentual sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial (Lei no 8.001/1990, com alteraes dadas pela Lei no 12.087, de 11 de novembro de 2009): minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio: 3%; ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais, exceto ouro: 2%; pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais nobres: 0,2%; ouro: 1%, quando extrado por empresas mineradoras, e 0,2% nas demais hipteses de extrao. Os recursos so distribudos na seguinte proporo: 23% para os estados e o Distrito Federal; 65% para os municpios; 2% para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT); e 10% para o Ministrio de Minas e Energia, a serem integralmente repassados ao Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), que destinar 2% dessa cota-parte proteo mineral (sic) em regies mineradoras, por intermdio do Ibama (Lei no 8.001/1990, com as alteraes dadas pela Lei no 9.993/2000). No caso do petrleo e do gs natural, os royalties correspondem a 10% do valor da produo mas, tendo em conta os riscos geolgicos, as expectativas de produo e outros fatores pertinentes, a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) poder prever, no edital de licitao correspondente, a reduo desse valor para um montante correspondente a, no mnimo, 5% da produo (Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, art. 47, caput e 1). A parcela correspondente a 5% da produo ser distribuda segundo os critrios estipulados pela Lei no 7.990, de 28 de dezembro 1989 (art. 48 da Lei no 9.478/1997), ou seja: 70% aos estados produtores; 20% aos municpios produtores; e 10% aos municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque de leo bruto e/ou gs natural. A parcela que exceder a 5% da produo ser distribuda conforme o art. 49 da Lei no 9.478/1997. Aos estados e municpios produtores destinam-se, respectivamente, 52,5% e 15%, se a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres, e percentual de 22,5% para ambos, se a lavra ocorrer na plataforma continental. Neste caso, tambm participam da distribuio dessa parcela dos royalties: o Ministrio da Marinha (15%), para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas de produo; e um Fundo Especial (7,5%), a ser distribudo entre todos os
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estados, territrios e municpios. Qualquer que seja o local da lavra, 7,5% vo para os municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, e 25% para o Ministrio da Cincia e Tecnologia, para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica de primeira e segunda gerao, bem como para programas de mesma natureza que tenham por finalidade a preveno e a recuperao de danos causados ao meio ambiente por essas indstrias. Alm dos royalties, nos casos de grande volume de produo de petrleo ou de grande rentabilidade, h o pagamento de uma participao especial, distribuda entre Ministrio de Minas e Energia (40%), MMA (10%), estados produtores (40%) e municpios produtores (10%). Inicialmente, o MMA deveria aplicar os recursos da participao especial para o desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria do petrleo. Com a Lei no 12.114/2009, que criou o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima (FNMC), esses recursos passam a ser destinados, preferencialmente, ao desenvolvimento de atividades de gesto ambiental relacionadas cadeia produtiva do petrleo, incluindo as consequncias de sua utilizao. Alm disso, at 60% da parte que cabe ao MMA deve ser alocada para o FNMC. Os recursos gerados com os royalties do petrleo tm sido significativos. Passaram de R$ 284 milhes, em 1998, a mais de R$ 7,9 bilhes em 2009, chegando a R$ 10,9 bilhes em 200898, e totalizaram, nesse perodo, R$ 58 bilhes. A participao especial, por sua vez, passou de R$ 1 bilho, em 2000, a cerca de R$ 8,5 bilhes em 2009, alcanando quase R$ 12 bilhes em 2008. Nesse perodo, a participao especial totalizou mais de R$ 58 bilhes e o valor repassado ao MMA foi da ordem de R$ 6 bilhes. Os valores relativos compensao financeira pela gerao de energia eltrica no perodo de 1997 a 2010 quase chegam a R$ 16 bilhes99 (incluindo os
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Informaes obtidas em: www.anp.gov.br/participacao_gov/royalties.asp. Acessado em: 30 jan 2009. e ANP. Consolidao das participaes governamentais 2009, Disponvel em: http://www.anp.gov.br/?id=522. Acessado em: 5 ago 2010. Informaes obtidas em: http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/cmpf/gerencial. Acessado em: 5 ago 2010.
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royalties de Itaipu). A cota que cabe ao MMA corresponde a R$ 480 milhes no perodo 1997 2010. Apesar do alto volume de recursos proporcionado pelos royalties e compensao financeira, h indcios de que sua aplicao no tem sido feita com eficincia. Em relao aos recursos provenientes da explorao do petrleo, Silva (2008) cita algumas notcias e estudos que apontam que os municpios que mais recebem royalties pela explorao do petrleo no se destacam na comparao com os demais, no logram aumentar de forma significativa a qualidade de seus indicadores sociais e alguns at apresentam, em mdia, taxas de crescimento menores que os no contemplados por essas receitas. Quanto aos recursos recebidos pelo MMA, um estudo de Toledo Neto (2008) conclui, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), que
no h aplicao da participao especial para o controle ambiental, bem como os recursos no so aplicados em projetos ou estudos para melhoria do processo de licenciamento ambiental, e tambm no utilizado na preservao do meio ambiente e recuperao dos danos ambientais causados pela indstria do petrleo (p. 1).
Cide combustveis Embora no seja denominada tecnicamente de imposto, suas caractersticas justificam a incluso, neste item, da Cide combustveis. A Constituio Federal prev a criao, pela Unio, de contribuies de interveno no domnio econmico (art. 149). Em 2001, por meio da Lei no 10.336, de 19 de dezembro de 2001, foi criada a contribuio de interveno no domnio econmico sobre a importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel, a Cide combustveis. Os recursos arrecadados com a Cide devem ser destinados: ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo; ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes (art. 177, 4, inciso II, CF). Parte desses recursos (29%) so repassados aos estados e ao Distrito Federal para aplicao em infraestrutura de transportes, sendo que, do total recebido, os estados devem transferir 25% aos respectivos municpios, tambm para serem aplicados no financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
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Na prtica, a Cide combustveis no tem demonstrado propsitos verdes nem a inteno de resolver os grandes problemas do setor de transportes (JURAS; ARAJO, 2008), uma vez que, segundo o relatrio final da Proposta de Fiscalizao e Controle (PFC) n 97, de 2005, da Comisso de Minas e Energia da Cmara dos Deputados (2006), a aplicao dos recursos arrecadados com a Cide combustveis tem sido desvirtuada, sendo destinada, principalmente manuteno de grande volume de recursos em caixa, tendo em vista o cumprimento das metas quanto ao supervit primrio. Alm disso, os recursos da Cide combustveis destinados a projetos ambientais tm sido de pequeno valor. De 2002 a 2005, os recursos arrecadados com a Cide passaram de R$ 7 bilhes ao ano, segundo a Receita Federal, sendo que, nesse perodo, os valores repassados ao MMA foram, respectivamente, de R$ 28 milhes, R$ 39 milhes, R$ 18 milhes e R$ 26 milhes, ou seja, no passaram de 0,5% do total arrecadado. No obstante, parcela considervel desses recursos financiou despesas administrativas do Ibama (BRASIL..., 2006). Repartio de benefcios pelo acesso ao patrimnio gentico A MP 2.186-16/2001 prev que os benefcios resultantes da explorao econmica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, obtidos por instituio nacional ou instituio sediada no exterior, sero repartidos, de forma justa e equitativa, entre as partes contratantes. Alm disso, ser assegurada Unio, no que couber, quando no for parte no Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, a participao nos benefcios acima referidos. Tais benefcios podem constituir-se, entre outros, de: diviso de lucros; pagamento de royalties; acesso e transferncia de tecnologias; licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e capacitao de recursos humanos. No h informaes disponveis sobre a repartio desses benefcios at o momento.
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3.2
Criao de Mercado
3.2.1
Sistemas de permisses transacionveis
Em reas urbanas, h previso de transferncia do direito de construir conforme o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001). A aplicao desse instrumento cabe ao municpio, por meio do Plano Diretor. Na rea rural, instrumento de certa forma semelhante relativo compensao da reserva legal prevista no Cdigo Florestal. Consiste na substituio da reserva legal na propriedade por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme critrios estabelecidos em regulamento. Na impossibilidade de compensao da reserva legal dentro da mesma microbacia hidrogrfica, possvel faz-lo em outra rea, aplicando-se o critrio de maior proximidade possvel entre a propriedade desprovida de reserva legal e a rea escolhida para compensao, desde que na mesma bacia hidrogrfica e no mesmo estado. O critrio de maior proximidade possvel, para compensao da reserva legal, tem o objetivo de garantir que ela ocorra em regio com biodiversidade similar quela que foi desmatada. Sabe-se que a diversidade biolgica muito varivel espacialmente, isto , a composio florstica entre duas microbacias, por exemplo, pode ser bastante diferente. Se um dos objetivos da reserva legal proteger a biodiversidade, perder o sentido permitir a sua compensao em rea biologicamente muito desigual (GANEM, 2007). Essa a razo por que o Cdigo Florestal veda a compensao entre estados diferentes. De qualquer forma, a compensao depende de aprovao do rgo ambiental estadual competente e pode ser feita mediante o arrendamento de rea sob regime de servido florestal ou reserva legal, ou aquisio de Cota de Reserva Florestal (CRF). A CRF um ttulo representativo de vegetao nativa sob regime de servido florestal, de Reserva Particular do Patrimnio Natural ou reserva legal instituda voluntariamente sobre a vegetao que exceder os percentuais estabelecidos no art. 16 do Cdigo Florestal. Esses ttulos so transferveis e destinam-se a compensar reas de reserva legal entre imveis de uma mesma microbacia hidrogrfica. No entanto, sua regulamentao ainda no ocorreu e o instrumento no vem sendo usado.
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3.3
Sistemas de interveno de demanda final
3.3.1
Certificao e rotulagem
No Brasil, h vrios programas de certificao, entre os quais destacam-se os relacionados rea florestal, com participao mais expressiva da certificao concedida pelo Forest Stewardship Council (FSC) e do Programa Brasileiro de Certificao Florestal (Cerflor). O Cerflor foi desenvolvido no mbito do Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial e tem como rgo acreditador o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro). A Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) responsvel pela elaborao e reviso das normas do Programa Cerflor. Conforme dados do Inmetro, h 1.464.938,90ha certificados de manejo de florestas plantadas, mas apenas 73.059ha referentes a manejo de florestas nativas100. Outro programa voluntrio o de Produo Integrada de Frutas (PIF), desenvolvido pelo Inmetro em conjunto com o Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), que gera frutas de alta qualidade, priorizando a sustentabilidade, a aplicao de recursos naturais, a substituio de insumos poluentes, o monitoramento dos procedimentos e a rastreabilidade de todo o processo do programa, tornando-o economicamente vivel, ambientalmente correto e socialmente justo. Por fim, releva destacar a certificao de produtos orgnicos, instituda pela Lei n 10.831, de 23 de dezembro de 2003, que dispe normas para o sistema orgnico de produo agropecuria. Esse sistema visa, entre outros objetivos, a preservao da diversidade biolgica dos ecossistemas naturais e a recomposio ou incremento da diversidade biolgica dos sistemas modificados em que se insere o sistema de produo. Para enquadrar-se como sistema orgnico, a produo deve adotar tcnica que, entre outros critrios, promova a otimizao do uso dos recursos naturais, a sustentabilidade ecolgica e a proteo do meio ambiente. Nesse caso, o cumprimento das normas do Cdigo Florestal deve estar includo num bom sistema de certificao do produto. Ainda segundo a lei, produto orgnico aquele oriundo desses sistemas orgo
100 INMETRO. Cerflor: Certificao Florestal. 2010. Disponvel em: http://www.inmetro.gov. br/qualidade/cerflor_empresas.asp. Acessado em: 5 ago 2010.
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nicos, bem como de processo extrativista sustentvel e no prejudicial ao ecossistema local. O Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade Orgnica possui um selo (SisOrg) que ser usado, a partir de 1 de janeiro de 2011, para identificar os produtos certificados por meio de Auditoria ou Sistemas Participativos de Garantia.
3.3.2
Outros
Acordos No Brasil, foi firmado, em 1995, o Protocolo Verde, mediante o qual as agncias financeiras oficiais de fomento assumiram o compromisso de no financiar projetos potencialmente danosos ao meio ambiente e, tambm, de aumentar o suporte a iniciativas ambientalmente sustentveis. Mais recentemente, o governo federal, por meio do Ministrio do Meio Ambiente, iniciou uma srie de dilogos com o setor produtivo, com acordos j firmados com setores da soja, carne, madeira, minrio, indstrias e bancos. Prmios e listas negras e outros compromissos voluntrios Vrias iniciativas desse tipo podem ser relacionadas no Brasil, como a concesso de prmios a empresas e pessoas que se destacam por aes em prol do meio ambiente, assim como aes voluntrias de responsabilidade ambiental. Em sentido oposto, h listas negras ou prmios por condutas ambientais negativas, como o prmio motosserra, concedido por organizaes no governamentais a empresas/pessoas que contriburam para o desmatamento, e a lista dos cem maiores desmatadores da Amaznia, publicada pelo Ministrio do Meio Ambiente. Neste ano, um grupo de empresas, liderado pelo Instituto Ethos, e com apoio da Associao Brasileira de Comunicao Empresarial (Aberje), do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio), Unio para o Biocomrcio tico (da sigla em ingls UEBT), da Conservao Internacional (CI), do Centro de Estudos em Sustentabilidade da FGV (GVCes), do Imazon e do Ip, lanaram o Movimento Empresarial pela
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Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade101,102. O documento, ainda em fase de discusso, contm, entre outras propostas, o compromisso voluntrio das empresas de incorporar, em suas estratgias de negcio, os princpios da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), assegurando que as cadeias produtivas faam o mesmo; e sua contribuio para a preservao das comunidades indgenas e tradicionais. Propem, ainda, que o governo brasileiro: estabelea metas claras e objetivas sobre biodiversidade para serem atingidas at 2020; e articule com outros pases cooperao global para a valorao dos servios dos ecossistemas, com o propsito de promover mecanismos econmicos para a conservao e restaurao da biodiversidade.
3.4
Legislao de responsabilizao
3.4.1
Compensao (responsabilizao) por dano ambiental
No Brasil, h previso legal desse instrumento h muito tempo. Temos em vigor a Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Essa lei prev que a ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado reverter a um fundo, sendo seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados. Para operacionalizar a lei, foi criado o Fundo Federal de Direitos Difusos, ligado ao Ministrio da Justia mas que dispe de um conselho gestor, no qual tm assento, entre outros, o Ministrio do Meio Ambiente.
101 ODED Grajew comenta: Empresas lanam movimento pela conservao e uso sustentvel da biodiversidade. Disponvel em: http://www1.ethos.org.br/EthosWeb/pt/4417/ servicos_do_portal/noticias/itens/oded_grajew_comenta_%e2%80%9cempresas_lancam_movimento_pela_conservacao_e_uso_sustentavel_da_biodiversidade%e2%80%9d. aspx. Acessado em: 9 ago 2010. 102 ASSOCIAO BRASILEIRA DE COMUNICAO EMPRESARIAL. Aberje compe movimento empresarial pela biodiversidade. 2010. Disponvel em: http://www.aberje.com.br/ acervo_not_ver.asp?ID_NOTICIA=3420&EDITORIA=Sustentabilidade. Acessado em: 27 ago 2010.
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Outra forma de compensao por dano ambiental prevista na Lei do Snuc, segundo a qual, nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio EIA/Rima, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral [...] (art. 36). Independentemente da compensao ambiental prevista na Lei do Snuc, a supresso de vegetao secundria em estgio avanado e mdio de regenerao para fins de atividades minerrias no Bioma Mata Atlntica condiciona-se, entre outras exigncias, adoo de medida compensatria que inclua a recuperao de rea equivalente rea do empreendimento, com as mesmas caractersticas ecolgicas, na mesma bacia hidrogrfica e, sempre que possvel, na mesma microbacia hidrogrfica (Lei n 11.428/2006, art. 32). Deve citar-se, ainda, a reposio florestal prevista no art. 19 do Cdigo Florestal. Conforme esse dispositivo, a explorao florestal pode sujeitar-se a reposio florestal, que deve priorizar a utilizao de espcies nativas. Obriga-se reposio florestal a pessoa fsica ou jurdica que utiliza matria-prima florestal oriunda de supresso de vegetao natural ou detenha a autorizao de supresso de vegetao natural (art. 14 do Decreto n 5.975/2006). No entanto, est isento dessa reposio o que utilize: resduos provenientes de atividade industrial; matria-prima florestal oriunda de PMFS, de floresta plantada ou de supresso de vegetao autorizada, para benfeitoria ou uso domstico dentro do imvel rural de sua origem, ou ainda, matria-prima florestal no madeireira. Um aspecto importante relacionado biodiversidade que o plantio de florestas com espcies nativas em reas de preservao permanente e de reserva legal degradadas poder ser utilizado para a gerao de crdito de reposio florestal (art. 19 do Decreto n 5.975/2006).
3.4.2
Garantias de desempenho
No Brasil, houve algumas tentativas de incluir o seguro de responsabilidade por dano ambiental na legislao, por meio de projetos de lei de autoria parlamentar. No entanto, nenhuma das proposies logrou xito at o momento.
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Contudo, para a concesso florestal, h previso legal de exigncia de garantia. A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei n 11.284/2010) inclui, entre os itens que devem constar do edital de licitao para a concesso de reas para a explorao florestal, a descrio das garantias financeiras e dos seguros exigidos (art. 20, XIII). So consideradas as seguintes modalidades de garantia: cauo em dinheiro; ttulos da dvida pblica; segurogarantia; fiana bancria; e outras admitidas em lei. Tais garantias incluiro, obrigatoriamente, a cobertura de eventuais danos causados ao meio ambiente, ao errio e a terceiros. Ainda conforme a Lei de Gesto de Florestas Pblicas, o poder concedente exigir garantias suficientes e compatveis com os nus e riscos envolvidos nos contratos de concesso florestal. Nas reas licitadas, a garantia corresponde ao valor de um ano de explorao. Na esfera estadual, h pelo menos trs exemplos de exigncia de instrumentos como esses. No Distrito Federal, h exigncia de garantia de recuperao de rea degradada pela minerao. Essa garantia integra o processo de licenciamento ambiental de empreendimentos que exploram recursos minerais, seu valor equivalente ao custo total do projeto de controle ambiental, limitado a dez por cento do valor global do empreendimento, e pode ser efetuada por meio de: cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica; seguro-garantia; ou fiana bancria. A Constituio do Par prev a exigncia de seguro contra danos ambientais para o transporte de cargas ou produtos que possam causar danos ao homem ou ao meio ambiente. No estado de Roraima, h a previso legal de exigncia de contratao de seguro ambiental para garantir a recuperao de reas degradadas por acidentes ou disposio inadequada de resduos.
Consideraes finais
Um dos principais mecanismos de conservao da biodiversidade a criao de unidades de conservao pelo Poder Pblico, que constitui grande parte dos esforos de conservao in situ. Na viso de Drummond (2006), a criao de UCs tem caminhado na contramo da tendncia expansionista e imediatista, sendo uma estratgia importante para conter os impactos deste padro de ocupao desenfreada do territrio e de uso imprevidente dos recursos naturais. Tal estratgia, conforme os autores citados, permite a sobrevivncia de espaos nos quais os processos de reproduo da biodiversidade e da evoluo biolgica transcorram sem abalos radicais de origem antrpica.
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O nmero de unidades de conservao brasileiras e a rea total por elas protegida vm crescendo constantemente desde os anos 1930, mas principalmente nos ltimos 25 anos (DRUMMOND, 2006). A instituio de uma poltica nacional abrangente de UCs, a partir do art. 225 da Constituio Federal, deu grande impulso criao dessas reas (ARAJO, 2008). Conforme dados atualizados at 27 de outubro de 2009, a rea conservada perfaz 73.987.193,58 ha103. Deve-se ressalvar, contudo, que a simples criao de uma unidade de conservao no garante, de fato, a proteo da rea. fundamental a regularizao fundiria, a elaborao e implantao do plano de manejo e a fiscalizao das UCs, entre outros aspectos importantes. Algumas estimativas indicam que, entre 2000 e 2008, cerca de 2,25 milhes de hectares foram desmatados em UCs e terras indgenas na Amaznia, com a explorao ilegal da madeira em vrias delas. Alm de comprometer a integridade dos ambientes naturais contidos nesses espaos, essa situao leva ao aumento das presses pela reduo das reas protegidas, como vem ocorrendo em Mato Grosso, Rondnia e Par.104 Outrossim, a poltica de conservao de outras reas importantes para a biodiversidade, como reas de preservao permanente e reserva legal, no tem sido to eficaz. Os mecanismos tradicionais de regulao, representados por inmeras licenas, cadastros e registros, no tm sido eficientes para manter e, na maior parte dos casos, recuperar, as APPs e a reserva legal. Mesmo os instrumentos considerados mais efetivos, como o licenciamento ambiental e o EIA, que podem, de certa forma, retardar a implantao de projetos de desenvolvimento controversos, no tm logrado xito quando a questo principal a conservao da biodiversidade. Alguns instrumentos de planejamento importantes, como os planos de recursos hdricos e os relacionados explorao florestal, comeam a ser utilizados e podem ter resultados efetivos para a proteo da biodiversidade. O zoneamento ambiental, por outro lado, apesar de ter sido institudo como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente em 1981, caminha a passos muito
103 MMA/ICMBIO. Unidades de conservao federais, centros especializados e coordenaes regionais. 2009. Disponvel em: http://www.icmbio.gov.br/menu/produtos-e-servicos/download/uc_federal_icmbio.pdf. Acessado em: 20 ago 2010. 104 MMA. MacroZEE da Amaznia Legal: estratgias de transio para a sustentabilidade; proposta preliminar para consulta pblica, 2010. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/ estruturas/225/_arquivos/macrozee___proposta_preliminar_para_consulta_26_jan_225. pdf. Acessado em: 30 ago 2010.
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lentos. Aps anos de debate, finalmente, no incio deste ano, foi lanado, para consulta pblica, o MacroZEE da Amaznia Legal. No que se refere aos demais biomas, apenas o Nordeste figura entre as iniciativas que devem ser elaboradas proximamente. Os demais ZEE em elaborao, na esfera federal, so pontuais, cobrindo reas delimitadas como as bacias do rio So Francisco e do Parnaba, a rodovia BR-163 e a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF). Quanto Zona Costeira, considerada patrimnio nacional pela Constituio Federal, a Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988, instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, o qual deve prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira. Com essa finalidade, em 1996, o MMA apresentou a primeira verso do Macrodiagnstico da Zona Costeira na Escala da Unio, que sofreu processo de atualizao a partir de 2005 e resultou no Macrodiagnstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil105. Os resultados, contudo, no esto disponveis na Internet. Alm disso, os estados tambm no efetivaram os respectivos zoneamentos. No que concerne ao uso de instrumentos econmicos, destacam-se os que complementam o sistema tradicional de comando e controle, como as diversas taxas e multas. Contudo, deve-se melhor avaliar sua efetividade, essencialmente por dois aspectos: baixo valor, no atuando como desestmulo a prticas no corretas ambientalmente, e baixo nvel de efetiva cobrana, seja por ineficincia dos rgos arrecadadores, seja pela demora dos processos administrativos. Entre os instrumentos includos neste trabalho sob a classificao genrica de taxas, merecem destaque: cobrana pelo uso da gua, cobrana pela explorao florestal, royalties e compensao financeira pela explorao de petrleo e de recursos hdricos para gerao de energia eltrica e Cide combustveis. Os dois primeiros comeam a ser postos em prtica e podem resultar em medidas importantes de conservao do meio ambiente em geral, e da biodiversidade em particular. Contudo, quanto aos demais, a grande crtica que, apesar do alto volume de recursos por eles proporcionado, tais recursos no tm sido aplicados para a finalidade a que se destinam, ou seja, a rea ambiental. Entre os subsdios, destaca-se o ICMS ecolgico, porm, de carter estadual, e o Programa Produtor de gua, incipiente, mas que poder dar bons resultados. exceo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, pouco expressivo em termos de dotao e
105 MMA. Macrodiagnstico da zona costeira e marinha do Brasil. Disponvel em: http://www. mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=78&idConteudo=9684& idMenu=10294. Acessado em: 30 ago 2010.
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execuo oramentria, os demais fundos previstos na legislao esto apenas comeando, mas podem vir a ser importantes fontes de estmulo a prticas ambientalmente sustentveis, como o Fundo Amaznia, o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal. Resta aguardar que seus recursos no sejam contingenciados, como si acontecer. Ainda no campo dos subsdios, importante a aprovao de algumas propostas em discusso no Congresso Nacional, entre as quais releva destacar: as que preveem regras semelhantes s aplicadas no ICMS ecolgico repartio dos tributos federais aos estados (FPE) e aos municpios (FPM); e as que tratam do pagamento por servios ambientais, tanto de forma mais genrica, quanto a especfica sobre o REDD+. Os sistemas de permisses transacionveis, que poderiam ser utilizados para compensar a reserva legal, por meio da CRF, ainda no esto em prtica no Brasil. A regulamentao desse instrumento poderia atuar como incentivo manuteno da reserva legal, em algumas reas, alm de ser uma vlvula de escape para reduzir a presso do setor agropecurio para alterao do Cdigo Florestal. Por fim, quanto legislao de responsabilizao, a compensao por dano ambiental ainda carece de maior avaliao e as garantias de desempenho apenas comearam a ser usadas na rea florestal mas deveriam ser ampliadas: para a rea mineral, por exemplo.
Referncias
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Fauna e recursos pesqueiros na legislao brasileira

Maurcio Schneider
Introduo
As constituies brasileiras do sculo 19 tratavam da organizao do Estado, da poltica, do processo legislativo e dos direitos civis, no se referiam a nenhum tema relacionado fauna. A partir de 1934, passaram a mencionar caa e pesca, estabelecendo como competncia privativa da Unio legislar sobre esses temas. Duas mudanas merecem destaque, conforme se pode observar nas transcries que seguem: a possibilidade de os estados legislarem concorrentemente, excluda na Constituio de 1946, somente retornando em 1988, e a substituio dos termos caa e pesca (produtos de explorao) pelo termo fauna (objeto de proteo) na atual Constituio. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (1934):
Art 5 Compete privativamente Unio: ............................................................................................... XIX legislar sobre:
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............................................................................................... j) bens do domnio federal, riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e a sua explorao;
............................................................................................... 3 A competncia federal para legislar sobre as matrias dos nmeros XIV e XIX, letras c e i, in fine, e sobre registros pblicos, desapropriaes, arbitragem comercial, juntas comerciais e respectivos processos; requisies civis e militares, radiocomunicao, emigrao, imigrao e caixas econmicas; riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca, e a sua explorao no exclui a legislao estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas matrias. As leis estaduais, nestes casos, podero, atendendo s peculiaridades locais, suprir as lacunas ou deficincias da legislao federal, sem dispensar as exigncias desta.
Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1937):

Art 16. Compete privativamente Unio o poder de legislar sobre as seguintes matrias: ............................................................................................... XIV os bens do domnio federal, minas, metalurgia, energia hidrulica, guas, florestas, caa e pesca e sua explorao; ............................................................................................... Art 18. Independentemente de autorizao, os estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matria, para suprirlhes as deficincias ou atender s peculiaridades locais, desde que no dispensem ou diminuam as exigncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal e at que esta regule, sobre os seguintes assuntos:
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a)
riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa e pesca e sua explorao;
Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1946):

Art 5 Compete Unio: ............................................................................................... XV legislar sobre: ............................................................................................... l) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica, floresta, caa e pesca;
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1967):

Art 8 Compete Unio: ............................................................................................... XVII legislar sobre: ............................................................................................... h) jazidas, minas e outros recursos minerais; metalurgia; florestas, caa e pesca;
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988):

Art. 23. competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios: ............................................................................................... VII preservar as florestas, a fauna e a flora; ...............................................................................................
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Art. 24. Compete Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: ............................................................................................... VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; ............................................................................................... Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: ............................................................................................... VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade.
A era Vargas (1930-1945), da qual fazem parte as duas primeiras constituies mencionadas, foi prolfica em normas ambientais, na forma de decretos e decretos-lei. Entre eles, o extenso (228 artigos) Cdigo de Caa e Pesca (Decreto no 23.672/1934) e seus sucessores, o Cdigo de Pesca (Decreto-Lei no 794/1938) e os cdigos de caa de 1939 (Decreto-Lei no 1.210) e de 1943 (Decreto-Lei no 5.894). Vigoraram at 1967, quando foram publicados o Decreto-Lei no 221, de 28 de fevereiro (dispondo sobre a proteo e estmulo pesca) e a Lei no 5.197, de 31 de janeiro (proteo fauna). Em relao ao bem estar animal, vigeu o Decreto no 24.645, de 10 de julho de 1934, revogado pelo Decreto no 11, de 11 de janeiro de 1991.
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Fauna
A legislao brasileira referente fauna silvestre (excetuados os recursos pesqueiros) no est restrita Lei no 5.197/1967 e Lei dos Zoolgicos (Lei no 7.173, de 14 de dezembro de 1983). H um grande nmero de instrues normativas, portarias e, mais recentemente, resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) acerca do tema. O Quadro 1 apresenta as normas que estariam, ao menos parcialmente, vigentes (a IN no 169/2008 fez revogao genrica das disposies em contrrio, e portanto no h uma consolidao de quais normas ou dispositivos realmente vigem nas instrues normativas e portarias anteriores). Quadro 1 Normas legais e infralegais referentes fauna e bem estar animal (excludas as portarias anuais de caa amadora, cuja vigncia de apenas alguns meses).
(Continua) Norma Lei no 5.197/1967 Lei no 7.173/1983 Lei no 7.653, de 3/2/1988 Lei no 9.111, de 10/10/1995 Lei no 10.519, de 17/7/2002 Lei no 11.794, de 8/10/2008 Decreto n 97.633, de 10/4/1989
o
Assunto Proteo fauna Estabelecimento e funcionamento de jardins zoolgicos Altera a redao da Lei no 5.197/1967 Acrescenta dispositivo Lei no 5.197/1967 Promoo e fiscalizao da defesa sanitria animal quando da realizao de rodeio Estabelece procedimentos para o uso cientfico de animais Composio do Conselho Nacional de Proteo Fauna Identificao individual dos espcimes da fauna extica em cativeiro Registro de jardins zoolgicos
IN Ibama no 2/2001 IN Ibama no 2/2002
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(Concluso) Norma IN Ibama no 1/2003 IN Ibama no 63/2005 IN Ibama no 141/2006 IN Ibama no 169/2008 IN Ibama no 8/2010 Port. Ibama no 139-N/1993 Port. Ibama no 16/1994 Port. Ibama no 117/1997 Port. Ibama no 118-N/1997* Port. Ibama no 138/1997 Port. Ibama no 93/1998 Port. Ibama no 102/1998 Port. Ibama no 36/2002 Res. Conama no 384/2006 Res. Conama no 394/2007 Assunto SISPASS (Sistema de Registro de Criadores Amadoristas de Passeriformes da Fauna Silvestre Brasileira) Uso econmico de jacars-do-pantanal, Caiman yacare, no Mato Grosso e Mato Grosso do Sul Controle de fauna sinantrpica nociva Normatiza as categorias de uso e manejo da fauna silvestre em cativeiro Probe a caa de espcies-praga e cria grupo de trabalho para avaliar o controle de javalis Criadouros conservacionistas Criao de fauna silvestre brasileira para subsidiar pesquisas cientficas Comercializao de fauna silvestre brasileira proveniente de zoolgicos e criadouros com finalidade econmica ou industrial Criadouros de fauna com fins econmicos e industriais Altera Portaria no 139-N/1993 Importao e exportao de fauna silvestre brasileira e extica e listagem da fauna considerada domstica para fins de operacionalizao do Ibama Criadouros de fauna com fins econmicos e industriais Inclui a avestruz-africana, Struthio camellus, no Anexo 1 da Port. Ibama no 93/1998 Depsito domstico provisrio de animais silvestres apreendidos Critrios para determinao de espcies silvestres como animais de estimao
* A Portaria Normativa no 118/1997, do Ibama, consta como em vigor no portal do Centro Nacional de Informao Ambiental (CNIA) (http://www.ibama.gov.br/cnia/pesquisa-avancada/); em 1998 o Ibama publicou a Portaria no 102, de teor semelhante, porm com ajustes de redao, sem o dispositivo que excetuava certos grupos taxonmicos (art. 4 da Port. no 118-N/1997), com alguns acrscimos (proibio de implantar novos criadouros de crocodilos-do-nilo e dispositivos especficos para criao de javalis). A Portaria no 102/1998 no tem clusula revogatria.
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A Lei no 5.197/67 alterou a condio dos animais silvestres de res nullius (coisa de ningum) para propriedade do Estado, proibindo a utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha. Excees foram mantidas para a caa no profissional (de acordo com peculiaridades regionais), para o comrcio de animais provenientes de criadouros autorizados, para a apanha de ovos, larvas e filhotes para criadouros, para a coleta com fins cientficos e para a destruio de animais nocivos agricultura ou sade pblica. Probe expressamente a caa profissional, como tambm a introduo de espcies silvestres no pas sem parecer tcnico oficial favorvel e licena. A Lei de Proteo Fauna tambm instituiu o registro das pessoas fsicas ou jurdicas que negociem com animais silvestres e seus produtos e o Conselho Nacional de Proteo Fauna, rgo consultivo e normativo do que deveria ser uma poltica de proteo fauna (a qual formalmente no existe). O Decreto no 97.633/1989 estabeleceu a composio desse conselho, com um representante da Diretoria de Ecossistemas do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), um da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), um do Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (Inpa), um do Museu Paraense Emlio Goeldi e mais 3 cidados brasileiros, tcnicos de notria competncia e de reconhecida atuao. A Lei no 7.173/1983 (Lei dos Zoolgicos) definiu como jardim zoolgico qualquer coleo de animais silvestres mantidos vivos em cativeiro ou em semiliberdade e expostos visitao pblica, obrigando seu registro junto ao Ibama e estabelecendo padres bsicos a serem atendidos, tanto em relao ao registro, quanto para a aquisio, venda e guarda de animais. O funcionamento de instituies que lidam com fauna silvestre foi regulamentado por sete instrues normativas e portarias do Ibama, at a edio da IN Ibama no 169/2008. Esta ltima norma se sobrepe s normas anteriores, sem revogar expressamente seus dispositivos. A Coordenao Geral de Fauna do Ibama informa que no fez uma consolidao das normas infralegais vigentes, e julga caso a caso quais regras se aplicam s seguintes categorias: 1. jardim zoolgico; 2. centro de triagem; 3. centro de reabilitao; 4. mantenedor de fauna silvestre;
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5. criadouro cientfico de fauna silvestre para fins de pesquisa; 6. criadouro cientfico de fauna silvestre para fins de conservao; 7. criadouro comercial de fauna silvestre; 8. estabelecimento comercial de fauna silvestre; 9. abatedouro e frigorfico de fauna silvestre. Para normatizar a criao domstica e amadorista de fauna silvestre (exceto peixes), publicou-se a IN no 1/2003, prevendo o registro de pessoas fsicas no Sistema de Cadastramento de Passeriformes (Sispass). Em resposta a demanda pela criao de outros animais, alm dos pssaros, o Conselho Nacional do Meio Ambiente exarou a Resoluo no 394/2007, estabelecendo os critrios a serem considerados na determinao das espcies da fauna silvestre cuja criao e comercializao podero ser permitidas como animais de estimao. As Portarias nos 93/1998 e 36/2002 normalizam a importao e exportao de espcimes vivos, produtos e subprodutos da fauna silvestre brasileira e da fauna silvestre extica. Excetuam-se das disposies peixes e invertebrados aquticos no listados nos anexos da Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino (Cites) e os animais domsticos (Anexo 1 da Portaria no 93/1998, em que so listados 50 txons domsticos). Caa para controle de pragas pode ser realizada com base na Lei no 5.197/1967, art. 3, 2, tanto com espcies autctones, a exemplo do que j se fez com caturrita (Myiopsitta monachus) e garibaldi (Agelaius ruficapillus), como tambm espcies exticas invasoras, lebre (Lepus europaeus) e javali (Sus scrofa), este ltimo objeto da IN no 50/2005 (renumerada como IN no 71/2005).106 A IN no 50/2005 dispunha sobre o controle populacional do javali, Sus scrofa, no Rio Grande do Sul, problema que, em outras unidades da federao, foi tratado por normas estaduais, com base na IN Ibama no 141/2006 (a exemplo da Portaria no 10/2007, da Secretaria de Agricultura de Santa Catarina, e da Portaria no 98/2009, do Instituto Ambiental do Paran).
106 A IN no 50/2005 foi renumerada para 71/2005, segundo informaes do Ibama, e, sob esse novo nmero, revogada pela IN no 8/2010. No entanto no CNIA, a norma s pode ser acessada pelo seu nmero original.
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O controle de fauna sinantrpica nociva, que necessitava de autorizaes para abate caso a caso, adotou rito simplificado com a edio da IN Ibama no 141/2006. Passaram a ser passveis de controle por rgos de governo da Sade, da Agricultura e do Meio Ambiente (sem a necessidade de autorizao do Ibama), cinco categorias de animais (excetuadas as espcies ameaadas de extino ou constantes nos anexos I e II da Cites): 1. invertebrados de interesse epidemiolgico e invertebrados classificados como pragas agrcolas pelo Ministrio da Agricultura; 2. artrpodes nocivos comuns ao ambiente antrpico, que impliquem transtornos sociais, ambientais e econmicos significativos; 3. animais domsticos ou de produo, bem como quando esses se encontram em situao de abandono ou alados, e roedores sinantrpicos comensais; 4. quirpteros em reas urbanas e peri-urbanas e a espcie Desmodus rotundus em regies endmicas ou consideradas de risco para ocorrncia de raiva; 5. espcies exticas invasoras comprovadamente nocivas agricultura, pecuria, sade pblica e ao meio ambiente; A segurana jurdica dos atos estaduais baseados na IN no 141/2006 deixou de existir a partir da publicao da IN no 8/2010, que revogou a IN no 71/2005 e assim disps:
Art. 3 Ficam proibidos quaisquer atos de caa de espcies consideradas pragas, que afetem a agricultura, a flora nativa ou coloquem em risco a integridade humana sem que estudos prvios e pesquisas assim o determinem.
Destaque-se a grande diferena entre os termos comprovadamente nocivas, que se referem notoriedade dos danos causados por determinadas espcies, constantes inclusive na literatura acadmica, e estudos prvios e pesquisas, os quais remetem a levantamento de dados e estudos especficos que determinem a necessidade de caa. Embora a caa seja, a priori, proibida, a Lei 5.197/1967 permite no somente a caa de animais nocivos, como a caa no profissional em funo de peculiaridades regionais (art. 1, 1). Aproveitando esse dispositivo, a caa amadorista estruturouse apenas no Rio Grande do Sul, com base em pesquisas da Fundao Zoobotnica
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do estado que subsidiam as portarias anuais. J a caa profissional expressamente vedada (art. 2), no se admitindo excees. No obstante essa proibio, o Ibama, atravs da IN no 63/2005, estabeleceu um projeto de caa comercial do jacar-do-pantanal nos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, atendendo s recomendaes tcnicas da Embrapa e do Centro de Conservao e Manejo de Rpteis e Anfbios RAN (Ibama). Trata-se de espcie que, aps dcadas de proteo, hoje caracteriza-se por grandes populaes, contando com diversas pesquisas realizadas, publicadas e outras em andamento, comportando manejo extrativo, recomendado por vrios autores (p. ex. MAGNUSSON; MOURO, 1997; MOURO, 2000; COUTINHO; CAMPOS, 2006). Em relao ao bem-estar animal, o Brasil dispunha do Decreto no 24.645/1934, revogado pelo Decreto no 11/1991, embora argumente-se que, se no todo, ao menos o art. 3 ainda vige (LEMOS, 2008). A Lei no 10.519/2002 (Lei dos Rodeios) determina que os apetrechos tcnicos utilizados nas montarias, bem como as caractersticas do arreamento, no podero causar injrias ou ferimentos aos animais e probe o uso de esporas com rosetas pontiagudas ou qualquer outro instrumento que cause ferimentos nos animais. Embora conste na Lei dos Rodeios, e seu descumprimento implique infrao ao art. 32 da Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, a determinao sobejamente desrespeitada nos espetculos desse tipo.
Pesca
A legislao pesqueira foi profundamente reformulada em 2009, quando da apresentao de duas medidas provisrias, que resultaram nas Leis nos 11.958, de 26 de junho, e 11.959, de 29 de junho. O quadro 2 apresenta as principais peas legais, excluda a quase totalidade das centenas de normas infralegais, que compem a maior parte da legislao pesqueira nacional (instrues normativas, portarias e resolues). Essas normas, no discutidas neste texto, estabelecem regras para casos especficos, como autorizaes, restries, tamanhos mnimos de pescado, reas ou perodos de defeso, etc. (extenso ementrio, que inclui a legislao estadual, foi publicado por Tiago, 2010). Da antiga Lei de Pesca (Decreto-Lei no 221/1967), que no foi inteiramente revogada, restaram somente a classificao das embarcaes, a licena para pesca amadora e
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os registros e taxas previstos. A Lei no 7.643, de 18 de dezembro de 1987, probe a pesca de cetceos em guas brasileiras, no tendo sido alterada pelas medidas provisrias. A Lei no 7.679, de 23 de novembro de 1988, que dispunha sobre a proibio da pesca de espcies em perodos de reproduo, foi revogada pela Lei no 11.959/2009. Parte de seus dispositivos, relativos s sanes, j havia perdido efeito a partir da Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998). Quanto s proibies de pesca, a nova lei manteve a maior parte da redao antiga, porm substituiu a frase em cursos dgua, nos perodos em que ocorrem fenmenos migratrios para reproduo e, em gua parada ou mar territorial, nos perodos de desova, de reproduo ou de defeso por em pocas e locais definidos pelo rgo competente. Tornou, portanto, dependente de ato especfico aquilo que tinha aplicao direta, ou seja, a proibio de pesca na piracema. Em 2004, o governo federal criou o Programa Nacional de Financiamento da Ampliao e Modernizao da Frota Pesqueira Nacional (Profrota Pesqueira), por meio da Lei no 10.849, de 23 de maro:
Art. 2 O Profrota Pesqueira compreende financiamentos para a aquisio, construo, converso, modernizao, adaptao e equipagem de embarcaes pesqueiras com o objetivo de reduzir a presso de captura sobre estoques sobre-explotados, proporcionar a eficincia e sustentabilidade da frota pesqueira costeira e continental, promover o mximo aproveitamento das capturas, aumentar a produo pesqueira nacional, utilizar estoques pesqueiros na Zona Econmica Exclusiva brasileira e em guas internacionais, consolidar a frota pesqueira ocenica nacional e melhorar a qualidade do pescado produzido no Brasil.
A Lei no 11.958/2009 transformou a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca em Ministrio da Pesca e Aquicultura, definindo atribuies e a diviso de tarefas com o Ministrio do Meio Ambiente. O Decreto no 6.981, de 13 de outubro de 2009, por sua vez, prev sistema de gesto compartilhada dos recursos pesqueiros e a elaborao e implementao das normas, critrios, padres e medidas por meio de ato conjunto dos dois ministrios. A composio da Comisso Tcnica da Gesto Compartilhada dos Recursos Pesqueiros (CTGP) paritria, com oito representantes, quatro de cada ministrio.
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Quadro 2 Normas legais referentes pesca e aquicultura (excludas as 79 instrues normativas e 486 portarias do Ibama que estabelecem regras para casos especficos, como autorizaes, restries, tamanhos mnimos de pescado, reas ou perodos de defeso).107
Norma Dec.-Lei no 221/1967 Lei no 7.643/1987 Lei no 10.849/2004 Lei no 11.524, de 24/9/2007 Lei no 11.958/2009 Lei no 11.959/2009 Lei no 12.068, de 29/10/2009
Assunto Proteo e estmulos pesca Probe a pesca de cetceos nas guas jurisdicionais brasileiras Programa Nacional de Financiamento da Ampliao e Modernizao da Frota Pesqueira Nacional (Profrota Pesqueira) Dispe sobre vrios assuntos; autoriza indenizao queles que entregarem redes de espera do tipo caoeira, utilizadas para a captura de lagostas (arts. 16-19) Transforma a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica em Ministrio da Pesca e Aquicultura Institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca e regula as atividades pesqueiras Dia do pescador amador
Dec. no 1.694, de 13/11/1995 Sistema Nacional de Informaes da Pesca e Aquicultura (Sinpesq) Dec. no 4.810, de 18/8/2003 Dec. no 4.895, de 25/11/2003 Dec. no 5.474, de 22/6/2005 Dec. no 5.583, de 16/11/2005 Dec. no 6.241, de 19/10/2007 Dec. no 6.981/2009 Port. MPA/MMA no 2/2009 Normas para operao de embarcaes pesqueiras nas zonas brasileiras de pesca Uso de corpos dgua de domnio da Unio para fins de aquicultura Regulamenta o Profrota Pesqueira Autoriza o Ibama a estabelecer normas para a gesto do uso sustentvel dos recursos pesqueiros Regulamenta a indenizao de que trata a Lei no 11.524/2007 Atuao conjunta dos Ministrios da Pesca e Aquicultura e do Meio Ambiente Sistema de Gesto Compartilhada do Uso Sustentvel dos Recursos Pesqueiros
107 As normas podem ser pesquisadas por palavras-chave no CNIA: http://www.ibama.gov. br/cnia/pesquisa-avancada.
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A Lei no 11.959/2009, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, definiu recursos pesqueiros como os animais e os vegetais hidrbios passveis de explorao, estudo ou pesquisa pela pesca amadora, de subsistncia, cientfica, comercial e pela aquicultura. Para perfeito entendimento, essa definio exige a leitura conjunta com o art. 36 da Lei no 9.605/1998, que restringe a pesca aos peixes, crustceos, moluscos e vegetais hidrbios, o que exclui a captura de outros organismos aquticos, sejam vertebrados (p. ex. boto, peixe-boi, tartaruga, jacar), ou invertebrados (corais, anmonas, entre outros). A lei classifica a pesca e a aquicultura nas seguintes categorias:
Art. 8 Pesca, para os efeitos desta lei, classifica-se como: I comercial: a) artesanal: quando praticada diretamente por pescador profissional, de forma autnoma ou em regime de economia familiar, com meios de produo prprios ou mediante contrato de parceria, desembarcado, podendo utilizar embarcaes de pequeno porte; industrial: quando praticada por pessoa fsica ou jurdica e envolver pescadores profissionais, empregados ou em regime de parceria por cotas-partes, utilizando embarcaes de pequeno, mdio ou grande porte, com finalidade comercial;
b)
II no comercial: a) cientfica: quando praticada por pessoa fsica ou jurdica, com a finalidade de pesquisa cientfica; amadora: quando praticada por brasileiro ou estrangeiro, com equipamentos ou petrechos previstos em legislao especfica, tendo por finalidade o lazer ou o desporto; de subsistncia: quando praticada com fins de consumo domstico ou escambo sem fins de lucro e utilizando petrechos previstos em legislao especfica.
b)
c)
...............................................................................................
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Art. 19. A aquicultura classificada como: I comercial: quando praticada com finalidade econmica, por pessoa fsica ou jurdica; II cientfica ou demonstrativa: quando praticada unicamente com fins de pesquisa, estudos ou demonstrao por pessoa jurdica legalmente habilitada para essas finalidades; III recomposio ambiental: quando praticada sem finalidade econmica, com o objetivo de repovoamento, por pessoa fsica ou jurdica legalmente habilitada; IV familiar: quando praticada por unidade unifamiliar, nos termos da Lei no 11.326, de 24 de julho de 2006; V ornamental: quando praticada para fins de aquariofilia ou de exposio pblica, com fins comerciais ou no.
Toda pessoa, fsica ou jurdica, que exera atividade pesqueira, bem como a embarcao de pesca devem ser previamente inscritas tambm no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) do Ministrio da Pesca e Aquicultura, em adio aos registros exigidos anteriormente: Cadastro Tcnico Federal (CTF), do Ministrio do Meio Ambiente, e Capitania dos Portos (Marinha do Brasil).
Normas federais conexas
No quadro 3 esto listadas as leis, decretos e outras normas que se associam ou complementam as leis de fauna e de recursos pesqueiros. A Lei no 8.617, de 4 de janeiro de 1993, dispe, entre outros temas, sobre a soberania e a utilizao dos recursos biolgicos no mar territorial, na zona contgua, na zona econmica exclusiva e na plataforma continental brasileiros.
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Quadro 3 Normas legais e infralegais conexas fauna, pesca e aquicultura.
Norma Lei no 8.617/1993 Lei no 9.605/1998 Lei no 10.826, de 22/12/2003 Dec.-Lei no 2.848, de 7/12/1940 Dec. Leg. no 54/1975 Dec. no 6.623, de 10/11/1975 Dec. Leg. no 2/1994 Dec. no 4.339, de 22/8/2002 Dec. no 6.514, de 22/7/2008 IN Ibama no 3/2003 IN Ibama no 5/2004 IN Ibama no 52/2005 Port. Ibama no 113/97-N Port. Ibama no 140/2006 Port. MMA/ICMBio no 316/2009
Assunto Mar territorial, zona contgua, zona econmica exclusiva e plataforma continental Lei de crimes ambientais Estatuto do desarmamento Cdigo Penal Aprova a Cites Promulga a Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino (Cites) Aprova o texto da Conveno sobre Diversidade Biolgica Poltica Nacional da Biodiversidade Regulamento da Lei no 9.605/1998 Espcies ameaadas de extino Espcies ameaadas de extino Espcies ameaadas de extino Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais (CTF) Institui o Sistema Siscites Espcies ameaadas de extino e planos de ao
Em 1998, com a sano da Lei no 9.605/1998, houve uma reviso abrangente das sanes aplicveis aos ilcitos contra espcies animais. Os art. 29 a 37 tratam especificamente dos crimes contra a fauna, e os arts. 70 a 76, da infrao administrativa, ou seja, da violao a quaisquer regras jurdicas relativas ao meio ambiente, mesmo que no configurem crimes.
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H uma contradio provocada pela Constituio Federal, em relao legislao de fauna, pois o art. 231 assegura aos indgenas usufruto dos recursos ambientais de suas terras. Isso inclui caa e, por extenso, se assim desejarem, venda de artesanato indgena feito com partes de animais. Se a venda permitida, por outro lado a aquisio e guarda por no ndios crime (Lei no 9.605/1998, art. 29, 1, III):
quem vende, expe venda, exporta ou adquire, guarda, tem em cativeiro ou depsito, utiliza ou transporta ovos, larvas ou espcimes da fauna silvestre, nativa ou em rota migratria, bem como produtos e objetos dela oriundos, provenientes de criadouros no autorizados ou sem a devida permisso, licena ou autorizao da autoridade competente.
Outra contradio existe em relao Lei no 10.826/2003, conhecida como Estatuto do Desarmamento. Embora a caa seja proibida pela Lei no 5.197/1967, a Lei 10.826/2003 reconhece e d porte de arma ao caador de subsistncia, figura que a legislao de fauna desconhece. Ocorre que o Cdigo Penal prev excluso de crime por estado de necessidade (Decreto-Lei no 2.848/1940, art. 23). Entretanto o estado de necessidade, situao que tipicamente caracteriza o caador de subsistncia, dificilmente permitiria ao mesmo arcar com os elevados custos de registro de uma arma de fogo. Portanto quem obtiver registro como caador de subsistncia junto Polcia Federal dificilmente depender, de fato, da caa para alimentar sua famlia. Um dos mais importantes acordos internacionais para proteo da biodiversidade, anterior ainda prpria Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), a Conveno sobre Comrcio Internacional das Espcies da Flora e Fauna Selvagem em Perigo de Extino (Cites), promulgada pelo Decreto presidencial no 76.623/1975 e aprovada pelo Decreto Legislativo no 54/1975. Da mesma forma, a CDB tem vigor na legislao brasileira em virtude no de sua assinatura, em 1992, mas da aprovao pelo Congresso Nacional, com o Decreto Legislativo no 2/1994. O Decreto no 4.339/2002, ao aprovar a Poltica Nacional da Biodiversidade, trouxe, na falta de uma poltica especfica sobre recursos faunsticos, uma srie de diretrizes e objetivos aplicveis conservao e uso sustentvel da fauna e dos recursos pesqueiros, em consonncia com a prpria CDB:
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Do Objetivo Geral da Poltica Nacional da Biodiversidade 5. A Poltica Nacional da Biodiversidade tem como objetivo geral a promoo, de forma integrada, da conservao da biodiversidade e da utilizao sustentvel de seus componentes, com a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos genticos, de componentes do patrimnio gentico e dos conhecimentos tradicionais associados a esses recursos. Dos Componentes da Poltica Nacional da Biodiversidade ................................................................................................................................................. 9. A Poltica Nacional da Biodiversidade abrange os seguintes Componentes: ................................................................................................................................................. II Componente 2 Conservao da Biodiversidade: engloba diretrizes destinadas conservao in situ e ex situ de variabilidade gentica, de ecossistemas, incluindo os servios ambientais, e de espcies, particularmente daquelas ameaadas ou com potencial econmico, bem como diretrizes para implementao de instrumentos econmicos e tecnolgicos em prol da conservao da biodiversidade; III Componente 3 Utilizao Sustentvel dos Componentes da Biodiversidade: rene diretrizes para a utilizao sustentvel da biodiversidade e da biotecnologia, incluindo o fortalecimento da gesto pblica, o estabelecimento de mecanismos e instrumentos econmicos, e o apoio a prticas e negcios sustentveis que garantam a manuteno da biodiversidade e da funcionalidade dos ecossistemas, considerando no apenas o valor econmico, mas tambm os valores sociais e culturais da biodiversidade; ................................................................................................................................................. Do Componente 3 da Poltica Nacional da Biodiversidade Utilizao Sustentvel dos Componentes da Biodiversidade Objetivos Especficos: ................................................................................................................................................. 12.3.10. Apoiar, de forma integrada, a domesticao e a utilizao sustentvel de espcies nativas da flora, da fauna e dos microrganismos com potencial econmico.
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A avaliao do estado de conservao das espcies silvestres, anteriormente sob responsabilidade do Ibama, agora levada a cabo pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio). Constam hoje 627 espcies na lista da fauna ameaada de extino, estabelecida pela IN no 3/2003 e complementada pelas INs nos 5/2004 e 52/2005. O fato de uma espcie constar em lista oficial como ameaada tem implicaes tanto legais (maiores restries ao manejo, maior proteo aos hbitats em que ocorre e penalidades mais severas em caso de crime) quanto administrativas (elaborao de planos de ao contendo estratgias para conservao das populaes remanescentes). Deve-se mencionar, tambm, a Portaria Ibama no 113/97-N, que instituiu o Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais (CTF). So obrigadas ao registro no CTF as pessoas fsicas ou jurdicas que se dedicam a atividades que utilizem recursos naturais, includa a extrao, produo, transporte e comercializao de produtos e subprodutos da fauna e da pesca (arts. 3, 4, 8 e 9). Diversos estados aprovaram normas jurdicas sobre fauna ou pesca (Figura 1). So ao menos 46 constituies, cdigos de meio ambiente, polticas de meio ambiente, leis especficas, decretos, portarias ou resolues que ora complementam a legislao federal, ora contradizem-na (SCHWINGEL; SCHNEIDER, 2009a, 2009b). Os principais conflitos entre as legislaes federal e estaduais so relativos definio de fauna silvestre e recursos pesqueiros, propriedade da fauna (se da Unio ou no, e quem autoriza captura, controle de espcies nocivas, coleta ou caa), introduo de espcies e manuteno em cativeiro.108
108 Vide http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1733.
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Figura 1 Estados que publicaram normas sobre fauna, recursos pesqueiros ou bem estar animal.
Condies legais para a conservao da fauna no Brasil
Apesar das deficincias na fiscalizao, o Brasil goza de medidas de proteo legal suficientes para a fauna silvestre (em que pesem algumas contradies legais quanto aos organismos terrestres e aquticos e os conflitos entre as normas federais e estaduais). Pode-se dizer que, para preservao das espcies animais, o bastante. No para a conservao. Por conservao entende-se a manuteno de populaes de
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espcies silvestres, e no necessariamente dos indivduos que compem essas populaes. Tome-se a leitura conjunta de trs conceitos expressos na CDB (art. 2):
Conservao in situ significa a conservao de ecossistemas e hbitats naturais e a manuteno e recuperao de populaes viveis de espcies em seus meios naturais e, no caso de espcies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades caractersticas. Recursos biolgicos compreende recursos genticos, organismos ou partes destes, populaes, ou qualquer outro componente bitico de ecossistemas, de real ou potencial utilidade ou valor para a humanidade. Utilizao sustentvel significa a utilizao de componentes da diversidade biolgica de modo e em ritmo tais que no levem, no longo prazo, diminuio da diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para atender as necessidades e aspiraes das geraes presentes e futuras.
Esses conceitos so perfeitamente compatveis com a valorao da diversidade biolgica, ou seja, trazer sua importncia do campo moral ou intelectual (valor intrnseco) para o campo material (valor econmico). algo universalmente aceito quando se abordam os recursos pesqueiros. Em relao a esses, predomina o uso, no a preservao, a tal ponto que a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que criou a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca, enfatizou o fomento da produo pesqueira e aqucola... desenvolvimento da pesca artesanal e industrial... aproveitamento sustentvel dos recursos pesqueiros altamente migratrios e dos que estejam subexplotados ou inexplorados (art. 23). Por sua vez, o Plano Mais Pesca e Aquicultura prev um aumento de 36% na produo anual de pescado at 2011 (Brasil, 2008). O Ministrio da Pesca e Aquicultura poder manter esse vis de aumento da produo, ou atentar para a conservao de recursos pesqueiros e recuperao dos estoques, hoje incapazes de sustentar aumento significativo de produo, segundo concluses do Programa Revizee Avaliao do Potencial Sustentvel dos Recursos Vivos da Zona Econmica Exclusiva (SERAFIM, 2007). A distino legal entre fauna ou caa e recurso pesqueiro ou pesca, presente desde pelo menos a dcada de 1930, no recomendvel do ponto de vista biolgico, haja vista que animais aquticos tambm so elementos da fauna. O tratamento em leis diferentes gera situaes dbias ou mesmo conflitantes. Os cdigos da
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era Vargas j consideravam a extrao de organismos que vivem na gua, como peixes, crustceos, moluscos, esponjas, cetceos, algas e plantas aquticas, atos de pesca, estendidos em 1967 para todos os invertebrados aquticos. Esse entendimento permaneceu em algumas leis vigentes, como a que probe a pesca de cetceos (Lei no 7.679/1988) e a que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca (Lei no 11.959/2009). Por outro lado, a Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998) traz, no art. 36, sua prpria definio de pesca, restrita aos peixes, crustceos, moluscos e vegetais hidrbios (exclui portanto os cetceos). Extrativismo de outros grupos taxonmicos aquticos, inclusive com aproveitamento econmico, como porferos (esponjas), cnidrios (corais, anmonas) e equinodermas (estrelas-do-mar, lrios-do-mar e ourios) constituem, portanto, atos de caa, tanto quanto a captura de baleias, peixes-boi ou tartarugas. A legislao de caa, por outro lado, no tem o vis permissivo da pesca, mas sim o de proibio. paradoxal que a legislao brasileira admita a supresso de hbitats, que pode ser feita legalmente para agricultura, obras de infraestrutura, etc., porm no permita o abate de animais silvestres em programas de manejo nesses mesmos hbitats. At mesmo o controle de espcies nocivas dificultado pelos atos normativos exarados pelo Poder Executivo federal. As tcnicas e a viabilidade de manejar in situ populaes silvestres com extrao peridica de uma parcela dos indivduos encontra-se amplamente demonstrada na literatura acadmica (p. ex. TARRS, 1987, ROBINSON; REDFORD, 1991, CAUGHLEY; SINCLAIR, 1994, VALLADARES-PADUA, 1997, ROBINSON; BEBBETT, 2000, HOFER, 2002). Em alguns casos, as taxas de desfrute so altas, sem que a populao seja comprometida como por exemplo o abate anual de 30% das capivaras nos llanos da Venezuela (OJASTI, 1991); ou 6%, podendo atingir, em alguns anos, at 20% dos elefantes no Parque Nacional Kruger, frica do Sul (SLOTOW, 2008). Em todos os casos de manejo conduzido com critrios cientficos, a contrapartida pelas licenas de extrativismo a conservao dos hbitats e o levantamento de dados primrios imprescindveis manuteno de reas naturais. No Brasil, a caa comercial expressamente proibida pela lei. A caa de subsistncia uma realidade associada s precrias condies de vida, no h como impedi-la por lei. Os nicos atos de caa admitidos, sempre a critrio do rgo ambiental federal, so a coleta com fins cientficos, a captura para cativeiro, o abate de animais nocivos e a caa amadorista. No entanto, o controle de espcies nocivas encontra empecilhos nas
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normas infralegais, e a caa amadorista, aps trs dcadas de monitoramento cientfico bem sucedido no Rio Grande do Sul, encontra-se suspensa em decorrncia de ao movida pelo Ministrio Pblico, em inequvoca demonstrao da insegurana jurdica para o manejo de fauna. A insuficincia da legislao brasileira nesse sentido j foi apontada por vrios autores, dos quais citam-se alguns: Magnusson; Mouro (1997, p. 217):
A Lei no 5.197/67 probe a explorao direta da fauna brasileira. No possvel implementar um sistema extensivo de manejo de jacars sem a revogao desta lei. necessria uma nova lei, que permita que o Ibama autorize o tipo de manejo apropriado para cada regio e espcie.
Verdade (2004, p. 7):

... a legislao brasileira que normaliza o uso da fauna silvestre pode ser considerada extremamente conservadora se comparada a pases como os Estados Unidos e a Venezuela. Neles, uma maior flexibilizao permite que algumas espcies mais abundantes e produtivas sejam exploradas de forma extensiva, a baixo custo, gerando renda localmente e assim propiciando a conservao de sua biodiversidade atravs da valorao de seus ambientes naturais ... O carter legal dessa explorao torna possvel seu monitoramento, propiciando eventuais correes de rumo e dosagem do manejo. No Brasil, ao contrrio, a proibio da caa impede o uso legal de espcies econmicas, tornando assim ilcita a renda gerada e necessrio o investimento em fiscalizao em lugar do monitoramento.
Cavalcanti (2006, p. 49):

O embarao legal existente ocorre em funo das disposies do artigo 2 da Lei de Fauna ... que probe o exerccio da caa profissional. Esse dispositivo, combinado com a definio de caador profissional ... e a definio de ato de caa ... pode levar a interpretaes que inviabilizam o manejo da fauna silvestre.
Merece destaque especial essa ltima citao, em publicao oficial do Ministrio do Meio Ambiente, fruto de um seminrio que discutiu, em 2006, os aspectos tcnicos, econmicos, administrativos e legais para uma poltica de fauna silvestre da Amaznia. Constam nos anexos do livro as minutas de um projeto de lei, um decreto
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e uma instruo normativa para remover algumas das restries atuais, alterando a Lei no 5.197/1967 e estabelecendo uma base legal para o manejo de fauna, sem mais driblar a lei, como o fez a IN Ibama no 63/2005. Setenta anos aps revogar o Cdigo de Caa e Pesca, o Brasil ainda tem uma legislao contraditria em relao conservao da fauna. V uma parcela dos animais aquticos como recurso econmico, e estabelece uma poltica nacional para a pesca, porm sequer esboou a poltica para o restante da fauna, prevista na Lei no 5.197/1967.
Referncias
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Acesso ao patrimnio gentico brasileiro e aos conhecimentos tradicionais associados

Mrcia Dieguez Leuzinger
Introduo
O acesso ao patrimnio gentico brasileiro e aos conhecimentos tradicionais a ele associados hoje regido pela Medida Provisria (MP) no 2.186, de 23 de agosto de 2001, que regulamenta alguns dispositivos insertos no art. 225 da Constituio Federal de 1988 e na Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), da qual o Brasil signatrio. Desse modo, o presente artigo tem o objetivo de analisar a MP no 2.186/2001, no que se refere s normas que disciplinam o acesso aos recursos genticos, a remessa de amostra de componente do patrimnio gentico, a proteo ao conhecimento tradicional associado, a repartio de benefcios e o acesso tecnologia e transferncia de tecnologia. Para tanto, sero apresentados alguns conceitos encontrados no referido diploma legal, as caractersticas necessrias para que uma determinada comunidade seja considerada tradicional para os efeitos da proteo conferida pela norma, as regras que regem o acesso aos elementos que compem o patrimnio gentico e aos conhecimentos tradicionais a eles associados, bem como aquelas que regulam a remessa de amostra de componente desse patrimnio e a transferncia de tecnologia.
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Questes controvertidas contidas na MP no 2.186/2001 sero enfrentadas, como, por exemplo, as referentes aos conhecimentos disseminados e compartilhados por diferentes comunidades tradicionais, legitimidade do representante da comunidade tradicional para firmar o Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios e desnecessidade de anuncia prvia da comunidade tradicional residente em determinada rea quando no se tratar de acesso a conhecimento tradicional e no resultar em explorao econmica do produto. As omisses, incorrees e contradies encontradas na MP no 2.186/2001 impem esforo interpretativo ao operador do Direito, a fim de que no sejam gerados prejuzos sociedade brasileira de um modo geral e s comunidades tradicionais de forma especfica, alm de danos irreparveis ao patrimnio gentico nacional. Desse modo, o presente artigo busca lanar as bases para uma correta interpretao do texto normativo, apresentando solues que conduzam a uma adequada atuao daqueles que devam aplic-lo.
Definies contidas na MP no 2.186/2001
A MP no 2.186/2001, na esteira das normas ambientais que, a partir da dcada de 1980, passaram a trazer as definies dos termos tcnicos por elas utilizados, em seu art. 7, apresenta alguns conceitos fundamentais para sua correta interpretao. o caso das definies de patrimnio gentico, conhecimento tradicional, comunidade local, acesso ao patrimnio gentico e acesso ao conhecimento tradicional associado. Nos termos do inciso I do art. 7, patrimnio gentico
toda informao de origem gentica, contida em amostras do todo ou de parte de espcime vegetal, fngico, microbiano ou animal, na forma de molculas e substncias provenientes do metabolismo destes seres vivos e de extratos obtidos destes organismos vivos ou mortos, encontrados em condies in situ, inclusive domesticados, ou mantidos em colees ex situ, desde que coletados em condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva.
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A Conveno sobre Diversidade Biolgica, da qual o Brasil signatrio, no dispe sobre patrimnio gentico, mas define recurso gentico como o material gentico de valor real ou potencial. A noo de recurso, expressa na Conveno, traduz a vinculao do elemento natural a determinado valor ou utilidade que diretamente apresente a dada sociedade. Em outras palavras, o conceito de recurso apropriado pela CDB restritivo, abarcando apenas os elementos que compem a natureza a que uma determinada sociedade humana confere, naquele momento histrico, valor real ou potencial, o que ocorre em razo de sua utilidade e/ou escassez. Segundo Sachs (2002), o conceito de recurso natural cultural e histrico, ditado pelas diferentes formas com que cada sociedade, em determinado lugar e tempo, se relaciona com o meio ambiente, utilizando, de maneira distinta, os elementos que o compem. O que hoje recurso, muitas vezes no o era no passado, e alguns dos recursos indispensveis atualmente podero ser descartados no futuro, em razo do desenvolvimento tecnolgico. Percebe-se, portanto, que a definio de recurso gentico posta na CDB segue exatamente essa linha, nela no estando includos os elementos genticos que no tenham, ao menos potencialmente, valor para as sociedades humanas. A MP no 2.186/2001, ao contrrio, no vincula a noo de patrimnio gentico utilidade que os elementos que o compem possam apresentar, de forma direta, para a populao brasileira. Qualquer informao gentica contida nos elementos descritos no inciso I do art. 7 compreendida como integrante do patrimnio gentico, numa acepo, portanto, bem mais ampla do que aquela utilizada pela conveno. Conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico, por sua vez, conforme dispe o inciso II do art. 7 da MP a informao ou prtica individual ou coletiva de comunidade indgena ou de comunidade local, com valor real ou potencial, associada ao patrimnio gentico. Nesse caso, o valor da informao j passa a ser elemento essencial para que dado conhecimento produzido por um determinado grupo tradicional seja definido como conhecimento tradicional associado, para os fins de proteo conferidos pela medida provisria. No estando presente valor real ou potencial, o conhecimento tradicional no gozar da proteo oferecida por essa norma especfica, muito embora a Constituio Federal o inclua como integrante do patrimnio cultural brasileiro, a que cabe ao Estado preservar. Duas questes emergem desse conceito posto na MP. A primeira diz respeito noo de valor, na medida em que a norma no dispe sobre que espcie de valor deve estar presente para que o conhecimento seja por ela abrangido. Ser que o valor deve ser
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econmico, ou seja, valor de mercado, ou seria suficiente o valor mstico, sobrenatural que determinada comunidade tradicional lhe atribua? Como exemplo, pode-se citar o conhecimento tradicional necessrio para a confeco de uma mistura de ervas oferecida aos deuses por um povo indgena. De qualquer forma, no resta dvida de que esse valor dos conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico deve-se, em grande parte, ao fato de servirem de atalhos para a pesquisa de novos produtos por empresas e pela comunidade cientfica (bioprospeco), o que gera a necessidade de previso legal de repartio dos benefcios econmicos advindos dos resultados alcanados, bem como de um sistema sui generis para sua proteo, tendo em vista que os sistemas tradicionais de garantia da propriedade intelectual so inadequados109. Em segundo lugar, deve-se observar que a MP trata de comunidade indgena ou local como detentoras do conhecimento tradicional associado por ela protegido, definindo comunidade local como o grupo humano, incluindo remanescentes de comunidades de quilombos, distintos por suas condies culturais, que se organiza tradicionalmente, por geraes sucessivas e costumes prprios, e que conserva suas instituies sociais e econmicas. Assim como ocorre na CDB, a expresso comunidade local utilizada como sinnima de populao tradicional, pois o texto faz referncia organizao tradicional, com costumes prprios, o que significa costumes diferentes da sociedade envolvente, e conservao de instituies sociais e econmicas tambm distintas. O carter temporal de ocupao considerado pela MP, assim como acontece na Lei no 11.284, de 2 de maro de 2006 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas), ao utilizar a expresso geraes sucessivas. Embora no seja delimitado um prazo mnimo de ocupao para caracterizar dada populao como tradicional/local, dever estar na rea h, no mnimo, duas geraes, pois uma gerao dever ter sucedido outra. Todavia, apesar das disposies constantes da CDB e da MP no 2.186/2001, entende-se que as expresses populao tradicional e comunidade local no so sinnimas. O adjetivo local, acrescentado ao termo comunidade, conduz ao entendimento de tratar-se de comunidade situada em dado municpio, vilarejo, cidade. A legislao ptria, inclusive, faz diversas aluses a interesse local, lei local, dentre outros, refe-
109 Sobre a matria ver: POSEY (2000, 1993); VARELLA; PLATIAU (2004); LIMA; BENSUSAN (2003); BENSUSAN (2000); BENSUSAN; BARROS; BULHES; ARANTES (2006); MOREIRA; BELAS; BARROS (2005a); MOREIRA; BELAS; BARROS; PINHEIRO (2005b); SOUSA SANTOS (2005); ARAJO (2002); DERANI (2002); CASTILHO (2004).
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rindo-se ao interesse do municpio ou legislao municipal110. Por isso, como so conferidos s populaes tradicionais alguns direitos especficos, deve ficar bastante clara a sua caracterizao, evitando-se interpretao demasiadamente extensiva das normas, que conduza sua inefetividade. No plano estritamente doutrinrio, o conceito de populao tradicional vem sendo construdo a partir de variados prismas. Como as normas oscilam no que tange aos requisitos necessrios para que uma populao seja considerada tradicional111, o operador do Direito dever, obrigatoriamente, buscar subsdios em outros ramos do saber, a fim de complementar o comando normativo. Entretanto, devero ser observados, para os fins de interpretao, os requisitos mnimos encontrados nas leis ambientais em vigor que tratam do tema, em especial a caracterstica de possurem essas populaes estilos de vida relevantes para a proteo da natureza e para a manuteno da diversidade biolgica, praticando, para tanto, atividades de baixo-impacto. Assim, ainda que determinados grupos possam ser considerados tradicionais em funo de caractersticas traadas por autores diversos, o que ser objeto do prximo item, no o sero, para o efeito de reconhecimento de direitos contidos nas normas ambientais, se no atenderem a tais condies. Por fim, interessa ao presente artigo o conceito de acesso ao patrimnio gentico, definido pelo inciso IV do art. 7 da MP no 2.186/2001 como a obteno de amostra de componente do patrimnio gentico para fins de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, visando a sua aplicao industrial ou de outra natureza. Mais uma vez a norma deixa o conceito em aberto, pois trata de aplicao industrial ou de outra natureza, o que remete a qualquer outra forma possvel de aplicao dos resultados obtidos com a pesquisa, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, relativamente aos elementos que compem o patrimnio gentico, para usos comerciais ou no.
110 A propsito, ver art. 30, I e II da CF de 1988, que trata da competncia municipal, material e legislativa, cujo critrio de repartio reside, justamente, na existncia de interesse local, que, neste caso, significa interesse predominante do municpio. 111 So normas que trazem definies de populao tradicional, alm da CDB e da MP no 2.186/01: a Lei no 11.284/2006; a Lei no 11.428/2006; a Portaria Ibama no 22/1992; o Decreto federal no 6.040/2007; a Instruo Normativa no 3/2007.
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Populaes tradicionais
A MP no 2.186/2001 distingue comunidades indgenas de comunidades locais, conferindo, todavia, proteo aos conhecimentos tradicionais produzidos por ambas, indistintamente. O conceito de ndio ou silvcola conferido pelo inciso I do art. 3 da Lei no 6.001, de 19 de dezembro de 1973 (Estatuto do ndio) como todo indivduo de origem e ascendncia pr-colombiana que se identifica e identificado como pertencente a um grupo tnico cujas caractersticas culturais o distinguem da sociedade nacional. Comunidade indgena ou grupo tribal, por sua vez, definido pelo Estatuto como um conjunto de famlias ou comunidades ndias, quer vivendo em estado de completo isolamento em relao aos outros setores da comunho nacional, quer em contatos intermitentes ou permanentes, sem contudo estarem neles integrados. Alm dos direitos traados pelo Estatuto do ndio, a CF de 1988 lhes garante a posse permanente das terras por eles tradicionalmente ocupadas, alm do usufruto exclusivo das riquezas dos solos, dos rios e dos lagos. Desse modo, ao contrrio do que ocorre com as demais categorias de populaes tradicionais, os direitos indgenas tm sede constitucional, o que lhes confere uma proteo mais efetiva. Aos quilombolas foi assegurada, pela CF de 1988, a propriedade das terras que estivessem ocupando quando da sua promulgao, conforme dispe o art. 68 do ADCT, mas no lhes foi conferido nenhum outro direito especfico. Em relao aos demais grupos tradicionais, a Constituio de 1988 apenas garante proteo genrica, atribuda pelos arts. 215 e 216, que tratam dos direitos culturais e do patrimnio cultural brasileiro. O art. 215 determina caber ao Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes de cultura nacional. O 1 desse dispositivo encarrega o Estado de proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional, estando a includos os diversos grupos tradicionais que conformam a populao brasileira (seringueiros, castanheiros, babaueiros, veredeiros, pescadores artesanais, rendeiras, caiaras, dentre tantos outros). Suas formas de expresso e modos de criar, fazer e viver configuram o patrimnio cultural imaterial brasileiro, a que compete ao Poder Pblico proteger e promover, nos moldes do art. 216, incisos I e II, da CF de 1988.
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A proteo a esses grupos tradicionais e aos conhecimentos por eles produzidos advm, portanto, diretamente da CF de 1988, embora seja necessrio esforo interpretativo que lhe extraia o real sentido. Isso significa que, diante da diversidade de grupos tradicionais existentes em nosso territrio, que vo desde seringueiros e castanheiros da Amaznia at caiaras do litoral do Rio de Janeiro e de So Paulo, torna-se necessrio definir critrios que identifiquem dada populao como tradicional, para que se possa atribuir interpretao adequada norma constitucional, assim como s demais normas infraconstitucionais que lhes conferem direitos especficos. Algumas normas ambientais traam definies que, por sua vez, apresentam caractersticas desses grupos, para que possam ser assim classificados. A Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Snuc), embora tenha sofrido veto relativamente ao conceito de populao tradicional, apresenta algumas caractersticas desses grupos quando trata das reservas de desenvolvimento sustentvel (art. 20): sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais, temporalidade (geraes sucessivas), proteo da natureza e manuteno da biodiversidade. A Conveno sobre Diversidade Biolgica, sob o prisma especfico e restrito da proteo dos recursos da biodiversidade, define comunidades locais e populaes indgenas como aquelas que apresentam estilos de vida tradicionais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica. A Lei no 11.284/2006, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas, na mesma esteira da CDB, define grupos tradicionais como aqueles organizados por geraes sucessivas, com estilo de vida relevante conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica (art. 3, X). J a Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que trata da utilizao e proteo da vegetao nativa no bioma Mata Atlntica, traa as seguintes caractersticas para que dada populao seja considerada tradicional (art. 3, II): viver em estreita relao com o ambiente natural, depender de seus recursos naturais para sua reproduo sociocultural, praticar atividades de baixo impacto. Como se pode perceber, todas as normas acima citadas impem a prtica de atividades de baixo impacto e/ou a conservao da biodiversidade para que a populao seja classificada como tradicional. No plano antropolgico, Diegues e Arruda (2001, p. 26) traam alguns parmetros para nortear a identificao de determinado grupo como tradicional, traduzidos:
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pela dependncia da relao de simbiose entre a natureza, os ciclos e os recursos naturais renovveis com os quais se constri um modo de vida; pelo conhecimento aprofundado da natureza e de seus ciclos, que se reflete na elaborao das estratgias de uso e de manejo dos recursos naturais. Esse conhecimento transferido por oralidade de gerao em gerao; pela noo de territrio ou espao onde o grupo social se reproduz econmica e socialmente; pela moradia e ocupao do territrio por vrias geraes, ainda que alguns membros individuais possam ter-se deslocado para os centros urbanos e voltado para a terra dos seus antepassados; pela importncia das atividades de subsistncia, ainda que a produo de mercadorias possa estar mais ou menos desenvolvida, o que implicaria uma relao com o mercado; pela reduzida acumulao de capital; pela importncia dada unidade familiar, domstica ou comunal e s relaes de parentesco ou compadrio para o exerccio das atividades econmicas, sociais e culturais; pela importncia das simbologias, mitos e rituais associados a caa, pesca e atividades extrativistas; pela tecnologia utilizada, que relativamente simples, de impacto limitado sobre o meio ambiente. H uma reduzida diviso tcnica e social do trabalho, sobressaindo o artesanal, cujo produtor e sua famlia dominam todo o processo at o produto final; pelo fraco poder poltico, que em geral reside nos grupos de poder dos centros urbanos; pela autoidentificao ou identificao por outros de pertencer a uma cultura distinta. As principais caractersticas apontadas pelos autores relacionam-se ao conhecimento e dependncia do ambiente natural, territorialidade, ao modo de produo, importncia do ncleo familiar e autoidentificao e identificao pela sociedade envolvente. No h a imposio de possurem um estilo de vida tradicional relevante para
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a conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica ou prtica de atividades de baixo impacto, como requerido pela maioria dos textos normativos ambientais, fazendo referncia apenas a impacto limitado, o que possui sentido diferente. Quando os autores falam em dependncia da relao de simbiose entre a natureza, os ciclos e os recursos naturais renovveis com os quais constri um modo de vida, alm do conhecimento aprofundado do ambiente natural, no esto condicionando a caracterizao de determinada sociedade como tradicional adoo de formas de relacionamento com o ambiente que conduzam proteo da biodiversidade. Uma comunidade de garimpeiros poderia se enquadrar dentro das caractersticas traadas, sendo, assim, definida como tradicional, embora jamais o pudesse ser para os efeitos das leis ambientais. possvel, portanto, a utilizao das caractersticas apresentadas pelos autores, para fins de integrao das normas ambientais que versam sobre populao tradicional, sem, contudo, ignorar a determinao de que suas atividades sejam relevantes para a conservao da diversidade biolgica e produzam baixo-impacto. Por sua vez, os antroplogos Cunha e Almeida (2004), ao tratarem do tema, questionam quem seriam as populaes tradicionais, assinalando que a abrangncia do termo no deve ser entendida como confuso conceitual:
No momento, o termo populaes tradicionais ainda est na fase inicial de sua vida. uma categoria pouco habitada, mas j conta com alguns membros e candidatos porta. Para comear, tem existncia administrativa: o Centro Nacional de Populaes Tradicionais, uma unidade dentro do Ibama. No incio, a categoria congregava seringueiros e castanheiros da regio amaznica. Desde ento, expandiu-se, abrangendo outros grupos, que vo de coletores de berbigo de Santa Catarina a babaueiras do sul do Maranho e quilombolas do Tocantins. O que todos esses grupos possuem em comum o fato de que tiveram, pelo menos em parte, uma histria de baixo impacto ambiental e de que tm no presente interesses em manter ou em recuperar o controle sobre o territrio que exploram. E, acima de tudo, esto dispostos a negociar: em troca do controle sobre o territrio, comprometem-se a prestar servios ambientais. (...) Pelo que foi visto, podemos dar alguns passos nesta direo e argumentar que populaes tradicionais so grupos que conquistaram ou esto lutando para conquistar (atravs de meios prticos e simblicos) uma identidade pblica que inclui algumas, mas no necessariamente todas, as seguintes caractersticas: o uso de tcnicas ambientais
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de baixo impacto, formas equitativas de organizao social, a presena de instituies com legitimidade para fazer cumprir suas leis, liderana local e, finalmente, traos culturais que so seletivamente reafirmados e reelaborados.
Por isso, continuam os autores, no errado dizer que determinado grupo ou se tornou tradicional uma vez que se est lidando com um processo de autoconstituio, que requer o estabelecimento de normas de conservao, assim como lderes e instituies (CUNHA; ALMEIDA, 2004). Est presente, nesse conceito, a utilizao de tcnicas ambientais de baixo impacto, o que o aproxima dos comandos legais, bem como a existncia de traos culturais que as diferenciam da sociedade envolvente. A territorialidade, apesar de no ter sido inserida dentre as caractersticas que os autores traam para definir populaes tradicionais, encontra-se na sua argumentao, quando afirmam que os diferentes grupos tm em comum, no presente, interesse em manter ou em recuperar o controle sobre o territrio que exploram. Relativamente aos territrios tradicionais, o art. 3, II, do Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, os define como: os espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria, observado, no que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispem os artigos 23 da Constituio e 68 do Ato das Disposies Transitrias e demais regulamentaes (art. 3, II). Sundfeld (2002), ao tratar de territorialidade, aponta a relevncia desta caracterstica para a identificao dos grupos tradicionais, eis que desvenda a maneira como cada grupo molda o espao em que vive, conduzindo, em geral, a um regime comunal de uso da terra. A importncia da noo de territrio como elemento caracterizador de grupos tradicionais reside na sua essencialidade reproduo fsica e cultural dessas populaes, considerando as formas diferenciadas de uso e apropriao do espao. No h, todavia, relao entre territorialidade e posse imemorial. A territorialidade ocorre no em funo do tempo de ocupao, mas dos usos, costumes e tradies reproduzidos pelos povos tradicionais, em geral a partir da tradio oral, e que traduzem uma ocu-
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pao coletiva do espao, onde prevalece o uso e a gesto compartilhada dos recursos naturais (SANTILLI, 2005)112. A principal crtica feita ao conceito de populao tradicional, consubstanciada nas mudanas operadas nos costumes ou tradies, a partir da aquisio de bens ou absoro de tcnicas de produo e conhecimentos mais modernos, que conduziria a sua descaracterizao, no tem fundamento. Essas mudanas so inerentes a qualquer sociedade, mas no as descaracterizaro enquanto forem mantidos rituais, modos de fazer, criar e viver, formas de pensar e agir que estabelecem essa relao com o passado e determinam limites s alteraes. Como bem coloca Stavenhagen (2000), as culturas no so estticas e, embora enraizadas na histria, so capazes de evoluir com o tempo. As mudanas culturais so fenmenos que atingem todas as sociedades, afirmando o autor que uma cultura demonstra sua vitalidade quando capaz de preservar sua identidade, integrando-a s alteraes. Muito embora costumes e tradies sejam os elementos intrnsecos de todas as culturas, as tradies so permanentemente inventadas e reinventadas, e os costumes, que regem a vida cotidiana dos indivduos, alteram-se regularmente, em funo das circunstncias histricas. justamente esse conjunto de rituais, costumes e tradies que conforma o patrimnio cultural imaterial, formado por bens culturais intangveis, constitucionalmente protegido, essencial ao direito de cada grupo cultural de conservar e de desenvolver sua prpria cultura, qualquer que seja seu grau de integrao ou sua ligao com outras culturas. Segundo documento editado pela Comisso Mundial sobre Cultura e Desenvolvimento, da Unesco, a liberdade cultural uma liberdade coletiva, consistente no direito de um grupo de seguir ou de adotar o modo de vida de sua escolha (NOTRE..., 1996). Diante dessa liberdade cultural, se as mudanas operadas descaracterizarem os grupos a ponto de no mais apresentarem caractersticas exigidas pela legislao vigente para que sejam considerados tradicionais, perdero a proteo legal. Adverte Colchester (1994) sobre essa possibilidade de alterao nos padres culturais que conduza populaes tradicionais a adquirirem prticas que levem perda de biodiversidade, em funo de fatores como aumento populacional, que gera maior presso sobre o meio ambiente; aumento de demanda por recursos financeiros, que gera uma presso para produo de bens a serem colocados no mercado; utilizao de novas tecnologias, mais destrutivas etc. Todavia, afirma que isso no ocorre necessariamente
112 Ver tambm SILVA (2000); LEUZINGER (2002 e 2009); BENATTI (2003).
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com qualquer populao tradicional, sendo que, em muitos casos, ainda que os grupos no pratiquem, intencionalmente, aes que conduzam proteo da natureza, acabam por alcan-la, em funo de prticas tradicionais, como a do abandono de campos de cultivo, onde se formam capoeiras, permitindo a regenerao da floresta. O Centro Nacional de Populaes Tradicionais (CNPT), criado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), tendo em conta o carter dinmico das culturas tradicionais, afirma que, dentro do enfoque ambientalista, populao tradicional no sinnimo de populao atrasada, refratria ao progresso ou modernizao. No existe populao tradicional esteriotipada e emoldurada num nico conceito, mas sim populaes que possuem algumas caractersticas comuns, apesar de tais pontos comuns no serem idnticos qualitativa ou quantitativamente. Cada uma apresenta modos de vida e sistemas de produo prprios, alm de diferentes graus de interao com outros grupos. Traa, ento, como principal caracterstica comum, sua relao conservacionista com o meio ambiente, aproximando-se, assim, das definies legais. Seriam, por isso, uma antecipao do sculo XXI, pois se o homem no se tornar, neste sculo, um conservacionista, colocar em risco sua prpria sobrevivncia113. A partir, ento, das premissas acima identificadas e das consideraes apontadas, entende-se, no presente artigo, ser essencial a presena de algumas caractersticas comuns a fim de que determinado grupo seja considerado tradicional, para os efeitos da legislao ambiental (LEUZINGER, 2009). So elas: 1. autoidentificao e identificao pela sociedade envolvente como pertencentes a um grupo distinto; 2. prticas sustentveis de explorao dos recursos naturais, que produzam baixo impacto e contribuam para a proteo da diversidade biolgica114;
113 Disponvel em: <www.ibama.gov.br/resex/pop.html>. Acessado em: 2 nov 2006. 114 Ressaltam os aspectos positivos relativamente conservao da biodiversidade em funo da interveno das populaes tradicionais: BALE (1994); REED (1997); POSEY (1986, 2000, 1993); McKEY; LINARES; CLEMENT; HLADIK (1993); COLCHESTER (1994, 2004); DESCOLA (1999); GMEZ-POMPA; KAUS (1992); LUGO (1997); BENSUSAN (2006); DIEGUES; ARRUDA (2001); DIEGUES; VIANA (2004); SANTILLI (2005a); SOUZA FILHO (2005); DERANI (2002). Em sentido contrrio, afirmando que a presena humana acarreta, invariavelmente, em maior ou menor grau, degradao dos ecossistemas e perda de biodiversidade: FEARNSIDE (1982, 2006); REDFORD (1997, 1993); BRANDON; REDFORD; SANDERSON (1998); PDUA (2000); MILANO (2001); DOUROJEANNI; PDUA (2001); OLMOS; SO BERNARDO; GALETTI (acessado em: 16 jan 2007).
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3. dependncia, para sua sobrevivncia fsica e cultural, da natureza, seus ciclos e seus elementos; 4. importncia das atividades de subsistncia e reduzida acumulao de capital115; 5. territorialidade, entendida como noo de pertencimento a determinado territrio, em cujos limites se reproduzem crenas, mitos e prticas, ancestrais ou no, que reatualizam e reivificam a memria coletiva (ORTIZ, 2005); 6. posse comunal e gesto compartilhada dos recursos naturais; 7. transmisso do conhecimento por meio da tradio comunitria intergeracional, normalmente tradio oral. Assim, para que uma dada comunidade possa ser considerada tradicional para a finalidade de ser alcanada pela proteo atribuda pelas normas ambientais, dever preencher essas sete caractersticas, ainda que haja uma maior ou menor intensidade de algumas em relao a outras, dependendo da populao tradicional. Embora distintos, os grupos tradicionais devem apresentar alguns pontos de similaridade, a fim de se encaixarem no mbito legal de proteo, sob pena de se estender demasiadamente o alcance da norma, atingindo a qualquer poro de nossa populao, ou ento de restringi-lo excessivamente, deixando de fora populaes que possuem caractersticas culturais prprias e dependem do ambiente natural para sua reproduo fsica e cultural, contribuindo, ainda, para a conservao da biodiversidade. Desse modo, se a MP no 2.186/2001 for considerada uma norma ambiental, na medida em que regulamenta o inciso II do 1 e o 4 do art. 225 da Constituio Federal de 1988 e os arts. 1, 8, j, 10, c, 15 e 16 da Conveno sobre Diversidade Biolgica, a interpretao conferida expresso populao tradicional dever considerar os aspectos acima mencionados, o que a restringe aos grupos que produzem atividades de baixo impacto e auxiliam na conservao da diversidade biolgica. Todavia, como o objetivo principal da norma regulamentar o acesso ao patrimnio gentico nacional e proteger o conhecimento tradicional associado, assegurando a repartio de benefcios, uma interpretao menos restritiva da expresso populao
115 Ao tratar das comunidades quilombolas, apontam GUANAES; LIMA; PORTILHO (2004) que sua organizao econmica e social conta com pouca ou nenhuma acumulao de capital, o trabalho assalariado no usual e as atividades econmicas so de pequena escala, como a roa de subsistncia, a coleta de produtos florestais e o artesanato.
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tradicional, que inclua os grupos que, embora atendam s demais caractersticas, produzem impactos mais significativos ao ambiente, possvel. Isso porque, como a finalidade precpua do diploma legal em questo no a preservao do ambiente natural, mas to-somente a proteo do patrimnio gentico, uma interpretao extensiva da expresso populao tradicional no gera riscos ao meio ambiente e, ao mesmo tempo, aumenta o espectro de garantia do patrimnio gentico, impondo maiores nus queles que querem acess-lo. Deve ficar claro, no entanto, que uma interpretao mais abrangente somente possvel quando a norma no tiver como finalidade principal a proteo do ambiente natural.
Proteo aos conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico
A MP no 2.186/2001, em seus arts. 8 e 9, procura conferir proteo aos conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico. Esses conhecimentos, gerados de forma coletiva e ao longo do tempo, permeiam as sucessivas geraes e se consolidam em virtude da experincia e de uma estreita e contnua relao com o meio natural. Segundo Diegues e Arruda (2001, p. 31), conhecimento tradicional seria o conjunto de saberes e saber-fazer a respeito do mundo natural e sobrenatural, transmitido oralmente, de gerao em gerao. Para muitas dessas sociedades, sobretudo para as indgenas, h uma interligao orgnica entre o mundo natural, o sobrenatural e a organizao social. O art. 8 da MP no 2.186/2001 declara ficar protegido por esta Medida Provisria o conhecimento tradicional das comunidades indgenas e das comunidades locais, associado ao patrimnio gentico, contra a utilizao e explorao ilcita e outras aes lesivas ou no autorizadas pelo Conselho de Gesto de que trata o art. 10, ou por instituio credenciada. A redao apresentada pelo dispositivo merece algumas consideraes. Dizer a norma que fica protegido por ela o conhecimento tradicional associado biodiversidade incuo. A norma deve conferir proteo ao bem juridicamente relevante a partir de institutos e instrumentos que sejam eficientes. A simples edio do diploma no garante proteo alguma. Melhor tcnica seria determinar o caput do art. 8
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ser vedada a utilizao e explorao ilcitas desses conhecimentos, atribuindo uma sano correspondente. No 1 do art. 8, a MP reconhece o direito das comunidades indgenas e locais de decidir sobre o uso de seus conhecimentos tradicionais associados que, nos termos do 2 desse mesmo dispositivo, integram o patrimnio cultural brasileiro, sendo-lhes garantidas, dentre outros, a indicao da origem do acesso e a percepo de benefcios pela explorao econmica por terceiros. A norma, desse modo, integra o conceito aberto de patrimnio cultural apresentado pela CF de 1988, dizendo expressamente nele estarem inseridos os conhecimentos tradicionais. Dispe o 2, ainda, que o conhecimento tradicional pode ser objeto de cadastro, conforme determinar o Conselho de Gesto ou legislao especfica. Alm desse cadastro, o registro, institudo pelo Decreto no 3.551, de 2000, tambm confere proteo a prticas, representaes, expresses, conhecimentos, tcnicas, assim como aos instrumentos, objetos, artefatos e lugares que lhes so associados, todos integrantes do patrimnio cultural imaterial. O instrumento do registro, nos moldes do que ocorre com o tombamento, composto por quatro livros: Livro de Registro dos Saberes, Livro de Registro das Celebraes, Livro de Registro das Formas de Expresso e Livro de Registro dos Lugares. A realizao de registro de determinado conhecimento tradicional, muito embora no possua natureza constitutiva, na medida em que o conhecimento, por si s, j parte integrante do patrimnio cultural brasileiro, confere a ele, certamente, um grau maior de proteo, ocorrendo o mesmo com o cadastramento.
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O 3 do art. 8 da MP no 2.186/2001, de modo desnecessrio, por ser bvio, afirma que a proteo outorgada pela MP no poder ser interpretada de modo a obstar a preservao, a utilizao e o desenvolvimento de conhecimento tradicional de comunidade indgena ou comunidade local. Qualquer disposio em contrrio seria flagrantemente inconstitucional. Os direitos das comunidades indgenas e tradicionais esto dispostos no art. 9 da MP e abarcam:
I a indicao da origem do acesso ao conhecimento em todas as publicaes, utilizaes, exploraes e divulgaes;
116 A Medida Provisria no 2.186-16/2001, como visto anteriormente, utiliza o termo populao local como sinnimo de populao tradicional.
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II o impedimento, a terceiros no autorizados, de utilizar, realizar testes, pesquisas ou explorao relacionados a esses conhecimentos, assim como divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informaes que integram ou constituem conhecimento tradicional associado; III o recebimento de benefcios pela explorao econmica por terceiros, direta ou indiretamente, de conhecimento tradicional associado, cujos direitos so de sua titularidade.
Quanto titularidade, o pargrafo nico do art. 9 aduz que qualquer conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico, ainda que apenas um indivduo o detenha, poder ser de titularidade da comunidade. A redao confusa do inciso III e, principalmente, do pargrafo nico do mencionado art. 9, acaba por gerar incertezas quanto titularidade desses conhecimentos, assim como dificuldade em sua aplicao. O pargrafo nico, quando diz que qualquer conhecimento tradicional poder ser de titularidade da comunidade, mesmo que somente um de seus membros o detenha, abre um leque de possibilidades de interpretao que o tornam de dificlima aplicao. Isso porque a norma no define quem deve decidir se o conhecimento, quando detido por apenas um indivduo, de titularidade da comunidade ou no. Deve-se observar que nem sempre haver consenso sobre a questo, como parece ser a ideia do dispositivo, e essa indefinio pode vir a causar conflitos. Por outro lado, a MP tambm no cuida do conhecimento disseminado ou compartilhado por mais de uma comunidade tradicional. Nesse caso, o acesso geraria direito a repartio de benefcios a todos eles ou apenas quele em cujo territrio deu-se o acesso e que firmou o respectivo contrato? A norma no enfrenta a questo. O anteprojeto de lei (APL), elaborado pela Casa Civil117, que dispe sobre o acesso aos recursos genticos e seus derivados e o acesso e a proteo aos conhecimentos tradicionais associados, em seu art. 73, dispe que as comunidades
117 O texto, que esteve disponvel para consulta pblica, pode ser acessado no seguinte endereo: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_biologica.htm. Acessado em: 9 maio 2010.
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que tiverem provido conhecimento tradicional associado tm direito a receber benefcios mediante Contrato de Acesso e Repartio de Benefcios, enquanto as demais comunidades que compartilhem do mesmo conhecimento tradicional sero beneficiadas por meio do Furb118. A interpretao desse dispositivo, obviamente, deve tambm abarcar as comunidades que negaram anteriormente o acesso, depois concedido por outra, nos termos do art. 42, III, IV e V do APL119. Enquanto no houver a edio de novo diploma, suprindo a omisso da MP 2.186/2000, fica a cargo do intrprete resolver o conflito de interesses, atribuindo os benefcios comunidade ou comunidades tradicionais detentoras do conhecimento. Nesse contexto, o que no pode ocorrer a falta de repartio de benefcios sob o pretexto de tratar-se de conhecimento disseminado ou compartilhado por vrios grupos tradicionais. Semelhante interpretao apenas beneficiaria grandes empresas, que obteriam lucros significativos em detrimento dos direitos das comunidades que produziram os saberes. Desse modo, a soluo mais adequada seria, efetivamente, a criao de um fundo que recebesse esses valores e se encarregasse de aplic-los em projetos e programas que beneficiassem a todas as comunidades tradicionais. Os dispositivos que tratam especificamente da repartio de benefcios, arts. 24 a 29 da MP, tambm no resolvem o problema. Pelo contrrio, muitas lacunas e mesmo impedimentos podem ser apontados nesse captulo, que apenas aborda superficialmente a matria. O art. 24 diz simplesmente que, havendo benefcios resultantes da explorao econmica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do patrimnio gentico e de conhecimento tradicional associado, ele dever ser repartido de forma justa e equitativa entre as partes contratantes. Com isso, ficam afastados os que no firmaram o Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, a prejudicar os demais detentores de conhecimentos compartilhados. Esse fato se agrava quando interpretado o dispositivo em conjunto com o art. 27, que impe que o contrato dever indicar e qualificar com clareza as partes contratantes. Interessante ter o pargrafo nico do art. 24 conferido tratamento diferenciado Unio que, mesmo no sendo parte no contrato, ter assegurada a sua participao nos benefcios, enquanto as
118 Fundo para Repartio de Benefcios dos Recursos Genticos e dos Conhecimentos Tradicionais Associados. 119 O texto, que esteve disponvel para consulta pblica, pode ser acessado no seguinte endereo: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_biologica.htm. Acessado em: 9 maio 2010.
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comunidades tradicionais que no integrarem o contrato, mas que forem igualmente detentoras do conhecimento acessado, no o tero. Difcil tambm a questo relativa a quem ter legitimidade para representar a comunidade tradicional no que toca assinatura do contrato. Como ser feita essa escolha? Quem participar desse processo de eleio do representante local? Se a representao for impugnada por parte da populao tradicional, ser vlido o contrato? O art. 27 da MP limita-se a determinar que o contrato dever indicar e qualificar com clareza as partes contratantes, sendo, de um lado, o proprietrio da rea pblica ou privada, ou o representante da comunidade indgena e do rgo indigenista oficial, ou o representante da comunidade local e, de outro, a instituio nacional autorizada a efetuar o acesso e a instituio destinatria. Note-se que a MP trata o representante da comunidade local como parte no contrato, quando, na verdade, parte a prpria comunidade, representada por algum de sua escolha. A forma de eleio, contudo, no objeto da norma. Embora possa, a primeira vista, parecer correto deixar a cada grupo indicar seu representante, conforme mtodos prprios de escolha, isso pode causar incertezas e impugnaes, que macularo o instrumento. Para evitar vcios de representao, o Poder Pblico dever intervir no processo de escolha, a partir do estabelecimento de alguns procedimentos que, embora respeitem as formas locais, legitimem a indicao. O art. 25 traz apenas alguns exemplos de como poder se efetivar a repartio de benefcios: a) diviso de lucros; b) pagamento de royalties; c) acesso e transferncia de tecnologias; d) licenciamento, livre de nus, de produtos e processos; e) capacitao de recursos humanos. Deve-se observar que tanto o acesso e transferncia de tecnologias quanto a capacitao de recursos humanos no deveriam ser consideradas formas de repartio de benefcios, mas sim obrigaes inerentes ao acesso aos recursos genticos e, em especial, aos conhecimentos tradicionais associados. O licenciamento, livre de nus, ser benefcio proporcionado pelo Poder Pblico, e no por empresas que venham a acessar os conhecimentos tradicionais, pois quaisquer valores devidos pelos grupos tradicionais em razo do procedimento licenciatrio devem ser pagos ao rgo licenciador competente, que deles abrir mo. Por essa razo, dever tal benefcio ser aplicado apenas quando o prprio Estado tiver se utilizado dos conhecimentos tradicionais e no que tange, claro, ao licenciamento requerido pelos grupos tradicionais, e no pelas empresas que acessaram o conhecimento. Caso contrrio, o Poder Pblico estaria conferindo benefcios indevidos s empresas, o que no significa repartio de benefcios com as populaes tradicionais. A nica maneira de se considerar o licen-
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ciamento livre de nus como forma de repartio de benefcios o pagamento, pela empresa que ir acessar os conhecimentos tradicionais, de todos os custos referentes obteno de licenas para produtos e processos que sero utilizados pelos grupos tradicionais. Para tanto, como a expresso empregada pela norma no clara, h necessidade de esforo interpretativo para se alcanar um sentido correto. O contrato dever ser registrado no Conselho de Gesto e somente ter eficcia aps a sua anuncia, nos ternos do art. 29, sendo nulos e no gerando qualquer efeito jurdico os instrumentos firmados em desacordo com os dispositivos insertos na MP (pargrafo nico). Na verdade, o dispositivo em questo no distingue vcios de forma e vcios de objeto, cujos efeitos so completamente diferentes. Os vcios de forma e de competncia, em geral, so convalidveis, constituindo sua convalidao, inclusive, em obrigao da Administrao Pblica, exceto no que diz respeito aos vcios de competncia em atos de contedo discricionrio. J os desvios de finalidade, motivo e objeto geram nulidade absoluta, sendo, portanto, inconvalidveis. Todavia, a questo relativa aos efeitos jurdicos vai depender de uma srie de fatores. A princpio, os atos nulos, de fato, no produzem efeitos jurdicos vlidos. Contudo, se jamais forem impugnados, tero produzido todos os efeitos, como se vlidos fossem. O mesmo ocorre quando j tiver sido operada a prescrio, no mais se admitindo sua impugnao. A questo , portanto, bastante complexa, no admitindo a soluo simples apontada pela norma.
Acesso e remessa de componentes do patrimnio gentico
Os artigos 16 a 20 da MP no 2.186/2001 regulam o acesso e a remessa de componentes do patrimnio gentico em condies in situ no territrio nacional, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva, bem como o acesso ao conhecimento tradicional associado. Plataforma continental uma plataforma submarina pouco profunda, constituindo o prolongamento do continente banhado pela guas marinhas, que comea
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na linha da costa e desce suavemente at o talude continental, onde o declive mais pronunciado120. Nos termos do art. 11 da Lei no 8.617, de 4 de janeiro de 1993,
a plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das reas submarinas que se estendem alm do seu mar territorial, em toda a extenso do prolongamento natural de seu territrio terrestre, at o bordo exterior da margem continental, ou at uma distncia de duzentas milhas martimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental no atinja essa distncia (art. 11).
Mais apropriado teria sido tratar do mar territorial, que se estende at 12 milhas martimas, pois a plataforma continental, em geral bem mais larga do que o mar territorial (varia entre 70 a 80km, em mdia), acaba abrangendo parte da zona econmica exclusiva. Zona econmica exclusiva refere-se faixa entre 12 e 200 milhas martimas, na qual o Brasil tem o direito exclusivo de regulamentar a investigao cientfica marinha, a proteo e preservao do meio marinho, bem como a construo, operao e uso de todos os tipos de ilhas artificiais, instalaes e estruturas (art. 8 da Lei no 8.617/1993). Nos termos do caput do art. 16 da MP no 2.186/2001, o acesso far-se- mediante coleta de amostra e de informao e somente ser autorizado a instituio nacional, pblica ou privada, que exera atividades de pesquisa e de desenvolvimento nas reas biolgicas e afins. O consentimento da administrao pblica, relativamente ao acesso, dado por meio de autorizao, ato administrativo discricionrio e precrio e, por isso, revogvel a qualquer tempo. Por essa razo, dispe o 4 do art.16 que, quando houver perspectiva de uso comercial, o acesso a amostra de componente do patrimnio gentico em condies in situ e ao conhecimento tradicional associado dever ser precedido da assinatura de Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios. A previso de instrumento contratual necessria em razo da precariedade da autorizao, que no se coaduna quando h investimento do particular com o objetivo de obteno de lucro posterior, devendo-se, contudo, levar em conta as consideraes anteriormente feitas sobre a representao das comunidades tradicionais.
120 Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Plataforma_continental. Acessado em: 10 maio 2010.
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Nada dito em relao natureza desse instrumento contratual, no podendo haver dvidas, entretanto, sobre tratar-se contrato pblico, regido por normas de direito pblico, em que incide o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado. O anteprojeto de lei sobre acesso a recursos genticos, elaborado pela Casa Civil, em seu art. 4, classifica os recursos genticos como bens de uso comum do povo. Apesar das dificuldades que semelhante classificao possa oferecer, at porque a titularidade do recurso gentico dissociada da titularidade do bem que o detm, no resta dvida sobre sua natureza de bem pblico. Talvez seja mais razovel classific-lo como bem de uso especial, at porque h a necessidade de autorizao da Administrao para acess-lo, o que j lhe retira a bsica caracterstica dos bens de uso comum do povo, consubstanciada na acessibilidade a todos, aplicando-se o princpio da igualdade. De qualquer forma, a natureza pblica demanda, para sua gesto, contrato regido por normas de direito pblico. O 5 do art. 16 da MP versa sobre os casos em que a identificao do potencial uso econmico ocorre posteriormente outorga de autorizao que no o previa, devendo, nesses casos, a instituio beneficiria comunicar ao Conselho de Gesto ou Instituio onde se originou o processo de acesso e de remessa, para formalizao do contrato. Em seguida, trata esse mesmo artigo da participao de pessoa jurdica estrangeira em expedio para coleta de amostra de componente do patrimnio gentico in situ e para acesso de conhecimento tradicional associado, que somente ser autorizada quando em conjunto com instituio pblica nacional (excluindo-se as instituies privadas, nesse caso), responsvel pela coordenao da atividade. Todas as instituies envolvidas devem exercer atividades de pesquisa e desenvolvimento nas reas biolgicas e afins (art. 16, 6). O dispositivo subsequente determina que a pesquisa dever realizar-se preferencialmente no territrio nacional, o que no exclui a possibilidade de realizao em outro pas. Interessante que o 9 do art. 16 condiciona a autorizao de acesso anuncia prvia da comunidade indgena e de outros rgos competentes, conforme o caso, mas no menciona as comunidades tradicionais no indgenas. Com efeito, o dispositivo trata apenas da anuncia prvia nos seguintes casos:
I comunidade indgena, ouvida a Funai, quando o acesso ocorrer em terra indgena;
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II rgo ambiental competente, quando ocorrer em rea protegida (o que abarca todas as espcies de espaos territoriais especialmente protegidos, e no apenas as unidades de conservao); III titular da rea privada; IV Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em rea indispensvel segurana nacional; V autoridade martima, quando o acesso se der em reas jurisdicionais brasileiras, na plataforma continental e na zona econmica exclusiva.
Como as comunidades tradicionais no indgenas em geral no so proprietrias das reas que habitam, dificilmente ser necessria a sua anuncia prvia. Isso pode causar situaes bastante complicadas, como no caso de se tratar de rea titulada a um particular, muitas vezes por meio de ttulos fraudulentos, mas habitada h vrias geraes por populao tradicional, que no poder se manifestar sobre o acesso no local por ela tradicionalmente ocupado. O mesmo ocorre em relao a reas protegidas habitadas por grupos tradicionais, que no sero consultados sobre o acesso, pois h previso legal de anuncia apenas do rgo gestor121. Verifica-se, assim, que a norma, nesse ponto, apresenta contradio, pois exige, nos termos do art. 11, IV, b, anuncia prvia do titular do conhecimento tradicional (comunidades indgenas e no indgenas) para o seu acesso, o que reafirmado pelo art. 8, 6, do Decreto no 3.945, de 28 de setembro de 2001, alm de assinatura do Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios pelo representante da comunidade tradicional, quando o acesso ao conhecimento tradicional implicar em uso comercial, mas no condiciona o acesso ao recurso gentico anuncia prvia do grupo que habita a rea. Em outras palavras, o acesso ao conhecimento tradicional depende de anuncia prvia do grupo que o detm, mas o acesso ao recurso gentico localizado em rea ocupada por populao tradicional no indgena no est condicionado ao seu consentimento.
121 Importante observar que, em se tratando de unidades de conservao (UCs), h previso, pela Lei do Snuc, de formao de conselhos consultivos e, no caso especfico de reservas extrativistas e de reservas de desenvolvimento sustentvel, cujo objetivo conciliar a preservao da natureza com a proteo s culturas tradicionais, de conselho deliberativo, o que remete necessidade de sua manifestao sobre o acesso no permetro da UC.
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A falta de previso legal de anuncia prvia das populaes tradicionais no indgenas tem efeitos tambm no que tange indenizao por danos ou prejuzos causados pelo detentor da autorizao, na medida em que o 10 do art. 16 apenas faz referncia ao ressarcimento ao titular da rea, nos termos dos incisos I a V do 9, que se omitiu em relao aos grupos tradicionais residentes. A anuncia prvia, em qualquer dos casos, ser dispensada quando houver relevante interesse pblico, caracterizado pelo Conselho de Gesto, nos termos do art. 17 da MP no 2.186/2001. Em primeiro lugar, o Conselho no pode caracterizar o que seja relevante interesse pblico, mas apenas reconhecer sua existncia, diante de situao concreta. Em segundo lugar, conceitos abertos, como o de interesse pblico, facultam ao administrador um amplo leque de possibilidades e escolhas, devendo o ato, por isso, ser motivado, a fim de se restringir a discricionariedade, evitando-se que ela acabe por se transformar em arbitrariedade. Importante destacar que o 1 desse mesmo dispositivo aduz que, muito embora seja dispensvel, no caso de relevante interesse pblico, a anuncia prvia, as comunidades indgenas, a comunidade local ou o proprietrio devero ser previamente informados. Anote-se que, em relao informao, a comunidade local foi mencionada, apesar de no o ter sido no que tange obrigatoriedade de anuncia prvia, a demonstrar, mais uma vez, a enorme contradio existente no seio da MP. A conservao ex situ de amostra de componente do patrimnio gentico dever, segundo a norma, ser realizada em territrio nacional e, suplementarmente, a critrio do Conselho de Gesto, no exterior. A remessa de amostra dos recursos genticos poder ser realizada entre instituies nacionais, pblicas ou privadas, ou para instituio estrangeira. Nesse ltimo caso, mediante informao do uso pretendido, prvia autorizao do Conselho de Gesto ou instituio credenciada e assinatura de Termo de Transferncia de Material. No que tange tecnologia, o art. 21 da MP no 2.186/2001 determina que a instituio que receber amostra de componente do patrimnio gentico ou conhecimento tradicional associado facilitar o acesso tecnologia e transferncia de tecnologia, para conservao e utilizao desse patrimnio ou desse conhecimento, instituio nacional responsvel pelo acesso e remessa da amostra, ou instituio outra por ela indicada. Quando o acesso tecnologia ou a transferncia de tecnologia ocorrer entre instituio nacional, pblica ou privada, e instituio sediada no exterior, o art. 22 dispe que
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ele poder realizar-se, dentre outras atividades, mediante: a) pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico; b) formao e capacitao de recursos humanos; c) intercmbio de informaes; d) intercmbio entre instituio nacional de pesquisa e instituio de pesquisa sediada no exterior; e) consolidao da infraestrutura de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico; f) explorao econmica em parceria de processo e produto derivado de uso de componente do patrimnio gentico; g) estabelecimento de empreendimento conjunto de base tecnolgica. Quanto a esse dispositivo, algumas observaes podem ser feitas. A primeira diz respeito a no ter o artigo determinado a obrigatoriedade de transferncia de tecnologia para o caso de acesso a componente do patrimnio gentico ou conhecimento tradicional associado feito por instituio estrangeira. O ideal seria vincular o acesso de estrangeiros aos recursos genticos a ganhos reais a serem obtido pelo Brasil, por meio de transferncia de tecnologia desenvolvida pelos centros de pesquisa no exterior. Outra observao deve ser realizada no que toca ao item que trata de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico. Ora, o acesso e transferncia de tecnologia dizem respeito ao intercmbio, troca de informaes, capacitao de recursos humanos de outro centro de pesquisa, e no pesquisa ou desenvolvimento tecnolgico em si. Tal fato, inclusive, corroborado pelo teor do art. 23, que determina fazer jus a incentivo fiscal para capacitao tecnolgica da indstria e da agropecuria, e a outros instrumentos de estmulo, a empresa que, no processo de garantir o acesso tecnologia e transferncia de tecnologia a instituio nacional, investir em atividade de pesquisa e desenvolvimento no pas.
Concluses
Compete ao Estado, nos termos do art. 116 da CF de 1988, a proteo e a promoo do patrimnio cultural brasileiro, constitudo por bens culturais de natureza material e imaterial, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, que incluem: as formas de expresso, os modos de criar, fazer e viver, e as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas. Desse modo, os direitos culturais das populaes tradicionais, assim como os conhecimentos tradicionais por elas produzidos, passaram a gozar de proteo constitucional.
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Todavia, embora distintos, os grupos tradicionais devem apresentar, para os fins de receberem a proteo conferida pelas normas ambientais, pontos de similaridade, para que no se estenda demasiadamente os efeitos da norma, alcanando qualquer poro da populao brasileira ou, ao contrrio, para que no se restrinja excessivamente seu alcance, deixando de fora grupos que possuam caractersticas culturais prprias e dependam do ambiente natural para sua reproduo fsica e cultural, contribuindo, ainda, para a conservao da biodiversidade. Por essa razo, a identificao de determinada populao como tradicional deve considerar os comandos legais encontrados em diferentes normas, integrados por caractersticas apontadas pela doutrina como essenciais para que um grupo possa ser assim classificado, como a autoidentificao e a identificao pela sociedade envolvente como pertencente a um grupo distinto; prticas sustentveis e de baixo-impacto para a explorao dos recursos naturais, que contribuam para a proteo da diversidade biolgica; dependncia, para sua sobrevivncia fsica e cultural, da natureza, seus ciclos e seus elementos; importncia das atividades de subsistncia e reduzida acumulao de capital; territorialidade; posse comunal e gesto compartilhada dos recursos naturais; transmisso dos conhecimentos por meio da tradio comunitria, normalmente tradio oral. Desse modo, se a MP no 2.186/2001 for considerada uma norma ambiental, a interpretao conferida expresso populao tradicional dever considerar os aspectos acima mencionados, o que a restringe aos grupos que produzem atividades de baixo impacto e auxiliam na conservao da diversidade biolgica. Todavia, como o objetivo principal dessa norma regulamentar o acesso ao patrimnio gentico nacional e proteger o conhecimento tradicional associado, assegurando a repartio de benefcios, uma interpretao menos restritiva da expresso populao tradicional, que inclua os grupos que, embora atendam s demais caractersticas, produzem impactos mais significativos ao ambiente, possvel. Importante ressaltar, no entanto, que interpretaes mais abrangentes da expresso populao tradicional somente so viveis quando as normas no tiverem como finalidade principal a proteo do ambiente natural. Os conhecimentos tradicionais associados ao patrimnio gentico, que constituem bens culturais imateriais, por possurem valor que extrapola os limites da comunidade, so especialmente protegidos pela Conveno sobre Diversidade Biolgica e pela MP no 2.186/2001 contra a utilizao e a explorao ilcitas.
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A referida Medida Provisria reconhece o direito das comunidades indgenas e locais de decidir sobre o uso de seus conhecimentos tradicionais associados, que integram o patrimnio cultural brasileiro, sendo-lhes garantidas, dentre outros, a indicao da origem do acesso e a percepo de benefcios pela explorao econmica por terceiros. Todavia, ao dispor que qualquer conhecimento tradicional associado ao patrimnio gentico, ainda que apenas um indivduo o detenha, poder ser de titularidade da comunidade, acaba gerando incertezas, assim como dificuldade em sua aplicao. Isso porque a norma no define quem deve decidir se o conhecimento, quando detido por apenas um indivduo, de titularidade da comunidade ou no. Deve-se observar que nem sempre haver consenso sobre a questo, como parece ser a ideia do dispositivo, e essa indefinio pode vir a causar conflitos. Quando o conhecimento for compartilhado entre diferentes grupos tradicionais, todas as comunidades deveriam ser beneficiadas, ainda que o acesso tenha ocorrido a partir de um grupo determinado, aps ter sido negado por outra comunidade. Isso seria possvel com a destinao de recursos a um fundo especfico. Outro problema identificado na MP diz respeito legitimidade para representar a comunidade tradicional no que toca assinatura do Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios, quando houver perspectiva de uso comercial da amostra de componente do patrimnio gentico e do conhecimento tradicional associado. O art. 27 da MP trata o representante da comunidade local como parte no contrato, quando, na verdade, parte a prpria comunidade, representada por algum de sua escolha e a forma dessa escolha no objeto da norma. Embora possa, a primeira vista, parecer correto deixar a cada grupo indicar, conforme mtodos prprios de eleio, seu representante, isso pode causar incertezas e impugnaes, que macularo o instrumento. Para evitar vcios de representao, o Poder Pblico dever intervir no processo de escolha, a partir do estabelecimento de alguns procedimentos que, embora respeitem as formas locais, legitimem a indicao. A natureza do Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios s pode ser pblica, tendo em vista constiturem os recursos genticos categorias de bens pblicos, sendo sua classificao dentre os bens de uso especial a mais adequada. No havendo inteno de uso comercial, o acesso se far por meio de autorizao do Poder Pblico, ato administrativo unilateral e precrio, condicionado anuncia prvia da comunidade indgena e de outros rgos competentes, indicados no
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9 do art. 16 da MP, no sendo, entretanto, mencionadas as comunidades tradicionais no-indgenas. A norma, nesse ponto, apresenta contradio, pois exige anuncia prvia das comunidades tradicionais indgenas e no indgenas para acesso ao conhecimento tradicional associado e assinatura do Contrato de Utilizao do Patrimnio Gentico e de Repartio de Benefcios pelo representante da comunidade, quando o acesso ao conhecimento tradicional implicar uso comercial, mas no condiciona o acesso ao recurso gentico anuncia prvia do grupo tradicional residente na rea (com exceo das comunidades indgenas), o que gera reflexos, inclusive, no que diz respeito indenizao por eventuais danos ou prejuzos causados pelo detentor da autorizao. Essa contradio reafirmada ao prever a norma a necessidade de informao populao tradicional no indgena nos casos de relevante interesse pblico, quando a anuncia prvia dispensada. Por fim, quando o acesso a componente do patrimnio gentico ou conhecimento tradicional associado feito por instituio estrangeira, deveria a MP ter determinado a obrigatoriedade de transferncia de tecnologia, vinculando, assim, o acesso de estrangeiros aos recursos genticos a ganhos reais a serem obtido pelo Brasil, por meio de transferncia de tecnologia desenvolvida pelos centros de pesquisa no exterior.
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Uma anlise sobre a histria e a situao das unidades de conservao no brasil

Jos Augusto Drummond Jos Luiz de Andrade Franco Daniela de Oliveira
Introduo
O objetivo deste texto oferecer um panorama geral sobre o desenvolvimento das polticas de criao e gesto de unidades de conservao (UCs) no Brasil e sobre a sua atual situao. Para tanto, nos utilizamos dos dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao do Ministrio do Meio Ambiente (CNUC-MMA).122 O nmero de UCs e a extenso por elas protegida vm crescendo aceleradamente nas ltimas dcadas no Brasil, nos trs nveis de governo. Esse crescimento fundamental e urgente para garantir a conservao da biodiversidade, sobretudo em um pas como o Brasil. O territrio brasileiro enorme, quase todo tropical, povoado por uma imensa variedade de seres vivos, espalhada por vrios biomas e ecossistemas, ou seja, megadiverso. Entretanto, ele vem sofrendo com sucessivos episdios de degradao, alterao e converso da sua biota, para dar lugar a atividades produtivas
122 Os dados foram consultados em janeiro de 2010 e incluem todas as UCs criadas at o final do ano de 2009.
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e instalaes de infraestrutura. Esse processo impulsionado por uma lgica antiga, implacvel e bem conhecida de desenvolvimento a qualquer custo, baseada no imediatismo. Com base nessa lgica, sucessivas fronteiras de recursos naturais so identificadas, ocupadas, devastadas e exploradas, por vezes de forma apenas temporria (DEAN, 1996). O reconhecimento da existncia dessas fronteiras e o mpeto de explor-las de forma imprevidente une atores que, em outros aspectos, so muito diferentes entre si e que por vezes tm at interesses conflitantes grandes e pequenos agricultores, trabalhadores sem terra, assentados da reforma agrria, governantes, legisladores e planejadores federais, estaduais e municipais, partidos polticos progressistas e conservadores, garimpeiros e empresrios da extrao e da transformao mineral, empresrios da construo civil, do corte e da transformao industrial da madeira, o setor de gerao de energia hidreltrica e os consumidores dessa energia e assim por diante. Apesar de todas as mudanas recentes para melhor, em termos da emergncia de uma conscincia do valor dos biomas e dos ecossistemas bem preservados, essa dinmica de ocupao de fronteiras continua a exercer um efeito amortecedor sobre a conscincia ambientalista do conjunto desses atores. A grandeza territorial e a farta disponibilidade de recursos naturais do pas funcionam como inibidores de conscincia e de polticas conservacionistas. A criao de UCs nos ltimos 70 anos tem caminhado na contramo dessa tendncia expansionista e imediatista. Tem sido uma estratgia importante para conter os impactos desse padro de ocupao desenfreada do territrio e de uso imprevidente dos recursos naturais. Ela permite a sobrevivncia de espaos nos quais os processos de reproduo da biodiversidade e da evoluo biolgica transcorram sem abalos radicais de origem antrpica (PDUA, 1997). O crescimento dos tipos e dos nmeros de UCs e das reas por elas protegidas e afetadas traz consigo, no entanto, uma srie de questes que merecem ateno. A complexidade do sistema cresce exponencialmente com a expanso dos nmeros e categorias de UCs e da extenso dos espaos a serem geridos. Isso demanda mais recursos para manter e capacitar profissionais, alcanar regularizao fundiria, construir infraestrutura, adquirir equipamentos, fiscalizar, estimular a pesquisa cientfica, promover a visitao e a educao ambiental e alcanar o apoio de setores mais amplos da sociedade criao e ao funcionamento das UCs. H ainda a necessidade de um planejamento abrangente e integrado, baseado em uma viso de sistema, para possibilitar o monitoramento das aes, das fraquezas e ameaas, dos avanos e da efetividade da gesto do conjunto de UCs. Princpios e diretrizes
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devem ser definidos para que uma linguagem comum favorea o entendimento entre os diversos nveis de governo, as instituies, as organizaes da sociedade civil, os cidados e os funcionrios envolvidos. Isso tudo no vir de graa, pois que a gesto de terras protegidas a ttulo ambiental ainda uma tarefa nova no conjunto das atribuies do Poder Pblico contemporneo (DOUROJEANNI; PDUA, 2001; ARAJO, 2007). Alm disso, lidar com as complexidades inerentes a um sistema grande e diversificado de UCs requer um conhecimento seguro sobre os seus componentes e sobre as suas relaes mtuas. , portanto, imprescindvel, para o planejamento e a gesto eficazes, a existncia de um cadastro nacional de unidades de conservao preciso, atualizado e acessvel consulta pblica. Dentro da estrutura institucional brasileira, tal cadastro, o CNUC, e a sua atualizao esto sob a responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com a colaborao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) e dos rgos estaduais e municipais competentes, conforme previsto pela Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC).123
Breve histrico das UCs brasileiras a diversificao das categorias
Embora no seja o nosso objetivo fazer um histrico abrangente da criao de UCs no Brasil, vale a pena destacar alguns episdios e tendncias significativas que afetam a sua situao atual.124 A partir do fim da segunda metade do sculo XIX, a criao de UCs firmou-se, no mundo e no Brasil, como a principal e mais amplamente
123 Alm dos dados reunidos pelo Ministrio do Meio Ambiente, por meio do Cadastro Nacional das Unidades de Conservao, previsto pela Lei 9.985/2000, h esforos similares da sociedade civil organizada, como a iniciativa da WWF de criao de um Observatrio de UCs. 124 Uma histria abrangente das reas protegidas no Brasil ainda est por ser escrita. No entanto, muitas informaes e anlises teis podem ser encontradas nos seguintes ttulos: sobre os primeiros parques nacionais brasileiros, ver BARROS (1952); sobre os parques nacionais do Estado do Rio de Janeiro, ver DRUMMOND (1997); para uma viso geral do processo de criao de UCs, ver PDUA (1997); BRITO (2000); ARAJO (2007); IBAMA/ MMA (2004); sobre prticas sociais e ideias que inspiraram a criao de UCs e demais reas protegidas, ver DEAN (1996), FRANCO; DRUMMOND (2009), URBAN (1998). Algumas unidades da federao contam com publicaes sobre as UCs que afetam os seus territrios. Ver, por exemplo, DRUMMOND; DIAS; BRITO (2008), e LEITE (2004).
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disseminada estratgia de proteo da natureza.125 O surgimento dessas reas esteve, em seu incio, vinculado ao interesse pela preservao de reas terrestres ou aquticas detentoras de caractersticas naturais excepcionais beleza, grandiosidade, raridade etc. Incluram-se a iniciativas para proteger exemplares carismticos da flora e da fauna, como rvores de grande porte e animais com forte apelo esttico baleias, herbvoros da frica, o biso da Amrica do Norte, aves diversas (DORST, 1973; NASH, 1982). Desde cedo, houve tambm preocupao com a manuteno dos mananciais e com o controle da qualidade da gua servida s populaes urbanas. A preocupao com o abastecimento pblico exigia o trato prudente ou mesmo a recuperao de extensas reas de bacias hidrogrficas, reas essas que os habitantes das cidades passaram tambm a usufruir como opes de lazer e como laboratrio de pesquisas (NASH, 1982). O replantio de uma parte da Floresta da Tijuca, praticamente dentro da cidade do Rio de Janeiro, entre 1861 e 1889, aproximadamente, um exemplo brasileiro desse processo, em que a preocupao com a oferta de gua para uma grande populao urbana gerou a gesto especial de uma rea que, muitos anos mais tarde, se transformou num parque nacional (DEAN, 1996; DRUMMOND, 1997). Com o passar do tempo, novos objetivos foram sendo agregados s UCs, que se desdobraram em diversas categorias, para atender a objetivos distintos, dentro da meta mais geral de proteo natureza. Essa tendncia de desdobramento de categorias foi sancionada em encontros internacionais e em leis e polticas nacionais de diversos pases. Mais recentemente, ela foi consagrada pelas metas ambiciosas da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB): a conservao da biodiversidade, o uso sustentvel dos recursos naturais e a justa e equitativa diviso dos benefcios advindos da utilizao dos recursos genticos. Essas metas exigem flexibilidade nas categorias de UCs (BRITO, 2000; ARAJO, 2007). O marco fundador mais reconhecido da moderna poltica de UCs foi a criao, nos EUA, do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872. Dos fins do sculo XIX at hoje, os parques nacionais multiplicaram-se por todo o planeta e so hoje o tipo mais conhecido e tradicional de espao natural protegido. No entanto, como dito, foram surgindo outras categorias (reservas biolgicas, refgios de vida silvestre, florestas na-
125 O termo unidade de conservao restrito ao Brasil, e refere-se a determinados tipos especficos de reas protegidas a ttulo ambiental, que hoje esto previstos pela Lei do Snuc. De uma maneira geral, o termo usado internacionalmente o mais geral: reas protegidas.
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cionais etc.), com os mais variados objetivos de preservao e conservao, e de controle da explorao dos recursos (NASH, 1982; RUNTE, 1979; MCCORMICK, 1992). No Brasil, a primeira proposta registrada de criao de parques nacionais at que foi bastante precoce. Em 1876, o engenheiro Andr Rebouas (1838-1898) revelou tima premonio, ao sugerir que fossem criados parques nacionais em dois locais: um na Ilha do Bananal, rio Araguaia, e outro em Sete Quedas, rio Paran (DEAN, 1996; PDUA, 2002). Muitos anos depois, foram de fato criados parques nacionais nesses dois locais o Parque Nacional do Araguaia, em 1959, e o Parque Nacional de Sete Quedas, em 1961 embora este ltimo tenha sido destrudo, em 1980, para dar lugar ao lago da barragem da Usina Hidreltrica de Itaipu. Os primeiros parques nacionais brasileiros surgiram apenas na dcada de 1930, 60 anos depois das propostas de Rebouas: Itatiaia, criado em 1937, Iguau e Serra dos rgos, criados em 1939. No entanto, o primeiro parque criado no Brasil com o objetivo explcito de proteo da natureza teve carter estadual: o Parque Estadual da Cidade, atualmente Parque Estadual da Capital, criado em 10 de fevereiro de 1896, pelo Decreto 335, na cidade de So Paulo (PDUA, 1997). Vale mencionar a criao de duas outras unidades anteriores a 1937, pois elas mostram que no Brasil tambm ocorreu a tendncia ao desdobramento de tipos de UCs. Ambas ganharam o nome de estaes biolgicas. Elas nasceram por iniciativa de dois cientistas envolvidos, em fins do sculo XIX e princpios do XX, com o estudo e a proteo da natureza brasileira. O botnico sueco radicado no Brasil Alberto Loefgren (1854-1918) conseguiu que fosse estabelecida, em terras adquiridas pelo governo federal a seu conselho, uma estao biolgica situada na localidade de Itatiaia, rea onde, em 1937, foi criado o parque de Itatiaia. O local era desde antes e continuou a ser palco de numerosas expedies cientficas, das quais participavam cientistas brasileiros (do Jardim Botnico do Rio de Janeiro e do Museu Nacional do Rio de Janeiro) e estrangeiros. J o alemo Herman von Ihering (1850-1930), outro estudioso estrangeiro da natureza brasileira, estabeleceu, com recursos prprios, a Estao Biolgica do Alto da Serra, situada na crista da Serra do Mar, acima de Cubato, e a doou, em 1909, ao Museu Paulista, do governo do estado de So Paulo. A rea foi tambm objeto de visitao e de trabalhos cientficos de brasileiros e estrangeiros (DEAN, 2006; FRANCO; DRUMMOND, 2009). No estado de So Paulo, em 1934, foi criada outra categoria de rea protegida, a Estao Florestal Experimental Dr. Epitcio Santiago, pelo Decreto no 24.104, de 10 de abril de 1934, alterada pela Lei no 6.209, de 28 de maio de 1975. O seu carter experimental
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dizia respeito ao uso da madeira e sugere o seu papel precursor em relao ao que viria a ser, posteriormente, o grupo das UCs de uso sustentvel. Mais tarde, a Portaria no 246 do MMA, de 18 de julho de 2001, transformou-a na Floresta Nacional de Lorena. No entanto, antes disso, em 1946, fora criada a primeira UC dentro da categoria de floresta nacional, a do Araripe-Apodi, localizada em regio de fronteira entre os estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte e Pernambuco (BRASIL..., 2004). A histria das reas protegidas a ttulo ambiental no Brasil apresenta tambm iniciativas frustradas. Em 1891, por exemplo, o Decreto Federal no 8.843 criou uma enorme reserva florestal, no que atualmente o estado do Acre, com 2,8 milhes de hectares. No entanto, no se conhece qualquer iniciativa no sentido de sua implementao (PDUA, 1997). No captulo de UCs frustradas h ainda o Parque Nacional de Paulo Afonso (criado em 1948 na Bahia) e o, j citado, Parque Nacional de Sete Quedas (1961, no Paran). Ambos foram extintos, em 1968 e 1980, respectivamente, para dar lugar aos lagos de usinas hidreltricas (PDUA, 1997, BRASIL..., 2004). Em 1934, o Decreto no 23.793, o antigo Cdigo Florestal, foi o primeiro texto legal brasileiro a prever a criao de parques nacionais, estaduais e municipais. Ele classificava as florestas nativas (e no nativas) em quatro tipos: protetoras e remanescentes (ambas sob regime de preservao permanente), e modelo e produtivas (ambas passveis de explorao comercial). As florestas protetoras foram um antecedente das chamadas reas de Preservao Permanente (APPs), mais tarde consagradas pelo novo Cdigo Florestal, Lei no 4.771, 15 de setembro de 1965, como um tipo de rea protegida. As florestas modelo seriam aquelas manejadas e/ou plantadas para fins comerciais. Foram um prenncio das florestas nacionais e das grandes extenses de florestas plantadas em terras particulares, a partir da dcada de 1970, para fins comerciais. Com base no Cdigo Florestal de 1934, foram criados, ao longo de trs dcadas, vrios parques nacionais, florestas nacionais e florestas protetoras de mananciais e encostas estas ltimas mais conhecidas pelo nome no oficial de Florestas Protetoras da Unio (DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006). O mencionado novo Cdigo Florestal, de 1965, e o Cdigo de Fauna (Lei n 5.197, de 3 de janeiro de 1967) trouxeram como novidade principal a criao de UCs de uso indireto (parques nacionais, estaduais, municipais e reservas biolgicas), que no permitiam o uso dos recursos naturais, e as de uso direto (florestas nacionais e parques de caa), que permitiam a explorao direta dos recursos naturais (DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006).
o
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Novas categorias de UCs foram institudas pela Lei no 6.902, de 27 de abril de 1981: as estaes ecolgicas e as reas de proteo ambiental. O Decreto no 89.336, de 31 de janeiro de 1984, criou duas categorias a mais: as reservas ecolgicas e as reas de relevante interesse ecolgico. Estas ltimas foram reconhecidas como UCs pela Resoluo n 12, de 14 de dezembro de 1987, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). As reservas extrativistas surgiram em 1987, com base na Portaria 627 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), mas s foram reconhecidas como UCs por intermdio do Decreto 98.897, de 30 de janeiro de 1990. Aps vrias iniciativas similares, porm inconclusivas, do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), foi instituda, pelo Decreto 1.992, de 5 de junho de 1996, a categoria reserva particular do patrimnio natural, modalidade de UC criada em terras particulares, por iniciativa dos seus proprietrios (DRUMMOND; BARROSPLATIAU, 2006). Havia, ainda, outras UCs com denominaes e finalidades diversas, criadas nas esferas de governo federal, estadual e municipal. Assim, o Brasil chegou dcada de 1990 com uma pluralidade de categorias de reas naturais protegidas a ttulo ambiental, ao mesmo tempo em que se firmava em escala internacional um consenso em torno da importncia da proteo da biodiversidade e das paisagens nativas. Os diferentes tipos de UCs nasceram a partir de vrios fatores, inclusive a sintonia de cientistas e administradores com as mudanas no panorama mundial da conservao ambiental, a ampliao do interesse social na questo, presses internacionais e a concorrncia entre organismos gestores e as suas diferentes polticas. Faltavam, no entanto, leis e diretrizes de gerenciamento que garantissem eficcia a essa variedade de categorias. A situao exigia um esforo de sistematizao (BARROS, 2000; PDUA, 1997).
A Lei do Snuc a sistematizao das categorias
A dificuldade em sistematizar a criao e o gerenciamento de UCs no Brasil se expressou acima de tudo no longo trmite durante toda a dcada de 1990 da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, chamada Lei do Snuc, regulamentada pelo Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002 (MERCADANTE, 2001). A nova lei regulamenta o
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art. 225, 1, III, da Constituio Federal e define UC como: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo. Assim, o objetivo especfico da Lei do Snuc foi estabelecer critrios e normas para a criao, implantao e gesto das UCs. A lei ensejou um movimento no sentido da padronizao e da organizao das categorias de manejo. Algumas, existentes no mbito federal, estadual e municipal com denominaes tais como parques florestais, estaes biolgicas, reservas ecolgicas, parques ecolgicos, reservas florestais, estradas-parque deixaram de ser oficialmente reconhecidas. Elas agora precisam ser recategorizadas para se adequarem ao Snuc (LEUZINGER, 2009). A Lei do Snuc inovou ao dividir as UCs em dois grandes grupos, com caractersticas especficas: as de proteo integral, cujo objetivo bsico preservar a natureza, admitindo-se apenas o uso indireto dos recursos naturais, e as de uso sustentvel, cuja finalidade compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais (Quadro 1). Cinco categorias pertencem ao primeiro grupo: Estao Ecolgica (Esec); Reserva Biolgica (Rebio); Parque Nacional (Parna) quando criado pelo estado ou municpio denominado Parque Estadual ou Parque Natural Municipal; Monumento Natural (MN); e Refgio de Vida Silvestre (RVS). Sete categorias fazem parte do segundo grupo: rea de Proteo Ambiental (APA); rea de Relevante Interesse Ecolgico (Arie); Floresta Nacional (Flona) quando criada pelo estado ou municpio denominada Floresta Estadual ou Municipal; Reserva Extrativista (Resex); Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS); Reserva de Fauna (Refau); e Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN). Quadro 1 Categorias de Unidades de Conservao previstas pelo Snuc
(Continua) CATEGORIA Estao Ecolgica (Esec) GRUPO Proteo Integral OBJETIVOS Preservao da natureza e realizao de pesquisas cientficas.
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(Continua) CATEGORIA GRUPO OBJETIVOS Preservao integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferncia humana direta ou modificaes ambientais, excetuando-se as medidas de recuperao de seus ecossistemas alterados e as aes de manejo necessrias para recuperar e preservar o equilbrio natural, a diversidade biolgica e os processos ecolgicos naturais. Preservao de ecossistemas naturais de grande relevncia ecolgica e beleza cnica, possibilitando a realizao de pesquisas cientficas e o desenvolvimento de atividades de educao e interpretao ambiental, de recreao em contato com a natureza e de turismo ecolgico. Preservar stios naturais raros, singulares ou de grande beleza cnica. Proteger ambientes naturais onde se asseguram condies para a existncia ou reproduo de espcies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratria. Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. Manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e regular o uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza. Uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e a pesquisa cientfica, com nfase em mtodos para explorao sustentvel de florestas nativas. Proteger os meios de vida e a cultura de populaes extrativistas tradicionais e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais da unidade. Preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condies e os meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais das populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populaes.
Reserva Biolgica (Rebio)
Proteo Integral
Parque Nacional (Parna), Parque Estadual ou Parque Natural Municipal Monumento Natural (MN) Refgio de Vida Silvestre (RVS) rea de Proteo Ambiental (APA) rea de Relevante Interesse Ecolgico (Arie) Floresta Nacional (Flona), Floresta Estadual ou Municipal Reserva Extrativista (Resex)
Proteo Integral
Proteo Integral Proteo Integral Uso Sustentvel Uso Sustentvel Uso Sustentvel Uso Sustentvel
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS)
Uso Sustentvel
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(Concluso) CATEGORIA Reserva de Fauna (Refau) Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN) GRUPO Uso Sustentvel Uso Sustentvel OBJETIVOS Manter populaes animais de espcies nativas, terrestres ou aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para estudos tcnico-cientficos sobre o manejo econmico sustentvel de recursos faunsticos. Conservar a diversidade biolgica.
Fonte: Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000 (Lei do Snuc).
Cabe destacar que as categorias de manejo listadas acima se enquadram nos critrios definidos pela Unio Internacional para Conservao da Natureza (UICN). Isso permite ao sistema brasileiro uma adequao aos padres e s normas internacionais. Facilita a definio de estratgias para a captao de recursos, a realizao de pesquisas, o intercmbio de informaes e experincias, o dilogo com agncias internacionais e de outros pases, a adoo de padres diferenciados de gesto e a gesto de reas transfronteirias. Os objetivos e diretrizes definidos pela Lei do Snuc mostram que as quatro principais preocupaes contempladas foram: (1) a conservao da biodiversidade em seus trs nveis fundamentais (diversidade gentica, de espcies e de ecossistemas), (2) o uso sustentvel dos recursos naturais, (3) a participao da sociedade e (4) a distribuio equitativa dos benefcios auferidos por intermdio da criao, implementao e gesto das UCs. Esses pontos esto em sintonia com os objetivos da CDB. Assim, alm de ordenar as categorias criadas em diferentes pocas, por diferentes organismos governamentais e com diferentes objetivos, a Lei do Snuc reafirma e d maior solidez posio brasileira de adeso CDB. Do ponto de vista normativo, portanto, parece-nos que o esforo do Brasil em prol das UCs est bem equacionado, tanto em termos das leis nacionais quanto dos compromissos internacionais assumidos pelo pas.
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Unidades de Conservao Federais
No presente tpico, apresenta-se uma anlise do conjunto das UCs federais, quanto ao nmero, superfcie e sua distribuio por bioma.
4.1
Nmero e rea das Unidades de Conservao
O crescimento do nmero de nossas UCs federais e da rea por elas protegida ao longo dos ltimos setenta anos revela algumas tendncias notveis. Acima de tudo, a ampliao do nmero e da rea de UCs, dcada a dcada, ainda que de forma desigual e sujeita a descontinuidades, demonstra que a poltica de criao de UCs consolidou-se, tornando-se a mais durvel e, possivelmente, a principal poltica nacional de conservao da natureza. O Grfico 1 e a Tabela 1 apresentam dados que demonstram o crescimento dos nmeros e das reas de UCs. As ltimas dcadas so de afirmao dessa poltica de criao, sobretudo em dois momentos: (1) na dcada de 1980, quando foram criadas 92 UCs, totalizando cerca de 19 milhes de hectares; e (2) na corrente dcada (2000 2009), em que foram criadas 115 UCs, somando mais de 37 milhes de hectares. Ressalte-se que essas cifras no incluem as RPPNs que, no mbito federal, abrangem 539 unidades e totalizam 487.852,10 hectares. Grfico 1 Nmeros de Unidades de Conservao Federais criadas por dcada (1930-2009).
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
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Tabela 1 rea de Unidades de Conservao Federais Criadas por dcada (1930-2000) em hectares
Dcadas 1930-1940 1940-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2009 Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). rea 218.081,93 39.410,56 575.252,38 687.342,40 5.804.734,70 19.058.425,89 13.005.304,83 37.460.218,61 rea Acumulada 218.081,93 257.492,49 832.744,87 1.520.087,27 7.324.821,97 26.383.247,86 39.388.552,69 76.848.771,30
A distribuio registrada pelos dados do Grfico 1 e da Tabela 1 mostra que a poltica de criao de UCs federais teve uma decolagem lenta, por cerca de 30 anos (dcadas de 1930, 1940 e 1950), acelerando-se depois disso. Esse padro reflete a prevalncia inicial da opo pela criao de poucos parques nacionais, pequenos, geralmente situados nas imediaes de grandes e mdios centros urbanos, privilegiando atributos como fcil acesso, caractersticas naturais excepcionais (embora no necessariamente com bom grau de proteo) e a maior facilidade de realizao de pesquisas cientficas. A partir da dcada de 1970, predominaram outros critrios para a seleo de localidades e a criao de UCs federais estabelecimento de unidades numerosas, de tipos variados, localizadas em reas interioranas, remotas ou de fronteira, de grande tamanho e com representatividade ecossistmica (PDUA, 1997; DRUMMOND, 1997; MORSELLO, 2001; ARAJO, 2007). No que diz respeito s UCs de proteo integral, os dados do Grfico 2 mostram que at a dcada de 1970 foram criados no Brasil unicamente parques nacionais. Foi apenas em 1974 que surgiu a nossa primeira reserva biolgica, Poo das Antas (RJ). Significativamente, ela foi criada em conexo com o primeiro programa de longo prazo levado a cabo no pas com o objetivo de salvar uma espcie animal da extino
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(o mico-leo-dourado). As estaes ecolgicas s comearam a ser criadas em 1981.126 Os refgios de vida silvestre e monumentos naturais comearam a ser criados ainda mais recentemente: 1983 e 2008.127 No final da dcada de 2000, existem 64 parques nacionais, 29 reservas biolgicas, 31 estaes ecolgicas, 5 refgios de vida silvestre e 2 monumentos naturais, em um total de 131 UCs de proteo integral. Grfico 2 Nmero de Unidades de Conservao de Proteo Integral Federais criadas, por dcada (1930-2009).
Os dados reunidos no Grfico 3 permitem acompanhar a evoluo do processo de criao das UCs de uso sustentvel (exceto as RPPNs). As atuais UCs de uso sustentvel tiveram como precursoras as florestas nacionais e protetoras, criadas a partir de 1934. Atualmente, os dois tipos de florestas so classificados
126 Foram criadas, por meio de um nico decreto (Decreto no 86.061, de 2 de junho de 1981) quatro estaes ecolgicas: Marac, Marac-Jipioca, Rio Acre e Anavilhanas. Esta ltima foi recategorizada como Parque Nacional em 2008. 127 O primeiro monumento natural brasileiro resultou de uma recategorizao: em 2008, o Parque Nacional dos Pontes Capixabas foi recategorizado como monumento natural.
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pelo Snuc como florestas nacionais. S em 1984 comearam a ser criadas as primeiras reas de proteo ambiental e reas de relevante interesse ecolgico. Em 1990, as reservas extrativistas foram reconhecidas como UCs e desde ento vrias dezenas foram institudas. Contamos hoje com 65 florestas nacionais128, 31 reas de proteo ambiental, 17 reas de relevante interesse ecolgico, 59 reservas extrativistas e 1 reserva de desenvolvimento sustentvel, totalizando 173 unidades de conservao de uso sustentvel. Ainda no foram criadas reservas de fauna. Grfico 3 Nmeros de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel Federais criadas por dcada (1930-2009).
O Grfico 4 traz os nmeros de UCs federais de proteo integral e de uso sustentvel criadas por perodo e os nmeros acumulados. As doze categorias de manejo, distribudas pelos grupos de proteo integral e uso sustentvel, do ao sistema uma flexibilidade que o capacita a equacionar os complexos problemas
128 O nmero de florestas nacionais oscilou e no consideramos na presente anlise 11 Flonas estabelecidas entre 1989 e 1990 e que tiveram os seus decretos de criao revogados, por abrangerem reas sobrepostas a terras indgenas.
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relacionados com a conservao da biodiversidade e o acesso aos recursos naturais. A diversidade de categorias de manejo, cada uma com objetivos especficos de conservao, facilita os esforos no sentido de promover a conciliao entre interesses e necessidades diversos. Assim, o uso judicioso das diversas categorias permite a proteo ambiental efetiva, aliada oferta de condies favorveis ao lazer, pesquisa cientfica e educao ambiental, bem como atividades produtivas, particularmente as extrativistas. Grfico 4 Nmeros de Unidades de Conservao de Proteo Integral e de Uso Sustentvel Federais criadas por dcada (1930-2009).
Vejamos agora a questo das reas das UCs federais. A Tabela 2 traz dados que ilustram a distribuio por grupo de UC (em termos absolutos e percentuais) das reas das UCs federais de proteo integral (nmero observado = 131) e de uso sustentvel (nmero observado = 173), excludas as RPPNs.
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Tabela 2 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais por Grupo situao em 2009.
Grupo de Manejo Proteo Integral Uso Sustentvel Total Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). rea em Hectares (Absoluto) 35.601.408,13 41.247.363,17 76.848.771,30 rea (%) 46,33 53,67 100
H um relativo equilbrio entre os dois grupos de UCs no que diz respeito participao percentual no total da rea de UCs federais. H um leve predomnio do grupo de uso sustentvel, explicado principalmente pelo grande nmero de florestas nacionais e reservas extrativistas (ver dados a esse respeito na Tabela 3). Pelo lado do grupo das unidades de proteo integral, so os parques nacionais que mais contribuem para esse relativo equilbrio. As estaes ecolgicas do a segunda maior contribuio. Tabela 3 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais por categoria situao em 2009.
Grupo/Categoria Proteo Integral Esec MN Parques Rebio RVS Uso Sustentvel APA Arie Flonas RDS Resex Total Geral Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). rea em Hectares (Absoluto) 35.601.408,13 6.862.260,49 44.179,73 24.658.349,29 3.867.514,73 169.103,88 41.247.363,17 9.660.625,28 43.432,51 19.208.330,98 64.441,29 12.270.533,12 76.848.771,30 rea (%) 46,33 8,93 0,06 32,09 5,03 0,22 53,67 12,57 0,06 24,99 0,08 15,97 100,00
356
Os dados das Tabelas 4 e 5 revelam o total de UCs criadas, dcada a dcada, dentro das diversas categorias. Eles mostram como foi revertida, a partir da dcada de 1980, a tendncia de se proteger mais rea em UCs de proteo integral, passando-se desde ento a se proteger mais rea em UCs de uso sustentvel. Esta inverso de tendncia foi mais acentuada na dcada 1990-2000 e permitiu que fosse alcanada a situao atual de leve predominncia das UCs de uso sustentvel. Outra caracterstica notvel a constncia da criao de parques e florestas nacionais, as categorias mais antigas e que continuam crescendo consideravelmente. Vale notar, tambm, o expressivo crescimento, sobretudo, na ltima dcada, da criao de reservas extrativistas. Tabela 4 reas de Unidades de Conservao de Proteo Integral Federais criadas por categoria e por dcada (1930-2009)
Dcadas
1930-1940 1940-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2009
Esec
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2.591.603,54 21.389,62 4.249.267,34
Mn
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 44.179,73
Parques
217.800,52 0,00 574.830,63 344.966,09 4.460.800,76 5.198.465,57 1.359.859,70 12.501.626,01
Rebio
0,00 0,00 0,00 0,00 794.867,06 1.691.036,14 961.451,65 420.159,89
RVs
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 142,39 0,00 168.961,49
Total
217.800,52 0,00 574.830,63 344.966,09 5.255.667,82 9.481.247,64 2.342.700,96 17.384.194,46
357
Tabela 5 reas de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel Federais criadas por categoria e por dcada (1930-2009)
Dcadas
1930-1940 1940-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2009
APA
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1.559.494,02 5.031.245,67 3.069.885,59
Arie
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 35.680,92 7.751,59 0,00
Florestas
281,41 39.410,56 421,75 342.376,31 549.066,87 7.982.003,31 2.382.361,34 7.912.409,42
RDS
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 64.441,29
Resex
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3.241.245,26 9.029.287,86
Total
281,41 39.410,56 421,75 342.376,31 549.066,87 9.577.178,25 10.662.603,86 20.076.024,15
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). Os dados do Grfico 5 registram a distribuio percentual atual das reas das UCs federais por categoria, excetuadas as RPPNs. Vemos que a categoria que detm a maior percentagem da rea protegida a de parques nacionais, seguida pelas de florestas nacionais e pelas reservas extrativistas. Juntas, as trs correspondem a mais de 70% da rea total protegida por UCs federais. As reas de proteo ambiental e as estaes ecolgicas formam um segundo escalo. Apresentam percentagens aproximadas entre si, correspondendo conjuntamente a pouco mais de 21% da rea total protegida por UCs federais. Apesar do tamanho avantajado de algumas reservas biolgicas, no conjunto elas correspondem a apenas 5% da rea total protegida por UCs federais. Aries, RDSs, RVSs e Monumentos Naturais ocupam reas nfimas dentro do sistema de UCs.
358
Grfico 5 Percentuais das reas de Unidades de Conservao Federais criadas at 2009 por categoria.
A observao dos dados do Grfico 6 e das Tabelas 6 e 7 permite cruzar informaes relacionadas ao nmero e rea de UCs, por categoria. Parques nacionais, florestas nacionais e Resexs, por exemplo, so as categorias que somam as maiores reas e os maiores nmeros de unidades. J Aries, RDSs e Monumentos Naturais tm pouca representatividade dentro do sistema. As Aries tm a particularidade de representarem, em termos de rea protegida, apenas 0,06% do sistema, apesar de serem 17 unidades (5,59%). As unidades dessa categoria tm tamanho mdio de 2.554,85 hectares, sendo que a menor tem 9,47 hectares e a maior 13.177,01. Apesar da nfase mais recente na criao de unidades de uso sustentvel, so os parques nacionais que exibem a maior rea mdia dentre todas as categorias do Snuc, seguidos pelas reas de proteo ambiental e pelas florestas nacionais. No entanto, o tamanho mdio das estaes ecolgicas vem logo depois, em quarto lugar, superando at o das geralmente extensas reservas extrativistas, por sua vez maiores em mdia do que as reservas biolgicas. Assim, em termos de seus tamanhos mdios, unidades de proteo integral e de uso sustentvel disputam o topo do ranking no sistema, o que de novo revela certo equilbrio entre os objetivos de proteo integral e de uso sustentvel.
359
Grfico 6 Nmero de Unidades de Conservao Federais criadas, at 2009 por categoria.
Tabela 6 Nmero e Percentual de Unidades de Conservao Federais por categoria situao em 2009
Categoria Proteo Integral ESEC MN PARQUES REBIO RVS Uso Sustentvel APA ARIE FLONA RDS RESEX Total Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). Nmero de UCs (Absoluto) 131 31 2 64 29 5 173 31 17 65 1 59 304 Nmero de UCs (%) 43,09 10,20 0,66 21,05 9,54 1,64 56,91 10,20 5,59 21,38 0,33 19,41 100,00
360
Tabela 7 Nmero e rea das Unidades de Conservao Federais por categoria situao em 2009.
N de UCs 131 31 2 64 29 5 173 31 17 65 1 59 304 rea Total (Ha) 35.601.408,13 6.862.260,49 44.179,73 24.658.349,29 3.867.514,73 169.103,88 41.247.363,17 9.660.625,28 43.432,51 19.208.330,98 64.441,29 12.270.533,12 76.848.771,30 rea Mnima (Ha) 142,39 276,98 17.443,43 3.958,47 562,57 142,39 9,47 884,16 9,47 89,19 64.441,29 601,44 9,47 rea Mxima (Ha) 3.865.118,53 3.373.133,89 26.736,30 3.865.118,53 938.720,95 128.048,99 2.895.942,35 2.060.332,70 13.177,01 2.895.942,35 64.441,29 1.288.642,88 3.865.118,53 rea Mdia (Ha) 271.766,47 221.363,24 22.089,86 385.286,71 133.362,58 33.820,78 238.424,06 311.633,07 2.554,85 295.512,78 64.441,29 207.975,14 252.792,01
Categoria Proteo Integral Esec MN Parques Rebio RVS Uso Sustentvel APA Arie Flona RDS Resex Total Geral
Os dados dos Grficos 7 e 8 permitem acompanhar o nmero e a rea das UCs criadas a cada dcada, bem como a rea acumulada at 2009. Fica claro que a quantidade de rea protegida por UCs vem crescendo aceleradamente, sobretudo nas trs ltimas dcadas. A despeito disto, existem lacunas em termos de distribuio geogrfica e de categoria, provas da necessidade de criao de mais UCs. No entanto, mais que isto, imperiosa a implementao do Snuc, garantindo que as diversas categorias de UCs estejam bem gerenciadas e articuladas entre si, funcionando de maneira complementar. Da mesma forma, impe-se um esforo no sentido de possibilitar que todas as regies, biomas, ecorregies e ecossistemas do territrio brasileiro estejam proporcionalmente representados no SNUC.
361
Grfico 7 Nmero e rea (em milhes de hectares) de Unidades de Conservao Federais criadas, por dcada, at 2009.
Grfico 8 Quantidade Acumulada de rea Criada de Unidades de Conservao Federais, por dcada, at 2009 (em milhes de hectares).
Uma outra dimenso importante a ser analisada a da distribuio regional das UCs federais. O exame do histrico de criao das UCs revela que elas seguiram uma trajetria que, de um modo geral, foi da zona costeira para o interior, em termos da
362
geografia fsica, e das regies urbano-metropolitanas para as reas rurais e de fronteira, em termos de geografia humana e econmica. As primeiras UCs federais foram criadas em reas prximas a grandes centros urbanos. Se considerarmos apenas os parques nacionais, podemos notar que entre os 16 criados entre 1937 e 1961, trs eram litorneos ou quase litorneos e cinco se localizavam dentro de grandes reas urbanas ou nas suas imediaes. Outros trs (Araguaia, Emas e Chapada dos Veadeiros) eram francamente interioranos, mas foram localizados prximos do que se esperava ser a futura rea de influncia da ento nova capital (Braslia). Por isso, eles no expressaram uma poltica genuna de interiorizao dos parques nacionais. Mesmo alguns parques interioranos dessa safra de 1937-1961 estavam relativamente prximos do litoral Ubajara, Aparados da Serra, So Joaquim e Capara. Dos trs parques criados no incio da dcada de 1970, um deles era litorneo (Serra da Bocaina), mas os outros dois eram francamente interioranos (Serra da Canastra e Tapajs). Foi s a partir de 1979 que a interiorizao se tornou um princpio orientador da poltica de criao de UCs federais, por causa da adoo de critrios novos para a escolha dos seus stios. Foram priorizados trs aspectos: proteger reas com ecossistemas e fisionomias pouco alterados, contemplar a variabilidade ecossistmica do pas e considerar a raridade relativa das paisagens. Isso ficou expresso na primeira e segunda etapas do famoso Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil, elaborado por tcnicos do IBDF e aplicado a partir de fins da dcada de 1970 (a primeira etapa se abriu em 1979 e a segunda em 1982). Os tcnicos adotaram essas prioridades para (1) criar UCs de forma a chegar frente dos processos de ocupao do territrio, garantindo a preservao das espcies, dos ecossistemas e das paisagens, e (2) formar um sistema que refletisse toda a variedade natural brasileira. Essa importante mudana de estratgia inverteu a lgica at ento predominante na criao das UCs federais. Elas passaram a ser localizadas em reas relativamente remotas (embora no desabitadas), a ter tamanhos muito maiores e a proteger trechos dos diferentes biomas e ecossistemas brasileiros. Embora isso tenha se tornado um lugar comum no Brasil e em outros pases nos anos recentes, foi uma estratgia altamente inovadora dentro do contexto das UCs no Brasil na dcada de 1970. O resultado acumulado disso que, atualmente, a maior parcela das UCs federais (quase 40%), bem como a maior parte da rea por elas protegida (cerca de 80%), se encontra na Regio Norte. Isso o resultado de uma preocupao nova e especfica
363
com a proteo e a conservao da biodiversidade existente nos limites e no interior desta ltima grande rea de fronteira do territrio nacional (Tabela 8). Tabela 8 Distribuio das Unidades de Conservao Federais (Proteo Integral e Uso Sustentvel), por Regio situao em 2009.
Regies CO CO-N CO-S CO-SE-S N NE NE-N NE-SE S SE Total Geral Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010).
Nmero de Ucs 20 3 1 1 115 68 2 1 37 56 304
% De Ucs 6,58 0,99 0,33 0,33 37,83 22,37 0,66 0,33 12,17 18,42 100
Uma sintonia mais fina sobre a questo da distribuio geogrfica das UCs federais permite realizar uma anlise sobre as reas das diversas categorias de UCs existentes em cada estado e no Distrito Federal ou em reas fronteirias de dois ou mais estados. No grupo de proteo integral, por exemplo, os parques nacionais so a categoria mais disseminada pelo territrio nacional, incidindo sobre 33 territrios estaduais e/ou divisas interestaduais, enquanto as estaes ecolgicas e as reservas biolgicas incidem respectivamente sobre apenas 20 e 17. Sobre a distribuio regional das UCs federais, os estados da Regio Norte (Amazonas, Amap, Par, Roraima, Rondnia, Acre e Tocantins) se destacam pelos
364
elevados nmeros de hectares sob UCs federais de proteo integral. Fora da Regio Norte, os estados em que as UCs de proteo integral mais incidem em termos de rea so Piau, Maranho, Bahia e Minas Gerais. A Bahia o estado que mais tem UCs de proteo integral transfronteirias, ou seja, nas divisas com outros estados (Maranho, Sergipe, Alagoas, Tocantins e Minas Gerais). Alagoas, Paraba, Sergipe e So Paulo129 so os quatro estados brasileiros com as menores reas sob UCs de proteo integral. No que diz respeito s UCs de uso sustentvel, as categorias mais disseminadas no territrio nacional so as florestas nacionais e as reas de proteo ambiental (ambas incidentes sobre 22 territrios estaduais e/ou divisas interestaduais), seguidas das reservas extrativistas (17). Estas ltimas, embora concebidas originalmente para o contexto amaznico, se espalharam para vrios estados no amaznicos (Alagoas, Bahia, Cear, Piau, Maranho, Paraba, Pernambuco, Gois, Rio de Janeiro, So Paulo e Santa Catarina). A categoria menos disseminada a de reservas de desenvolvimento sustentvel, das quais existe apenas uma unidade federal, no Par. Em relao rea sob UCs federais de uso sustentvel, novamente os estados da Regio Norte se destacam (Amazonas, Par, Amap, Acre, Roraima e Rondnia). Fora da Regio Norte, as UCs de uso sustentvel incidem mais fortemente em termos de rea sobre as intersees de Cear-Piau, Cear-Piau-Pernambuco, Mato Grosso do Sul-So Paulo-Paran e Distrito Federal-Gois. Sergipe, Rio Grande do Norte e Piau so os estados brasileiros com as menores reas sob UCs de uso sustentvel, embora o Piau detenha uma quantidade bastante grande delas em interseces com outros estados.
4.2
Os Biomas e as Unidades de Conservao Federais
Ainda no que diz respeito geografia das UCs federais, vale examinar o aspecto da sua distribuio por bioma. Isso permite uma anlise mais refinada da representatividade do Snuc. Uma das evolues mais importantes no conceito de UCs diz respeito incluso da representatividade ecossistmica como critrio de localizao. Como dito antes, em todo o mundo, as primeiras iniciativas de preservao e conservao de reas, em geral, focalizaram paisagens raras ou excepcionais, e/ou floras e faunas de forte
129 No estado de SP, embora haja poucas UCs de proteo integral federais, existe uma quantidade significativa de UCs estaduais do mesmo grupo, o que veremos mais detalhadamente quando tratarmos das UCs estaduais.
365
apelo esttico, que pudessem ser visitadas com relativa facilidade por grande nmero de pessoas. No entanto, a emergncia e a evoluo da cincia da ecologia, o progresso dos instrumentos de mapeamento em escala continental e global, e o acmulo de conhecimentos sobre as diferentes paisagens naturais e processos ecolgicos, ao longo do sculo XX, mudaram o foco original. Todas as paisagens, formaes vegetais e animais ganharam cidadania nos esforos conservacionistas, a partir da compreenso do valor ecolgico, mesmo daqueles ecossistemas e paisagens sem apelo esttico, e do papel importante de todos os seres na manuteno dos processos vitais (WORSTER, 1998; GROOM; MEFFE; CARROLL, 2006). Na comunidade internacional de instituies, cientistas e tcnicos governamentais dedicados s polticas de conservao, essa evoluo ganhou a forma da criao deliberada de novas UCs em formaes, ecossistemas ou biomas antes desprezados pelos valores estticos at ento predominantes. Desertos e manguezais so dois exemplos ilustrativos. No Brasil, desde fins da dcada de 1960, ao menos, cientistas como Alceo Magnanini e parte do pessoal tcnico do IBDF j se preocupavam com a ausncia ou presena escassa de trechos das variadas paisagens brasileiras no nosso sistema de UCs manguezais, caatinga, cerrado, pantanal e as diversas paisagens amaznicas. O citado Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil, de 1979, se baseava em extensos estudos motivados pelo objetivo de dotar o nosso sistema de UCs de uma variedade congruente com a diversidade dos biomas brasileiros. Mais recentemente, nas negociaes que prepararam a assinatura da CDB e nas polticas e prticas que se seguiram a ela, a preocupao com a representatividade ecossistmica dos sistemas de UCs virou um consenso. O Brasil assumiu o compromisso, inscrito em seu Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Decreto Presidencial no 5.758, de 13 de abril de 2006), de colocar sob proteo de UCs uma porcentagem de cada bioma do pas. Essa porcentagem ficou de ser definida na primeira fase de implementao do plano. Vejamos, portanto, se e como as UCs federais coincidem com os biomas brasileiros, conforme definidos oficialmente pelo IBGE. De acordo com o Mapa de Biomas Brasileiros (2003), do IBGE130, o Brasil tem seis biomas continentais Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica, Pantanal e Pampa. Alm dos biomas
130 IBGE /Geocincias/ mapas: http://www.ibge.gov.br/
366
continentais, h ainda os Biomas Marinho e Ocenico. Os seus tamanhos variam muito, o que ilustrado sinteticamente pelo contraste entre os extremos: o maior bioma, a Amaznia (49,29% do territrio nacional), e o menor, o Pantanal (1,76%) (Tabela 9). Tabela 9 Biomas Continentais Brasileiros Extenso Absoluta e Relativa.
BIOMAS CONTINENTAIS BRASILEIROS Amaznia Cerrado Mata Atlntica Caatinga Pampa Pantanal rea total do Brasil Fonte: IBGE, 2003. REA APROXIMADA (HA) 419.694.300 203.644.800 111.018.200 84.445.300 17.649.600 15.035.500 851.487.700 % DA REA DO BRASIL 49,29% 23,92% 13,04% 9,92% 2,07% 1,76% 100%
Os biomas continentais so equilibradamente contemplados pela distribuio das UCs federais? No Brasil, existem 76.848.765,00 ha de reas protegidas por UCs federais de todas as categorias. As UCs esto presentes nos seis biomas continentais. Segundo dados do MMA, os biomas brasileiros esto protegidos por UCs nas propores indicadas na Tabela 10:
367
Tabela 10 reas dos Biomas Brasileiros Protegidas por Unidades de Conservao Federais situao em 2009.
Biomas
rea Aproximada (Ha) 419.694.300,00 203.644.800,00 111.018.200,00 84.445.300,00 17.649.600,00 15.035.500,00
rea Aproximada em UCs Federais 61.922.078,00 5.883.831,00 3.488.903,00 3.399.941,00 463.266,00 149.859,00 1.540.887,00
% do Bioma Protegido Por UCs 14,75 2,89 3,14 4,03 2,62 1,00
Amaznia Cerrado Mata Atlntica Caatinga Pampa Pantanal Marinho rea Total
851.487.700,00
76.848.765,00
9,03
Alm dos biomas continentais, o Snuc contempla o Bioma Marinho. Existem hoje cerca de 1.540.887,00 hectares desse bioma preservados em UCs. Existem tambm cerca de 5.923.889,00 hectares de rea preservada por UCs situadas em reas de transio, que contm caractersticas de dois ou mais biomas.131 Os dados da Tabela 10 mostram claramente que existe um forte desequilbrio entre os biomas no que tange aos seus percentuais protegidos por UCs federais. Cinco das seis cifras da ltima coluna so muito baixas e muito desiguais. Os extremos esto muito afastados entre si o bioma Amaznia tem quase 15 vezes mais reas protegidas
131 A base de dados para o clculo da rea da distribuio das UCs por bioma levou em considerao a rea das coordenadas georreferenciadas de cada UC disponvel no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC/MMA). Essa base de dados, alm da rea total, identifica como est distribuda a rea da UC em cada um dos biomas. Para clculo da rea do bioma marinho consideramos tudo que est aps a linha de cota do continente no arquivo shape (arquivo que reproduz espacialmente as coordenadas da UCs). Desta forma, parte dos ecossistemas costeiros, manguezais e restingas so contabilizados nas reas dos biomas Mata Atlntica, Pampa, Cerrado, Caatinga ou Amaznia.
368
por UCs que o bioma Pantanal. Fica evidente que falta muito a fazer para equilibrar a representatividade dos biomas no mbito das UCs federais. Deve ser ressaltado que as 304 UCs federais cifra que exclui as RPPNs totalizam 76.848.765 hectares, ou seja, representam 9 % do territrio nacional. Desse total, a grande maioria ocupa reas de domnio definido dos biomas brasileiros, em contraposio s reas transicionais, que abrangem dois ou mais biomas. Das 52 unidades localizadas nestas reas transicionais, 11 (1.502.162,00 ha) localizam-se entre os biomas Amaznia e Marinho; 5 (523.924,00 ha) esto entre os biomas Caatinga e Cerrado; 2 (334.612,00 ha) esto entre os biomas Caatinga, Cerrado e Marinho; h tambm 2 (8.380,00 ha) que esto entre os biomas Caatinga e Marinho; outras 3 (491.218,00 ha) abrangem trechos entre os biomas Cerrado e Marinho; 1 (4.774,00 ha) localiza-se entre os biomas Cerrado e Mata Atlntica; por fim 29 UCs (1.402.570 ha) esto entre os biomas Mata Atlntica e Marinho. O Grfico 9 ilustra como se distribui a rea das UCs federais pelos biomas. De novo, a situao revela desequilbrio, j que o bioma Amaznia detm 80,57 % de toda essa rea. Mesmo levando em conta que o maior dos nossos biomas e que nele esto situadas as nossas maiores UCs, o desequilbrio forte demais. Grfico 9 Distribuio das reas das Unidades de Conservao Federais, por Bioma situao em 2009 (em % de rea).
369
4.2.1
Bioma Amaznia
A extenso aproximada do bioma Amaznia de 6,5 milhes km2, ou seja, ele cobre dois quintos da Amrica do Sul e 5% da superfcie terrestre do planeta. Nele se encontra a maior bacia hidrogrfica, o maior volume de gua doce e o maior bloco contnuo de floresta tropical do planeta. O bioma Amaznia distribui-se aproximadamente da seguinte forma, dentro e fora do territrio nacional: 60% no Brasil e os demais 40% distribudos por Bolvia, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Suriname, Guiana e Guiana Francesa. No Brasil, o bioma ocupa quase metade do territrio nacional (49,3%), cerca de 4,19 milhes de km2, cobrindo a totalidade de cinco unidades da federao (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima), grande parte de Rondnia (98,8%), mais da metade de Mato Grosso (54%), alm de parte de Maranho (34%) e Tocantins (9%). Esse bioma est protegido por 118 UCs federais, que ocupam uma rea de 62.324.167,22 hectares, dos quais 61.922.078,00 hectares correspondem a 14,75% da rea total do bioma, sendo que 29.065.441 hectares (6,92%) esto protegidos em UCs de proteo integral e 32.856.637 hectares (7,82%) em UCs de uso sustentvel. O restante 2.202.790 hectares abrange simultaneamente os biomas Amaznia e Marinho.
4.2.2
Bioma Cerrado
O Cerrado o segundo maior bioma brasileiro, abrangendo cerca de 23% do territrio nacional. encontrado na totalidade ou em grandes extenses do Distrito Federal e dos estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Minas Gerais, Maranho, Piau e Tocantins, tendo ainda ramificaes na Bahia e em So Paulo e Paran. Com uma rea total de mais de 2 milhes de km, cortado por longos rios que integram trs importantes bacias hidrogrficas da Amrica do Sul (Paran, Araguaia/Tocantins e So Francisco), apresentando ndices pluviomtricos regulares que lhe propiciam rica biodiversidade. Apesar de sua extenso e riqueza natural, somente 2,89% do bioma Cerrado conta com a proteo de UCs federais. Vale lembrar que existem manchas isoladas de Cerrado no interior dos estados de Rondnia, Par e Amap, e que o bioma se estende ainda para a Bolvia e o Paraguai. Estas reas no esto contabilizadas na rea total citada acima. O bioma Cerrado est protegido por 49 UCs federais no Brasil, com rea total de 7.862.502 hectares, dos quais 5.883.831 (2,89%) encontram-se somente no bioma
370
Cerrado. Na rea restrita ao bioma, 4.116.721 hectares (2,02%) so UCs de proteo integral e 1.767.11 hectares (0,86%) so UCs de uso sustentvel. Cerca de 1,9 milhes de hectares correspondem rea de UCs que abrangem, simultaneamente, os biomas Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica e Marinho.
4.2.3
Bioma Pantanal
O bioma Pantanal tem aproximadamente 15.035.500 hectares (pouco mais que 150 mil km). Apesar de sua rica biodiversidade, est protegido apenas por duas UCs federais, que somam 149.859,49 hectares, ou seja, apenas 0,99% do total do bioma. Localizam-se nos estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Ambas so de proteo integral. Em Mato Grosso, a Estao Ecolgica de Taiam protege uma rea de 14.253,02 hectares. Entre os estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, encontra-se o Parque Nacional do Pantanal Matogrossense, com rea de 135.606,46 hectares.
4.2.4
Bioma Caatinga
O bioma Caatinga ocupa uma rea de 84.445.300 hectares (prximo de 845 mil km), cerca de 9% do territrio brasileiro. o nico bioma exclusivamente brasileiro. Isto significa que grande parte do patrimnio biolgico desse bioma no encontrada em outro lugar do Brasil ou do mundo. Estende-se pelos estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Sergipe, Alagoas, Bahia e norte de Minas Gerais. O bioma Caatinga est protegido em 30 UCs federais, com rea total de 4.216.138,02 hectares, dos quais 3.399.941,47 encontram-se exclusivamente na Caatinga, o que corresponde a 4% do total do bioma. Desta rea, 698.068 hectares encontramse em UCs de proteo integral e 2.701.873 hectares em UCs de uso sustentvel. Cerca de 800 mil hectares correspondem rea de UCs que abrangem, simultaneamente, os biomas Caatinga, Cerrado e Marinho.
371
4.2.5
Bioma Mata Atlntica
O bioma Mata Atlntica estende-se por grande parte do litoral brasileiro, ocupando uma longa faixa paralela ao litoral atlntico, penetrando de algumas dezenas a algumas centenas de quilmetros para o interior. Essa faixa vai desde o norte do Rio Grande do Sul at o Rio Grande do Norte, sendo em geral mais larga no Sul e mais estreita no Nordeste. Com 111.018.200 hectares (pouco mais de um milho de km) abrange trechos de 15 estados (Esprito Santo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Paran, Rio Grande do Sul, So Paulo, Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul e Gois). Muito rica em biodiversidade, abriga uma fauna diversificada, resultante das variadas condies climticas, de altitude e de latitude. A Mata Atlntica considerada um dos biomas mais ameaados no mundo. Existem 87 UCs federais, com 4.353.214,82 hectares, dos quais 3.488.903 abrigam apenas o bioma Mata Atlntica, representando 3,14% do bioma. A categoria de proteo integral representada em 1.016.072 ha e a de uso sustentvel, em 2.472.831 ha. J 864.375 mil hectares abrangem simultaneamente os biomas Mata Atlntica, Cerrado e Marinho.
4.2.6
Bioma Pampa
O bioma Pampa, termo indgena que significa regio plana, tambm denominado como Campos Sulinos. Exclusivo da regio sul do Brasil, abrange o estado do Rio Grande do Sul, estendendo-se pelo Uruguai e a Argentina. No Brasil, o bioma abrange uma rea de 17.649.600 hectares (cerca de 170 mil km). Nele existem 4 UCs federais, com 467.775,96 hectares, dos quais 463.266 abrigam somente o bioma Pampa, e representam 2,62% do total do bioma no pas. As UCs do bioma Pampa abrangem 319.782 hectares de UCs de uso sustentvel no bioma tpico, entre elas uma rea de Relevante Interesse Ecolgico e uma rea de Proteo Ambiental. O restante, abrange as UCs de proteo integral a Estao Ecolgica do Taim e o Parque Nacional da Lagoa do Peixe das quais 143.484,16 hectares no do Bioma Pampa e 4.503 hectares no bioma Marinho.
372
4.2.7
Bioma Marinho
Alm dos biomas continentais vistos at aqui, o Brasil conta ainda com uma extensa rea marinha, tambm representada no Snuc. Para efeito desta anlise, consideraremos esta rea como mais um bioma. Na costa brasileira ocorrem diversos tipos de hbitats, formando uma enorme diversidade de ecossistemas sujeitos a processos marinhos, estuarinos e lagunares, margeados por manguezais e marismas, costes e fundos rochosos, recifes de coral, bancos de algas calcreas, plataformas arenosas, arrecifes de arenito paralelos linha de praias e falsias, dunas e cordes arenosos, restingas, ilhas costeiras e ilhas ocenicas. A riqueza gentica dos ecossistemas marinhos brasileiros representa imenso potencial pesqueiro, biotecnolgico, mineral e energtico. O Brasil conta com 1.540.887 hectares de UCs que abrigam a rea costeira e marinha. Destes, 156.264 hectares correspondem a 9 UCs exclusivamente marinhas, 6 delas de proteo integral correspondendo a 155.234 hectares , e 3 de uso sustentvel correspondendo a 1.031 hectares. Destacam-se a Reserva Biolgica Atol das Rocas, no estado do Rio Grande do Norte, com 35.186,41 hectares; o Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha, com 10.749,42 hectares; o Parque Nacional Marinho de Abrolhos, com 87.942,03 hectares e a Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo, com 17.104,47 hectares. Outras UCs de proteo integral menores so: Reserva Biolgica de Santa Isabel, com 4.109,91 hectares e o Refgio de Vida Silvestre Ilha dos Lobos, com 142,39 hectares. Existem ainda 1.384.623 ha de rea do bioma Marinho protegida por UCs que se encontram tambm nos biomas Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica e Pampa.
Unidades de Conservao Estaduais
Conforme a Lei no 9.985/2000, os estados, o Distrito Federal e os municpios tambm podem criar UCs de todas as categorias nos territrios sob a sua jurisdio. Este tpico examina a situao geral das UCs estaduais que, para os nossos fins, incluem as do Distrito Federal.
373
De acordo com os dados da Tabela 11, existem no Brasil 615 UCs estaduais enquadradas nas categorias do Snuc. Elas abrangem uma rea conjunta de aproximadamente 75.540.950,48 hectares.132 Essa rea total de UCs estaduais significativa, aproximando-se da rea protegida pelas UCs federais (76.848.771,30 hectares). Desse modo, a rea protegida por UCs estaduais e federais chega a 152.389.721, 78 hectares, o que representa 18% do territrio nacional. Outro fato notvel no caso das UCs estaduais que existe um forte desequilbrio entre as propores das reas das unidades de uso sustentvel (79,6%) e as de proteo integral (20,4%), em contraste com as cifras mais equilibradas que vimos para as UCs federais. No entanto, quanto aos nmeros de unidades, h quase um equilbrio entre os dois grupos (49,1% e 50,9%, respectivamente), com uma ligeira superioridade das UCs de uso sustentvel. Tabela 11 Unidades de Conservao Estaduais categorias, nmeros e reas situao em 2009.
Grupo
Categoria Esec
N de UCs 58 13 195 29 7 302 187 25 45 28 28 313 615
% N UCs Estaduais 9,43 2,11 31,71 4,72 1,14 49,11 30,41 4,07 7,32 4,55 4,55 50,89 100
rea (Ha) 4.796.846,39 62.599,41 9.063.804,27 1.358.291,05 128.249,61 15.409.790,73 33.230.809,62 37.278,89 13.889.585,43 10.914.292,76 2.059.193,06 60.131.159,75 75.540.950,48
% rea de UCs Estaduais 6,35 0,08 12,00 1,80 0,17 20,40 43,99 0,05 18,39 14,45 2,73 79,60 100
Proteo Integral
MN Parques Rebio RVS
PI total APA Uso Sustentvel Arie Flonas RDS Resex US total Total Geral
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). 132 A base de dados utilizada no considerou as reas estaduais que, embora protegidas, no se enquadram no Snuc.
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Ainda segundo os dados da tabela acima, vemos que existe um desequilbrio forte entre os nmeros de unidades de cada categoria e as suas respectivas reas acumuladas. As categorias mais numerosas so os parques estaduais e as reas de proteo ambiental, com 31,71% (195) e 30,41% (187) do total das unidades, respectivamente. Porm, os parques estaduais ocupam apenas 12% da rea total de UCs estaduais, enquanto as APAs ocupam 44%.133 Ainda entre as unidades estaduais de proteo integral, vemos que as reservas biolgicas so poucas (29, ou 4,7%) e, em mdia, muito pequenas (apenas 1,8% de toda rea protegida por UCs estaduais). Vale notar que apenas uma das reservas biolgicas estaduais, a de Maicuru, no Par, com 1.173.274,69 hectares, excepcionalmente grande. Representa 86% da rea protegida por todas elas. As estaes ecolgicas, tambm de proteo integral, so a terceira categoria mais numerosa (58, ou 9,4%) e so igualmente pequenas, na mdia, com 4.796.846,39 hectares (abrangendo apenas 6,35% da rea protegida por UCs estaduais). Neste caso, a exceo a Estao Ecolgica Gro-Par, com 4.203.563,41 hectares, 87% de toda a rea protegida por esta categoria de UC no mbito estadual. As florestas estaduais so a quarta categoria mais numerosa (45, ou 7,3%) e ocupam 18,4% da rea total protegida por UCs estaduais. Temos, ainda, 28 reservas extrativistas e 28 reservas de desenvolvimento sustentvel (cerca de 4%), que ocupam cerca 2,8 e 14% da rea protegida por UCs estaduais, respectivamente. Chama a ateno o fato de que 28 reservas de desenvolvimento sustentvel ocupem uma rea maior que os 195 parques estaduais, indicando que existem algumas unidades bem extensas nessa categoria. Vejamos agora como as categorias de UCs se distribuem pelos estados, em termos de nmeros e reas. H vrios pontos a destacar a respeito da situao das 302 UCs estaduais de proteo integral. Constata-se uma forte concentrao dos nmeros dessas UCs, em termos estaduais e regionais, expressa nos seguintes dados: Os quatro nicos estados que no tm UCs de proteo integral prprias so Alagoas, Piau e Sergipe (na Regio Nordeste) e Roraima (Regio Norte); Dois estados, Acre e Sergipe, tm apenas uma UC de proteo integral cada; Os trs estados com maiores nmeros de UCs de proteo integral so So Paulo (57), Minas Gerais (51) e Paran (33), configurando uma concentrao de 46,69% delas em apenas trs estados das regies Sul e Sudeste (uma
133 Existe entre os rgos ambientais estaduais uma conhecida preferncia pela criao de APAs, principalmente porque elas no exigem desapropriaes e podem se constituir em boas ferramentas de planejamento local integrado.
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explicao possvel para isso que haja nesses estados uma maior capacidade de criao e gerenciamento de UCs); Mato Grosso (com 26, ou 8,61% do total) segue esses trs lderes, atenuando um pouco a concentrao regional; Seguem-se Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, com 19 e 16 unidades, respectivamente; 21 outros estados contam, cada um, com 10 ou menos unidades, num total de 100 (33 %); notvel ainda que os parques estaduais so invariavelmente a categoria mais numerosa em todos os estados que tm UCs de proteo integral prprias. Em termos de rea, a situao das UCs estaduais de proteo integral marcada por uma concentrao regional ainda mais forte: Trs estados tm reas de UCs de proteo integral superiores a 1.000.000 milho de hectares: Par, Amazonas e Mato Grosso, com parcelas respectivas de 34,9%, 23,7% e 10,3% da rea total de UCs estaduais de proteo integral (15.409.790,73 hectares). Eles detm cerca de 69% da rea das UCs de proteo integral estaduais brasileiras; Os trs estados que se seguem so Rondnia, So Paulo e Acre, com 6,35%, 5% e 4,5%, respectivamente; Apenas esses seis estados concentram a enorme parcela de cerca de 85% da rea integralmente protegida pelas UCs estaduais, ficando os 15% restantes divididos entre os demais 21 estados. Dentre as categorias de proteo integral, os parques estaduais, alm de mais numerosos, so, de longe, os que ocupam mais rea cerca de 58,8% da rea de UCs desse grupo , seguidos das estaes ecolgicas, com 31%. Os estados que tm mais parques estaduais so Minas Gerais, So Paulo e Paran, totalizando 89 de 195 unidades, cerca de 46%. Os mesmos trs estados lideram quanto aos nmeros de estaes ecolgicas, acumulando 39 de 58 unidades, 67,4%. Porm, isso no implica necessariamente reas grandes ou mesmo equivalentes entre si colocadas sob proteo integral. Em So Paulo, essas UCs cobrem 4,2% da rea total do Estado, enquanto que em Minas Gerais e no Paran as cifras correspondentes so bem menores, 1,0% e 0,32%, respectivamente.
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Outra comparao relevante sobre a questo dos tamanhos relativos dessas UCs estaduais pode ser feita observando-se dois estados da Regio Norte. Enquanto no estado do Amazonas as suas 8 relativamente extensas UCs de proteo integral correspondem a apenas 0,8% da rea do estado, no Acre um nico parque estadual cobre 4,5% do seu territrio. Um ponto a destacar a presena de Mato Grosso no topo ou perto do topo dos dois rankings o do nmero de unidades de proteo integral e o da rea acumulada dessas unidades j que isso contrasta fortemente com a posio do estado como campeo nacional de ndices de desmatamento, de nmero de focos de incndios florestais e de converso de paisagens nativas para usos agropecurios. Vejamos agora questes relativas quantidade e rea protegida pelas UCs estaduais de uso sustentvel. As 313 UCs estaduais de uso sustentvel somam 60.131.159,75 hectares, distribudos por 26 estados: As reas de proteo ambiental so a categoria mais numerosa entre as UCs estaduais de uso sustentvel (187), seguidas pelas florestas estaduais (45) e pelas reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel (ambas com 28 UCs cada uma); Mais da metade de toda a rea protegida pelos estados em UCs desse grupo, 55,26%, est em reas de proteo ambiental, representando 33.230.809,62 hectares; As florestas estaduais e reservas de desenvolvimento sustentvel respondem juntas por 41% da rea total do grupo de uso sustentvel: 23,10% (13.889.585,43 hectares) e 18,15% (10.914.292,76 hectares), respectivamente; A Bahia tem o maior nmero de APAs (32), mas, o Estado do Par que responde pela maior rea de APAs (6.863.925,24 hectares); O Maranho, que o terceiro estado em rea de UCs de uso sustentvel, com 10% da rea total, tem toda essa rea constituda por APAs; So Paulo tem o maior nmero de florestas estaduais (11), mas so os estados do Par, Amazonas e Amap que respondem pela maior rea, representando juntos cerca 91% da rea total;
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O Amazonas tem o maior nmero de reservas de desenvolvimento sustentvel (15 das 28) e responde tambm pela maior rea 90% da rea total, que 9.898.418,37 hectares; Rondnia tem o maior nmero de reservas extrativistas, 21, que correspondem a 49% do total da rea dessa categoria de UCs estaduais.
O Brasil e as metas da CDB
Os pases signatrios da CDB assumiram o compromisso de, at 2010, proteger pelo menos 10% de cada ecorregio do planeta.134 Esse compromisso foi assumido na Estratgia Global para a Conservao de Plantas, no mbito da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), definida em 2002, e depois confirmada pelo V Congresso Mundial de Parques da IUCN, realizado em Durban, na frica do Sul, em 2003, e, ainda, pelo Programa de Trabalho para reas Protegidas da CDB, aprovado na Stima Conferncia das Partes, realizada na cidade de Kuala Lumpur, Malsia, em 2004. No Brasil, as metas de representatividade foram definidas no Plano Nacional de Biodiversidade (Pan-Bio) Diretrizes e Prioridades do Plano de Ao para a implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade (PNB) em 2006, quando o Brasil assumiu o compromisso de proteger pelo menos 10% de cada bioma, sendo que no Bioma Amaznia a meta declarada foi a de 30%. Vale notar que o Brasil substituiu a representatividade por ecorregies pela representatividade por bioma. A Tabela 12 rene dados que permitem uma anlise da incidncia de UCs federais e estaduais por bioma:
134 O conceito de ecorregio tem sido utilizado em pesquisas, diagnsticos, inventrios e estratgias de monitoramento e gesto ambiental. Entende-se por ecorregio um conjunto de comunidades naturais, geograficamente distintas, que compartilham a maioria das suas espcies, dinmicas e processos ecolgicos e condies ambientais similares, que so fatores crticos para a manuteno de sua viabilidade a longo prazo (DINNERSTEIN et al., 1995).
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Tabela 12 Situao das Unidades de Conservao Federais e Estaduais do Brasil por Bioma situao em 2009.
Biomas
rea Sob Proteo rea Sob Uso Integral (Ha) Sustentvel (Ha) 40.808.081,00 859.192,00 5.811.057,00 2.423.476,00 189.888,00 439.325,00 480.175,00 51.011.198,86 72.652.886,00 5.277.424,00 10.773.725,00 7.292.632,00 422.892,00 0,00 4.958.975,00 101.378.522,92
Total
% Do Bioma Sob Proteo 27,03 7,27 8,15 8,75 3,47 2,92 *
Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal Marinho TOTAL
113.460.967,00 6.136.616,00 16.584.782,00 9.716.108,00 612.780,00 439.325,00 5.439.150,00 152.389.721,78
Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). (*) difcil calcular exatamente qual a porcentagem do bioma Marinho protegida, pois no h ainda uma definio consensual de qual o tamanho do territrio marinho a ser considerado.
Considerando-se apenas as UCs federais e estaduais, as metas do Pan-Bio esto muito prximas de serem atingidas, exceto no que diz respeito aos biomas Pampa e Pantanal. O bioma Marinho tem uma dinmica especfica para a implementao das metas da CDB e necessita, ainda, de melhores definies no que diz respeito a exatamente qual parcela do mar territorial brasileiro deve ser considerada para a proteo por UCs. No entanto, se considerarmos apenas as UCs de proteo integral, no que diz respeito ao cumprimento das metas do Pan-Bio, ainda estamos muito distantes de alcanlas, em qualquer dos nossos biomas. Essa linha de argumentao faz sentido, na medida em que, excetuando-se o Pantanal, os demais biomas tm a maioria de sua rea protegida em UCs de uso sustentvel, que no oferecem o mesmo grau de proteo para a biodiversidade que as de proteo integral, que no admitem o uso dos recursos naturais. Seria muito difcil avaliar o quanto da biodiversidade est protegida por APAs (ocupadas, muitas vezes, em boa extenso, por pastos compostos por capins exticos, impactadas por atividades antrpicas as mais diversas e repletas de moradores humanos) e Florestas
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Nacionais (algumas vezes plantadas com rvores exticas). H exemplos, tambm, de impactos considerveis em reas de Resex, RDS e Arie. Assim, sem dvida, garantias mais efetivas de que os ecossistemas e hbitats importantes para a manuteno da diversidade biolgica sero conservados, em tamanhos e quantidades suficientes, podem ser alcanadas, principalmente, pela criao e implementao de UCs de proteo integral. As UCs de uso sustentvel, bem como outros tipos de reas protegidas de que o Brasil dispe, como reservas legais e reas de preservao permanente (ambas previstas pelo Cdigo Florestal de 1965), terras indgenas, terras de quilombos e reas militares, podem e devem garantir uma proteo suplementar, possibilitando a conectividade entre reas integralmente protegidas. Na Tabela 13 (abaixo) podemos observar como as UCs de uso sustentvel abrangem uma rea bem superior das UCs de proteo integral. Isso demonstra como os governos tm encontrado mais facilidade e tm preferido proteger reas por meio de UCs menos restritivas, o que gera menos conflitos, mas, garante menos a conservao da biodiversidade. Uma preocupao, por parte de bilogos e ativistas da conservao, com o fato de que a manuteno de muitas espcies, de ecossistemas e de pools genticos exige, muitas vezes, reas extensas com alto grau de proteo (SOUL, 1986; PRIMACK; RODRIGUES, 2001; WILSON, 2002; GROOM; MEFFE; CARROLL, 2006; QUAMMEN, 2008; TERBORGH; SCHAIK, 2002; MILANO, 2002). Tabela 13 Quantidade e rea das Unidades de Conservao Federais e Estaduais do Brasil por Grupo e Categoria de Manejo situao em 2009.
(Continua) Grupo Categoria ESEC Proteo Integral MN PARQUES REBIO RVS PI total rea (Ha) 11.659.106,88 106.779,14 33.722.153,56 5.225.805,79 297.353,50 51.011.198,86 Nmero De UCs 89 15 259 58 12 433
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(Concluso) Grupo Categoria APA Uso Sustentvel ARIE FLORESTAS RDS RESEX US total Total Geral Fonte: CNUC/MMA (janeiro de 2010). rea (Ha) 42.891.434,90 80.711,39 33.097.916,41 10.978.734,04 14.329.726,18 101.378.522,92 152.389.721,78 Nmero De UCs 218 42 110 29 87 486 919
H que acrescentar, tambm, como UCs de uso sustentvel, as 940 RPPNs federais e estaduais, que representam mais 6.739,83 km2 de rea protegida distribuda pelos biomas brasileiros.135 Existem, ainda, as UCs municipais, em nmero de 689, que somam mais 100.000,00 km2 ao Snuc.136
Concluso
H motivos para supor que mesmo a grande expanso do nmero e da rea protegida por UCs no seja suficiente para garantir a conservao de ecossistemas, espcies, populaes e genes, que continuariam ameaados pelos processos de destruio e fragmentao de hbitats, pela sobre-explorao de espcies de animais e plantas, por espcies exticas, pela poluio e por mudanas climticas. Um conhecimento maior da biodiversidade brasileira e o seu consequente monitoramento so urgentes para que qualquer estratgia de conservao seja bem sucedida. Para tanto, cabe enfatizar a importncia de se investir em estudos baseados nas cincias da ecologia, da biologia e da biologia da conservao, da geologia e da biogeografia etc. Isso necessrio para aprimorar diretivas naturalistas de gesto
135 Fonte: Cadastro Nacional de RPPNs: http://www.reservasparticulares.org.br/relatorios/. 136 Fonte: Ministrio do Meio Ambiente / Secretaria de Biodiversidade e Florestas / Departamento de reas Protegidas.
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de UCs. Essas diretivas podem e devem ser complementadas, em clave de transversalidade, por outras diretivas (desenvolvimentistas ou sociais) ligadas ao contexto social e histrico, baseadas em disciplinas como a sociologia, a antropologia, a economia, a histria e a geografia humana (SOUL, 1986; PRIMACK; RODRIGUES, 2001; WILSON, 2002; GROOM; MEFFE; CARROLL, 2006; DRUMMOND; 2006; DRUMMOND; FRANCO, 2009). O atendimento dos compromissos firmados, com base territorial mais restrita s UCs, sobretudo as de proteo integral, oferecer, por certo, maiores garantias para a conservao e possibilidades para o desenvolvimento de um enfoque mais especfico voltado para o entendimento da biodiversidade em todos os seus nveis (DOUROJEANNI; PDUA, 2001; MILANO, 2002; CMARA, 2002; TERBORGH; SCHAIK, 2002; DRUMMOND; 2006; DRUMMOND; FRANCO, 2009). Estratgias complementares podem e devem ser desenvolvidas visando combinar a conservao da biodiversidade com as necessidades humanas. Mosaicos, corredores ecolgicos e reservas da biosfera so alternativas que, se implementadas com recursos e vontade poltica suficientes, tm grandes possibilidades de contribuir para a gesto integrada e participativa das diversas modalidades de reas protegidas, para a sua conectividade e para a gerao de benefcios sociais baseados no uso sustentvel dos recursos naturais. Essas alternativas tm uma base conceitual slida na abordagem ecossistmica, definida na Deciso V da Sexta Conferncia das Partes da CDB, realizada em Haia, na Holanda, em 2002, e no manejo biorregional, conceito desenvolvido por Kenton Miller, desde o final da dcada de 1960 (MILLER, 1997; DRUMMOND, 2006; ARRUDA, 2006; GANEM, 2006; ARAJO, 2007).
Referncias
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Gesto integrada da biodiversidade: corredores, mosaicos e reservas da biosfera

Roseli Senna Ganem
Introduco
Tradicionalmente, as polticas voltadas para a conservao baseiam-se na criao de unidades de conservao (UCs). Segundo a Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza no Brasil (Lei do Snuc), as UCs so os espaos territoriais com caractersticas naturais relevantes e limites definidos, institudos pelo Poder Pblico, sob regime especial de administrao, com vistas proteo da natureza em diferentes nveis, desde a preservao ao uso sustentvel e restaurao e recuperao de ecossistemas degradados. A partir de 1937, quando foi criado o Parque Nacional de Itatiaia, unidades de diferentes categorias vm sendo institudas no Brasil, nos planos nacional, estadual e municipal, como parques, reservas biolgicas, estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental, reservas extrativistas e muitas outras. Mas essa estratgia tem-se mostrado insuficiente no alcance de seus fins. Conforme Brito (2000), a histria da implantao de UCs no pas mostra que existem falhas na forma de criar e gerir essas unidades, que precisam ser dirimidas. Entre as falhas apontadas pela autora, esto a insuficincia de recursos financeiros;
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as deficincias estruturais dos rgos gestores das unidades; a inadequao das metodologias de elaborao de planos de manejo, que no incorpora a participao dos diferentes atores sociais, sobretudo dos residentes locais; a falta de participao social no processo de criao; a falta de critrios tcnicos para seleo das reas; as dificuldades para regularizao fundiria. A autora enfatiza como falha o tratamento dispensado s comunidades locais, inclusive aquelas residentes dentro da unidade, consideradas como empecilho aos objetivos de conservao. Csar (2003), ao analisarem as deficincias no processo de criao de UCs, apontam vrios problemas observados no sistema como um todo. Os autores destacaram o fato de que as unidades de conservao no esto integradas s polticas de desenvolvimento e uso da terra em nvel regional e/ou local (p. 143). O mesmo problema foi apontado pelo Ministrio do Meio Ambiente (BRASIL..., 2001), ao afirmar que as UCs tornaram-se um arquiplago de parques e reservas isolados, frequentemente pressionados por todos os lados e inadequados para garantir, a longo prazo, a proteo das espcies de plantas e animais que contm (p. 10). Embora a implantao do Sistema Nacional de UCs seja uma estratgia fundamental de conservao da natureza, tm-se questionado at que ponto as UCs isoladas (Figura 1), dissociadas de uma perspectiva mais abrangente da paisagem, so sustentveis a longo prazo. Como o isolamento dos fragmentos de vegetao nativa est avanando rapidamente, UCs e suas zonas-tampo no podero sozinhas evitar o colapso das funes ecolgicas e de sua biodiversidade (PRADO, 2003). A necessidade de promover a conectividade entre os fragmentos de ecossistemas naturais encontra sua base na Biologia da Conservao: os processos ecolgicos necessitam de reas extensas para se manterem. Populaes da flora e da fauna isoladas so mais vulnerveis s presses externas, sendo susceptveis extino (OLIFIERS; CERQUEIRA, 2006; PRIMACK; RODRIGUES, 2001; RAMBALDI; OLIVEIRA, 2003).
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Figura 1 Unidades de conservao como ilhas na paisagem.
UCs Ilhas?
UC
UC
Cerqueira et al. (2003) ressaltam que a fragmentao dos hbitats um fenmeno natural, dada a heterogeneidade das condies fsico-qumicas do ambiente. Os seres vivos encontram no mundo uma colcha de retalhos (p. 24), em que os recursos para sua sobrevivncia esto distribudos desigualmente. O mundo natural um mosaico. No entanto, o preocupante a intensidade da fragmentao dos hbitats imposta pelo homem, capaz de acarretar a extino de espcies e mesmo de ecossistemas inteiros. Por exemplo, um estudo sobre o processo de ocupao do solo e desmatamento no Distrito Federal (DF), de 1954 a 1998, evidenciou que esto praticamente isoladas as principais UCs locais o Parque Nacional de Braslia, a Estao Ecolgica de guas Emendadas e a Zona de Vida Silvestre da rea de Proteo Ambiental Gama-Cabea de Veado, que compem as zonas-ncleo da Reserva da Biosfera do Cerrado Fase I. A ocupao urbana acelerada e a agropecuria atingiram o entorno dessas unidades e chegam aos seus limites, sendo quase nula a conectividade entre elas e delas com outras manchas de vegetao nativa da regio. Afirmam os autores que a restaurao de corredores que permitam o fluxo gnico especialmente importante devido ao porte relativamente pequeno dessas UCs que, sem conectividade, no ofereceriam sustentabilidade para a manuteno de populaes de espcies que requeiram amplas reas para se reproduzir sem perda gentica (VEGETAO..., 2002, p. 29). As UCs da Reserva da Biosfera do Cerrado Fase 1 so um exemplo contundente de como a falta de aes que promovam a conectividade entre os remanescentes de vegetao nativa e, consequentemente, da fauna que os acompanha, coloca em risco
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todo o esforo de proteo da biodiversidade por meio de unidades de conservao (GANEM, 2007). Assim, na conservao da biodiversidade, as UCs devem constituir a base nas quais estratgias regionais so construdas, mas elas devem ser complementadas pela gesto das demais reas (BRASIL..., 2001, p. 19). Para garantir a perpetuao da diversidade biolgica, a poltica de conservao deve levar em conta o contexto socioeconmico em que as unidades se inserem e propor medidas de gesto do entorno das unidades. Paisagens manejadas com mltiplos usos da terra podem permitir o movimento de populaes da fauna e da flora por meio de ligaes entre hbitats (BRASIL..., 2001; PRADO, 2003). Rambaldi e Oliveira (2003) apontam como alternativas de gesto do entorno a implantao de corredores e zonas de amortecimento, o manejo agroecolgico e florestal e a restaurao ambiental. Essa abordagem alternativa representa uma mudana de paradigma na conservao: da gesto de UCs isoladas, passa-se gesto de cenrios inteiros, com o objetivo de integrar todas as categorias de UCs e harmonizar reas destinadas conservao e produo (BRASIL..., 2001). Essa mudana de paradigma representa o que Miller (1997) denomina de gesto biorregional, que busca manter o elo entre reas virgens nucleares e entre estas e as respectivas zonas de transio. A estratgia de implantao envolve os donos das terras e visa estabelecer usos amistosos com a biodiversidade. A mesma mudana de paradigma est expressa na Lei no 9.985/2000, art. 5, XIII, segundo a qual o Snuc deve buscar
proteger grandes reas por meio de um conjunto integrado de unidades de conservao de diferentes categorias, prximas ou contguas, e suas respectivas zonas de amortecimento e corredores ecolgicos, integrando as diferentes atividades de preservao da natureza, uso sustentvel dos recursos naturais e restaurao e recuperao dos ecossistemas.
Essa diretriz est presente tambm na Fase II do Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa). Esse programa, coordenado pelo MMA, teve incio em 2003137 e visa apoiar a expanso e a implantao do Snuc na Amaznia, nas categorias parque (na137 O Arpa coordenado pelo MMA e executado pelo ICMBio e pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). Envolve os governos estaduais e tem o apoio financeiro do Banco de Desenvolvimento Alemo (KfW), da Agncia de Cooperao Alem (GTZ), do Banco Mundial, do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF) e do World Wildlife Fund (WWF-Brasil).
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cional, estadual e municipal), reserva biolgica, estao ecolgica, reserva extrativista e reserva de desenvolvimento sustentvel. A Fase I (2003 2009) amparou a criao e implantao de UCs na regio. A Fase II ampliou os objetivos do programa, para incluir o apoio gesto integrada de UCs na Amaznia. Atualmente, entre as aes de consolidao e gesto das UCs, o Programa possui dois subcomponentes gesto integrada das UCs e integrao das comunidades. O primeiro visa o planejamento conjunto de cinco blocos de UCs e o segundo objetiva a implantao de dez projetos de integrao das UCs com as comunidades (BRASIL..., 2010). No Brasil, esto em implantao trs instrumentos de gesto integrada da biodiversidade: corredores, mosaicos e reservas da biosfera. Vejamos, ento, cada um deles.
Corredores ecolgicos e corredores de biodiversidade
Inicialmente, preciso fazer a distino conceitual entre corredor de biodiversidade ou biorregional e corredor ecolgico, tendo em vista que o termo corredor vem sendo utilizado em contextos e em escalas diversas no Brasil (GANEM, 2006). Esse instrumento foi inicialmente previsto no ordenamento jurdico brasileiro pelo Decreto no 750, de 10 de fevereiro de 1993, que dispunha sobre a explorao e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata Atlntica. O Decreto no 750/1993 revogado pelo Decreto no 6.660, de 21 de novembro de 2008, que regulamenta a Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006, a Lei da Mata Atlntica proibiu a explorao de vegetao que tivesse por funo formar corredores de remanescentes de vegetao primria ou em estgio avanado e mdio de regenerao. Posteriormente, em 1996, a Resoluo no 9 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), de 24 de outubro de 1996, com base no Decreto no 750/1993, definiu corredores como a
faixa de cobertura vegetal existente entre remanescentes de vegetao primria em estgio mdio e avanado de regenerao, capaz de propiciar hbitat ou servir de rea de trnsito para a fauna residente nos remanescentes (art. 1).
Atualmente, o termo corredor ecolgico adotado no mbito da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (Lei do Snuc). Conforme a lei, corredores ecolgicos abrangem as
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pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando UCs, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a disperso de espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem como a manuteno de populaes que demandam para sua sobrevivncia reas com extenso maior do que aquela das unidades individuais (art. 2, XIX).
Os corredores ecolgicos devem ser institudos entre UCs (exceto reas de proteo ambiental e reservas particulares do patrimnio natural), quando conveniente (art. 25). De acordo com o art. 11 do Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta a Lei do Snuc, o corredor ecolgico deve ser reconhecido por portaria do MMA. Portanto, conforme o conceito legal em vigor, o corredor ecolgico abrange reas de vegetao nativa ou de sistemas seminaturais manejados tendo em vista a manuteno da conectividade entre UCs. O conceito legal est vinculado s unidades de conservao, mas claramente restrito s reas necessrias para interlig-las, sem as incluir (Figura 2). O art. 25 da Lei do Snuc tambm determina que cada UC (exceto rea de proteo ambiental e reserva particular do patrimnio natural) deve possuir zona de amortecimento, que abrange o entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade (art. 2, XVIII) (Figura 2). Figura 2 Unidades de conservao e suas respectivas zonas de amortecimento interligadas por corredores ecolgicos.
UC
UC
Unidade de Conservao
Zona de Amortecimento
Matriz
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No mbito desse conceito, foram criados dois corredores ecolgicos: 1. o corredor que une os Parques Nacionais da Serra da Capivara e o da Serra das Confuses, no estado do Piau, por meio da Portaria MMA no 76, de de 11 de maro de 2005, que cria o Mosaico Capivara-Confuses, e 2. o Corredor Ecolgico da Caatinga, pela Portaria MMA no 131, de 4 de maio de 2006, nos estados de Pernambuco, Bahia, Sergipe que une as seguintes UCs: Parque Nacional do Catimbau, Reserva Biolgica de Serra Negra, Estao Ecolgica do Raso da Catarina, rea de Proteo Ambiental Serra Branca/Raso da Catarina, rea de Relevante Interesse Ecolgico Cocorob, Parque Natural Municipal Lagoa do Frio, Reserva Particular do Patrimnio Natural Cantidiano Valqueiro Barros, Reserva Particular do Patrimnio Natural Reserva Ecolgica Maurcio Dantas, suas zonas de amortecimento, interstcios, e reas protegidas existentes ou aquelas a serem criadas (art. 1). A incluso dessas reas, alm das UCs, extrapola o conceito de corredor ecolgico expresso na Lei do Snuc. Alm disso, o Instituto Chico Mendes de Conservaao da Biodiversidade (ICMBio), em parceria com a Agncia de Cooperao Internacional do Japo (Jica), planeja a implantao de um corredor ecolgico na regio do Jalapo, no estado do Tocantins, entre a Estao Ecolgica Serra Geral do Tocantins, o Parque Nacional Nascentes do Rio Parnaba, o Parque Estadual do Jalapo, a rea de Proteo Ambiental (APA) da Serra da Tabatinga e a APA estadual Jalapo138. Entretanto, o termo corredor tambm tem sido empregado em uma escala mais ampla de atuao do Poder Pblico, com o objetivo de proteger parcelas maiores dos biomas. Segundo Lima (2008), em 1992, Jos Mrcio Ayres props ao MMA a implantao de sete corredores de biodiversidade no territrio nacional, dois dos quais foram selecionados para implantao: o Corredor Central da Amaznia (CCA) e o Corredor Central da Mata Atlntica (CCMA). Depois de dez anos de negociao, teve incio o Projeto Corredores Ecolgicos (PCE) em 2002, no MMA, no mbito do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7) (LIMA, 2008).
138 http://www.jica.go.jp/brazil/portuguese/office/activities/brazil02_01.html. Acessado em: 13 set 2010.
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Atualmente, o PCE tem acordo de cooperao com o KfW, com prazo de vigncia at dezembro de 2011139. Corredores ecolgicos foram definidos como grandes reas que contm ecossistemas florestais biologicamente prioritrios para a conservao da diversidade biolgica na Amaznia e na Mata Atlntica compostos por conjuntos de UCs, terras indgenas e reas de interstcio, de modo a prevenir ou reduzir a fragmentao das florestas existentes e permitir a conectividade entre reas protegidas (BRASIL..., 2001, p. 9, grifo do autor). Esse mesmo documento conceitua reas de interstcio como aquelas situadas entre as UCs e terras indgenas, incluindo reas de preservao permanente, reservas legais e demais reas conservadas, destinadas preservao, ao manejo sustentvel, restaurao ambiental e outras formas de uso compatveis com a proteo da biodiversidade. Entretanto, esse emprego do termo corredor ecolgico no se enquadra na definio da Lei do Snuc. Os corredores do MMA fazem parte do conceito de corredores de biodiversidade ou corredores biorregionais, que podem ser compreendidos como grandes polgonos contguos de escala regional, que incluem ecossistemas e espcies prioritrias para conservao de determinado bioma e onde reas protegidas esto conectadas entre si na matriz da paisagem (CAVALCANTI, 2006, p. 349, grifo do autor). Esses polgonos abrangem as UCs, as terras indgenas e as reas de interstcio mencionadas pelo MMA. Assim, importante ter em mente a distino conceitual: corredores ecolgicos tm definio legal (Lei no 9.985/2000) e referem-se s ligaes entre UCs, institudas como integrantes do Snuc. Os projetos de abrangncia regional correspondem a corredores de biodiversidade, que no foram definidos em lei e abrangem as UCs, suas zonas de amortecimento e corredores ecolgicos, terras indgenas, reservas legais, reas de preservao permanente e outras reas privadas e pblicas com usos compatveis com a conservao da biodiversidade (GANEM, 2007). Ressalte-se que o termo corredor ecolgico foi utilizado no Decreto no 5.758/2002, que institui o Plano Nacional de reas Protegidas (Pnap), item 3.3, I, d. O item faz referncia a projetos de gesto territorial de grandes paisagens, como Reservas da Biosfera, corredores ecolgicos, mosaicos, bacias hidrogrficas e zona costeira, gerando confuso
139 Informao obtida junto ao Departamento de reas Protegidas (DAP), do Ministrio do Meio Ambiente, em 10 de setembro de 2010.
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com outros itens em que o mesmo termo foi utilizado, possivelmente nos termos restrito da Lei do Snuc, como o 3.2, I, b. Para evitar tais conflitos, o uso do termo corredor ecolgico deveria restringirse definio legal, aplicando-se as expresses corredor de biodiversidade ou corredor biorregional aos projetos de abrangncia regional. Sendo assim, embora no exista uma definio legal de corredor de biodiversidade, podemos conceitu-lo como uma unidade de planejamento regional, envolvendo UCs, terras indgenas e reas de interstcio, cujo objetivo fomentar a conectividade entre fragmentos de vegetao nativa, facilitar o fluxo gentico entre populaes e aumentar a chance de sobrevivncia a longo prazo das comunidades biolgicas e de suas espcies (PRADO, 2003; GANEM, 2007) (Figura 3). Nesse sentido, o Brasil acumula 25 experincias de corredores, em diferentes estgios de implantao, envolvendo diferentes parceiros (MMA, Ibama, governos estaduais e organizaes no governamentais) (CASES; FERREIRA, 2007)140.
140 Amaznia: Corredor de Biodiversidade do Amap, Corredor da Calha Norte da Amaznia, Corredor Central da Amaznia, Corredor Guapor-Itenez/Mamor, Corredor Ecolgico Integrado, Corredor Norte da Amaznia, Corredor Oeste da Amaznia. Mata Atlntica: Corredor Central da Mata Atlntica, Corredor Ecolgico Central Fluminense, Corredor do Nordeste, Corredor do Rio Paran Pontal do Paranapanema, Corredor do Rio Paran Selva Paranaense, Corredor Ecolgico da Mantiqueira, Corredor da Serra do Mar, Corredor Ecolgico Una-Serra das Lontras. Cerrado: Corredor de Biodiversidade do Espinhao, Corredor Ecolgico do Jalapo, Corredor Ecolgico do Cerrado Paran-Pireneus, Corredor Uruui-Mirador. Caatinga: Corredor Serra da Capivara/Serra das Confuses. reas de transio: Corredor Ecolgico Araguaia/Bananal (Cerrado/Amaznia), Corredor da Amaznia Meridional (Amaznia/Cerrado), Corredor Ecolgico da Caatinga (Caatinga/Mata Atlntica), Corredor Cerrado/Pantanal (Cerrado/Pantanal/Mata Atlntica), Corredor de Biodiversidade do Xingu (Cerrado/Amaznia). (CASES; FERREIRA, 2007).
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Figura 3 Corredor de biodiversidade: unidades de conservao e rea de interstcio.
Para fomentar a conectividade nos corredores de biodiversidade, as UCs e demais reas devem formar um espao contnuo de planejamento, onde sero desenvolvidas estratgias diversificadas de proteo da biodiversidade (GANEM, 2007). Nas reas de interstcio, os uso do solo favorveis manuteno da diversidade biolgica devem ser estimulados por meio de mecanismos econmicos compensatrios (PRADO, 2003). Cases e Brackelaire (2007) identificaram vrios critrios para a definio dos limites de um corredor: fsicos (como bacias hidrogrficas ou unidades geomorfolgicas); ecolgicos; funcionais (fragmentao e representatividade de hbitats); culturais; poltico-administrativos; de gesto (presena de parceiros e sinergia com polticas pblicas) ou temporais (prioridades e viabilidade a longo prazo). O Ibama (2001) destaca
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os seguintes critrios ecolgicos: diversidade de espcies e ecossistemas, riqueza de espcies endmicas, grau de conectividade entre os remanescentes de vegetao nativa, integridade dos blocos de paisagem natural. Todos esses aspectos so fundamentais para conferir motivao e viabilidade ao corredor de biodiversidade. Segundo Cases e Brackelaire (2007), na prtica, a existncia de UCs e terras indgenas tem sido o principal critrio para a delimitao dos corredores. A ocorrncia de UCs e de terras indgenas foi tambm destacada pelo Ibama (2001). As UCs de proteo integral abrangem pores territoriais submetidas ao regime de preservao da biodiversidade gerenciadas pelo Poder Pblico, o que as torna potenciais ncleos de um corredor, em torno dos quais se fomenta a conectividade. UCs de uso sustentvel, terras indgenas, reas de preservao permanente, reservas legais e outras reas submetidas a manejo compatvel com a conservao podem compor a rea de interstcio. No biomas sujeitos a intensa fragmentao de hbitats, a definio dos limites dos corredores deve, necessariamente, levar em conta a presena de grandes remanescentes de vegetao nativa, tendo em vista a sua conservao e o fomento restaurao da conectividade entre eles (GANEM, 2007). Cavalcanti (2006) afirma que os corredores de biodiversidade visam a manter a integridade da biota regional em grandes unidades da paisagem (p. 350) e funcionam como pontos focais para organizar um elenco de aes correlacionadas de conservao (p. 351). Ao mesmo tempo em que se definem espcies e unidades da paisagem a conservar, busca-se o engajamento das instituies que iro influenciar nas atividades de conservao. Paralelamente a uma forte base tcnica, a formao e a consolidao de parcerias institucionais desempenha papel fundamental no xito dos corredores de biodiversidade (CAVALCANTI, 2006; GANEM, 2007). O corredor de biodiversidade uma estratgia de conservao que envolve um processo contnuo de negociao de interesses quanto gesto dos recursos naturais, da coordenao entre as diferentes esferas de governo, da descentralizao de atribuies e da articulao de entidades pblicas e privadas. A estratgia requer a construo de acordos entre rgos governamentais, proprietrios de terra, empreendedores, organizaes no governamentais e populao local, inclusive comunidades tradicionais (BRASIL..., 2001; GANEM, 2007).
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No entanto, a gesto do corredor deve visar, primordialmente, o levantamento das reas de interesse para a conservao dos remanescentes de vegetao nativa, a restaurao florestal e a manuteno/construo da conectividade de hbitats e, em seguida, a atuao do Poder Pblico em parceria direta com os proprietrios dessas terras. Para que o corredor de biodiversidade se consolide, as parcerias institucionais devem ser institudas de forma objetiva, tendo em vista o aumento da rea conservada e o fomento conectividade. A perda de objetividade nos trabalhos de articulao institucional pode levar ao desperdcio de recursos e ao no cumprimento da meta de aumento efetivo da rea conservada (GANEM, 2007). Referindo-se implantao dos dois corredores de biodiversidade do MMA, Lima (2008) destaca que, no Corredor Central da Amaznia, priorizou-se o financiamento de pequenas iniciativas de desenvolvimento sustentvel nas reas intersticiais, a capacitao de ribeirinhos, pescadores, agricultores no desenvolvimento de produtos madeireiros e no madeireiros e a experincia do conceito de corredor ecolgico urbano, em Manaus. J no Corredor Central da Mata Atlntica, a prioridade tem sido os projetos de restaurao florestal, tendo em vista a intensa fragmentao desse bioma. Verifica-se que as experincias de implantao de corredores de biodiversidade esto se repetindo, no Brasil. No entanto, esse instrumento ainda no conseguiu avanar da etapa de planejamento territorial para a etapa de constituio de uma poltica aplicada ao espao territorial (LIMA, 2008, p. 15). Os autores defendem a continuidade da gesto de macroespaos territoriais e a multiplicao dessa experincia no pas, com dotao oramentria prpria. Sustentam, ainda, que essa gesto deve aplicar os princpios da biologia da conservao ao conceito de corredores de biodiversidade, estabelecer formas geis de repasse de recursos, promover ganhos de escala com a restaurao ambiental, instituir a certificao da qualidade de produtos dentro desses espaos, fomentar a compensao ambiental, entre outros aspectos. Por fim, afirmam que preciso promover a discusso sobre o reconhecimento legal dessa poro territorial como um ordenamento territorial diferenciado em termos de planejamento (LIMA, 2008, p. 17).
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Mosaicos de UCs
Diferentemente do corredor de biodiversidade, o mosaico possui definio legal. A Lei do Snuc (art. 26) determina:
Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de categorias diferentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas protegidas pblicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no contexto regional.
Assim, o mosaico uma estratgia de gesto integrada do territrio onde h ocorrncia de um conjunto de UCs de vrias categorias prximas. O reconhecimento de um mosaico se d quando existir um conjunto de UC prximas, justapostas ou sobrepostas, pertencentes a diferentes esferas de governo ou no141. A instituio do mosaico tem por fim permitir a gesto integrada das diversas unidades, mantendo-se os objetivos distintos de cada uma. O mosaico deve, tambm, valorizar a sociodiversidade e articular a conservao da biodiversidade com o desenvolvimento da regio142. Os mosaicos, assim como os corredores e as reservas da biosfera, so mencionados como estratgia de gesto integrada no Decreto no 5.758, de 13 de abril de 2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (Pnap), nos itens 3.2, I, b, e 3.3, II, d. Alm das UCs, o PNAP engloba terras indgenas e terras de quilombo. Diz o decreto:
2. O detalhamento dos objetivos e das aes para o Snuc, para as terras indgenas e para as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos orientado sob a forma de quatro eixos temticos interligados e inter-relacionados, conforme o Programa de Trabalho sobre reas Protegidas da Conveno sobre Diversidade Biolgica (Deciso VII/28). 2.1. Eixo Temtico Planejamento, Fortalecimento e Gesto: prope aes relacionadas
141 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010. 142 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010.
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implementao e ao fortalecimento do Snuc e gesto da biodiversidade nas terras indgenas e nas terras quilombolas. Formulado no mbito da abordagem ecossistmica, busca a efetividade do conjunto de reas protegidas e sua contribuio para a reduo da perda de diversidade biolgica. 2.2. Eixo Temtico Governana, Participao, Equidade e Repartio de Custos e Benefcios: prev aes relacionadas: I participao dos povos indgenas, comunidades quilombolas e locais na gesto das unidades de conservao e outras reas protegidas; II ao estabelecimento de sistemas de governana; III repartio equitativa dos custos e benefcios; e IV integrao entre unidades de conservao e entre outras reas protegidas. 2.3. Eixo Temtico Capacidade Institucional: aes relacionadas ao desenvolvimento e ao fortalecimento da capacidade institucional para gesto do Snuc e para conservao e uso sustentvel da biodiversidade nas terras indgenas e nas terras quilombolas. Prev, ainda, o estabelecimento de normas, bem como de uma estratgia nacional de educao e de comunicao para as reas protegidas. 2.4. Eixo Temtico Avaliao e Monitoramento: aes relacionadas avaliao e ao monitoramento das reas protegidas, bem como gesto, ao monitoramento e avaliao do PNAP. (Grifo meu.)
Considerando a definio do art. 26 da Lei do Snuc e as disposies do Decreto no 5.758/2006, depreende-se que o mosaico deve tornar compatvel a gesto das diversas UCs com as terras indgenas e as terras de quilombo. No entanto, como os mosaicos so criados por meio de portaria do MMA e tendo em vista que as terras indgenas e as terras de quilombo no so geridas por esse ministrio, os limites dos mosaicos j criados referem-se somente aos permetros das UCs que eles englobam143. Ainda assim, as comunidades indgenas e quilombolas presentes nas imediaes das UCs podem tomar parte no conselho do mosaico. o que ocorre no Mosaico Veredas-Peruau, que conta com representantes da Fundao Nacional do ndio (Funai), da Associao Indgena Xacriab e da Associao Quilombola V Amlia (Portaria MMA no 128, de 24 de
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abril de 2009). De forma semelhante, o conselho do Mosaico Bocaina conta com um representante das comunidades tradicionais, pescadores artesanais, quilombos, povos indgenas (Portaria MMA no 349, de 11 de dezembro de 2006, art. 3, II, c). Por sua vez, o Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta a Lei do Snuc, dedicou um captulo inteiro ao mosaico (arts. 8 a 11). Assim, conforme o Decreto, o mosaico: deve ser reconhecido por portaria do MMA, a pedido dos gestores das UCs que o integram (art. 8); engloba os corredores ecolgicos das UCs (art. 11); e deve dispor de um conselho consultivo presidido por um dos chefes das UCs (art. 9). Ressalte-se que a iniciativa de instituio do mosaico cabe aos gestores das UCs, e no ao MMA. Este apenas reconhece o mosaico, por portaria. Para o reconhecimento dos mosaicos, o MMA exige a seguinte documentao144: justificativa e comprovao de que houve participao dos proponentes com a comunidade e com os demais rgos envolvidos, para esclarecimento da proposta e organizao de futuras aes conjuntas; inscrio das UCs no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC), no stio eletrnico do MMA; carta de adeso de cada rgo gestor das UCs que integram o mosaico, de todas as esferas da Federao; e minuta de portaria, com a lista das UCs que integraro o mosaico e a representao do futuro conselho de mosaico. Conforme o art. 10 do Decreto no 4.340/2002, compete ao conselho consultivo do mosaico: propor diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao residente na rea do mosaico, bem como as atividades desenvolvidas em cada UC (em relao aos usos na fronteira entre unidades, ao acesso s unidades, fiscalizao, ao monitoramento e avaliao
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dos planos de manejo, pesquisa cientfica e alocao de recursos advindos da compensao referente ao licenciamento ambiental de empreendimentos com significativo impacto ambiental); manifestar-se sobre propostas de soluo para a sobreposio de unidades; e manifestar-se, quando provocado por rgo executor, por conselho de unidade de conservao ou por outro rgo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), sobre assunto de interesse para a gesto do mosaico. O MMA reconheceu seis mosaicos, at o presente: Mosaico Capivara-Confuses, situado no estado do Piau, reconhecido pela Portaria MMA no 76, de de 11 de maro de 2005, abrangendo o Parque Nacional da Serra da Capivara e o Parque Nacional da Serra das Confuses, no estado do Piau, bem como o corredor ecolgico que conecta as duas unidades, criado pela mesma portaria. Mosaico do litoral de So Paulo e Paran, nos estados de So Paulo e Paran, reconhecido pela Portaria MMA no 150, de 8 de maro de 2006, englobando as seguintes UCs: rea de Relevante Interesse Ecolgico da Ilha da Queimada Grande e Queimada Pequena, rea de Relevante Interesse Ecolgico Ilha do Ameixal, rea de Proteo Ambiental Cananeia-Iguape-Perube, Estao Ecolgica dos Tupiniquins, Reserva Extrativista Mandira, rea de Proteo Ambiental Ilha Comprida, Estao Ecolgica Chaus, Estao Ecolgica Juria-Itatins, Parque Estadual Campina do Encantado, Parque Estadual Jacupiranga, Parque Estadual Ilha do Cardoso, rea de Proteo Ambiental de Guaraqueaba, Estao Ecolgica de Guaraqueaba, Parque Nacional do Superagui, Parque Nacional de Saint-Hilaire/Lange, Reserva Particular do Patrimnio Natural Salto Morato, Reserva Particular do Patrimnio Natural Sebu, rea de Proteo Ambiental Estadual de Guaratuba, Floresta Estadual do Palmito, Parque Florestal do Rio das Onas, Estao Ecolgica Ilha do Mel, Parque Estadual do Boguau, Parque Estadual da Ilha do Mel, Parque Estadual do Pau Oco, Parque Estadual Pico do Marumbi, Parque Estadual da Graciosa, Parque Estadual Roberto Ribas Lange, Parque Estadual Pico Paran, Parque Estadual da Serra da Baitaca, Parque Natural da Restinga, Parque Natural do Manguezal do Rio Perequ, Parque Natural da Lagoa do
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Parado, Reserva Particular do Patrimnio Natural Morro da Mina e Reserva Particular do Patrimnio Natural guas Belas. Mosaico Bocaina, situado nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo, reconhecido pela Portaria MMA no 349, de 11 de dezembro de 2006, englobando as seguintes UCs: rea de Proteo Ambiental Municipal da Baa de Paraty, rea de Proteo Ambiental do Cairuu, rea de Proteo Ambiental de Tamoios, rea de Proteo Ambiental Marinha do Litoral Norte, Estao Ecolgica de Bananal, Estao Ecolgica de Tamoios, Parque Estadual Cunhambebe, Parque Estadual da Ilha Grande, Parque Estadual da Serra do Mar, Parque Nacional da Serra da Bocaina, Reserva Ecolgica da Juatinga, Reserva Biolgica da Praia do Sul. Engloba, ainda; cinco terras indgenas e quatro quilombos. O mosaico integra o Corredor de Biodiversidade Serra do Mar145. Mosaico Mata Atlntica Central Fluminense, situado no estado do Rio de Janeiro, reconhecido pela Portaria MMA no 350, de 11 de dezembro de 2006, englobando as seguintes UCs: Parque Nacional da Serra dos rgos, Reserva Biolgica do Tingu, Estao Ecolgica da Guanabara, rea de Proteo Ambiental de Guapimirim, rea de Proteo Ambiental de Petrpolis, Estao Ecolgica do Paraso, rea de Proteo Ambiental da Bacia do Rio dos Frades, rea de Proteo Ambiental da Floresta do Jacarand, rea de Proteo Ambiental da Bacia do Rio Macacu, rea de Proteo Ambiental de Maca de Cima, Parque Estadual dos Trs Picos, Reserva Biolgica de Araras, Parque Natural Municipal da Araponga, Monumento Natural da Pedra das Flores, Estao Ecolgica Monte das Flores, rea de Proteo Ambiental Maravilha, rea de Proteo Ambiental Guapiau, Parque Natural Municipal da Taquara, Reserva Particular do Patrimnio Natural CEC/Tingu, Reserva Particular do Patrimnio Natural El Nagual, Reserva Particular do Patrimnio Natural Querncia e Reserva Particular do Patrimnio Natural Graziela Maciel Barroso. Mosaico Mantiqueira, situado nos estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais, reconhecido pela Portaria MMA no 351, de 11 de dezembro de 2006, englobando as seguintes UCs: Parque Nacional do Itatiaia, Parque Municipal da Serrinha do Alambari, Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa, Floresta Nacional de Lorena, rea de Proteo Ambiental dos Mananciais do
145 http://www.mosaicobocaina.org.br/mosaico-bocaina/o-mosaico-bocaina. Acessado em: 9 set 2010.
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Rio Paraba do Sul, Parque Estadual dos Mananciais de Campos de Jordo, Parque Estadual de Campos de Jordo, rea de Proteo Ambiental de Campos de Jordo, rea de Proteo Ambiental de Sapuca Mirim, rea de Proteo Ambiental So Francisco Xavier, rea de Proteo Ambiental Municipal de Campos de Jordo, rea de Proteo Ambiental Serra da Mantiqueira, Floresta Nacional de Passa Quatro, Parque Estadual da Serra do Papagaio, rea de Proteo Ambiental Ferno Dias, Reserva Particular do Patrimnio Natural Ave Lavrinha, Reserva Particular do Patrimnio Natural Mitra do Bispo, Reserva Particular do Patrimnio Natural Alto Gamarra. Mosaico Serto Veredas-Peruau, situado no estado de Minas Gerais, reconhecido pela Portaria MMA no 128, de 24 de abril de 2009, englobando as seguintes UCs: Parque Nacional Grande Serto Veredas, Parque Nacional Cavernas do Peruau, rea de Proteo Ambiental do Peruau, Parque Estadual da Serra das Araras, Parque Estadual Veredas do Peruau, Parque Estadual da Mata Seca, Refgio Estadual de Vida Silvestre do Pandeiros, rea de Proteo Ambiental de Pandeiros, rea de Proteo Ambiental do Cocha e Gibo, Reserva Estadual de Desenvolvimento Sustentvel Veredas do Acari e Reserva Particular do Patrimnio Natural Fazenda Porto Cajueiro. Para esse mosaico, foi elaborado o Plano de Desenvolvimento de Base Conservacionista (DTBC), que, alm da gesto integrada das UCs, prope aes sustentveis com foco no extrativismo e no turismo ecocultural, tendo em vista o desenvolvimento da regio (FUDAO..., 2008). Do exposto, verifica-se que o mosaico
tem como objetivo primordial compatibilizar, integrar e otimizar atividades desenvolvidas nas UCs que o compem, tendo em vista, especialmente: os usos na fronteira entre unidades; o acesso s unidades; a fiscalizao; o monitoramento e avaliao dos planos de manejo; a pesquisa cientfica; e a alocao de recursos advindos da compensao referente ao licenciamento ambiental de empreendimentos com significativo impacto ambiental146.
Portanto, o mosaico tem a finalidade de compatibilizar e otimizar a gesto de um conjunto de UCs prximas ou sobrepostas entre si (Figura 4).
146 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=240&idCont eudo=10099&idMenu=10710. Acessado em: 9 set 2010.
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Figura 4 Mosaico: unidades de conservao, zonas de amortecimento e corredores ecolgicos.
UC
UC
Unidades de conservao Zonas de amortecimento Corredores ecolgicos Matriz
UC
Alm disso, a iniciativa de formao do mosaico cabe aos gestores das UCs e deve ser gerido por um de seus chefes. Essas caractersticas tornam o mosaico uma ferramenta mais restrita que o corredor de biodiversidade, que tem escopo amplo de planejamento regional, envolvendo UCs, terras indgenas e as reas de interstcio.
Reservas da biosfera
As reservas da biosfera, assim como os mosaicos, tambm esto previstas na Lei do Snuc. Diz a lei:
Art. 41. A reserva da biosfera um modelo, adotado internacionalmente, de gesto integrada, participativa e sustentvel dos recursos naturais, com os objetivos bsicos de preservao da diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educao ambiental,
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o desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das populaes. 1 A reserva da biosfera constituda por: I uma ou vrias reas-ncleo, destinadas proteo integral da natureza; II uma ou vrias zonas de amortecimento, onde s so admitidas atividades que no resultem em dano para as reas-ncleo; e III uma ou vrias zonas de transio, sem limites rgidos, onde o processo de ocupao e o manejo dos recursos naturais so planejados e conduzidos de modo participativo e em bases sustentveis. 2 A reserva da biosfera constituda por reas de domnio pblico ou privado. 3 A reserva da biosfera pode ser integrada por unidades de conservao j criadas pelo Poder Pblico, respeitadas as normas legais que disciplinam o manejo de cada categoria especfica. 4 A reserva da biosfera gerida por um conselho deliberativo, formado por representantes de instituies pblicas, de organizaes da sociedade civil e da populao residente, conforme se dispuser em regulamento e no ato de constituio da unidade. 5 A reserva da biosfera reconhecida pelo Programa Intergovernamental O Homem e a Biosfera MAB, estabelecido pela Unesco, organizao da qual o Brasil membro.
Portanto, a reserva da biosfera uma estratgia de gesto integrada da biodiversidade, formada por reas-ncleo, zonas de amortecimento e zonas de transio geridas de forma participativa. A reserva pode ser integrada por UCs, mas essa no condio obrigatria, como nos mosaicos. A reserva tambm gerida por um conselho, neste caso deliberativo. Entretanto, o maior diferencial das reservas da biosfera, em relao aos mosaicos e corredores de biodiversidade, o seu reconhecimento pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco).
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As reservas da biosfera fazem parte do Programa O Homem e a Biosfera (Man and Biosphere MAB), criado em 1971 pela Unesco. O conceito foi firmado em 1974 e refere-se a iniciativas de gesto territorial tendo em vista harmonizar a convivncia entre o homem e seu espao vital147. O objetivo dessas reservas proteger a diversidade biolgica em biorregies estratgicas do planeta, conciliando a conservao com o desenvolvimento, e promover o conhecimento cientfico sobre essas reas. Atualmente, existe uma rede de 553 reservas da biosfera, em 107 pases (LINO, 2010). O zoneamento das reservas da biosfera abrange reas-ncleo, zona de amortecimento e zona de transio (Figura 5). Figura 5 Reserva da biosfera: reas-ncleo, zonas de amortecimento e zona de transio.
147 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=27&idMe nu=810. Acessado em: 9 set 2010.
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No Brasil, o MAB teve incio em 1974, com a criao da Comisso Brasileira para o Programa MAB (Cobramab), coordenada inicialmente pelo Ministrio de Relaes Exteriores e, desde 1999, pelo MMA. Mas, somente em 1991 foi criada a Reserva da Biosfera da Mata Atlntica, a primeira do Brasil148. Um dos objetivos do Pnap, expresso no item 8 do Decreto no 5.758/2006, implementar convenes, tratados e programas intergovernamentais, relacionados s reas naturais protegidas, dos quais o Brasil parte, especialmente o sistema de gesto das Reservas da Biosfera (item 8, I, c). O Brasil possui seis reservas da biosfera, uma em cada bioma, exceto os Pampas149. Somadas, elas cobrem 1.771.014 km (Tabela 1). Tabela 1 Reservas da biosfera brasileiras.
Reserva da Biofesra Mata Atlntica e Cinturo Verde de SP Cerrado Pantanal Caatinga Amaznia Central Serra do Espinhao TOTAL Fonte: Lino (2010).
Superfcie (Km2) 784.654 296.500 251.570 198.990 208.600 30.700 1.771.014
148 http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=27&idMe nu=810. Acessado em: 9 set 2010. 149 http://www.unesco.org/pt/brasilia/natural-sciences-in-brazil/biodiversity-in-brazil/. Acessado em: 9 set 2010.
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So elas: Mata Atlntica e Cinturo Verde da Cidade de So Paulo (RBMA): criada em cinco fases, entre 1991 e 2002, estende-se pelos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, So Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e Cear. a maior reserva da biosfera florestal do mundo. Abrange, tambm, ilhas ocenicas e ambientes marinhos: arquiplago de Fernando de Noronha, Abrolhos e Trindade. Sua criao foi impulsionada pelo deslizamento de vrios trechos da Serra do Mar, devido poluio causada pelo plo industrial de Cubato. Engloba centenas de zonas ncleo, extensas zonas de amortecimento envolvendo ou conectando essas zonas ncleo e incorporando tambm as figuras de Corredores Ecolgicos, Mosaicos de Unidades de Conservao e Cintures Verdes no entorno de reas urbanas. A RBMA conta com conselho, criado em 1993, e secretaria executiva sediada em So Paulo150. Cerrado (RBC): criada em quatro fases, entre 1993 e 2002, estende-se pelo Distrito Federal e pelos estados do Paran, So Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Gois, Tocantins, Cear, Piau e Bahia. Conta com conselho para as Fases I e II151.Tem por fim proteger remanescentes de Cerrado, bioma de alta biodiversidade afetado por perda acelerada de hbitats, tendo em vista o desenvolvimento do agronegcio, nas ltimas trs dcadas (GANEM, 2007). Pantanal (RBT): criada em 2000, estende-se pelos estados de Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Gois, com o objetivo de proteger a plancie pantaneira e as cabeceiras que compem a bacia do rio Paraguai. Visa promover a sustentabilidade da pecuria, atividade tradicional na regio, o ecoturismo e a pesca artesanal. Conta com conselho implantado152. Caatinga (RBCAAT): criada em 2001, estende-se pelos estados de Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte,
150 http://www.rbma.org.br/default_02.asp. Acessado em: 9 set 2010. 151 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_cerrado.asp. Acessado em: 9 set 2010. 152 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_pantanal.asp. Acessado em: 9 set 2010.
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Cear, Piau e Maranho. Visa promover a conservao da biodiversidade e combater a desertificao. Conta com conselho implantado153. Amaznia Central (RBAC): criada em 2001, situa-se no estado do Amazonas e abrange um conjunto de UCs contnuas Parque Nacional do Ja; Estao Ecolgica de Anavilhanas; Reservas Ecolgicas do Rio Negro, Javari-Solimes e de Juami-Japur; Reserva Biolgica de Uatum; Floresta Nacional de Tef e Reservas de Desenvolvimento Sustentvel de Mamirau e Aman, alm de outras de menor extenso. O objetivo proteger a biodiversidade da rea, que se insere no Corredor Central da Amaznia. A RBAC ainda no conta com conselho implantado154. A RBAC sobrepe-se ao Corredor Ecolgico da Amaznia155. Serra do Espinhao (RBSE): criada em 2005, situa-se no estado de Minas Gerais. Visa proteger os campos rupestres, ecossistemas frgeis de alta biodiversidade, bem como as nascentes dos rios So Francisco, Jequitinhonha e Doce ocorrentes na regio. O conselho foi criado em 2006156. As reservas da biosfera assemelham-se aos corredores de biodiversidade, por possurem escala regional. A RBC e a RBMA so especialmente grandes, por assumirem escala de bioma. Seus limites incluem diversas UCs, ainda que essa no seja uma condio imposta pela Lei do Snuc. Entretanto, as reservas da biosfera possuem zoneamento especfico baseado na delimitao de reas-ncleo, zonas de amortecimento e de transio o que as diferencia dos corredores de biodiversidade (unidades de conservao e reas de interstcio) e dos mosaicos (unidades de conservao, suas respectivas zonas de amortecimento e corredores ecolgicos). Alm disso, tais reservas possuem reconhecimento internacional, por meio da Unesco.
153 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_caatinga.asp. Acessado em: 9 set 2010. 154 http://www.rbma.org.br/mab/unesco_03_rb_amazonia.asp. Acessado em: 9 set 2010. 155 Informao obtida junto ao Departamento de reas Protegidas (DAP), do Ministrio do Meio Ambiente, em 10 de setembro de 2010. 156 http://rbse-unesco.blogspot.com/. Acessado em: 9 set 2010.
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Concluso
Corredores, mosaicos e reservas da biosfera so estratgias de conservao da biodiversidade baseadas na gesto integrada do territrio e tm como objetivo promover a conectividade entre reas nativas em bom estado de conservao. Diversas iniciativas vm sendo implantadas no Brasil, visando a conservao em larga escala, de parcelas dos biomas brasileiros. Os mosaicos, reservas da biosfera e corredores ecolgicos esto definidos na Lei no 9.985/2000, que institui o Snuc, ao passo que os corredores de biodiversidade no tm definio em lei. H que se discutir a necessidade de dar amparo legal a esses projetos. Todas essas iniciativas incluem blocos de unidades de conservao, mas os corredores de biodiversidade e as reservas da biosfera vo muito alm dos seus limites. Tais estratgias representam grande avano na forma de conceber e implantar polticas pblicas de conservao da biodiversidade, porque visam resolver ou, pelo menos, minimizar a contradio existente entre as unidades de conservao e seu entorno. A novidade est no reconhecimento de que as unidades de conservao isoladas no garantem proteo biodiversidade a longo prazo. Portanto, percebe-se mudana de um modelo de conservao centralizado e focado em reas isoladas para outro, descentralizado e focado na gesto biorregional, mais coerente com os princpios de desenvolvimento sustentvel. Todas as iniciativas esto baseadas na articulao das diversas esferas do Poder Pblico e deste com o setor privado e a sociedade civil organizada. A mobilizao das instituies e organizaes sociais em prol da criao de corredores, mosaicos e reservas da biosfera, e para a constituio de seus respectivos conselhos, representa grande avano na democratizao da gesto ambiental e na formao de uma cultura em prol da conservao. H que se notar, entretanto, que os diversos projetos e programas ainda esto muito focados nas aes de planejamento territorial e no lograram mudar os padres de uso do solo nas reas de interstcio entre as unidades de conservao de proteo integral. De modo geral, o desenvolvimentismo predatrio continua a orientar a explorao dos recursos naturais, e da biodiversidade em particular. Deve-se salientar, tambm, que mudanas nesse padro dependem, especialmente, do envolvimento do setor rural na manuteno da vegetao nativa, sobretudo nas regies e biomas sujeitos a altas taxas de desmatamento. Nos corredores de biodiversidade, nas reservas da biosfera e no entorno das UCs dos mosaicos, aes especficas deveriam ser implantadas para esse setor, com estmulos conservao em terras privadas.
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Alm disso, percebe-se que os corredores de biodiversidade, mosaicos e reservas da biosfera ainda esto inseridos numa poltica setorial, de conservao da biodiversidade. Entende-se que a verdadeira mudana de paradigma em relao conservao da biodiversidade e demais recursos naturais somente ocorrer quando houver integrao de fato de instituies e de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento regional de forma sustentvel.
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Biodiversidade perdida: o desmatamento

Introduo
Antunes (2005) examina a perda da diversidade biolgica como um problema contemporneo, considerando que esse um dos temas mais importantes da atualidade poltica, social, econmica e cultural. Segundo ele, ao lutarmos pela preservao da diversidade biolgica, de fato, estamos lutando pela nossa sobrevivncia em um horizonte visvel de tempo (ANTUNES, 2005, p. 308). As ameaas biodiversidade so vrias, entre as quais destacam-se mudana do clima, poluio do ar e da gua, desertificao, eroso, caa e pesca predatrias mas, sem dvida, o desmatamento pode ser considerado uma das mais se no a mais forte ameaa para a extino de espcies e perda da diversidade biolgica em nosso pas. Assim, neste captulo, sero apresentadas as informaes disponveis sobre o desmatamento nos biomas brasileiros. Apenas a Amaznia contemplada com programa oficial consistente e sistemtico de monitoramento, que vem sendo realizado anualmente desde 1988 pelo Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe). Para os demais biomas brasileiros, ou seja, Caatinga,
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Cerrado, Mata Atlntica, Pampa e Pantanal, o Ministrio do Meio Ambiente, por meio do Ibama, deu incio, em 2008, ao Projeto de Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por Satlite (PMDBBS).
A Amaznia
O bioma Amaznia, conforme o Mapa Biomas do Brasil157 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o maior bioma brasileiro em extenso 4.196.943 Km2 e ocupa quase metade do territrio nacional (49,29%), abrangendo a totalidade de cinco Unidades da Federao (Acre, Amap, Amazonas, Par e Roraima), grande parte de Rondnia (98,8%), mais da metade do Mato Grosso (54%), alm de parte do Maranho (34%) e do Tocantins (9%). O monitoramento da cobertura vegetal da Amaznia Legal158 vem sendo realizado pelo Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe), por meio de imagens de satlites desde 1988 (ATLAS..., 2009), por meio do Programa de Avaliao do Desflorestamento na Amaznia Legal (Prodes). So usadas aproximadamente 220 imagens dos satlites Landsat ou CBERS por ano. Deve-se enfatizar que apenas a fisionomia florestal, que cobre cerca de 4 milhes de quilmetros quadrados, considerada no monitoramento realizado pelo Inpe. As demais fisionomias vegetais presentes na Amaznia Legal, incluindo o Cerrado, que perfaz cerca de 20% daquela regio, no so avaliadas nesse projeto. Conforme a metodologia adotada pelo Inpe, desflorestamento entendido como a converso de reas de fisionomia florestal primria por aes antropognicas, para desenvolvimento de atividades agrossilvopastoris, detectada a partir de plataformas orbitais. O termo desflorestamento bruto indica que no foram deduzidas, no clculo da extenso e da taxa, reas em processo de sucesso secundria ou recomposio florestal. A definio acima tambm exclui reas de cobertura florestal afetadas por atividades de explora157 IBGE. Geocincias Produtos. Mapeamento Cartogrfico. Mapa Biomas do Brasil. 2004 Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/default_prod.shtm#MAPAS. Acessado em: 21 set 2010. 158 A Amaznia Legal compreende os estados da Regio Norte, bem como o Mato Grosso e parte do Maranho (a oeste do meridiano de 44).
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o madeireira ou por incndios naturais. Outrossim, as imagens de satlite, em composies coloridas na escala 1:250.000, permitem identificar alteraes em reas de fisionomia florestal a partir de 6,25 ha (0,0625 km). Os dados iniciais referem-se ao desflorestamento ocorrido entre 1977 (primeira observao) e 1988. A partir de ento, o monitoramento tem sido anual, exceo de 1993, para o qual no h informao. Utiliza-se como referncia o dia 1 de agosto. Os dados sobre o desflorestamento bruto encontrado pelo Inpe159, de 1978 a 2009, so apresentados na Tabela 1 e na Figura 1. Figura 1 Taxa mdia de desflorestamento bruto anual para a Amaznia Legal, por estado.
Fonte dos dados: INPE/OBT, 2009, elaborao da autora.
159 Inpe. Projeto Prodes. Monitoramento da Floresta Amaznica brasileira por satlite. 1988 a 2003. Disponvel em: http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2003.htm Acessado em: 2 jun 2004; e 1988 a 2009; Disponvel em: http://www.obt.inpe.br/prodes/prodes_1988_2009.htm. Acessado em: 14 set 2010.
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Figura 2 Taxa de desflorestamento em relao floresta remanescente para os estados do Acre, Amap, Rondnia e Roraima, e para a Amaznia.
Figura 3 Taxa de desflorestamento em relao floresta remanescente para os estados do Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par e Tocantins, e para a Amaznia.
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Tabela 1 Taxa mdia de desflorestamento bruto (km2/ano) de 1978 a 2009 nos estados da Amaznia Legal
Mato Grosso Amazonas Maranho Amaznia
21050 17770 13730 11030 13786 14896 29059 18161 13227 17383 17259 18226 18165 21651 25396 27772 19014 14286 11651 12911 7464
Rondnia
77/88* 88/89 89/90 90/91 91/92 92/94** 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 02/03 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09
620 540 550 380 400 482 1208 433 358 536 441 547 419 883 1078 728 592 398 184 254 167
60 130 250 410 36 0 9 0 18 30 0 0 7 0 25 46 33 30 39 100 405
1510 1180 520 980 799 370 2114 1023 589 670 720 612 634 885 1558 1232 775 788 610 604 70
2450 1420 1100 670 1135 372 1745 1061 409 1012 1230 1065 958 1085 993 755 922 674 631 1271 828
5140 5960 4020 2840 4674 6220 10391 6543 5271 6466 6963 6369 7703 7892 10405 11814 7145 4333 2678 3258 1049
6990 5750 4890 3780 3787 4284 7845 6135 4139 5829 5111 6671 5237 7510 7145 8870 5899 5659 5526 5607 4281
2340 1430 1670 1110 2265 2595 4730 2432 1986 2041 2358 2465 2673 3099 3597 3858 3244 2049 1611 1136 482
290 630 150 420 281 240 220 214 184 223 220 253 345 84 439 311 133 231 309 574 121
1650 730 580 440 409 333 797 320 273 576 216 244 189 212 156 158 271 124 63 107 61
* Mdia da dcada ** Mdia do binio Fonte: INPE/OBT, 2009.
Observa-se, da Tabela 1 e Figura 1, que os perodos com maiores taxas de desmatamento foram 1994-1995 e de 2002 a 2004, decrescendo a partir de ento. Rondnia, Par e Mato Grosso foram os estados com maior desflorestamento bruto.
Tocantins
Roraima
Amap
Acre
Par
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Em termos de desflorestamento em relao floresta remanescente, observa-se que Rondnia foi o estado, entre os ex-territrios, que apresentou as maiores taxas em todo o perodo considerado, bastante superior mdia para a Amaznia (Figura 2). O Acre apresentou valores semelhantes mdia da Amaznia. O Amap apresentou valores altos de desflorestamento relativo no final da dcada de 80 e incio da dcada de 90, que foram substancialmente reduzidas a partir de ento, mas voltaram a crescer no ltimo ano. J Roraima apresentou, em geral, valores superiores aos do Amap e com padro diferente do observado para a Amaznia. Para os demais estados da Amaznia (Figura 3), verifica-se que Tocantins e Maranho tinham os maiores valores de desflorestamento relativo no incio do perodo analisado (1977/1988). Tambm se observa que o padro de variao desses dois estados ao longo do perodo foi semelhante. Em 1991 e 1992, Mato Grosso igualou-se a esses dois estados, em termos de desflorestamento relativo, e assumiu a liderana, apresentando expressivo aumento at 2003 e 2004. O Par apresentou valores e padro de variao semelhantes aos verificados para a Amaznia. Entre esses estados, o Amazonas foi o que apresentou a menor taxa de desflorestamento relativa. De 1977 a 2009, foram desflorestados 589.283 Km2 na Amaznia Legal, o que corresponde a 15% da rea florestal existente em 1977. Diferentemente das dcadas de 1970 e 1980, quando a ocupao da Amaznia foi induzida por incentivos e polticas governamentais, os desmatamentos recentes [dos anos 1990] foram impulsionados pela pecuria de mdia e grande escalas, apesar da reduo dos incentivos governamentais (MARGULIS, 2003). Entre as causas dessa transformao, o autor destaca as mudanas e adaptaes tecnolgicas e gerenciais das atividades pecurias s condies da Amaznia Oriental, que permitiram aumento da produtividade e reduo dos custos. Alencar (2004) consideram a pecuria, a agricultura familiar e a agricultura mecanizada como as trs atividades responsveis pelo desmatamento na Amaznia, entre as quais a converso de florestas em pastagens seria a principal delas. Segundo os autores, a criao extensiva de gado responsvel por 75% das florestas desmatadas na regio. Esses dados so confirmados pelo Plano de Ao para a Preveno e o Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (BRASIL..., 2004), segundo o qual a pecuria responsvel por cerca de 80% de toda a rea desmatada naquela regio. Um fator importante no desmatamento recente na Amaznia tem sido a expanso da soja mecanizada em reas como os municpios de Querncia, no norte de Mato Grosso, Humait
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(AM), Paragominas (PA) e Santarm (PA). Segundo dados do IBGE sobre a evoluo da rea plantada no Arco do Desmatamento, no perodo de 1999-2001, o arroz e milho experimentaram um decrscimo de 11,44% e 1,94%, respectivamente, enquanto a rea plantada com soja aumentou 57,31%. A crescente demanda pela soja em mercados globalizados, a disponibilidade de terras baratas na Amaznia e a falta de internalizao dos custos sociais e ambientais pelo setor privado tm impulsionado esse fenmeno. Tambm os grandes investimentos em infraestrutura, especialmente as rodovias, tm sido uma das causas do desflorestamento na Amaznia. Estima-se que, entre 1978 e 1994, cerca de 75% do desflorestamento na Amaznia ocorreu dentro de uma faixa de 50 km de cada lado das rodovias pavimentadas da regio. Acresce-se o fato de, conforme dados apresentados pelo Secretrio de Biodiversidade e Florestas do Ministrio do Meio Ambiente, Joo Paulo Capobianco, em audincia pblica realizada em 15/04/2004 na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputados, somente no Par j existem 23 mil quilmetros de estradas endgenas (clandestinas), contra apenas dois mil quilmetros de estradas oficiais. So justamente essas estradas clandestinas as maiores responsveis pelos desmatamentos.
O Cerrado
O bioma Cerrado ocupa a totalidade do Distrito Federal, mais da metade dos estados de Gois (97%), Maranho (65%), Mato Grosso do Sul (61%), Minas Gerais (57%) e Tocantins (91%), alm de pores de outros seis estados, e perfaz uma rea de 2.036.448 km2, segundo o IBGE160, que corresponde a 23,92% do territrio nacional. Para o Cerrado, no existem informaes sistematizadas e contnuas sobre o desmatamento da vegetao nativa. Levantamentos realizados por pesquisadores do Inpe (BUSHBACHER, 2000, p. 21) demonstraram que
restam apenas 25% de Cerrado no antropizado, ou seja, coberto por vegetao natural de Cerrado e Pantanal. Outros 25% compem-se de Cerrado antropizado, ou seja, 160 IBGE. Geocincias Produtos. Mapeamento Cartogrfico. Mapa Biomas do Brasil. 2004 Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/default_prod.shtm#MAPAS. Acessado em: 21 set 2010.
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campos naturais utilizados para pastagens, reas de vegetao queimada recentemente e em regenerao, e reas prximas s estradas. Em torno de 22% correspondem a reas ocupadas por atividades agrcolas, pecurias, e por cidades, entre outros, e 28% esto relacionados com cursos dgua e outras vegetaes no caractersticas de Cerrado.
Estimativa efetuada a partir de imagens Landsat de 1987 a 1993, que consta do documento Avaliao e identificao de reas e aes prioritrias para conservao, utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade nos biomas brasileiros (BRASIL..., 2002), revelava que apenas um tero das reas de Cerrado encontravam-se pouco antropizadas. As principais regies de grande impacto antrpico localizavam-se nos estados de Mato Grosso, Gois, So Paulo (na divisa com o Paran) e Mato Grosso do Sul. Nessas reas, diversas imagens mostraram de 50% a 92% da superfcie de Cerrado em condio fortemente antropizada. As pores ainda bem conservadas estavam em trs regies distintas, com mais de 48% de cerrado no antropizado: a) divisa entre Piau, Maranho e Bahia; b) divisa entre Tocantins, Mato Grosso e Gois; e c) divisa entre Tocantins, Gois e Bahia. Conforme mencionado anteriormente, o Ibama161 vem executando o Projeto de Monitoramento do Desmatamento dos Biomas Brasileiros por Satlite, com a utilizao de imagens dos satlites CBERS e Landsat. Os dados referentes a 2002 e 2008 so apresentados na Tabela 2. Tabela 2 Dados da cobertura vegetal do Cerrado
Vegetao remanescente rea original do bioma (km) km 2.039.386,85 1.136.521 2002 % em relao rea original 55,73 Km 1.053.966,85 2008 % em relao rea original 51,54
Fonte dos dados: Ibama, 2010.
161 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite. Cerrado. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/cerrado. Acessado em: 22 set 2010.
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Ainda conforme o Ibama, entre 2002 e 2008, o Cerrado perdeu 7,5% de sua cobertura vegetal remanescente, indicando uma taxa mdia anual efetiva de desmatamento na ordem de 0,69% ao ano. As principais ameaas biodiversidade do Cerrado esto relacionadas a duas atividades econmicas: monocultura intensiva de gros, principalmente a soja, e pecuria extensiva (BUSHBACHER, 2000). Segundo Sano e Ferreira (2005), o Cerrado contribui com cerca de 55% de toda a produo nacional de carne bovina. As profundas alteraes sofridas pelo bioma, especialmente a partir da dcada de 70, resultam das polticas pblicas federais e estaduais para a regio, com o estmulo da abertura da fronteira agrcola para a cultura de gros. Podem citar-se, por exemplo, o Programa de Desenvolvimento do Cerrado e o Programa Cooperativo Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento do Cerrado. Outra razo est nas obras de infraestrutura e de suporte produo agropecuria e na transferncia de contingentes populacionais de outros lugares, o que provocou um crescimento da populao do Centro-Oeste expressivo seis vezes, entre 1950 e 1990. Tambm a urbanizao foi acelerada, nessa regio, passando de 46%, em 1970, para 79,1% em 1990, quando superou a mdia brasileira, que era de 75%.
Pantanal
O Pantanal, alm de Patrimnio Nacional, foi declarado Reserva da Biosfera e Patrimnio Mundial Natural pela Organizao das Naes Unidas para Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco). Est presente em dois estados, Mato Grosso (40,3%km) e Mato Grosso do Sul (59,7%Km), e ocupa rea de aproximadamente 151.313 km, cerca de 2% da rea brasileira. Os resultados do monitoramento realizado pelo Ibama162 so apresentados na Tabela 3.
162 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite. Pantanal. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pantanal/pantanal. htm. Acessado em: 22 set 2010.
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Tabela 3 Dados da cobertura vegetal do Pantanal

Vegetao remanescente rea original do bioma (km) Km 151.313* 130.204,84 2002 % em relao rea original 86,05 km 125.801,63 2008 % em relao rea original 83,14
* De acordo com o Mapa de Biomas do IBGE (BRASIL..., 2004), a rea do Pantanal de 150.355 km2 Fonte dos dados: Ibama, 2010.
Ainda de acordo com o Ibama, entre 2002 e 2008, 4.279 km de vegetao nativa do Pantanal foram suprimidos.
Pampa
O Pampa o nico bioma brasileiro restrito apenas a uma unidade da Federao, o Rio Grande do Sul, ocupando 63% da rea do estado. um ecossistema campestre, com vegetao predominantemente de gramneas e alguns arbustos espalhados e dispersos, que se torna mais densa, com a ocorrncia de rvores, nas proximidades de cursos de gua e nas encostas de planaltos. Embora parea montono e uniforme, abriga grande biodiversidade. Segundo levantamento da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, ali ocorrem trs mil espcies de plantas, sendo 450 espcies de gramneas, mais de 150 de leguminosas, 70 tipos de cactos, 385 de aves e 90 de mamferos, sendo que vrias espcies so endmicas e outras ameaadas de extino.163 Os dados obtidos sobre a vegetao original pelo Ibama so apresentados na Tabela 4.
163 Ibama. Projeto de Monitoramento do desmatamento dos biomas brasileiros por satlite. Disponvel em: http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pampa/pampa.htm. Acessado em: 22 set 2010.
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Tabela 4 Dados da cobertura vegetal do Pampa

Vegetao remanescente rea original do bioma (km) km 178.000
*
2002 % em relao rea original 37,25 km 64.131
2008 % em relao rea original 36,06
66.305
* De acordo com o Mapa de Biomas do IBGE (BRASIL..., 2004), a rea do Pampa de 176.496 km2 Fonte dos dados: Ibama, 2010.
Ainda de acordo com o monitoramento efetuado pelo Ibama, entre 2002 e 2008, foram suprimidos cerca de 2.179km, de sua cobertura vegetal nativa, o que representa taxa mdia de 0,2% por ano.
Caatinga
O bioma Caatinga, incluindo diversas formaes vegetais, ocupa a maior parte do Semirido brasileiro, sendo o nico bioma com distribuio restrita ao Brasil. O termo Caatinga designa uma vegetao dominante que se estende por quase todos os estados do Nordeste e parte de Minas Gerais. Esse ecossistema muito importante do ponto de vista biolgico por apresentar fauna e flora nicas. Pelo menos 932 espcies j foram registradas para a regio, das quais 380 so endmicas. A rea do bioma Caatinga, segundo a delimitao do IBGE (2004) de 844.453 km2, o que corresponde a 9,92% do territrio nacional.
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Tabela 5 Dados da cobertura vegetal da Caatinga

Vegetao remanescente rea original do bioma (km) km 844.453 Fonte dos dados: *MMA/Probio (sd); **Ibama (2010). 518.635 2002* % em relao rea original 62,77 Km 443.182,41 2008** % em relao rea original 53,62
A comparao dos dados da Tabela 5 deve ser efetuada com cautela, pois os trabalhos foram realizados por equipes distintas e podem ter considerado critrios diferentes de avaliao.
Mata Atlntica
O monitoramento dos remanescentes florestais da Mata Atlntica vem sendo realizado por meio de convnio firmado em 1989 entre a SOS Mata Atlntica, o Inpe e o Ibama. Em 1990, foi divulgado o primeiro resultado, consubstanciado no Atlas dos Remanescentes Florestais da Mata Atlntica em escala 1:1.000.000. Em 1991, esse monitoramento passou a ser realizado em perodos de cinco anos, em escala 1:250.000, com os primeiros resultados apresentados em 1992, para o perodo 1985-1990. Em 1998, foi lanado o Atlas referente ao perodo 1990-1995 e, em 2002, o relativo a 1995-2000, na escala 1:50.000. Em 2006, foram divulgados os resultados do perodo 2000-2005, por Estado e Municpio. Finalmente, em 2009, foi publicado o Atlas dos Remanescentes Florestais da Mata Atlntica no perodo 2005-2008 (ATLAS..., 2009). Nesse trabalho, manteve-se a escala 1:50.000 e foram identificadas reas acima de 3 hectares, usando imagens dos satlites CBERS e Landsat.
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De acordo com o Mapa da rea de Aplicao da Lei no 11.428, de 2006, segundo Decreto no 6.660, de 21 de novembro de 2008, a Mata Atlntica abrangia originalmente 1.315.460 km no territrio brasileiro. Seus limites originais contemplavam reas em 17 estados, (PI, CE, RN, PE, PB, SE, AL, BA, ES, MG, GO, RJ, MS, SP, PR, SC e RS), o que correspondia a aproximadamente 15% do Brasil. Na Tabela 6 so apresentados os dados da rea original do bioma Mata Atlntica e os remanescentes florestais em 2005 e 2008, por estado, conforme o monitoramento SOS Mata Atlntica e Inpe. Tabela 6 rea original do bioma Mata Atlntica e remanescentes florestais em 2005 e 2008, em hectares e percentual em relao rea original por estado.
(Continua) rea original do bioma ha AL BA CE ES GO MG MS PB PE PI PR RJ RN 1495461 18875099 910698 4614841 1051422 27235854 6366586 667185 1808779 2647038 19667485 4394507 343867 1947642 808849 1,58 2,94 1937663 807810 32259 9,85 18,38 9,38 476173 38383 2669877 362430 1,65 0,58 1,57 0,91 1606132 1,36 ha REMANESCENTES FLORESTAIS 2005 % ha 148633 1581985 60616 475600 37649 2637150 360215 68763 222162 2008 % 9,94 8,38 6,66 10,31 3,38 9,68 5,66 10,31 12,28
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(Concluso) rea original do bioma ha RS SC SE SP TOTAL 13759380 9591012 1197878 16918918 131546010 2308038 2,18 ha 1008742 2177685 REMANESCENTES FLORESTAIS 2005 % 1,17 3,63 ha 1005625 2151732 90068 2305583 13923513* 2008 % 7,31 22,43 7,52 13,63 10,80
Fonte dos dados: INPE, 2009, elaborao da autora. * rea total de remanescentes, excludo o Piau.
Na figura 4, apresentada a rea (em hectares) dos remanescentes florestais por estado, em 2005 e 2008, assim como o percentual de remanescentes florestais em relao rea original. A Mata Atlntica, excludo o Piau para o qual ainda no h estimativas, contm em geral 10,80% de remanescentes da vegetao original. Figura 4 Remanescentes florestais por estado, em hectares (colunas), em 2005 e 2008, e percentual em relao rea original (linha) em 2008.
Fonte dos dados: Atlas... (2009), elaborao da autora.
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A Mata Atlntica , sem dvida o bioma brasileiro mais afetado pela ao humana, com alto grau de interferncia desde o perodo colonial aos dias atuais. Da explorao do pau-brasil, passando pelos ciclos do ouro, da cana-de-acar e do caf, chegou-se acentuada industrializao e urbanizao, na rea originalmente ocupada pela Mata Atlntica, que fizeram com que sua vegetao natural fosse reduzida drasticamente (ATLAS..., 2009). Essa dinmica de destruio acentuou-se nas ltimas trs dcadas, perda quase total das florestas originais intactas, contnua devastao dos remanescentes florestais existentes e alta fragmentao do hbitat. Em consequncia, a Mata Atlntica hoje um dos conjuntos de ecossistemas mais ameaados de extino (ATLAS..., 2009).
Consideraes finais
Os dados ora apresentados corroboram a percepo de que estamos perdendo nossos ecossistemas naturais em taxas assustadoras. Essa percepo, no entanto, est voltada quase completamente aos ecossistemas florestais, representados pela Amaznia e Mata Atlntica. A destruio dos demais ecossistemas no parece produzir efeitos de sensao de perda na sociedade em geral. como se as rvores tortas do Cerrado ou os arbustos da Caatinga no tivessem importncia. Para Antunes (2005, p. 314), o foco principal, naquilo que se refere proteo da diversidade biolgica na imensido territorial de nosso pas, tem sido dirigido para a Amaznia e a Mata Atlntica, havendo um princpio de conscientizao quanto ao Pantanal e um quase abandono de biomas como o Cerrado e a Caatinga. O mais grave que tambm o Poder Pblico tem dado pouca ateno a esses biomas. Sequer h monitoramento da ocupao e uso do solo, assim como da vegetao nativa, de forma consistente e permanente, dos biomas Cerrado, Caatinga, Pantanal e Pampa, e o monitoramento da Mata Atlntica no oficial. Enquanto isso, o desmatamento continua de forma desenfreada. Os dados existentes mostram que apenas a Amaznia e o Pantanal mantm mais de 80% de remanescentes de vegetao nativa. Nos demais, esse percentual no passa de 50% sendo que, na Mata Atlntica, de apenas 10%.
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Em consequncia, aumenta, tambm a perda da biodiversidade, representada pela extino de espcies. A evoluo do aumento do nmero de espcies ameaadas de extino pode ser observada a partir das listas oficiais. Em relao fauna, o nmero passou de 86 espcies164 em 1973, para 216 espcies165 em 1989 (com atualizaes at 1998), e 627 espcies166 em 2003. Quanto flora, a lista de espcies ameaadas continha 13 espcies de plantas167 em 169 1968, 107 espcies168 em 1992 e 472 espcies em 2008. H, ainda, uma segunda lista, com 1079 espcies de plantas consideradas com deficincia de dados. A perda de hbitats, a reduo do tamanho dos remanescentes e o crescente isolamento do fragmento por novas formas de uso produzem grandes efeitos sobre a biodiversidade (BENSUSAN, 2001). Outrossim, reas remanescentes de um hbitat, geralmente, no podem caracterizar, isoladamente, o ambiente original (BENSUSAN, op. cit., p. 171). Para reflexo, seguem alguns dados emblemticos. Das mais de 600 espcies de animais ameaadas de extino no Brasil, 383 ocorrem na Mata Atlntica (ATLAS..., 2009). Por outro lado, a falta de proteo aliada perda contnua dos recursos biolgicos contribui para a extino de espcies exclusivas da Caatinga, como a ararinha-azul (Cyanopsitta spixii), ocorrida em 2000 (BRASIL..., 2007).
Referncias
ALENCAR, A.; NEPSTAD, D.; MCGRATH, D.; MOUTINHO, P.; PACHECO, P.; DIAZ, M. C. V.; SOARES, F. B. Desmatamento na Amaznia: indo alm da emergncia crnica. Belm: Ipam, 2004. 85 p. ANTUNES, P. B. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. 940 p.
164 Lista Oficial de Espcies Animais Ameaadas de Extino da Fauna Indgena publicada em 1973 Portaria no 3.481-DN, do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), de 1973. 165 Portaria no 1.522, de 1989, do Ibama. 166 Instruo Normativa no 3, de 2003, no 5, de 2004, e n 52, de 2005, do MMA. 167 Portaria n 303, de 1968, do IBDF. 168 Portaria no 6-N, de 1992, do Ibama. 169 Instruo Normativa no 6, de 2008, do MMA.
430
ATLAS dos remanescentes da Mata Atlntica: perodo de 2005-2008, relatrio parcial. So Paulo, SP: Fundao SOS Mata Atlntica; So Jos dos Campos, SP: Inpe, 2009. Disponvel em: http://mapas.sosma.org.br/site_media/download/ atlas%20mata%20atlantica-relatorio2005-2008.pdf. Acessado em: 23 set 2010. BENSUSAN, N. Os pressupostos biolgicos do sistema nacional de unidades de conservao. In: BENJAMIN, A. H. (coord.). Direito ambiental das reas protegidas: o regime jurdico das unidades de conservao. Rio de Janeiro: Forense Univ., 2001. p. 164-189. BRASIL. Grupo Permanente de Trabalho Interministerial para a Reduo dos ndices de Desmatamento da Amaznia Legal. Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal. Braslia: Presidncia da Repblica, 2004. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Biodiversidade e Florestas. Avaliao e identificao de reas e aes prioritrias para conservao, utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da biodiversidade nos biomas brasileiros. Braslia: MMA, SBF, 2002. 404 p. ________. reas prioritrias para a conservao: uso sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidade brasileira. Braslia: MMA, SBF, 2007. 300 p. BUSCHBACHER, Robert (coord.). Expanso agrcola e perda da biodiversidade no cerrado: origens histricas e o papel do comrcio internacional. Braslia: WWF Brasil, 2000. 104 p. MARGULIS, S. Causas do desmatamento da Amaznia brasileira. Braslia: Banco Mundial, 2003. 100 p. SANO, E. E.; FERREIRA, L. G. Monitoramento semidetalhado (escala de 1:250.000) de ocupao de solos do cerrado: consideraes e proposta metodolgica. In: SIMPSIO BRASILEIRO DE SENSORIAMENTO REMOTO, XII, 2005, Goinia. Anais... Braslia : INPE, 2005. p. 3309-3316.
431
Sobre os autores
Aldicir Osni Scariot

Engenheiro florestal. Mestre em Ecologia pela UnB e doutor em Biological Sciences pela University of California. Pesquisador da Embrapa Recursos Genticos e Biotecnologia (Cenargen) e professor orientador da UnB nos programas de mestrado e doutorado em Ecologia e Mestrado em Cincias Florestais. http://lattes.cnpq. br/0760002134076536.
Daniela de Oliveira
Engenheira florestal com especializao em Gesto Econmica do Meio Ambiente. Mestranda em Desenvolvimento Sustentvel do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB/CDS). Nos ltimos dez anos atuou na rea de gesto de unidades de conservao e gesto de projetos como tcnica do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). http://lattes.cnpq.br/6155447031408183.

Biloga. Mestre e doutora em Oceanografia Biolgica pelo Instituto Oceanogrfico da Universidade de So Paulo (USP). Consultora legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental). http://lattes.cnpq.br/4266200694623000.
435
Jos Augusto Drummond

Socilogo. Mestre em Environmental Science, The Evergreen State College (EUA) (1988). Doutor em Land Resources, University of Wisconsin, Madison (1999). Professor associado e coordenador de publicaes do Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS/UnB). http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.jsp?id=K4787051H7.
Jos Luiz de A. Franco

Historiador. Mestre e doutor em Histria pela Universidade de Braslia. Psdoutor em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS/UnB). Professor adjunto do Departamento de Histria da Universidade de Braslia e pesquisador colaborador do Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS/ UnB). http://lattes.cnpq.br/0168114829646424.
Mrcia Leuzinger
Bacharel em Direito. Doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel/Universidade de Braslia (CDS/UnB). Procuradora do estado do Paran em Braslia. http://lattes.cnpq.br/1126026846563992.
Maurcio Andrs Ribeiro

Arquiteto. Foi bolsista pesquisador do CNPq, no Indian Institute of Management (Bangalore, ndia) e fez especializao em Desenvolvimento Regional no XI International Course on Regional Development Planning, United Nations Centre for Regional Development (Nagoya, Japan). Secretrio-geral substituto da Agncia Nacional de guas (ANA).
436
Maurcio Boratto Viana

Geolgo e bacharel em Direito. Mestre e doutorando em Poltica e Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel/Universidade de Braslia (CDS/ UnB). Consultor legislativo da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental). http:// lattes.cnpq.br/7477821697441238.
Maurcio Schneider
Bilogo. Especialista em Sistemtica e Biodiversidade Animal pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, mestre em Ecologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul e doutor em Ecologia e Recursos Naturais pela Universidade Federal de So Carlos. Consultor legislativo da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental). http://lattes.cnpq.br/7530932894639866.
Roseli Senna Ganem

Biloga. Mestre em Ecologia, pela Universidade de Braslia (UnB). Doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS/UnB). Consultora legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental). Currculo: http:// lattes.cnpq.br/6385111260694370.
Suely Mara Vaz G. de Arajo

Urbanista e advogada. Mestre e doutoranda em Cincia Poltica pelo Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Consultora legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental). http://lattes.cnpq.br/8757845751582248.
437

A srie Memria e Anlise de Leis destina-se a divulgar obras elaboradas por consultores legislativos da Cmara dos Deputados, analisando o contedo, o contexto e a dinmica da formulao de leis especficas. Busca-se, assim, registrar e analisar, a partir da perspectiva daqueles que desempenharam atividades tcnicas na fase de elaborao e criao da lei, o processo em que foram gerados os textos legais e, na medida do possvel, os fatores determinantes da forma final de seus termos. Pretende-se que, desta forma, o Legislativo cumpra mais um dos papis a que se prope. Em apreo transparncia dos atos e fatos legislativos, busca-se aprofundar o debate em torno da construo das leis e de seus contedos, alm de proporcionar melhor nvel de informao sociedade brasileira acerca da legislao que a orienta e disciplina.
Conhea outros ttulos da srie Memria e Anlise de Leis na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados: www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes.

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