ALBANO MACIE COMO FAZER LEIS

APRESENTAO

COMO FAZER LEIS? As leis de um pas, como o caso das leis moambicanas, Devem ser to prprias ao povo para o qual foram feitas que seria um acaso muito grande se as leis de uma nao pudessem servir para outra. Devem estar em relao com a natureza e com o princpio do governo que foi estabelecido, ou que se pretende estabelecer (). Devem ser relativas ao fsico do pas, ao clima glido, escaldante ou temperado; qualidade do terreno, sua situao e grandeza; ao gnero de vida dos povos, lavradores, caadores ou pastores; devem estar em relao com o grau de liberdade que a sua constituio pode suportar; com a realidade dos seus habitantes ()1. COMO FAZER LEIS? uma srie de trs brochuras que vai ser autor, devendo abranger grandes matrias sobre a elaborao legislativa, nomeadamente:
1. A Primeira Brochura vai abordar os aspectos ligados aos poderes de iniciativa legislativa (competncia orgnica) e aspectos de concepo das proposies legislativas (Legstica material).

2. A Segunda Brochura vai tratar das questes de redaco do acto normativo, isto , os aspectos de estilo na formulao da linguagem num texto normativo. A Terceira Brochura vai analisar o processamento da proposio legislativa, desde a entrada na Assembleia da Repblica at sua promulgao pelo Presidente da Repblica.
3.

MONTESQUIEU, Charles de Secondat. O esprito das leis. Martins Fontes Editora, So Paulo, 2005, pginas 16/17.

ALBANO MACIE COMO FAZER LEIS I-

O QUE ASSEMBLEIA DA REPBLICA?

Como bem definiu o n. 1 do artigo 2 da Constituio, A soberania reside no povo. Neste sentido, o povo que possui o poder soberano de eleger os seus representantes, delegando nestes uma parte da sua autoridade, no caso concreto, a autoridade legislativa. A Assembleia, como hoje concebida, resulta, inequivocamente, da impossibilidade de todos os cidados se reunirem para decidirem assuntos de interesse nacional. Neste sentido, a Constituio da Repblica definiu a Assembleia da Repblica, no seu artigo 168, como sendo: 1. () a assembleia representativa de todos os cidados moambicanos Consequentemente, quando o deputado eleito para a Assembleia da Repblica () representa todo o pas e no apenas o crculo pelo qual eleito (n. 2 do artigo 168 da Constituio). Vale, igualmente, dizer que se o deputado abandonar a lista ou o partido pelo qual foi eleito, ele no perde a funo de deputado.

II-

QUEM EXERCE O PODER LEGISLATIVO?

O poder legislativo a faculdade que o Estado tem de, atravs dos seus rgos de soberania, emanar actos legislativos. Portanto, o poder legislativo corresponde funo legislativa do Estado. Normalmente, este poder conferido, por excelncia, Assembleia da Repblica para produzir leis. Decorre, obviamente, que a Assembleia da Repblica o mais alto rgo legislativo (n. 1 do artigo 169 da constituio). Logicamente que, a par da Assembleia da Repblica, existe um outro rgo legislativo, nomeadamente, o Governo. Portanto, o Governo um rgo legislativo por delegao de poderes da Assembleia. Nisto foi sublime a Constituio da Repblica, no n. 3 do artigo 179: () a Assembleia da Repblica pode autorizar o Governo a legislar sobre outras matrias, sob forma de decreto-lei.

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Podemos concluir, desde j, que a Assembleia da Repblica e o Governo so as fontes formais de direito, sendo, por via disso, que lei e decreto-lei assumem o mesmo valor jurdico, na hierarquia das leis. A Assembleia da Repblica, como rgo que, por excelncia, exerce a funo poltico-legislativa () determina as normas que regem o funcionamento do Estado e a vida econmica e social atravs de leis e deliberaes de carcter genrico.

COMO QUE A ASSEMBLEIA DA REPBLICA EXTERIORIZA OS SEUS ACTOS (FORMA DOS ACTOS)?
III-

Como dizamos na pergunta anterior, a Assembleia da Repblica e o Governo exercem a funo legislativa. Por isso, constituem actos legislativos, na Repblica de Moambique, as leis e os decretos-lei (n.1 do artigo 143 da Constituio). Desta forma, as deliberaes da Assembleia da Repblica revestem a forma de leis, resolues e moes. So Leis os actos genricos e abstractos que concretizam a funo legislativa da Assembleia da Repblica, emanadas pelo Plenrio desta. So Resolues as demais deliberaes de carcter genrico ou no, emanados pelo Plenrio da Assembleia da Repblica ou pela Comisso Permanente desta. Por exemplo: 1. - A Resoluo que ratifica um tratado internacional; a Resoluo que cria uma Comisso Ad Hoc, a Resoluo que aprova uma informao da Comisso de Peties, uma Resoluo da Comisso Permanente que aprova o Regulamento da Lei Orgnica da Assembleia da Repblica, Resoluo que aprova as Normas de Execuo Oramental, so deliberaes de carcter genrico. 2. - A Resoluo que publica uma renncia ou perda de mandato; Resoluo que elege uma Comisso ou um deputado; uma Resoluo da Comisso Permanente que autoriza o Presidente da Repblica a realizar uma visita oficial a um pas amigo, so deliberaes da Assembleia da Repblica sem carcter genrico.

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So moes as deliberaes da Assembleia da Repblica, em forma de opinies consensuais, que exprimem, por um lado, a satisfao do Plenrio em relao a situaes e comportamentos das entidades nacionais ou estrangeiras, incluindo os governos do pas ou de outros pases, em tudo que tenham contribudo para a resoluo de problemas de interesse nacional, regional e internacional, ou promovido o prestgio nacional, a dignidade da pessoa humana e os direitos dos povos. Por outro lado, as moes exprimem a reprovao em tudo o que tenham contribudo para lesar o interesse nacional, a causa da paz, da liberdade e da segurana dos povos, ou atentado contra o prestgio nacional, ou dignidade da pessoa humana e os direitos dos povos; bem assim, exprimem a satisfao ou reprovao em relao a situaes que o Plenrio deliberar (artigo 162 do Regimento da Assembleia da Repblica). Portanto, so trs as formas de exteriorizao das deliberaes da Assembleia da Repblica: as leis, as resolues e as moes.

IV-

QUEM TEM PODER DE INICIATIVA DE LEI?

Primeiro, poder de iniciativa legislativa corresponde a faculdade ou poderes funcionais que a Constituio confere a uma entidade para introduzir uma proposio legislativa na Assembleia da Repblica e para que esta a considere e d seguimento devido. Para melhor compreenso, vamos dividir os poderes em subespcies: 1. Entidades com poderes de iniciativa legislativa e de reviso das leis so: Os deputados da Assembleia da Repblica; As bancadas parlamentares; As comisses da Assembleia da Repblica; O Presidente da Repblica; O Governo (n. 1 do artigo 183 da Constituio).

2. Entidades com poderes de reviso da Constituio: O Presidente da Repblica; Um tero, pelo menos, dos deputados da Assembleia da Repblica (n. 1 do artigo 291 da Constituio).

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V-

COMO, REALMENTE, SE CONCEBE UMA LEI?

A competncia de legislar no se presume, ela resulta expressa do artigo 183 da Constituio. Assim, s o elenco daqueles rgos tm competncia de iniciar ou introduzir uma Lei. Isto no quer dizer que no possam recorrer aos especialistas para conceberem as proposies normativas. Todavia, recorrendo a especialistas para conceberem as propostas de textos normativos, estas entidades devero, antes de submet-las Assembleia da Repblica, adopt-las ou legitim-las como suas. A concepo de uma lei abrange o planeamento, a necessidade, a utilidade, a efectividade e a harmonizao com o restante ordenamento. E mais, a tarefa de concepo ou elaborao de uma lei no fcil: implica um conjunto de meios humanos, materiais e financeiros, bem como um conjunto de medidas a tomar. Desde logo, uma medida importante , por natureza, poltica. A questo Como, realmente, se concebe uma lei vai ser respondida atravs de criao de sub-questes:

5.1.

O que fazer antes de tomar uma deciso de legislar?

A iniciativa legislativa sobre determinada matria pode surgir das mais diferentes maneiras, apesar de surgir a propsito de um qualquer problema especfico que precisa de resoluo numa dada rea, seja qual for a sua extenso. Para legislar, preciso empreender uma tarefa de estudo para fixar o mbito material onde se manifesta o problema, seguido da prpria fixao dos seus contornos. A avaliao do mbito da matria envolvida e a definio do problema so os pontos de partida para que haja uma interveno normativa. Esta uma tarefa que precisa de um estudo aprofundado.

ALBANO MACIE COMO FAZER LEIS 5.2.

Como se faz a avaliao do mbito material

A avaliao do mbito material opera-se atravs da delimitao da rea temtica em que o problema ocorre de maneira a isolar uma rea de interveno. Assim, o mbito da matria envolvida descreve todas as reas temticas relevantes, englobando tambm, as reas mltiplas do mbito material e consigo conexionadas. A delimitao do mbito material permite orientar a recolha de informao necessria para a resoluo normativa do problema. Definido o mbito material, deve definir-se o problema: a necessidade, a deficincia ou obstculo que efectivamente se verifica. A definio do problema vai determinar as solues normativas possveis. Neste caso particular, preciso elaborar um elenco de questes que o problema suscita e que, naturalmente, apontem, em simultneo, para as hipteses de soluo. Exemplo: rea temtica: Direito da Famlia mbito material: regime das unies de facto Problema: incompletude do regime das unies de factos definido pelos artigos 201 e 202 da Lei da famlia, na medida em que no protege, quanto aos efeitos pessoais, registo e prova, as relaes duradouras, pblicas e contnuas entre um homem e uma mulher, com ou sem vnculo matrimonial, convivendo como se de casados fossem (relaes de acto). Por exemplo, o facto de um homem, vivendo durante um lapso de tempo considervel com uma mulher, no lhe ser vedado contrair matrimnio com outra, diferente da que com ela vive. Elenco de questes: particular? abrangncia?

Autonomizao das unies de facto em um acto normativo Necessidade de definio clara dos sujeitos abrangidos: requisitos e Criao de um elenco de direitos e deveres, de forma autnoma? As formas de dissoluo das unies de facto e seus efeitos? Como provar e registar as unies de facto? Como tratar as relaes de concubinato?
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5.3.

Determinao do quadro normativo superior

Definido o mbito material, o problema e o elenco de questes, preciso determinar o quadro normativo superior a que o problema est vinculado. O quadro normativo superior abarca todas as normas jurdico-formais de valor superior ao acto a praticar que incide sobre o mbito material e que seja relevante para a criao da soluo normativa. Contudo, preciso definir o tipo de acto normativo. Por exemplo, sendo um acto com valor de lei, o seu quadro normativo superior h-de ser a Constituio da Repblica e os Tratados Internacionais ratificados pelo Estado moambicano e que tragam consigo matria relativa rea temtica e ao mbito da matria; se um decreto, o quadro superior h-de ser o Decreto-lei, a Lei e a Constituio da Repblica, bem como os Tratados Internacionais. A determinao do quadro normativo superior visa conformar a soluo normativa que se pretende adoptar com esse quadro normativo e afastar todas as outras normas que, com o quadro superior, se opem. Para o nosso caso, por exemplo, o quadro superior seria constitudo pelos artigos 35, 119, 120, 121, 122, etc., da Constituio da Repblica e todos os seus princpios estruturantes. Por exemplo, o artigo 35 da Constituio da Repblica visa evitar que se criem normas discriminatrias entre a mulher e o homem. verdade que nem toda a diferenciao constitui discriminao, pois certos factos podem indicar nesse sentido, visando proteger as minorias, os mais fracos, os necessitados, desde que baseados em critrios razoveis e objectivos.

5.4.

Determinao dos objectivos a atingir

A determinao dos objectivos constitui um momento menos tcnico do processo de criao de solues normativas, pois envolve normalmente opes polticas que cabem a quem tenha poderes de iniciativa legislativa. A definio dos objectivos pode ser realizada em qualquer dos momentos do processo. Os objectivos permitem evitar que a regulao se limite a resolver de forma imediata o problema que se coloca, bem como avaliar o grau de exigibilidade e eficcia das solues normativas adoptadas.

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A definio dos objectivos deve fazer-se, em primeiro lugar, em relao ao problema globalmente considerado, criando-se um objectivo geral ou global que oriente toda a soluo normativa. Este objectivo tem carcter poltico e, como tal, pode encontrar-se nos programas polticos dos autores. Na definio dos objectivos preciso evitar-se, no mximo, a definio daqueles que gerem normas impossveis de cumprir ou fazer cumprir.

5.5.

Alternativas interveno normativa. Regras da Legstica

Estudado o problema e definidos os objectivos a alcanar, pode chegar-se concluso de que a interveno normativa pode no ser a melhor soluo para o problema levantado. Porque, umas vezes, o suposto problema resulta de um erro de avaliao, ou da inefectividade do direito vigente ou porque o mais recomendvel seria adoptar outro tipo de solues, por exemplo, sensibilizao das populaes, promoo de outras formas de auto-regulao, acto administrativo, etc. Da que importa sempre ponderar sobre as alternativas que se nos apresentam. Por isso, recomenda-se a observncia das seguintes regras da Legstica, as quais constituem recomendaes de um Grupo de Alto Nvel para a Melhoria da Qualidade Legislativa, criado pela Resoluo dos Ministros Europeus da Funo Pblica e da Administrao, mais conhecido por GRUPO MANDELKEM (nome do Presidente do grupo), que produziu o referido Relatrio Mandelkem:

Necessidade: um acto normativo s deve ser adoptado se for, absolutamente, essencial para a aplicao de uma nova poltica. Evita-se assim o excesso de legislao que normalmente traz consigo repeties, contradies e incoerncias.
1. 2. Proporcionalidade: qualquer acto normativo deve basear-se num equilbrio entre as vantagens que oferece e os condicionalismos que impe;

Transparncia: a participao e a consulta de todas as partes interessadas ou envolvidas antes da fase de redaco constituem a primeira exigncia do princpio da transparncia. Esta participao deve, ela prpria,
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satisfazer os critrios da transparncia: organizada de forma a facilitar um acesso alargado e equitativo s consultas, cujos elementos devem ser tornados pblicos. Responsabilidade: deve haver uma preocupao com a aplicabilidade dos actos normativos. As partes envolvidas devem estar aptas a identificar as autoridades de onde emanam as polticas e os actos normativos a que elas se aplicam, de maneira a poder informar das dificuldades de aplicao das polticas ou dos actos normativos, com vista sua alterao.
4.

Inteligibilidade: a legislao deve ser coerente, compreensvel e acessvel queles a quem se destina. O princpio de inteligibilidade pode exigir um esforo particular de comunicao por parte dos poderes pblicos envolvidos, por exemplo, em relao a pessoas que, devido sua situao, encontrem dificuldades em fazer valer os seus direitos.
5.

Simplicidade: os actos normativos devem ser to pormenorizados quanto necessrio e to simples quanto possvel. Simplificar a utilizao e a compreenso de qualquer acto normativo um requisito indispensvel para que os cidados faam uma utilizao eficaz dos direitos que lhes so conferidos. A simplicidade fonte importante de economia, quer para as empresas, quer para outros organismos, quer para a prpria administrao.
6.

5.6.

Recolha e anlise de informao (normativa e no normativa)

preciso recolher informao necessria para o conhecimento do mbito material envolvido e para o conhecimento das solues normativas em vigor que regulam a matria (neste caso as unies de facto), caso existam e as solues normativas existentes noutros ordenamentos jurdicos. A informao a recolher deve restringir-se ao mbito material no qual se enquadra o problema que suscita a interveno. Quanto mais complexa for a matria onde se pretende intervir, tendencialmente, mais abrangente deve ser a informao a recolher. preciso, a seguir, determinar com preciso os meios de recolha de informao: definir as formas de pesquisa e dos locais de obteno da informao.

Recolhida a informao, importa analis-la de forma a extrair dela os conhecimentos necessrios para as fases posteriores da elaborao das solues normativas.

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Na recolha de informao, preciso fazer-se, correctamente, a distribuio de tarefas entre os membros da Comisso.

5.7.

Organizao dos recursos humanos

As iniciativas podem ter um ou mais autores. Quando um nico autor, neste que se concentram todas as actividades necessrias elaborao do anteprojecto. Quando os titulares da iniciativa um grupo ou comisso, preciso distribuir tarefas, normalmente, de acordo com a formao de cada membro, devendo sempre existir um responsvel pelo anteprojecto que vai distribuir o tarefas, calendarizar as actividades, coordenar e orientar os trabalhos, bem como dirigir as respectivas sesses de trabalho. As equipas devem sempre integrar especialistas na rea em causa, bem como um jurista. Efectuados os estudos, cada membro da Comisso deve ter a oportunidade de se pronunciar, numa primeira fase, quanto recolha e anlise da informao e, na segunda fase, quanto s solues alternativas para os problemas que estudou. A verso final, que resulta da juno dos trabalhos parcelares dos grupos, deve ser afecta a uma pessoa ou a um grupo restrito com o acompanhamento prximo do coordenador.

5.8.

Realizao de estudos de impacto normativo

Elaboradas as alternativas, preciso realizar um estudo de impacto normativo dessas mesmas solues de modo a fundamentar melhor as solues. Estes estudos so realizados por especialistas, por exemplo, na rea de economia, com vista a aferir a relao custo/benefcio, qualificando-se os custos e os benefcios na adopo de uma soluo. Por exemplo, o proponente dever fazer acompanhar a iniciativa com um impacto oramental sobre a sua aplicao.

5.9.

Audio de entidades com interesse na matria e pblico, em

geral
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importante que o proponente da lei obtenha informao suficiente sobre a matria que pretende legislar. Isto implica consultas a entidades externas do processo legislativo, nomeadamente, instituies, organizaes da sociedade civil e pblico, em geral. A audio permite conhecer com pormenor os problemas de determinada rea ou sector; dar publicidade ao procedimento legislativo iniciado; garantir uma maior recolha de informaes e opinies sobre o tema; antecipar os problemas que possam surgir com a aprovao da lei; proporcionar consensos tcnicos ou polticos mais alargados, assegurar a efectividade da medida; bem como integrar os agentes finais na realizao dos objectivos pretendidos. Esta fase pode incluir os pedidos de pareceres s universidades, especialistas, academias e outras instituies relevantes.

FIM DA BROCHURA I

A prxima Brochura vai abordar:

A Legstica formal, isto , a tcnica de redaco ou estilo na concretizao de uma lei.

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