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SOBRE O ORAMENTO PBLICO FEDERAL

Na maioria das vezes os textos introdutrios questo do oramento pblico utilizam de analogias para explicar o conceito. Aproveitando a definio de um dicionrio escolar vou utilizar este recurso... Em termos gerais os dicionrios definem oramento como: Clculo de gastos a fazer para levar a efeito uma obra. Clculo de receita e da despesa . Rios, Dermival Ribeiro, Minidicionrio escolar da lngua portuguesa/ So Paulo, DCL, 1999, pag. 406 Imaginemos a construo de uma casa. Quando ela comea ser vivel, tratamos de passar da imaginao para a realidade. Comeamos a planejar... Primeiro transformamos a idia em esboos, desenhos e discutimos o assunto com a famlia, amigos etc... pouco a pouco o sonho vai transformando-se em realidade at chegar o momento de viabilizar o projeto da casa. Neste momento, temos que fazer um planejamento detalhado, na ponta do lpis, que inclua a fonte dos recursos que utilizaremos para a construo e listar toda a despesa prevista. Tambm ser necessrio prever o tempo que levar a obra, em que etapas ela se

dividir e quem so os responsveis de cada etapa ou parte. Os recursos utilizados, na construo do oramento da casa so apenas possibilidades. So recursos potenciais. Podemos, por exemplo, calcular que juntando contribuio econmica mensal de vrios membros da famlia, poderemos dispor de determinada quantia ao final do ano. Supondo que fossem R$1.000,00 por ms, ao final do ano teramosR$12.000,00. Apesar de pretendermos uma casa simples, ser necessrio buscar outras fontes de recursos. Vamos supor que a famlia possa trocar o carro por outro mais velho... O recurso sobrante da venda do carro entrar para a construo da casa. A famlia tambm pode conseguir crdito e buscar outras fontes de recursos. No fim desta tarefa a famlia consegue programar a obteno R$30.000,00 para construo de sua casa. Esta seria a receita oramentria. Este dinheiro est s virtualmente em posse da famlia. uma possibilidade que pode se tornar realidade no decorrer do ano. Existe a possibilidade de ser aumentada com recurso de novas fontes ou, inclusive de se frustar caso a previso no se realize por qualquer motivo.

PREVISO DA RECEITA ORAMENTRIA PROJETO DE CONSTRUO DA CASA FONTE SALRIO EMPRSTIMO VENDA DE CARRO TOTAL ANUAL R$12.000,00 R$10.000,00 R$8.000,00 R$30.000

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RECEITA; 1 - Quantia recebida, ou apurada, ou arrecadada; produto, fria, renda... 2 O conjunto dos rendimentos de um Estado, de uma entidade ou de uma pessoa, destinados a enfrentar os gastos necessrios... Aurlio Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa (extratos). Depois de fazer a previso da receita, teremos que fazer a previso da despesa anual que ter que ser feita (executada) progressivamente medida que a obra avance e que tenhamos disponvel os recursos necessrios, em efetivo.

DESPESA No conjunto de despesas entraro vrios itens: Mo de Obra, que pode incluir desde o arquiteto, engenheiro, mestre de obras, pedreiros e ajudantes, etc. Materiais diversos: Cimento, ferro, areia, tijolos, madeira, cermicas, fios, equipamentos, fios, acabamentos, etc. Tambm devermos prever juros e amortizao de nossa dvida.

PREVISO DA DESPESA ORAMENTRIA PROJETO DE CONSTRUO DA CASA TIPO DE DESPESA MO DE OBRA MATERIAL INVESTIMENTO EM TERRENO E EQUIPAMENTOS TAXAS E JUROS TOTAL Todas estas despesas se desenvolvero ao longo do ano. So, como a receita, apenas uma previso. Tudo que mencionamos teve como objetivo mostrar a complexidade de um simples oramento para construir uma casa. Mesmo que a realidade no acontea exatamente como estamos descrevendo, seguramente ser muito mais complexa. Entender a totalidade do processo de construo de uma casa relativamente mais fcil que entrar em todos seus os detalhes. A construo um processo que vai desde o planejamento, inclui as medidas necessrias para viabilizar seu incio, o processo de acompanhamento e verificao da obra, acabamentos, at chegar ao habitese. Podemos melhorar nossa definio de oramento, trazendo-a para a realidade especfica das polticas pblicas com a seguinte citao: Em referncia especificamente ao Oramento Pblico, encontramos no dicionrio especializado de Osvaldo ANUAL
R$10.000,00 R$12.000,00 R$5.000,00 R$3.000,00 R$30.000,00

Sanches que o Oramento : Documento que prev as quantias de moeda que, num perodo determinado (normalmente um ano) devem entrar e sair dos cofres pblicos (receitas e despesas pblicas), com especificao de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado atravs de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada e ajustada pelo Poder Legislativo na forma definida pela Constituio (trecho) Sanches, Osvaldo Maldonado, Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins, 1 edio, Braslia: Prisma, 1997, pag. 168. Tomando por base a definio, podemos ver que, em uma primeira abordagem, o oramento tambm relativamente simples. 1 - O oramento um documento (documento em forma de lei).

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2 um documento de previso de recursos (em forma de dinheiro) para um perodo determinado (normalmente um ano). 3 Prev as entradas (receitas) das principais fontes de financiamento (origem dos recursos) e sadas (despesas). 4 Esta lei proposta pelo Executivo e submetida ao Legislativo. No entanto, a coisa comea a se complicar quando pensamos na dimenso de uma lei oramentria que trate em detalhe de cada ao, do conjunto das polticas pblicas de um pas como o Brasil. Em nosso exemplo, consideramos uma casa de R$30.000,00. O Oramento Pblico Federal estima recursos no total de R$1.536.100.735.843,00 ou seja um trilho, quinhentos e trinta e seis bilhes, cem milhes, setecentos e trinta e cinco mil, novecentos e quarenta e trs reais. Esta quantia corresponde ao necessrio para construir cinqenta e um milhes (51.000.000) de casas equivalentes a nosso exemplo. Para estimar a dimenso da tarefa oramentria, podemos imaginar a elaborao dos projetos e construo de todas estas casas. Tem mais: no projeto de construo da casa temos alguns interessados. Se o interessado uma nica pessoa detentora de todos os recursos, ele pode mandar e desmandar na obra, aplicando seu dinheiro como bem entender, obviamente respeitando a legislao a respeito. Quando a casa construda pela famlia, diversas opinies so tomadas em conta e o projeto deve objetivar atender as necessidades de seus integrantes. No caso do Oramento Pblico Federal podemos dizer que ele deveria atender os interesses de quase cento e noventa milhes de habitantes, de forma eqitativa. Ou melhor, deveria financiar as polticas pblicas, de mbito federal, destinadas a atender s necessidades de toda a populao brasileira, sem privilegiar nem discriminar a nenhum setor. No conceito clssico o oramento caracterizava-se como sendo uma mera pea contbil, de contedo financeiro, continha apenas a previso de receita e a autorizao das despesas, sem preocupao com os planos governamentais e com o interesse efetivo da populao. A Constituio de 1988 instituiu o oramento publico com maior transparncia, fixando a obrigatoriedade da elaborao Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei do Oramento Anual (LOA). Desta forma, devolveu aos Legisladores a prerrogativa de
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participar, de forma concreta, da elaborao dos planos e dos oramentos pblicos, nos trs nveis de governo. De acordo com o artigo 165 da atual Constituio Federal, o planejamento oramentrio nacional, sempre de iniciativa do Executivo, se d de trs modos distintos: o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual. Cabe destacar que essa tripartio oramentria, meramente instrumental, pois, por fora do princpio constitucional da unidade, o oramento uno, apenas se materializando em trs documentos distintos, que se harmonizam e se integram finalisticamente, compatibilizando-se tais modalidades, com o planejamento global econmico e social. o que dispem os artigos 165 4 e 7, 165 4 e 167 1. O 1 do artigo 165 da Constituio Federal preceitua que: ... a lei que institui o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas de correntes, e para as relativas aos programas de durao continuada". Esse oramento, portanto, estabelece um norte, uma diretriz, um balizamento ao planejamento conjuntural para a promoo da poltica governamental, no que tange promoo do desenvolvimento econmico-social a longo prazo. a partir de sua elaborao que o governo traa metas, direcionando sua ao para os mais variados setores da atividade econmica, buscando, principalmente, a partir de sua estabilidade, o desenvolvimento e equilbrio entre as vrias regies do pas, diminuindo as diferenas sociais hoje existentes. Com a necessidade contnua da citada integrao nacional, impe-se ao Executivo a elaborao de planos e programas, quer setoriais, quer regionais que propiciem um "complexo geoeconmico e social, visando seu desenvolvimento e a reduo das desigualdades regionais". o que determina o artigo 43 da Constituio Federal. No h dvida da importncia de tal planejamento oramentrio na organizao econmica da nao, tanto que o legislador constituinte determinou que tais planos e programas inseridos no plurianual sejam apreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, 4) . Como tambm permitiu inclusive em face do interesse nacional, a diminuio das diferenas regionais, propiciando incentivos fiscais em determinadas localidades do pas. Nesse sentido, o ciclo oramentrio elaborado da seguinte maneira: o mesmo processo traado para o PPA, LDO e LOA . Participam os Ministrios e rgos dos

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demais poderes, que, em base s orientaes polticas do Governo, encaminham suas propostas ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e este rene tudo em uma proposta que apresentada Presidncia da Repblica. O Presidente ento, apresenta o projeto da Lei Oramentria ao Congresso Nacional. No Congresso, ela examinada por integrantes de uma comisso, a Comisso Mista de Planos e Oramentos, composta por 30 Deputados e 10 Senadores. Esta Comisso, atravs de
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um processo de tramitao especial que inclui audincias pblicas e propostas de emendas dos parlamentares, faz modificaes ao texto original e o submete votao, primeiro na prpria Comisso e depois ao Congresso Nacional em sesso conjunta. Sendo aprovado pelo Congresso, a nova Lei do Oramento ainda tem que ser submetida ao Presidente que pode sancion-la ou vet-la (total ou parcialmente).

Ao contrrio do processo de construo de uma casa, onde so poucas as pessoas diretamente interessadas e, basicamente com os mesmos objetivos, no processo oramentrio de um Pas a proposta de lei obedece s diretrizes do Governo (diretrizes e objetivos de fato, que no necessariamente esto explcitos) e passa pelo crivo dos interesses dos parlamentares, que nem sempre correspondem aos interesses da populao. Assim, a lei oramentria representa indiretamente - talvez muito indiretamente - o interesse dos habitantes do Pas, na medida que estes interesses sejam tomados em conta pelos polticos encarregados de elabor-la.

A conseqncia disto talvez possa ser visto de forma mais clara nas seguintes tabelas que mostram a distribuio dos recursos oramentrios entre diversas reas. No Oramento Pblico as despesas, alm de serem classificadas como despesas correntes e despesas de capital, so classificadas por Grupo de Natureza da Despesa. Esta diviso permite uma viso global do conjunto das despesas oramentrias.

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GRAU DE NATUREZA DA DESPESA Amortizao da Dvida Outras Despesas Correntes Juros e Encargos da Dvida Pessoal e Encargos Sociais Inverses Financeiras Investimentos Reserva de Contingncia 732.815.436.625 417.176.902.002 165.867.305.087 128.117.155.011 37.640.720.345 29.303.664.037 25.179.552.836

Grfico 1

TIPO DE DESPESAS
Graf. 1

800.000 Em milhes 600.000 400.000 200.000 0

Investimentos Juros e Encargos da Dvida Reserva de Contingncia Pessoal e Encargos Sociais Amortizao da Dvida Inverses Financeiras Outras Despesas Correntes

GND Grupo de Nature za da Des pes a

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Aqui cabem algumas observaes: Amortizao da Dvida. Inclui a dvida interna e externa. Usualmente o termo amortizao corresponde s parcelas que so abatidas do principal de uma dvida. No caso do oramento podemos dizer que esta amortizao no bem uma amortizao, significa principalmente a rolagem da dvida Somente este item corresponde a quase metade do oramento, mas no propriamente uma despesa, pois no coberto por tributos e sim por novos emprstimos. Substitui-se dvida antiga por dvida nova. Outras Despesas Correntes. Neste item esto includas todas aquelas despesas necessrias para manter em funcionamento a mquina estatal e atender as polticas pblicas e que no esto includas nas outras GND. So as despesas com material de consumo, consultoria, locao de mo-de-obra, subvenes sociais, etc. Juros e Encargos da Dvida. Corresponde despesa relativa ao pagamento de juros das dvidas internas e externa e despesas delas derivadas, excluindo a amortizao citada acima. Observe-se que, apesar dos juros poderem ser pagos com novos emprstimos, como a amortizao, eles normalmente so cobertos por recursos provenientes da arrecadao de tributos, principalmente atravs de restries oramentrias conteno de despesas - que atualmente assumem a forma de gerao do chamado supervit primrio ou seja, gerao de um saldo financeiro atravs de corte de despesas para priorizar o pagamento da dvida pblica. Pessoal e Encargos Sociais. Em termos gerais corresponde s despesas com o pagamento das remuneraes dos funcionrios pblicos, em atividade e aposentados. Inverses Financeiras. Correspondem a despesas em aquisio de ativos destinados a operaes financeiras, como ttulos, bens para revenda, aumento de capital de empresa e inclusive imveis quando no destinados a obras pblicas.

Investimentos. Este item corresponde quelas despesas destinados a obras, instalaes, equipamentos e imveis destinados a obras pblicas. So considerados de muita importncia por seu efeito multiplicador. Em estados desenvolvimentistas esta despesa tem o papel de estimular o crescimento do conjunto da economia e o aumento do emprego. Reserva de Contingncia. um item no vinculado a determinado Grupo de Despesa e sim uma reserva oramentria destinada a suprir recursos (crditos adicionais) aonde se fizer necessrio para a execuo das prioridades do governo ou a atender emergncias. Como podemos apreciar, o quadro de Grupos de Natureza das Despesas proporciona uma viso inicial das prioridades de execuo oramentria. Nele podemos ver, ainda que em anlise superficial: 1 - Que quase metade do oramento corresponde rolagem da dvida. No mnimo, um recurso virtual, fictcio. Dependendo das condies do mercado financeiro ele pode condicionar mais ou menos a execuo das polticas pblicas. Por exemplo: a no renovao de crditos poderia deixar a economia brasileira em situao precria. Isto nos coloca refns das avaliaes de risco Brasil, feitas por instituies financeiras. 2 Que as despesas correntes, as despesas de manuteno da mquina estatal e de suas atividades corresponde a pouco mais da quarta parte do oramento.

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07/2007 - 11h47- FSP Economia do pas para pagar juros sobe 25% no semestre e atinge R$ 71,6 bi Da Redao Em So Paulo A economia de receitas realizada pelo setor pblico consolidado para o pagamento de juros da dvida (supervit primrio) foi de R$ 71,674 bilhes no primeiro semestre de 2007, nmero que equivale a 5,9% do PIB (produto interno bruto) do pais.... ....

3 O pagamento dos juros e encargos da dvida corresponde a 11% do oramento total, a 20 % do oramento, quando excluda a amortizao (rolagem da dvida) e mais grave ainda, o pagamento de juros previsto no oramento corresponde ao total previsto para pagar a todo o funcionalismo pblico, mais vinte por cento. Tambm corresponde a mais de cinco vezes aos recursos destinados ao investimento. Os investimentos no chegam a 18% do pagamento dos juros. Isto significa que o pas destina muito mais recursos ao pagamento de juros que a estimular o crescimento da economia. Mas podemos detalhar um pouco mais o oramento, verificando em que atividades so aplicados os recursos oramentrios. O oramento tambm dividido em funes correspondentes s suas reas de atuao. So ao todo 29 funes incluindo a reserva de contingncia. Na srie de quadros a seguir podemos ver como o oramento se distribui entre as distintas funes.

Comparando as dez maiores funes, podemos verificar a desproporo existente entre a funo Encargos Sociais, que corresponde s Dvidas Interna e Externa, s Amortizaes, Rolagem, Pagamento de Juros e outros encargos financeiros e todas as outras. Tambm a funo Previdncia Social se destaca das demais, apesar de corresponder quinta parte da anterior. No grfico abaixo temos as funes restantes, excluindo os Encargos Especiais, a Previdncia Social e a Reserva de Contingncia, para que possamos comparlas. Para verificar de forma mais detalhada a correspondncia entre as funes, apresentamos a tabela abaixo com seus valores autorizados para 2007. Note que a Reserva de Contingncia e a Atpica no correspondem propriamente a funes.

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FUNO Encargos Especiais Previdncia Social Sade Reserva de Contingncia Assistncia Social Educao Defesa Nacional Trabalho Judiciria Administrao Agricultura Transporte Segurana Pblica Legislativa Cincia e Tecnologia LOA de 2007 - Em R$

AUTORIZADO 1.049.103.886.032 233.173.074.085 45.700.564.254 24.725.705.965 24.403.185.764 22.968.922.757 18.466.963.978 17.469.249.575 16.331.347.364 15.108.055.084 15.084.871.471 10.602.423.022 5.480.571.179 5.306.698.638 4.496.848.047

FUNO Organizao Agrria Comrcio e Servios Essencial Justia Urbanismo Gesto Ambiental Indstria Relaes Exteriores Desporto e Lazer Direitos da Cidadania Habitao Cultura Comunicaes Energia Saneamento Atpica

AUTORIZADO 4.234.068.980 4.147.251.156 3.687.553.438 3.455.374.436 2.320.809.721 1.991.964.674 1.806.641.616 1.425.618.828 989.520.271 946.053.857 830.973.400 780.004.408 750.012.943 312.141.000 380.000

A simples visualizao do grfico ou a comparao dos nmeros da tabela das funes nos proporciona uma viso de conjunto das prioridades oramentrias do Governo Federal.

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FUNES DE MAIORES VALORES

Graf . 2

1 .200.000

800.000

Em milhes de Reais

400.000

So ci al

Es pe ci ai s

As si st n ci a

Pr ev id n c

Ed uc a o

En ca rg os

- A prioridade absoluta do Governo est na funo Encargos Especiais, mesmo que considerssemos apenas o pagamento de juros e encargos da dvida:

R$ 165.867.305.087,00 (cento e sessenta e cinco bilhes, oitocentos e sessenta e sete milhes, trezentos e cinco mil e oitenta e sete reais)

O grfico abaixo d uma viso mais clara da proporo entre as distintas funes oramentrias, considerando o Oramento de 2007, excluindo as funes Encargos Especiais e Previdncia Social, para efeito de comparao. Grfico 3

D ef es

N ac io na l

Sa d e

ia

So ci al

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FUNES ORAMENTRIAS
Gr f . 3
50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

No consideramos a Previdncia Social, pois este um recurso diretamente dos trabalhadores e a eles retorna em pagamento dos chamados benefcios. - Nele podemos ver que Sade, Assistncia Social e Educao tambm so prioridades do Governo. - Direitos da Cidadania, Habitao, Cultura, Comunicaes, Energia e Saneamento so as atividades de menor prioridade. A cada uma delas h disponvel menos que um bilho de reais em recursos oramentrios. No entanto, muitas outras questes podem ser levantadas e esclarecidas atravs do conhecimento mais detalhado do oramento pblico e do controle de sua execuo, como por exemplo quais as atividades integrantes de cada funo, se as despesas realmente executadas correspondem quantitativa e qualitativamente ao previsto na lei, se as aes desenvolvidas correspondem a necessidades reais da populao, etc. Observao: Os dados oramentrios utilizados neste texto foram obtidos da Base de dados elaborada pela :Consultoria de Oramento da CMARA dos DEPUTADOS e PRODASEN DO SENADO FEDERAL, com dados do SIAFI/STN , disponvel no site da Cmara dos Deputados.

to en am ne Sa i a e s g er a En ic un om ia C ra an tu ul o dad C Ci ita ab da zer H s La res ito ire to e rio D r te p o Ex es s D e l a ta el R t ria ien s mb d In o A t o t ia es G ism Jus os an l vi r rb U ncia Se ia r se o e gr A ia Es rci o log om o C iza n ec an T rg e O ia a nc a lic i v C lati b P s gi a Le ran gu rte Se po s an ra Tr ultu o ric ra Ag nist i m a Ad ri ci di al Ju lho ion a c ab a Tr a N l es o ef cia D a So uc ia Ed tnc s si As e d

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