OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

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Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

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pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida". ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria. com consciência e determinação. "o tradutor. nos entregamos. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas. Heidemann (tradutor) . Francisco G..Como sugere Cassiano Ricardo..

pela University of Southern Califórnia. participou também Burton Terence Harwick. sua contribuição em ensino. com sua passagem pela Eletrosul. Heidemann também tomou . Heidemann. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. G. Nas universidades. F. além da concepção e construção crítica da obra. é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. Califórnia.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. além da concepção. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. compilação de informações complementares e. Com doutoramento em Administração Pública. A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G. No lado mais mundano de sua execução. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação. produção de um capítulo ad hoc. Em seu áesign. J. E Salm presta consultorias a universidades. Como artífices e organizadores. Heidemann. E Salm. coube a seus autores. a apresentação. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. elaboração de textos de introdução. professor da Caí State University de Northridge. Além do trabalho de ensino e pesquisa. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo. mestrado e doutorado. notas editoriais e passagens de amarração. enfim. a definição do conteúdo. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. O professor J. havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo.

21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. Em 2002.a decisão de trabalhar para a educação superior. 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. 23 Francisco G. no início da década de 1990. até 1995. Nesse período. na University of Southern Califórnia. ingressando na UFSC em 1976. em duas gestões. 99 Thomas R. Sumário Apresentação. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. 79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc). 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE. Obteve seu doutoramento em Administração Pública. 15 Introdução. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. a mantenedora da Escola de Governo. associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração. Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . De 1995 a 2000. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos. De 2000 a 2002. na UFSC. a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC). Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo.

287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas.2 Reexame da estratégia mista de decisão. 133 Herbert A.1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas. 203 Charles M. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. 259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Lindblom Capítulo 5. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability. 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5. Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas. Dennis Capítulo 6. 301 Francisco G. 129 Donald R. 334 Joseph S. 181 Charles E.Comentário Modelos: da teoria à prática. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai. 233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador. 161 Charles E. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional. o exemplo da gestão da saúde. Wholey .

o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. pela análise de sua relação com o processo de formulação. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais. portanto. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos). para evitar a tendência. e de práticos da administração pública . também. de forma adequada. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. dada a importância da obra para o seu público-alvo. portanto.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. Do lado de políticos. No entanto.Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. de "tentar reinventar a roda". (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. na qualidade de representantes dos cidadãos. Tornamse. como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. Assim sendo. de difícil localização. A análise do processo de desenvolvimento de um país passa. como fonte de informação original. assim. a associação entre políticas públicas e desenvolvimento. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema. é dever ético A . costumam ser raros e. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. Infelizmente. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. objetivo central do livro. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam. Parece óbvia. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui. Afinal. necessariamente. Os textos clássicos. implementação e avaliação de políticas públicas.

Por exemplo. planejamento urbano etc. é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. profissional ou administrativo. de autoria de distintos autores. todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. esse desequilíbrio não é tão gritante. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. como lembra. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. educação. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. saúde pública. Os comentários competentes e cuidadosos. Kurt Lewin.de quem escreve um texto. em especial os iniciantes. menos de 1% do total. dos legisladores propriamente ditos. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. seja proporcionalmente pequeno. A contribuição teórica de Ramos. apenas 19 deles. Boa leitura a todos. explorar suas virtudes. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. contribuindo para que os leitores. conscientemente ou não. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública. Certamente que esses dados não refletem. também. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas. as fórmulas utilizadas pelos autores. de forma necessária. Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública. os conceitos e. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. inseridos após cada capítulo. respectivamente. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. Embora o número daqueles que fazem a lei. ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. Felizmente. a teoria e a prática são indissociáveis. às vezes. no mundo da práxis. dentre os 2. O conteúdo do livro está organizado em três partes. seja este acadêmico. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. Em especial. No entanto. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. economia. são cursos de administração pública. em áreas como ciência política. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente. em 2004. isto é. E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. supostamente. Por isso.046 cursos de graduação presenciais existentes no país. por sua vez. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. na área de gerenciamento e administração. além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. Em seguida. Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. Na primeira. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento.

e o sistema de tomada de decisão. porém. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T. associações de trabalhadores. tem interesse introdutório. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. G. Para este fim. ou accountability. ao qual o primeiro deve servir. Os cinco textos — de Simon. • os estudantes em nível de pós-graduação. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas". A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e.Na segunda parte. os presidentes. comerciais e de • • • serviços. implementação e avaliação de decisões em geral. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. em termos de tempo e espaço. informativo e didático. permite aperfeiçoá-los. a partir do caso da gestão de serviços de saúde. nos três poderes.. de F. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um. os diretores e os gerentes de empresas industriais. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. portanto. Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. Heidemann. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional. além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. os executivos e os funcionários de repartições federais. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. A análise crítica que segue. estaduais e municipais. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa. não foi submetido à apreciação de um comentador. assim. simples e relevante possível. como órgãos de representação. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. sindicatos. • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade. Ongs. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. Schneider. os executivos de organizações do terceiro setor. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor. • os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. por se tratar de um estudo inédito e atual. No primeiro caso. este também é inédito. ou pesquisa de avaliação. de Harwick. etc. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto. e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. São. por sua vez. Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. Quangos. brasileiro ou estrangeiro. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. incrementai e misto. O capítulo I.

: o governo. por exem-í j pio. e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social. O conceito de governança pública. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes. o mito do desenvolvimento. Até a terceira década do século 20. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. o Estado passou a regular a economia. O segundo capítulo. e o terceirojietpr. Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais. Nos últimos anos. Quando este talhou. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. ou seja. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. de Ramos. como um agente coordenador e supervisor. nacionais e supranacionais. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . porém. o setorjmr^sarial privado. sobretudo a partir do século 18. o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado. ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito.

j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. A mudança genuína é possível. que. realizando um aperfeiçoamento crescente". de Niccola Abbagnano (1999). apesar de modesta. O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. A salvação está na diversidade também na história política. por sua vez. Para o lugar das teorias de caráter necessário. (5) Por uma reformulação do problema da modernização. Rezende afirma que a obra . ou mesmo de uma organização. o ideal do desenvolvimento. dos textos clássicos contidos no livro. desenvolvimento. que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. Depois de superada sua visão romântica e simplista. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença. Ao comentar o capítulo de Ramos. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. além e acima de seu interesse meramente pragmático. Ramos oferece a fórmula pqssibilística. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. impositivo. Em seu curso. o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. isto é. Mesmo numa economia globalizada. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento. Neste capítulo. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. (3) Características da teoria P. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea. na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. mas também uma profecia para o futuro". como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias. útil e relevante ao nosso tempo. Nessa acepção. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. A razão. a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. é necessário que seja possível ser diferente e particular. políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. até agora inédita em português. mas não se limita ou se rende a eles. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. Segundo Ramos. ela gerou um novo ideal. Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. rico e auspicioso. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. no cogito cartesiano. comunidade ou cidade. Como afirma Ramos. em sua acepção noética. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar. Esta segunda versão. (4) Persistência da teoria A'. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. a evolução histórica de um país. Em seu comentário. por sua vez. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. região. Com isso. sua análise e discussão. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. Estado e mercado. desejo retratar. 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise . (2) Breve história do modelo de possibilidade. Com a nova antropologia. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. e (8) Conclusão.O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar. (7) Modernização em novo estilo. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P. ainda que por alto. Ubiratan S. Como se lê no Dicionário de filosofia. Para elaborar .internacional até o início da passada década de 1970. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G.

já não sustentavam suas teses. Até as primeiras décadas do século 20. Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. Em grande parte do mundo ocidental. a promoção do progresso esteve. de acordo com Abbagnano. sobretudo no campo econômico. afinal. que dependiam. (2) cada termo da série é necessário. no período entre as duas guerras mundiais. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. Segundo Bacon. segundo os estudiosos. A ação política dos governos. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior. Na cultura moderna. essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. a líberséculo 20. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do. regulando politicamente a economia. Num contexto tão favorável. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. Para poder funcionar. Quanto maior era o espaço privado. no livro Novum organum (1620). mais avançada no tempo e. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. por comparação. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. SKINNER. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil.A idéia do progresso é. sonhar com a redenção social. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. 1981. Naquela época. no campo da economia. No século J. menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. com runção empresarial. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais. também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. em geral. econômico. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 .também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. Até quase a metade do século 20. ralismo tiveram sua expressão áurea. A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. portanto. di\O plomacia e. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. com seus problemas e soluções r i pela via r política. porém. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. As regras da metodologia historiográfica. e (2) pela participação direta do Estado na economia. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. Por conseqüência. educação constituíam seus encargos essenciais. No século 20. 2002). a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política.desenvolvimento. Administração da Justiça. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19. no sentido de não poder ser diferente do que é. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. na criação e na administração de empresas estatais. Por isso. mais "idosa" . atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. seria igualmente razoável supor que a era presente . O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. mormente. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. por exemplo. os negócios privados floresciam em plena liberdade. sustentável. As grandes iniciativas. que permitem delimitar o campo da "história". pois. incipientemente. pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades.O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. como. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice. social. no estágio atual dos estudos. chamada pelos liberais de intervenção. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise. As principais teses ou implicações da noção do progresso. humano etc. E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas.a então nascente Era Moderna.

Cândido Mendes. como Alberto Guerreiro Ramos. Durante as décadas subseqüentes. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. econômico. volvimento desejado e desejável: político. por exemplo. publicado neste volume. esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. os países foram classificados. O Brasil. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. como país emergente. material. no início de um novo processo de desenvolvimento. Embora houvessem debates isolados. por exempio. um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). como educação. Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. por indi\ cadores de desenvolvimento. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. Era o que passou a importar. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização. Desenvolver um país significava. é hoje com freqüência referido. De um significado origínariamente genérico e neutro. O novo qualificativo. chegou a ser criado. social. Após a derrocada do socialismo real. humano. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. sobretudo pelo efeito demonstração. Em 1955. implantar uma economia de mercado que inclua. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia. são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. saúde. etc. 1958). outros. Hélio Jaguaribe. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. basicamente. sobretudo com a criação das leis trabalhistas. as conseqüências perversas. Os principais indicadores eram de natureza econômica. portanto. ao lado de alguns outros. O esforço de industrialização. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. justo. meio ambiente. As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento. se não a totalidade. Por outra parte. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social. dos governos e de seus estudiosos em geral. mas provou-se inadequada. harmônico. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. inclusivo. insatisfatório. em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. Seu desenvolvimento é apenas material e. com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. e ainda significa. em países desenvolvidos. Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. 1982). calcado fortemente sobre a indústria de transformação. segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. Roosevelt. cultural. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades.méritos próprios e de forma circunscrita. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. desejando emulá-los. Para chegar ao desenvolvimento. entre os cientistas sociais. nessa medida. Na década de 1930. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. Álvaro Vieira Pinto. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então. no Ministério da Educação e Cultura. sustentável. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. como esclarece. sobre os tipos de desenvolvimento. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. Entretanto. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. por exemplo. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. porém. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores.

um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais. sobretudo por meio do uso do planejamento. algumas definições. se não corromper. estados. O mercado é um agente "plural". como também à organização. a política é entendida como ações. ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. Kaplan definem política como "um programa projetado com metas. podem comprometer. torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". Depois deste pequeno esquema de distinções. 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. por si só. política econômica). subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade. municípios ou distritos especializados). como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. valores e práticas" (Í970. caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. ou que destrói a natureza. a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. como no Dicionário de política.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. conhece com o nome genérico az políticas públicas. Nesse sentido. ^. que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo. é também a arte de governar e realizar o bem público. Para David Easton. Nesse sentido. um ser político por natureza. métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. política de saúde). fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo. A expressão "política pública" (no inglês. o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. finalmente. Nas relações sociais. Só então se pode firmar a noção de política pública. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. levados pelo auto-interesse. a política trata do conjunto de processos. Entretanto. todas as acepções anteriores. conquistar e manter poder. Desenvolve-se o que. Quando predomina esse significado. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. isto é. a seguir. práticas. Em seu conjunto. em terceiro lugar. Lasswell e A.I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. portanto. A política é concebida. 70). /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . de Thomas R. Por isso. o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. Mas nesse caso também abundam as divergências. de Norberto Bobbio (1986c). Em vez de Aristóteles. ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. entre tantas outras. public policy] causa espécie em língua portuguesa. objetivo ou propósito" (1963. De acordo com uma primeira categoria. todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. Em vez de auto-reguíado. p. na verdade. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações. A política. já iniciada na quarta acepção anterior. ou no livro Understanãing public policy. O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. Já H. Dye (2005). as instituições comuns. p. Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido. particulares. 71). para resolver questões gerais e específicas da sociedade. por exemplo. Entre os estudiosos. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. Eis. "o homem é um animal político". para quem. 129). não será visto como um "bem público". Independentemente de seu valor prático e operacional. os interesses conjunturais. o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". Nesse sentido. o mercado é hoje politicamente regulado. Na frase clássica de Aristóteles. O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. a cidadania brasileira. o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". p. diretrizes políticas. a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. a natureza "política" do homem. ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. Por isso. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. por sua vez.

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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de que as decisões políticas teriam impacto automático. Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. organização. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski). A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. De acordo com ele. Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 . como mostra o estudo de Cline. a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. (Finjlrriente. pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. a segunda elaborou e testou modelos de análise. A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. do homo economicus. igualmente incluída no volume. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. 1979). os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. segundo Etzioni. porém. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. cuja 3a e última edição apareceu em 1984. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. isto é. nem sempre tão óbvios. sobretudo por julgá-la conservadora. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico. outras teriam de ser inventadas. vem a prestação de contas dos gestores de políticas. Segundo ele. Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni. Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio. segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. não há política pública. revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação.também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. Sem ação. inconsciente por certo. os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959. O argumento de Etzioni. radicais. o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política. A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa. 1990). uma incrementalista e uma mista. Sem essas estratégias de ação. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica. perfeitas. Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada. ela não permitiria haver mudanças profundas.. Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. reconfigurando-o de algum modo. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through). Na exposição de Cline et ai. para Simon. Em seu argumento. Eles decidem e agem de forma incrementai. de uma política. ou Partes interessadas. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo. o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão. com pouco ou nenhum planejamento. maximizantes. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. (2000). Por muito tempo predominou a visão. e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. não se norteiam por algum rumo ou direção. _^-t? Em terceiro lugar. 1975). Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. uma vez tomadas. segundo ele. que são conjuntamente relevantes à sua tipologia.

O. In: BELING. Commentary. Spring 1959. 1990. p. Jan. New Jersey: D. 24 (7). Malcolm L. 1982.juntas. Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. 1988. ETZIONI. Kurt D. Understandingpublícpolicy. um sonho de fundo democratlzante. Von Nostrand. Amitai. John K. (Traduzido e incluído neste volume. BERLIN. Public Administratíon Review. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. W A. A redução sociológica. DYE. 39 (6). implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora. 1986). 35 (3). London Review ofBooks. Referências ABBAGNANO. Illinois: Scott. Anne L. 2005. Mixed scannmg revisited. James. Alternative conceptions of accountability: the example of health administration.) SCHNEIDER. 1618. São Paulo: Pioneira. (Traduzido e incluído neste volume. p. 1984. (Traduzido e incluído neste volume. New Jersey: PrenticeHall.. Brown. (Eds. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais. 385-92. 279-86. p. 11.) SIMON. __ . 27 (5). p. not yet through. 51726. Quarterly Journal ofEconoics. Brasília: Editora Universidade de Brasília. depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento. 1999. Public Administration Review. Cabe elaborá-las.). 1979.) GALBRAITH. Laurence J. A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão. A economia e o interesse público. Still muddling. Berkeley: University of Califórnia Press. ed. E o sistema de tomada de decisão. G. São Paulo: Martins Fontes. 1986. A título de conclusão. WILDAVSKI. 4Apr. C. 1981. p. (Traduzido e incluído neste volume. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso. 1999. Glenview. Feb./ Feb. LESTER. Journal of Public Administratíon Research and Theory. l OLEDO.) __ .) __ . Philip D. Foresman/üttle. Public Administration Review. essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer. Graham. ALLISON. 1958. (Traduzido e incluído neste volume. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores. Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making. Public Administration Review. Herbert A. 1967. 1970. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice. Addison-Wesley Educational Publishers. A behavioral model of rational choice. Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. OTOOLE. Ann. p. (Traduzido e incluído neste volume. Quatro ensaios sobre liberdade. CLINE. 19 (2). Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER. 21-59. Public Administration Review./Dec. p. Charles E. 356-63. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . 1955. 69. p. TOTTEN. ZELIKOW. RAMOS.. Jr. 10 (3). PRESSMAN. São Paulo: Ática. A third concept of liberty. May/June 1975.ed. 109-117. 79-88. ed. 1947. Modernizatlon: toward a possibility model. Aaron B. (Traduzido e incluído neste volume. ed.) POLANYI. fseb: fábrica de ideologias. July/Aug. Norberto. Niccola.. Na prática. Dicionário de política. GOGGIN. Caio Navarro de. Devetopíng nations: quest for a model. p. The science of muddlmg through. Brasília: Editora Universidade de Brasília. Dicionário de filosofia. Jeffrey L.. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. Public Administration Review. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa. D. Feb. Quentin. 2. p. 1986c. 2002. 46 (1). Diferentemente do mito do progresso. Dec.July2000. 1986. BOBBIO. 99-1 18. Isaiah. 46 (4). 3 (2). p. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation. Princeton. Washington. 55171. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. 2.) ___ . pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver. Upper Saddle. Alberto Guerreiro. BOWMAN. por sua vez. 8-14. LINDBLOM. Thomas R. (Traduzido e incluído neste volume. Implementation theory and practice: toward a third generation. Karl. 3.) SKINNER. Nov.

but mtherfor its Galileo. a sociologia teve. de amanhã cuidará de si mesmo. está hoje superado. Heidemann. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. Em 1970. N. J.. nos Estados Unidos. esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista.. a mesma revista RAP republicou a versão de 1967. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. not indeed for its Newton or Darwin. em seu número l. É esca versão revista . 7-42. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. Von Nostrand. Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. Até recentemente. p. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme.. or its Pasteur. organizado por W! A. (Emile Boutroux) . no 2B semestre de 1967.. 1970. o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo. Popper) os últimos vinte anos. p.A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis. p. um enorme progresso. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). porque o dia. O.Totten (Princeton. 5-30. Esag/Udesc. (Karl R. de 1983.. pois. 21-59). shoulã look. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. N Tradução: Francisco G. A Revista de Administração Pública (RAP)..: D. pelo dia de Amanhã. publicou-o. BelingeG. que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel. com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social. O reducionismo. sociology . na verdade. porém. da Fundação Getúlio Vargas. em competente tradução de Hugo Wahrlich.

é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. como demonstra. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. e 2) sustenta que toda nação. mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. por um arquétipo rígido de modernização. A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. em 1915.Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. que. estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. do ponto de vista acadêmico. viu-se forçado a deixar o país. o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. Almond. quer em forma de livros ou de artigos. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. e outro possa assumir a área central. Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas.. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. até abril de 1982. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. Nascido em Santo Amaro da Purificação. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras".). como forma de superar as limitações do modelo sinóptico. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. num mundo de ' abundância. 60. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". EUA. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. quase inteiramente inéditas. região sul do Estado da Califórnia. Essas sociedades representam. etc. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor. deva-se destacar. em 1980 e 1981. no entanto. 81. os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. Mas esse avanço. focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. ATeoriaP. de decisão. Em 1966. apesar do "materialismo histórico" de Marx. apresenta duas características principais. no que tange à modernização. verificamos que eles podem ser situados num continuum. estranho a suas possibilidades. por Teoria Ne Teoria P. (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. e vice-versa. Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente. o presente trabalho. possa deslocar-se para a área periférica. a teoria da modernização. partindo dessa premissa. Easton. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. nos EUA o conceito de totalidade foi. Como conseqüência desse modo de ver. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. e (5) concebe como instável. voltou momentaneamente ao Brasil. encontramse cinco notas substanciais. estará ameaçado. O postulado principal da Jeoria N. sempre terá possibilidades próprias de modernização. em Florianópolis. 20. para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. em favor do contextualismo dialético. na cidade de Los Angeles. na edição de 1970 (notas n. (4) sugere. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. estado da Bahia. Ramos formou-se em direito e sociologia. num dado momento histórico. continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. aqui. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. Viveu o resto de seus dias. Para começar. por exemplo. com base no efeito demonstração. por assim dizer. portanto. (2) exclui o incrementalismo. de Braybrooke e Lindblom. e. Parsons. esta instabilidade torna possível que um país hegemônico. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade. o arranjo de equilíbrio entre as nações. No presente artigo. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas.. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. no contexto da teoria da dependência. ao examinar esses trabalhos. "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros). trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. nos seguintes termos: Nas seções 5. qualquer que seja sua configuração atual. 6 e 7. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . no que se refere a totalíciãclè". Katz e Kahn. depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. Entretanto. Entretanto. mais tarde conhecido como modelo racional. destacam-se a Redução sociológica. Sua obra. 82 e 88). operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. em termos de conteúdo teórico. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap). cujos pólos designei. a imagem do futuro destas. Talvez. Freqüentemente. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). Após a anistia.

Em vários aspectos muito importantes. de autores diferentes. nesse terreno. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados..pela grande generalização de Marx. O que representa um percalço ao progresso. o desenvolvimento de um país atrasado pode. por conseguinte..consciente ou inconscientemente .. Somente poucos autores. a seguinte citação.As seguintes afirmações. tomando. uma espécie de complexo hamletiano.. entre os séculos 18 e 19.. estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si. a impossibilidade de uma ciência social. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado. o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática. Para salvar o determinismo . apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [. em algum lugar. pode favorecê-lo. Se lermos os artigos de Bendix e Levy.. Hirschman e Alexander Gerschenkrori. aqui nos Estados Unidos. O determinismo é inconcebível sem liberdade.] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais. econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte. Ilustraremos concretamente esta observação.. ao arbítrio.de qualquer conotação metafísica. Evidenciase. em circunstâncias diferentes.] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas.1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização. pela própria natureza desse atraso. isto é.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas. sem o auxílio de tal pré-requisito. Se pode ser encontrada entre vós. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais. de Eisenstadt.] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico.6 [. Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento. uma ambivalência metodológica. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições. e que depois se estenderam a outros países europeus. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem.que é essencial à ciência social . nos séculos 19 e 20. em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [.10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . ou seja. tão sistematicamente quanto possível. podem ser considerados decididamente associados à Teoria P. escreveram a respeito de modernização.9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista. observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P..5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias.3 Historicamente. E muito pertinente. isto é. sem determinismo. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular. Isso ocorre com quase todos os que. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [. A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade". também é impossível definir um número determinado de características de atraso. ou "Modernização: protesto e mudança". tirada de um ensaio de Mills. têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso. e. há sempre determinismo e liberdade. eu não sei. o niilismo.. por exemplo.. Ásia e África. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas. mas fatalismo..4 No mesmo diapasão. porém. Wright Mills.' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada . aos continentes da América do Sul.2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais. Determinismo ou liberdade é um falso dilema. num dado cenário e estágio. Albert O.. tais como C. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora. Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas. bem como. torna-se necessário explicitar ou articular. entre outros. não teremos mais determinismo. No processo histórico e social.

seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita. como conceito sociológico. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa". "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. pelos historiadores da filosofia. Quando B acontece depois de A. só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha. como as de Hegel. History and class consciousness. sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. é a obra do filósofo francês Charles Renouvier. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. Comte e Spencer. São "discretos" no tempo e no espaço. Antecipando-se a Eugène Dupréel. "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental. Entre os filósofos. publicados. Ele só admite possibilidades epistêmicas. De interesse especial. Contudo. como ninguém o fizera antes. Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível.'1 é verdadeira. publicado em 1857. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente. não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. em 1904 e 1905. Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. Aliás. Renouvier escreveu o extraordinário livro. pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs. tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único.16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. Para Renouvier. desde Aristóteles. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo.12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário". Sem dúvida alguma. em sua concepção da causação histórica e social. Segundo Abelardo. no campo da ciência social. dentre todos os outros imagináveis. nesse particular. uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. uma vez que pretende ser ciência". Ucrânia é umautopia do passado. respectivamente. ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. Por exemplo. O sujeito de uma opção. nas datas indicadas. Assim.17 Assim. em dois ensaios de Max Weber. há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária. Para eles. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia. A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été. disse ele. num processo de mudança. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. Para Weber. que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. entre os representantes do indeterminismo. tal como poderia ter ocorrido). com base na categoria da possibilidade. poderia acontecer b em vez de B. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia. somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. Todavia. nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. Teoricamente. talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N. O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva. Todavia. o continuum não existe no mundo. de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". ao tempo da batalha de Maratona. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. A observação de Ernst Bloch.13 A fim de demonstrar seu pensamento. efetivamente reconhece as possibilidades. quando afirma que não existem possíveis no mundo real. escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. A história. no campo das ciências sociais. que efetivamente poderia acontecer". Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu. Hobbes dá eco a essa tradição.15 Renouvier é incluído. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza. Destarte. em outras palavras. embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . ele admite que. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático.

Vale relembrar o estudo de Weber. conforme vista por Renouvier e Weber. do ponto de vista de uma evolução em marcha. Na discussão da ação humana. Mannheim sugere um novo "método de observação".23 "Todo observador que acredita". Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas. olhamos para o evento como algo que está "em formação". não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. como algo que ainda não ocorreu e. isto é. Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição.os gregos. isto é. mas. Todavia. isto é. saber por antecipação [. Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária. produzindo para o consumo próprio do dono". As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido". "The social causes of the decay of ancient civilízation". ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos. uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas. tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas. se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. mas representa uma possibilidade objetiva. como "tipo ideal". Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. Sua explicação desce à essência da evolução do Império. problemas como "colapso". isto é. baseada na escravidão. observa Mannheim. Com esse critério. como cientistas sociais. Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". passados e presentes. por exemplo. estamos contemplando aquilo que ocorreu. Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de . não resolvida. ao escrever: Num dos casos. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias. que denomina como enfoque in statu nascendí. O conceito de possibilidade constitui. se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. ligado ao comércio internacional. podemos dissipar a ofuscação do fato consumado. "II n'y a science que du cachê". o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). o luxo. Ademais. No caso da liberdade.20 Aliás. enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 . Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso"..19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos. Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos. em matéria de modernização ou desenvolvimento. publicado em 1896. entre uma "economia natural". se nós. pois. Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". disse Gaston Bachelard. não "necessariamente". ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. porém. de frente. ao invés. "auto-sustentação" e "arrancada". como o fez Weber.] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica. com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano". Todos esses tópicos implicam a Teoria P. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. por exemplo. e isso se nos afigura como "necessário". como algo não "necessário". A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. a ilusão do fato consumado. um requisito essencial para a análise científica da realidade social. Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade.ciência. o despotismo. mas não o foram. descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados. Em outras palavras. nessas condições. e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. nas propriedades rurais. pois.21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. e um mercado urbano.. bem como inovações e mudanças conscientemente controladas. Mais uma vez. a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano. ou seja. não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos. dadas as decisões apropriadas. a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou.22 Havia. portanto. A burocracia. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". tencionarmos atacar. O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. "nunca se poderá transcender o eu quero.

mas se encontra concretamente em vias de realização. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. enfim. que o determinismo não é fatalismo. de criar possibilidades e destruir o impossível. Destarte. Em certas ocasiões. Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. podemos observar diversas regularidades tendenciais. um problema de opção humana. presente em seu enfoque. Spengler.27 O raciocínio utópico. todavia. a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática. a possibilidade só é dada ern estruturas. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente. ao menos em princípio.]. de modificar ou inverter situações. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver.28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo. Na realidade. Em todo tipo de estrutura global. suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução. O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. conjunturas e situações concretas. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . dadas novas condições. Assim. o aparente movimento próprio da história e da sociedade. Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos. "A liberdade". a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. tomar um rumo imprevisível. Antes de o jogo começar. necessidade metafísica. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. todavia. às vezes. o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história". por exemplo. revela-se capaz. Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine. trouxe-o para a área da Teoria P. Por exemplo. não se pode prever que lado vai vencer.30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!. Apresentam-se.. para Bloch. Pode. O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. no dia 9 de novembro de 1918. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. isto é. porém incertos no que se refere à sua realização. de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. diz ele. não experimentou uma seqüência revolucionária. caso se verificassem todas as suas condições. será apenas possível. necessariamente. como inovações teóricas.24 Tal como o concebe Mannheim. e estas leis. então a solução. o conceito de possibilidade está. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade.29 Não podemos. a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. por fortes razões. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos. O fato de que a Alemanha.mudanças emergentes.. neste ensaio. de certa maneira. A consistência das possibilidades é. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem. é prova disso E. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia". será ainda precariamente possível. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P. "em seu mais alto grau. Para ele. Refiro-me a The principie ofhope. anuncia o que não existe. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. e não meros agentes passivos de (ímfatum. que ele concebe como parcialmente condicionada. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança. Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial. de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". Hoje. Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial". O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche]. Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente. variam elas próprias segundo outras leis.

O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas. equivalentes ou substitutos funcionais.34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada. Maclver salienta: "Pata eles. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora". Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre". por pouco que seja. contrapondo seus traços aos da Teoria A^. Assim escreveu: [. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948. Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário". Como dizia Bacon. Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições. desprezível ou considerável. na hipótese em exame. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N.indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes. Tal como empregado pelos sociólogos. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. (2) eventos não favoráveis ao efeito. a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica.. não sujeito a mudanças imprevisíveis. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. que não favorecem nem impedem o efeito. Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário". Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos.36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente. Já naquele ano. talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro. que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias". quando certa condição está presente ou ausente. Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P. Também para ele não há continuidade no mundo. entre uma condição ou um fator. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P. (3) eventos indiferentes. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode. Entretanto.37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P. Robett M. os seguidores prejudicam os fundadores. temporariamente e em grau limitado. Na realidade.. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros.32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação". existe sempre um intervalo. a qui. mediante comportamento estratégico.33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall. Ofereceremos. Concluiremos esta parte do ensaio. até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário"..35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. ele advertia: [. podem servir a um requisito funcional. e seu efeito admitido.. o equilíbrio é fundamental. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional".] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais. John Stuart Mill. Por esquemáücas que sejam. bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam. considerado como causa. Referindo-se a essa questão. se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização.] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. Quanto à Teoria A^. Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. de Gerschenkron. Discutiremos essa teoria. três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito.^ A crítica posterior de Hirschman (1958). Desde o começo. é apelar pata a metafísica. David Ricardo. o curso normal dos acontecimentos". o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto. e "apenas modificam. Se esse intervalo for considerável.

futuro destas. para que os agentes tema. Na história contemporânea. É pernicioso ao cientista social ser 6. possível fazer previsões. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. linear de evolução. Não existe processo normal unilinear. leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha.verdade emerge mais do erro do que da confusão". mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático. sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. Ela tem sido antevista. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. dades contemporâneas. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. 6. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio. cias concretas. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido. Na realidade. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados. e sua natureza e vimento. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas. Uma mente tamente necessárias. nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. irá necessariahorizonte de suas possibilidades. um obsermente um cientista social. o que terá de tivos e opções humanas. condições nas sociedades em deem diferentes graus. Tudo o que aconteceu é a única 1. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1. A qualquer momento pré-requisitos. Todas elas são. conduzindo a sociedade a um novo estágio. prática. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. Sob a ótica desse sismodernização. No que tange ao presente.O que faz o homem pensar em pôs. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo.No que respeita ao presente. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. no sentido de Kuhn. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social.39 Conforme assinala Kuhn. Não idéias preconcebidas. de. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza.3. O curso dos acontecimentos resulta 2. a tada ciência social é mostrar o que. a fim de ser capaz de ver. esta possibilidade têmicas ou lógicas. Em geral. Teoria N Teoria P 4. As primeiras. Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro. nos trabalhos de muitos autores.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais. que está emergindo em nossos dias. sem é uma contradição de termos. O curso dos onisciente. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento. 2.4. a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. pode se realizar. exibem dora. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza. No momento atual da história. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento. é acontecer a curto e longo prazos. A Teoria P. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . eis que se reso dos acontecimentos necessários. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. 5. a tarefa 5. Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas. poderia prever. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. que poderiam ter acontecido. 3. nem há prática sem um rudimento de teoria. caminhos e colapsos. refa da ciência social é descobrir o em última análise. Existe um processo normal e uni. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. Se observarmos os múltiplas. Assim. 7. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas.7.

• E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'.. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa. critiquei os indicadores de Deutsch. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social. caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. não estaremos absolutamente certos. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. teremos de usá-las em situações próprias. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. condição essa que contraria o postulado de Deutsch..] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento. de Kerr. para uma situação diferente. Variam de caso a caso. Existem. Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. Esse livro seria perfeitamente representa. evidentemente. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos. porém. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor. Os autores afirmam que. Escrevem: "[. Este autor já mostrou. Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t . de Deutsch. era em grande parte insensível à realização individual. Os autores dizem. após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. com fundamento nessa correlação. as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. A propósito. Esse "método estratégico" seria. restringem-se. sob o regime comunista.40 relativas a modernização. Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento.i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento. aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. A sociedade da Rússia czarista. a um padrão determinado.46 Contudo. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos. diria antes que. o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento.! tívo da Teoria P. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento. mediante decisões adaptadas às condições desses povos.44 A "teoria do oportunismo". uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P. Introduzem. dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e. é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade. que são adequados a determinada situação. Entretanto. como conjunto de pressupostos. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses. Dunlop. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento. emonstrar. portanto. qual deles seja o "melhor". em última análise. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída. Não obstante. em termos conclusivos e abstratos. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento. Por exemplo. Se. adotado por certos cientistas sociais europeus. por exemplo. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média. cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man. Harbison e Meyers.45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa. Podemos associar à Teoria . assim.42 Em outras palavras. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido". Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados"../V a noção de uma só e melhor maneira.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N. . os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização. Todavia. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações. com efeito. entretanto. no tempo e lugar certos". de Barnard. A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância.

busca de realização e imparcialidade afetiva. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. difusas. Essas variáveis. William Mitchell. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. não obstante alguns argumentos em seu favor. o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos. a democracia. como "uma dicotomia. adscritícías. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização. Maine. Ou. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro. toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. o processo social em particípio passado. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. Consideremos. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons.50 Contudo. o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva. descobrir ou articular suas premissas conceituais. O. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P. Quanto à modernização. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. portanto. Podemos mencionar. talvez em menor grau. uma distorção.48 nos quais Parsons se inspirou. no mesmo sistema social. é teórica e praticamente falacioso. Em sua concepção. as variáveis de padrão. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. Entendo por requisito estratégico.53 Entretanto. E esplêndido quando explica eventos pretéritos.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria. Se tomadas literalmente. por exemplo. Nos sistemas sociais concretos. conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. sugestivamente. Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa. não concede margem para ambigüidade. Durkheim e Weber. Em outras palavras. depois de "definido o sentido da situação". A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico. que representariam os extremos opostos de um continuam. quiçá impossível. por exemplo. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça". Eisenstadt. tornam-se muito discutíveis. especificidade funcional.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta. de Parsons. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N. neste momento. isto é. como uma espécie de ritual profissional compulsório. nas mãos de Parsons. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. Nos textos clássicos de Tònnies. nas mãos de sociólogos clássicos. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. ou seja.52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. exigem esses valores e normas novos e opostos. Por exemplo. afetivas. quando empregado em tom normativo. Conforme observou Buckley. assim escreve: Destarte. nesse particular. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada. que se alinha fortemente com Parsons. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. Em artigo recente. o bem e o mal. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos". N. tornam-se.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . a generalizações ingênuas e impressionísticas. neste país. senão da própria personalidade. e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. Em outras palavras. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S. Mas quando trata de problemas vivos. conforme a ocasião. A. O industrialismo e. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. essa variável pode ser uma coisa ou outra.49 O parsonianismo representa hoje.

A Teoria P. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos. que. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman". que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização. mas também para fins de investimento". podem ser. enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. Parece. muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle. Deixo para o leitor esse julgamento.60 Na concepção sinóptica. pelo contrário. parafraseando Hirschman. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina). com documentação convincente.. pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. Contudo. embora de maneira vaga. extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas. porém. Assim. cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão. existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. no entanto. pode obter um quadro exato da realidade. preconceitos e distorções. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu. costumeiramente julgadas obstantes.54 Abegglen. ele parece estar preso num círculo vicioso.56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade". Diz ele: [. por exemplo. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade. gostem ou não. que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. A avaliação do papel da difração. em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina. na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão.. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente. Os resultados poderão ser bons ou maus. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . de Elman R. Consideremos a variável "difusão versus especificidade". tal como Eisenstadt. De maneira semelhante. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas. Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos. Só não conseguimos a compreensão total do presente. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana. não só para consumo. Urna mente poderosa.58 A respeito desse pressuposto. muitas sè-lo-ão. o rumo do presente está inexoravelmente determinado. em algumas situações. Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido. No tetreno da realidade histórica e social. em sua própria terminologia.. adscrição versus realização (achievement). pois. Todavia.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração. ao contrário. "difração". mas algumas terão.demonstrou. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração. modernização com aumento de especificidade. em dose excessiva. Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos. As forças. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. porque nossa inteligência está turvada por interesses. não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal. que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo. bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização. diferenciação ou. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior.55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização. estabelece a "lei do potencial evolutivo". que é capaz de saber. qual espelho fiel. Service. mas. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. Assim. Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. Riggs equaciona. Por exemplo. porém.. de Parsons. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema. resultante do jogo de causas absolutamente necessárias. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos. embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. que certas condições.] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que.59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas.

clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging.68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV. se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-. A razão.70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 . O Eu que sabe é. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo. a Teoria P. em atitude furtiva. assustada ou carregada de culpa". Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial. Evidentemente.71 Bennis. Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento".62 Destarte. sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma. aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. desde que não se descure a prática da qual deriva. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito.69 Essa atitude metodológica. e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela. ou o contextualismo dialético.66 Com isso. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas".65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto..compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica". Pela seguinte afirmação de Parsons.64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico. São dois os postulados da Teoria TV. de superar o enfoque sinóptico. Mais recentemente. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento. Segundo Martindale. e assim por diante". Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração. ao interpretar James.*'1 Esse assunto. Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança". a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". ele próprio. numa série de conjeturas que são "experimentadas. neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. em minha opinião.. tal como Robert Chin. como nossas atitudes. em outras palavras. É. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. gerência e organização.61 ou. muito simplesmente. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento. cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte. Por algum tempo julguei que o incrementalísmo. conforme explicamos aqui. efetua nos objetos". isto é. Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação. e nós não possuímos esse conhecimento. parte do campo cognitivo. Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. de fato.] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey. instead of theories ofchange). cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível. na realidade. observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [. Além disso. porém. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom. pelo resto do mundo. possível entender essa perspectiva não relacionada. faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática. segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude. e novamente alteradas.

mar ou rio. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial. a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países. e não por imitação ou origens comuns. e na revolução política da França. Antes desses eventos. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste. Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las. em seu livro. com intercâmbio limitado. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas.76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão. pela primeira vez. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos. por exemplo. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas. nenhum sistema de vinculaçóes. com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza. a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável. mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas. na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais. Nessas circunstâncias. 1789-1794". 1760-1830. até então. outrossim. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades". como já foi salientado. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. Estas eram sistemas mais ou menos fechados. raros e descontínuos.74 Em outras palavras. Assim. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 . Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. A terra não constituía. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. em todo o mundo.75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito. Em outras palavras. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas.72 Afirma. políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial. resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la. declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante". e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização. nenhuma rede de relações culturais. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. o professor Bendix.81 Assim. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também. que hoje "penetra"77 toda sociedade. tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional. relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é. não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades". um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais. segundo os cientistas sociais clássicos. desde o século 18. e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas".79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização. ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo. realmentef um mundo unificado. Assim. Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes. A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência. A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história. Como se sabe. em larga escala. Diria que. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras".

e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. Galbraith.87 Nenhuma sociedade em particular. Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável. as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico". ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha. como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Alguns autores.89 Em relação à modernização. a modernização bem-sucedida. condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados. como no caso do Japão. sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. como os EUA do final do século 19. pode se caracterizar como paradigmática. Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito. se levarmos muito a sério a afirmação de Marx. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação. e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc.b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional.85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. Do ponto de vista da metassociologia da modernidade. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. As nações periféricas. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. A expressão "efeito dominação". a partir mais ou menos do ano 2000. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". Wright Mills e David Riesman. Em termos de história. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras". têm forte caráter ideológico. ' pois que. ou "pioneiro" e "seguidor". K. Naturalmente. Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: . Uma nação central.90 A modernidade é um fato ecumênico e universal. como também da --•^^1 sociedade pobre. C. Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. 1. sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA. jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido". em sua forma episódica contemporânea. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica.. o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. proposta pelo economista francês François Perroux. ou a sociedade mundial. Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos. século 20. A adaptação pode ser passiva ou ativa. estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização. no processo de modernização. como se pode observar hoje. por exemplo. como uma sociedade modelar de modernização. jamais total.88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência". onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas. como o fez Huntington. Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra. como J. pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. No estagio atual de evolução do mundo. já podemos especular. de que "o país mais desenvolvidp. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. sobretudo no campo do mercado mundial. Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização. a economia mundial. A modernização nunca termina.83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. Normalmente.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro".86 2. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo. podem se deslocar para a área central. coincide com um ajustamento ativo. como dizia Hartmann. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular. seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas.

C. Moâernization:protestandcbange. Notas 1. A. Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas. Por isso. a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. 156. Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. p. Princeton. What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". se quiserem modernizar-se. New Jersey: National Bureau of Economic Research. depende da institucionalização da sociedade planetária. 4.91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". cap. mas também que o conduzam. p. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. em: Critique of current studies on political development and modernization. New Jersey: Prentice-Hall. do ponto de vista político. Albert O. 1966. em larga escala. Essa sociedade já existe. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. como objeto de estudo. assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. 1. New York: Ballantine Books.. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais. terão de superar o caráter provinciano. Quero dizer. p. p. a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte. representa. Marion J. temos de levar em consideração o supersistema internacional. politics and people. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas. 3. (Ed. Washington: The Brookings Institution. Ver também HIRSCHMAN. mas também para as hegemônicas. Ver EISENSTADT. 5. que o dirijam. 9. 41. In: ABRAMOVITZ. Podemos dizer. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. Social Research. Mas. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. Jr.). A modernização. 4. para cumprir esta promessa. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder. 1963. a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade. University of Southern Califórnia. BENDLX.em seu parcicípio presente. Na prática. das nações periféricas. Para uma visão geral sobre*modernização. parafraseando Gilbert Seldes. O. 3. sob asterisco (*). Aliás. Wright. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. ou seja. 1966. Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. New Haven: The Yale University Press. Ver MILLS. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. Power. Reinhard. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. 1967. 6. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". ibid. embora possamos compreender sua eficácia tática. Capital formation and economic growth. 2. Com efeito. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. Evidentemente. Hoje em dia. A modernização é uma preocupação humana constante. referido na noca editorial. 1968. mas em estado anárquico.. 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . Inc. Id. um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. 4. Englewood Cíiífs. para clarificar o significado desse processo. N. embora em graus diferentes. não só para as nações periféricas. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo". p. em certo sentido. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. 1967. The strategy of development. A modernização. um obstáculo à modernização. Entretanto. hegemônico ou periférico. e não alguma sociedade nacional em particular. p. Ver LEVY.. um comportamento estratégico. em última análise. Jun. Ver HIRSCHMAN. S. temporária. Developmentprojects observed. 4. Acredito que possam. A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica. ou em suas possibilidades objetivas. na esfera acadêmica. M.

p. 10. 2. Hazel E. 1934. Açnl 1967. Apesar de não se referir a Renouvier. se deu um presidente patrício.7.] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro. Philosophical Review. Lincoln. Ver RENOUVIER. Ver também GERSCHENKRON. Révue de Métaphisique et de Morale. Journal of General Education. Mimeografado."II nyadesciencequedu cache '. Paul (Ed. v. tão expressivo em conseqüências. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. ed. In: EDWARDS. 1956. ver BLANSHARD. E este. Londres: Kegan Paul. Vol. 12.p.. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL. 5. A philosophy of~therealand'thepossible. (Eds.. Ver. 599. Gaston. Ver LOVEJOY.Tom. ADAMS. 411. 76. v. La philosophie sociale de Renouvier. André. Law in history and other essays. I.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. HACKING. no entanto. WEBER. NAGEL. Roger.porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento. editeurs. 9. 1955. Knopf. Londres: George AJlen and Unwin. p. Uchronie (rutopie dans l'histoire). se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha. B. New York: Pantheon Books. New York: Frederick A Praeger. op. p. Acho muito difícil entender como autores eminentes. se perguntarmos. 1962. Paris: M. 1950. George. problems in the logic ofscience. Possibility. p. 1967-p. 108-1 10. Ver WEBER. WEBER. George R. 56. p. Max. Cambridge. 1908. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro. Charles. Edward P. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica". Nebraska: University ofNebraska Press. Arthur O. The structure ofscience. The sociology ofMax Weber. Wilburg Harry. Mass. Cambridge. Signs..BACHELARD. Charles Bernard (1815-1903). The methodology of social stience. 1938. ibid. Ltd. Mass.. 1958. 1964. p. p. . New York: Hartcourt. The art ofconjecture. 77. 1968. Brace and World. PEPPER. JOUVENEL.. BUCHANAN. Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio. p.LaformatíonefeFespritscientifique. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo". Paris: Felix Alcan. Ver também CHENEY..ibid. The encyclopediã ofphilosophy. Illinois: Northwestern University Press. Ver BLOCH. 77. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico. Rivière.: Belknap Press of Harvard University Press. DARBON. a resposta certamente é a Alemanha. p. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 .. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. Pois. Jan. volução bolchevista: "[. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. 174. op. the literature ofpossibility. Possibilita e liberta. WEBER.). a resposta é os Estados Unidos. cit. Posstbility. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20. tei quil auraitpu être.: Harvard University Press. 2. BARNES. 11.. Trench. p. Ver GERSCHENKRON. Brand. Humanistic existentialism. O fato. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [.. 174. New York: Basic Books. Charles Renouvier et sã philosophie. 1927. Déterminismes sociaux et liberte humaine. Inc. New York: The Free Press of Glencoe. "[. p. cit. 13. Suíça: Georges Bridel & Cie. p. esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. 6-7. ver: BRIDEL. 7. Londres: Oxford University Press.] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas. New York: AlfredA.). conforme a previsão de Marx. p. Historical inevitability.. orientada e disciplinada pela realidade. The great chain of being. Ver HIRSCHMAN. Paris: Presses Universkaires de France. Ver também FREUND. Sur Ia catégorie de Ia possibilite.. The social causes of the decay of ancient civilization. Stephen C. Ltd. Turim. 93. New York: Columbía University Press. Itália: Taylor (Ed. cit. Trubner and Company. Berkeley... 1965. 1939. Harry Todd. The nature ofthought. 119. 14. . possam ter sustentadooupropostoocontrário. 1955. PICARD. 8. ld. Ecônomic backwardness in historicalperspective. LOEWENBERG. Alexander. 1956. O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. 1964. Califórnia: Califórnia University Press. 1Q de junho de 1925. Ver também: LONG. 1957. 276). Apud GURVITCH. . mas não determina sua natureza. 1967. Ver JOUVENEL. 55-72. New York: The Macmiílan Company and the Free Press. Maurice. é julgada". op. v. Max. Paris: Presses Universkaires de France. Bertrandde.. H. 1901. Julien. tais como Engels e muitos outros. A. 1968. 173. Ernest. 71-79. E. J. Evanston. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. no entanto. ela escolheu um líder autodidata. Sobre Renouvier. se prestássemos ouvido a seus discursos./Mar. Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard. . Scott. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial. Continuity in history and other essays. 181. Lês catégoríes de Ia modalité. P. p. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. p. BERLIM. Paris: Presses Universítaires de France. Possibility. "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. Nicola. uma divisão da Random House. 9. Isaiah. 19. Lausanne. Id. 17. p. 1961. de. Thestrategyofdevelopment. Georges. 1954.. 8. em vez de estudar o processo. Renouvier.). jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY. 1905. por exemplo: ABBAGNANO. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época). p. COSTELLO. Ernst. 18. em termos de generalidades. Ver BOAS. 1927...

72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. que ele enxerga. Pierre. The American Political Science Review..: Harvard University Press. an analysis of the sociology of Georges Gurvítch. Inc. Social cawation. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. Id. Man and citizen according to Marx. 203. l. Eugène. Administração e estratégia do desenvolvimento. 1959. por exemplo. L. uma divisão da Random House. maio 1966. ver GOODMAN. 33. 38.Bronowski escreve ainda: "Este pensamento é revolucionário na ciência moderna. Sobre as idéias de Bloch. 36. In: SPEDDING. 52. 1962. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável. Frederick. p. 18924. Englewood Cliffs. p. R. Philip. cit. M. de Bloch. mas. Revista Latinoamericana de Sociologia. Leopold. Ver GURVITCH. Indmtrialism and the industrial man. (3) universalismo vs. p. Revista Civilização Brasileira. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. uma divisão da Random House. O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. 188. John T. v. BAY. 34. 166. 1962. New York: Harcourt. New York: Harcourt. "Estamos no limiar de outra revolução científica". Works ofFrancis Bacon. Ver ainda: BOGUSLAW. 1954. 201.. Ver GUERREIRO-RAMOS. 1965. 65. 151. 37. ibid. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica". Inc. 1966. 82-3. Erich (Ed. 33. KERR. p. Paris: Presses Universitaires de France. E. Furter sobre Das Prinzip Hoffhung e Thomas Munzer ais Theolog der Revolution. (Edição revista e ampliada).. p.. Conforme observou Pierre Furter. v. Utopian essays andpracticalproposals. Paul. New York: Doubleday & Company. New York: Harper & Row. 169. Ver RIESMAN. Some observations on community plans and utopia. Brace & World. 26. Ver também RUHLE. D. Cambridge. Londres: Allen & Unwin.). p. anuncia BRONOWSKI. 27. D. 41. Ver MANNHEIM. MEYERS. Charles A. realização (acbievement). v.. l. HARBISON.. Tempo Brasileiro. The new utoptans: a study of systems design and social change. essays on the history ofmarxist ideas. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. 1955. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. Clark. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. a tendência. 52. 1869.. 65.). Ver BLOCH. 39. 1967. mar. 1964. BLOCH.. especificidade. v. 1966.. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 73 . ibid. l. Ver GERMANI. New York: Vintage Books. New Jersey: Prentice-Haíl. 1948. p. p. 1964. 1966. Ver MACIVER. Christian. Dialectical sodology. The common sense ofscience. 2. op. 3. Ver também FURTER. the philosopher of hope.. Ao se referir. Nesse mesmo número de Tempo Brasileiro há duas resenhas de P. Robert. cit. n. (2) orientação individual vs. Thomas S. New York: The Free Press. segundo Ernst Bloch. G. porquanto agora já a temos. Ernst. (Ed. Ver BACON. parece que 'o toma-lá-dá-cá das lutas internas de uma sociedade livre' é o máximo a que se pode aspirar... 1964. Da utopia à revolução. Brace & World. p. Id. Karl. como a conhecemos. New York: Vintage Books. 18. pelo menos para o Ocidente. (5) difusão vs. n. 42. ibid. 47. In: LABEDZ. 25. p. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations. 30. KUHN. 40. J. ibid. A democracia. 7. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada. Robert. p. p. Mass. 1965. 1967. BLOCH. p. Ernst Bloch. Individualism reconsidered. Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. 59. J. grosso modo. p. 87. p. (4) adscrição vs. 1949. New York: Pantheon. 1959. Ideology and utopia. HEATH. Ver também BOSSERMAN. Na mesma linha. mar. Op. orientação para a coletividade. Londres: Oxford University Press. Man and society in an age of reconstructíon. Novum organum. 210. Ver nota 11. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Revisionism. n. 43. Sur Ia catégorie de lã possibilite. BLOCH. In: FROMM. Id. D. Chicago: The University of Chicago Press. 46. Glencoe. p. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. Manifest and latent functions. l. D. de Parsons. p. 167. Frankfurt: Suhrkamp Verkg. 1948. ELLIS. 1965. Das Prinzip Hoffnung.. R. Ver BARNARD. Gunnar. 31. uma divisão da Random House. 44. ibid. Pierre. particularismo. 166. p. Illinois: Free Press of Glencoe. p. as variáveis de padrão. DUNLOP. R. v. 7. out. Id. n. Como é sobejamente sabido. Social theory and social structure. 1968. imparcialidade afetiva. In: MERTON. Id. In: RIESMAN. ver FURTER. p. Ver o ensaio de MERTON. Inc. New York. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. 'é a própria boa sociedade em ação'. Nossa sociedade é tão boa que Lipset considera bem-vinda. 81. J. Ernest. Boston: Porter Sargent. 28. 29. Inc.23. p. 95. Utopia e marxismo. 45. Essais pluralistes. Karl. 8.. 44. 1968.. Socialist humanism. Id. 32. Ver DUPREEL. ibid. 35. MANNHEIM. v. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. Chester L The junctions of the executive.

todo). cit. 4. Sérgio Paulo. Ver. John. 38. Da mesma forma. um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se. 1962. 73.d. Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. 1942. New Yorlc The Free Press. v. Ver HIRSCHMAN. HoughtonMiffling Company. v. Boston: Houghton Mifflin Co.. 10. G. porém.. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. New Jersey: Prentice-Hall. 1965.. Além disso. n. V. Ann Arbor: University of Michigan Press. 161. e v. de Mary Parker Follet. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. New York. J. por exemplo.Ver HIRSCHMAN. David. Id. 1963. 60. Herbert. e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. Albert. SHILLS.. 1964. F. 59.. Amitai. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. 54. Toward a general theory ofaction. In: ROSE. ibid. W. 1943. Essays in experimentallogic.). que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton.. Walter.p. ver MOUZELIS. Econômica. Society as symbolic interaction. não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo. Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos. 1966. T. p. 1962. Ver DEWEY. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. 56. 61. p. 1967.. Albert O. Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism. Sobre a interpretação incorreta de Weber. 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61.ibid.. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo". 62. 1960.. 20. fev. p. Englewood Cliffs. Severyn T. em que ele escreve: ". ao considerá-lo um representante do "holismo".. Em muitos casos. Boston. 58. que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". Em ensaio a ser publicado. 53. n. Quaisquer que sejam seus fins. Nicos P.ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. 37 (New Series). New Jersey: Prentice-Hall. Administration in developing countries. Albert O. Englewood Cliffs.. Human behavior and social processes. ago. William C. The Journal ofConflict Resolution. p. In: SAHLINS. Ver BUCKLEY. SERVICE. Harper & Row. Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964). Ver: MERTON. Englewood Cliffs. Ver ROUANET. 81. Elman R. Economic Development and Cultural Change. v. 304. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. LINDBLOM. 13. Alfred. cit. RIGGS. s. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. Ver PARSONS. Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. p. 1960. Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo . v. ETZIONI. p. Ver SERVICE.. STEPAN. On experience. The American Political Science Review. BRUYN.jul. 51. v. Ver. Contradictory functional requirements and social systems. Especialmente. 66). 24. Tempo Brasileiro* ano 4. 1968. 2. em vez de "holism". Ver HAYEK. John. Nesse artigo. Praxiology: an introduction to the science of efficient action.. n. cit. Ver também KOTARBINSKI. New Jersey: Prentice-Hall. New York: Dover Publications. como o faz Popper./out. Na verdade.48. Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons. "causar benefício público".Talcott. 9. Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. BLUMER. Fred. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. o capítulo 4: "Context and thought". Ver HIRSCHMAN.. Inc. 77. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. Mill. p. Se. 1963. Inc. 64. minha concordância com ele seria quase total. n. há correntes historicistas (por exemplo.. 63. S. a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente. 4. v. quem sabe . The active society. Evolution andculture. 38-7549. Política! development theory: the Latin American experience. Elman R. Sociology and modern systems theory. Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper. Edward A (Org. Ver RIGGS. New York: Pergamon Press. p. às vezes. 65. ago. 1965. Inc. 1967. p. 52. p. p. 37. Marshall D. R. jun. op. n.seu bem-estar geral. p. 387. Especialmente. Ver taníbém DEWEY. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 . 1967. New York: The Free Press. Arnold M. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências". Ver BRAYBROOKE. 11-12. Chicago: Aldine Publishing Company. 50. por exemplo. Journal of InternationalAffairs. New York: Liberal Arts Press. 2. 1966. New York: Harper & Row. 66.387. 35 (New Series). Ver também NYE. 57. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo").. nature andjreedom. 310. 1960. op. p. 1967. A. 2. Id. Scientísm and the study of society. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo". p.. ano 23. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes. 55. Charles L. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper. 389-390. 1966. parte I. The law of evolucionary potential. SJOBERG. Ver MITCHELL.

. New York: Frederick A. Esta é a mudança revolucionária fundamental . como categoria sociológica. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. Beyonâ the welfare state. 11.). The spell of limited possibilities... p. que quiserem ter. Praeger. Illinois: Northwestern University Press. 75./ago. 1960. n. The planning of change. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.). foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. que só funciona enquanto persistir a escassez. J.. 1961. Ver também CHIN. Aurélio. DESAN. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. World problems in the coming decades. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. Robert. jul. THURNWALD. Barry (Ed. 99. 1967. em 25 de maio de 1967. MCHALE. N. Sorokin remete a: GOLDENWEISER. cit. p. sobre os países desenvolvidos de hoje. New York: The Free Press. Robert. 79. 99.. Ver WARD. Ibid. 11. que uso neste texto. Kenneth E. 4. 1965. Pitirim A. 1965. Evanston. Warren G. p. Gunnar. p.Ver PARSONS. a surpreendente verdade elementar. 1962. Ver MARTINDALE. Gwendolen M. New York: McGraw-Hill Book Co. The social impact of cybernetics. 70. 4. On the principie of convergence in ethnology. Don. 590. Washington: Georgetown University Press. E a decisão que cria os recursos. 1965. O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende.. American Behavioral Scientist. In: ROSENAU. Ver SOROKIN. v. In: ZOELSCHAN. em 1983. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. com o título Administração e contexto brasileiro. ibid. p. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". 74. A reconsideratíon of theories of social change. New York: Harper & Row. BOULDING. 6. op. op. The social system. Na mesma linha. 49. Introduction. Barbara. 259-90. Cybernetics and the problems of social reorganization. New York: McGraw-Hill Book Co. A redução sociológica. Robert (Eds. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas. v. Nation and world. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. 6. 1968. Explomtiow in social change. CHIN. Ver BENNIS. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory. George K. é que eles podem ter . v.. BENDIX. 12. cit. Johan. Id. LOWIE R. 1937. 77. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. Talcott. 80. e uma armadilha de morte. R. Secretário-Geral das Nações Unidas.todos os recursos. 1966. New Haven: Yale University Press. Ithiel de Sola (Ed. Talcott. W. 1966. American Sodological Review. Government and politics in the 20th century. cit. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. The planetary man: a noetic prelude to a united world. v. p. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS. p. 1966. Ver THEOBALD. International politics and foreign policy. p. Social and cultural dynamics. W E. PARSONS. Journal of American Folklore.. 486. Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. American Sociological Review. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente". HIRSCH.67. The utility of system models and developmental models for practitioners. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. Duesenberry. Changing organizations. a abundância será um câncer. In: POOL. 69. Ver MOORE. HERZ. In: BENNIS. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. v. 82. Id. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados. Approaches to comparative and intemanonal politics. Charles R. 1967. 1912. op. Spaceship Eanh. 81. 25. New York: Hoít. 26. v. n. Journal of American Folklore. CARTER. 68. ver SOROKIN. DEUTSCH. PECCEI. Walter (Org. p. GALTUNG./ago. 1964. p. Rinehart & Winston. p. New York: The Free Press. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. John. abr. ibid. R.. Wilfrid. jul.).. The principie of limited possibilites. mas a idéia de "penetração".. G. Journal ofPeace Research. senão em prazo curtíssimo . representa uma nova ferramenta analítica. O mundo. 25. On the future of the international system. no "Faculty Center" de Stanford. BENNÉ. 11. New York: Columbia University Press. 73. Kenneth D. In: FARREL. Apud BENNIS. 72. p. New York: The Bedminster Press. em tempos de paz. 76. em espécie e escala. U Thant. 1951. 1966. 810-18. 1965.em qualquer época. Global ecology: toward the planetary society. 195-203. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. p. 6. 2. 33 segs. 1966. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise . em caso de guerra".talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. p. 218. 9971. John H. Já não são mais os recursos que limitam as decisões.. MYRDALL. 1966. p. Boston: Houghton Mifflin Co. 1913. 78. 1968.. S. pela mesma editora. American Behamoral Scientist. portanto. In: DECHERT. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples. v. 44. 1967.). Order and community in the international social system. ed. New York: Simon & Schuster. Karl.

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. ed. 1996. MANDER. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. Translated with an introduction. Hannah. B.: Oxford Uníversity Press. The human condition.: The Universky of Chicago Press. notes and appendixes by Ernest Barker.. 1978. Referências ARENDT. Fmmebreak: the radical redesign of American business. M.). 1964. 1983. p. San Francisco. I. Great Britain: Oxford University Press. B. Rio de Janeiro: Campus. Thepolitics [ofj. PINCHOT. . lan L. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 . Robert K. Belmont. 1973. G. San Francisco. ARISTOTLE. Califórnia: Sierra Club Books. When corporations rule the worlã. Gifford e Elizabeth. Freeman. Berkeley and Los Angeles. Richard O. KORTEN. Califórnia: University of Califórnia Press. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. MASON. San Francisco. In: DALY. 1958. fruto da liberdade de escolha do ser humano. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. PEARSON. West Hartford.esse estrato exerce o papel de elite. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. The tragedy of the commons. New York: The Free Press. Califórnia: Jossey-Bass. 1968. GOLDSMITH. Calif. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum. (Ed. 1996. 1958. 1993. Roben. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich. The antient economy.. Edward (Eds. Herman E. 1981. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais . strategies for managerial success in public organizations. Jerry. Berkeley. Social theory and social structure. Connecticut. Garrett.. Califórnia: Wadsworth Pub. 1994. Califórnia: W. MACPHERSON. MITROFF. . H. David C. Max. Oxford. 1973. C. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology. London.suporte de uma sociedade multicêntrica. HARDIN. FINLEY.). RAMOS. MERTON. San Francisco. 111. Thepursuit ofsignificance-. Alberto Guerreiro. The case against the global economy and for a turn toward the local. Towarda steady-state economy. 2. É necessário. Christine M. 1994. DENHARDT.133-48. Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke.: University of Califórnia Press. portanto. Chicago.

constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral. em número de cinco. incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. Os artigos de Simon. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas. Os modelos revistos P°r Thomas R. Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões. Dye. na verdade. o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada. porém. Não se trata de um texto crítico. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . Seu texto é didático e sumário. No primeiro. é dominantemente marcada. em segundo lugar. Lindblom e Etzioni. mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais. Esta parte do volume. caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada.

sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. de elite. Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista. eles "avançam sem esforço. Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus. para começar. de grupo. porém. as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. em essência. Etzioni propugna por yjna posição intermediária. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. também na década de 1950. Dennis. principalmente. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico. presumido pela ciência econômica. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. de processo. PressupÕe-se. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro. tratamento especial a seu respeito. em seu comentário. Segundo observa o economista Edvaldo A. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". pois. Segundo Simon. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. assinalada pelo comentarista. Formulação de decisões: escolhas racionais. então em voga. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. decidem de modo incrementai. com provável exclusão dos economistas. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. De acordo com Lindblom. dispensando-se. lidado com formulação de políticas. não pode oferecer mais do que prometem seus termos. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. O economista Donald R. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". Pelo contrário. não invalida. conforme confessou em carta ao periódico Current Content. segundo Winkler. do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). racional. Charles E. Lindblom e o próprio Etzioni. de Karl Popper. Os diversos modelos (a saber: institucional. Por isso. isto é. É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". individual (mercado) quanto da pública. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. Em vez disso. As decisões dos rnmistradores individuais. por razões diversas. para orientar o policymaker no processo operacional de análise. Com exceção do modelo da opção pública. embora não universal. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. da teoria de jogos. os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. Herbert A. Por sua vez. da opção pública e sistêmico) servem. Segundo resume ele. embora Simon não tenha. E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. incluído na coletânea. aqui. Santana. Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. é de sua natureza. rumo ou planejamento". A ausência de suporte empírico. provavelmente por influência do conceito. a operacionalização dessa concepção de homem. De acordo com M.ao campo das políticas públicas. admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). incrementai. em 1983. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. incrementais ou mistos. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. em suas construções teóricas. evidentemente. a rigor. formulação e avaliação de políticas públicas. os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. coletiva (política). Trata-se de um recurso que.

e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros. Belmiro V. corretamente.como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais . com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning). limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. sem maiores considerações por seu mérito teórico. professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. Segundo Etzioni. Segundo o argumento de Etzioni. Seu estudo.depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas .explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito. destinados a estabelecer direcionamentos básicos. evoluiu para uma análise comparativa. Com o modelo da "sondagem mista". pela abordagem "racional compreensiva" e. levando críticos como Sternberg a observar.para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos. substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista. no artigo de 1986. num extremo. que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento. Conseqüentemente. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista. em seu artigo de 1959. Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". de seu fiat de executivo. Segundo o comentarista. Ao reexaminar sua proposta. os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro. por outro. pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". sob os títulos: "'Mixeá scanning. Castor. Harwick. Na estratégia incrementai. (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom). e. explorando alternativas de prazo mais longo. Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume. Segundo Dennis. mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente. os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas. por sua vez. Mas o ensaio subseqüente.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas. em que . Etzioni admite e lamenta que. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. por um lado. M. conforme demonstrou. por exemplo. que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. o tomador de decisão consegue. Em sua visão. Trata-se de um texto original. em especial. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada . escrito especialmente para esta coletânea. de Burton T. que se limitava. no outro. a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. no contexto do paradigma paraeconômico. os detentores do poder e. com (b) os processos incrementais. Em seu comentário. as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. o artigo seminal de Lindblom. indireta e parcialmente.como o "modelo operacional normativo" de Dror. conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. porém. consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas. também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. no entanto. Saasa. Na perspectiva de Etzioni. uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão".decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações. Com base em Guerreiro Ramos. J. as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade.

Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). Entre suas obras de maior sucesso editorial. Recebeu o prêmio Harold Lasswell. Dadas a densidade e a originalidade da análise feita.o mapa de uma estrada. cuja base teórica pode ser encontrada.ed. no Brookings Institution. Modeís of politics. Thomas R. p. na condução de políticas públicas. e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise . por seus estudos sobre federalismo. 11-30. por exemplo. por exemplo. Aliás. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). Pode ser uma representação física real .um protótipo de avião. Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. tjn matéria mais mundana. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. In: Unáerstandingpublicpolicy. some help in diínking about public policy. por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos. Harwick propõe que se adote. . Dono de um estilo literário direto e fluente. Heidemann. DYE. Esag/Udesc. em Israel. Thomas R. por exemplo. e o prêmio Donald C. Embora não a elabore neste trabalho. Newjersey: Prentice-Hali. Lindblom e Etzioni. Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas. a perspectiva de "processo-ação". 11. Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas. O Tradução: Francisco G. ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania. em Washington. até mesmo para o russo e o chinês. na obra de Mary Parker Follet. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R. Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição). o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. Ou pode o modelo ser um diagrama . Stone. 2005. Seu livro mais recente chama-se Politics in America. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University.

mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. 100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. modelo incrementai. as políticas governamentais envolvem universalidade. Esses modelos não são competitivos. que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. Tradicionalmente. isolada ou conjuntamente. focalizando as características essenciais da vida política. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. Essas instituições oficialmente estabelecem. à primeira vista. partida de jogo. ajudar-nos a nos comunicarmos. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. os Tribunais. Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais. dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. a seguir. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. atividade de grupos de interesse. Ao longo dos anos. modelo de grupo. o governo empresta legitimidade às políticas. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força.empresas.Serventia aos modelos. Apresentamos. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. para descrever e vplicar políticas específicas. modelo de elite. Aqui. modelo da teoria de jogos. a Presidência. modelo de processo. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . Entretanto. Em segundo lugar. organizações profissionais. modelo da opção pública. incrementalismo. modelo racional. etc. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. Em vez disso. os Estados. a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais. uma breve descrição de cada modelo. Seleção dos modelos. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. modelo sistêmico. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. deixar-se explicar por um dos modelos em particular. Tradicionalmente. jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas. opção pública. os Municípios e assim por diante. associações civis. a ciência política. Em primeiro lugar. as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. processos políticos e influências institucionais. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. preferências de elites. forcas sistêmicas. Embora algumas políticas pareçam. à maneira de outras disciplinas científicas. identificar aspectos importantes de questões político-sociais. Finalmente. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. . sugerindo o que é importante e o que não é importante. igrejas. o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas.como importantes e mesmo obrigatórias. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas. Estritamente falando.

PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva. Arranjos constitucionais e legais. por exemplo. presidentes. suas atribuições e suas funções . legisladores. O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas. Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação. Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas. (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação. juizes e outros atores políc °s. a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. Com o termo "estruturados". AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas. Em resumo. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. Na área dos problemas urbanos. queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento.organização. Recentemente. Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas. O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. porém. estadual e local. sistemático. podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal. Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo.) Entretanto. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos". burocratas. têm sido descritos em detalhe. a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro.sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras. Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos. se as forças subjacentes permanecerem constantes. A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. sem que. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro. Desde a II Guerra Mundial. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. 1. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. gruP°s de interesse. e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. r °cesso: política como atividade política Figura l . ver a Fig.

Selecionar uma proposta. Propor mudanças e ajustes. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. Copyright © by Wadsworth Publishing Co. formulação. portanto. não necessariamente com a substância em si mesma .quem ganha o que e pot quê. implementação e avaliação. organização de agenda. Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. legitimação. mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l . Brooks/Cole Publishing Co. mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas. pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas . ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas. Eis. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona. Reimpresso com autorização do editor.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . Prestar serviços ou prover pagamentos. que se garanta crítica e oposição. p. Transformá-la em lei. controles etc. o que escreve a respeito o cientista político Charles O. Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas . para resolver as questões e os problemas. Estudar os programas..Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas. ed. Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar. Desenvolver propostas de políticas.. Pacific Grove. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está.. o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo .agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. Criar impostos. Articular apoio político para ela. Inc. 2. Relatar os outputs dos programas governamentais. instalações. Organizar burocracias. para a ação governamental. montagem de agenda para deliberação.. °trnulação de propostas. implementadas e mudadas. se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. em seus estudos sobre políticas públicas.que haja mais acesso se houver maior interesse. Boston: Duxbury.1 Fonte: Charles O.) Varia (justificação. An introãuction to thestudy ofpubUc policy. Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas. 12. 1978. Jones. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados. Na Tabela l. pagamentos.identificação de problemas. legitimação de políticas e assim por diante. recomendação etc. por exemplo. em como ele interage com o processo.

3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. na verdade.2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se. Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. Segundo o cientista político David B. os acordos e as conquistas. o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos.. o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). do ponto de vista da teoria de grupo. para apresentar suas demandas ao governo. formal ou informalmente. fazer cumprir as leis). Na verdade. ou o que quer que seja.4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [. um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". despender dinheiro. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas). Segundo os teóricos de grupo. Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. educação. conseguir aprovação do Congresso. bemestar social. o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse. e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas. justa e compassiva.Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 .. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. que sejam significativamente diferentes. sob a forma de estatutos. em que a implementação seja razoável. em qualquer momento dado. (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas. competitivo ou não competitivo. em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos. não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais". na realidade. em que a discussão. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei. pluralista ou elitista. Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas. a implementação de políticas (criar burocracias. esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . Talvez as restrições sociais. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. A política é. (4) o cumprimento efetivo desses acordos.] Os legisladores julgam a luta dos grupos. Novamente. Pelo menos essa é uma questão que metece atenção.envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas). da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. saúde ou justiça criminal. O cientista político Earl Latham descreve a política. em qualquer momento no tempo. mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos. porém. do presidente ou dos tribunais). se são populares). a política pública é. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. Truman. em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado. pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa.

há um grupo latente grande. da classe média. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país. liderança. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. na realidade. Assim. católicos. moradores dos centros das cidades. Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. Desse modo. Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando. Finalmente. Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna. que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda. na verdade. poder organizacional. dos protestantes. 3). Os partidos são vistos como coalizões de grupos. Em primeiro lugar.o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa. O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores. riqueza. Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. grupos étnicos. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". intelectuais progressistas. negros e sulistas.Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 . e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. Esse grupo nem sempre é visível. pobres. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. Nos EUA. a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. dos brancos. que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. era composta por trabalhadores. na sociedade norte-americana. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante. as políticas públicas. e este fato modera as demandas dos grupos. a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio. Quanto maior a clientela do político. As políticas fluem "de cima para baixo". negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. desde a era Roosevelt até recentemente. Ao fazê-lo. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos . a coalizão do Partido Democrata. eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. traduzem as preferências das elites. Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . Em segundo lugar. quase universal. das elites para as massas. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. Por sua vez.

As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. Dessa forma. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. isto é. o elitismo considera as massas profundamente passivas. Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites. Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. • As políticas públicas não refletem as demandas das massas. e. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo". apáticas e mal informadas.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. Elitismo não significa. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema.eleições e partidos . seu interesse pela preservação do sistema -.são importantes somente por seu valor simbólico. entre as elites. dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar. os tomadores de decisão devem selecionar. a delimitação do governo e a liberdade individual. e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 . na melhor das hipóteses. Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. dentre as opções políticas. Assim. muito mais concordância que discordância. As políticas públicas são modificadas com freqüência. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social. e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites. Em segundo lugar. as massas não decidem políticas públicas. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites. os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. Em primeiro íugar. Nos EUA. essas instituições "democráticas" . bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas. as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. na maioria das vezes. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. mas antes os valores prevalentes da elite. e as elites. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas. • As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas. não das massas. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. Na maioria das vezes. que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. mas raramente substituídas. O elitismo sustenta que as massas têm. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele. Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos.isto é. agindo na base do auto-interesse esclarecido. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos. Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. evidentemente. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema. Em razão do conservadorismo geral das elites .

políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. como também das ciências físicas e biológicas. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. Hoje. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios. muitas barreiras à formulação racional de decisões. a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos. Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo.7 Na verdade. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas. (3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais. reeleição. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários. sociais. Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. mas. Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. Finalmente. dinheiro etc. mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo. Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta. Para selecionar uma política racional. status. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. ao contrário. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido. Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências. a partir daí não se deve promover mais gastos. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis. econômicos e culturais. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais.S. Há.Em outras palavras. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. entretanto. rejeitadas em decisões anteriores. Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". por exemplo. Os formuladores de políticas. mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U. a procurar maximizar suas recompensas . Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido. incluindo-se aí o custo da coleta de informações.poder.

para prever todas as conseqüências de cada proposta. restrições de tempo. ec onômicos e culturais. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões.® <u i <u cn " -a . Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. decréscimos ou modificações nos programas em vigor. uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. com base em todas as informações relevantes. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política. Em primeiro lugar. isso acontece porque eles não dispõem de tempo. sociais.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais.Q O (0 o Q. nem identificam os objetivos societários. para então fazer a seleção. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências. Dessa maneira. (Por exemplo. políticas e despesas são considerados como pontos de partida. em termos de máximos benefícios líquidos. O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas. e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos. O cientista político Charles E.8 Segundo Lindblorn. a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos.sí l O . ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o. mesmo na era do computador. Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. Ao contrário.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ». os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas. como ilustra a Figura 5). 0 CD „. informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor. Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 .

O "jogador" pode ser um indivíduo. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos. Assim. Assim. ou em disposições psicológicas. o incrementalismo é politicamente conveniente. Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro. Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. construções. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. e as mudanças políticas mais fundamentais.Modelo incrementai Em segundo lugar. um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 . envolvendo grandes ganhos ou perdas. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares. diplomacia internacional. organizacionais e administrativas. aquela que está mais próxima das políticas atuais. com maior freqüência. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito. Em condições de incerteza. econômicas. manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. necessárias à maximização de valores. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. As pessoas são pragmáticas. Em terceiro lugar. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas. práticas administrativas ou estrutura organizacional. os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores.L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. Na formulação de políticas. Na maior parte dos casos. uso de armas nucleares. talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. raramente procuram a "melhor maneira". são deixadas de lado. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. tenham eles provado ou não sua eficácia. As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários. Finalmente. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória. mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. ao contrário. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. isto é. Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". ou outros itens de natureza material. a menos que haja substancial realinhamento político. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas. Em quarto lugar.

Mas se o motorista A decide manter-se no curso. cada um seria levemente desonrado (-1). o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários. Ambos os motoristas preferem evitar a morte. presumivelmente. O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. Na teoria dos jogos. e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. há quatro resultados possíveis. Quem se desviar será "covarde". O resultado depende do que os dois fizerem. mas o motorista B mantém-se no curso.um para cada jogador. os dois colidirão.um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo. há dois valores numéricos dentro de cada célula . Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. cambalear como um bêbado em direção ao carro. são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . os resultados invertem-se. que destroçam seus carros. A mais simples é a matriz de dois por dois. Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos. no meio da pista. correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. Portanto. Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6). a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo. Se o motorista A desvia. Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes. -5 ("desonra"). As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" .— na verdade.10 para ambos os jogadores. Mas a matriz é muito simples. portanto. talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10). A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. Além disso. mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes". As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. Por exemplo. cada qual representado por uma célula na matriz. Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões. levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. Por exemplo. a contagem pode ser . esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. Consideremos o jogo do "covarde". Se ambos saem do curso. Se nenhum deles se desviar do curso. Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números. qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional. mas que se aplica a situações competitivas. e o motorista B desvia. Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 . em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. um contra o outro.Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples.

A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. independentemente do que faça seu oponente. portanto. No entanto. como já foi assinalado anteriormente. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito.adversário. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados. O mercado não consegue prover bens públicos. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos. Assim.) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples.9 Em suma. suas liberdades e sua propriedade. podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. legisladores. burocratas. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. grupos de interesse. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. porque. Tradicionalmente. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. versões diferentes de motivação humana. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. Em primeiro lugar. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional. para qualquer comprador individual.eleitores. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva. (No jogo do covarde. partidos. ele deve remediar certas "falhas do mercado". se forem oferecidos a um indivíduo. isto é. argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. contribuintes. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública. porque essa opção minimiza sua perda máxima. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. o jogador racional irá desviar do curso. Finalmente. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. portanto. por intermédio do governo. Mais significativamente. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. Teoria da opção pública fpublic choice^í. candidatos. Por isso. que. para providenciar sua defesa comum. a liberdade e a propriedade. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. devem ser oferecidos a todos. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. outra falha reconhecida do mercado e. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke. Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 . Desenvolveram-se. as pessoas devem agir coletivamente. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. isto é. e mediante acordo (contrato) entre si. que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. para seu mútuo benefício. para se proporcionarem benefícios mútuos. O economista James Buchanan. bem como de Thomas Jefferson. A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário. Em segundo lugar. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la.

£-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. talvez seja tarde demais.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores.serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros. Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas. que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 .10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7). Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais. não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade. os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado. amealhar generosas contribuições de campanha. Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos.locai impõe custos não compensados a outros. Racionalmente. os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades. Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros. Diferentemente dos consumidores do mercado. os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo. Assim. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades. Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta. deduções em folha e financiamento do déficit . os indivíduos interessados em benefícios específicos. engordar os orçamentos das repartições. Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios. subsídios. Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . pode encontrar muitas dificuldades. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores. mas em ganhar eleições. não vencem eleições para formular políticas. os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas.os eleitores médios -. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios. Para compensar os custos impostos à sociedade. nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo.impostos ocultos. Várias "ilusões fiscais" . Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" . Mesmo depois da disputa eleitoral. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio. privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores. homogêneos e numericamente pequenos.

Na verdade. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" . e ele o fará para assim se autopreservar. da força. acabam produzindo excesso de regulamentações. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. com novos alertas sobre perigos. os grupos de interesse. (3) do uso. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. agem para influenciar a política pública. As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. Para atrair membros e contribuições. ou entradas. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. de contribuintes/cidadãos. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. ou saídas. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. O conceito de sistema político tem sido empregado. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. Os outputs. U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. constituem a política pública. que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. implícita ou explicitamente. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. se ignorar suas demandas. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. exagerando os perigos que a sociedade corre. as atividades de muitos grupos especiais de interesse.Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). em resposta às condições ambientais reais ou percebidas. Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. programas e serviços governamentais. com o apoio indispensável de toda a sociedade. que o trabalho. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos. MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 . Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8. perseguem seu auto-interesse no mercado político. por sua vez.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. benefícios. obedecem às leis. por muitos estudiosos. Em suma.uma economia política tão eivada de subsídios. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. algumas das quais conflitantes entre si. mas menos organizados. A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados. se desejam se manter no mercado. Quando perduram por períodos prolongados de tempo. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados. regulamentações. à semelhança de outros atores políticos. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. essas alocações. ou ameaça de uso. a produtividade e o investimento se vêem desestimulados.

Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. Finalmente. Geralmente. Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. Evidentemente. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre. simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. Se. Por um lado. entretanto. via feedhack. sua utilidade é diminuída na comunicação. é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. Identificar o que é relevante. não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. ao usar o termo. a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. Por outro lado. medidos e verificados. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional . Podemos todos concordar. Entretanto. ou jogos. dos valores pessoais de um indivíduo. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. ele não serve para ajudar a compreensão. Quando pensamos em sistemas políticos. relevante. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. ele deve ter efetivas referências empíricas. ou formulação racional de decisões. Propor explicações. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. Comunicar algo significativo. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas. de fato. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. No entanto. Por exemplo. ou elites. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. Ordenar e simplificar a realidade. Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. Em outras palavras. o que é real. Orientar a pesquisa e a investigação. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política. ou grupos. estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. ou significativo depende. Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. que possam ser observados. ou incrementalismo. pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. ele estará comunicando.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. até certo ponto. um modelo deve corresponder à realidade.isto é. que possam ser testadas e verificadas. Condizer com a realidade. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . por exemplo. mesmo que não seja realista. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. isto é. esclarecer e entender o que é realmente importante em política. O conceito deve ser operacional .

o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . An introduction to the study ofpublic policy. The calculus ofconsent. Public policy-making re-examined. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. TULLOCK. David B. ed. Boston: Duxbury. Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI). 2. Pane IV. A framework forpolitical analysis. economista. Thomas R. James M. Dedica-se.NevfYork: Knopf. Raza. The politics ofthe budgetary process. N. Thomas R. Aaron. 1993.ed. 1957DYE. New York: Knopf. Heinz. An economic theory ofdemocracy. 1978. p. CA: W»' dsworch. 1964. 6. 1951... New York: Harper & Row. The irony ofdemocmcy.. Englewood ClifFs. TULLOCK. Gênero y Educadón en América Latina. 8. 1993. Monterey. 1968. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. 1959. Englewood Clíffs. LINDBLOM. EASTON. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. 1993. No livro Undentandingpublicpolicy'. Belmont. p. principalmente. decide e implementa uma política pública. lhe politics ofthe bitdgetary process. 1965. WILDAVSKY. Esses 1956. Notas 1. Ibid. Samuel J. New York: Harper ÔC Row. Referências BUCHANAN. 2. An optional model of public policy-making. The science of muddling through. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. Englewood ClifFs. p. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. ver: TRUMAN. Gordon. The calcutm ofconsent. Boston: Little. 2004. 1962. 9. David A Jramework for political analysis. J. J. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula. NC State e Duke. Davíd B.. New York: Free Press. ZEIGLER. Political behavior. v. 1965. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos.: Prentice-Hall. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). N. 7. 79-88. 19. ed. DOWNS. Public Administration Review. lhe governmental process. ed. WOODHOUSE. 1962.Norch Carolina. David. 10. Califórnia: Wadsworth. Thepolicy-makingprocess. com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas. The group basis of politics. Charles O. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad.. Brown. DOWNS. ELDERSVELD. 4. J. N. 3.. LATHAM. BUCHANAN.). Anthony. 2. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. New York: HarperCoílins. Morris (Orgs. 1954.contra os dados do inundo real. 3. a pesquisas sobre política educacional. Anthony. 239. Aaron. ZEIGLER.: Prentice-Hall. Winlder. 5. Earl.. Spring.: PrenticeHall. 1992. Edward J. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. p. Ver DROR. 6. Thomas R. Yehezdel. JONES. LINDBLOM. 1959. JANOWITZ. TRUMAN. James M. No entanto. 37. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. Ver LINDBLOM. Charles E. Gordon. ex-professor da Escola de Administração Pública. Harmon. 9. ed. The irony ofdemocracy. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 . In: EULAU. 9. WILDAVSKY. 1957. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas. em Washington (Lashc). em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial. San Francisco: Chandler. The governmentalprocess. Charles E. Ann Arbor: Universityof Michigan Press. Harmon.. Em poucas palavras. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. An economic theory ofdemocracy. da Universidade do Sul da Califórnia. 11.

Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos. ele não avalia a "elegância" dos modelos. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. desse modo. Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. Por exemplo. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. regulamentação Formulação. o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. depois de testa-los. isto é. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. legislação. apesar do potencial evidente que têm para tanto. Assim. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. legislação. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo. Os modelos nascem na imaginação do cientista. são muito importantes. Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. No entanto. implementação Formulação. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. Por exemplo. o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. avaliação Formulação Formulação. Finalmente. regulamentação Formulação. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação.modelos compartilham certas características entre si. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão. regulamentação Formulação. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. regulamentação Formulação. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. Tabela . Nesse sentido.Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação. em torno da natureza dos arranjos institucionais. legislação. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. Ao invés disso. Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. Obviamente. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. que não correspondem à expectativa. legislação. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. segundo a teoria. Em outras palavras. em escala menor.

na teoria da firma de negócios. partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. no Quanerly Journal of Economics. ignoram a implementação de políticas. ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política. esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela. O presente artigo foi publicado. expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. Em vez disso. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". Herbert A. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. Esag/Udesc. poderia acrescentar. feb. Ela tem sido testada. Heidemann.1955.^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual.anteriormente. v. em Pittsburgh. Em suma. que. Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos. Pennsylvania. até o fim de sua longa vida. A Tradução: Francisco G. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise . Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua. mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. em particular.se não é absolutamente completo . rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. No entanto. praticamente. suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. Nascido em 916. e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar. Esse analista saberia. 69. 99-118. com base na literatura. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . que . Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. p. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas. sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". em Pittsburgh. Além disso. que existem inúmeros pontos em que se pode intervir. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. Por exemplo. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA. por ser econômico.é pelo menos animadoramente claro e amplo. em 2001. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais. ou a determinar se elas procedem. hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência. também é "racional". originalmence. esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais.

Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. recompensa. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo.e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" . de um valor esperado. sem dúvida. assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e. em parte. Aqui. algumas restrições que devem ser tomadas como dadas. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido). em outro trabalho.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp.que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. "alcance das metas" . Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos. optei pela primeira abordagem. professor do Departamento de Matemática da UFSC. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. Neste artigo. Entre as restrições comuns . incluindo-se aí o homem. em mensagem manuscrita ao tradutor.sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas. nos ambientes em que essas organizações se encontram. têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. dentro do próprio organismo biológico. Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece. (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência. com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. ou via escrutínio do ambiente de escolha. Em parte. teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. Mas. entre outras observações. que. As correções. pode "otimizar" como meio para a adaptação racional . lucro. Modelo comportamental de decisão racional " !35 . aliás. os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas. num problema de otimização. Proponho-me. o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português. via fax. por conseguinte. Por exemplo.Enunciada em termos amplos. Isto é.e. Por exemplo. ou um minimax. a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. inclui algumas novas considerações . Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos). Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. resultado. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". De maneira semelhante. ara garantir a correção dos termos matemáticos. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi. os fetos relevantes do mundo real. Em parte. Os psicólogos. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente. só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa. retribuição. Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva. em 30 de julho de 1996. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações. assim. no estágio atual. se adotarmos esse ponto de vista.como uma função da proposta escolhida. ganho.

podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários. Representamos então a informação pela associação de cada elemento. senão todos. para cada alternativa de comportamento. no conjunto Sá. nos modelos da teoria de jogos. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito.2 *• Regra de Max-Min. uma relação que afirme que s. o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. 2. a.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —. V. quanto os tipos mais limitados.Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional. de A. Num modelo matemático. se for escolhido a. em forma reduzida. pode haver mais de um resultado possível. selecione a alternativa. Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 .se S. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1. Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5). vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. Ao guardar em sua mente essa interpretação. Pa (s) . Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores . uma probabilidade. a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. O payoff"pode ser representado por uma função real. a.a probabilidade de que ocorrerá s. vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. que são usualmente construídos. t j. V(s).) 4. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais. Isto é. Em seguida. é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras. e o payoff. Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. se a alternativa de comportamento escolhida for a. (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos. Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. ou resultados da escolha. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. 6. definida para todos os elementos. para qualquer alternativa escolhida. porque ela atribui a cada elemento. a. Essa informação pode ser incompleta . Na representação ordinária de um jogo. A probabilidade Pa (s) é uma função real. 3. V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . Para muitas finalidades. aos valores nas células.que se realize o menor V(s) para s em Sa. Os possíveis estados futuros dos negócios. não negativa. em consideração''ou "percebe". em pares os elementos de S — isto é. mas. se for escolhida uma certa alternativa de comportamento. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A . e a função V. O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. representados por um conjunto de pontos. de 5. o conjunto das células na fila a. às estratégias do primeiro jogador. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). que serão discutidos aqui — em geral requerem. pois. em A (ou em A). Suponha que. a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão). se for escolhida uma certa alternativa. A. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. S. por sua matriz depayoffs. s. aconteça o pior resultado possível . A. com o À contido em A (A d A). s. é preferível a Sy ou vice-versa —. a. O conjunto Sa é. por exemplo. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. Ao descrever o modelo proposto. ao subconjunto Sá . V(s) . o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios.o conjunto dos resultados que podem ocorrer. o conjunto^. j.isto é. em que S Pa (s) = l. Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S. 5.

V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III. empírica de se determinar até que ponto. que certo resultado é melhor. Dependendo das circunstâncias. Na teoria psicológica. Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. obviamente. fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). tão bom quanto. II. empate ou derrota). V(â) = V(s. e. na teoria econômica. Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório". numa partida de xadrez.movimento do jogador White. deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados. White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência. caso contrário. suponhamos que S represente as posições possíveis. clara o suficiente. Isso. Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. obviamente. ou pior do que qualquer outro. poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. de forma consistente. a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). e em que circunstâncias. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo. Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha. -1). Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S. esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito.) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise . Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo. poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto.não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas". vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo. em situações complexas de escolha. veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas. parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. A título de um exemplo de (a). no 2Q. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. Pa(s). Regra de probabilidade. 0) ou um dos três valores (l. por conseguinte. Na posição (+1). Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem . verdade descrevam o processo de tomada de decisão. para todos os s em S. A título de um exemplo de (b). White pode forçar o empate. sem dúvida. selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff. Na posição (0). os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. A evidência introspectiva é.Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã.deve ser sempre possível especificar. Na posição (-1). envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados . mas não podemos. Entretanto. A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível. e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". O. Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. mas não vencer. Em vez disso. Black pode assegurar a vitória. Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que. os seres humanos efetivamente usam essas simplificações.

supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. Se. como se mostra mais adiante. Ao processo de formulação de decisões. ou em outras circunstâncias. V(s) seria igual a /. se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 . enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. que assume apenas os valores (+2. de modo que V(s) = l. Agora. No caso extremo. antes de receber a próxima.3 Em segundo lugar. ele pode receber uma seqüência de ofertas. no caso das funções simples depayoffi (+1. mediante esse procedimento. Se o processo de coleta de informações tiver custo. contido em S'). o que é mais comum. obviamente. então garante-se um resultado satisfatório. Sá. a. S' em S). por exemplo. o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. O procedimento. de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto. mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas. em conjuntos ou lotes de duas. pode de saída ser associado ao conjunto todo. pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. Em terceiro lugar.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente). ele procura um S' em 5. W(s). definida em 5. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). 0) nas condições que acabam de ser discutidas. nos seguintes termos: IV. sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). Em segundo lugar. digamos U(s). Suponha. S. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. Quando é admissível uma V(s) simples. a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação. depois de haver refinado a associação. O). Então. (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5". três ou de n ofertas.) Então. então. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. (Ou. Em primeiro lugar. podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S. cada elemento. for possível encontrar uma alternativa de comportamento. para s em S'. Em quarto lugar. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade.

Este último pode então rejeitar o ponto original. Mas. então. Em vez de uma função escalar de payoffs. então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. "empate ou derrota" e assim por diante.]^ maximizado. tornase administrável. Modelo comportamental de decisão racional • 143 . pois. torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior. É viável. poderíamos ter uma função vetorial. talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. e tentar outro. Sua exploração pode levar a pontos. no entanto. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória". componentes múltiplos. precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas.} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs. Por exemplo. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. "derrota clara". então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. isto é. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. White escolhe por tentariva um movimenro. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado. a. digamos. Esses podem ser integrados a S'. "vitória ou empate". é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. Considerando até aí respostas alternativas a Black. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". em que V tem os componentes Vf V2 .5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. White "explora" todo o conjunto associado a a. diante de todas as respostas possíveis de Black. O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. uma ordenação total dos payoffi. ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais. pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo. Dentre os programas viáveis. todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". í. um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia. que não estão em S'.. do ponto de vista computacional. V(s). 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. em vez de exigir que o payoff se. Ela requer uma função escalar de payoffi. Tão logo esse requisito seja atendido. No entanro. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada. obviamente.4 Ao que parece. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória. a. O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída.. dependendo da adequação dessa associação. Na teoria e na prática de programação linear. esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. Para todos os fins práticos. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada.Sob condições favoráveis. V(s). Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. até o 30° movimento. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. a ordenação completa dos payoffs. do ponto de vista do jogador. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo. (A otimização exige. Em sentido objetivo. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. "empate claro". esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. Em seções posteriores deste artigo. A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S. Se. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados.

o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais". No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais. No caso de um indivíduo. Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V. se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis. admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. A regra V é ilustrada na Figura 2. de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é. Sá. para todos os i. se V. v.2. de tal modo que Sá faça parte de S'. etc. para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. Onde cada alternativa de comportamento. V (s) > k). No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais). podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência. se Üdar com ele. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . não se garante a existência ou a unicidade de soluções. tanto quanto possível.por exemplo. ele compara dois empregos em termos de salário.igualmente um conceito que se refere à aspiração. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão. Figura 2 . > k. 3. a.6 No segundo caso. Procure um subconjunto de S'em S. CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. condições ambientais. Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna. k. atratividade do trabalho. ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento. todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá. prestígio.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido . No primeiro dos três casos mencionados acima. O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional. seS' Procure então um a em A. Novamente. Suponha que consideremos satisfatório o payoff. e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo. Tem-se lidado com o terceiro caso. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença").Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos.

com boa fundamentação psicológica. há algumas considerações dinâmicas. Mas no outro caso discutido anteriormente . ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. Em outra. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias.a venda de uma casa —.) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante. Então. maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. em vez de uma única situação estática de escolha. o conjunto das alternativas de comportamento. para muitos fins. Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias. por exemplo. (É possível. estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. é racional. Quanto mais persistente for a organização. Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque. que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. de acordo com o argumento central deste artigo. 5. o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida. uma seqüência de tais situações.) Em uma organização. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò. que define uma alternativa como satisfatória. Mas. que englobe os dois procedimentos como aproximações. A se reduz. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial. muito menos antitéticos. e Ã. Nesse caso. se for difícil encontrá-las. Consideremos.8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes. Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo. o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração. Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente". e até provável. os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias. No entanto. em vez de modelos de racionalidade relativamente "global". Segundo um princípio vago. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias. se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional".humana.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente. e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada. Quando se examina as propostas de modo seqüencial. dadas essas limitações. O nível de aspiração. ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação. Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. obviamente. em certo sentido dinâmico.Q payofft do custo de descobrir alternativas). Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A. E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. para responder a essa questão.poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. Modelo comportamental de decisão racional • 147 . o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. A se amplia. a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo. teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade. em muitas situações. Então. Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. que deveríamos propor neste ponto. podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e. pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. Há uma outra maneira de representar o processo descrito. o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida. Além disso. (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo.

por sua vez. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. de um computador ao de um ser humano é muito difícil. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados.9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. liquidez). Modelo comportamental de decisão racional '149 . etc. Para fins de escolha. Na introdução. 148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. 10. l.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo. o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. Comparar o Q. O objetivo mais amplo. I. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo". de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice). Nesses casos. a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. em pouco tempo. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. para a torre. Se há desconto dos payoffs no tempo. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. para a rainha. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. no mundo real. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. Um seria o payoff" imediato" (consumo). Particularmente. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade. os payoffs de toda a seqüência de tentativas.) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. e essas discrepâncias.). Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. ao mesmo tempo. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. Esse procedimento haveria novamente de complicar. enquanto. Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação). Então. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem. dois componentes. Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. isto é. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir. no entanto. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo. o outro. no começo da seqüência. Da mesma forma. ao final de cada dez movimentos. de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. as simplificações feitas por essa organização. a organização de conhecimentos e capacidades limitados. que podem ser de considerável importância prática. Como se indicou na última seção. Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados.

Agora.P. na seção "Funções simples de payoff"'. ele aceita a oferta de valor mais alto. Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão.P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k.1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A. Conseqüentemente. A ilustração sobre a venda da casa. se já não foi vendida antes. para um ponto máximo: (A. d(k + 1).4) V {d (k)} = ÍE. V[d(k)]. A cada dia (ou outra unidade de tempo). Agora desejamos estabelecer d(k). Ao diferenciar ^parcialmente. o preço que venha a maximizar o valor esperado. ele estabelece um preço de aceite: d(k).5) dd(i) Mas: (A.2) =J . e (A. para o dia k. Para demonstrar isso. obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k. Os componentes k da função d(k) são independentes. em relação a cada componente.4). a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo. (A.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo.6) d d (i) ôd(i)j=i (A. se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 . ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite. para cada k.k=i+l j*i ie. digamos. serve de exemplo. Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k.8) õEk (d) _ d d (i) o. (d) D (l . (A. isto é. (d). k-l k =i (A.n Fatorando^ . será o valor esperado do preço de vendas. para i > k. 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k.3) Ek (d) = £k (d) U (l.9) _£!_ = _ d(i) p. do preço de vendas.ftf. se a casa já não foi vendida antes. (d)) K. ao nível que venha a maximizar (A. Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa. procedemos da seguinte maneira. Nesse caso. ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite. isto é. se não receber ofertas de valor superior a d(k).(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)). foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis". em base diária. obtemos: (A. mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional.

American Economic Review. Pode-se ver isso. ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo. Entretanto. Agora. a pouco menos de cem variações . Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. Em primeiro lugar. Norman Dalkey. em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford. Kenneth J. oito por cada jogador. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter. 4. examinadas em cada uma dessas posições. 40-49. e A comparison of organization theories. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. d(i). ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro. v. podemos evitar a questão da convergência. p. em velocidade suficiente. é igual ao valor esperado do preço de vendas. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços.isto é. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. 19. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. 6. relativa a &k(d). adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n. para o dia n. se a casa ainda não estiver vendida no dia i.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha.l Para que a resposta tenha sentido. o preço racional de aceite no dia i. e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. Eu poderia mencionar que. Ver ARROW. Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. que. 20 n. v. 5. 1951. l.10 Por conseguinte. 39. Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. descrito na. p. p. Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations". no caso em que o somatório termina no período n . 7. 1949. 10). July 1951. 10). 10) tem de convergir. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. se ainda não foi vendida anteriormente. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. 3. 2). além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite. Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza".e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. admitindo um preço de reserva a(n). nos termos em que este é definido aqui. mas. 293-305. Em seguida. ao se observar que o lado direito de (A. Herbert A. mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). 201-208. descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada. Anais. é um exemplo de uma função simples de pttyoff. introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. p. a soma infinita em (A. até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. e não a partir de (k = l). movido pelo ânimo de puro empirismo. v.19. 10). foi possível reduzir o número das linhas de jogo. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. Econometrica. De acordo com a equação (A. out. antes de prosseguir. ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. SIMON. para baixo ou para cima. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. Em segundo lugar. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. Ver o Apêndice. queremos interpretar a equação (A. computando de trás para a frente. 404-37. Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo. Review of Economic Studies. de Modigliani. fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. 4). vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. a casa estará vendida com certeza no período n. — podemos calcular o dia d(i) ótimo. Tomaremos esta última alternativa. v. ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem. A formal theory of the employment relation. Se olharmos para a definição (A. Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco. o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. Na verdade. ao longo do tempo. Para uma discussão complementar sobre esse ponto. 10) é igual ao lado direito de (A. 1952-53. Econometrica. submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto .

Em suma. 96-102. Ao que parece. Fev. A propósito. (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). p. Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe. Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. a quem chamaremos de homem administrativo. um conjunto de simplificações que.8. O artigo seminal ora comentado expressa. MARCH. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. T. muito provavelmente.ou da racionalidade ilimitada. 80. sempre. An inventory problem. seu primo. Administrative behaviour. 1947 p. Herbert A. 1953. p. ou seja. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. 9. 1955. por exemplo. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . o que. New York: Macmillan. Darling e W.101). Ver SIMON. normalmente. XXIV). Journal ofOperations Research Society of America. de Simon. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha". na prática. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. isto é.seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. Simon e March acrescentam ainda: 10. busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. entre as várias disponíveis. Desde 2001. segundo Simon e March (1979). Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. A. I. um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. 1979. 240-44. (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa. 39-41. Kincaid chegaram à equação (A. contemporiza. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. D. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. os modelos de escolha racional incorporam. ou da maximização . exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. Por causa disso. o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC). Ver seu resumo. aquela que maximize uma dada função de payoff. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. entre 1995 e 1997. De fato. M. 80-84. O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979. Dentre outras coisas. incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. N. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão. representa uma situação normal para o "homem administrativo". 10) por caminhos independentes. nos modelos da teoria de jogos" (SIMON. isto é. na prática. um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços.

Nessas circunstâncias. Como há muito tempo se sabe. S186): Quando definem racionalidade de forma ampla.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido. os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon).MCDM). nos períodos mais recentes. Ademais.como a utilização das funções simples de payoffi . No entanto. no artigo comentado aqui. realizada em outubro de 1985. um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making .] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação).. Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria. em essência. Isto é. as restrições podem ser tratadas em suas bases reais. Nesse caso. de quebra... que. quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores. ou entre velocidade e custos. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível. sem função-objetivo. p. desde meados dos anos 1960. dada a impossibilidade de otimizar.. desse modo. em urna situação de guerra iminente. agitado e confuso do mundo real (op. na Universidade de Chicago. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro. XXIV). 1972. pelas características da situação descrita. que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição. com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece. Assim. porém. cit. e. [. tendo em vista que. o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). qual a melhor opção? Nesse caso hipotético. bem na linha do que pretendia Simon.2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 . e o problema.. são mais aptos à resolução de problemas. nem mesmo as simplificações propostas por Simon . o que é mais importante. Na verdade. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. por exemplo.] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo. foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. e. 7). o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização. portanto. Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional. o decisor encontra-se diante de um problema. é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata. contudo.1 Segundo Hogarth e Reder (1986. argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON. Desse modo. em um cenário em que a guerra é pouco provável. facilidade de treinamento. as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e. normalmente. tal como admitido pelo próprio Simon. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos. são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. capacidade de destruição. A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. a maximização de uma função-objetivo. os modelos ajustam-se mais ao problema. agora temos um problema com restrições. Ou seja. \ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência.] Em termos de programação matemática. p. Esses modelos. de certa forma. passa a ser encontrar uma solução possível. diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional. inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs". são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon. mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. confiabilidade e custo de aquisição. [.. Na verdade. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum).. autonomia. p.O homem econômico lida com o mundo real. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular. onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. Dado um conjunto de "n" aeronaves. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs".

de alguma forma. vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias. The Journal ofBusiness.Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. comentado aqui. o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas. S385-S399. Rationality of self and others in an economic system. Estes. 4. estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e. se bem que não maximizadoras. e que. n . a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. também começaram a aparecer estudos. generalizando.1986. Apesar de todos os avanços alcançados.que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização. pela proposta de Axelrod (1984). é igual a 2. 1972. Desde meados da década de 1960. como. se as decisões futuras valessem apenas 0. EILON. soma 10 (pontos. 59. é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional. mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão. para w = Vi. as proposições dos modelos de critérios múltiplos . de alguma maneira. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos. Com o passar do tempo. Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo.w) Na verdade.2 das decisões anteriores. As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW. AXELROD. l. o certo é que. New York: Basic Books. Assim. No caso. Entretanto. isto é. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. = . em sua grande maioria.25. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon. não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência. Todavia. The evolution of coopemtion. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. ver. infelizmente. Modelo comportamental de decisão racional -159 . esses buscavam.8 da anterior. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. além disso. ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. 1984. 2. e o segundo vincula-se aos resultados futuros. para O < w < l. 3-15. a solução será única. p. essa preocupação será dispensável. em que cada decisão vale 0. então. J. no âmbito da teoria da decisão. K. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão.. v. no âmbito da teoria dos jogos.. por exemplo. desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. Ou. R. não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. cuja soma. por exemplo.. cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo). Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração". as sugestões simplificadoras... Notas 1. porém. ou buscam. S. o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário. Portanto. o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + . Goals and v constraints in decision-making. pela equação (1). Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982). essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. n. Assim. Ver também Arrow (l 986). propostas por Axelrod (1984). tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. -23. uma seqüência infinita de decisões (escolhas). soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada. Operatíonal Research. o que é também relevante. p. a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1. Dessa forma. tem-se: l + w + w2 + . por exemplo). mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica.

1981. p. methods and applica tions. em botânica. de decisão. 69. Multiple attribute decision-making. Operations Research. corresponde ao método do rmiddling through. Rationality in psychology and economics. L. SIMON. em ordem de importância. As denominações usadas pelo autor neste artigo . Spring 1959. YOON. No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". em inglês. No artigo de 1959. A. REDER. com o sugestivo título "Still muddling. v. D. como. E. v. Ele poderia começar procurando listar. C. 1979. 803-838. O segundo saiu na mesma Public Administration Review. foi publicado na Public Administration Review. Lindblom" University of Yale p. MARCH. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. . Teoria das organizações. S209-S224. sob o título The science of "muddling through". Washington. The Journal of Business. 99-118. n.. nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G. p. O texto original. por exemplo.1 Charles E. do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. usa-se o termo em sentido figurado. do "avanço sem muito esforço ou organização". 1979. v 30 n ç p. 1986. ou todas as variáveis. ou racional-abrangente. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos. M. W.. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. 2. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão. Segundo Lindblom. Aqui. Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business. refina e completa a argumentação. a expressão muddling through. n ' 6.4. C. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Em 1979. 1955. todos os valores. 59. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista.são posteriormente substituídas por outras. ou racional-global. R. A. K. not yet through". ou simplesmente racionalismo. L. M. Quarterly Journal of'Economir v. a ramescência. em Connecticut. ele recoloca. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. das sucessivas comparações limitadas. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. ed."método da raiz" e "método da ramescência" . ou abordagem racional-compreensiva./dez. O "método da ramescência". S185-S207. Esag/Udesc. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. H. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. do presente artigo de Lindblom. obviamente. p. por sua vez. 517-526. 79-88. p. H. que têm a ver com a questão da inflação. v. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. 1986. n. Heidemann. 19. ' ^> HWANG. A state-of-art survey. ' SIMON. pleno emprego. Decision analysis: an overview. nov. A behavioral model of rational choice. Segundo o dicionário Caldas Aulete. 39. 1982. C.HOGARTH. R. KEENEY. 4. Berlin: Springer-Verlag...

obviamente. The market system. como aliás sói acontecer. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. Essa abordagem não se assemelharia. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. publicado originalmente em 1959. como o tradutor destes artigos. Na verdade. Num segundo momento. Finalmente. como o primeiro método de formulação de políticas. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. até mesmo no Brasil. Com escritório ainda ativo no campus. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). Aí. ele não encontraria. em 1979. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. Zahar. Usable knowledge. foi referido em mais de 490 publicações. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. proteção das pequenas poupanças. Ao cotejar suas poucas opções. Apenas algumas outras metas. mas também menor risco de desemprego. a eliminação de todos os controles públicos. de fato. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços.empresarial. Além do mais. com total sujeição ao livre mercado. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita. por um lado. A título de ilustração. continua a atender a quem. ele procuraria fazer a escolha que. Num terceiro momento. com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. em termos de decisão política. ele estabeleceria. o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. Em vez disso. o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai". A strategy ofdecision. por exemplo. Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. Numa outra possível grande linha de abordagem. de forma consciente ou inconsciente. apenas numa forma um pouco modificada. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. Por exemplo. Em seguida. exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. Esse procedimento. E daí as compararia entre si. Por isso. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. por outro. em ordem de importância. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. The intelligence of democracy. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. maximizasse seus valores. O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. de fato. Para estudar o caso da inflação. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. então. em verdade vivenciada em pequenos passos. entre os anos de 1961 e 1983. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. Sua obra é pouco divulgada no Brasil. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas. Embora seja passível de descrição. prevenção de quebra da bolsa de valores. mesmo assim. a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. como o pleno emprego. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação. e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. ele consideraria. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. Se fosse colocado sob pressão. normalmente. como seu objetivo principal.

na posição de praticar aquilo que poucos pregam. parece ser quase trivial. sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão. passo a passo. por exemplo. inadem primeiro lugar.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda. buscam-se os meios para atingir os fins. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. por isso. se poderia chamar de método racional-compreensivo. A elucidação dos valores ou objetivos é l b. sempre que possível. chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation. política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). deixando os administradores públicos. 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 . no entanto. mesmo em casos de problemas complexos. a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. proponho-me. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. A análise é compreensiva. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão. isolam-se os fins equada ou limitada. como se ela seguisse o primeiro método. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. muitas vezes. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos. Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -. Na realidade.para expor explicitamente os passos necessários no processo . em grande parte. planejamento e administração pública. uma decisão importante de política externa. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. em vez da segunda. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo. por modelos como este. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. Mas esses procedimentos avançados. Na verdade. A formulação de políticas é. pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington. 2b.e. usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. a literatura sobre tomada de decisão. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. o primeiro. e. 3a.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. sim intimamente interligadas. valores quantificados para possibilitar análise matemática. bem simples. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar. a esclarecê-lo e formalizá-lo. O tipo de modelo explícito simples. um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. 4a. que lidam com decisões complexas. típicos do primeiro método: objetivos claros. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior. e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo.3 De forma mais imssionística £ jjreve. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência .praticarem o primeiro método. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos. depois. o segundo. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . Charles Hitch. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. formulação de políticas. e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. que lhes são prescritas. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado. e em pequenas etapas. uma perspectiva amplamente abrangente e. pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. portanto. 2a. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. quando estudamos. avaliação explícita. todo fator de relevância maior é tomado em conta. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. pratica-se o segundo método. Para efeito de ênfase. O teste de uma "boa" política consiste 3b. 4b. corro algum risco de exagerar. limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. sanciona a primeira abordagem. isto é. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. Curiosamente.

muitas vezes. é forte a dependência 5b. Além disso. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 . Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. em seguida. valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. em termos ideais. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas. da ramescência. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. os administradores. Se. em primeiro lugar. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo. ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias. de fato não funciona para questões complexas. Com freqüência. à administração do salário-mínimo. à clarificaçáo do método alternativo. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. passamos diretamente. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. Ele não consegue. e outro. pois o método da raiz. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. por exemplo. Consideremos. é preciso saber. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. mais sutil.diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. mesmo que seja apenas para si mesmo. como mostra o exemplo. escolher a partir das alternativas propostas. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. Suponhamos. por exemplo. no método das sucessivas comparações limitadas. sempre um problema de ajustes à margem. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. elimina em grande parte a dependência de teorias. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. ao controle de tráfego. evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas.Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. quando eles conflitam uns com outros. em sua maior parte. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. Que se prefira um valor a outro. um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. Em resposta. se possível. numa dada situação de decisão. Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. corno critério de decisão.5a. numa circunstância diferente. por exemplo. com freqüência não saberá de que modo os escalonar. descrito por Meyerson e Banfield. por contraste. faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. na verdade. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. ou não. o conflito em torno da localização das casas populares. Como se determina. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe . elucidar seus valores e. está subjacente nos dois primeiros. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. em algum sentido abstrato ou geral. muitas vezes. estaremos descrevendo como os administradores. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. O problema do valor é. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores.e tem de escolher . Um terceiro ponto. Ao explicar o segundo. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. tratam na verdade as questões complexas. como em geral acontece.

conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. diante da incapacidade de. um alcaric ' muito profundo. Essa relação entre meios e fins. partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. em termos um pouco mais elaborados. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. isto é. Em suma. possível testar se uma decisão política alcança. pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. independente e previamente à escolha dos meios. ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. ele tem. e não precisa * i. com base neles. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. « 1 com eles. Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. não conheço outra maneira de descrever. se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e. c. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. não faz parte do método da ramescência. a decisão é "correta". efetivamente. Ao escolher entre as duas. Esteja ou não consciente disso. os objetivos desejados. Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. minhas avaliações relativas . que foram. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. de outro. Mas. primeiramente. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. Por isso. finalmente. ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. O segundo aspecto relaciona-se a este. ainda é. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. de um lado. A não ser de forma aproximada e vaga. às vezes. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. "boa" ou "racional". Y. caracteristicamente. descrita anteriormente. de fato. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. diretamente. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. f ea " ^ as. de fato. A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. em seguida. portanto. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. diante de duas possíveis decisões políticas. para problemas complexos. sobre liberdade e segurança. d t e. eleitos. X ç. b. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz. conciliáveis e marginalmente estáveis. O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. O significado deste terceiro ponto tem. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. ainda que sejam os próprios. de tudo o que se disse até agora. e quando ele. se não tem valores ou objetivos prévios para. ComparaS£ amente ao método da raiz. Imaginemos que ele esteja. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. formular os valores relevantes e de.por exemplo. portanto. se decide por um dos dois valores marginais. a °tre ira é irrealizável e irrelevante. Ou. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. por exemplo. a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. afinal. De maneira um tanto paradoxal. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 .5 A principal diferença constatada entre. os administradores têm de fazer sua escolha. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. ou mesmo de entender. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que. a não ser quanto à sua diferença marginal.

e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. usado na tradução. Em primeiro lugar. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados. Ao planejar um programa de recuperação de solo. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. Seguindo por outra linha de conseqüências. a urbanização . mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. na realidade. De maneira semelhante. Por conseguinte. chega-se a ela. Mas. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. e municipais. Análise não abrangente (4b) Em princípio.o possível enfraquecimento dos laços familiares. Se não houver acordo sobre objetivos. ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos. ser competente em todas as opções políticas possíveis. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. deve-se em vez disso. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão. Mas. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país. com o seguro social. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. na análise racional-compreensiva. Até aqui. Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. com freqüência. chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. não existe teste. Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". No método das sucessivas comparações limitadas. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. digamos. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. num importante sentido. quer abstrata ou marginalmente.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. Por isso. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. Sendo assim. Por isso. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. não haverá padrão de "acerto". de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins. global. muitas vezes. onde nuer que ele possa ser obtido. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. Por isso. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. nada que é importante fica de fora. não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. antes de mais nada. e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. com os serviços urbanos.

de fato limitam. em segundo lugar. obviamente. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. estamos bem perto do sistema descrito. por sua vez. reparando os danos causados por outros órgãos. as mudanças nas posições políticas. As políticas não mudam a todo instante. em grande parte. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. O comportamento dos partidos tem. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. irrelevantes. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. em boa parte. pode-se argumentar que esse sistema. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. Ademais. mesmo que as exclusóes pareçam. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais. ou apesar dos esforços do outro. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. com freqüência. pode-se responder que.6 Relevância. contudo. Numa sociedade como a norte-americana. Tem-se destacado. basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. De maneira semelhante. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. arbitrárias ou aleatórias. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. no seio dos partidos. em que os indivíduos são livres para se associar. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. portanto. e ambos favorecem o salário-desemprego. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível. mas o definem em termos um pouco distintos. mas por meios ligeiramente diferentes. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 . Nesse caso. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. de certo ponto de vista. Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar. Quase todo interesse tem sua sentinela. na prática.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que. nas democracias ocidentais. mas também realismo Observa-se comumente que. chega-se a uma divisão útil do trabalho. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. não precisam ser uma coisa nem outra. mas não o mesmo nível de benefícios. Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. Na verdade. raízes nas atitudes públicas. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. eles o fazem também por uma questão de relevância. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. no início da década de 1930. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião. os administradores públicos e os analistas de políticas. em geral. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas. e. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. com freqüência.

do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda. erros sérios de conseqüências duradouras. É claro que. extensamente Distanciados no tempo. de várias maneiras. É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. Não se decide uma política de uma vez por todas. procedem em seqüência cronológica. mesmo que estes não estejam em contato entre si. em que os problemas particulares de renda. parece muito superior. às vezes. na prática. ele pode. em princípio. o método da aiz não faz exclusões. pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. comparativamente ao método da raiz. Em segundo lugar. sistemáticas e defensáveis. na análise das opções de uma decisão política. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. c om freqüência. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. Finalmente. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. às vezes. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. juntamente com a escolha da política. à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. remediar erros passados com razoável rapidez . na melhor das hipóteses. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. ele consegue evitar. muitas vezes.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão. e essas decisões. muitas vezes. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. para usar termos pejorativos. A formulação de políticas é. E. liberadas. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda. da saúde das rodovias.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. terá de fazê-las. seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. E sábio. No método da raiz. se porventura possível. Mediante um processo de ajustamento mútuo.se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa. um processo muito árduo. porém. por exemplo. Em terceiro lugar. no método da ramescência. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. municípios e órgãos de educação. não o será por outro. ela é formulada e reformulada indefinidamente. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. a exclusão inevitável de fatores é acidental. um trunfo para a formulação racional de decisões. associações de agricultores. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. Em primeiro lugar. ele consegue. exigiria um conjunto de valores consensuais8 .Nos EUA. o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. dos parques nacionais. ao mesmo tempo. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. o método da ramescência. por conseguinte. O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação. constituem. acabam se tornando centrais em outro. ao passo que. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. sindicatos de trabalhadores. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido.

como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. portanto. de fato.sem classificar. conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. freqüentemente. sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis. exemplo de precisão teórica. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . corno. E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. Com a palavra "teoria". ele necessitaria de uma teoria. não uma falta de método. quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas. A análise comparativa. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. não raro. muitas vezes. e por que eles. leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. Ela é ávida por fatos. e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. de fato. habitação. o que é um programa viável. a aplicação de mais teoria. sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças.digamos. lhe cobram. normalmente ele decidiria que. se existir).por exemplo. Por seu turno. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . um método ou um sisna. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. o método da ramescência a dispensa. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas .pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado. exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. No entanto. E quem assume uma visão global dos problemas. conforme preconizam os modelos do método da raiz. às vezes. os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático. embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras. à maneira do método da ramescência. em alguns casos — por que o adminisrador. um método sistemático. A propósito. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios. de educação. Talvez valha a pena destacar que a teoria. por vezes. A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas. lazer. só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. pelo menos por duas razões bem distintas. Para essa ambição bem mais modesta. precisa dessa compreensão. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente. sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. por exemplo. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis.por exemplo. Mas seria tolice se alongar nessa explicação. Na verdade. para fins de formulação de políticas. de uma maneira característica. emprego. como se explicou anteriormente. no entanto. E.possam desestimular ou estimular a delinqüência. Se a análise da raiz. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. Mesmo que se aceite essa presunção. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. depende intensamente da teoria assim entendida. Nesse caso. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica. relações raciais e policiamento . Se. ainda por cima. pois. precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras. Tome-se a teoria econômica como. propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil. Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. pela qual os administradores devam se desculpar. na verdade. porém. pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. à política monetária. às vezes. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas.

9 E porque ele será.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. como tem feito Simon. se possa fragmentar a tomada de decisão. Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional. Operations Research for Management. Portanto. está. ele passa a ser o método. L. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. suas imperfeições. sem sucesso. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos. 1957.. que não foram exploradas neste trabalho. v. Por exemplo.A Dissent. C. ACKOFF. Quando entender a razão da diferença. Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. 137. de fato. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. McCLOSKEY. J. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. bem como outros analistas políticos. Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível. R. Ver Organization. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. que. em segundo lugar. conseqüentemente. J. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. e.. 718. áreas geográficas). Vol. March e Herbert A. às vezes. para o tratamento de problemas complexos. a política ntitruste de seu país com um suíço. de modo ainda mais freqüente. por exemplo. A reação do administrador público diante da exposição do método será. do qual não compartilham os "estranhos".. Mas.No entanto. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas. . Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica. Notas lJames G. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. New York: John Wiley and Sons. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas. COPPINGER. Isso traz à tona outra vez a questão. 5. II. M. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir.). às vezes. (Eds. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes. O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. ARNOFF. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. HITCH. Operations Research. classes sociais. (Que eles. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável. por exemplo. p. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. com a qual contam os administradores. E. F. ver CHURCHMAN. Operations Research and National Planning . administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. 1958. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões. e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio. e os dois indivíduos. o pratiquem com sucesso e. em artigos recentes. Introduction to Operations Research. L. em muitas circunstâncias. p. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas. Baltimore: The Johns Hopkins Press. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. 1956. Pois suspeito que. de modo que. de fato. sem dúvida. Eles também deram alguns passos importantes. Charles. W. apenas brevemente referida anteriormente. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros. Porque ele é. Oct. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. são muitas. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento". quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. mesmo no interior de uma única repartição. 1957. New York: John Wiley and Sons. outras vezes.

a teoria da escolha de mercado. em geral. já usou. obviamente. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais . SMITHBURG. apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente. "análise parcial"). Victor A. 48. New York: The Free Press. n. praticáveis. Já os incrementalistas julgam que. Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. 5. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos. que parece "pequena" a um observador. tantas vezes usada por Lindblom. O que nos resta fazer.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais. É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai". no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas. parcialismo ou sectarismo. Em outro lugar. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. melhorar quer Tradução: Francisco G. Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". Knopf. SIMON. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. Estou supondo que os administradores. de modo geral. De maneira semelhante. às escolhas de políticas públicas. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. 1958. Martin. antes. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E. Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. porque nem a revolução. Planning and the PubUc Interest. v. Public Administration. afastar-se do incrementalismo. poderia ser vista de modo diferente por outro. Eles acham que devemos tentar melhorar. O argumento aplica. ordinariamente. em sua maioria. deriva de partido ou parte.. Policy Analysis. Eu também penso assim. 1950. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo. THOMPSON.3. Heidemann. jun. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução. ver meu artigo: Policy Analysis. Herbert. e também de parcialidade ou incompletude. em processos de mercado.ou o incrementalismo. para a solução de problemas complexos. Jun. American Economic Review. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. 1958. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. American Economic Review v 48. 4. 298. para fins deste artigo. Edward C. p. no sentido de Partidarismo. n. A palavra "partisan". 9. com seu apelo particularmente forte à teoria. Esag/Udesc. principalmente. é possível esclarecer a questão. nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados. Donald W. abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. De modo geral. Talvez. Charles. ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. Politics. É.1955. acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. 6. MEYERSON. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. BANFIELD. este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e. 7. são exeqüíveis. Mas as pessoas. onde às vezes é impossível separar meios de fins. querem separar o "deve ser" do "é". ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior. 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Alfred A. sobretudo a teori de escolha do consumidor. então? Na verdade. o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes"). 8. 298. muitas vezes. 434.são de fato.

usualmente. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa. especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares.6 Passei a chamar. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. com os nossos problemas de energia. é extremamente incrementai. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos. por exemplo. Eliminar o uso do dinheiro. A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores. mediante a criação do Banco Central. f.9 Mudãling through 2. de tempos em tempos. a opção que. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas. portanto. tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. d. a esta prática de análise estratégica. basta que se entenda que o tamanho dos passos. uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política. cada um dos tipos de análise. o incrementalismo varia em grau. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo. apresentados a seguir. incrementai. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado). confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai.5 ei-los. A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. mas tratá-los como um todo integrado. não todas. na formulação de políticas. cabal. e. agora. que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa. 2. Nesse sentido. mas não excessivamente. uma seqüenciação de tentativas. c. uma análise que explore. Este tipo chama-se análise incrementai simples. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema. A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. também é incrementai. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. Definido assim. nos primeiros anos de suas revoluções. tem a minha preferência? Hoje. b. comissão ou equipe de pesquisa. às vezes. isto é. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . agora fica claro que. para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. segundo os termos de Herbert Simon. aliás. erros e novas tentativas. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. Podemos agora examiná-las uma a uma. uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento". claramente uma opção. embora menos. na literatura e até mesmo em meu trabalho. Elevar ou diminuir a taxa de desconto. a uma "racionalidade limitada". Reorganizar o sistema bancário. a 3.4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política.7 Vamos começar com a análise estratégica. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. que vai desde os pequenos até os grandes. não é incrementai. Configura-se. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica.nãoficarbrincando. Essencialmente. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político.dizer. Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou.

pelo contrário. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas.isto é. de maneira inteligente e séria. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. mal valendo a pena refletir sobre elas. Podemos dispor. uma variedade de estrategemas simplificadores. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. de forma consciente ou inconsciente. ao longo de um continuum. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . portanto. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação.que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais. Portanto. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. Que outro tipo de aspiração. de modo consciente e aberto. ao não compreenderem esse ponto. a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica.Não preciso rever aqui as muitas razões. vir a usar. para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. Como formuladores de políticas. no entanto. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. nunca chegamos perto da sinopse. Uma vez obtida a concessão. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica. uma analogia simples. empregam. Suponho que. O ser humano sempre alimentou o sonho de voar.o único ideal defensável? Não deveríamos. em geral. como ideal. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora. alguns de nós. Aponta para alguma coisa a ser feita. e algo a que se pode efetivamente chegar. pretendem fazer sinopse. A ambição de tentar voar sem auxílio. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo. administradores. ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. constantes na literatura de ciências sociais. mas. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. administração por °bjetivos. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. no entanto. analistas de políticas e pesquisadores. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". a análise completa ou sinóptica . Entretanto. algo a ser estudado e aprendido. o analista. por acaso. Novamente. ainda que também difícil. Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. acaba confuso e desnorteado. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. Pert (Program Evaluation and Review Technique). segundo moldes convencionais mais antigos. com o auxílio de um diagrama. quando segue um ideal orientador de análise estratégica. Em casos de problemas complexos. ele consegue. na busca impraticável de aproximações à sinopse. continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos. nos mantemos à grande distância dela. sem qualquer estratégia para lográ-la. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. pesquisa operacional. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse. ou memorizar o conjunto menor. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . inútil. as respostas parecem óbvias. Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível. com seus olhos abertos. cambalear com alguma competência. o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. Considere-se.

E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. há. no caso de problemas complexos. por Langdon Winner. O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas. Toda análise é incompleta.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras. como o incrementalisttio desconexo. e não que a sinopse é o ideal útil. pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município.12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis. em expedientes mal justificados. e ao qual pretendo retornar em breve. Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais.isso quer dizer que. Na melhor das hipóteses. em vez dos fins abstratos a serem perseguidos . A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas. explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. por outro. mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada. além disso. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável. A análise incrementai desconexa tem muitas falhas. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras. o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies. Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise.que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo . Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias. eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões. no caso de problemas complexos. só podem ser analisados de modo incompleto . Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas. Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico. sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica . eu os uso. e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e. Mas . É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim.e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo. de Simon. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada. A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores. isto é.exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. Uma primeira alternativa evidente. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 . enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender.10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. como o incrementalismo desconexo. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local". como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. mesmo sob as melhores circunstâncias.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados. portanto. a título de assunto inacabado.não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. Eles não representam. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares. por um lado. O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples . é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica. como tem sido sugerido. Entretanto. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo. O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável. todas as tentativas de sinopse são incompletas. é a "satisfação" (satisficing). onde são assediados por contradições internas. do qual é parte. de uma certa "lógica maravilhosa". uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. é a relação entre sua orientação remedial . A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo . e uma incompletude deliberada e planejada. como método analítico prático. uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes. ainda muita pesquisa a ser feita. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não.ficando vagamente guardados na mente.

Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais. a inflação e o desemprego. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política. a política incrementai parece ser muito boa. Para começar. podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. portanto. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade. não é lento. Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos. Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. Eles não entornam o caldeirão. assim. é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 . B e C. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem). Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta).por mais interessantes que possam parecer. contudo. Além do mais. que . como o fazem as propostas de mudança mais drástica. 4á certeza razoável. com muita razão. fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai. particularmente acentuada nos EUA. o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. que lhes facultam. sem quebra do sistema político. em circunstâncias ordinárias. Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última. sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado. com a ajuda da interpretação jurídica. na política o incrementalismo. para examinar a política incrementai. Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai. no entanto. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. Vamos. para. responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas. é muito fácil provar que. como a degradação ambiental.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. vetar muitas formas de regulamentação governamental. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. Ela é racionalmente exploratória. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem. Em toda controvérsia política. por exemplo. sentem em relação ao incrementalismo político. evidentemente. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. Nessa linha de argumentação. portanto. é a difusão do poder de veto em todo o sistema político.simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . Ele não é. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. implementada apenas uma vez ou outra. por Xer { nplo. o método mais rápido de mudança de que se dispõe. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. anima os perdedores a suportar suas perdas. que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. a escassez de energia. mas contra a política incrementai. Poder-se-ia. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. em princípio. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. Na medida em que. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. as configurações de mudança incrementai constituem. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. necessariamente uma tática conservadora.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. Uma delas. ela diminui a proporção das apostas e. ao contrário.

em torno desses conjuntos amplos de compromissos. plesmente impraticáveis. que sabem que muitos elementos . Se há qualquer relação entre os dois. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos. Eles acre. Salvo revolução. Livremo-nos. maior atenção e será observado com mais cuidado. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que.como a que tiveram um Lenin. em conseqüência. De qualquer modo. ou. natureza menos incrementai. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. exceto em raras circunstâncias. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. por mais pobre que seja a política incrementai. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela .um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. mas porque cada elemento receberá. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem. nossas dificuldades.16 É. Não é o incrementalismo que impe '• de de ver. têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. em termos sociais e físicos. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular. Isso não dá grande esperança. está doendo. mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano.<á Entretanto. Minha cabeça. Muitos líderes políticos. ditam que. da política incrementai.e reconsiderem suas jus-. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais. ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos. sim. é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais. um Samuel Adams ou um Jefferson. um Castro ou um Mão. com vistas afeeãback e correção. te com cada elemento. o t. Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . bem como cidadãos comuns. Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas. creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas.cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos. fezer essas tentativas. ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental. essas são visões felizes. talrnente na política. mas.confundida com o incrementalismo político. há apenas dez anos. com suas muitas restrições à vontade popular. um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político. além do mais. ela . MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 . um caminho para reduzir os poderes de veto. entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos.especificamente. faz com que as iniciativas drásticas. elas continuam sendo irrealizáveis. tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. Para muitas pessoas. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas. que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai. Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico. (Essa mesma estrutura. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen. em nível local. que. . porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. é sempre um método não confiável de mudanÇ f social. São bombardeadas por vetos de todo lado. pois. eles permitirem que suas mentes explorem livremente . Não que os erros serão evitados. A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. se tornem ainda mais difíceis . Creio. mais uma vez. que está cheia de cabelos.de modo geral.. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '. de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais. com clareza. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja. são extremamente reduzidas. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada. esta é outra questão. portanto. é inadequada. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. Além disso. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade. que é incrementai.l Tenho de raspá-la. E igualmente difícil para . j. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental.15. incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas.

de Miliband. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. Na verdade. Nas sociedades contemporâneas. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . Estou de acordo. enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples. porque eles são menos doutrinados. a empresa privada. sim. na União Soviética. preendente para muitos participantes do sistema. Portanto. muitas vezes. Uma teoria da justiça. grandes e pequenos. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso. tímida e conservadora.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas. de Rawls. e o Contrato social. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. de Shonfield. e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural. por exemplo. Modem capitalism. da qual faz parte. alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. estimula o incrementalismo político. É demasiadamente simples. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. num futuro bem distante. seja ele incrementai ou não. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. por urn lado. menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . ao que parece. da mesma forma que a análise incrementai desconexa. O hábito da análise. em tantas ocasiões equivalentes. O Estado na sociedade capitalista. A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável. ilustram a variedade de ingredientes necessários. Vale a pena pensarmos a respeito. mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos. por todas as razões arroladas anteriormente. Poverty ofpower. de Fromm. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . a Constituição e outros fatores. As obras Walden two. não temos evidência sólida a seu respeito.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. valores e percepções de seu próprio interesse. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. de Rousseau. próximas e distantes no tempo. de Skinner. de Commoner. sobre suas orientações e possíveis características. como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando. As mudanças incrementais acumulam-se. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. O medo e a liberdade. grandes passos. No entanto. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente . são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais. O ritmo de mudança na União Soviética. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. acontecem mais coisas que alcança a vista. talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo. esta é uma objeção à política incrementai. para se pensar sobre política. e eu o estou achando cada vez menos confiável. como se observa tanto em políticos como em professores.e. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. No entanto. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. Se. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política. apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. Embora esse argumento possa ser válido. particularmente. pelo menos às vezes. chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política. mesmo que não possamos prevê-los. que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples.a vida moderna . Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade. mas significativamente menos incrementais do que hoje. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. muitas vezes altamente especulativa e até utópica. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa. não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. que continua sendo necessária e útil. os sistemas autoritários.

Elas nos dizem o que sabemos. seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas. e o que sabemos. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington. é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. traduzem uma tentativa de coordenação central. Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas. Na realidade. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas.sobretudo poderosos fragmentos de compreensão. Essas intervenções modestas. de Platão. expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. a quem mais compete. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático . isto é. Muita coisa é omitida. não o faz. Para as pess °as comprometidas com democracia. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura. Além disso. quiçá. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo. semi-autônomos. Elas não são sinópticas . O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . poucas questões são examinadas a fundo. Mas elevam de modo considerável. Em muitas circunstâncias. Em muitos casos. a duras penas alcançada por nossos governos. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. Apenas afirma que a coordenação. seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. ou o Leviatã. de pesquisa. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas. Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções. mas criticas ou vitais. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática. com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas. na formulação de políticas. os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes. Segundo uma quarta característica. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política. fazê-la. mas ignorávamos que sabíamos. e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights .17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais. Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. em que os vários participantes.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas. Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores. por direito. ou com um mínimo de ajustes. Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo. apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. de Hobbes. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central.

19 Se conseguisse sustentar sua idéia . ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. portanto. Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. pretensamente sinópticas. Já em relação às grandes questões. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes. compartilham interesses e valores dominantes. sua importância. à ausência de uma competição de idéias). mas é a forma como a praticamos nos EUA. em vez de tentar suprimi-la.e historicamente tem sido. ou °s participantes indiferentes. embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente. o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira.18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias. a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista.de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . mostram nossa extrema dependência dela. os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço. eu acrescentaria.de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder. várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional. segundo argumentam os críticos. No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral. em todo caso. Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. é melhor vendê-lo. o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece. mas ainda assim são métodos de análise. Não é simplesmente uma substituição de política por análise. Charles L. as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda. Embora freqüente.e fortemente fundado em doutrinação.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas. em caso após caso . não é uma coordenação analítica dirigida centralmente. Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo). e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias. o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. mas não incrementalismo. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . nos tribunais Clv is.é de que ele é fraudulento. e não de uma coordenação centralmente analisada. Em vez disso. Os procedimentos adversários. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. deixada a suas interações políticas recíprocas e. Em ambos os casos. Trata-se de uma forma em que. o incrementalismo analítico é análise. isto é. Incrementalismo à parte. graças à homogeneidade de opinião (isto é. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece. No caso extremo. Forte autoridade central pode ser . sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente. e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica. A coordenação de participantes é. uma substituição de política por análise. até mesmo nos EUA.isto é. parcialmente. O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião . em seus aliados ou em seus simpatizantes. essa opinião é simplesmente ingênua. em grande parte. como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. e seus métodos os resolvem com o cérebro -. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica. O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele. política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes . Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. Em primeiro lugar. muitos ou todos podem vetá-la. O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto. Como se tem observado com freqüência. eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. à "análise" em si. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. até certo ponto. porque te0i um pneu furado. por isso. Seus padrões de interação podem ser deliberados . pelo rftenos vagamente. de toda a "política".

agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. quando há total carência de informações). portanto. em suas várias formas. Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas.de decisão. vêm mostrando. Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. de estratégias para uma parcialidade competente. fúteis. mas são métodos. que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes. novos ou relembrados. Michael Polanyi. e não. Lakatos e Kuhn. quando muito. Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo . para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. creio. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas). inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise. de John Stuart Mill. elas aparecem no pensamento maoísta. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como.21 Os mesmos insights.24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas. entre outros. na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. como tem sido historicamente. não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes. Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo.20 Finalmente. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise. elaborada por Harvey Leibenstein. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. mas ainda largamente negligenciado. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. um mecanismo para controlar a autoridade central. Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. portanto. na obra Representative government.23 Até as "revoluções" científicas". e de seu conceito de eficiência-X. Sempre pensei que. apenas uma análise grosseiramente incompleta. e que precisemos.um fato simples. incluindo a análise parcial. em grande parte. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana). se bem que com outros nomes. ainda mais quando esta é. de Kuhn. Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. mas não inteiramente elaboradas. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. eles a fazem mediante a análise parcial. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. Essas possibilidades são percebidas. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico. conforme parece insinuar Schultze. De forma mais surpreendente. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento. presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo. não limitado ao que vai na cabeça do analista e. ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes. em muitas circunstâncias. com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são. mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos. são realizações de incrementalistas parciais. em seu trabalho científico. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem.

De qualquer modo. os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro. Notas 1. o que não funciona (se bem que persista).o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. DROR. Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui. 69. Public Administration Review. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. em relação coerente. Mayhew e Edward W. rompimento de gargalo. Feb. direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. Mass. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. v. muitas vezes. Agradeço a James W.pluralismo. em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. David R. Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. na história intelectual. "A behavioral model of rational choice". Herbert A. espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. Rio: Zahar. E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. c. por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. havendo. assim. 19. 12.: Ballinger. e sua formulação decisória é de fato pluralística. em David Braybrooke e Lindblom. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. Morris (Ed. East and West. 27. New York: John Wiley. 1955. Além disso. são os seguintes os passos convencionais. são quase inteiramente questões secundárias. Quarterly Journal of Economics. Fesler. mas flagrantemente adernada. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. 10. nunca existe última palavra. bem como o ajuste mútuo entre as partes. que raramente entram na agenda. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. 14. quase inconscientemente. com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. cap. Especificamente. expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. San Francisco: Chandler. Economicplanning. 6. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . 8. ETZIONI. 5. 1967. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". nas assim chamadas democracias ocidentais. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais.. embora prefira negar essa interpretação. SIMON. Shore. 9. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 . 1979. Para um incrementalista desconexo. p. a. cap. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. d.). Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. ex-diretor executivo da revista. 1963). A strategy ofdecision. v. Yehezkel. Em ambas as fases ou etapas. Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. Cambridge. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados. 5. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. A título de ilustração. cedendo naquilo que decidimos estudar. H. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. Models ofman. Identificar e organizar. 1959). o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. entre outros. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. Nos anos intermédios. 1968. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos. rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise. a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência".25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". Quanto às grandes questões. 1975. acabamos. Mixed-scanning. 2. v. Herbert A. 1965). Public policymaking reexamined. que era outro termo para incrementalismo). No artigo de há vinte anos. BORNSTEIN. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. 1957. limitação da análise a umas poucas propostas. b. SIMON. 198. procurei por mecanismos semi-ocultos. mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro. as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. Amitai. 7. e os mais recentes. as questões políticas que entram na agenda política. O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo.

e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. Charles E. New Haven: Yale University Press. ver uma discussão esclarecedora. sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. New York: Basic Books. MUSGRAVE. 1981. Mas é apenas a esta categoria muito especial de. The politics and economia ofpublic spending. A partir de 1983. Imre. Harvey. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. Lindblom e Cohen. The coming crisis of Western sociology. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações.. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E. p. C. publicado pela primeira vez no início de 1959. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos. em: GOULDNER. que Schultze demonstra apreço elevado. Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A. 18. 17. New York: Elsevier. NJ: Princeton University Press. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas. Ramos. Organizedsocial complexity. durante mais ou menos quarenta anos. * Charles M. Minha própria reflexão é devida a Albert O. Washington. 1974. 1965 p.). quer públicas ou privadas. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. 22. 56 American Political Science Review. Lindblom "The science of muddling through". Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. Vinte anos mais tarde. policy-making: Some converging views". São Paulo: Perspectiva. 21. David K. na USC. Usable knowledge. 1978). Ver: HIRSCHMAN. Thomas S. Alan (Ed. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . Albert O. p. 23."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. Para um enunciado mais completo das razões. "Economic development. LINDBLOM. parte V 15. Enter Plato. diretor de pesquisa e analista de orçamento público. analista orçamentário numa repartição central de orçamento. LEIBENSTEIN. POLANYI. v. D. Apr. Em LAPORTE. 14. Usable knowledge. 56.. ver: LINDBLOM. 1979. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal. além da capacidade intelectual. 1962. Cristicism and the growth ofknowledge. Nessa posição. Dez. A estrutura das revoluções científicas. 19. The two faces of power. research and development. ultimamente. New York: Basic Books. Dennis* Desde o final da década de 1950.1970. SCHULTZE. 3. visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública. BACHRACH. 267-272. Charles E. X-eficiency. Cambridge. Mass. Califórnia. Cambridge: Cambridge University Press. American Economic Review. Hirschman. Peter. 16. Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. 24. cap. Morton S. Formado em Ciência Política. em Florianópolis.especialmente sobre a última . v. KUHN. 1966. 1962. 25. The republic of science. os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. The subjective side of science. para a resolução de problemas complexos. Todd R. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais.). Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial .1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. A título de introdução. LAKATOS. 1962. Ver Política e mercados. p. passim. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos. (Ed. gerente de contratos em programas de saúde. lan. out. Minerva. público e sem fim lucrativo.13. Mais desenvolvido em: LINDBLOM. nos Estados Unidos.: Brookings. Princeton. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. O processo de decisão política. 19-29. 70. (Mike) Dennis participou.ver também MITROFF. cap. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo. partidário. 491-495.: Harvard University Press. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. Também seu Beyond economic man. BARATZ. Charles L. 15 e 17. Charles E. Alvin G. 1978. Allocative efEciency vs. Jun. O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. 1970. na Public Administration Review (LINDBLOM. COHEN. 20. Brasília: Editora Universidade de Brasília. G. Behavioral Sience. diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. em Los Angeles. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . I. 1976. Michael. 1975. 1968. foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado.

Em seguida. Portanto. decorrem de suas condições históricas particulares. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político. mas também com valores e objetivos conflitantes.. em sua maioria. mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência". devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional.. necessariamente. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política. Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. p. Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes. Diante desses problemas aflitivos. Quando. Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. Para fins da presente análise. em seu artigo de 1979.] Por isso. políticos e sociais de formulação das decisões..Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos. se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. porém. Entretanto. Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que. definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática.. Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva. num importante sentido. independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959. não haverá padrão de "correto". em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas. que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas. define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. no entanto. o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser".] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. Embora. Lindblom comete esse erro fundamental. 207). Lindblom. porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados. p. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo. 204). Não havendo concordância sobre objetivos. de 1959 1979. concordam que seja a "melhor" política. A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos. mesmo que não haja acordo sobre valores [. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. e este consenso continua sendo possível. o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política.

. que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. racionalcompreensivo). porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. portanto. e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso. varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais). e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. Além do mais. b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. inerente em todas as estratégias de tomada de decisão.1 Mas ele não avançou o bastante. em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). técnica).. que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões. mais administráveis. como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). política). quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. como. de fato. Em conseqüência disso. Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. mas também cria espaço para "fatores extra-racionais". Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas. (isto é. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. e a racionalidade da "metaformulação de políticas". as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. ". a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes. porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas. 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas".proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. em 1979. de duas formas. das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente. 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom. por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. Entretanto. de acordo com o qual existe. Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. como a intuição. por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental.com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado. Mais tarde.Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas".[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . vemos Dror (1964. e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico. Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas. Entretanto. depois. b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse . Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos. e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é. Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. na formulação de políticas. especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social. Assim.

Ramos. Conforme argumenta Sternberg.garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 . consiste em descobrir no momento presente "[. p. c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento. até certo ponto. consiste em "[. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas. a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. que sustentam os artigos de Lindblom. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. 29). 75). p. Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento. Entretanto. Para sair desse encurralamento teórico. Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento.. mas. com base naquilo que já aconteceu" (1970. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos. como pressupostos fundamentais da ciência social. Dessa forma.. define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias. para fazer essa transição. Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P. mas representa uma possibilidade objetiva (l970.. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [. Saasa conclui que "[. 38). Nos países em desenvolvimento. temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social. Para Lindblom. por ele. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". p. antes. teoria Af e teoria P. A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias. De maneira semelhante.. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas. p.] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é. que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua.. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas.] A burocracia.estruturas que os tornam possíveis.. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada. 318).] o horizonte de suas possibilidades.. que seja aplicável a todos os casos. enquanto tipo ideal. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo. 75-76)... para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer]. com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV.. Os dois têm funcionado. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas. As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N. eles estão intimamente associados com a história" (1989. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos. enquanto praticada por um cientista social espectador.. e d) a tarefa da ciência social.] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos . b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias.] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas. 38).. mais uma vez. p. e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p. a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. enquanto praticada por um cientista social participante. essas condições requeridas simplesmente não existem. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. É disso que vamos tratar agora. e c) a tarefa da ciência social. talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985.

tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". 121). o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS. alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas. 121-123). As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .. mas limitado e regulamentado" (RAMOS. mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [.. Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma.. p. a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é.. 47-48). p.da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. Ramos oferece as ferramentas apropriadas. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar. as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada. 1981. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. 1981. p. novamente. 1970. isto é. a teoria da delimitação dos sistemas sociais). Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui.] Em primeiro lugar. a teoria P. Em terceiro lugar. um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS. ou. Em segundo lugar. numa série de conjeturas que são "tentadas. [. Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético". ou o contextualismo dialético. onde há descontinuidades de vários tipos. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal. critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais. ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento. onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário... visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. mediante o processo do contextualismo dialético. e assim por diante". Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social.] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica. Dessa forma. "[. nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades. em outras palavras.] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais.

necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. numpapernáo publicado (DENNIS. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. Tendo completado esse processo de identificação. 136). Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. Para superar Lindblom. É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. de tipo ideal que existem entre os enclaves. percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. à análise política compreensiva. com as estruturas políticas. 121). uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. em vez de impedirem. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. econômica e ambiental da sociedade). Uma vez mais. espaço. 135). embora verdadeiramente integrativos. das políticas públicas. sociais e econômicas concretas. que. tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. na outra. de atividades substantivas. Por exemplo. em vez de destruírem. portanto. examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. mas também cenários sociais adequados a Assim. e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. promovam a resistência societária (isto é. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. e da eqüidade econômica. como os conceitos de tamanho. e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. mas ainda há muito o que fazer. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. na acepção clássica que tinham esses termos. numa ponta. a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. e/ou desconsiderar os outros enclaves. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão. conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves. a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes. No entanto. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. como fez Lindblom. por um lado. Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo. e assim o levara a um beco sem saída. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. Ao final da análise. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas. Se. contribuam favoravelmente para a realização pessoal. tempo. e uma terceira dimensão de ações. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal.Confrontado. Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. Ramos deu início a este trabalho. que. uma compreensão plena das diferenças características. 1979). Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. realização pessoal. a saber: uma segunda dimensão de ações. A completude da tarefa requer entretanto. Especificamente. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. mas em grande parte não resolvidas.3 por outro. assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade. social. cognição (por exemplo. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição.

Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio. 128). uma associação entre iguais. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado. a cujos membros falta o senso de ordem social. ou subentendidos . Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos. a humanidade merece pelo menos isso. era uma isonomia... mas também nessa área há muito a ser explorado ainda. 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes. aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos. [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social. A polis. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário. imersos nos postulados de uma teoria... 2. mas construir algo de novas formas a partir deles. constituída 'em prol da boa vida'. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1. quiçá a metade. eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970. ECONOMIA — "Em termos gerais. Mas elas encerram muito mais que isso. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação .. Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional. De acordo com Ramos (1981). 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p. em termos econômicos. Os pressupostos explicitamente formulados . em cujo seio terá de operar todos os dias.certo grau dele (isto é. 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados. a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p. "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais... Assim. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [...que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal... ou subentendidos'. em que a vida pessoal e social se desvanece. 128). 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas.. Operando dentro dos postulados e com eles.. e complexidade. de um lado. Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros... HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas. 'parceiros silenciosos' na tarefa teórica. estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços.. usado aqui."A anomia é conceituada como uma situação de restrição. estes pressupostos são.] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 . eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p. em termos de tamanho. p.4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais. Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais. tal como a concebeu Aristóteles. ANOMIA . O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente.contêm pelo menos dois elementos distintivos. Denominei-os como pressupostos latentes.. tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias. a estes darei o nome de 'pressupostos latentes. o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados. porque. 129). que não são postulados nem recebem rótulos. eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes. Do começo ao fim. por assim dizer. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes. 29). Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar.. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados.

FENONOMIA . Mas. Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade."Como um verdadeiro achado.. 133-134). 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade. sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral.. e os subordinados. Por uma série de razões. mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo. alternativamente. D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1. ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança.. renda para. dos processos de mercado. 4) C—D representa o número total de pes.. 132-133).. Na verdade. incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E.. com caráter esporádico ou mais ou menos estável..2) Poder-se-ia obter. 5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais. 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. uma redução do mesmo número de soas na população.. não corno empregos. 3..1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. num ambiente sem prescrições impostas.. pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo.. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço). 4.. 4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo. 2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas. que seu próprio poder produtivo pessoal.) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna. este é um espaço social auspicioso. 3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado.. Não há distinção entre a liderança. os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 . o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima. ver Voegelin (1952). apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. dessa forma. o membro de uma fenonomia tem consciência social.. ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p. ou administradores. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha. com formas e meios escolhidos em total liberdade. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. 131-132). mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p.

Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington. Elsevier. Aspa. n. 1986. onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. v. A. 46. (Ed. 1986. Developing nations: a quest for a model. 1964. l. Washington. The new science ofpolitics: an introduction. p. na capital norte-americana. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. J. 5. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). 1970. 8-14. Oliver S. Classics inpublicadministration. Sage. (N. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. Ripa. . n. Still muddling not yet through. n. respectivamente. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. O. 9. Yehezdel. n. Aspa. 1989. . Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. em 1979).Jan. 24. Publicpolicymaking reexamined. England.Referências DENNIS. n. No início dos anos 1990. p. É autor de mais de trinta livros. Public Administration Review.: obra publicada em português. rastrear ou sondar o meio. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. 295-316. ETZIONI.). Dec. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957. Policy Sciences. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. em 1961 e 1964. Princeton: D. publicados nos EUA. STERNBERG. C. San Francisco: Chandler. Modernization: towards a possibility model. 517-526. 1978. Von Nostrand. Public Administration Review. 21-59 . Oak Park. DROR. v. l. GERSHUNY. p. Amitai. 8-14. p. In: SHAFRITZ. p. Toronto: University of Toronto Press. 1967./fev. Alvin W. LINDBLOM. TOTTEN. os compromissos vagos. Administration ó" Society. Washington. de natureza normativa e política. 4. Washington. Sept. Policymaking rationality: a reformulation. p. Charles M. Public Administration and Development. Illinois: The University of Chicago Press. 309-321. Washington. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir.. Charles E. 202-213. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. O presente artigo foi inicialmente publicado. p. Aspa. 1971. 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 6. Public Administration Review. (Ed. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. SAASA. Nov. Aspa v. Thousand Oaks. na Public Administration Review. 27. Illinois: Moore Pub. I./Fev. New York: Avon/Equinox. lhe science of muddling through. 46. 39. para produzir este artigo. p. 54-77. May. p. jan. J. 153-157.. Jay M. rastreio ou varredura. 385-392. VOEGELIN./Dez. W. 1981. GOULDNER. Segundo o editor original. entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. Amsterdarn. Eric. 5. Mixed scanning revisited. 1978. 1979. publicado originalmente na mesma Public Administration Review. 3. . 385-392. p. v. p. v. 1967. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social. In: BELIN. no mesmo ano. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. Jun. Chichester. 1968. Embora nascido na Alemanha. 21. 1952. HYDE. com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. v. Ernest. T.). são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas. Chicago. D. RAMOS. Entre 1991 e 2004. (N. Califórnia. n. (Charles R. v. 1979.." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). Heidemann. concedida durante 1967-1968. Esag/Udesc. em inglês. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. The coming crisis ofwestern sociology. 27.. Albert C. v. dez. G. Walgreen Foundation Lectures). 1985. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. Los Angeles: SPA/USC. v. Texto inédito.

combinando os elementos das duas abordagens anteriores.. que tente seguir os ditames do modelo racionalista. de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. Embora a tecnologia de conhecimento. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado). a suposição racionalista de que valores e fatos. um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas. O ator conscientiza-se de um problema. Ao mesmo tempo. A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis. quanto mais nas decisões da "vida real". mas a curto prazo necessitamos de mais instalações. especialmente os computadores. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 .) Finalmente. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo. diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares. sejam quais forem os fatos. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo". ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo. fracionárias. são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas. Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional. propõe uma meta. Finalmente. na melhor das hipóteses. sairá frustrado. a partir dos fatos assim apresentados.escolha. Várias questões de política estão envolvidas no assunto. não representa Jim Crowismo". controvérsia pública.2 Além disso. meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook. as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere. Por razões que se tornarão evidentes. quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes.3 Um tomador de decisão. portanto. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning. (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez.1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas. Os modelos racionalistas são..... Na realidade. referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". estes proponentes alegam que. pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos. Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado. intencional ou não intencionalmente. Além disso. proposto por Charles E. suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. que. na zona sul. ao contrário. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. as informações sobre as conseqüências são. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social. Como tal. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário". não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação.. dentro ou próximo da área dos negros. A integração pode ser a meta de longo prazo. A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo. esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. na prática. ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. contudo. ou "estabelecer uma unidade para o. a questão factual é secundária. Os valores. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. esta supõe muito menos controle no ambiente. tem gerado.

como. As políticas são. tanto um modelo descritivo quanto normativo. em nível societário. Como tal. transportando simultaneamente a muitas direções. o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes.7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número. nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. contrabalance. mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. Boulding comenta que. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica .levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —. "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". um engano Míxed scanning. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica. as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão. os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão. Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas. Em primeiro lugar. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde. Em cada proposta. antes. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. o que. o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. de acordo com essa abordagem. Como propõe Dror.outros. Em segundo lugar. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa. isto é. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa. 6.6 Além disso. é. por exemplo. 3. uma declaração de guerra. por meio de constantes análises e avaliações. Assim. 2. com efeito. decisões "grandes" ou fundamentais.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins. portanto. necessariamente. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. 5. em número. a decisão incrementai é descrita como corretiva. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. as decisões tomadas iriam refletir. mas conduzindo a lugar nenhum. "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro". individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central. efetivamente. 4. os interesses dos mais poderosos. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas.a saber. os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. não há uma decisão ou uma solução "certa". O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política. ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento. torna o problema mais administrável. Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais. os passos podem ser circulares .

mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais. usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível. não poderia ignorar que. em seguida. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. como fez Fenno. seria difícil revertê-lo. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. O fato de ter permanecido em torno desse nível. de ordem superior e fundamental. Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. em decisões incrementais. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos. ou. o curso é alterado. e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. a cada ano. e quando faltam decisões fundamentais.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas. novamente. decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção. ou que o orçamento federal muda pouco. Por exemplo. depois de terem sido tomadas. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples.seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. na verdade. o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam. no início da Guerra da Coréia.relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. Assim.3%.3% do PNB.9 ou que. por longos períodos. suas dimensões societárias. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem. mostrou. uma diferença de apenas 10%). em 1958.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. O orçamento americano de defesa saltou. Aqui. de fato. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem. A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. Assim. a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta. referentes à mesma repartição federal. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. implementação ou elaboração de uma decisão fundamental. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. em 1951. como a estratégia para os reais atores seguirem. Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. pequenos passos são dados na direção "certa". Portanto.12 É claro que. numa grande variedade de campos. explorando. de 5% do PNB para 10. após o término da guerra (1954-1960). em muitas ocasiões. o Congresso. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais. Além disso. refletiu.13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não . sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais. assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos. são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais. em que foram tomadas decisões fundamentais. uma decisão fundamenta havia sido tomada. usando satélites. contudo. em 1950. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). que estabeleçam direcionamentos básicos. não é suficiente mostrar. O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning. Isto é oferecido pela sondagem mista. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. Inicialmente. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. O Congresso. variando entre 9% e 11. e (b) processos incrementais. quando se torna evidente que a direção está "errada".

pode. Ao explorar a sondagem mista. de deixar de identificar um furacão. de fato. Assim. mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. por exemplo. esporadicamente. (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. após vários anos de declínio. "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. No Brasil. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. portanto. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. bem como no próprio ato de rastrear. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. de uma perspectiva mais ampla. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . A decisão eficaz requer que. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é. ou até provoca "piora". A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). o problema. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas. parte da estratégia. O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. mas sem grandes detalhes. o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). Normalmente.com uma revisão "truncada" de outros setores. com diferentes graus de detalhe e cobertura. é viável . Se. se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 . referido aqui. em princípio. na verdade. é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais. caso surgissem em áreas inesperadas. em umas poucas regiões vizinhas. a essa altura. se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. e a soma dos pequenos passos resolva. Em conjunto. O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis. Além disso. ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais. ser um passo na direção certa. pois.detalhado e truncado -.o que. a eficácia de sua decisão reduz-se. do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. o ator decide abandonar o curso da ação. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. Em geral. de alcance panorâmico. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. por exemplo. El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. ao contrário do exame exaustivo de toda a área. que cobriria todas as partes do céu. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. Do ponto de vista abstrato. No México. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo. mas evidentes. numa data pré-determinada. porque isto irá acelerar sua recuperação. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. empregando duas câmeras: uma grande-angular. ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução. As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais). depende do custo. Assim. a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo).e. e uma segunda. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. ignoraria. mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível. onde o presidente. e para pesquisar melhores linhas de abordagem.) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas. tais oportunidades. dos Estados Unidos. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. por meio do State ofthe Union Address. Freqüentemente. talvez. Mixedscanning. em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro. a um tempo. que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens. É o caso. todas as formações que poderiam merecer atenção. ou a intervalos fixos.

Os incrementalistas. por exemplo. portanto. No entanto. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários".. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. num hospital universitário). a estratégia seguida não é determinada por valores. em termos da extensão em que realizam cada meta primária. os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. o ator pode ainda comparar os projetos. as revisões truncadas são viáveis. argumentam que. embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. respectivamente. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. devido a sua alta renda per capita. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. dessalinizar economicamente água do mar. a avaliação não é possível. bem como os observadores. como o são outros números em outros pontos. Por exemplo. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave. muitos projetos societários têm uma meta básica. 6 e 5. Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais. os escalões mais elevados. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais. Por exemplo. como a população do país. mas não para ensino. Em parte.14 Assim. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso". pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. do que o incrementalismo. e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". mostram-se impacientes com detalhes. quando. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética. pelo menos. porém. Na verdade. então não é bom.. Por exemplo. O ator. como. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. Em algumas situações. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura.Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. Aqueles. terapia e pesquisa. por exemplo. ensino. nem por informações. preocupados apenas com o quadro global. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. em escala ordinal. via investimento em dessalinizaçáo. Finalmente. a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. número de estudantes universitários. ao invés de apenas palpites arbitrários. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. Quando ele compara projetos nesses termos.. se o projeto não atende à primeira meta. portanto. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. mas não tão bom para pesquisa etc. ao passo que os Mixed scanning. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. como aumentar o controle da natalidade. Outras metas. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8. ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos. como. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. também atendidas. o PNB. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. ele procede como se eles tivessem pesos idênticos. é razoável esperar que os tomadores de decisão. índice de analfabetismo etc. são secundárias. contudo. possam sintetizar seus valores e ordená-los. as "boas" decisões não podem ser definidas e. Nesta altura. em termos das metas dos atores.

elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento). tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir. No entanto. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas. tendo de revisar as políticas originais. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. New York: Free Press.15 O autor mostra ainda como. no seio das ciências sociais. a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1.. com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. dever-se-ia levar em conta o contexto. reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente. no abstrato. LINDBLOM. tendem a favorecer muito mais o planejamento.que conseguem fazer muito mais sondagem e. Por exemplo. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. porém elas tendem a passar dos limites. Isto é ilustrado.escalões mais baixos . LINDBLOM. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral. apoio para novas decisões. (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos. em democracias relativamente menos passivas. em conseqüência. Em termos mais gerais. com respeito a relações interorganizacionais. 2. A seguir. embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. Ver BRAYBROOKE. Contudo. O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. quanto maior a capacidade de controle de uma unidade.. podem planejar mais. com posterior redução de escala. p. de parte de muitas subsociedades conflituosas. 3. Por exemplo. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo. para não terem de enfrentar o quadro geral. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos. podem viabilizar esses meios). exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. muito cedo. bem como entre os vários níveis de sondagem. em geral tentam fazer demais.tendem a planejar menos. as sociedades totalitárias. a dessegregação racial). sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. A Strategy of Decision. David. Assim. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias. e quanto mais dessa sondagem tiver. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. 1963. Diferentemente das democracias. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento. É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. Em outras situações. algum planejamento inicial excessivo. mesmo que resultados remotos sejam previstos. pelo menos em algumas dimensões. com a seguinte declaração: "[. Charles E. permitem que ela se adapte às situações específicas. procuram submeter a si mesmos. Notas 1. parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. Mixed scanning.provavelmente apreciem mais os detalhes. os escalões mais elevados. mais eficaz será a decisão. As sociedades totalitárias.particularmente os especialistas . 48-50 e p. Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário. mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível. o papel das crises é significativo. o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. por causa da maior necessidade que têm de obter. Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir. as modernas sociedades pluralísticas . As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. conseguem controlar muito mais . depois de dar início. 111-143. as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo. sua administração e o público ao império dos detalhes.

Public Administration Review. New York: Free Press. Law in Transition Quaterly. FENNO. Ver também SIMON. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. p. p. Amitai. 24. BOULDING. N. ETZIONI. DAHL. New York: Wiley. 585. n. p. Por exemplo. 10. 5. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 86. No entanto. Kennedy. 1966. Ver também BRUNER. Kenneth E. p. 11. LINDBLOM.. p. American Political Science Review. LINDBLOM. 151. A Strategy of Decision. Models ofAían. Y: Doubleday. WILDAVSKY. 1966. GOODNOW. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis.. Otto A. A. cit. p. 3. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967. HILSMAN. v. 1964. 1967. Ibid. p. 1964. op. 15. 102-115. 198. Herbert A. p. 79-88. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Boston: Little. 1975. p. que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates. Richardjr. em Political Science Quarterly. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. DEMPSTER. LINDBLOM. v. Esag/Udesc. A Study ofThinking. v.. Roger. Englewood Cliffs. 934) que concilia decisão fundamental. 60. 1964. New York: Harper and Brothers. 137-139. 1960. 1964.. 144-148. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. foi publicado. Brown.. esp. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. A Strategy of Decision. 1967.Science' or Inertia?. Aaron. 147-152. Robert A. 16. American Sociological Review. 134. 1965. 155. New York: Free Press. HUNTINGTON. R. PPBS Comes to Washington. e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). 931. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. na Turquia e no Irã. p. p. J. H. Muddling Through . The Public Interest. Summer 1966. The Power ofthe Purse. p.-157. 1957. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman. George A. cit. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). A Theory of the Budgetary Process. 66-69. v. v. 189. The Power ofthe Purse. 61. The Science of "Muddling Through". 29. loc. Martin. New York: Free Press. Ver também o comentário de SMITH. The Intelligence of 'Democracy. após a II Guerra Mundial. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica. p. 13. v. WILSON. DROR.: Prentice-Hall. A Strategy ofDecision. American Political Science Review. op.. 4. porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões. WILDAVSKY. Brown. 19. na. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica. Boston: Litde. Charles E. Capítulos 4-5. Jacqueline J. Garden City. 7. Public Administration Review. 1953. Ver também DAVIS.. Heidemann. N. James Q. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. Nelson E. BRAYBROOKE. com * Tradução: Francisco G. 9. ver SHAPIRO. 6. 2. por Kenneth J. Jerome S. 266 ss. Politics. 530-531. críticas e aplicações. 12.. Charles E. Aaron. New York: John Wiley. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. Arrow.2. Congress and the Presidency. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais. 27. 79. citação das p. M. de ordem superior. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. The Intelligence of Democracy. Samuel P. Virgínia. p. p. HELD. esp. LINDBLOM. lhe Intelligence of Democracy. 112-113. p.1. TIN. p. 1959. cit. v. 1968. Bruce L. FENNO. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão. Negro Politics. 1964. apud POLSBY. Yehezkel. 1956. Economics and Welfare. Charles E. Public Administration Review. p. The Politics ofthe Budgetary Process. 14.

Nos anos que se passaram.decisões incrementais. selecionados pelo rastreio amplo. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. em geral. uma subestratégia.todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. 318). Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva". p. a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores. Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. p. No artigo de 1967. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a. como base para projetos de pesquisa. em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p. dedicam-lhe menos tempo. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). durante o desenrolar do jogo. o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva). fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. e Condados dentro dos Estados. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. pelas tendências gerais. (b) objeções normativas. dividem seu tempo e energia psíquica entre. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). (iv) Para as propostas que ainda restarem. a observação detalhada dos condados. e é a abordagem mais conveniente. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções. foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. como ponto de partida para programas de computador. só então. na forma de mapas. Num dos casos. deveriam estar experimentando crescimento populacional. dos dez casos. a mais correta em termos normativos. bem como para a avaliação. (Com efeito. Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. a propostas que exigem meios não disponíveis. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. Etzioni (1968. de ordem inferior. e (c) objeções políticas. depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . possivelmente cinco. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. 1974. escolher uma estratégia fundamental. ou seja. à coleta. que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis). "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. em primeiro lugar. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo. por exemplo. examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. isto é. Ao mesmo tempo. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. Estados dentro dos EUA. (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. evitou a perda de informações que ocorreria. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. isto é. decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças". Em quatro. Por exemplo. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. como requer o racionalismo. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata.) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo. por exemplo. os jogadores de xadrez. O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. bem corn à firmação de conclusões . caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares. Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). embora se possa dar-lhes tempo "extra". ao processamento e à avaliação de informações. Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. 7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior.

dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). quando se considera todo um novo problema ou estratégia. Se isso ocorrer. continuar a sondagem em nível semi-abrangente. cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. b. Se eles "funcionarem". mesmo que tudo pareça estar certo. não examinadas anteriormente). porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. com modificações menos importantes. a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". é provável que seja aleatório e disperso. Starkie salienta. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. são mantidas para exame mais cuidadoso. 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. Antes da implementação: (i) Quando possível. (b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. d. revisões completas e abrangentes. podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". c. que desperte a intervalos determinados. casamento. mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original. p. ou considerar o encerramento do projeto. se possível. o mesmo programa. "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. para precipitar revisões mais abrangentes. 38). a intervalos regulares. Janis e Mann (1977. de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. (ii) Quando possível. Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. a intervalos mais longos. Revisões semi-abrangentes. Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas. propor nova(s) meta(s).talhes mais completos (ver d). Revisões globais. p. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). (iii) Quando possível. portanto. mas também procurar (i) novas alternativas. poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. De acordo com eles. não detectado em sondagens anteriores. (iii) Não esquecer de promover. segundo eles. fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). Starkie (1984. Revisões de iniciação. durante a sondagem inicial. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. torna-se observável agora que está mais próximo. não necessite incrementação adicional. as decisões fundamentais oferecem esses critérios. (iv) Preparar a implementação para que. na sondagem mista. saúde ou segurança financeira" (1977. porque: (a) um perigo sério. na revisão estratégica de iniciação. (v) Um "gatilho" de tempo. e o estabelecimento de padrões de alocação. corretamente. Em contraste. mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs. dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. sem esperar que se antecipem crises. na revisão global. Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. p. as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. Para essas aplicações.

para 10. p. Elas fazem sondagem mista se. a cada ano. porém. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. Wright (1977) segue um rumo semelhante. alguns projetos que não se pautam. Etzioni. em primeiro lugar. de 5% do Produto Nacional Bruto. por sua vez. As aparências enganam" (ver também FALCONE. p. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". isto é.quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -. Roosevelt. Outras mudanças foram pequenas. em todas as circunstâncias. para começar. "como metaprocedimento altamente aceitável". o orçamento de defesa dos EUA aumentou.gestão de Etzioni.o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional.foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra. para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. poderá conformar-se com a abordagem racionalista. No entanto. em 1951. em qualquer circunstância realística. antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. esta é a decisão fundamental. a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 . Cates (1979. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão. Por exemplo. Ele acrescenta. 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena. Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. mas também são normativas. Lee (1979. p. Alexander (1972. carentes de conteúdo empírico. Não são dados detalhes sobre essas técnicas. p. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. 100% ou mais (ETZIONI. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. usando a avaliação. agem incrementalmente. 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. 1968. nenhum ator. que autorizam recursos para projetos federais. segundo a qual uma "rastejada" incrementai. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai. Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. Por exemplo. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". a melhor estratégia. Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. 1981). e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. 289). Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. usou a mesma regrinha prática. a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". no início da Guerra da Coréia. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas. De fato. pelos critérios escolhidos. sete. em 1950. p. Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. Janis e Mann (1977.3%. quanto foi o contrário. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. mas somente após uma mudança importante. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". 486) concorda com a abordagem básica. A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. as comissões de análise de P&D. No entanto. Por exemplo. 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . D. Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares. sofreriam perdas. isto é. menos nas altamente improváveis. Por exemplo. E todos os atores. 340). Entretanto. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. seguida de uma mudança súbita .

O estudo de Parkinson é normativo. antes de poder julgar. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. infelizmente. Por exemplo. 169). não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas. D. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai. inovativa. podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. pelo menos a longo prazo. Nos termos de Bradley (1973. personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional. por exemplo. 14). a partir das cinzas. para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato . pelo menos em termos ordinários. Segundo Hanna (1980). Eles são também muito otimistas. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. e mesmo a mudanças fundamentais. que. Conforme mencionamos. De fato.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. Mas ele não adian. se a sondagem revela uma perda de cooperação. por ele favorecido em seu estudo. Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão.ta as razões para chegar a essa conclusão. Dyson (1975. na maioria das condições. Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. Ele a incorpora em seu modelo. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S. pelo menos neste contexto.. Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. mas ao modo como os "ativos" (recurso. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. Vendo de uma perspectiva mais ampla. 1973. não foi estudada. Em termos normativos. se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica. p. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política. 297298). as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. na medida em que é prescritivo. Smidi e May (1980. p. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. 102 e p. pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz.. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. p. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas. D. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. 153) levantaram um desafio mais sério: Mas. 161). p. Entretanto. já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica. Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas. p. e a sondagem mista "ignora questões normativas". mas. que. modificar a abordagem usada (1980. Outras questões são deixadas de lado. A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . na verdade. associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. Seguindo a abordagem da sondagem mista.educacional de Ohio. Assim. além da aceitação de inovações básicas necessárias. Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. P. podem ser evitadas por uma sondagem adequada. Nesse sentido são ainda muito otimistas... p. necessárias ao planejamento de longo alcance. De fato. 1969) ou a reformas básicas. são necessários a uma sociedade decente. 298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático. Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo. ele assegura prestígio e previsibilidade. quiçá. o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores." O S. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. mencionado é o Partido Social Democrata alemão. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas. p. incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. utilitaristas e utópicos (BRADLEY. P. o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos.que é resolver os problemas do momento . Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder.

Por exemplo. que estão entre os poucos a examinar este fator. por outro. o caso Gideon v. Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p. Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores. Ohio e.. por sua vez. p. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista. um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. entidades locais ou corporações. o que. requer um ambiente "razoavelmente estável". O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso. que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. (O autor dispõe da lista completa de referências. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens. Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior. Segundo Bradley (1973. O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las.. sem dúvida. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte. menos envolvimento em decisões incrementais.] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969. Eles concluem. portanto. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e. por um lado. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei. Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14.. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta. mas julgam que essas características são inevitáveis. A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos. a Corte virtualmente completou o . especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e.) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973. Em primeiro lugar. Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados... a reação e os debates comunitários esmoreçam [. Segundo eles. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [. Berry (1974. a desconsiderar o consenso. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e. quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário. 504). 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão. 469). 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas. "após a aprovação deste documento [o plano diretor]. 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir. As decisões não são tomadas no vazio. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis.Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. por isso. portanto. por coerência. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram. talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. (Mas. O racionalismo presume um ator todo poderoso. 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais. desincorporada. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados. p. 506). não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais. p. (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo. descobriram que o modelo se aplicava à Constituição. relativamente à sua implementação. O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista.]" (p.. Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). O caso Mapp v..]".) Wimberley e Morrow (1981). portanto. para não se deixar escapar uma oportunidade importante.

O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown.] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. 104). 107). 105). 107). p. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid. Antes da reorganização. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. No entanto. levando-se em conta os recursos limitados. "por razões especificadas abaixo. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos.. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD). que compreende três componentes-chave (WISEMAN. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde. que pedia a incorporação imediata e total.processo de incorporação por meio de decisões incrementais. Depois do caso Escobedo. A Corte não adotou a posição do magistrado Black. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. em termos de sondagem mista. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Devido à natureza incrementai desses casos. se necessário. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo. a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. Wiseman (1979.. Em vez disso. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. segundo sugere Shapiro. sem avaliações sistemáticas da situação. 1979. embora seja provável. para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e.] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai. a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai. [. Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal. o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado. p. havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado. promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação. Por exemplo. No caso de Brown. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento.). [. como mostra o segundo acórdão sobre Brown. Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia.. e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p.. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. Por outro lado. 104 ) relata que o plano foi implementado. O caso se reveste de importância ainda maior. Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista. mas igual". a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. p. mas não exaustivos. das complexidades do ambiente instável. que é o foco do estudo. No caso de Miranda. sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo. O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. Não foi uma decisão incrementai. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento. As questões surgiam em base ad hoc. tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra.. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular".

(Outros dois estudos de Wiseman. p.56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. É preciso conhecer melhor os resultados. A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . revelou considerável impacto político (o mais alto. Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração". porém mais que os métodos incrementalistas. mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas. e o pluralismo. Apêndice B. A leitura do impacto das políticas registrou 23. Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. foram se tornando claras ao longo dos anos. o mínimo. As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada. 17. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade. mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista. 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações. O impacto foi de 12.67. Ele elimina sua visão de túnel. operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão". Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade.. 356). Talvez todos precisem de sondagem mista. envolvendo 240 projetos. tem um impacto político pobre. para fins de pesquisa ou de implementação. No entanto. ignorando as estaduais e as federais. Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo.) Berry (1974. e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas). Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p. DeVal. não para cima. e 19. 1974. planejamento central). 89). Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas. por um lado. de 1978 e 1980. A incrementação gradativa. Entretanto.40 quando não eram claras. Para detalhes. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. não para fora. 1984). se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais.contendo também opções de implementação. incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade. Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais. observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas. ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas. ver ibid. antes de terem sido informados sobre a sondagem mista. 101). e para dentro. os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo. Acima de tudo. p. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades. de fato. tratam da mesma iniciativa. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada. bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso. a incrementai. a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos.60). falta ainda comprovar empiricamente se. por outro (ETZIONI. quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER.fez observações a respeito de sua eficácia.07 quando não foram indicadas explicitamente. a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista. 13. (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. e a maioria tendia a sondar para baixo.

1969. jan. 1975. WISEMAN. Journal of Environmental Management. p. Strategic Planning in the Scottish Health Service . Decision Making. BERRY. Journal ofUrban Law. 1979. 483-508. Colin. FENNO. v. HAYNES. 1978. 343-361. 8. Reexame da estratégia mista de decisão • 249 248 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . WISEMAN. J. v. p. Tese (Douto rado)-American University. p. WIMBERLEY. 1980. p. David. SMITH. l. PARKINSON. N. p. v. v. 39. The Journal of Environmental Management. LEE. Y. Comment . Tese (Doutorado)-Ohio State University. p. Journal of Applied BehavioralScience. The Transfer of Planning Theories to Health Planning Practice. A Tbeoretical Model for the Predictive Analysis of Power. 1972.). The George Washington Law Review. n2 l. 41. 1967. and Incentives. MANN. 385-392. Mark Van. 289-302./dez. . Policy-Making for the Scottish Health Services at National Levei. v. 12. Polices.. DYSON. Michael.The National Environmental Policy Act of 1969 and Its Implementation: A Socio-Political-Legal Look at the "New" Environmental Planning. George F. Thomas E. 1983. Policy StudiesJournal. . CATES. 1984. BRADLEY. 71-86. v. Gilbert. Leon. Futures. Jovanovich. Mulling Over 'Muddling Through' Again.Referências ALEXANDER.147-161. K. 50. 9. Settlement and Energy Policy in Perspective: A Theoretical Framework for the Evaluation of Public Policy. Kenneth. 1980. 1976. and Methods. 5. 1981. Set. Policy andPolitics. A. 465-485. John David. p. 1966. The Artificial Debate Between Rationalist and Incrementalist Model of Decision Making.Science or Inertia? In: ETZIONI. l. Health Policy Analysis: Some Reflections on the State of the Art. 71-84. Terry. p. 1980. 27. dez. Environment and Planning. Utilizing Mixed-Scanning as a Strategy for Administrative Decision-Making. STARKIE. Irving. Allan Alexander. Muddling Through . e MAY. fev. New York: The Free Press. Policy Changes. 6-29. Beyond Muddling: Creativity. David E. Configurations. p. f-LACKETT. p. p.. M./maio/jun. Los Angeles. abr. Neil E. H. 3 p. Vanderbilt University. Geoffrey William. p. DEVALL. Readings on Modem Organization. Boston: Little. EALCONE. v. v. fev. maio 1975. Policy andPolitics. An Exploratory Study ofthe Utility ofthe Decision Information Display System for Decision Making and Policy Analysis. 921-939. 1979. DESHLER. ETZIONI. 12. New York: The Free Press. número especial. 1974. Applied Social Research in Industrial Organizations: An Evaluation of Functions. 1968. Kang. 135-160. Mixed Scanning: A 'Third' Approach to Decision Making. JANIS. 3. . 158-177. Public Administration. v. 1980. Policy-Making at the State Levei for K-12 Education. Brown. Scottish National Yearbook 1980. v. Tese (Doutorado)—University of Califórnia. Health Care Planning. Policy Sciences. John E. WALLACE. v. 1006-1032. Towards a Concept of Monitoring. Allyn. The Power ofthe Purse. 1971. Theory. p. 1981. 1973. 1973. TheActive Society: a Theory of Societal and Political Processes. Ernest R. 1977). Improving Policy Making in Bonn: Why the Central Planners Failed. Cheryl Bolas e Tai S. 289-302. p. David. GOLDBERG. 1984. dez. p. Public Administmtion Review. F. 482-490. 188-197. Capital Corruption. jan. New York: Pergamon Press. v. Richard F. Neutral Principies and Decision-Making Theory: An Alternative to Incrementalism. and Catastrophies.A Mixed Scanning Approach. MORROW. nov. 103-113. Long Range Planning. 7. 1979. v. DROR. jul. CHADWICK. 1973. 325-337. p. 45. CARDINAL. On the Inefficiency of Being Efficient. Amitai (Org. Town Planning Review.: Prentice-Hall. Policy Sciences. HANNA. 9. Englewood Cliffs. v. Set. v. Amitai. Tese (Doutorado)-University of Western Ontario. v. Review. 1974. v. dez. John Allen. Camille. p. Doris Nadine. David. Brace. 1980. 12. Paul A. Decision-Making for Environniental Resources Management. New York: Harcourt. Colin. SNORTLAND. 1974. Policy Sciences. Tese (Doutorado)-George Peabody College for Teachers. Selection of Major Planning Issues. STANGA. abr. 527-532. Choice in a Changing World. p. International Journal of Public Administration. A Systems View of Planning.

governo e burocracia na terra do jeitinho. (1974-1979) e José Richa (19831984). um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico. An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude). como. da F. e diretor de controle operacional (1984-87). Em 2004. O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . Kevin. em inglês) do problema. traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. o chamado incrementalismo desarticulado. 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon. V.2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. no Estado do Paraná. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório. com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. Em 2001. propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr. de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). em Curitiba. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through. Infelizmente. baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação.. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. o artigo de Amitai Etzioni. No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista". De acordo com Etzioni. G. Los Angeles. e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988). essa conjugação de dois pontos de visão. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão. Human Relations. em Curitiba.WRIGHT. Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. proposto originalmente por Lindblom (1959). a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. A. o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. entusiasmo que mantenho intacto até hoje. desde 1982. publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil". para os Cadernos Adenauer. Em 2003. por exemplo. por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. p. na Revista de Administração Pública. um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. da Fundação Conrad Adenauer. out. v. 879-897. 30. continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la. e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais. diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S.

a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes. E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele. a cada vez. que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo. de uma limitação cognitiva. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia.3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. a cada dia que passa.Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período.5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada). Em outras palavras. hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida. opinião"4). do zero absoluto. Com o desenvolvimento da microeletrônica. políticos e culturais. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes. Em síntese. para explicar o esboroamento político da ex-URSS. reparando os danos feitos por outras agências. a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento.. que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se. a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through. cresce a importância do problema interpretativo. A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira. Enquanto isso. quase resignada em relação à limitação da racionalidade. por exemplo. Como definir a amplitude da "sondagem superior". haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica. Ao contrário. a segunda. com o tempo e a experiência. Não se trata. Aliás. . outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais. o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou. portanto.. ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada. um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações. Em seguida. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância. na visão de Lindblom. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram. No aspecto cognitivo puro e simples.

no extremo oposto. ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável. podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação.7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. por exemplo. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser. Afinal. Na realidade. 1959). é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder. o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente. No entanto. Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado. Em situações de risco. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático. Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. e pouco visível nas outras. a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão). ao associar a visão geral com a visão particular.. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado.). as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais). Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos. permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto. a abordagem dita "racionalista". por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas. em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo". essa pode ser a diferença entre sobree perecer. ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo. Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável.. centralmente. apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. Mas. em Fisher e Ury. por exemplo. ambas. é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão. um só grupo (LINDBLOM. "racionalistas"? Ou. ainda.

1959. Notas 1. ed. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. LINDBLOM. é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes. 1988. op. de água. (Nota 3). Herbert A.. NASCENTES. Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. 2. permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores.Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. Portanto. da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. cit. decreta-se o racionamento de víveres. New York: lhe Free Press. incrementalista e de sondagem mista). e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais. a indústria de seguros e o turismo. cit. Webster New Coüegiate Dictionary. No entanto. Entretanto. Numa segunda etapa. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. op. Publicado originalmente na Public Administration Review. p. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. constituiriam a "sondagem superior". ao preconizar um rastreio global. Físicos. cada vez que se defrontassem com determinado problema. A frase inteira. interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. de energia. SIMON. que estava prestes a chegar à costa da Flórida. a propriedade imobiliária. teríamos nesse caso. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. 4. Charles. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. porque. identificando áreas de perturbação. usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse. a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo. ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. furacões etc. 1957. constante na dedicatória de O príncipe. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas. 19. tendo sido apenas adaptadas. (Nota 3).. Assim entendidas. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. 3. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre. mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação. 79-88.. a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. suspendem-se os direitos civis. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". 2. Dicionário da Língua Portuguesa. 1977. matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista. a velocidade e a direção do furacão. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . 5. 7. esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões. E vice-versa. carregando um potencial de destruição enorme. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. tempestades. LINDBLOM. 6. Em síntese. v. Antenor. dependendo do ponto de vista. Administmtive Behavior.

colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. na Polônia. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. Pepperdine Univ. Terence Harwick é Ph. . D. Califórnia. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. em Northridge. Como diretor de seu Action Learn Network.Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. O Tradução: Francisco G. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia. Harwick esteve. pode nos levar a fazer várias perguntas. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". Esag/Udesc. Entre outras iniciativas. Atualmente. de decisão*. no Estado da Califórnia. C. respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. Em matéria acadêmica. C. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia.. que é amplamente referenciado na literatura correspondente. pelo menos desde 1996. Jagiellonia). em Washington. Angeles. Na condição de consultor. Heidemann. Berkeley. durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. U. e Califórnia Lutheran Univ. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos.D. ** B. Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ. Califórnia. em Los. ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University.

que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão". Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão.num certo sentido raciolalista . Num certo nível. não confronta. considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. alguma reflexão. Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". que não é "tão utópica [. depois de tomadas. não constituiria essa posição igualmente.. talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva. poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva". Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais". a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni. De fato. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas. mas o próprio debate contemporâneo em geral.. Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem. no entanto. Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos. Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista. Isso é oferecido pela sondagem mista. A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão". em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista". poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for. Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". que estabeleçam direcionamentos básicos. de ordem superior e fundamental.É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. num certo sentido racional. Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável. o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. Em outro nível. vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni. Nesse caso.] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]". que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática. No entanto.1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais". e (b) processos incrementais. poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 . A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum.tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão. Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas. Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas. coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo. que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva". essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção.

mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua. e faço muitas outras coisas. ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. no entanto. em sua maior parte. por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. Consciente ou inconscientemente. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". por outro lado. particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes. foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. em seu sentido original. na maioria das áreas do pensamento. especialmente em relação ao pensamento ocidental. em seu quadro de referência. no campo político-administrativo. para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 . as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. logo existo". Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais.racionalidade. correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos. e em termos transculturais o mostrou E. a façanha anterior. Independentemente da aparência estética.2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. a dominar a filosofia no Ocidente. não passam de progêni' tos de Descartes. Razão. porém.. já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. J. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam. o debate entre os estudiosos de política. Ramos. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. Ironicamente. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin. administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. comuns às grandes civilizações do mundo. seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada". Por exemplo. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. logo penso". de fato. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões". De um só golpe. Na Idade Moderna. Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. em geral. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. Com todas as suas qualificações. as suposições de plenitude ontológica. à guisa de índice lingüístico. de suas bases filosóficas. foram minadas. Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo.. Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial. com a declaração de Descartes "Penso. Urwick. 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. de Descartes. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. por um lado. A razão. Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. são derivações de categorias conceituais do século 17. são mais bem entendidos como ultramodernistas. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni. Na medida em que isso for verdade. a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". e até mesmo única. passou-se a compartilhar. o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos.

í andam à procura . foordination). poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida. Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. poucos estudiosos de negócios públicos. o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. Do ponto de vista dos incrementalistas. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. Etzioni seguiu essa tradição. diferenciadas por Lindblom. entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. Realmente. uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. Além disso. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. como Etzioni. Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". Sem reconhecê-la. o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano. Como observou recentemente Peter F. ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder. seu método também cobrou um preço. Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. Entretanto. Por um lado. Para aqueles que. a uma "ecologia" da política e da administração. bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. não havia necessidade. ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 .de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública.numa época de transformações históricas . não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas". encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros. o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas. à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais. ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum. por seus modos de interação. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. originalmente concebida. a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) . em suas diversas variantes. Em seu segundo artigo. aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. Antes de Simon e depois de Follet. apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. Para fins desta análise. mas ajudam. até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience.constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. Desse ponto de vista. Para ela. como assinalou Montesquieu. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos. ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research).

que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. Follet explicou a questão de uma forma distinta.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo. de Follet. Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. Empregar os processos evocadores de contexto.e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e. turbulentos e incertos. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo. administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro. a ponto de atordoarem nossas mentes. uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla. Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração. Do ponto de vista dos processos concretos. tomaram conta do campo neste século. ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. nessas "novas" condições. Robert P. além disso. Em oposição à teoria gerencial. que os contextos da vida são inerentemente complexos. Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. iniciados por Follet. creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão.— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. nesse aspecto. Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração. Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional. em nível de fundamentos. Ela compreendeu em termosfilosóficos. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 . Follet desenvolveu uma. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão. Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo.há quase cem anos. Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. Entretanto. Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas. Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. Para ela. a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão . os desafios contemporâneos da política e da administração. Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. administrativa e organizacional do século 20. Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo.

e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas. como faz Etzioni. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. parece difícil justificar. por outro. Seja qual for o caso quanto aos historiadores. a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema. O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. Para as pessoas de senso cívico ou comunitário. Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. descritiva e normativamente válido. preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível"). mesmo em retrospectiva. No entanto. Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. Quando muito. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . Para interpor-se a essas duas alternativas. como sugerem estudos de historiadores como J. também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni.e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. em sã consciência. levantar questões e assuntos de importância decisiva. por um lado. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder. No entanto. apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. de tempo. na melhor das hipóteses (deixando de lado. de outro". G. sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . e o pluralismo. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. ainda não significa dar-lhes uma resposta. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias. O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder). na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. a distinção é simplesmente insustentável. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. por ora. os problemas de sua coerência interna). mais que uma abordagem esclarecida. Pocock. O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. a ponto de serem incontestáveis. Efetivamente. porém. este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem. seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. que deixasse de fora essas considerações? No entanto. não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. Por mais importantes que sejam essas questões. Na medida em que essas preocupações são válidas. de um lado. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. na integridade de seu senso de visão.

não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras. Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. mas não meramente no sentido do incrementalismo. essa afirmação parece inquestionável. são decisivas. No fundo. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. ou raramente. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". com respeito ao caráter das interações em si. como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. Lindblom e Etzioni. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise. Muito antes do debate entre Simon. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. "Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. educação e negócios públicos. no entanto. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos. Quanto aos conceitos postulados por ele. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. Que. Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável. Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. em certo nível. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico. Se.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e. Mas.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. as decisões dramáticas nunca. talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. sobre a qual se apoia).

não se tornariam as "decisões incrementais". não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. escolhidos retrospectivamente. é. Partindo de uma complacência conceituai preocupante.isto é.4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista. p. é justamente em relação a esse esclarecimento. a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma. Em caso de resposta afirmativa. a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. Lamentavelmente. outros não acharam o assunto problemático.logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos. Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos. Entretanto. representa uma escamoteaçáo verbal. prematura. "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). Além da clareza. Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. segundo Etzioni. foram se tornando claras ao longo dos anos. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos. nos termos em que foi proposto. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. Sejam quais forem os critérios postulados. Entretanto. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões. com base na distinção entre "dois tipos de decisão". recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro. que ele se equivoca. para o qual se pode arrolar muitos exemplos.a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. de par com a curiosa observação de que. na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". como se exige em lógica . de fato. sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. para fins de pesquisa ou de implementação. para não chamar a atenção. "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p. ele tinha de se equivocar . Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. na segunda afirmação. dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. há a questão da validade. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes. no mínimo. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico. em termos retrospectivos. Entretanto. Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. 13). mais ou menos no sentido da dialética socrática. ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. A primeira afirmativa de Etzioni. administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão". acima. 9-10). De fato. ele prossegue com o intuito de inverter. Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos. Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante. Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. nesse ponto. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. Etzioni faz um salto lógico.sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais.

O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. para dar azo a essas questões. entretanto. Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. pode ter os maiores efeitos de "ninhada". Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. a questão é altamente problemática. em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . segundo os quais esse movirnento é absurdo. Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. ou um insight específico não levado em conta por Simon. São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". Em termos intuitivos. Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. ao deixar de lado a questão da validade empírica. Intuitivamente. é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto". sem explicação. ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula.fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais. Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados. quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . esse critério poderia ser mais convincente.particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. no entanto. Na condição de lembrete heurístico. A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos). Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". Entretanto. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto. ainda que sem as restrições de tempo real. informação e energia física. Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos". Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. estes sim. parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Por exemplo. os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni. em sua concepção do incrementalismo (PAR. perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. No entanto. mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. Novamente. seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. que por sua vez poderiam vir a ser. com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. no sentido antes referido. e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão. p. Entretanto. 517). na verdade. O que em tempo real parece constituir decisões incrementais.

contém várias deficiências em sua base. Em quarto lugar. muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. em relação a cada uma dessas questões críticas. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . são coerentes e metodologicamente corretos. Lindblom. a vários títulos. ponto a ponto. de fato. não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. em vários níveis. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem. a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. Em segundo lugar. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. à medida que as considerações de tempo o permitirem. esse não seria o melhor lugar para começar. as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. Por exemplo. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. Em primeiro lugar. a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. Em terceiro lugar. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai".5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. às preocupações expressas por Etzioni. Quanto às formulações de Lindblom. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. Lamentavelmente. sem profundidade. o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. tem sido receptivo a essas considerações. na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. Pela via da comparação. os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste. posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. Entretanto. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real. por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. postulada por Etzioni. para fortalecer o processo de política pública. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. conforme sugere a presente análise. em tais casos. particularmente. apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão. de Etzioni. à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. em relação à abordagem de Simon. as falhas de uma presumível "terceira" via. no entanto. sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações.

na medida do possível. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. cujos rastros em grande parte perdemos. Da mesma forma. talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. em si mesmas. É a nada mais que a isso que. queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. Em sua obra de vários volumes Order and history.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida. tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . metodológica e conceituai. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. Uma das lições que acredito ter aprendido. se parece uma alternativa fundamental. Mais do que nunca. para os negócios práticos da política pública e da administração.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics. uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 . por "terceira" abordagem. relevantes. Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. "terceira" — meta-se num beco sem saída. é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo. de fato. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade". Mais particularmente. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública.a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. Se a presente análise está fundamentalmente correta. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica. hoje. Se. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa. sobre um continuum. Na medida em que isso é verdade. não se nega o valor de sua contribuição. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. à vista. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados. a experiência que a ensejou.

Order and history. Conferir. G. de Ramos. Pauline (Ed. Ramos.e transcultural. 385. C.1 desta coletânea. O que parece claro é que. 6. Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". 4. enquanto adentramos o século 21. D. 1974. Washington. mas o possível". 5.) LINDBLOM. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. 39. dez. (Capítulo 5. 1978). profundamente investigativa. (Capítulo 6. O impulso da pesquisa-ação. Public Administration Review. em 1981. New York and Oxford: Oxford University Press. 27. v. e os argumentos distintos. not yet through. v. Still muddling. 6.2 desta coletânea. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. C. de Ramos. l. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal.. por exemplo. II: The worldof the polis. Vol. 1956. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno. 1967. 1986. em pensamento e ação. 1957. 46.: Harvard Business School Press. ver: GRAMAM. e da pesquisa textual. 3. Para uma referência recente sobre sua obra. Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva. desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana.) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. Public Administration Review. 5. Baton Rouge: Louisiana State University Press. Vol. Segundo me parece. 1979. Public Administmtion Review. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva.8 Ficaram muito claras. de Mary Parker Follet. Vol. 1979. 2. em meu próprio pensar. de Lindblom. V: In search oforder. ETZIONI. profundamente inquiridora.) IYER. 1995. implícitos no conceito de "racionalidade limitada". de Simon. de Ramos. (Capítulo 6. de Ramos. Amitai. D. Raghavan. Notas 1. Charles E. Eric. ou pela noção de "incrementalismo". Boston. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano. p. respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. C. Mary Parker Follet . 8-14.. Parapolitics: toward the city of man. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. jan. 8.2 desta coletânea.). pode ter pertinência direta. quando escrevia esta análise crítica. compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. VOEGELIN. I: Israel and revelation. Mass.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's. D. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação". de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. Follet e Ramos oferecem. Vol. Mixed scanning revisited./dez. pode representar um apreciável ponto de partida./fev. Washington. n. 517-26. pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. III: Plato andArístotle. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 . 7. Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes. n. IV: The ecumenic age.. p. de Simon. incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública. Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova. Vol. idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade". aponta para um rumo impressionantemente semelhante. n. nem tão-só o real. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil. nov. 1957. Washington. ETZIONI. v. esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas. Amitai. essa base comum. de Follet. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. p. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. A abordagem original de pesquisa-ação. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". cada um à sua maneira.

No capítulo 8. à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse. e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. mas jamais cumprir o que promete. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate. diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos.Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. a seguir. ou accountability. Segundo Etzioni. Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. Numa segunda acepção. a accountability pode ser um processo político contínuo. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . dependendo do poder ostentado por esses grupos. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde". só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. o uso simbólico vale apenas como gesto. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde. O penúltimo texto inserido no compêndio. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas. Em terceiro lugar. de Amitai Etzioni. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability. nesse caso. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability.

mas não é a única. Anne L. Além disso. praticada com base numa perspectiva política. Em virtude de sua natureza institucional e política. DC. o administrador exerce. Schneider. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". Wholey. bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico. Finalmente. a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores. por outro lado. então. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. Segundo a visão de Schneider. Embora aprecie a ótica de Schneider. segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. A corrente alternativa de Wholey é promissora. o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". um papel ativo de mobilização. contar para. e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante. da University of Southern Califórnia (USC). usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. acrescida de uma base moral. "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa". tem contra si o ethos do establishment científico. a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão. estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. e inspirado por ele. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 . Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. Este modelo incorpora a avaliação. Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. Campus de Washington. educação. Finalmente. o levantamento de necessidades. por isso. Segundo essa pesquisadora. De acordo com essa ótica. o professor Joseph S. a análise de políticas. embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação.legitimam no sistema formal. Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições. É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e.

*Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability . foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration". pelas seguintes palavras: responsabilidade. maio/jun. n. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte. jun. p. 1974. 34-39. no entanto. n. satisfação. DC. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. 279-86. v. normalmente.1. na versão em português. atendimento. Esag/Udesc. 35. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. p. em sua acepção ampla. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress. entre outras. 55. prestação de contas. p. na Public Administration Review. Nas poucas vezes em que se . Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. O significado da palavra accountability. 7. em inglês. incluído neste volume. 56-59. Washington. para efeito de clareza e de unidade. explicação. este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. jul. vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. Segundo o editor original deste artigo. 3. realizado para a Comission on Education for Health Administration. deste artigo. 1975. com o apoio da Kellog Foundation. ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". pode ser contextual. Sobre o autor. 1974. que traduza seu sentido genérico -. pontual e especificamente apreendido. O texto original. n. Heidemann. 6. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability.isto é. v.

embora o uso da palavra ainda seja simbólico. pelos seguintes personagens: um legislador branco. eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. porém. almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si. um valor "apenas de domingo". seu sentido é muito diferente. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. por exemplo). a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. Ela se torna então somente uma concessão verbal. a suas conseqüências. a renovação das garantias simbólicas. é manipulativo. por parte dos detentores do poder. gestos e/ou pronunciamentos. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista. Nesse contexto. Muitas vezes. como Martin Luther King ou Roy Wilkins. ou.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização. concluir que accountability diz respeito. O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability.ponsabilidade e sensibilidade. ao sentir-se ameaçado. um eufemismo para negros. que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros.isto é. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores. O significado sociológico dessas expressões. O primeiro uso da palavra "integração" . quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais.ele. logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. Possivelmente. na forma em que era usada. um líder negro de direitos civis. oferecer "mais informações" ao público). Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados. pode ser assaz temporária. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. genericamente. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito.2 Essa quietude. o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". norte-americanos de origem mexicana.1 Nessas circunstâncias. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. definindo arranjos específicos. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). A accountability como gesto tem a marca da norma pura. ele não leva o uso do termo.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. que construía um movimento social. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner. a que não correspondem. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —. entretanto. quando o orador ou o escritor demanda accountability. Ou seja. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. um pastor branco. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. uma quase confrontação. Nessa situação. de fato. por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. Segundo. a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. portanto. bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas. Pode-se. índios norte-americanos ou outras minorias). semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . simbolicamente. no início dos anos 1960. não condizentes com as necessidades básicas. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos. a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha. no entanto. que. em cada caso. no entanto. a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação.

Assim. confrontam ou ajustam suas demandas. persuasão moral. Isto é.5 Com base nessa perspectiva. Normalmente. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability .. nesse caso. sobre a qual impactam várias forças. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability. David Truman. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante.deiras e constituir grupos. dos outros processos de accountability. não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. Key e Earl Latham. A posição do administrador hospitalar. defender sua própria investidura na autoridade. ou. em número suficiente.] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [. portanto. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. no ato contínuo de sua reestruturação. discutidos até aqui. V. todos eles se apoiam nela como um símbolo. num diagrama de física. mas não interesseira. os grupos com mais status. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria. Por isso. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .não que essas abordagens não sejam autênticas. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão. O administrador hospitalar está preso. portanto. O. o hospital. para prever o comportamento do administrador deve-se. portanto. influenciada por seus membros e por forças externas. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. De modo geral.. em muitas ocasiões. pregação laica e em exemplos oferecidos. Ele escreve: O administrador deve [.. que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. preocupada. é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. ou porque não foram lembradas de suas obrigações. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles. e não como uma força social. seus fiéis.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser. ou porque não lhes foram apresentados. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos. dos pacientes. como acontece em alguns programas de seguro de saúde. por exemplo. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos. em admoestaçáo. dos militantes sindicais. é visto como uma comunidade política. eles possuem maior alavancagem. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. "bons" modelos para neles se espelharem. Além disso. as conseqüências sociais desses usos dependerão. situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral. no sentido esttito. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes.]. dos enfermeiros. como responsável. mas seus "interesses próprios". terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio. Confia-se. ou por uma pessoa de fora. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime. esposadas por analistas políticos como Robert Dam. convite a comício ou à pregação moral. Comumente. muito particularmente.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo. na melhor das hipóteses. Por isso. ou. Segundo o doutor Avedis Donabidian. em parte. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo. não significa aplaudir sua existência. renda e escolaridade têm mais poder e. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse. Onde esta influência é pequena. que são estudados a seguir.. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros. Em geral. Além de suas funções contábeis e administrativas. etc. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores. é de fato análoga à da bola de bilhar.

os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem. por exemplo.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento. menos accountability a outro. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos.os enfermeiros e auxiliares. Supõe-se que as categorias distintas de hospitais . Segundo essa visão. Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos. e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades. Desse modo. .se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada.10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes. o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. via de regra. sem escolaridade e não pagantes. ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais. Assim. dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política. No mundo acadêmico.ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. Além disso. por uma comissão interna do hospital. esta abordagem já foi comum na ciência política. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento. Assim. porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados. advogados ou representantes de consumidores . a seu superior. diz-se que torna o hospital mais acessível. na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. como. privados. É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital. ou ambos? Assim. 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid. ao conselho. a política realista. só o hospital e seu administrador. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres. de acordo com essa abordagem. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral. depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. etc. por ocasião das entrevistas informativas. ela ainda é muito popular no campo da administração pública. Na administração hospitalar. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade. se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos. a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. Já quanto à comunidade norte-americana típica. Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare. Os cidadãos fazem-no. E. e menos aos outros grupos. voluntários.exceto em casos de emergência . é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais. à lei. per si . Por exemplo. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais .7 De acordo com a análise que se vale do realismo político. etc. Seguindo essa lógica. por sua visão "teimosa". a cargo de comissões locais de médicos. Em geral. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais..foi abandonada pela administração da seguridade social.por exemplo. os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades.9 E. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. ombudsmen. Está implícito na posição da política realista que os valores às. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados. a depender do realismo político.a um exame de pré-admissão. quase por definição.municipais. eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos". descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes. as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability.

parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo". diante do baixo status social dos representantes do consumidor. com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres". com freqüência. mas um homem de negócios muito parecido. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista". A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal. tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral. resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais). mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações. Concepções alternativas de accountability-. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. em Massachusetts. a lei exige que um especialista externo. A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). e para engajar-se na auto-educação necessária. tornando-se a última então uma mera cerimônia. A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social. ou haja uma outra compensação. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares. Assim. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove". e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação.13 À primeira vista. de forma freqüente e regular. pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores. enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. De resto. obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal). A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. no entanto. Além disso. a advertência da ciência social. as motivações dos representantes do consumidor. tendem mais provavelmente a serem altruísticas. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. por sua vez. nas empresas de negócios. habilitado pelo governo (auditor público certificado). Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços. este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. No caso da auditoria financeira das empresas. que supervisionam as repartições de saúde. Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). financiados pelo serviço público de saúde.12 No sistema de atendimento à saúde. São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. os mecanismos formais têm de fato um efeito . tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . como sabemos por experiência histórica. os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares. (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados.. talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo.14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo. com os outros membros do conselho. como os acionistas já haviam descoberto. por meio da construção de coalizões. como se discute abaixo.em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde. examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. Enquanto se apuram índices mais precisos de output.especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder. Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização. Além disso. em formação e visão. há muito tempo. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas. De maneira semelhante. antes da reunião formal. que é programada e levada a efeito regularmente..11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). em que a participação dos cidadãos era exigida por lei. conhecido por ser eficiente numa área. aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental.

os administradores respondem a articulações de "direitos" . o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. nenhum deles abrange tudo.à imprensa. Assim. a reclamos de accountability.17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam. ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter. Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ . para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes. formalidades do Estado e assim por diante.esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. Assim. influenciados pela educação do administrador. ou em composições diversas. é a visão que mais me agrada. o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial. vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. adaptando-se à pressão mais forte do momento . O rumo que os administradores tomam. praticamente.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa. Por conseguinte. Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la. Em parte. Muitas vezes. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York. que lhe conferem um sustentáculo distinto. Além disso. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes. isto é.. é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder. em accountability como também em outras matérias.as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras. nesse caso os "doutores da medicina". não se pode seguir esse caminho. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability. sobretudo. valores — embora. num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)). o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral. preferências e. etc. a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. Igualmente. na minha opinião.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. esses traços são habilidades específicas. Como a vejo. Por exemplo. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável. As coalizões surgem. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação. defensores dos pacientes. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa. A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. isto é. porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo. internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam. apenas com pessoal de fora. é claro. a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas. em parte. caso se evidencie diferença.15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —.apresentadas pela "comunidade". Eles têm sentimentos. dá cá". nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . porém. o rumo que a unidade de saúde toma. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal. o que não produz. ético e justo. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo. O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são. apresso-me a admitir. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. ainda que não necessariamente de forma explícita. quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes.se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma. por seus líderes . Em parte. por força de ambos os fatores. alterando um pouco a composição de forças.

As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas. 5. 1963. 12. diz-se que a força do padrão HMO 4. 7. 1965. Promover duas audiências públicas abertas. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. mas ainda mais produtiva que ela. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. Iniciar programa de extensão à comunidade. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. trata-se de uma alternativa muito criativa. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. em 1972. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes. Lotar mais médicos. determinados antecipadamente. constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability. Estabelecer um sistema médico básico.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias. 17. A guide to medicai care administration. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional. ver: NADER. enquanto isolado. com certeza. Scientific man vs. os administradores e os consumidores. 15.ou englobe tudo. O trabalho de Hans J.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —. Ralph (Ed. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. Urbana. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . Avedis. Ray. Glencoe. Phoenix Edition. Chicago e Londres: University of Illinois Press. dentro ou fora da unidade. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. The symbolic uses ofpolitics. TURIOTTE. pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. como atuam as comunidades políticas. as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas. A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que. DC: American Public Health Association. power politics. Politics among nations. Vol. Acrescentar serviços de medicina preventiva. 3. por médicos associados. jan. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente.22 Notas 1. no entanto. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . 73-111. 16. The hospital support game in urban center. Costs and quality of care in different types of hospitais. DC. Estender as horas clínicas. Ver: NEUHAUSER. Duncan. com limitado encaminhamento a especialistas externos.9. New York: Knopf. In: FREIDSON. 1954. 100101. 6. se este for efetivamente o caso. Alterar o sistema de encaminhamento. cada vetor é relativamente dado e imutável. Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. Center for the Study of Responsive Law. The hospital in modem society. 2. Murray. The Nation's Health: Some Issues. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. Contratar um intérprete. 10. A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. Chicago: University of Chicago Press. The consumer and corporate accountability. II: Medicai care appraisal. Em parte.: Free Press. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. Morgenthau é outro exemplo desta abordagem.). 1973. p. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios. reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico. (Cap. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. para construir movimento social. por região específica. em parte. que seja bem ampla . 2. EDELMAN. 1969. mas eles. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. Instituir um sistema de registros para a unidade. Eliminar serviços clínicos subutilizados.). 1972. 18. Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. 50-61. 11. DONABIDIAN. Washington. A experiência sugere que. Ver: MORGENTHAU. Em última análise. 1964. é a formulação de novas alternativas. Fernand.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. p. Eliot (Ed. Ver: ELLING. Oferecer música e auto-serviço de lanche. New York: Harcourt Brace. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado. p. Por exemplo. Washington. 14. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior. 111. 13.) Ibid.

Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte... out. 96-103. ver: GRUNLICK. ver: GORDON. ver: ETZIONI. New York: Harper and Row. Para outras informações a respeito. Markay. HOLTON. New York: Free Press. nov. MESSLER. 181-186. Merwyn R. Richard M. A. Beulah. The Natiorís Health: Some Issues. MEYERS. Prism. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC. A. p. The politics of community medicine projects: a conflict analysis. n. 15. Al. Willian R. POWELL JR. Jeoffrey B. Para mais informações a respeito. Frank M. ao referir-se. Sociology. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. em 1984. 1972. 9 set. notas ao consumidor. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros. p. p. sobretudo em nossas repartições públicas. Pennsylvania. 1972. 5 out. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005). Francisco G. 64-70. American Journal of Public Health. 1969. The New York Times. 20. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde. p. 419-428. 8. 61. n. Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. Para discussões adicionais. 21. 1a abr. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. como o Kaiser-Permanente e o HIP. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo. 11. Hospital costs: what the figures really say. 18. 1963. de Gerald Gold. 46. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais. jan. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas.. v. v. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City. ETZIONI. SCHWATZ. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . coluna Verbatim. Leonard. o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine.. The active society. Medicai World News. H. 19. Amitai. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. KAVALER. Healyourself. G. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. p. Wilfred E. 1996. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role". p. 1973. Para informações adicionais a respeito. Gabriel A. pré-pagos. p.. em entrevista. 62. v. American Journal of Public Health. LARSON. ed. 10. 1972. Comparative politics: a developmental approach. 13. NEW. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. Reactions to social pressure. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. Brown and Co. v. p. cap. 18. p. 1969.8. 20. Lowell Eliezer. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais. 1518-1523. 8. 17. 46 (16 de setembro. How to make ambulatory care start ambulating. patrocinado por AHA e ADAC./ dez. 9. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente. SHEPARD. Administration in Mental Health. professor da Esag/Udesc. p. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho. 20 dez. p. 1972). 50. Citizen participation and conflict. BROOM. ver: ALMOND. out.. Bingham. BELLIN. 9). 11. GRISELL. Cherry Hill. Florence. 4. 6. novembro 1971. Carol. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação. SELZNICK. Community Mental Health Journal. 1972. The active society. p. Lowell Eliezer.. 1968. Ibid. 1974.. 1973. Medicai Care. THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais. v. Annual Administrative Reviews of Hospitais. 1370-1378. Citizen influence in health services programs. out. Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). 14. Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia. 15. Health-Pac Bulletin. Hospitais J. 100-113. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. BELLIN. Jane et ai. n. Peter K. cap. Donna. 227-229. 1966. HEW drops tough peer review plan. fev. 3. ver: BRIERLY. Além de ter sido um de seus organizadores. v. em Los Angeles. Philip. 12. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. Boston: Little. Apresentado no workshop conjunto. 12-17. Roger G.. 7. MANDERSON. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. 1973. 16. 62-64. 22. WILEY. KERR. A Community-University cooperative venture.

a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro. isto é. os cidadãos que os elegeram. A bem da verdade. não significa que ela não existia. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção. n. porém. É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. com justiça. revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. Basta observar. a qualidade de vida na sociedade de mercado. Hoje. no início de 1996. agora também os repudiam. da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. a defesa da democracia. sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. de longo prazo. p. Guerreiro Ramos (ver a seguir). em seu sentido amplo. De acordo com Ramos. de origem individual. Mas. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. por exemplo. 1488. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. a esse funcionário público. A degradação ambiental. por exemplo. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país. Por sua vez. 42). poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . a saber: ré + spondere. É disso que trata a accountability.corrupção: "A impunidade parlamentar. A accountability. "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. Quer em sentido abrangente ou específico. externa. De fato. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão. os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. em resposta. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. ou contextual. duradoura. Bem perto de nós. à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. 8 abr. a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. participação ou liderança. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes. o termo "servidor" já não se aplica mais. 4-8). Na verdade. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability. como a define. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. a sensibilidade do munus público. e a ética do valor absoluto ou da convicção. talvez não conviesse. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. Para Ramos. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade.. no caso do Brasil.. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade. pessoal. que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. de origem social. Parafraseando Saint-Éxupery. por exemplo. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. em 1966. que juntas querem dizer "prometer em retorno. 1983. falta-lhe a accountability. Como os deputados perderam o senso de sua representação. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por exemplo. Segundo Campos. em geral. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então. em sua extensão atual. ela esteve distante apenas em termos expressos. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. A ética. Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). o senso ou a postura de servir. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. Guerreiro Ramos. 1998. porém. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. Por razões de natureza ética. em seu sentido estrito e aplicado. corresponder". pois falta-lhe seu atributo principal. E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos. Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. p. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. fundamentado em Max Weber e outros autores. à mercê de sua cultura.

As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. instituídos em leis ou contratos legais. Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. Segundo essa abordagem. O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado. Ao mesmo tempo. Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública. Profissional Externas 2. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. corresponder à expectativa de". Legal 4. a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. diretas e sobretudo formalísticas. DUBNICK. Concebida em termos mais amplos. De acordo com Romzek e Dubnick. na instância local. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". isto é. contar para. Um baixo grau de controle.computare. e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. Burocrático 3. é insatisfatória. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . como uma capacidade para dar respostas. para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. a "prestação de contas". com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens". Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas". Quanto à primeira dimensão. Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição. segundo os termos expostos a seguir. a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. pois envolve apenas respostas limitadas. 1986). prestar contas a. e uma estreita Concepções alternativas de accountability. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. estadual ou federal. por outro lado. dar satisfação a. cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. "a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática. eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública.

o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. No entanto. espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se. Concepções alternativas de accountability. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. mas as relações entre eles são muito diferentes. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política.supervisão ou. a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. Romzek e Dubnick advertem que se. por um lado. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal. Na "prestação de contas" legal. No sistema burocrático. no entanto. por um lado. o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar. eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. (4) A "prestação de contas" política. (célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Em termos de formulação de políticas. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). Em cada um desses casos. a relação-chave é a da supervisão estreita. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. (3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos. no entanto. portanto. No sistema de "prestação de contas" burocrática. os usuários da repartição. Por exemplo. por exemplo. em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. o agente externo é o "legislador". outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade. Caracteristicamente. Normalmente. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". em seu lugar. Por sua vez. O agente externo não é qualquer um. os funcionários eleitos. nas leis de livre associação. os chefes de repartição. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública. e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição. por outro. um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos. um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. Se. No sistema burocrático. Assim. a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. por outro. A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. ou dar uma satisfação). Nessas circunstâncias. caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral.

v. Melvin J. Fundação Getúlio Vargas. pela mesma editora. arranjos artificiais episódicos. Teoricamente. Alberto Guerreiro.. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. 1981). Rio de Janeiro. dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. Finalmente. Afinal. De acordo com Romzek e Dubnick. em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. no final de seu artigo. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais. 24. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais.ou de "orientação" . cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). 2. DC. RAMOS. 30-51. VOEGELIN. 2. S. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). Barbara S. n. no entanto. 1990. 1983. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais. . (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966. DUBNICK. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. Segundo argumentam.fev. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). além de tudo. Concepções alternativas de accountability. Profissional 4. em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes. April 1981. tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo. O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. p. n. "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. Aspa. como as repartições ou os agentes estritamente funcionais. Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. 47. May/June 1987. p. Eric.Tabela . 2. Pois. no hotel Hilton de Washington. n. serão sempre apenas instrumentais. onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability. o exemplo da gestão da saúde • 309 . Assim. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. 227-238. o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais. Legal 3. a maior parte das repartições públicas de seu país. 17. Eliot. v. contínuo e indissociável dos seres humanos. segundo a qual a abordagem múltipla . The Southern Review. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. ROMZEK. ed. 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS. Burocrático 2. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. v./abr.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral. 235-287.Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. não de entidades artificiais abstratas. A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. os Estados Unidos. as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. como tão bem diz T. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Public Administration Review. entre 28 e 31 de agosto de 1986. Ana Maria. 3> p. Washington. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas.

1980. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). ** Quando publicou o presente artigo. York. em Albany. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. na Arizona State University (ASU).Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. 1986. apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes. 1981. FREEMAN. em Ciência Política pela Indiana University. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação. 1978). E Ph. Heidemann. Mas esses esforços não são suficientes. aos grupos de interesse ou clientelas. Na verdade. v. . entre outras disciplinas. Anne L. Em segundo lugar. Em primeiro lugar. 46. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. por exemplo. SOLOMON. Esag/Udesc. Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação. na Public Administration Review. n. CRONBACH. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. integra o Departamento de Estudos de Justiça. Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. D. metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. 4. publicado em 2005 pela Suny Press. Ministra aulas de análise de políticas públicas. Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. N. para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs. p. Desde 1989. PATTON. M * Tradução: Francisco G.356-363.

Conseqüentemente. ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas. por exemplo. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. MOTZ. advêm. mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. Por exemplo. O esquema sistêmico de Rossi. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. diretrizes de repartições e leis estaduais). 1967. as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. os conceitos a serem medidos. 1983. 1983). o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. ROSSI et ai. o de execução. HOLLISTER. do fato de a avaliação. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação. cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. pelo menos em parte. A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações. STEI^ER. LEAA. o projeto de pesquisa. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. definidos em termos estritos. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. o de intervenção. Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. gera seis tipos distintos: o estratégico. 1980. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão. Em geral. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. o de gestão. FINSTERBUCH. o de efeito e o de impacto do programa. a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN. O papel do avaliador era muito limitado. reconheciam-se. repartições ou órgãos legislativos. Segundo o paradigma tradicional. 1983). bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. no sentido de obterem avaliações úteis. em geral. Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . Mais tarde. os instrumentos de coleta de dados. O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação.. 1983. pertinente. Em alguns esquemas. as opções aumentaram ainda mais. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos. etc.precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN.

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
314 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 317

uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
318 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 319

A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção. comparação de dados agregados. avaliações a príori. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. análise de sistemas. ou de outras informações demográficas. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. Seu propósito é identificar questões de implementação. Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. Todos eles têm propósitos semelhantes. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem. As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. indicadores sociais coligidos regularmente. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. metas. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas.decisão. avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então. procedimentos operacionais. funcionários de repartições. a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. análise de modelos de programa. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais. inclusive surveys. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa. previsão. Em vez disso. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais. no entanto. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. avaliação. até mesmo depoimentos tomados em audiências. meta ou mandato. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. No entanto. ou como ambos. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. entre os quais estão pesquisa operacional. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante). surveys ou enquetes. Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados.

ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. consoante a percepção de seus oponentes. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. a enunciados de propósitos legislativos. com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas. Tipicamente. como partes do ciclo de informações pré-decisão. identificando as mudanças que se impõem. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria.foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. ao mesmo tempo. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política. em cada um dos pontos mostrados na figura. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas. deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas. das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida). se espera. mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. e projeções teóricas dos efeitos potenciais. implementadas em outros lugares. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. para o custo por unidade.segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. para o nível das atividades. Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. Portanto. 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. produzam as metas desejadas pela política. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. 1982). seguindo-se uma análise da história política do programa. De maneira semelhante. talvez desconheçam as constatações das avaliações. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação. quanto para uma finalidade mais aplicada. que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . por exemplo. por exemplo. Uma avaliação. As avaliações de resultado. A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que.

157-184. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. Ao contrário. FREEMAN. T Padrões para julgar a avaliação No passado. Academic and entrepreneurial researcb. bem à maneira de uma auditoria financeira. acima de tudo. mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado. Mas. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). The study of macro and micro-implementation. consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve. devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes. talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. Howard E. As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e. pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação. Public Policy. 26. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. 324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas. Paul. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário). que não tem treinamento em pesquisa. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. realizada por grupos externos. v. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema. "olhar retrospectivamente". Referências BERMAN. 1975. De modo semelhante. as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização.Springl978. BERNSTEIN. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente. em avaliação ou em análise de dados. Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. e ela requer habilidades de pesquisa. Os possíveis efeitos da política.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. Ilene Nagel. em última análise. o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas. New York: Sage Foundation. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". devem ser examinados para possível inclusão no estudo. p. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. de forma estrita. O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo.

Marian A. WRIGHT. Evaluation research andpratice. Julius. Peter. New York: Elsevier Science Publishing Co. LASSWELL. INGRAM. 5.. COOK. 1983. Effective policy implementation. 1981. H. San Francisco: JosseyBass. Evaluation Review. Handbook of evaluation research. Lee J. LEVIN. Yehezkel. Inc. MA: D. v.. C. MAZMANIAN. L. MANN. Heath. Michael Quinn. The next decade in evaluation research. 1983. Martin. Harold D. Sônia R. Program evaluation: patterns and directions. M. Peter R.). 1963.). A strategy of decision. David. Evaluating social action programs.. Evaluation training coursefor criminal justice evaluators. Public expenditure and policy analysis. 326 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 327 . Howard. Usable knowledge. Evaluation Research andPractice. Statistical power analysis and experimental field research: Some examples from the National Juvenile Restitution Evaluation. 1980. Califórnia: Wadsworth Publishing Company. Gerd-Michael. Marian A. (Org. A decision-theoretic approach to evaluation research. Ward. Beverly Hills: Sage. London: lhe Free Press. Beverly Hills: Sage. Peter H. Marian. In: HAVEMAN. NEEF.. Beverly Hills: Sage.). Helen M. Experimental and quasi-experimental designs for research. 1979. PALUMBO. Policy analysis in social science research. Analysis for public decisions. MARGOLIS. SCHNEIDER. Daniel. Whypolicies succeed orfail. Annabelle Bender. Evaluation: a systematic approach. HOLLISTER. SOLOMON..BRAYBROOKE. CAIN. Evaluation research andpratice. A pre-view of policy sciences. 1979. F. Marvin A. 1985. Public expenditure and policy analysis. Paul A. (Org. Toward reform of program evaluation. HANSEN. Design for policy sciences. Dean E. et ai. Heath.). 1981. SABATIER. 1974. 1981. Julian C. Robert H. dez. New Haven: Yale University Press. 1979. REIN.. New York: American Elsevier. Charles E. In: LEVINE. Washington: American Society for Public Administration. 1971. Boston: Houghton Mifflin. David K. MILLER. WOLLMANN. Qualitative and quantitative methods in evaluation research. Lexington. 1981. New York: Academic Press. Stuart S. Garry D. 1971. Comprehensive program evaluation.. Ada W. Hellmut. MOTZ. 1980. In: FINIFTER. HELLSTERN. Elinor.. Public sector performance: a conceptual turning point. Beverly Hills: Sage. PATTON. (Org. 1982.). et ai. Beverly Hills: Sage. Howard E. Kurt. 1980. ed. CRONBACK. Charles S. Robinson G. New Brunswick: Transaction Books. HARDER.. W. S. Jerry E. Social research for policy decisions. 834-850. Beverly Hills: Sage. R. Charles E. QUADE. 1979. Beverly Hills: Sage. LEVIN. BROWN. Beverly Hills: Sage. E. In: STRUENING. REICHARDT.. DROR. Utilization-focused evaluation. 1963. Lexington. Social experimentation: a method for planning and evaluating social intervention. Richard E. BORUCH. 1983. NAGEL. Dennis J.. MARGOLIS. CAMPBELL. LINDBLOM. Trudi C. FREEMAN. STANLEY. 1975. et ai. C. Glen G. MEDLER. HAVEMAN. (Org. Robert H. GUTTENTAG. 1978. Kurt. Political science: the state of the discipline. Boston: Houghton Mifflin. DELEON. SCHNEIDER. RIECKEN. FREEMAN. Thomas D. Volume 1. LAW Enforcement Assistance Administration (LEAA). (Washington: LEAA. 1985. GUTTENTAG. E. SNAPPER. The political hand. The effectiveness oflegislative program review. Susan B. Washington: American Political Science Assocíation. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Chicago: Rand McNally. 1983.. IL: Dorsey Press. CHELIMSKY. Donald. SOLOMON. BREWER. Anne L. Public policy analysis: some recent developments and current problems. 3. Belmont. COHEN. 1974). Julius (Org. 1984. 1981. MA: D. Homewood. ROSSI. lhefoundations of policy analysis.. EDWARDS. Beverly Hills: Sage. Mareia. 1983. Implementing public policy. Martin A... p. 1975. FINSTERBUSCH. New York: American Elsevier. LINDBLOM. New York: Pergamon Press.. In: LEVINE. Robert A.

Dec. 1982. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. Studying policy implementation: a conceptual framework. exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. n. dos beneficiários das decisões políticas. v. Robert. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. New York: Harper and Row. 1984. Evaluation and effective public management. Boston: Little. de um único processo. p. E. Evaluation Review. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. 715-730. caracteriza-se como um modelo. Casan. R. Alerta. Eletrosul. D. The new science of management decision. como etapas contínuas.SCHNEIDER. mais que isso. na prática profissional. na USC. p. torná-lo palatável às pessoas que. Ministério da Saúde. New York: Russel Sage. inclusive. Administration andSociety. 1972. 1983. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. Evaluation Comment. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). VAN METER. In: HAVEMAN. VAN HORN. capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. Para tanto e paralelamente. Schneider. na verdade. objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. e na Universidade do Minho. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. Além da UFSC. p. 1967. Com base num alentado aparato conceituai. Evaluative research. Boiteux (2004). a análise de políticas. WHOLEY.). destacam-se os seguintes pontos: 1. Ptos and cons about goal-free evaluation.. Michael. o treinamento. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. Celesc. SCRIVEN. de consultorias. na EAESP/FGV. Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. a assistência técnica e os estudos de implementação. É por essa razão. l. pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. E. v. Herbert A. Anne L. DARCY. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. às vezes superpostas. 1981. p. Peter O. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. Cambridge: The MIT Press. em Portugal. The policy implementation process. em Los Angeles. 1983. e praticadas. ou seja. 1967. Com o presente comentário. 445-468. Chicago: Rand McNally. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. nas áreas de administração pública e de empresas. simplesmente. S. (Org. SUCHMAN. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. em Portugal. . MARGO LIS. SCHNEIDER. Brown and Company. Perspectives on Curriculum Evaluation. Em decorrência. 1960. onde tem hoje sua base principal de atuação. jul. Dec. C. 1975. In: STAKE. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. 6. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. avaliação e pesquisa. 3. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. . no Brasil. 1-4. SIMON. no país e no exterior. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. Policy implications of using significance tests in evaluation research. apreciado aqui. entretanto. The public sector andthe public interest. Nesse contexto. Anne L. Evaluation Review. a inúmeras organizações públicas e privadas. Joseph S. DGAA. escolhidos para integrar este conjunto. 635-649. 6. jan. v. The methodology of evaluation. decodificar o artigo e. 2. v. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. a avaliação propriamente dita. o leitor encontra o artigo de Anne L.. 3. exemplos: OECD. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. The sciences of the artificial. 10. O guia prático sugerido por Schneider. STEINER. uma tentativa de representação da realidade. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. pela editora J. E.

principalmente. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. ao justificar a busca de uma perspectiva política. e muito menos ampliar. que. mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. sem uma boa dose de poder de persuasão. de acordo com Schneider. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. ou mesmo desconhecido. Assim. O que Schneider permite vislumbrar. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. explicar. advêm. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. Mas. deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. Nesse sentido. nem das expectativas do público em geral. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. sobre esse contexto. ao mesmo tempo. Nesse sentido. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. e exatamente por isso. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. pelo menos em parte. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. Na verdade. não se conseguirá definir. Schneider argumenta. no sentido de obterem avaliações úteis. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores. igualmente. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 . ainda. Ou seja. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. se aceita também. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. É preciso. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. mas tentando. em tempos de guerra. alienando-se a opinião pública. dá substância ao conteúdo. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. mas. são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. comprometer-se com a eliminação dessas restrições. com base nessa visão. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. Em outras palavras. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. Para a autora. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas. as fronteiras do possível. eliminar essas restrições. em suma. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. ou. Fatos e valores. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política.ou de retroalimentação avaliativa. mas. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política. Ou seja. na prática. na prática. a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. deve. ou não. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. se forem pouco convincentes. em qualquer processo deliberativo. Na prática. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. nesse ponto. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. Na verdade. A esse propósito. levar em consideração. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. Provocado por Schneider. do fato de a avaliação. por isso. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". é que.

Eles não são. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . os aparatos burocráticos estatais. Conclusão Na construção de seu modelo. o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. as idéias. Além disso. que realmente contribua para a melhoria da decisão política. 22. p. seu significado e. jul. principalmente. porque. 1988. Os aparelhos administrativos governamentais. David. ao referente público. Um modelo útil. Por essa razão. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. normalmente. num certo sentido. Londres: Free Press. Obviamente. Referências BRAYBROOKE. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. generalizado e. como ignorar o conceito de viabilidade política. sensata e criteriosa. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. por si sós. contemplará. forçando o retorno à tradição política. Revista de Administração Pública. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. 3. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. v. de produzir a mudança política propriamente dita. Rio de Janeiro. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. obrigatoriamente. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. econômicos e sociais de um paradigma emergente. como propõe a autora. ou não é. 3-26. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. Charles. e. prescritivo ou descritivo. n. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. CRUZ JÚNIOR. for capaz de permitir a melhoria da decisão política. por isso. 1963. ocorre a tomada da decisão política. que são excessivos e socialmente diruptivos. a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. No bojo dessa análise histórica. mas transcende a condição de uma nova metodologia. LINDBLOM./set. Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. Na verdade. ou um fim em si mesmas. político. efetivamente. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda. a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. portanto. desde Platão até Hobbes. maiores ou menores. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. por si sós. Por isso. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política. acima de tudo. que é geral. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas.políticas públicas. e nisso residem seu vigor. João Benjamim. que não são por si sós suficientes.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída .quando as formas corporativas. caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas. sua utilidade. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. daquilo que a decisão política de fato é. flui naturalmente. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. da vida política . funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. após a leitura de Schneider. Decorre disso. comum e correto. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. ele chega a ser mesmo interpretativo. os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados.

Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. COOK. A nova ciência. Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. Models of politics: some help in thinking about public policy. EUA. Mass: Little. Boston. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". D. Newjersey: Prentice Hall. LEVITON. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. MAJONE. em Filosofia pela Universidade de Harvard. Aos olhos de outros teóricos da avaliação.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. campus de Washington. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. Mimeografado. Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. C. O referencial.. Understandingpublicpolicy. D. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington. economia e bem-estar social. Rio de Janeiro: Lidador. e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. DYE. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. 1978. WOLIN. 1991. In: . 11. 1991). dissertation. Wholey é Ph. Alberto. Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. Joseph S. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. Sheldon S. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. DAHL. Giandomenico. 1989. Los Angeles: University of Southern Califórnia. 1979. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 1971. CAMPBELL apud SHADISH. Em sua visão. Evidence. oferecer-lhes. por exemplo: PATTON. Esag/Udesc. em Shadish. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia.. Heidemann. Cook e Leviton. LINDBLOM. Robert. por exemplo. Política. ed. 2005. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. D. 1994). Brown & Co. Thomas. Ver. Ph. Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. GUERREIRO-RAMOS. Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY. 1960. das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Charles. argument and persuasion: analysis and the policy process. Bell (1994). dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. 1978. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. sobretudo na condição de Sênior Adviser. no entanto. Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac.

. B. NEWCOMER. Handbook of praticai program evaluation. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. 1994. (Eds. Handbook ofpublic administration. E.variações no desempenho intraprogramas. NEWCOMER. (Eds. para ajudar a aperfeiçoar os programas. 1994. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas.em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo. R. H. J. R. FOUNTAIN. A. Mass. A. Referências AFFHOLTER. CHELIMSKY. Q. From red tape to results: creating a government that works better and costs less. P. R. HATRY. In: WHOLEY. uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas. Hatry e Fountain têm instado que. E. Reading. Hatry. In: PERRY. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . E. do desempenho das repartições e dos programas. H.). R.). Beverly Hills. In: WHOLEY. H. S. 1989. GORE. J. 1992. A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider. J. S. Handbook of praticai program evaluation. J. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver. 1989. Determining the effectiveness of government services. SCHEIRER. em todo o mundo. K. Managing evaluation projects step by step. HATRY. NEWCOMER. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. GORE.. New York: Plume. H. 1993. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come. de 1993 (P.: Addison-Wesley. NEWCOMER. 1993). ou mais freqüente.. Outcome monitoring. J. K. BELL. Handbook of praticai program evaluation. J. E. Norwalk. 1994). 103-162). 1990). Conn. que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. San Francisco: Jossey-Bass. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. Numa série de publicações.). Utilization-focused evaluation.: Governmental Accounting Standards Board. 1994). Hatry. Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. Congresso dos EUA. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . 1978. Handbook of 'praticaiprogram evaluation. Reinventing governmenp. P. sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje.. (Eds. Making evaluation units efFective. HATRY. H. P. 1990. HATRY. (Ed. L. (Eds. K. HATRY. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE. E. S. GAEBLER. GAEBLER 1992. D. San Francisco: Jossey-Bass. E. San Francisco: Jossey-Bass. FOUNTAIN . por exemplo. D. De fato. PATTON. T. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho. Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. S. M.. 1994. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica. K.). San Francisco: Jossey-Bass. M. In: WHOLEY. 1993. San Francisco: Jossey-Bass. a lei dos resultados e do desempenho do governo. por exemplo. SCHEIRER. In: WHOLEY. OSBORNE. J. Nos EUA.e ressaltando a importância da monitoração anual. Designing and using process evaluation. Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho. Califórnia: Sage.). Penguin Books. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector. 1994. H.

1a sessão. HATRY. C. H. Senate. 1994.. 46 (4). J. CONGRESS. R. E. 356-363. Evaluators as change agents. San Francisco: Jossey-Bass.). E. J. L. E. Public Administration Review. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice. NEWCOMER. Report 103-58.SCHNEIDER. In: WHOLEY. Government performance and resultsActof 1993. K. U.). NEWCOMER. E. K. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. HATRY. Commitee on Governmental AfFairs. In: WHOLEY. Handbook of praticai program evaluation. SONNICHSEN. A. S. Handbook ofpracticalprogram evaluation. (Eds. San Francisco: Jossey-Bass. 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .. (Eds. WHOLEY. 103a Congresso. 1993. J. p. 1994. S. S. S. H.

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