OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

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Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

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ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas. "o tradutor. com consciência e determinação. Heidemann (tradutor) . Francisco G..Como sugere Cassiano Ricardo. pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida". nos entregamos..

participou também Burton Terence Harwick. coube a seus autores. com sua passagem pela Eletrosul. além da concepção e construção crítica da obra. a definição do conteúdo. F. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina. a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo. Califórnia. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. Como artífices e organizadores. envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. Com doutoramento em Administração Pública. além da concepção. havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. compilação de informações complementares e. enfim. O professor J. mestrado e doutorado. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. G. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. produção de um capítulo ad hoc. E Salm presta consultorias a universidades. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação. Heidemann também tomou . professor da Caí State University de Northridge. Nas universidades. pela University of Southern Califórnia. Heidemann. Além do trabalho de ensino e pesquisa. No lado mais mundano de sua execução. Heidemann. sua contribuição em ensino. notas editoriais e passagens de amarração. elaboração de textos de introdução. E Salm. J. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. a apresentação. Em seu áesign. Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G.

79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. Obteve seu doutoramento em Administração Pública. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. ingressando na UFSC em 1976. Nesse período. a mantenedora da Escola de Governo. a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC). De 1995 a 2000.a decisão de trabalhar para a educação superior. onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. Em 2002. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. no início da década de 1990. Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . 15 Introdução. na University of Southern Califórnia. associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração. tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo. Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. 99 Thomas R. 23 Francisco G. De 2000 a 2002. Sumário Apresentação. até 1995. 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. em duas gestões. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos. na UFSC. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE. 21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc).

259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas. Dennis Capítulo 6. 129 Donald R. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai. 203 Charles M. 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5. 233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais. Lindblom Capítulo 5. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático.Comentário Modelos: da teoria à prática. 334 Joseph S. 301 Francisco G. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. o exemplo da gestão da saúde. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability. 287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional.2 Reexame da estratégia mista de decisão. 133 Herbert A.1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai. 181 Charles E. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6. 161 Charles E. Wholey .

portanto. em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. na qualidade de representantes dos cidadãos. de forma adequada. a associação entre políticas públicas e desenvolvimento.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. assim. portanto. o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. No entanto. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. Parece óbvia. Infelizmente. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais. é dever ético A . Assim sendo. A análise do processo de desenvolvimento de um país passa. e de práticos da administração pública . implementação e avaliação de políticas públicas. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. para evitar a tendência. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui. (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. também. objetivo central do livro. dada a importância da obra para o seu público-alvo. necessariamente. Tornamse.Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. Os textos clássicos. Do lado de políticos. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. de "tentar reinventar a roda". como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. Afinal. de difícil localização. pela análise de sua relação com o processo de formulação. costumam ser raros e. que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos). como fonte de informação original.

é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. profissional ou administrativo. o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. planejamento urbano etc. todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. Embora o número daqueles que fazem a lei. esse desequilíbrio não é tão gritante. Na primeira. Em seguida. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas. os conceitos e. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública.046 cursos de graduação presenciais existentes no país. saúde pública. de forma necessária. No entanto. apenas 19 deles. economia. isto é. na área de gerenciamento e administração. menos de 1% do total. além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. no mundo da práxis. por sua vez. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente. dentre os 2. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. inseridos após cada capítulo. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. educação. em 2004. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. respectivamente. conscientemente ou não. em áreas como ciência política. Por exemplo. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil. ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização. também. Certamente que esses dados não refletem. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . seja proporcionalmente pequeno. em especial os iniciantes. como lembra. explorar suas virtudes.de quem escreve um texto. Em especial. todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. supostamente. contribuindo para que os leitores. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. a teoria e a prática são indissociáveis. Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim. Boa leitura a todos. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. Felizmente. O conteúdo do livro está organizado em três partes. Os comentários competentes e cuidadosos. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. as fórmulas utilizadas pelos autores. Por isso. às vezes. dos legisladores propriamente ditos. são cursos de administração pública. de autoria de distintos autores. A contribuição teórica de Ramos. seja este acadêmico. Kurt Lewin.

além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. tem interesse introdutório. Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. ou accountability. implementação e avaliação de decisões em geral. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. A análise crítica que segue. Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. de Harwick. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional. os presidentes.. Os cinco textos — de Simon. não foi submetido à apreciação de um comentador. a partir do caso da gestão de serviços de saúde. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. Heidemann. em termos de tempo e espaço. G. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. Quangos. permite aperfeiçoá-los. e o sistema de tomada de decisão. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . O capítulo I. comerciais e de • • • serviços. Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. Para este fim. por sua vez. simples e relevante possível. incrementai e misto. de F. porém. nos três poderes. • os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. sindicatos. portanto. e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. • os estudantes em nível de pós-graduação. etc. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. São. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um.Na segunda parte. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. estaduais e municipais. brasileiro ou estrangeiro. No primeiro caso. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. os executivos de organizações do terceiro setor. este também é inédito. assim. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. os diretores e os gerentes de empresas industriais. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. por se tratar de um estudo inédito e atual. ao qual o primeiro deve servir. Schneider. associações de trabalhadores. A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas". informativo e didático. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa. Ongs. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. os executivos e os funcionários de repartições federais. como órgãos de representação. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. ou pesquisa de avaliação.

presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais. Quando este talhou. o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado. e o terceirojietpr. nacionais e supranacionais. como um agente coordenador e supervisor. e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas. de Ramos.: o governo. sobretudo a partir do século 18. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume. o Estado passou a regular a economia. por exem-í j pio. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. Até a terceira década do século 20. o setorjmr^sarial privado. O conceito de governança pública. ou seja. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado. O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . porém. o mito do desenvolvimento. Nos últimos anos. O segundo capítulo. Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade.

Para o lugar das teorias de caráter necessário. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. Ubiratan S. j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias.O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar. por sua vez. A mudança genuína é possível. região. Como afirma Ramos. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento. a evolução histórica de um país. na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. além e acima de seu interesse meramente pragmático. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. no cogito cartesiano. Mesmo numa economia globalizada. políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. Com isso. Como se lê no Dicionário de filosofia. dos textos clássicos contidos no livro. de Niccola Abbagnano (1999). (7) Modernização em novo estilo. como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. (3) Características da teoria P. Neste capítulo. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. Nessa acepção. impositivo. significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. apesar de modesta. ela gerou um novo ideal. Ramos oferece a fórmula pqssibilística. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. comunidade ou cidade. até agora inédita em português. sua análise e discussão. realizando um aperfeiçoamento crescente". Com a nova antropologia. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar. Esta segunda versão. Segundo Ramos. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. (5) Por uma reformulação do problema da modernização. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. Ao comentar o capítulo de Ramos. A razão. a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. por sua vez. desenvolvimento. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G. 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise . Estado e mercado. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea. ou mesmo de uma organização. Para elaborar . Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. Depois de superada sua visão romântica e simplista. e (8) Conclusão. Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. mas não se limita ou se rende a eles. é necessário que seja possível ser diferente e particular. O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. útil e relevante ao nosso tempo. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P. A salvação está na diversidade também na história política. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. desejo retratar. rico e auspicioso. o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. (4) Persistência da teoria A'. o ideal do desenvolvimento.internacional até o início da passada década de 1970. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. mas também uma profecia para o futuro". isto é. Em seu comentário. Rezende afirma que a obra . Em seu curso. ainda que por alto. (2) Breve história do modelo de possibilidade. que. em sua acepção noética. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença.

os negócios privados floresciam em plena liberdade. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. No século 20. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. pois. mormente. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 . essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. de acordo com Abbagnano. na criação e na administração de empresas estatais. econômico. E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. com seus problemas e soluções r i pela via r política. sustentável. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe. 1981. que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento. educação constituíam seus encargos essenciais. A ação política dos governos. Na cultura moderna. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise.A idéia do progresso é. Em grande parte do mundo ocidental.a então nascente Era Moderna. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. di\O plomacia e. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. Naquela época. Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. a promoção do progresso esteve. As grandes iniciativas. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil.desenvolvimento. seria igualmente razoável supor que a era presente . pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. no sentido de não poder ser diferente do que é. sonhar com a redenção social. e (2) pela participação direta do Estado na economia. porém. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice. atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. Até quase a metade do século 20. As principais teses ou implicações da noção do progresso. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. a líberséculo 20. ralismo tiveram sua expressão áurea. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento.O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. Num contexto tão favorável. também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. 2002). SKINNER. quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. sobretudo no campo econômico. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. no estágio atual dos estudos. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. por exemplo. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. no período entre as duas guerras mundiais. Administração da Justiça. que dependiam. já não sustentavam suas teses. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. (2) cada termo da série é necessário. segundo os estudiosos. com runção empresarial. Por conseqüência. A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. No século J. regulando politicamente a economia. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. humano etc. Quanto maior era o espaço privado. que permitem delimitar o campo da "história". chamada pelos liberais de intervenção. como. Para poder funcionar. os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. no livro Novum organum (1620). pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas. mais "idosa" . Segundo Bacon. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais.também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. Até as primeiras décadas do século 20. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. no campo da economia. veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do. social. por comparação. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. Por isso. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. As regras da metodologia historiográfica. a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. mais avançada no tempo e. portanto. em geral. incipientemente. Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. afinal.

não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. saúde. um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. Embora houvessem debates isolados. sobre os tipos de desenvolvimento. ao lado de alguns outros. por indi\ cadores de desenvolvimento. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. outros. social. Após a derrocada do socialismo real. material. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades. Seu desenvolvimento é apenas material e. as conseqüências perversas. Desenvolver um país significava. no início de um novo processo de desenvolvimento. sobretudo pelo efeito demonstração. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. é hoje com freqüência referido. O esforço de industrialização. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. humano. calcado fortemente sobre a indústria de transformação. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. no Ministério da Educação e Cultura. portanto. harmônico. chegou a ser criado. Roosevelt. sobretudo com a criação das leis trabalhistas. como esclarece. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. Era o que passou a importar. entre os cientistas sociais. basicamente. e ainda significa. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. Na década de 1930. como educação. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. nessa medida. desejando emulá-los. esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. meio ambiente. volvimento desejado e desejável: político. ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. porém. De um significado origínariamente genérico e neutro. por exemplo. Em 1955. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. Os principais indicadores eram de natureza econômica. como Alberto Guerreiro Ramos. insatisfatório. justo. Hélio Jaguaribe. Durante as décadas subseqüentes. os países foram classificados. Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. em países desenvolvidos. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. mas provou-se inadequada. Para chegar ao desenvolvimento. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. cultural. publicado neste volume. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento. por exempio. com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. como país emergente. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização.méritos próprios e de forma circunscrita. 1982). Entretanto. 1958). Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. por exemplo. segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. implantar uma economia de mercado que inclua. inclusivo. 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. Por outra parte. são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. dos governos e de seus estudiosos em geral. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . etc. O novo qualificativo. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. Cândido Mendes. sustentável. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. se não a totalidade. O Brasil. Álvaro Vieira Pinto. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. econômico. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia.

Para David Easton. a cidadania brasileira. os interesses conjunturais. public policy] causa espécie em língua portuguesa. o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. sobretudo por meio do uso do planejamento. Por isso. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. Por isso. como também à organização. O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. finalmente. Eis. Já H.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. 129). a política é entendida como ações. o mercado é hoje politicamente regulado. política econômica). Em vez de auto-reguíado. valores e práticas" (Í970. conhece com o nome genérico az políticas públicas. 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. por sua vez. um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais. para resolver questões gerais e específicas da sociedade. que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo. ou que destrói a natureza. A política é concebida. Nesse sentido. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. Nas relações sociais. a política trata do conjunto de processos. na verdade. práticas. por exemplo. o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. estados. se não corromper. "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido.I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. De acordo com uma primeira categoria. já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. Na frase clássica de Aristóteles. já iniciada na quarta acepção anterior. ^. conquistar e manter poder. A política. torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. 70). Entretanto. Mas nesse caso também abundam as divergências. pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo. Nesse sentido. a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . p. ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. Kaplan definem política como "um programa projetado com metas. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. não será visto como um "bem público". A expressão "política pública" (no inglês. p. Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. a seguir. a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. Em vez de Aristóteles. Nesse sentido. diretrizes políticas. objetivo ou propósito" (1963. para quem. Lasswell e A. Em seu conjunto. é também a arte de governar e realizar o bem público. o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". levados pelo auto-interesse. Entre os estudiosos. como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". Depois deste pequeno esquema de distinções. podem comprometer. o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. de Norberto Bobbio (1986c). todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. ou no livro Understanãing public policy. portanto. de Thomas R. O mercado é um agente "plural". política de saúde). as instituições comuns. 71). como no Dicionário de política. ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. entre tantas outras. todas as acepções anteriores. por si só. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações. particulares. Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. Só então se pode firmar a noção de política pública. isto é. métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. Independentemente de seu valor prático e operacional. Dye (2005). o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. Desenvolve-se o que. um ser político por natureza. Quando predomina esse significado. municípios ou distritos especializados). algumas definições. p. em terceiro lugar. como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. a natureza "política" do homem. O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. "o homem é um animal político".

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni. cuja 3a e última edição apareceu em 1984. 1990). radicais. de que as decisões políticas teriam impacto automático. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through). revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. maximizantes. (Finjlrriente. Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio.também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. para Simon. uma vez tomadas. Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. a segunda elaborou e testou modelos de análise. Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. De acordo com ele. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada.. Sem ação. como mostra o estudo de Cline. O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa. segundo ele. estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. nem sempre tão óbvios. conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. Por muito tempo predominou a visão. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski). _^-t? Em terceiro lugar. Na exposição de Cline et ai. inconsciente por certo. segundo Etzioni. A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. do homo economicus. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 . A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. ela não permitiria haver mudanças profundas. não há política pública. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica. sobretudo por julgá-la conservadora. igualmente incluída no volume. que são conjuntamente relevantes à sua tipologia. uma incrementalista e uma mista. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas. sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico. Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão. Segundo ele. ou Partes interessadas. os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. (2000). isto é. Eles decidem e agem de forma incrementai. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. organização. outras teriam de ser inventadas. O argumento de Etzioni. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. Sem essas estratégias de ação. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação. segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. com pouco ou nenhum planejamento. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959. e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. vem a prestação de contas dos gestores de políticas. um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. de uma política. 1979). Em seu argumento. porém. A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. 1975). reconfigurando-o de algum modo. perfeitas. não se norteiam por algum rumo ou direção. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política.

21-59. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . May/June 1975. 385-92. Caio Navarro de. Dicionário de política. D. implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora. p. __ . 109-117./ Feb. depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento.. 11. W A. A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão. por sua vez. BERLIN. 51726. 2. The science of muddlmg through. Aaron B.) SIMON. CLINE. Brown. 279-86.. GOGGIN. Public Administration Review. Kurt D. Herbert A. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. Modernizatlon: toward a possibility model. A third concept of liberty. ZELIKOW. A behavioral model of rational choice. 46 (1). p. p. Mixed scannmg revisited.) POLANYI. p. 1981. 10 (3). 1999. Quarterly Journal ofEconoics. Dicionário de filosofia. Laurence J. Norberto. A redução sociológica. ALLISON. ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. (Traduzido e incluído neste volume. Public Administration Review. LESTER. In: BELING. 1986. WILDAVSKI. (Eds. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice.. Public Administration Review. 1984. Understandingpublícpolicy.. fseb: fábrica de ideologias. Quentin. 1955. Anne L. Amitai. Jan. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation.) __ . 1986). John K. 1988. São Paulo: Ática. Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER. James. London Review ofBooks. Princeton. Public Administration Review. 39 (6). (Traduzido e incluído neste volume. Glenview. Illinois: Scott. um sonho de fundo democratlzante. Ann. 79-88. p. 35 (3).) ___ . Von Nostrand. essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer. Berkeley: University of Califórnia Press. 3. ed. Jeffrey L.ed. Alberto Guerreiro.) SCHNEIDER. Jr. São Paulo: Pioneira. 1999. Journal of Public Administratíon Research and Theory. 1979. 4Apr. Referências ABBAGNANO. (Traduzido e incluído neste volume. Philip D. Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. Isaiah. Addison-Wesley Educational Publishers. Spring 1959. not yet through. Na prática. Brasília: Editora Universidade de Brasília. Devetopíng nations: quest for a model. Commentary. BOWMAN. BOBBIO. p. 24 (7). 1986c. Thomas R. O. 69. Graham. Diferentemente do mito do progresso. Washington. A título de conclusão. 1990. São Paulo: Martins Fontes. 19 (2). p. TOTTEN. 1982. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso.July2000. A economia e o interesse público. (Traduzido e incluído neste volume. 46 (4). Feb. E o sistema de tomada de decisão. New Jersey: D./Dec. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores. p.) __ . New Jersey: PrenticeHall. 27 (5).) GALBRAITH. Public Administratíon Review. LINDBLOM.) SKINNER. Upper Saddle. 1618. p. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa. p. 1958. p. 2002. Quatro ensaios sobre liberdade. Malcolm L. July/Aug. DYE.). l OLEDO. 2. G. Still muddling. (Traduzido e incluído neste volume. 2005. ETZIONI. Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making. Foresman/üttle. 99-1 18. 3 (2). Niccola. (Traduzido e incluído neste volume. Dec. (Traduzido e incluído neste volume. 8-14. Implementation theory and practice: toward a third generation. (Traduzido e incluído neste volume. pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver. Nov. Alternative conceptions of accountability: the example of health administration. 1986. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. OTOOLE. ed. 1947. 1970. RAMOS.juntas. Charles E. PRESSMAN. 1967. Cabe elaborá-las. Public Administration Review. Feb. Brasília: Editora Universidade de Brasília. 356-63. C. Karl. 55171. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais.

de 1983..A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis. É esca versão revista . Esag/Udesc. shoulã look. pois.: D.. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme. no 2B semestre de 1967. N Tradução: Francisco G. p. or its Pasteur. BelingeG. organizado por W! A. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. sociology . publicou-o.Totten (Princeton. p. O reducionismo. a sociologia teve. porque o dia. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. porém. esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista. em competente tradução de Hugo Wahrlich.. 1970. da Fundação Getúlio Vargas. a mesma revista RAP republicou a versão de 1967.. 7-42. but mtherfor its Galileo. Popper) os últimos vinte anos. um enorme progresso. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. O. (Emile Boutroux) . Von Nostrand. de amanhã cuidará de si mesmo.. Em 1970. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais. Até recentemente. J. com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social. N. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. 21-59). o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo. Heidemann. not indeed for its Newton or Darwin. Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo.. A Revista de Administração Pública (RAP). que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel. 5-30. está hoje superado. p. (Karl R. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). na verdade. nos Estados Unidos. em seu número l. pelo dia de Amanhã.

sempre terá possibilidades próprias de modernização. em 1915. estará ameaçado. (2) exclui o incrementalismo. cujos pólos designei. e. de decisão.. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. na edição de 1970 (notas n. partindo dessa premissa. A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. 6 e 7. Como conseqüência desse modo de ver. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor. a imagem do futuro destas. ATeoriaP. focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. região sul do Estado da Califórnia. em Florianópolis. com base no efeito demonstração. Freqüentemente. e outro possa assumir a área central. como demonstra. Essas sociedades representam. 20. num dado momento histórico. o arranjo de equilíbrio entre as nações. operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. Para começar. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros).). no que se refere a totalíciãclè". Easton. quer em forma de livros ou de artigos. nos EUA o conceito de totalidade foi. a teoria da modernização. O postulado principal da Jeoria N. no entanto. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. em favor do contextualismo dialético. os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. (4) sugere. 82 e 88). por Teoria Ne Teoria P. No presente artigo. e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. Katz e Kahn. Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. como forma de superar as limitações do modelo sinóptico. por um arquétipo rígido de modernização. e 2) sustenta que toda nação. Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. em termos de conteúdo teórico. depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos. apresenta duas características principais. portanto. mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. por exemplo. nos seguintes termos: Nas seções 5. Sua obra. Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas. Ramos formou-se em direito e sociologia. estranho a suas possibilidades. Em 1966. ao examinar esses trabalhos. de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade.. esta instabilidade torna possível que um país hegemônico.Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). no que tange à modernização. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente. Mas esse avanço. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. de Braybrooke e Lindblom. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". verificamos que eles podem ser situados num continuum. possa deslocar-se para a área periférica. aqui. e (5) concebe como instável. Viveu o resto de seus dias. Almond. viu-se forçado a deixar o país. Nascido em Santo Amaro da Purificação. apesar do "materialismo histórico" de Marx. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap). na cidade de Los Angeles. Entretanto. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . voltou momentaneamente ao Brasil. encontramse cinco notas substanciais. Após a anistia. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. Parsons. é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. num mundo de ' abundância. qualquer que seja sua configuração atual. 60. quase inteiramente inéditas. destacam-se a Redução sociológica. etc. continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. até abril de 1982. e vice-versa. do ponto de vista acadêmico. Entretanto. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). que. mais tarde conhecido como modelo racional. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. deva-se destacar. o presente trabalho. estado da Bahia. estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização. EUA. 81. trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. por assim dizer. o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras". Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. em 1980 e 1981. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. Talvez. no contexto da teoria da dependência.

] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais. porém. mas fatalismo. por conseguinte..pela grande generalização de Marx. Se pode ser encontrada entre vós.2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais.. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados. observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P..] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento. também é impossível definir um número determinado de características de atraso.] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular.. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas. sem o auxílio de tal pré-requisito. estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si. tais como C. A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade". há sempre determinismo e liberdade. não teremos mais determinismo..de qualquer conotação metafísica. Se lermos os artigos de Bendix e Levy. por exemplo. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem.6 [. E muito pertinente.. Evidenciase. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento. têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso. bem como. pela própria natureza desse atraso. entre outros. Ásia e África. ou "Modernização: protesto e mudança". O que representa um percalço ao progresso. e.. num dado cenário e estágio.3 Historicamente. Albert O. Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [.9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores. de Eisenstadt. No processo histórico e social. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora. a seguinte citação. Isso ocorre com quase todos os que. e que depois se estenderam a outros países europeus. escreveram a respeito de modernização. tomando. Ilustraremos concretamente esta observação.. Para salvar o determinismo . Wright Mills. Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas. em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento.4 No mesmo diapasão. entre os séculos 18 e 19.1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização. tão sistematicamente quanto possível. aqui nos Estados Unidos. nesse terreno. o desenvolvimento de um país atrasado pode.5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias. tirada de um ensaio de Mills. uma ambivalência metodológica. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado. nos séculos 19 e 20. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [.' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada . podem ser considerados decididamente associados à Teoria P. aos continentes da América do Sul. Determinismo ou liberdade é um falso dilema. Em vários aspectos muito importantes.. o niilismo.10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática. torna-se necessário explicitar ou articular. apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [. em algum lugar. econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte. pode favorecê-lo.. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas. ou seja... sem determinismo. eu não sei. Somente poucos autores. de autores diferentes.que é essencial à ciência social .As seguintes afirmações. ao arbítrio.consciente ou inconscientemente . isto é. Hirschman e Alexander Gerschenkrori. O determinismo é inconcebível sem liberdade. isto é.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas. em circunstâncias diferentes. a impossibilidade de uma ciência social. uma espécie de complexo hamletiano. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições.

O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva. o continuum não existe no mundo. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único. escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia. efetivamente reconhece as possibilidades. dentre todos os outros imagináveis. ao tempo da batalha de Maratona. somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático. Destarte. como as de Hegel. Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia. Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível. que efetivamente poderia acontecer". desde Aristóteles. A observação de Ernst Bloch. Por exemplo. seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. nesse particular. Assim. O sujeito de uma opção. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P. De interesse especial.'1 é verdadeira. Sem dúvida alguma. Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été. A história. uma vez que pretende ser ciência".15 Renouvier é incluído. Para eles. só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha. num processo de mudança. tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou. entre os representantes do indeterminismo. pelos historiadores da filosofia. embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria. Comte e Spencer. uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. Todavia. ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. Antecipando-se a Eugène Dupréel. publicado em 1857. Hobbes dá eco a essa tradição. disse ele. que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N. pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". Aliás. é a obra do filósofo francês Charles Renouvier.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. History and class consciousness. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. no campo da ciência social. São "discretos" no tempo e no espaço. Ele só admite possibilidades epistêmicas. em outras palavras. intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". Entre os filósofos.17 Assim. 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento. tal como poderia ter ocorrido). "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave.12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário". como conceito sociológico. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa". de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. como ninguém o fizera antes.16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". com base na categoria da possibilidade. Para Renouvier. nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. respectivamente. poderia acontecer b em vez de B. Ucrânia é umautopia do passado. tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu. nas datas indicadas. no campo das ciências sociais. em dois ensaios de Max Weber.13 A fim de demonstrar seu pensamento. Para Weber. em 1904 e 1905. quando afirma que não existem possíveis no mundo real. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". Todavia.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. Segundo Abelardo. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. publicados. em sua concepção da causação histórica e social. Contudo. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental. e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". Teoricamente. ele admite que. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente. A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária. Quando B acontece depois de A. Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. Renouvier escreveu o extraordinário livro.

por exemplo. Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 . a ilusão do fato consumado. uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas. em matéria de modernização ou desenvolvimento. a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. Com esse critério. Todavia. que denomina como enfoque in statu nascendí. o despotismo. isto é. por exemplo. torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos.22 Havia. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica. A burocracia. observa Mannheim. um requisito essencial para a análise científica da realidade social. "nunca se poderá transcender o eu quero. Todos esses tópicos implicam a Teoria P. ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. de frente. Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição. como o fez Weber..] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar. "II n'y a science que du cachê".os gregos. do ponto de vista de uma evolução em marcha. ligado ao comércio internacional. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos. isto é. A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. não resolvida. como cientistas sociais. ao invés. Na discussão da ação humana.20 Aliás. e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. conforme vista por Renouvier e Weber. As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. ou seja. se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados.. disse Gaston Bachelard. entre uma "economia natural". pois. ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano. não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. passados e presentes. tencionarmos atacar. bem como inovações e mudanças conscientemente controladas. Mannheim sugere um novo "método de observação". O conceito de possibilidade constitui. estamos contemplando aquilo que ocorreu. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. Ademais. como "tipo ideal". nas propriedades rurais. se nós. Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso". em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". saber por antecipação [. dadas as decisões apropriadas. Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária.21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. nessas condições. essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. Vale relembrar o estudo de Weber. não "necessariamente".23 "Todo observador que acredita". inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou. Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido". "The social causes of the decay of ancient civilízation". Mais uma vez. porém. não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc. mas.19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos. como algo que ainda não ocorreu e. ao escrever: Num dos casos. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". portanto. Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade. isto é. isto é. Sua explicação desce à essência da evolução do Império. e um mercado urbano. o luxo. com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano". No caso da liberdade. Em outras palavras. produzindo para o consumo próprio do dono". "auto-sustentação" e "arrancada". mas representa uma possibilidade objetiva. como algo não "necessário". publicado em 1896. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias. baseada na escravidão. Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de .ciência. se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas. pois. Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos. olhamos para o evento como algo que está "em formação". e isso se nos afigura como "necessário". podemos dissipar a ofuscação do fato consumado. mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas. o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). problemas como "colapso". mas não o foram. descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados.

"A liberdade". às vezes. será ainda precariamente possível.24 Tal como o concebe Mannheim. e não meros agentes passivos de (ímfatum. que o determinismo não é fatalismo. Em certas ocasiões. "em seu mais alto grau. o conceito de possibilidade está. conjunturas e situações concretas. Em todo tipo de estrutura global. Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original. O fato de que a Alemanha. trouxe-o para a área da Teoria P.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca. Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos. O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem. será apenas possível. revela-se capaz. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática. não experimentou uma seqüência revolucionária. porém incertos no que se refere à sua realização. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. como inovações teóricas. suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva. Na realidade. que ele concebe como parcialmente condicionada. de certa maneira. Por exemplo. de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança. então a solução. a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P. Para ele. um problema de opção humana.. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente. ao menos em princípio. de criar possibilidades e destruir o impossível. mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução. Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente. o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. o aparente movimento próprio da história e da sociedade. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos. Spengler.28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético. tomar um rumo imprevisível. dadas novas condições.30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!.. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia". diz ele. de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". mas se encontra concretamente em vias de realização. Pode. necessariamente. caso se verificassem todas as suas condições. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch. Destarte. Antes de o jogo começar. Assim.mudanças emergentes. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade. de modificar ou inverter situações. A consistência das possibilidades é. isto é. por fortes razões. todavia. neste ensaio. no dia 9 de novembro de 1918. presente em seu enfoque. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória. e estas leis. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. necessidade metafísica. a possibilidade só é dada ern estruturas. para Bloch. Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial".27 O raciocínio utópico. podemos observar diversas regularidades tendenciais. Apresentam-se. enfim.]. a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. anuncia o que não existe. variam elas próprias segundo outras leis. Hoje. O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo. todavia. é prova disso E.29 Não podemos. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche]. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver. por exemplo. não se pode prever que lado vai vencer. Refiro-me a The principie ofhope. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história".

. Na realidade. O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. Por esquemáücas que sejam. se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização. equivalentes ou substitutos funcionais. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário". Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. Desde o começo. Como dizia Bacon. o equilíbrio é fundamental. Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário".. Assim escreveu: [. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional". não sujeito a mudanças imprevisíveis. de Gerschenkron.indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes. David Ricardo. Robett M. a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica.] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N. desprezível ou considerável. Se esse intervalo for considerável. bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam. imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas. Quanto à Teoria A^. Maclver salienta: "Pata eles. segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948. Referindo-se a essa questão.35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário".34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora". por pouco que seja. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros. John Stuart Mill. ele advertia: [. considerado como causa. existe sempre um intervalo. (2) eventos não favoráveis ao efeito. a qui. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P. que não favorecem nem impedem o efeito. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode. até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições.36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente. Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P.33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel. na hipótese em exame. Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos. que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias". Concluiremos esta parte do ensaio.. é apelar pata a metafísica. Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente. e seu efeito admitido. o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto. e "apenas modificam. os seguidores prejudicam os fundadores.. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . temporariamente e em grau limitado. Tal como empregado pelos sociólogos. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre".^ A crítica posterior de Hirschman (1958). Ofereceremos. contrapondo seus traços aos da Teoria A^. mediante comportamento estratégico. Discutiremos essa teoria.37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P. Já naquele ano. três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito. (3) eventos indiferentes.32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação". quando certa condição está presente ou ausente. Entretanto. entre uma condição ou um fator. talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro. podem servir a um requisito funcional. Também para ele não há continuidade no mundo. o curso normal dos acontecimentos".] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais.

a tada ciência social é mostrar o que. Se observarmos os múltiplas. e sua natureza e vimento. Tudo o que aconteceu é a única 1. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1. eis que se reso dos acontecimentos necessários. a fim de ser capaz de ver. pode se realizar. Não existe processo normal unilinear. cias concretas. Em geral. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados. nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. para que os agentes tema. irá necessariahorizonte de suas possibilidades. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio. o que terá de tivos e opções humanas. A Teoria P. Teoria N Teoria P 4.4. Todas elas são. Na história contemporânea. que poderiam ter acontecido. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. 7. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. possível fazer previsões. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social. 5. 6. caminhos e colapsos.verdade emerge mais do erro do que da confusão". linear de evolução. nem há prática sem um rudimento de teoria. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. Ela tem sido antevista. mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza. Assim. é acontecer a curto e longo prazos. no sentido de Kuhn. As primeiras. um obsermente um cientista social. O curso dos onisciente. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. esta possibilidade têmicas ou lógicas. poderia prever. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema.7. de. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. dades contemporâneas. Existe um processo normal e uni. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro. 3. 2. futuro destas.39 Conforme assinala Kuhn. sem é uma contradição de termos.No que respeita ao presente. nos trabalhos de muitos autores. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento. Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social. Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. Não idéias preconcebidas. A qualquer momento pré-requisitos. a tarefa 5. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo. prática. leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido. Uma mente tamente necessárias. No momento atual da história. Sob a ótica desse sismodernização. exibem dora. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas. No que tange ao presente. refa da ciência social é descobrir o em última análise.3. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. É pernicioso ao cientista social ser 6. sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza.O que faz o homem pensar em pôs. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . que está emergindo em nossos dias. condições nas sociedades em deem diferentes graus. conduzindo a sociedade a um novo estágio. O curso dos acontecimentos resulta 2. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento. Na realidade.

A sociedade da Rússia czarista. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. que são adequados a determinada situação. de Kerr. pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento. Os autores afirmam que. Esse livro seria perfeitamente representa. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades. a um padrão determinado. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor. Podemos associar à Teoria . Existem. de Barnard. Este autor já mostrou. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. • E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'. Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida.! tívo da Teoria P. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social. teremos de usá-las em situações próprias. vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado. assim. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos. Dunlop.. Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados". mediante decisões adaptadas às condições desses povos. diria antes que. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e. uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P..i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. Harbison e Meyers. Todavia. A propósito. em última análise. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento. por exemplo. os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização. Os autores dizem. Introduzem. não estaremos absolutamente certos. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento. aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses. evidentemente. adotado por certos cientistas sociais europeus. entretanto. A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância. porém. restringem-se. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída. Por exemplo. sob o regime comunista.44 A "teoria do oportunismo".. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações. de Deutsch. o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t . as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. condição essa que contraria o postulado de Deutsch./V a noção de uma só e melhor maneira.42 Em outras palavras. critiquei os indicadores de Deutsch. com efeito. emonstrar. É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. qual deles seja o "melhor". Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa.40 relativas a modernização. é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade.46 Contudo. . após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. Variam de caso a caso. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento. Entretanto.] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". como conjunto de pressupostos.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. para uma situação diferente. essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento. Esse "método estratégico" seria. Se. no tempo e lugar certos". Não obstante. Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. Escrevem: "[. com fundamento nessa correlação. em termos conclusivos e abstratos. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos. era em grande parte insensível à realização individual.45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa. portanto.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido".

isto é. Por exemplo. e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. Quanto à modernização. A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico. Maine. Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. assim escreve: Destarte. por exemplo. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. difusas. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. as variáveis de padrão. a democracia. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa. Podemos mencionar. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. tornam-se muito discutíveis. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". por exemplo. a generalizações ingênuas e impressionísticas. A. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro.49 O parsonianismo representa hoje. adscritícías. Nos sistemas sociais concretos. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada. nesse particular. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos. como "uma dicotomia. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. busca de realização e imparcialidade afetiva. senão da própria personalidade. no mesmo sistema social. essa variável pode ser uma coisa ou outra. especificidade funcional.48 nos quais Parsons se inspirou.50 Contudo. O. Conforme observou Buckley. N.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. ou seja. o bem e o mal. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça". Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria. o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados. o processo social em particípio passado. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento. tornam-se. conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. Eisenstadt. E esplêndido quando explica eventos pretéritos. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. exigem esses valores e normas novos e opostos. Se tomadas literalmente. Essas variáveis. Em artigo recente. quando empregado em tom normativo. William Mitchell. Nos textos clássicos de Tònnies. neste país. Entendo por requisito estratégico. afetivas. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. nas mãos de Parsons. não concede margem para ambigüidade. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. Ou. Em outras palavras. uma distorção. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos".52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. conforme a ocasião. sugestivamente. Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa. Consideremos. depois de "definido o sentido da situação". que representariam os extremos opostos de um continuam. O industrialismo e. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências. quiçá impossível. Durkheim e Weber. que se alinha fortemente com Parsons. de Parsons.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista. toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. nas mãos de sociólogos clássicos. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons. portanto. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. descobrir ou articular suas premissas conceituais. neste momento. Em outras palavras. não obstante alguns argumentos em seu favor. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons. 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato. é teórica e praticamente falacioso. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P. talvez em menor grau. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. Mas quando trata de problemas vivos.53 Entretanto. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial. como uma espécie de ritual profissional compulsório. Em sua concepção. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N.

pode obter um quadro exato da realidade. Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos.demonstrou. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente. A Teoria P.58 A respeito desse pressuposto. que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização.55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco. Os resultados poderão ser bons ou maus. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos. no entanto. porém. Riggs equaciona. modernização com aumento de especificidade. preconceitos e distorções. extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas.59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas. não só para consumo. Por exemplo. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização.. As forças.] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que. Parece. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão. Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido. costumeiramente julgadas obstantes. pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. mas.60 Na concepção sinóptica. No tetreno da realidade histórica e social. Diz ele: [. Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. Assim. ao contrário. que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo. resultante do jogo de causas absolutamente necessárias. em sua própria terminologia. o rumo do presente está inexoravelmente determinado. Service.. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos. levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle. diferenciação ou. em dose excessiva. não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal. que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização. que certas condições. ele parece estar preso num círculo vicioso. muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. porque nossa inteligência está turvada por interesses. porém.. gostem ou não. Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. adscrição versus realização (achievement).56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade". Urna mente poderosa. A avaliação do papel da difração. que é capaz de saber. que. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos. Contudo. com documentação convincente. Todavia. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman". pois. Consideremos a variável "difusão versus especificidade". mas algumas terão. Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. Só não conseguimos a compreensão total do presente. embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema. De maneira semelhante. mas também para fins de investimento". Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos. tal como Eisenstadt. estabelece a "lei do potencial evolutivo". enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. qual espelho fiel. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas. Assim. muitas sè-lo-ão. de Parsons. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração. Deixo para o leitor esse julgamento. por exemplo. parafraseando Hirschman. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana. de Elman R. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina). existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. embora de maneira vaga. na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior.. pelo contrário. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade. em algumas situações.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração.54 Abegglen. podem ser. "difração". essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas.

conforme explicamos aqui. A razão. parte do campo cognitivo. Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento". e assim por diante". cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte. é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema. constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico. Por algum tempo julguei que o incrementalísmo. observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva. Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação. gerência e organização. em atitude furtiva. e nós não possuímos esse conhecimento.68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV. ou o contextualismo dialético. segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude. e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela. clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom. tal como Robert Chin. na realidade. O Eu que sabe é. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 .64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. Mais recentemente.. se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-. a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo.70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [.66 Com isso. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo.compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas". "num vaivém entre o concreto e o abstrato.62 Destarte.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. ele próprio. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica".. sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". a Teoria P. sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. Além disso. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento. Evidentemente.] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. Pela seguinte afirmação de Parsons. Segundo Martindale. Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. de superar o enfoque sinóptico. em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes. assustada ou carregada de culpa". É. de fato. porém.61 ou. efetua nos objetos". como nossas atitudes. ao interpretar James.71 Bennis.65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto. São dois os postulados da Teoria TV. muito simplesmente. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo. instead of theories ofchange). desde que não se descure a prática da qual deriva. em outras palavras. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". possível entender essa perspectiva não relacionada. e novamente alteradas. neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. em minha opinião. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey. isto é. Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial. pelo resto do mundo. numa série de conjeturas que são "experimentadas.69 Essa atitude metodológica. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito. cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível.*'1 Esse assunto. Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança". Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração.

no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países. até então. tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. Diria que. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial. em seu livro. realmentef um mundo unificado. em larga escala. e não por imitação ou origens comuns. e na revolução política da França. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas. Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras". 1789-1794".75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito. um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização. em todo o mundo. resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. como já foi salientado. A terra não constituía. nenhum sistema de vinculaçóes. 1760-1830. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos. nenhuma rede de relações culturais.72 Afirma. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais. Antes desses eventos. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste. A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas. A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história.79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização. a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. desde o século 18. pela primeira vez. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. Como se sabe. segundo os cientistas sociais clássicos. Assim. outrossim. Assim. mar ou rio. raros e descontínuos. e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais. não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades". Nessas circunstâncias.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 . Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial. Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. com intercâmbio limitado. o professor Bendix. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades". Em outras palavras. Estas eram sistemas mais ou menos fechados. declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra. e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas". que hoje "penetra"77 toda sociedade. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante".76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão.81 Assim. com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza.74 Em outras palavras. por exemplo. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável. A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência. mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas. relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação. políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas.

90 A modernidade é um fato ecumênico e universal. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas. como o fez Huntington. por exemplo. ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. já podemos especular. como dizia Hartmann. o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. ou "pioneiro" e "seguidor". Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica.83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. de que "o país mais desenvolvidp. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. pode se caracterizar como paradigmática. se levarmos muito a sério a afirmação de Marx. ou a sociedade mundial. coincide com um ajustamento ativo. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo. podem se deslocar para a área central.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . A adaptação pode ser passiva ou ativa. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa.. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. como no caso do Japão. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc. Em termos de história. Do ponto de vista da metassociologia da modernidade. a modernização bem-sucedida. jamais total.88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência". No estagio atual de evolução do mundo. condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados.89 Em relação à modernização. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. no processo de modernização. Alguns autores. século 20. Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. proposta pelo economista francês François Perroux. A modernização nunca termina. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido". Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. como J. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular.b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional. C. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras". Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra. Uma nação central. Wright Mills e David Riesman. Normalmente. sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. têm forte caráter ideológico. Naturalmente.86 2. como uma sociedade modelar de modernização. seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas. pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável. 1. K. a economia mundial. sobretudo no campo do mercado mundial. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos. estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria. como também da --•^^1 sociedade pobre. ' pois que. onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais. jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. Galbraith. A expressão "efeito dominação". como os EUA do final do século 19. Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito. em sua forma episódica contemporânea. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação.85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: . a partir mais ou menos do ano 2000. e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização. as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico". Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização. como se pode observar hoje. As nações periféricas.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro".87 Nenhuma sociedade em particular.

em última análise. p.. para cumprir esta promessa. em: Critique of current studies on political development and modernization. Princeton. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. Power. N. BENDLX. Hoje em dia. politics and people. como objeto de estudo. Marion J. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo". M. O. 4. 6. Por isso. tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais. 1963. Essa sociedade já existe. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. Jr. Notas 1. embora em graus diferentes. New Jersey: National Bureau of Economic Research. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". ibid. p. Podemos dizer. ou em suas possibilidades objetivas. Evidentemente. para clarificar o significado desse processo. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten. Aliás.91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". representa. não só para as nações periféricas. mas também para as hegemônicas. temos de levar em consideração o supersistema internacional. 3. Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. terão de superar o caráter provinciano. Washington: The Brookings Institution. Mas. Ver EISENSTADT. A modernização é uma preocupação humana constante. 1966. New Jersey: Prentice-Hall. (Ed. Social Research. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. University of Southern Califórnia. na esfera acadêmica. Moâernization:protestandcbange. S. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. The strategy of development. em certo sentido. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. temporária. 41. mas em estado anárquico. Ver MILLS. das nações periféricas. Developmentprojects observed. A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica. 1967. mas também que o conduzam. 9. Jun. 4. C. 4. A modernização. a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade. um obstáculo à modernização. Ver LEVY. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". p. que o dirijam. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. 1966. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. Englewood Cíiífs. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas. Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. Reinhard. 156. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. Wright. p. 1. embora possamos compreender sua eficácia tática. Ver HIRSCHMAN. Ver também HIRSCHMAN. depende da institucionalização da sociedade planetária. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. 5. se quiserem modernizar-se. Acredito que possam. New York: Ballantine Books. referido na noca editorial. 1968. p. New Haven: The Yale University Press. um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. do ponto de vista político. A. Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. Inc. Entretanto. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte. sob asterisco (*). 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . parafraseando Gilbert Seldes. assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. um comportamento estratégico.). Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas.. cap. 4. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. A modernização. Para uma visão geral sobre*modernização. a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo. 3. ou seja. Capital formation and economic growth. 2.. 1967.em seu parcicípio presente. Quero dizer. em larga escala. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". In: ABRAMOVITZ. Albert O. Id. p. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. hegemônico ou periférico. e não alguma sociedade nacional em particular. Na prática. Com efeito.

Trench. ed. O fato. Rivière. The sociology ofMax Weber. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. ver: BRIDEL. Londres: Kegan Paul. Turim. 1934. editeurs. Jan. possam ter sustentadooupropostoocontrário. p. Paris: Presses Universkaires de France. por exemplo: ABBAGNANO. Law in history and other essays. 1939. 1955. DARBON. 1901. 1962. P. ver BLANSHARD. p.. Isaiah. Mimeografado. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro. 181. 1964. André. de. cit. Londres: George AJlen and Unwin. 1968. The encyclopediã ofphilosophy. no entanto. H.. Pois. The great chain of being. WEBER. Max. v. conforme a previsão de Marx. the literature ofpossibility. p. 1954. se prestássemos ouvido a seus discursos. mas não determina sua natureza. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico. ibid. Stephen C. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20. (Eds. .porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento. cit. Knopf. Londres: Oxford University Press. Harry Todd. New York: Hartcourt. 9. 12. Id. 8. 2. Brace and World.. Ver LOVEJOY. Renouvier. Philosophical Review. Lausanne. p. Cambridge. Mass. HACKING. Cambridge. 77. no entanto. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. A. Hazel E. Julien. Historical inevitability. J. Humanistic existentialism. 119. Acho muito difícil entender como autores eminentes. Ver também FREUND. 56. Bertrandde. Scott.] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas.: Belknap Press of Harvard University Press. 11. Paris: Felix Alcan. 599.7. Illinois: Northwestern University Press. COSTELLO. cit. The nature ofthought.. 18. Paris: Presses Universkaires de France. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial.BACHELARD. 1968. 1967. BERLIM. 77. The art ofconjecture.). Ver também CHENEY. E este. Trubner and Company. A philosophy of~therealand'thepossible. em termos de generalidades. . I.). New York: The Macmiílan Company and the Free Press. JOUVENEL. BARNES. 1905. 174. "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. Paris: Presses Universítaires de France. 6-7. Maurice. The social causes of the decay of ancient civilization. se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha. é julgada". 276)... p. 1950. New York: Frederick A Praeger.: Harvard University Press. WEBER. New York: Pantheon Books. 1957. B. 1965. 8. Ernst. 108-1 10. Paris: M. Suíça: Georges Bridel & Cie. Ver RENOUVIER. jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY.ibid. Apesar de não se referir a Renouvier. 1956. p. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. LOEWENBERG. ela escolheu um líder autodidata. 76. Possibility. 17. Ecônomic backwardness in historicalperspective. Thestrategyofdevelopment. Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard... p. Mass. New York: Columbía University Press. p. Lincoln. tão expressivo em conseqüências. esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. p. p. p. 1964. . Charles. 1Q de junho de 1925. 19. 9. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo". 1961. In: EDWARDS. Possibility. Uchronie (rutopie dans l'histoire). Ver também GERSCHENKRON. Ver HIRSCHMAN. Vol. George R. Nebraska: University ofNebraska Press. Itália: Taylor (Ed.. Révue de Métaphisique et de Morale. a resposta certamente é a Alemanha. Roger. 1927. Sobre Renouvier. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 . Paul (Ed. tei quil auraitpu être. Max. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época). New York: The Free Press of Glencoe. v. 174. op."II nyadesciencequedu cache '. The structure ofscience. "[. se deu um presidente patrício.. Califórnia: Califórnia University Press. Ver GERSCHENKRON. Ver BOAS. p. BUCHANAN. ADAMS.. Sur Ia catégorie de Ia possibilite.. p. a resposta é os Estados Unidos. Journal of General Education. 1955. New York: AlfredA. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. PICARD. Edward P.. O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. Georges.. Berkeley. The methodology of social stience. Ver BLOCH. Charles Bernard (1815-1903). Wilburg Harry. 1908. 14. Gaston. orientada e disciplinada pela realidade. Ltd. op. Apud GURVITCH. p. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL.. Continuity in history and other essays. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [. 13. Nicola. p. Açnl 1967. 1956. 2.p. WEBER.. PEPPER. uma divisão da Random House. Ver JOUVENEL. 411. Ver também: LONG. 5. Lês catégoríes de Ia modalité. George./Mar.). Ernest. 173. Ltd. Evanston. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica". New York: Basic Books.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. p. ld. Possibilita e liberta. La philosophie sociale de Renouvier.Tom.] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro. op. problems in the logic ofscience. E. NAGEL. 71-79. Posstbility. Ver. 1958. v. Ver WEBER. p. Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio. 1938. em vez de estudar o processo. 55-72. Inc. 7. volução bolchevista: "[. .. se perguntarmos. tais como Engels e muitos outros. 93. 10. Signs. 1927. 1967-p. Déterminismes sociaux et liberte humaine. Alexander.LaformatíonefeFespritscientifique. Charles Renouvier et sã philosophie. Arthur O. Brand.

Bronowski escreve ainda: "Este pensamento é revolucionário na ciência moderna. Id. 30. particularismo. ver FURTER. (Ed. por exemplo. mas. New York: Harcourt. maio 1966. Pierre.. p. 18. A democracia. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável.. Chester L The junctions of the executive. Ver BACON. ibid. 1869. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. v. Paul. 1955. 52. Essais pluralistes. Ver também RUHLE. New York. l. 7. 203. 29. ver GOODMAN. p. n. 188. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada. que ele enxerga. Ver BARNARD. Gunnar. as variáveis de padrão. Id. Karl. 1964. a tendência. New York: Vintage Books.. Mass. 1962. anuncia BRONOWSKI. G. (2) orientação individual vs. 59. v. 46. MANNHEIM. Brace & World. Englewood Cliffs. 'é a própria boa sociedade em ação'. 72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. Id. Revisionism. 52. 38. Inc.. 151. 1966. Inc. Utopian essays andpracticalproposals. Da utopia à revolução. Novum organum. uma divisão da Random House. p.. Works ofFrancis Bacon. Chicago: The University of Chicago Press. In: RIESMAN. Nossa sociedade é tão boa que Lipset considera bem-vinda. v. n. 1967. 1948. Ideology and utopia. 42. R. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. de Parsons. n. D. Utopia e marxismo. E. 33. 1966. 8. 1968. mar. uma divisão da Random House. cit. v. uma divisão da Random House. Cambridge. 31. Robert. 37. Clark. DUNLOP. Inc. Social theory and social structure. BLOCH. Dialectical sodology. 166. Individualism reconsidered. Sur Ia catégorie de lã possibilite.. Ernst. Manifest and latent functions. p. Ver nota 11. 47. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. v. p. "Estamos no limiar de outra revolução científica".. p. New York: The Free Press. Das Prinzip Hoffnung. ibid. Ver GUERREIRO-RAMOS. realização (acbievement). 1962. 44. In: MERTON. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. Como é sobejamente sabido. R. 1968. Paris: Presses Universitaires de France. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations. Social cawation. Frederick. Eugène. p. v. 1954. the philosopher of hope. 35. p. cit. New York: Doubleday & Company. Ver RIESMAN. (5) difusão vs. p. op. Glencoe. Ver também FURTER. HEATH. Boston: Porter Sargent. an analysis of the sociology of Georges Gurvítch. New York: Vintage Books.. 1965. In: SPEDDING. p. grosso modo. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. D. orientação para a coletividade. New York: Harper & Row. Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. Revista Latinoamericana de Sociologia. ibid. O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. Tempo Brasileiro. Erich (Ed. Revista Civilização Brasileira. Indmtrialism and the industrial man. n. p. ibid. l. de Bloch. 41. In: FROMM. BLOCH. Robert. Some observations on community plans and utopia. R. (3) universalismo vs.). New York: Harcourt. Socialist humanism. 1949. Inc. Ver DUPREEL.: Harvard University Press. 1964. The common sense ofscience. 65. BAY. Id. In: LABEDZ. 95. 210. 3. 1965. (Edição revista e ampliada). out. 26.. J. 1964. 1966. The new utoptans: a study of systems design and social change. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. John T. Furter sobre Das Prinzip Hoffhung e Thomas Munzer ais Theolog der Revolution. Man and citizen according to Marx.23. p. l. KERR. como a conhecemos. 28. 25. J. pelo menos para o Ocidente. New York: Pantheon. Charles A. essays on the history ofmarxist ideas. KUHN. Id. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica".. 33. 201. ibid. MEYERS. 18924.. 2. mar. imparcialidade afetiva. Londres: Allen & Unwin.). 27. Thomas S. 32. Man and society in an age of reconstructíon. Conforme observou Pierre Furter. p. Id. 166. ibid. 82-3. ELLIS. Na mesma linha. Illinois: Free Press of Glencoe. 36. BLOCH. p. p. 43. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. Londres: Oxford University Press. 1965. 167. Ver BLOCH. M. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. Nesse mesmo número de Tempo Brasileiro há duas resenhas de P. 1959. Ver GURVITCH. Op. p. HARBISON. The American Political Science Review. 1959. porquanto agora já a temos. Sobre as idéias de Bloch. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. p. Karl. Ao se referir. 40. Ver GERMANI.. Administração e estratégia do desenvolvimento. Ernest. Philip. Ver ainda: BOGUSLAW. p. 1948. Ver MACIVER. 39. 87. 7. Pierre. 81. Leopold. (4) adscrição vs. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 73 . l. Ernst Bloch. parece que 'o toma-lá-dá-cá das lutas internas de uma sociedade livre' é o máximo a que se pode aspirar. p. Ver o ensaio de MERTON. 1967. Ver MANNHEIM. 44. J. Brace & World. segundo Ernst Bloch. L. Christian.. especificidade. New Jersey: Prentice-Haíl.. 34. Ver também BOSSERMAN. 45. D. p.. D. 169. 65. Frankfurt: Suhrkamp Verkg. p.

1965.. 65. p. Além disso. The law of evolucionary potential.. p. op. New Yorlc The Free Press.. Ver taníbém DEWEY. Ver RIGGS. Scientísm and the study of society. Walter. 387. p. 1967. minha concordância com ele seria quase total. 10. A. 66. n.. 35 (New Series). p.. ibid. Marshall D. Quaisquer que sejam seus fins. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo". e v. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. p. David. John. fev. Harper & Row.jul. Contradictory functional requirements and social systems. Ver PARSONS. em que ele escreve: ". parte I. 66). Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos. 77. v. ver MOUZELIS. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. New York.. 1964. Toward a general theory ofaction.. Albert O.). a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente. New York: Liberal Arts Press. Ver HAYEK. por exemplo. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". Política! development theory: the Latin American experience. New Jersey: Prentice-Hall. ano 23. p. 58. Inc. n. 50. Id. p. um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se. n. Em muitos casos. 73. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 .. 2. Tempo Brasileiro* ano 4. Human behavior and social processes. "causar benefício público". 63. Edward A (Org. Ver HIRSCHMAN. Ver BUCKLEY. 1960. Sérgio Paulo. New York: Dover Publications. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. há correntes historicistas (por exemplo. não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo. Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism.d. Inc. Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo . Englewood Cliffs. Elman R. SERVICE. que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton. Elman R. Ann Arbor: University of Michigan Press. p. 1943. por exemplo. Ver também KOTARBINSKI. Boston. HoughtonMiffling Company. que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". 1966. SHILLS. Albert O. Em ensaio a ser publicado. RIGGS. 1967. 24. Alfred. 310. Ver: MERTON. On experience. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. STEPAN. Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons. Ver ROUANET. 38.. New York: The Free Press. Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. Severyn T.seu bem-estar geral. New Jersey: Prentice-Hall. 81. Nicos P. Nesse artigo. 1963. 1967.. Essays in experimentallogic. p. 1968. 9. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper. Especialmente. e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. cit. v.. 304. 57. BRUYN. 1966.. Sociology and modern systems theory. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo". V. In: SAHLINS. Evolution andculture. Se. 37. p. Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. Herbert. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. Boston: Houghton Mifflin Co. G. Inc. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. Ver DEWEY. 13. Society as symbolic interaction. 1966. 1965. 55. Sobre a interpretação incorreta de Weber. Journal of InternationalAffairs.. 1960. às vezes. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo"). Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper.48. Ver. Fred. 4. p. Id. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. 53. BLUMER.p. Econômica. The Journal ofConflict Resolution. Englewood Cliffs. 59./out. como o faz Popper. 62. 37 (New Series). de Mary Parker Follet. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. 2. cit. todo). Arnold M.. 61. Amitai. John. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes. S. W. Ver BRAYBROOKE. s. 60. n. ago. porém. 161. 1962. 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61. F. 51. 54. Da mesma forma. The active society. o capítulo 4: "Context and thought". p.ibid.. 389-390. nature andjreedom. New Jersey: Prentice-Hall. R. ago.Talcott. Praxiology: an introduction to the science of efficient action. Ver MITCHELL. v. Na verdade. cit. v. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. Ver. op.. 11-12. n. Charles L. 52. 1942.Ver HIRSCHMAN. este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências". v. ao considerá-lo um representante do "holismo". T. 4. 1963. p. SJOBERG. New York: Pergamon Press. Economic Development and Cultural Change. The American Political Science Review. William C.. p. Administration in developing countries. em vez de "holism". J. ETZIONI. v. Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. 1962. Englewood Cliffs. In: ROSE. quem sabe . 56.ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. Chicago: Aldine Publishing Company. New York: Harper & Row. 2. 1967. Ver também NYE. Ver HIRSCHMAN. jun. Especialmente. LINDBLOM.387. 64. 20. 1960. 38-7549. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964). Albert. Ver SERVICE. Mill.

ver SOROKIN. Washington: Georgetown University Press. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. In: ZOELSCHAN. 1951. v. Já não são mais os recursos que limitam as decisões. International politics and foreign policy. World problems in the coming decades. Kenneth D. 81. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. Id. Ver BENNIS. The planning of change.. Nation and world.. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. Ver MARTINDALE. p. The principie of limited possibilites.. v. W.talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. R. p. abr. pela mesma editora. BOULDING.67. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. Explomtiow in social change. 12. Aurélio. Robert (Eds. Changing organizations. 810-18. DESAN. 25. Kenneth E. Secretário-Geral das Nações Unidas. George K. Esta é a mudança revolucionária fundamental . 1965. MYRDALL. PARSONS.. 1965. New Haven: Yale University Press. 1966. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. New York: McGraw-Hill Book Co. ibid. Charles R. 1967. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. em espécie e escala. op. 195-203. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". p. sobre os países desenvolvidos de hoje. p. ed. v. N. New York: The Free Press. em tempos de paz. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. New York: Frederick A. 1967. Spaceship Eanh. In: DECHERT. 79. op. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas. p. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. Gwendolen M. MCHALE.. BENDIX. representa uma nova ferramenta analítica. mas a idéia de "penetração". no "Faculty Center" de Stanford. 11. Social and cultural dynamics.. Barbara. 1962. cit.). Pitirim A. The planetary man: a noetic prelude to a united world. New York: Columbia University Press. 76. In: FARREL. p. como categoria sociológica. que uso neste texto. Journal of American Folklore. portanto. W E. a surpreendente verdade elementar. 25. p. Gunnar. Journal ofPeace Research. 2. 75. 33 segs. Robert. p. 1912. Talcott. 1966. In: BENNIS. cit. é que eles podem ter . 1937. O mundo. que só funciona enquanto persistir a escassez. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory. Beyonâ the welfare state. v. O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende. A reconsideratíon of theories of social change. Ver THEOBALD. p. p. Ver MOORE. On the future of the international system. Johan. Cybernetics and the problems of social reorganization. em 25 de maio de 1967. Ver WARD. DEUTSCH. The social system. New York: Harper & Row. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente". Barry (Ed. 1968. LOWIE R. New York: Hoít. 1968. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. 1964. v. 44. op. HIRSCH. Na mesma linha. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. n. 69. Praeger. 6. 74. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS. Ver SOROKIN./ago. 11. Apud BENNIS. The social impact of cybernetics. American Sociological Review. foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. American Behamoral Scientist. p. Introduction. 68.Ver PARSONS. GALTUNG. 6. ibid. Warren G. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. 4. n. 1965.em qualquer época.)./ago. senão em prazo curtíssimo . Don. New York: The Bedminster Press.).. Boston: Houghton Mifflin Co. 9971. 11. 80. 218. 26. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. 1966. E a decisão que cria os recursos. American Behavioral Scientist. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples. p. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas. The utility of system models and developmental models for practitioners. Ver também CHIN. Talcott. New York: McGraw-Hill Book Co. CHIN. v. Government and politics in the 20th century. Evanston. a abundância será um câncer. Walter (Org. U Thant. Journal of American Folklore. On the principie of convergence in ethnology. cit. 99. 590. John H. In: ROSENAU.. p. 6. 4. PECCEI. com o título Administração e contexto brasileiro. HERZ. BENNÉ. 49. Karl. 1966.. 70. 1961. Sorokin remete a: GOLDENWEISER. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise . p. Robert... Duesenberry. 1913. New York: Simon & Schuster. 486. The spell of limited possibilities. Rinehart & Winston. 1960. G. 72. S. v. 82. A redução sociológica. Illinois: Northwestern University Press. 78. Order and community in the international social system. 259-90. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. In: POOL. CARTER. Wilfrid. Id. American Sodological Review. 1966. J.todos os recursos. Ithiel de Sola (Ed.. que quiserem ter. 1965. Global ecology: toward the planetary society. 1967. Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. em 1983. 99.). John. jul. THURNWALD. R. e uma armadilha de morte. 1966. jul. Approaches to comparative and intemanonal politics. Ibid. em caso de guerra". p. 77. 73.. New York: The Free Press.

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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GOLDSMITH. Freeman. Califórnia: Jossey-Bass. FINLEY. The case against the global economy and for a turn toward the local. Fmmebreak: the radical redesign of American business. É necessário. Thepursuit ofsignificance-. David C. 1993. The antient economy. San Francisco. Alberto Guerreiro. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology.suporte de uma sociedade multicêntrica. Berkeley and Los Angeles. Califórnia: W. ed. Berkeley. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum. . 2. Robert K. Connecticut. 111.: Oxford Uníversity Press. Referências ARENDT. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. PINCHOT. Garrett.. San Francisco. Hannah. MACPHERSON. MITROFF. G. DENHARDT. Califórnia: University of Califórnia Press. 1964.). Califórnia: Sierra Club Books. Thepolitics [ofj. portanto. London. 1994. San Francisco. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich. When corporations rule the worlã. Calif. notes and appendixes by Ernest Barker. The tragedy of the commons. Great Britain: Oxford University Press. West Hartford. MANDER. KORTEN. 1994. Herman E. Jerry. 1968. B.: University of Califórnia Press. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 . Roben. O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. 1973.. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. MERTON. H. . Towarda steady-state economy. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. C. Califórnia: Wadsworth Pub. 1983. Rio de Janeiro: Campus. San Francisco. p. M. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. Edward (Eds.133-48. 1958. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. lan L. I. Christine M. HARDIN. 1981. B. ARISTOTLE. Chicago. MASON. Belmont. RAMOS. 1973. Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke. Translated with an introduction. Richard O. In: DALY. strategies for managerial success in public organizations. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais . 1978. The human condition. Social theory and social structure.: The Universky of Chicago Press. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. PEARSON. 1996. Max.. 1958. (Ed. Oxford. 1996. New York: The Free Press. fruto da liberdade de escolha do ser humano.esse estrato exerce o papel de elite.). Gifford e Elizabeth.

Os artigos de Simon. Seu texto é didático e sumário. mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais. Dye. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. Lindblom e Etzioni. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões. na verdade. o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada. Os modelos revistos P°r Thomas R. porém. Não se trata de um texto crítico. Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . em número de cinco. caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. é dominantemente marcada. Esta parte do volume. em segundo lugar. incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. No primeiro. constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral.

Charles E. então em voga. a operacionalização dessa concepção de homem. pois. para começar. E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. não invalida. é de sua natureza. admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. Os diversos modelos (a saber: institucional. os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. eles "avançam sem esforço. "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. decidem de modo incrementai. as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. Pelo contrário. Formulação de decisões: escolhas racionais. da teoria de jogos. de elite. embora Simon não tenha. Etzioni propugna por yjna posição intermediária. Com exceção do modelo da opção pública. Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista. lidado com formulação de políticas. em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. incluído na coletânea. para orientar o policymaker no processo operacional de análise. Dennis. em essência. De acordo com Lindblom. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. de processo. e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". por razões diversas. presumido pela ciência econômica. incrementais ou mistos. isto é. segundo Winkler. de grupo. com provável exclusão dos economistas. coletiva (política). tratamento especial a seu respeito. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. evidentemente. do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). dispensando-se. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. formulação e avaliação de políticas públicas. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. Segundo resume ele. PressupÕe-se. Santana. conforme confessou em carta ao periódico Current Content. Em vez disso. também na década de 1950. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. Herbert A. O economista Donald R. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. em suas construções teóricas. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. não pode oferecer mais do que prometem seus termos.ao campo das políticas públicas. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. a rigor. de Karl Popper. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. Lindblom e o próprio Etzioni. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. assinalada pelo comentarista. aqui. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . Trata-se de um recurso que. porém. os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. individual (mercado) quanto da pública. em 1983. As decisões dos rnmistradores individuais. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". Segundo Simon. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. Por isso. principalmente. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. da opção pública e sistêmico) servem. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. A ausência de suporte empírico. parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. embora não universal. provavelmente por influência do conceito. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. incrementai. rumo ou planejamento". Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus. Segundo observa o economista Edvaldo A. De acordo com M. Por sua vez. em seu comentário. racional. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico. Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro.

indireta e parcialmente. e. que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. com (b) os processos incrementais. no outro. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. conforme demonstrou. Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas. Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. o tomador de decisão consegue. os detentores do poder e. Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning). a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas.para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista. sob os títulos: "'Mixeá scanning. Com base em Guerreiro Ramos.como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais . professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". Na perspectiva de Etzioni. por sua vez. mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. Ao reexaminar sua proposta. Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". explorando alternativas de prazo mais longo. (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom).decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações.depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas . Saasa. Conseqüentemente. substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. evoluiu para uma análise comparativa.como o "modelo operacional normativo" de Dror. Com o modelo da "sondagem mista". e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . de Burton T. M. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente. A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. escrito especialmente para esta coletânea. no contexto do paradigma paraeconômico. Na estratégia incrementai. Seu estudo. Belmiro V. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional. Segundo o comentarista. Segundo Dennis. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. que se limitava. Castor. apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. por um lado. conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada .explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito. as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade. Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. por outro. pela abordagem "racional compreensiva" e. e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas. de seu fiat de executivo. Trata-se de um texto original. sem maiores considerações por seu mérito teórico. o artigo seminal de Lindblom. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. no entanto. Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". num extremo. destinados a estabelecer direcionamentos básicos. a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume. levando críticos como Sternberg a observar. porém. em que . Segundo o argumento de Etzioni. que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista. Em sua visão. também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento. Em seu comentário. J. os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro. os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . em especial. por exemplo. no artigo de 1986. corretamente. Harwick. Etzioni admite e lamenta que. uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão". Segundo Etzioni. as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. Mas o ensaio subseqüente. em seu artigo de 1959.

cuja base teórica pode ser encontrada. ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. . por exemplo. O Tradução: Francisco G. Ou pode o modelo ser um diagrama . e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise . Thomas R. Dono de um estilo literário direto e fluente. Newjersey: Prentice-Hali. DYE. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos. Stone. a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. 11-30. Embora não a elabore neste trabalho. Entre suas obras de maior sucesso editorial.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas. Dadas a densidade e a originalidade da análise feita. Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. 2005.um protótipo de avião. Recebeu o prêmio Harold Lasswell. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). Thomas R. em Israel. some help in diínking about public policy. em Washington. por seus estudos sobre federalismo. no Brookings Institution. Pode ser uma representação física real . Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas. por exemplo. In: Unáerstandingpublicpolicy. 11. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição). p. na obra de Mary Parker Follet. e o prêmio Donald C. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University. Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. a perspectiva de "processo-ação". Aliás. Esag/Udesc.ed. Modeís of politics. Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real. Lindblom e Etzioni. o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. até mesmo para o russo e o chinês. Harwick propõe que se adote. tjn matéria mais mundana. Seu livro mais recente chama-se Politics in America. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. por exemplo. na condução de políticas públicas. Heidemann. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R.o mapa de uma estrada.

100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. processos políticos e influências institucionais. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade. As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. modelo racional. que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. Ao longo dos anos. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. organizações profissionais. Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais.empresas. deixar-se explicar por um dos modelos em particular. Embora algumas políticas pareçam. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. atividade de grupos de interesse. Aqui. modelo de elite. preferências de elites. jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo. modelo sistêmico. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. modelo de processo. para descrever e vplicar políticas específicas. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . Tradicionalmente. focalizando as características essenciais da vida política. Esses modelos não são competitivos. à primeira vista. as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. o governo empresta legitimidade às políticas. Entretanto. sugerindo o que é importante e o que não é importante. modelo de grupo. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. modelo incrementai. as políticas governamentais envolvem universalidade. forcas sistêmicas. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. a Presidência. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força. modelo da opção pública. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. igrejas. o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas. Em vez disso. os Tribunais. Finalmente. Em primeiro lugar. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas. à maneira de outras disciplinas científicas. a ciência política.como importantes e mesmo obrigatórias. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas. os Estados. Estritamente falando. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas.Serventia aos modelos. a seguir. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. modelo da teoria de jogos. Essas instituições oficialmente estabelecem. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. identificar aspectos importantes de questões político-sociais. partida de jogo. a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. opção pública. ajudar-nos a nos comunicarmos. Apresentamos. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. isolada ou conjuntamente. Em segundo lugar. associações civis. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. etc. uma breve descrição de cada modelo. £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. incrementalismo. . Tradicionalmente. Seleção dos modelos. mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. os Municípios e assim por diante.

queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento. Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo. e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. se as forças subjacentes permanecerem constantes. ver a Fig. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas. tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas.sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação. sistemático. burocratas. Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas. Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas.) Entretanto. Em resumo. Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais. AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas. 1. Recentemente. O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. porém. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. Com o termo "estruturados". estadual e local. É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação. por exemplo. a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. sem que. A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. Desde a II Guerra Mundial. Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos. têm sido descritos em detalhe.organização. a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores. PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro. legisladores. Arranjos constitucionais e legais. r °cesso: política como atividade política Figura l . As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras. presidentes. suas atribuições e suas funções . gruP°s de interesse. juizes e outros atores políc °s. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos". a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. Na área dos problemas urbanos.

quem ganha o que e pot quê. Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem. An introãuction to thestudy ofpubUc policy. O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l . Boston: Duxbury.) Varia (justificação. Relatar os outputs dos programas governamentais. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas.. formulação. Jones. o que escreve a respeito o cientista político Charles O. Propor mudanças e ajustes. Inc. em seus estudos sobre políticas públicas. Estudar os programas. o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo . Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. recomendação etc. Criar impostos. que se garanta crítica e oposição. se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. p. por exemplo. implementadas e mudadas. legitimação. ed. Prestar serviços ou prover pagamentos. °trnulação de propostas. implementação e avaliação. Eis.identificação de problemas. Na Tabela l. pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas . mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas . mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas. instalações. Organizar burocracias. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está.Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. Selecionar uma proposta. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. Transformá-la em lei. Brooks/Cole Publishing Co. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados. pagamentos.que haja mais acesso se houver maior interesse. controles etc. 1978. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona. para resolver as questões e os problemas.1 Fonte: Charles O. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. Pacific Grove. Copyright © by Wadsworth Publishing Co. montagem de agenda para deliberação. organização de agenda. legitimação de políticas e assim por diante. 2. Articular apoio político para ela. Desenvolver propostas de políticas.. portanto. ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas. Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar. em como ele interage com o processo. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . 12.agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. não necessariamente com a substância em si mesma . para a ação governamental.. Reimpresso com autorização do editor..

Pelo menos essa é uma questão que metece atenção. econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado.. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse. despender dinheiro. e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. fazer cumprir as leis). em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais". pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa.2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se. em que a discussão. o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. Segundo os teóricos de grupo. na verdade. na realidade. em qualquer momento dado. (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas). da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. saúde ou justiça criminal. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. Novamente. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas. ou o que quer que seja. da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. Truman. para apresentar suas demandas ao governo. que sejam significativamente diferentes. mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos. Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei. Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas. Na verdade. pluralista ou elitista. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. a implementação de políticas (criar burocracias. Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. Talvez as restrições sociais.] Os legisladores julgam a luta dos grupos. Segundo o cientista político David B. se são populares). porém. em qualquer momento no tempo. não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. conseguir aprovação do Congresso. justa e compassiva. do presidente ou dos tribunais). o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas. O cientista político Earl Latham descreve a política.Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 .envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas).. os acordos e as conquistas. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. A política é. (4) o cumprimento efetivo desses acordos. formal ou informalmente. esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . educação. bemestar social. (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses. em que a implementação seja razoável. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". do ponto de vista da teoria de grupo. a política pública é.4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. sob a forma de estatutos. competitivo ou não competitivo.3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse.

Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. As políticas fluem "de cima para baixo". Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. Desse modo. dos brancos. das elites para as massas. que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. a coalizão do Partido Democrata. Os partidos são vistos como coalizões de grupos. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. Assim. liderança. pobres. desde a era Roosevelt até recentemente. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. moradores dos centros das cidades. Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando. Ao fazê-lo. Esse grupo nem sempre é visível.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. Em segundo lugar. dos protestantes. intelectuais progressistas. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. católicos. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna. Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante. Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. quase universal. 3).Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 . na realidade. Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . na verdade. a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos. Em primeiro lugar. a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio. traduzem as preferências das elites. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. Nos EUA. e este fato modera as demandas dos grupos. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. riqueza. Quanto maior a clientela do político. a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. da classe média. grupos étnicos. eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. negros e sulistas. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos .o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros. Finalmente. na sociedade norte-americana. Por sua vez. era composta por trabalhadores. as políticas públicas. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. poder organizacional. negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes. há um grupo latente grande. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa.

A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema.eleições e partidos . apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. a delimitação do governo e a liberdade individual. • As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites. e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites. Nos EUA.são importantes somente por seu valor simbólico. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos. Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo". Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. o elitismo considera as massas profundamente passivas. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. na maioria das vezes. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. isto é. apáticas e mal informadas. Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 . Assim. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. As políticas públicas são modificadas com freqüência. e. Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. Dessa forma. Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há. Na maioria das vezes. evidentemente. muito mais concordância que discordância. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele.isto é. Em primeiro íugar. As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. O elitismo sustenta que as massas têm. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. dentre as opções políticas. Em segundo lugar. as massas não decidem políticas públicas. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos. os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. • As políticas públicas não refletem as demandas das massas. mas raramente substituídas. dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar. não das massas. que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. mas antes os valores prevalentes da elite. Em razão do conservadorismo geral das elites . mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas. essas instituições "democráticas" . entre as elites. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. seu interesse pela preservação do sistema -. os tomadores de decisão devem selecionar. Elitismo não significa. as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. na melhor das hipóteses. e as elites. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. agindo na base do auto-interesse esclarecido.

Em outras palavras. Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta. Para selecionar uma política racional.7 Na verdade. ao contrário. há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo. mas. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. Hoje. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. Há. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas. mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador. entretanto. A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais.S. políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. a partir daí não se deve promover mais gastos. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas. Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. a procurar maximizar suas recompensas . reeleição. econômicos e culturais. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários. muitas barreiras à formulação racional de decisões. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". dinheiro etc. Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. rejeitadas em decisões anteriores. Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo. Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. por exemplo. carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos. (3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. incluindo-se aí o custo da coleta de informações. como também das ciências físicas e biológicas. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade.poder. Os formuladores de políticas. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido. Finalmente. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis. Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. sociais.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. status. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso.

Dessa maneira. Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas. e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í. informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor. mesmo na era do computador. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores.8 Segundo Lindblorn. para então fazer a seleção. (Por exemplo. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas. em termos de máximos benefícios líquidos.Q O (0 o Q. ec onômicos e culturais. Em primeiro lugar. a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências. Ao contrário.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais. O cientista político Charles E. decréscimos ou modificações nos programas em vigor. 0 CD „. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos. políticas e despesas são considerados como pontos de partida. uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. como ilustra a Figura 5). Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o. sociais. nem identificam os objetivos societários. isso acontece porque eles não dispõem de tempo. com base em todas as informações relevantes.® <u i <u cn " -a . Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 . restrições de tempo. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ».sí l O . Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. para prever todas as conseqüências de cada proposta.

práticas administrativas ou estrutura organizacional. Na maior parte dos casos. Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes.Modelo incrementai Em segundo lugar. terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores. o incrementalismo é politicamente conveniente. isto é. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. com maior freqüência. Assim. Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. a menos que haja substancial realinhamento político. diplomacia internacional. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz. Assim. organizacionais e administrativas. O "jogador" pode ser um indivíduo. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". são deixadas de lado. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. uso de armas nucleares. envolvendo grandes ganhos ou perdas. Em terceiro lugar. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. e as mudanças políticas mais fundamentais. ou outros itens de natureza material. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória. aquela que está mais próxima das políticas atuais. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. Na formulação de políticas. ou em disposições psicológicas. ao contrário. Finalmente. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical. E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. Em condições de incerteza. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas. As pessoas são pragmáticas. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. Em quarto lugar. construções. um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 . talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos. raramente procuram a "melhor maneira". que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares. negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar. tenham eles provado ou não sua eficácia. necessárias à maximização de valores. na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários.L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro. econômicas. As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas.

há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente. cada um seria levemente desonrado (-1). Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. cambalear como um bêbado em direção ao carro. cada qual representado por uma célula na matriz. são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. Mas a matriz é muito simples. e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. um contra o outro. JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples. Quem se desviar será "covarde". mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Portanto. talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo.10 para ambos os jogadores. -5 ("desonra"). Na teoria dos jogos.Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos. O resultado depende do que os dois fizerem. Por exemplo. Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. A mais simples é a matriz de dois por dois. mas que se aplica a situações competitivas. A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas.— na verdade. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. há dois valores numéricos dentro de cada célula . mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes". os dois colidirão. Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. e o motorista B desvia. Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo. a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo. presumivelmente. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10). Ambos os motoristas preferem evitar a morte. Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6). correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. mas o motorista B mantém-se no curso. portanto. Mas se o motorista A decide manter-se no curso.um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. Por exemplo. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . Se o motorista A desvia. esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e.um para cada jogador. As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. a contagem pode ser . Além disso. há quatro resultados possíveis. mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. Consideremos o jogo do "covarde". Se nenhum deles se desviar do curso. Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes. As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" . qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 . os resultados invertem-se. levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. no meio da pista. o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários. que destroçam seus carros. Se ambos saem do curso. Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números.

Em primeiro lugar. partidos. Mais significativamente. Tradicionalmente. independentemente do que faça seu oponente. para qualquer comprador individual. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. Teoria da opção pública fpublic choice^í. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. Em segundo lugar. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional. ele deve remediar certas "falhas do mercado". portanto. No entanto. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. isto é.) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples. para seu mútuo benefício. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke. (No jogo do covarde. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. se forem oferecidos a um indivíduo.adversário. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. O economista James Buchanan. devem ser oferecidos a todos. as pessoas devem agir coletivamente. A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. suas liberdades e sua propriedade. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. outra falha reconhecida do mercado e. que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. O mercado não consegue prover bens públicos. bem como de Thomas Jefferson. que. porque essa opção minimiza sua perda máxima. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. legisladores. como já foi assinalado anteriormente. portanto.eleitores. versões diferentes de motivação humana. para se proporcionarem benefícios mútuos. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la. argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado. na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais. Por isso. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. Desenvolveram-se. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. isto é. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. Assim. porque. contribuintes. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. o jogador racional irá desviar do curso. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. grupos de interesse. por intermédio do governo. burocratas.9 Em suma. candidatos. Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 . a liberdade e a propriedade. e mediante acordo (contrato) entre si. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva. para providenciar sua defesa comum. Finalmente. A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário.

os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado. nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios. amealhar generosas contribuições de campanha. Diferentemente dos consumidores do mercado. Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta. A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas. Assim.locai impõe custos não compensados a outros. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos. homogêneos e numericamente pequenos. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios. Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" . deduções em folha e financiamento do déficit . os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores. não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade.10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7). Mesmo depois da disputa eleitoral. Várias "ilusões fiscais" . Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros. que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 . A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais. £-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se. mas em ganhar eleições. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . Racionalmente. talvez seja tarde demais. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio. subsídios.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo. Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam.os eleitores médios -. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores. não vencem eleições para formular políticas. privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo. Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas. Para compensar os custos impostos à sociedade. os indivíduos interessados em benefícios específicos. engordar os orçamentos das repartições. os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades.serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros. pode encontrar muitas dificuldades.impostos ocultos.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo.

A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados. acabam produzindo excesso de regulamentações. ou saídas. As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. ou entradas. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos. por muitos estudiosos. algumas das quais conflitantes entre si. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. em resposta às condições ambientais reais ou percebidas. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. constituem a política pública. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. perseguem seu auto-interesse no mercado político. Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8. da força. mas menos organizados. benefícios. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. se desejam se manter no mercado. Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. Em suma. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. à semelhança de outros atores políticos. com o apoio indispensável de toda a sociedade. exagerando os perigos que a sociedade corre. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . Os outputs.Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 ." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais. que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. ou ameaça de uso. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas. por sua vez. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" . que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa. Para atrair membros e contribuições. se ignorar suas demandas. que o trabalho. O conceito de sistema político tem sido empregado. essas alocações. implícita ou explicitamente. Quando perduram por períodos prolongados de tempo. Na verdade. e ele o fará para assim se autopreservar. os grupos de interesse. agem para influenciar a política pública. de contribuintes/cidadãos. (3) do uso. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. a produtividade e o investimento se vêem desestimulados. regulamentações. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. programas e serviços governamentais. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. obedecem às leis. as atividades de muitos grupos especiais de interesse. com novos alertas sobre perigos.uma economia política tão eivada de subsídios. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados.

Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral. não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas. Por outro lado. Condizer com a realidade. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas. Geralmente. Entretanto. ou formulação racional de decisões. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. por exemplo. relevante. pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que. Por exemplo. uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. o que é real. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. que possam ser testadas e verificadas. Propor explicações. Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. esclarecer e entender o que é realmente importante em política. Identificar o que é relevante. ou grupos. via feedhack. medidos e verificados. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. ele não serve para ajudar a compreensão.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. um modelo deve corresponder à realidade. O conceito deve ser operacional . simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. ou significativo depende. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional . a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. ou incrementalismo. Orientar a pesquisa e a investigação. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. que possam ser observados. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. ou jogos. ele estará comunicando. é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui. No entanto. ele deve ter efetivas referências empíricas. isto é. sua utilidade é diminuída na comunicação. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . Se. entretanto. Por um lado. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. Quando pensamos em sistemas políticos. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. Podemos todos concordar.isto é. ao usar o termo. Evidentemente. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas. dos valores pessoais de um indivíduo. de fato. Comunicar algo significativo. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. Finalmente. Ordenar e simplificar a realidade. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. Em outras palavras. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. ou elites. até certo ponto. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. mesmo que não seja realista.

N. 2. WOODHOUSE. Public policy-making re-examined. 1968. Ibid. The calculus ofconsent.. ed. 1965. James M. ex-professor da Escola de Administração Pública. 1964.NevfYork: Knopf. Gordon. Notas 1. An optional model of public policy-making. Esses 1956. Monterey. N.contra os dados do inundo real. 2. TULLOCK. Califórnia: Wadsworth. Thomas R. Ver LINDBLOM. 1954. a pesquisas sobre política educacional. Harmon. 2004. 1993. Samuel J.. Gênero y Educadón en América Latina. 9. em Washington (Lashc). Englewood ClifFs. An introduction to the study ofpublic policy. A framework forpolitical analysis. Thomas R. ELDERSVELD. Yehezdel. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 . BUCHANAN. principalmente. economista. New York: Free Press. Political behavior. 6. ed. ver: TRUMAN. 79-88. p.. Davíd B. 6. The irony ofdemocracy. Winlder. Spring. ZEIGLER. 1959. WILDAVSKY. TULLOCK.. New York: HarperCoílins. ZEIGLER. Thepolicy-makingprocess. Charles O. 1962. In: EULAU. EASTON. Raza. Belmont. The science of muddling through. da Universidade do Sul da Califórnia. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad. 1993. The calcutm ofconsent. Englewood ClifFs. Charles E. 9. James M. NC State e Duke.Norch Carolina. Ann Arbor: Universityof Michigan Press. 7. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. The governmentalprocess. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. 1951. Aaron. Referências BUCHANAN. 1962. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. David B. em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial.. The group basis of politics.: PrenticeHall. N. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. WILDAVSKY. 1992. TRUMAN. v. 1959.: Prentice-Hall. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas.. Dedica-se. No entanto. Boston: Little. Brown. 2. 3. 10. 9. David. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. 1957. Aaron. Pane IV.. Edward J. Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. 37. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. 1993. The irony ofdemocmcy.. DOWNS. Anthony. Charles E. CA: W»' dsworch. Heinz. The politics ofthe budgetary process. An economic theory ofdemocracy. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula. Englewood Clíffs. o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . 3. 11. LINDBLOM. David A Jramework for political analysis. LINDBLOM. New York: Knopf. Em poucas palavras. ed. lhe governmental process. LATHAM. 4. Thomas R. J. p.ed. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. 239.). New York: Harper ÔC Row. decide e implementa uma política pública. ed. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. Boston: Duxbury. Gordon. Morris (Orgs. Anthony. lhe politics ofthe bitdgetary process. 1965. DOWNS. 8. Harmon. p.: Prentice-Hall. Public Administration Review. com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas. p. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. No livro Undentandingpublicpolicy'. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. San Francisco: Chandler. New York: Harper & Row. Ver DROR. JANOWITZ. Earl. An economic theory ofdemocracy. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI). 19. J. J. 1957DYE. 5. JONES. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). 1978.

Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. ele não avalia a "elegância" dos modelos. regulamentação Formulação. Ao invés disso.modelos compartilham certas características entre si. Obviamente. regulamentação Formulação. regulamentação Formulação. em escala menor. Finalmente. em torno da natureza dos arranjos institucionais. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. legislação. Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos. Por exemplo. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação. avaliação Formulação Formulação. Por exemplo. o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. desse modo. o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação. que não correspondem à expectativa. Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. legislação. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. são muito importantes. Tabela . Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. isto é. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos. legislação. No entanto. segundo a teoria. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. implementação Formulação. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. legislação. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. regulamentação Formulação. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. Nesse sentido. Os modelos nascem na imaginação do cientista. depois de testa-los. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. Em outras palavras. ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. apesar do potencial evidente que têm para tanto. Assim. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca.

99-118.1955.anteriormente. em 2001. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los. em Pittsburgh. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise . 69. esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas.é pelo menos animadoramente claro e amplo. A Tradução: Francisco G. O presente artigo foi publicado. Herbert A. que existem inúmeros pontos em que se pode intervir. que . p. Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua. Esse analista saberia. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas. na teoria da firma de negócios. esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais. v. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política.se não é absolutamente completo .^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. Heidemann. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais. hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". com base na literatura. Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo. Em vez disso. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. feb. Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. Nascido em 916. ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . também é "racional". em Pittsburgh. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis. no Quanerly Journal of Economics. partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. ignoram a implementação de políticas. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA. e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar. ou a determinar se elas procedem. Por exemplo. No entanto. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual. Além disso. Pennsylvania. rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. Esag/Udesc. até o fim de sua longa vida. expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. poderia acrescentar. originalmence. por ser econômico. Ela tem sido testada. em particular. mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". Em suma. que. a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela. praticamente.

Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos.que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. aliás. ou via escrutínio do ambiente de escolha. ara garantir a correção dos termos matemáticos. inclui algumas novas considerações . Entre as restrições comuns . Modelo comportamental de decisão racional " !35 . lucro. em parte. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha. no estágio atual. Mas. sem dúvida. As correções. ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. se adotarmos esse ponto de vista. Por exemplo. Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. Proponho-me. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações. Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos). (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência. teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. ou um minimax. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução. optei pela primeira abordagem.como uma função da proposta escolhida. retribuição. envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" .e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e. entre outras observações. Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente. resultado. Neste artigo. em mensagem manuscrita ao tradutor. "alcance das metas" . em 30 de julho de 1996. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo. ganho.e. Os psicólogos.Enunciada em termos amplos. De maneira semelhante. em outro trabalho. Em parte. professor do Departamento de Matemática da UFSC. Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva. o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português. têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente. Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . os fetos relevantes do mundo real. dentro do próprio organismo biológico. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp. os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas. pode "otimizar" como meio para a adaptação racional . incluindo-se aí o homem. Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. por conseguinte. via fax.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". Aqui. nos ambientes em que essas organizações se encontram. de um valor esperado. a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi. que. a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. Por exemplo. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido).sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. assim. recompensa. Isto é. num problema de otimização. Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece. Em parte. algumas restrições que devem ser tomadas como dadas.

em forma reduzida. O conjunto Sa é. A probabilidade Pa (s) é uma função real. a. mas. para cada alternativa de comportamento. o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios. e a função V. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. às estratégias do primeiro jogador. aos valores nas células. por exemplo.o conjunto dos resultados que podem ocorrer. S. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos. Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão). vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. s. V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . A. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. em pares os elementos de S — isto é. 6. (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. porque ela atribui a cada elemento. vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. pois. Em seguida. para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. em consideração''ou "percebe". e o payoff. em que S Pa (s) = l. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. se a alternativa de comportamento escolhida for a. a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. a.se S. podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários. no conjunto Sá. s. O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A . ao subconjunto Sá . O payoff"pode ser representado por uma função real. Na representação ordinária de um jogo. não negativa. a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. se for escolhida uma certa alternativa de comportamento.) 4. Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores . Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5).a probabilidade de que ocorrerá s. com o À contido em A (A d A). definida para todos os elementos. de A. ou resultados da escolha. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. Isto é. Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. o conjunto^. se for escolhida uma certa alternativa. V(s) . selecione a alternativa. uma probabilidade. V. representados por um conjunto de pontos. Para muitas finalidades. V(s).2 *• Regra de Max-Min. que são usualmente construídos. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1.Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional. se for escolhido a. é preferível a Sy ou vice-versa —.isto é.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —. Pa (s) . 3. pode haver mais de um resultado possível. A. para qualquer alternativa escolhida. t j. a. o conjunto das células na fila a. aconteça o pior resultado possível . Essa informação pode ser incompleta . uma relação que afirme que s. senão todos. j. 5. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 . nos modelos da teoria de jogos. de 5.que se realize o menor V(s) para s em Sa. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. Representamos então a informação pela associação de cada elemento. a. Ao guardar em sua mente essa interpretação. que serão discutidos aqui — em geral requerem. Ao descrever o modelo proposto. para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. Num modelo matemático. Suponha que. 2. em A (ou em A). Os possíveis estados futuros dos negócios. por sua matriz depayoffs. quanto os tipos mais limitados. é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras. Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S.

para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. empate ou derrota).movimento do jogador White. -1). empírica de se determinar até que ponto. não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise .não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas". a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas. Isso. em situações complexas de escolha. Entretanto. Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III. poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência. A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. verdade descrevam o processo de tomada de decisão. Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem . Na teoria psicológica. Em vez disso. Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo. Black pode assegurar a vitória. 0) ou um dos três valores (l. e em que circunstâncias. selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff. envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados . O. por conseguinte. Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que. sem dúvida. clara o suficiente. White pode forçar o empate. ou pior do que qualquer outro. os seres humanos efetivamente usam essas simplificações.deve ser sempre possível especificar. mas não vencer. II. tão bom quanto. Na posição (+1). e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. A título de um exemplo de (a). Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. V(â) = V(s. A título de um exemplo de (b). Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. Na posição (0).) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. obviamente. Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S.Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã. suponhamos que S represente as posições possíveis. esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito. os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. A evidência introspectiva é. A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo. para todos os s em S. deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados. de forma consistente. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo. na teoria econômica. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. Dependendo das circunstâncias. Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório". A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível. Pa(s). no 2Q. mas não podemos. Na posição (-1). Regra de probabilidade. Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha. caso contrário. que certo resultado é melhor. e. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. numa partida de xadrez. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. obviamente. White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black.

Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. (Ou. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. Então. cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente). depois de haver refinado a associação. para s em S'. que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade. obviamente. Suponha. por exemplo. (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 . Se o processo de coleta de informações tiver custo. não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas. então. 0) nas condições que acabam de ser discutidas.) Então. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. Sá. definida em 5. de modo que V(s) = l. o que é mais comum. No caso extremo. ele procura um S' em 5. então garante-se um resultado satisfatório. W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. V(s) seria igual a /. (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). Ao processo de formulação de decisões. ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5". for possível encontrar uma alternativa de comportamento. pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas. Em primeiro lugar. em conjuntos ou lotes de duas. ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. ou em outras circunstâncias. Se. cada elemento. no caso das funções simples depayoffi (+1. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. S' em S). antes de receber a próxima. W(s). Quando é admissível uma V(s) simples. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação. mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. pode de saída ser associado ao conjunto todo. que assume apenas os valores (+2. como se mostra mais adiante. Em quarto lugar. três ou de n ofertas. O). contido em S'). a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S. supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. ele pode receber uma seqüência de ofertas. Em terceiro lugar. o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. mediante esse procedimento. S. nos seguintes termos: IV. enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. O procedimento. Agora. digamos U(s). Em segundo lugar. a.3 Em segundo lugar.

Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória". desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. dependendo da adequação dessa associação. í. até o 30° movimento. Em vez de uma função escalar de payoffs. Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". Considerando até aí respostas alternativas a Black. mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. White escolhe por tentariva um movimenro. e tentar outro. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada. pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. Em sentido objetivo. Dentre os programas viáveis. torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior. Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas. A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S. Sua exploração pode levar a pontos. então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. a. é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. White "explora" todo o conjunto associado a a. V(s). "empate ou derrota" e assim por diante. "derrota clara".]^ maximizado. digamos.. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória.Sob condições favoráveis. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo. derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado. no entanto. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada. uma ordenação total dos payoffi. V(s). obviamente. "vitória ou empate". que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados. poderíamos ter uma função vetorial. Este último pode então rejeitar o ponto original. um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo. precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". em vez de exigir que o payoff se. do ponto de vista computacional. componentes múltiplos. Por exemplo. esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. (A otimização exige. todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". No entanro. vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. Esses podem ser integrados a S'.} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs. que não estão em S'. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. Tão logo esse requisito seja atendido. Ela requer uma função escalar de payoffi. as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". a ordenação completa dos payoffs. Para todos os fins práticos. Modelo comportamental de decisão racional • 143 . Se. Em seções posteriores deste artigo.4 Ao que parece. É viável. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. diante de todas as respostas possíveis de Black. Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. em que V tem os componentes Vf V2 . Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída.5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. tornase administrável. talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. Na teoria e na prática de programação linear. então. do ponto de vista do jogador. a. isto é. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. "empate claro".. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. Mas. O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais. pois.

ele compara dois empregos em termos de salário. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V.igualmente um conceito que se refere à aspiração. todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. Tem-se lidado com o terceiro caso. para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. v. O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional.2. se Üdar com ele. CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão. No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais). Suponha que consideremos satisfatório o payoff. condições ambientais.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido .6 No segundo caso. via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais. e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo. V (s) > k). No primeiro dos três casos mencionados acima. para todos os i. o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais". A regra V é ilustrada na Figura 2. Sá. etc. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença"). se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis.Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi. não se garante a existência ou a unicidade de soluções. Onde cada alternativa de comportamento. Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna. ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento. > k. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . de tal modo que Sá faça parte de S'. seS' Procure então um a em A. Procure um subconjunto de S'em S. atratividade do trabalho.por exemplo. Novamente. de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é. tanto quanto possível. podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência. a. Figura 2 . se V. k. prestígio. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos. 3. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá. No caso de um indivíduo. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão.

Além disso. o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida. E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e. A se reduz. o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. Há uma outra maneira de representar o processo descrito. ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. dadas essas limitações. 5. e até provável. Modelo comportamental de decisão racional • 147 .) Em uma organização. e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. por exemplo. em certo sentido dinâmico. Segundo um princípio vago. se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A. é racional. para responder a essa questão.Q payofft do custo de descobrir alternativas).8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes. Consideremos. Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que. que englobe os dois procedimentos como aproximações. se for difícil encontrá-las. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque. Então. Quanto mais persistente for a organização.humana. que deveríamos propor neste ponto. os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias. Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo. o conjunto das alternativas de comportamento. de acordo com o argumento central deste artigo. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial. Nesse caso. Mas no outro caso discutido anteriormente . teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente. (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo. a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo.a venda de uma casa —. obviamente. em muitas situações. que define uma alternativa como satisfatória. ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação. Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo. uma seqüência de tais situações.poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. muito menos antitéticos. (É possível. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. A se amplia. O nível de aspiração. pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas. Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente". maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. com boa fundamentação psicológica. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias. em vez de uma única situação estática de escolha. que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. Quando se examina as propostas de modo seqüencial. Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. Então. há algumas considerações dinâmicas. para muitos fins. No entanto. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò. estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada. e Ã. o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias. Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional". Em outra. Mas. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida. em vez de modelos de racionalidade relativamente "global".) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante.

em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. para a rainha. resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. para a torre. etc. 148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional. enquanto. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo. Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom. Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados. Na introdução. Um seria o payoff" imediato" (consumo). e essas discrepâncias. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. no entanto. as simplificações feitas por essa organização. a organização de conhecimentos e capacidades limitados. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. 10. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida. o outro. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. Se há desconto dos payoffs no tempo. a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo". Para fins de escolha. Como se indicou na última seção.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação). no mundo real. I.) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice). o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. em pouco tempo. Particularmente. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff. liquidez). que podem ser de considerável importância prática. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem. Nesses casos. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. ao final de cada dez movimentos. Da mesma forma. de um computador ao de um ser humano é muito difícil.). os payoffs de toda a seqüência de tentativas. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados. ao mesmo tempo. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. O objetivo mais amplo. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. dois componentes. isto é. Modelo comportamental de decisão racional '149 . por sua vez. o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff. Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. Comparar o Q. Então.9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. Esse procedimento haveria novamente de complicar. no começo da seqüência. l.

se já não foi vendida antes. será o valor esperado do preço de vendas. serve de exemplo. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 . Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão.P. (d).4) V {d (k)} = ÍE. Ao diferenciar ^parcialmente. A cada dia (ou outra unidade de tempo). V[d(k)]. para i > k.6) d d (i) ôd(i)j=i (A.2) =J . se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas. ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite. Agora.5) dd(i) Mas: (A. Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa. Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k. A ilustração sobre a venda da casa. isto é. Nesse caso. na seção "Funções simples de payoff"'. mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional. em relação a cada componente. d(k + 1). ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite. Os componentes k da função d(k) são independentes. (d)) K. se não receber ofertas de valor superior a d(k).ftf.9) _£!_ = _ d(i) p. ao nível que venha a maximizar (A.4). o preço que venha a maximizar o valor esperado. Agora desejamos estabelecer d(k). isto é. Para demonstrar isso. para cada k. ele aceita a oferta de valor mais alto. para um ponto máximo: (A. em base diária. 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. se a casa já não foi vendida antes. ele estabelece um preço de aceite: d(k). foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis". (A. para o dia k. digamos. (d) D (l .3) Ek (d) = £k (d) U (l.n Fatorando^ . obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k. obtemos: (A. Conseqüentemente.P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k.1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A.8) õEk (d) _ d d (i) o. procedemos da seguinte maneira.k=i+l j*i ie. (A. Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k.(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)). a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo. e (A. do preço de vendas. k-l k =i (A.

7. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza". 4. a soma infinita em (A. l. ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem. ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. 10). o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. 40-49. Herbert A. Tomaremos esta última alternativa. American Economic Review. foi possível reduzir o número das linhas de jogo. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. ao se observar que o lado direito de (A. Entretanto. e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). Em segundo lugar. — podemos calcular o dia d(i) ótimo. nos termos em que este é definido aqui. Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo. v. v. p. 293-305. A formal theory of the employment relation.e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. oito por cada jogador. ao longo do tempo. 10). p. 4). Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. é igual ao valor esperado do preço de vendas. Na verdade. Econometrica. e A comparison of organization theories. 6. Review of Economic Studies. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. se ainda não foi vendida anteriormente. Em seguida. de Modigliani. Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. relativa a &k(d). 20 n.l Para que a resposta tenha sentido. no caso em que o somatório termina no período n . computando de trás para a frente. podemos evitar a questão da convergência. Eu poderia mencionar que. Para uma discussão complementar sobre esse ponto. De acordo com a equação (A. Agora. em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. 10). 3. 201-208. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter. Econometrica.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha. ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro.19. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n. Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. admitindo um preço de reserva a(n). Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco. ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. mas. Ver o Apêndice. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. movido pelo ânimo de puro empirismo. examinadas em cada uma dessas posições. descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada. Em primeiro lugar. v. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. 10) tem de convergir. p. que. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. para baixo ou para cima. "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations". p. 2). para o dia n. o preço racional de aceite no dia i. d(i). Ver ARROW. queremos interpretar a equação (A. SIMON. 1951. em velocidade suficiente. out. Pode-se ver isso. 39. 1949. 1952-53. introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. é um exemplo de uma função simples de pttyoff. até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. a casa estará vendida com certeza no período n. Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços. Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo. Se olharmos para a definição (A. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. 10) é igual ao lado direito de (A. fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. e não a partir de (k = l). produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. 404-37. 19. v. a pouco menos de cem variações .isto é. Anais. além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite. 5. July 1951. o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. Kenneth J. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. antes de prosseguir. se a casa ainda não estiver vendida no dia i. Norman Dalkey. submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto . descrito na.10 Por conseguinte. e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford.

New York: Macmillan. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. T. Ver SIMON. XXIV). entre 1995 e 1997. 10) por caminhos independentes. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. sempre. O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC). isto é. I. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. De fato.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. Darling e W. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão. 80-84. Desde 2001. (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . Por causa disso. Simon e March acrescentam ainda: 10. MARCH. Administrative behaviour. sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. um conjunto de simplificações que. Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. na prática. 96-102. O artigo seminal ora comentado expressa. A. na prática. de Simon. contemporiza. por exemplo. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. nos modelos da teoria de jogos" (SIMON. normalmente. Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. seu primo. Em suma. 240-44. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979. um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. a quem chamaremos de homem administrativo. representa uma situação normal para o "homem administrativo". D. 39-41. Journal ofOperations Research Society of America. A propósito. M. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. p. Kincaid chegaram à equação (A. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. segundo Simon e March (1979). p. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. muito provavelmente. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços. 1953. An inventory problem. o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. Herbert A. isto é. 80.seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". Fev. Ver seu resumo.8. 1955. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe. exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. ou seja.101). 1979. entre as várias disponíveis. 1947 p. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade. Ao que parece. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. Dentre outras coisas. aquela que maximize uma dada função de payoff. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha".ou da racionalidade ilimitada. N. 9. ou da maximização . o que. (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa. os modelos de escolha racional incorporam.

portanto. ou entre velocidade e custos. dada a impossibilidade de otimizar. que. 7). porém.. \ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência. desde meados dos anos 1960. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). [. por exemplo. que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho. são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. e.] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. desse modo. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular. um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making . o que é mais importante. p. autonomia. e. em um cenário em que a guerra é pouco provável. qual a melhor opção? Nesse caso hipotético. em essência.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. passa a ser encontrar uma solução possível.. onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica. argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON. confiabilidade e custo de aquisição. a maximização de uma função-objetivo. p. os modelos ajustam-se mais ao problema. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria. são mais aptos à resolução de problemas. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon).. o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização. Como há muito tempo se sabe. No entanto. com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece. mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. nos períodos mais recentes.como a utilização das funções simples de payoffi . tendo em vista que.. foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs". quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores.] Em termos de programação matemática. Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional. torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. S186): Quando definem racionalidade de forma ampla.. Na verdade. facilidade de treinamento. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível. 1972.O homem econômico lida com o mundo real. os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. normalmente. as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum). Ademais. sem função-objetivo. p. [. na Universidade de Chicago. as restrições podem ser tratadas em suas bases reais. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. Dado um conjunto de "n" aeronaves.MCDM). e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações. Assim. Desse modo. em urna situação de guerra iminente. agora temos um problema com restrições. realizada em outubro de 1985. Isto é.] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões.2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 ..1 Segundo Hogarth e Reder (1986. o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação). tal como admitido pelo próprio Simon. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro. de certa forma. Nessas circunstâncias.. é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata. de quebra. A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. e o problema. no artigo comentado aqui. bem na linha do que pretendia Simon. agitado e confuso do mundo real (op. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. contudo. são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. Esses modelos. verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo. Ou seja. pelas características da situação descrita. inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs". XXIV). Nesse caso. o decisor encontra-se diante de um problema. capacidade de destruição. nem mesmo as simplificações propostas por Simon . diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional. cit. Na verdade.

então. 4. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes. o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + . esses buscavam. não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo. não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência. soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada. o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário. = . tem-se: l + w + w2 + . pela equação (1). mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão. R. a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1. se as decisões futuras valessem apenas 0. Ver também Arrow (l 986). e o segundo vincula-se aos resultados futuros. comentado aqui. a solução será única. é igual a 2. Notas 1.8 da anterior. pela proposta de Axelrod (1984). 59. ou buscam. Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982). o que é também relevante. ver..2 das decisões anteriores. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão. l. mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica. 1972. Portanto. a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. essa preocupação será dispensável. No caso. Desde meados da década de 1960. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos. The evolution of coopemtion. também começaram a aparecer estudos. se bem que não maximizadoras. New York: Basic Books. para w = Vi. por exemplo.1986. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW. Modelo comportamental de decisão racional -159 . Ou. isto é. estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e. Assim. Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada. as proposições dos modelos de critérios múltiplos . Dessa forma. em sua grande maioria. tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. 2. propostas por Axelrod (1984). cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo). soma 10 (pontos. desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. o certo é que. ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. como. no âmbito da teoria da decisão... no âmbito da teoria dos jogos.w) Na verdade. em que cada decisão vale 0. o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas.25. vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias. as sugestões simplificadoras. S. porém. AXELROD. p. é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional. EILON. n. Estes. Assim. -23. Operatíonal Research. As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso.que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização. de alguma maneira. essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização. n . Rationality of self and others in an economic system. K. para O < w < l. por exemplo. e que. generalizando. por exemplo). 1984. The Journal ofBusiness. J. de alguma forma.. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração". Apesar de todos os avanços alcançados. Entretanto.Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. Com o passar do tempo. Todavia. cuja soma. v. S385-S399. p. além disso. 3-15. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. uma seqüência infinita de decisões (escolhas). Goals and v constraints in decision-making.. infelizmente.

ou simplesmente racionalismo. p. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão.. 1955. O "método da ramescência". v 30 n ç p. A behavioral model of rational choice. obviamente. com o sugestivo título "Still muddling. ou racional-abrangente. Rationality in psychology and economics. S209-S224. v. do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. K. 1979. das sucessivas comparações limitadas. YOON. Operations Research. C. para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. 59. The Journal of Business. ele recoloca. n ' 6. Aqui. C. n. No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". R. de decisão. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. Esag/Udesc. ed. ou todas as variáveis. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . M. E. 39. 1981. REDER. A. que têm a ver com a questão da inflação. 517-526. do presente artigo de Lindblom.HOGARTH. 4. p. D. nov. p. 19. nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G. A. 99-118. por sua vez. refina e completa a argumentação. Multiple attribute decision-making. Spring 1959. sob o título The science of "muddling through". pleno emprego. H. ou abordagem racional-compreensiva. ' ^> HWANG. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. S185-S207. v. . a expressão muddling through. 803-838. 1986. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos.. L. n. 1986. Decision analysis: an overview. 2. SIMON. O texto original. methods and applica tions. ' SIMON. H.."método da raiz" e "método da ramescência" . C. corresponde ao método do rmiddling through. KEENEY. Heidemann. No artigo de 1959. A state-of-art survey.são posteriormente substituídas por outras. em Connecticut. usa-se o termo em sentido figurado. do "avanço sem muito esforço ou organização". Teoria das organizações. 1982. foi publicado na Public Administration Review. por exemplo. Ele poderia começar procurando listar. MARCH. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. v. Segundo Lindblom. em ordem de importância. Berlin: Springer-Verlag./dez. como. todos os valores. W. em inglês. em botânica. Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. Lindblom" University of Yale p. O segundo saiu na mesma Public Administration Review. a ramescência. M. Segundo o dicionário Caldas Aulete. not yet through". 79-88.4. Em 1979.1 Charles E. R. As denominações usadas pelo autor neste artigo . 69. ou racional-global. p. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista. Quarterly Journal of'Economir v. Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business. 1979. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. L.. Washington.

O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. em 1979. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. Além do mais. E daí as compararia entre si. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. Esse procedimento. normalmente. A strategy ofdecision. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas. exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços. Com escritório ainda ativo no campus. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores. mesmo assim. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. Por exemplo. foi referido em mais de 490 publicações. até mesmo no Brasil. ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. como o tradutor destes artigos. ele procuraria fazer a escolha que. por um lado. Apenas algumas outras metas. como seu objetivo principal. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. Zahar. maximizasse seus valores. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. então. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. The market system. proteção das pequenas poupanças. como o primeiro método de formulação de políticas. É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. entre os anos de 1961 e 1983. o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai". prevenção de quebra da bolsa de valores. em verdade vivenciada em pequenos passos. com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. apenas numa forma um pouco modificada. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. A título de ilustração. Por isso. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. com total sujeição ao livre mercado. a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. The intelligence of democracy. por exemplo. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . publicado originalmente em 1959. mas também menor risco de desemprego. Em vez disso. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas. Numa outra possível grande linha de abordagem. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. ele consideraria. Sua obra é pouco divulgada no Brasil. os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). Num terceiro momento. obviamente. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. Essa abordagem não se assemelharia. Embora seja passível de descrição. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. Na verdade. de forma consciente ou inconsciente. Em seguida. Se fosse colocado sob pressão. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. como o pleno emprego. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. Usable knowledge. em ordem de importância. a eliminação de todos os controles públicos.empresarial. o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. Num segundo momento. de fato. Finalmente. Para estudar o caso da inflação. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. por outro. ele estabeleceria. em termos de decisão política. Aí. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. Ao cotejar suas poucas opções. continua a atender a quem. ele não encontraria. outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. de fato. como aliás sói acontecer. em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação.

o primeiro. e em pequenas etapas. chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos. 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 . eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -. formulação de políticas. por exemplo. e. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência . sim intimamente interligadas. uma decisão importante de política externa. sempre que possível. todo fator de relevância maior é tomado em conta. avaliação explícita. uma perspectiva amplamente abrangente e. na posição de praticar aquilo que poucos pregam. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar. Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. isto é. a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia. pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. a esclarecê-lo e formalizá-lo. proponho-me. 4b. 2b. corro algum risco de exagerar. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. Na realidade. deixando os administradores públicos.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. depois. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. Curiosamente. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão. limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. se poderia chamar de método racional-compreensivo. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. como se ela seguisse o primeiro método. O tipo de modelo explícito simples. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas. e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo. política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. isolam-se os fins equada ou limitada. parece ser quase trivial. 3a. quando estudamos. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. Charles Hitch. no entanto. A formulação de políticas é. Para efeito de ênfase. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. buscam-se os meios para atingir os fins. Na verdade. O teste de uma "boa" política consiste 3b. em grande parte. sanciona a primeira abordagem. por isso. Mas esses procedimentos avançados. muitas vezes.e. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda. pratica-se o segundo método. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. que lhes são prescritas.para expor explicitamente os passos necessários no processo . o segundo. a literatura sobre tomada de decisão. que lidam com decisões complexas. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. planejamento e administração pública. sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo. A elucidação dos valores ou objetivos é l b. bem simples. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos. valores quantificados para possibilitar análise matemática.3 De forma mais imssionística £ jjreve. por modelos como este. passo a passo. 4a. inadem primeiro lugar. típicos do primeiro método: objetivos claros. A análise é compreensiva. 2a. portanto.praticarem o primeiro método. em vez da segunda. mesmo em casos de problemas complexos. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado.

um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. Ao explicar o segundo. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas. tratam na verdade as questões complexas. mais sutil. O problema do valor é. Consideremos. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. pois o método da raiz. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. numa circunstância diferente. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. Ele não consegue. Além disso. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. se possível. como mostra o exemplo. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. à administração do salário-mínimo. elucidar seus valores e. da ramescência. à clarificaçáo do método alternativo. faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. elimina em grande parte a dependência de teorias. corno critério de decisão. mesmo que seja apenas para si mesmo. Com freqüência. muitas vezes. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos. em algum sentido abstrato ou geral. Como se determina. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe . Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. na verdade. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. é preciso saber. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo. os administradores.Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. é forte a dependência 5b. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores. Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição. Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. Se. está subjacente nos dois primeiros. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. passamos diretamente. em primeiro lugar. por exemplo. Um terceiro ponto. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. ao controle de tráfego. Em resposta. o conflito em torno da localização das casas populares.diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. de fato não funciona para questões complexas.5a. Que se prefira um valor a outro. em sua maior parte. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. escolher a partir das alternativas propostas. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador. por contraste. sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira. em seguida. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. no método das sucessivas comparações limitadas. por exemplo. muitas vezes. numa dada situação de decisão.e tem de escolher . descrito por Meyerson e Banfield. Suponhamos. Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. sempre um problema de ajustes à margem. quando eles conflitam uns com outros. ou não. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 . em termos ideais. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. por exemplo. como em geral acontece. com freqüência não saberá de que modo os escalonar. e outro. estaremos descrevendo como os administradores.

Ao escolher entre as duas. os objetivos desejados. ainda é. às vezes. O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. X ç. afinal. b. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. c. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. minhas avaliações relativas . isto é. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. e quando ele. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante. a não ser quanto à sua diferença marginal. sobre liberdade e segurança. "boa" ou "racional". diante de duas possíveis decisões políticas. caracteristicamente. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. por exemplo. O significado deste terceiro ponto tem. Y. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. para problemas complexos. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. Em suma. não faz parte do método da ramescência. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. não conheço outra maneira de descrever. diretamente. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. eleitos. se não tem valores ou objetivos prévios para. ComparaS£ amente ao método da raiz.por exemplo. de um lado. A não ser de forma aproximada e vaga. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. formular os valores relevantes e de. Esteja ou não consciente disso. partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba. pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. possível testar se uma decisão política alcança. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. Por isso. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. de tudo o que se disse até agora. ou mesmo de entender. Imaginemos que ele esteja. que foram. portanto.5 A principal diferença constatada entre. diante da incapacidade de. portanto. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. efetivamente. A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. « 1 com eles. em seguida. a decisão é "correta". se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. independente e previamente à escolha dos meios. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y. d t e. f ea " ^ as. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. os administradores têm de fazer sua escolha. ainda que sejam os próprios. O segundo aspecto relaciona-se a este. a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. de fato. conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. se decide por um dos dois valores marginais. ele tem. Mas. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. Essa relação entre meios e fins. a °tre ira é irrealizável e irrelevante. descrita anteriormente. Ou. ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. De maneira um tanto paradoxal. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 . e não precisa * i. finalmente. em termos um pouco mais elaborados. de outro. primeiramente. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. um alcaric ' muito profundo. com base neles. conciliáveis e marginalmente estáveis. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si. de fato.

Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". Por conseguinte. nada que é importante fica de fora. No método das sucessivas comparações limitadas. não haverá padrão de "acerto". usado na tradução. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. De maneira semelhante. não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. Ao planejar um programa de recuperação de solo. Sendo assim. não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados. enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. com os serviços urbanos. Análise não abrangente (4b) Em princípio. a urbanização . chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro. e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. Por isso. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. Por isso. Até aqui.o possível enfraquecimento dos laços familiares. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. muitas vezes. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. Por isso. antes de mais nada. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. Mas. global.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. digamos. com o seguro social. Em primeiro lugar. Mas. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país. ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos. Se não houver acordo sobre objetivos. na análise racional-compreensiva. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. Seguindo por outra linha de conseqüências. onde nuer que ele possa ser obtido. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. na realidade. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. deve-se em vez disso. num importante sentido. quer abstrata ou marginalmente. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão. mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. ser competente em todas as opções políticas possíveis. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. com freqüência. não existe teste. o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. chega-se a ela. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins. essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. e municipais.

Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. raízes nas atitudes públicas. mesmo que as exclusóes pareçam. em geral. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. arbitrárias ou aleatórias. Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. pode-se responder que. portanto. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. em boa parte. de certo ponto de vista. e. eles o fazem também por uma questão de relevância. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. os administradores públicos e os analistas de políticas. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. mas também realismo Observa-se comumente que. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 . possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. pode-se argumentar que esse sistema. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. as mudanças nas posições políticas. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. mas o definem em termos um pouco distintos. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. ou apesar dos esforços do outro. no seio dos partidos. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. em grande parte. Quase todo interesse tem sua sentinela. no início da década de 1930. e ambos favorecem o salário-desemprego.6 Relevância. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. reparando os danos causados por outros órgãos. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo. por sua vez. com freqüência. na prática. Na verdade. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra. irrelevantes. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. mas não o mesmo nível de benefícios. estamos bem perto do sistema descrito. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. As políticas não mudam a todo instante. de fato limitam. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. obviamente. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. Numa sociedade como a norte-americana. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. Ademais. não precisam ser uma coisa nem outra. em segundo lugar. em que os indivíduos são livres para se associar. O comportamento dos partidos tem. nas democracias ocidentais. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. Nesse caso. com freqüência. contudo. De maneira semelhante. mas por meios ligeiramente diferentes. Tem-se destacado. chega-se a uma divisão útil do trabalho.

por conseguinte. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. ao mesmo tempo. da saúde das rodovias. Em segundo lugar. procedem em seqüência cronológica. ela é formulada e reformulada indefinidamente. em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai. ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. ele pode. muitas vezes. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda. autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. mesmo que estes não estejam em contato entre si. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. no método da ramescência. na melhor das hipóteses. a exclusão inevitável de fatores é acidental. dos parques nacionais. ele consegue. constituem. juntamente com a escolha da política. de várias maneiras.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. não o será por outro. liberadas. às vezes. porém. Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. sindicatos de trabalhadores. na análise das opções de uma decisão política. É claro que. acabam se tornando centrais em outro. na prática.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão. No método da raiz. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. o método da aiz não faz exclusões. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. associações de agricultores. Mediante um processo de ajustamento mútuo. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo. extensamente Distanciados no tempo. por exemplo. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda. E. Em primeiro lugar. um processo muito árduo. para usar termos pejorativos. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. um trunfo para a formulação racional de decisões. ele consegue evitar. parece muito superior. Em terceiro lugar. exigiria um conjunto de valores consensuais8 . terá de fazê-las. erros sérios de conseqüências duradouras. em princípio. às vezes. E sábio. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . sistemáticas e defensáveis. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele.Nos EUA. É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e. Não se decide uma política de uma vez por todas. muitas vezes. Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. o método da ramescência. municípios e órgãos de educação. e essas decisões. em que os problemas particulares de renda. seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. comparativamente ao método da raiz. se porventura possível. remediar erros passados com razoável rapidez . O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo. à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes.se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. c om freqüência. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa. Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. Finalmente. ao passo que. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. A formulação de políticas é.

E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. Talvez valha a pena destacar que a teoria. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas. Para essa ambição bem mais modesta. No entanto. o que é um programa viável.por exemplo. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas. A análise comparativa. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. exemplo de precisão teórica. um método sistemático. lazer. corno. leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. precisa dessa compreensão. Se a análise da raiz. às vezes. conforme preconizam os modelos do método da raiz. Se. à maneira do método da ramescência. a aplicação de mais teoria. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. lhe cobram. E quem assume uma visão global dos problemas. relações raciais e policiamento . como se explicou anteriormente.possam desestimular ou estimular a delinqüência. de educação. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios. pelo menos por duas razões bem distintas. porém. precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras.sem classificar. Na verdade. E. Mas seria tolice se alongar nessa explicação. só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. Mesmo que se aceite essa presunção. Por seu turno. emprego. não uma falta de método. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. não raro.digamos. ainda por cima. de uma maneira característica. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente. habitação. por exemplo. sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. muitas vezes. depende intensamente da teoria assim entendida. pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. o método da ramescência a dispensa. um método ou um sisna. para fins de formulação de políticas. portanto. A propósito. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica. os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático. normalmente ele decidiria que. porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis. por vezes. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil.pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado. freqüentemente. Tome-se a teoria econômica como. de fato. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. se existir). Com a palavra "teoria". no entanto. pois. à política monetária. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda. na verdade. às vezes. Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas . em alguns casos — por que o adminisrador. sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis. A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas. ele necessitaria de uma teoria. de fato. pela qual os administradores devam se desculpar. propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . e por que eles. Ela é ávida por fatos. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. Nesse caso.por exemplo. e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda.

áreas geográficas). C. o pratiquem com sucesso e. do qual não compartilham os "estranhos". 1957. Operations Research for Management. classes sociais. W. que. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método. J. A reação do administrador público diante da exposição do método será. em segundo lugar. Operations Research. II.. Porque ele é. com a qual contam os administradores. 1958. COPPINGER. de modo que. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas. M. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável.9 E porque ele será. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio.No entanto. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. ACKOFF. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. suas imperfeições. Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional. bem como outros analistas políticos.. de fato. Quando entender a razão da diferença. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros. administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. p. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento". Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. sem dúvida. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir. 137. se possa fragmentar a tomada de decisão. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica.). March e Herbert A. e os dois indivíduos. às vezes. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões. está. New York: John Wiley and Sons. Vol. sem sucesso. Ver Organization. por exemplo. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. R. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas. Eles também deram alguns passos importantes. apenas brevemente referida anteriormente. em muitas circunstâncias. quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. (Que eles. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. ARNOFF. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. ele passa a ser o método. 5. Isso traz à tona outra vez a questão. E. Mas.. Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas. por exemplo. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. conseqüentemente. J. 1957. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. de modo ainda mais freqüente. O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. . como tem feito Simon. e. Portanto. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos.A Dissent. Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. 718. L. Pois suspeito que.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. a política ntitruste de seu país com um suíço. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes. e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. Operations Research and National Planning . às vezes. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum. McCLOSKEY. outras vezes. (Eds. New York: John Wiley and Sons. para o tratamento de problemas complexos. HITCH. Baltimore: The Johns Hopkins Press. Introduction to Operations Research. Por exemplo. p. Notas lJames G. Charles. Oct. de fato. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas. são muitas. 1956. F. que não foram exploradas neste trabalho. em artigos recentes. v. mesmo no interior de uma única repartição. ver CHURCHMAN. L.

ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. BANFIELD. New York: The Free Press. em sua maioria. querem separar o "deve ser" do "é". Eu também penso assim.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . deriva de partido ou parte. em geral. Jun. Victor A. v. 1950. Esag/Udesc. praticáveis. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais . afastar-se do incrementalismo. porque nem a revolução. melhorar quer Tradução: Francisco G. O que nos resta fazer. obviamente. Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. de modo geral. 5. ver meu artigo: Policy Analysis. que parece "pequena" a um observador. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. Martin. 48. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. Mas as pessoas. nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados. Eles acham que devemos tentar melhorar. Talvez. p. 1958. Knopf. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos.ou o incrementalismo. para a solução de problemas complexos. Heidemann. SMITHBURG. 298. Alfred A. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente. em processos de mercado. antes. 434.1955. com seu apelo particularmente forte à teoria. no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas. É. Edward C. Herbert. é possível esclarecer a questão. THOMPSON. Já os incrementalistas julgam que. De maneira semelhante. Planning and the PubUc Interest. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. A palavra "partisan". principalmente. a teoria da escolha de mercado. 6. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes"). ordinariamente. 298. no sentido de Partidarismo. formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e.. muitas vezes. este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. 4. jun. apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo. Politics. O argumento aplica. parcialismo ou sectarismo. 7. poderia ser vista de modo diferente por outro. MEYERSON. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo. SIMON. American Economic Review. acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração. American Economic Review v 48. Estou supondo que os administradores. "análise parcial"). Public Administration. De modo geral. para fins deste artigo. Policy Analysis.são de fato. n. É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai". 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". sobretudo a teori de escolha do consumidor. o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. já usou. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior. tantas vezes usada por Lindblom. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. são exeqüíveis. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. 8. Charles.3. onde às vezes é impossível separar meios de fins. às escolhas de políticas públicas. Donald W. Em outro lugar. n. 9. e também de parcialidade ou incompletude. abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. 1958. então? Na verdade. a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais.

uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. agora. tem a minha preferência? Hoje.nãoficarbrincando.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento". não todas. tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. b. de tempos em tempos. e. Elevar ou diminuir a taxa de desconto. confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa. mas não excessivamente. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo.5 ei-los. Eliminar o uso do dinheiro. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. a 3. por exemplo. é extremamente incrementai. com os nossos problemas de energia. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada.dizer. uma seqüenciação de tentativas. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. segundo os termos de Herbert Simon. a uma "racionalidade limitada". A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. portanto. Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou. especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares. A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores.6 Passei a chamar. usualmente. não é incrementai. Este tipo chama-se análise incrementai simples. Reorganizar o sistema bancário. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político. basta que se entenda que o tamanho dos passos. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. Definido assim. que vai desde os pequenos até os grandes. d. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . mas tratá-los como um todo integrado. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele. mediante a criação do Banco Central. a esta prática de análise estratégica. Configura-se. embora menos. nos primeiros anos de suas revoluções. uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. Essencialmente.9 Mudãling through 2. às vezes.4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . também é incrementai. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos. 2. agora fica claro que. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica. cada um dos tipos de análise. cabal. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política. aliás. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. uma análise que explore. na formulação de políticas. na literatura e até mesmo em meu trabalho. para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. apresentados a seguir. que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa. Nesse sentido.7 Vamos começar com a análise estratégica. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. claramente uma opção. dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. a opção que. incrementai. comissão ou equipe de pesquisa. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas. o incrementalismo varia em grau. Podemos agora examiná-las uma a uma. erros e novas tentativas. A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente. c. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos. f. isto é. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado).

O ser humano sempre alimentou o sonho de voar. de maneira inteligente e séria. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise.o único ideal defensável? Não deveríamos. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . empregam. Entretanto. de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação. analistas de políticas e pesquisadores. o analista. com o auxílio de um diagrama. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas.Não preciso rever aqui as muitas razões. Novamente. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. mas. pretendem fazer sinopse. Como formuladores de políticas. continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos. na busca impraticável de aproximações à sinopse. administração por °bjetivos. mal valendo a pena refletir sobre elas. A ambição de tentar voar sem auxílio. Portanto. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse. alguns de nós. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Considere-se. quando segue um ideal orientador de análise estratégica. pelo contrário. a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise. Aponta para alguma coisa a ser feita. inútil. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível.isto é. vir a usar. no entanto. ao não compreenderem esse ponto. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora. o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. uma variedade de estrategemas simplificadores. com seus olhos abertos. como ideal. por acaso. de forma consciente ou inconsciente. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". segundo moldes convencionais mais antigos. ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. Uma vez obtida a concessão. cambalear com alguma competência. Suponho que.que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. ao longo de um continuum. no entanto. Pert (Program Evaluation and Review Technique). ainda que também difícil. administradores. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas. para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais. algo a ser estudado e aprendido. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. a análise completa ou sinóptica . em geral. ele consegue. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. Que outro tipo de aspiração. constantes na literatura de ciências sociais. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . e algo a que se pode efetivamente chegar. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. Em casos de problemas complexos. Podemos dispor. nunca chegamos perto da sinopse. nos mantemos à grande distância dela. uma analogia simples. Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. portanto. de modo consciente e aberto. sem qualquer estratégia para lográ-la. acaba confuso e desnorteado. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. ou memorizar o conjunto menor. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é. Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. as respostas parecem óbvias. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo. pesquisa operacional.

O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável. como método analítico prático. ainda muita pesquisa a ser feita. sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude.não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. é a "satisfação" (satisficing). onde são assediados por contradições internas. explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. todas as tentativas de sinopse são incompletas. e não que a sinopse é o ideal útil. e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse. em vez dos fins abstratos a serem perseguidos . A análise incrementai desconexa tem muitas falhas.12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis. A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores. além disso. por um lado. mesmo sob as melhores circunstâncias. de Simon.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica . A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo . Uma primeira alternativa evidente. Entretanto. Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras. mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada. Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais. e uma incompletude deliberada e planejada. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo. em expedientes mal justificados. Mas . e ao qual pretendo retornar em breve.10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender. Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise. como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. como tem sido sugerido. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e. É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim. só podem ser analisados de modo incompleto . eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. Eles não representam. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável.que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo . O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples . por outro. há. é a relação entre sua orientação remedial ."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico. Toda análise é incompleta. portanto. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras.exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política. no caso de problemas complexos. de uma certa "lógica maravilhosa". A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo.ficando vagamente guardados na mente. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 . que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões. como o incrementalismo desconexo. enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam. no caso de problemas complexos. O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas.isso quer dizer que. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas. E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local". pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município. A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor. uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas. a título de assunto inacabado.e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados. como o incrementalisttio desconexo. do qual é parte. eu os uso. é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica. por Langdon Winner. Na melhor das hipóteses.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada. Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias. isto é.

ao contrário. é muito fácil provar que. a escassez de energia. não é lento. necessariamente uma tática conservadora. o método mais rápido de mudança de que se dispõe. Na medida em que. por Xer { nplo. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política. Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos.simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. Além do mais. particularmente acentuada nos EUA. que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado.por mais interessantes que possam parecer. Em toda controvérsia política. que . Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai. Vamos. fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai. por exemplo. evidentemente. o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . na política o incrementalismo. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 . para examinar a política incrementai. nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. vetar muitas formas de regulamentação governamental. Nessa linha de argumentação. sentem em relação ao incrementalismo político. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. a política incrementai parece ser muito boa. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas. Eles não entornam o caldeirão. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. com a ajuda da interpretação jurídica. Ele não é. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. anima os perdedores a suportar suas perdas. B e C. responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. mas contra a política incrementai. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem). Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios. em princípio. Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta). portanto. Para começar.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. como a degradação ambiental. podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). é a difusão do poder de veto em todo o sistema político. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem. Uma delas. contudo. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. como o fazem as propostas de mudança mais drástica. Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última. no entanto. portanto. 4á certeza razoável. assim. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. Ela é racionalmente exploratória. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. em circunstâncias ordinárias. com muita razão. ela diminui a proporção das apostas e. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. que lhes facultam. sem quebra do sistema político. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. as configurações de mudança incrementai constituem. para. implementada apenas uma vez ou outra. Poder-se-ia. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. a inflação e o desemprego.

Não é o incrementalismo que impe '• de de ver.cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que.<á Entretanto. MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 . ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . nossas dificuldades.e reconsiderem suas jus-. é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais. bem como cidadãos comuns. Livremo-nos. Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade. elas continuam sendo irrealizáveis. com suas muitas restrições à vontade popular. E igualmente difícil para . mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano. em termos sociais e físicos. que. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos. ditam que. Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas. Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes. em conseqüência. mas porque cada elemento receberá. Creio. exceto em raras circunstâncias. um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político.confundida com o incrementalismo político. Além disso. essas são visões felizes. ou. j. porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. um Castro ou um Mão. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas. esta é outra questão. portanto. A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada.um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. Para muitas pessoas.como a que tiveram um Lenin.. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional.especificamente. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja. Salvo revolução. em torno desses conjuntos amplos de compromissos. Isso não dá grande esperança. com vistas afeeãback e correção.15. . São bombardeadas por vetos de todo lado. creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas.de modo geral. fezer essas tentativas. com clareza. eles permitirem que suas mentes explorem livremente . faz com que as iniciativas drásticas. entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental. se tornem ainda mais difíceis .16 É.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. em nível local. por mais pobre que seja a política incrementai. está doendo. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. mas. sim. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular. plesmente impraticáveis. tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. mais uma vez. Muitos líderes políticos. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que. que está cheia de cabelos.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem. são extremamente reduzidas. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais.l Tenho de raspá-la. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen. (Essa mesma estrutura. incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas. específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação. natureza menos incrementai. da política incrementai. que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai. o t. um Samuel Adams ou um Jefferson. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la. um caminho para reduzir os poderes de veto. de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais. ela . é sempre um método não confiável de mudanÇ f social. Minha cabeça. talrnente na política. De qualquer modo. é inadequada. Eles acre. além do mais. Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. maior atenção e será observado com mais cuidado. há apenas dez anos. pois. Se há qualquer relação entre os dois. te com cada elemento. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela . conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos. Não que os erros serão evitados. essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos. que sabem que muitos elementos . As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. que é incrementai.

A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável.e. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. como se observa tanto em políticos como em professores. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa.a vida moderna . muitas vezes. Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. Estou de acordo. de Skinner. mesmo que não possamos prevê-los. pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. porque eles são menos doutrinados. de Shonfield. esta é uma objeção à política incrementai. É demasiadamente simples. de Miliband. alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. ilustram a variedade de ingredientes necessários. Vale a pena pensarmos a respeito. de Rawls. na União Soviética. por urn lado. por exemplo. e o Contrato social. sim. próximas e distantes no tempo. e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural. Poverty ofpower. de Commoner. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política. de Fromm. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. valores e percepções de seu próprio interesse. No entanto. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . pelo menos às vezes. O medo e a liberdade. muitas vezes altamente especulativa e até utópica. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais. seja ele incrementai ou não. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. por todas as razões arroladas anteriormente. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. de Rousseau. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente . preendente para muitos participantes do sistema. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política. não temos evidência sólida a seu respeito. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade. da mesma forma que a análise incrementai desconexa.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas. No entanto. apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. O Estado na sociedade capitalista. os sistemas autoritários. acontecem mais coisas que alcança a vista. em tantas ocasiões equivalentes. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso. ao que parece. As mudanças incrementais acumulam-se. As obras Walden two. Modem capitalism. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva. Embora esse argumento possa ser válido. estimula o incrementalismo político. Nas sociedades contemporâneas. talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo. não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. a empresa privada. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . num futuro bem distante. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples. que continua sendo necessária e útil. que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. da qual faz parte. Se.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. particularmente.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. O hábito da análise. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando. grandes passos. grandes e pequenos. pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. Na verdade. O ritmo de mudança na União Soviética. a Constituição e outros fatores. e eu o estou achando cada vez menos confiável. mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla. para se pensar sobre política. mas significativamente menos incrementais do que hoje. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. Uma teoria da justiça. sobre suas orientações e possíveis características. tímida e conservadora. como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. Portanto.

não o faz. Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo. essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. mas criticas ou vitais. expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. na formulação de políticas. a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . Além disso. Em muitas circunstâncias. é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas. e o que sabemos. a quem mais compete. de pesquisa. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas. ou o Leviatã. mas ignorávamos que sabíamos. Elas nos dizem o que sabemos. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. traduzem uma tentativa de coordenação central. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes. quiçá. por direito. os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais. Muita coisa é omitida. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes.17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais. seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas. Elas não são sinópticas . Mas elevam de modo considerável. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central. O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções. Apenas afirma que a coordenação. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. ou com um mínimo de ajustes. a duras penas alcançada por nossos governos. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo. Para as pess °as comprometidas com democracia. poucas questões são examinadas a fundo. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. Essas intervenções modestas. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). Segundo uma quarta característica. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. Na realidade. Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. fazê-la. semi-autônomos. de Hobbes. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington.sobretudo poderosos fragmentos de compreensão. e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights . de Platão. isto é. Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil. muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático . Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. Em muitos casos. em que os vários participantes. porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas. encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes.

eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. nos tribunais Clv is. Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. Não é simplesmente uma substituição de política por análise. até mesmo nos EUA. ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. graças à homogeneidade de opinião (isto é. em vez de tentar suprimi-la. o incrementalismo analítico é análise. política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas. à ausência de uma competição de idéias). o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. portanto. ou °s participantes indiferentes. A coordenação de participantes é. Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece.é de que ele é fraudulento. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo). a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista. Os procedimentos adversários. muitos ou todos podem vetá-la. parcialmente.19 Se conseguisse sustentar sua idéia . O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele. essa opinião é simplesmente ingênua. Em ambos os casos. Seus padrões de interação podem ser deliberados . não é uma coordenação analítica dirigida centralmente. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. Já em relação às grandes questões. Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes . Charles L. e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica. mostram nossa extrema dependência dela. várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional.isto é. mas não incrementalismo. No caso extremo. No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes. de toda a "política". pretensamente sinópticas. Incrementalismo à parte. por isso. Em vez disso. eu acrescentaria. Trata-se de uma forma em que. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. porque te0i um pneu furado. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica. segundo argumentam os críticos. em todo caso. pelo rftenos vagamente. sua importância. em caso após caso . até certo ponto. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. e não de uma coordenação centralmente analisada. compartilham interesses e valores dominantes. e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias. à "análise" em si. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira.e fortemente fundado em doutrinação. o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . deixada a suas interações políticas recíprocas e. o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço.18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países. em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto.e historicamente tem sido. Forte autoridade central pode ser . O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião . O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é. os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros. em grande parte. uma substituição de política por análise.de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder. Em primeiro lugar. as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda. embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente. mas é a forma como a praticamos nos EUA. em seus aliados ou em seus simpatizantes. é melhor vendê-lo. mas ainda assim são métodos de análise. e seus métodos os resolvem com o cérebro -. isto é. como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. Como se tem observado com freqüência. sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas.de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. Embora freqüente.

novos ou relembrados. Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem. elaborada por Harvey Leibenstein. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas. agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. na obra Representative government. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo .23 Até as "revoluções" científicas". na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. são realizações de incrementalistas parciais. Sempre pensei que. elas aparecem no pensamento maoísta. mas não inteiramente elaboradas. um mecanismo para controlar a autoridade central. em grande parte.24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes. conforme parece insinuar Schultze. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas). Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas. e que precisemos. de Kuhn. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento. Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. de John Stuart Mill. quando há total carência de informações). Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. entre outros. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas. vêm mostrando. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. quando muito. eles a fazem mediante a análise parcial. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. em suas várias formas. Essas possibilidades são percebidas. creio. mas são métodos. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. incluindo a análise parcial.de decisão. Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes.21 Os mesmos insights. como tem sido historicamente. Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico. e de seu conceito de eficiência-X. para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. não limitado ao que vai na cabeça do analista e. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise. De forma mais surpreendente. Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são.um fato simples. portanto. que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. ainda mais quando esta é. não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. Lakatos e Kuhn. se bem que com outros nomes. ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes.20 Finalmente. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como. em seu trabalho científico. presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes. inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas. de estratégias para uma parcialidade competente. mas ainda largamente negligenciado. fúteis. e não. em muitas circunstâncias. mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos. com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . apenas uma análise grosseiramente incompleta. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana). portanto.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. Michael Polanyi. de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise.

1979. Mixed-scanning. 1967. 19. A título de ilustração. 14. 7. Herbert A. que raramente entram na agenda. David R. 69. em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. na história intelectual. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 . com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. Em ambas as fases ou etapas. rompimento de gargalo. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. Amitai. 27. 5. em relação coerente. 1968. ETZIONI. 198. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. Herbert A. expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro. 8. Economicplanning. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais.25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". H. e sua formulação decisória é de fato pluralística. Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui. embora prefira negar essa interpretação. Rio: Zahar. b. 1959). 1963). Yehezkel. nunca existe última palavra. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . Feb. SIMON. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos. direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro. East and West. 12. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. cap. cap. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. Public Administration Review. as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". bem como o ajuste mútuo entre as partes.pluralismo. v. Para um incrementalista desconexo. havendo.). BORNSTEIN. 2. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. procurei por mecanismos semi-ocultos. Fesler. Public policymaking reexamined. San Francisco: Chandler. limitação da análise a umas poucas propostas. Identificar e organizar. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. De qualquer modo.o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise. as questões políticas que entram na agenda política. Nos anos intermédios. d. Mayhew e Edward W. No artigo de há vinte anos. Models ofman. 1955. e os mais recentes. cedendo naquilo que decidimos estudar. o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada. Além disso. a. p. 5. Agradeço a James W. quase inconscientemente. espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. o que não funciona (se bem que persista). são os seguintes os passos convencionais. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. em David Braybrooke e Lindblom. Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. 10. Especificamente. mas flagrantemente adernada. acabamos.: Ballinger. O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo. "A behavioral model of rational choice". Morris (Ed. A strategy ofdecision. por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. 1975. c. Cambridge. v. Shore. v. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. muitas vezes. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados. Quarterly Journal of Economics. SIMON. 9. 1965). assim. 6. Quanto às grandes questões. New York: John Wiley.. DROR. Mass. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. entre outros. a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência". Notas 1. 1957. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. ex-diretor executivo da revista. que era outro termo para incrementalismo). nas assim chamadas democracias ocidentais. são quase inteiramente questões secundárias.

Imre. 16. ver: LINDBLOM. 1962. 1962. LAKATOS. ultimamente. Enter Plato. Cristicism and the growth ofknowledge. Nessa posição. 56. Ver Política e mercados. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. out. A partir de 1983. Apr. 22. COHEN. durante mais ou menos quarenta anos. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos. partidário. Cambridge: Cambridge University Press. 19. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública. Alvin G. Vinte anos mais tarde. Peter. 70.).: Brookings. Minha própria reflexão é devida a Albert O. 15 e 17. Morton S. SCHULTZE. cap.13. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. research and development. Thomas S. Alan (Ed. Minerva. Charles E. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). nos Estados Unidos. 1974. 56 American Political Science Review. G. publicado pela primeira vez no início de 1959. foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica. Dez. A estrutura das revoluções científicas. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 14. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos. Mais desenvolvido em: LINDBLOM. O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. Para um enunciado mais completo das razões. 20. Washington. lan. em Los Angeles. v. Allocative efEciency vs. 1970. The two faces of power. parte V 15. cap. New York: Basic Books. Hirschman. 24. The subjective side of science. Mass. Usable knowledge. LEIBENSTEIN. Mas é apenas a esta categoria muito especial de. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . Em LAPORTE. Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A. Usable knowledge. 17. Também seu Beyond economic man. (Ed. Michael. sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. em: GOULDNER. São Paulo: Perspectiva. público e sem fim lucrativo. diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. The politics and economia ofpublic spending. 1962. Formado em Ciência Política.ver também MITROFF. NJ: Princeton University Press. D. C. Lindblom "The science of muddling through". Harvey. * Charles M. policy-making: Some converging views".). Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. BARATZ. quer públicas ou privadas. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. 1976.. p. 1978). 1975."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. além da capacidade intelectual. 18. os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. "Economic development. 19-29. Dennis* Desde o final da década de 1950. Princeton. Todd R. 1968. gerente de contratos em programas de saúde. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais. O processo de decisão política. na Public Administration Review (LINDBLOM. 25. 3. The coming crisis of Western sociology. 1979. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal. em Florianópolis. Behavioral Sience. Albert O. ver uma discussão esclarecedora. 1981. 267-272. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. 21. New York: Basic Books. Brasília: Editora Universidade de Brasília. POLANYI.. (Mike) Dennis participou. na USC. Charles E. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas.1970. David K. LINDBLOM. KUHN. 1965 p. 491-495. MUSGRAVE. I. diretor de pesquisa e analista de orçamento público. Cambridge. passim. Charles E. A título de introdução. Jun. Organizedsocial complexity. The republic of science.: Harvard University Press. 1978. 23. p. American Economic Review. que Schultze demonstra apreço elevado. e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Ramos. BACHRACH. Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. p. Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial . Califórnia.especialmente sobre a última .1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. Lindblom e Cohen. para a resolução de problemas complexos. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas. v. visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e. New Haven: Yale University Press. 1966. New York: Elsevier. Ver: HIRSCHMAN. analista orçamentário numa repartição central de orçamento. X-eficiency. Charles L.

definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959. Para fins da presente análise. Lindblom. em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas. 207). Embora. A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos. mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. 204). o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política. Portanto.. Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos. Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que. se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. concordam que seja a "melhor" política. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos. necessariamente. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política. políticos e sociais de formulação das decisões. de 1959 1979. ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência". mesmo que não haja acordo sobre valores [.. mas também com valores e objetivos conflitantes. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática.. Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . Lindblom comete esse erro fundamental. independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar.. decorrem de suas condições históricas particulares. porém. Diante desses problemas aflitivos. p. e este consenso continua sendo possível.Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. Em seguida. não haverá padrão de "correto". Não havendo concordância sobre objetivos. o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos. Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. p. num importante sentido. Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes. define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais.] Por isso. Entretanto. porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. no entanto. em sua maioria. Quando. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [. o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser".] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. em seu artigo de 1979. devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional.

b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões. e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas..com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado. 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico. Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes. quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. (isto é. varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais). especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente. Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. Entretanto. uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. Assim. porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas.. ". b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse . Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos. 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas". Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas. Mais tarde. que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. mas também cria espaço para "fatores extra-racionais". como. vemos Dror (1964. de fato. das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). em 1979. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . técnica). como a intuição. o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas".1 Mas ele não avançou o bastante. Além do mais.[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado. racionalcompreensivo). e a racionalidade da "metaformulação de políticas". inerente em todas as estratégias de tomada de decisão. por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas. de duas formas. e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso.proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade. na formulação de políticas. no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. de acordo com o qual existe. porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. portanto. Entretanto. política). porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social. por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental. depois.Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é. Em conseqüência disso. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). mais administráveis.

p..] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas. Dessa forma. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas. p. Entretanto. que sustentam os artigos de Lindblom. p. e c) a tarefa da ciência social. Ramos. Saasa conclui que "[.. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. essas condições requeridas simplesmente não existem. mais uma vez. define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. que seja aplicável a todos os casos.. Os dois têm funcionado. com base naquilo que já aconteceu" (1970.. temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias. 38). Conforme argumenta Sternberg. enquanto tipo ideal. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas. 318). De maneira semelhante. talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985. teoria Af e teoria P. Nos países em desenvolvimento. e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p... Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [. c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento. Para sair desse encurralamento teórico. mas representa uma possibilidade objetiva (l970. para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer].. com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível. enquanto praticada por um cientista social espectador. Para Lindblom. que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua. por ele.] o horizonte de suas possibilidades.estruturas que os tornam possíveis. consiste em descobrir no momento presente "[. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. 75).. eles estão intimamente associados com a história" (1989. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas. A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos.garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 .. enquanto praticada por um cientista social participante. Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. consiste em "[.] A burocracia. p. a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. 75-76). Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá. As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N. p.] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos .. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada. como pressupostos fundamentais da ciência social..] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes. mas. para fazer essa transição. antes. 38). b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV. até certo ponto.. É disso que vamos tratar agora. e d) a tarefa da ciência social. 29).

mediante o processo do contextualismo dialético. um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. e assim por diante". As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . onde há descontinuidades de vários tipos.. a teoria P. visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. em outras palavras. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social. o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS. p. Em segundo lugar. Em terceiro lugar.da realidade é sempre limitada por restrições contextuais.. novamente. 121-123). p. onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal. critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais. 1970. as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada. mas limitado e regulamentado" (RAMOS. alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas.. Ramos oferece as ferramentas apropriadas.] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais. 1981. "[. nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico.] Em primeiro lugar. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar. a teoria da delimitação dos sistemas sociais). ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento.] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica.. 121). Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma. ou o contextualismo dialético. 47-48). numa série de conjeturas que são "tentadas. Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético". tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". "num vaivém entre o concreto e o abstrato. 1981.. [. ou. Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui.. isto é. p. Dessa forma. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS. a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é. mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [.

espaço. na outra. e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. A completude da tarefa requer entretanto. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. 135). a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes. Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. a saber: uma segunda dimensão de ações. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas. o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves. em vez de destruírem. Se. Por exemplo. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. mas ainda há muito o que fazer. na acepção clássica que tinham esses termos. e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. mas também cenários sociais adequados a Assim. como os conceitos de tamanho. Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal. Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. 121). sociais e econômicas concretas. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. com as estruturas políticas. embora verdadeiramente integrativos. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. Uma vez mais. por um lado. 1979). Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). 136). tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. de tipo ideal que existem entre os enclaves. Tendo completado esse processo de identificação. Para superar Lindblom. numpapernáo publicado (DENNIS. assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade. Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. contribuam favoravelmente para a realização pessoal. uma compreensão plena das diferenças características. No entanto. a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. Ao final da análise. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. das políticas públicas. tempo. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. promovam a resistência societária (isto é. e/ou desconsiderar os outros enclaves. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. e uma terceira dimensão de ações. Especificamente. que. e da eqüidade econômica. examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição. conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. em vez de impedirem. mas em grande parte não resolvidas. e assim o levara a um beco sem saída. cognição (por exemplo. à análise política compreensiva. numa ponta. Ramos deu início a este trabalho. como fez Lindblom. realização pessoal.3 por outro. de atividades substantivas. portanto. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. que. a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. econômica e ambiental da sociedade). social. como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão.Confrontado.

Denominei-os como pressupostos latentes. porque. Os pressupostos explicitamente formulados . em termos econômicos.. 'parceiros silenciosos' na tarefa teórica. 128).. Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar. O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente. a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes. tal como a concebeu Aristóteles. Mas elas encerram muito mais que isso. estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços. Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional.. imersos nos postulados de uma teoria. Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1. em termos de tamanho. uma associação entre iguais. o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado. A polis. eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes. 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p. eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970. mas também nessa área há muito a ser explorado ainda. a estes darei o nome de 'pressupostos latentes.. 29). Do começo ao fim. ANOMIA . Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais. por assim dizer. Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos.4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados. em que a vida pessoal e social se desvanece. 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas.. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [. e complexidade. usado aqui.. "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais.que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. ou subentendidos . 128). Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros. estes pressupostos são. que não são postulados nem recebem rótulos. Operando dentro dos postulados e com eles.. a humanidade merece pelo menos isso.contêm pelo menos dois elementos distintivos. ou subentendidos'.. do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação . 129).... 2. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados..certo grau dele (isto é.. 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados."A anomia é conceituada como uma situação de restrição. Assim. HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas. constituída 'em prol da boa vida'. aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos. tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias. quiçá a metade. ECONOMIA — "Em termos gerais. de um lado.] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 .. era uma isonomia. eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p. p.. a cujos membros falta o senso de ordem social.. De acordo com Ramos (1981). mas construir algo de novas formas a partir deles.. em cujo seio terá de operar todos os dias.. [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social. 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes.

2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas.1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj. e os subordinados. com formas e meios escolhidos em total liberdade.) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna. mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p.. não corno empregos. este é um espaço social auspicioso.. sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral. uma redução do mesmo número de soas na população. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E. incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal. 4) C—D representa o número total de pes. 4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo. ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p.. 5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima."Como um verdadeiro achado. D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1.. 3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado.2) Poder-se-ia obter. Não há distinção entre a liderança. mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais. e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo. 133-134). ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança.. 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. ou administradores. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. Mas.... que seu próprio poder produtivo pessoal. pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo... apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. 132-133)... renda para. 131-132). o membro de uma fenonomia tem consciência social. 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações. 3.. a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço). FENONOMIA . 4. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha. dos processos de mercado.. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 . com caráter esporádico ou mais ou menos estável. Na verdade. Por uma série de razões. ver Voegelin (1952). num ambiente sem prescrições impostas. Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade. alternativamente. dessa forma.

Segundo o editor original. 3. 309-321. v. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. Princeton: D. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). 27. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. 385-392. Walgreen Foundation Lectures). GERSHUNY. 1971. 46. Albert C. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. Mixed scanning revisited. Elsevier. Public Administration Review. 295-316. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. No início dos anos 1990. 1952. Yehezdel. 1978. 21-59 . 1986. 27. Entre 1991 e 2004. Amitai. Charles E. de natureza normativa e política. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir. T. 1985. lhe science of muddling through. Ernest. entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). n.. n. v. ETZIONI. 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . publicados nos EUA.. Developing nations: a quest for a model. Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes. . 5. 4. The new science ofpolitics: an introduction. no mesmo ano. p. 1967. v. (Charles R. 1968. Dec. na capital norte-americana. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social. foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. RAMOS. p. D.). para produzir este artigo. concedida durante 1967-1968. I. C. Oliver S. Washington. 1964. Embora nascido na Alemanha. Publicpolicymaking reexamined. 1981. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas. Aspa. TOTTEN. 202-213. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. Charles M. Sept. Illinois: The University of Chicago Press. Sage./Dez. Von Nostrand. Modernization: towards a possibility model. (N. VOEGELIN." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). 8-14. 153-157. Administration ó" Society. . Los Angeles: SPA/USC. Chicago. são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. England. Public Administration Review. In: SHAFRITZ. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. 9. 54-77. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. 6. É autor de mais de trinta livros. The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. The coming crisis ofwestern sociology. Oak Park. n. STERNBERG. May. Aspa. Eric. 1979. n. DROR. 1986. p./Fev. GOULDNER. em 1961 e 1964. J. Jun. v. Heidemann. G. v. 24. n. HYDE. l. p. Public Administration Review. 1967. com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. respectivamente. Ripa. O presente artigo foi inicialmente publicado. Washington. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. LINDBLOM. In: BELIN. v.Referências DENNIS. 385-392. Toronto: University of Toronto Press. W. p. Nov. 517-526. p. Califórnia. SAASA. . Chichester. rastrear ou sondar o meio. Washington. San Francisco: Chandler. p. Policymaking rationality: a reformulation. New York: Avon/Equinox. Aspa v. 1978. l.: obra publicada em português. onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. na Public Administration Review. A. 1989. 39. Aspa. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. jan. Alvin W. em inglês. Jay M.. (Ed. 5. Public Administration and Development. v. J. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). Amsterdarn. publicado originalmente na mesma Public Administration Review. Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington../fev. 21. (N. Policy Sciences. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. Washington. Thousand Oaks. 8-14. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. O. dez. os compromissos vagos. 46. Esag/Udesc. p. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. Still muddling not yet through. v. Illinois: Moore Pub. 1979.Jan. (Ed. Texto inédito. em 1979). rastreio ou varredura. Classics inpublicadministration. Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. p. p. n.). 1970. p.

diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares. não representa Jim Crowismo". portanto. contudo. Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional. meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook. na melhor das hipóteses. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário". as informações sobre as conseqüências são. que tente seguir os ditames do modelo racionalista. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis.1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas. em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes.. esta supõe muito menos controle no ambiente. Finalmente. A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas. intencional ou não intencionalmente.3 Um tomador de decisão.. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo. mas a curto prazo necessitamos de mais instalações. ou "estabelecer uma unidade para o. Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação. Os valores. Na realidade. O ator conscientiza-se de um problema. A integração pode ser a meta de longo prazo. Embora a tecnologia de conhecimento. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 . sejam quais forem os fatos. tem gerado. não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. ao contrário. as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. na zona sul. pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis. são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas. controvérsia pública.. ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. que. Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado. proposto por Charles E. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado).. fracionárias. Os modelos racionalistas são.. a questão factual é secundária. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning. (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez.. combinando os elementos das duas abordagens anteriores.2 Além disso. especialmente os computadores.escolha. esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social. na prática. a suposição racionalista de que valores e fatos. quanto mais nas decisões da "vida real". ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). estes proponentes alegam que. Por razões que se tornarão evidentes. de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo. A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". Várias questões de política estão envolvidas no assunto. Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. propõe uma meta. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo". sairá frustrado.) Finalmente. a partir dos fatos assim apresentados. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere. Como tal. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. dentro ou próximo da área dos negros. Além disso. Ao mesmo tempo.

os passos podem ser circulares . isto é. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. uma declaração de guerra. Boulding comenta que. Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa. não há uma decisão ou uma solução "certa".7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. a decisão incrementai é descrita como corretiva. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins. "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. antes. 4. Assim. o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes. por meio de constantes análises e avaliações. torna o problema mais administrável. Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas. 3. com efeito. necessariamente. mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. as decisões tomadas iriam refletir. Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa. os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica. como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. mas conduzindo a lugar nenhum. ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". como. os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão. portanto. Como propõe Dror. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. transportando simultaneamente a muitas direções. nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. decisões "grandes" ou fundamentais. 2. Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. em número. tanto um modelo descritivo quanto normativo. Em cada proposta. contrabalance. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais.a saber. já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. é. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica . individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. Em primeiro lugar. "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro". Como tal. 6. o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. efetivamente. 5. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número.6 Além disso. os interesses dos mais poderosos.outros. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão. em nível societário. Em segundo lugar. mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros. um engano Míxed scanning. de acordo com essa abordagem. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. o que. As políticas são. por exemplo. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política.levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —.

uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. usando satélites.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. em seguida. o curso é alterado. Inicialmente. ou.3% do PNB. de 5% do PNB para 10. e (b) processos incrementais. O orçamento americano de defesa saltou. uma diferença de apenas 10%). A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. depois de terem sido tomadas. quando se torna evidente que a direção está "errada".13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. explorando. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas. Por exemplo. de ordem superior e fundamental. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). numa grande variedade de campos. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%. O fato de ter permanecido em torno desse nível. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. não é suficiente mostrar. que estabeleçam direcionamentos básicos. Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção. assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos.9 ou que. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores. como a estratégia para os reais atores seguirem. referentes à mesma repartição federal. ou que o orçamento federal muda pouco. Portanto. Assim. por longos períodos. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos.relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. em muitas ocasiões. contudo. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. Isto é oferecido pela sondagem mista. são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais. Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. não poderia ignorar que. em decisões incrementais. refletiu. O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning.seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. como fez Fenno. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não .3%. variando entre 9% e 11. o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam. em 1958. após o término da guerra (1954-1960). a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta. de fato. uma decisão fundamenta havia sido tomada. sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais. pequenos passos são dados na direção "certa". e quando faltam decisões fundamentais.12 É claro que. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples. implementação ou elaboração de uma decisão fundamental. novamente. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais. o Congresso. mostrou. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. em que foram tomadas decisões fundamentais. no início da Guerra da Coréia. em 1951. a cada ano. O Congresso. Assim. Aqui. em 1950. Além disso. seria difícil revertê-lo. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível. suas dimensões societárias. temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos. na verdade. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem.

ser um passo na direção certa. El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo. As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais). depende do custo. por meio do State ofthe Union Address. esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. caso surgissem em áreas inesperadas. na verdade. empregando duas câmeras: uma grande-angular. o ator decide abandonar o curso da ação.e. e para pesquisar melhores linhas de abordagem. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. A decisão eficaz requer que. mas sem grandes detalhes. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens. a eficácia de sua decisão reduz-se. mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo). Em geral. e uma segunda. portanto. em princípio. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais. a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo. onde o presidente. porque isto irá acelerar sua recuperação. dos Estados Unidos.detalhado e truncado -. bem como no próprio ato de rastrear. As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem. Mixedscanning. após vários anos de declínio. Freqüentemente. (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. mas evidentes. o problema. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). com diferentes graus de detalhe e cobertura. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é. É o caso. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis. ou até provoca "piora". de alcance panorâmico. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. a um tempo. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 . mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução.com uma revisão "truncada" de outros setores. ao contrário do exame exaustivo de toda a área. Do ponto de vista abstrato. Assim. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. parte da estratégia. e a soma dos pequenos passos resolva. pode. do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. No México. referido aqui. se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. por exemplo. Além disso. Ao explorar a sondagem mista. ignoraria. por exemplo. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. ou a intervalos fixos. que cobriria todas as partes do céu. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . No Brasil. a essa altura. esporadicamente. em umas poucas regiões vizinhas. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. talvez. todas as formações que poderiam merecer atenção. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. Se. Assim. é viável . de uma perspectiva mais ampla. de fato. o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro.) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas. tais oportunidades. ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais.o que. numa data pré-determinada. Em conjunto. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. de deixar de identificar um furacão. Normalmente. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é. pois.

os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. do que o incrementalismo. Na verdade. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. preocupados apenas com o quadro global. as "boas" decisões não podem ser definidas e. portanto. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários". os escalões mais elevados. A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais. embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. a avaliação não é possível.Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. Os incrementalistas. O ator. então não é bom. porém. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . as revisões truncadas são viáveis. terapia e pesquisa. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura. o ator pode ainda comparar os projetos. em escala ordinal. pelo menos. bem como os observadores. Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais. são secundárias. por exemplo. como. Por exemplo. dessalinizar economicamente água do mar. contudo. por exemplo. No entanto. portanto. a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. Aqueles. devido a sua alta renda per capita. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. Outras metas. Em algumas situações. e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". ele procede como se eles tivessem pesos idênticos. ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. mas não tão bom para pesquisa etc. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética. como. Finalmente. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. ao invés de apenas palpites arbitrários. em termos das metas dos atores.14 Assim. pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. índice de analfabetismo etc. como o são outros números em outros pontos. muitos projetos societários têm uma meta básica. Quando ele compara projetos nesses termos. como a população do país. se o projeto não atende à primeira meta. quando. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. também atendidas. Nesta altura. mas não para ensino. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. como aumentar o controle da natalidade. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. 6 e 5. aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. respectivamente.. num hospital universitário). Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. a estratégia seguida não é determinada por valores. Em parte. possam sintetizar seus valores e ordená-los. Por exemplo. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. Por exemplo. em termos da extensão em que realizam cada meta primária. número de estudantes universitários. argumentam que. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa.. nem por informações. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). o PNB. ensino. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". ao passo que os Mixed scanning.. via investimento em dessalinizaçáo. mostram-se impacientes com detalhes. é razoável esperar que os tomadores de decisão. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso".

uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo. com respeito a relações interorganizacionais. 3. podem viabilizar esses meios). embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1. A Strategy of Decision.. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. as modernas sociedades pluralísticas . mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. No entanto. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento). podem planejar mais. por causa da maior necessidade que têm de obter. mais eficaz será a decisão. quanto maior a capacidade de controle de uma unidade. o papel das crises é significativo. muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário.que conseguem fazer muito mais sondagem e. 1963. tendo de revisar as políticas originais. a dessegregação racial). David. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí. São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas. Diferentemente das democracias. Mixed scanning. bem como entre os vários níveis de sondagem. permitem que ela se adapte às situações específicas. tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir. de parte de muitas subsociedades conflituosas. com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. tendem a favorecer muito mais o planejamento. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo. Por exemplo. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Em termos mais gerais. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível. as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo. Charles E. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral. As sociedades totalitárias. Isto é ilustrado. Contudo. em democracias relativamente menos passivas. algum planejamento inicial excessivo.15 O autor mostra ainda como. depois de dar início.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. 2. porém elas tendem a passar dos limites. New York: Free Press. pelo menos em algumas dimensões. muito cedo. sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos. conseguem controlar muito mais . os escalões mais elevados. no seio das ciências sociais. Ver BRAYBROOKE. A seguir.. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos.particularmente os especialistas . no abstrato. LINDBLOM. procuram submeter a si mesmos. O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. com posterior redução de escala. sua administração e o público ao império dos detalhes. uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. e quanto mais dessa sondagem tiver. exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. 111-143. É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. Notas 1.tendem a planejar menos. Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. as sociedades totalitárias. Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. com a seguinte declaração: "[. Por exemplo. reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente. Assim. p.provavelmente apreciem mais os detalhes. LINDBLOM. Em outras situações. mesmo que resultados remotos sejam previstos. dever-se-ia levar em conta o contexto. parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias. em geral tentam fazer demais. apoio para novas decisões. Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". em conseqüência.escalões mais baixos . o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. 48-50 e p. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento. para não terem de enfrentar o quadro geral.

3. 12. 144-148. DROR.. The Power ofthe Purse. Negro Politics. 1968. 266 ss. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .. Muddling Through . LINDBLOM. cit. Economics and Welfare. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica. 198. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. 934) que concilia decisão fundamental. The Science of "Muddling Through". A Strategy of Decision. 151. p. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. 19. 1966. Esag/Udesc. p. por Kenneth J. Ver também SIMON. 86. James Q. Virgínia. Brown. Samuel P. 6. Ver também BRUNER. 1964. 931. 9. Bruce L. HILSMAN. 5. 1964. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Ibid.. LINDBLOM. 1964. p. 66-69. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. p. 1956. Summer 1966. George A. p. J. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão. v. 147-152. Roger. WILDAVSKY. p. A. em Political Science Quarterly. DAHL. Martin. Public Administration Review. WILSON. v. HELD. op. Kenneth E. 79-88. loc. Public Administration Review. Congress and the Presidency. Law in Transition Quaterly. Arrow. A Theory of the Budgetary Process. que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates. American Political Science Review. New York: Free Press. LINDBLOM. p. 16. p. Richardjr. v.. Boston: Litde. Nelson E. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. H. na. 1957. 11. p. N. Kennedy. esp. p. 112-113. v. The Politics ofthe Budgetary Process. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. BRAYBROOKE. Por exemplo. 60. 10. 1967. DEMPSTER. The Public Interest. críticas e aplicações. N. Boston: Little. Charles E. Herbert A. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). p. Robert A. 2. 1964. cit. 530-531. p. 1960.. Aaron. 137-139. R. FENNO. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. Yehezkel. 27. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967. 1966. apud POLSBY. porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões.2. 14. 61. New York: Wiley. Otto A. 1965. v. e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). Ver também o comentário de SMITH. p. Aaron. GOODNOW. M. A Study ofThinking. Jacqueline J. BOULDING. 24. The Intelligence of Democracy. p. Politics. New York: Free Press. PPBS Comes to Washington. esp. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis. 189. v. após a II Guerra Mundial. op. The Intelligence of 'Democracy. A Strategy ofDecision. Ver também DAVIS.Science' or Inertia?. Englewood Cliffs. ETZIONI. 79.. LINDBLOM. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. 585.1. Amitai. 1964. Charles E.: Prentice-Hall. 1967. TIN.. p. lhe Intelligence of Democracy. Y: Doubleday. v. ver SHAPIRO. na Turquia e no Irã. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman. American Political Science Review. The Power ofthe Purse. 15. 1959. New York: John Wiley. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. FENNO. No entanto. de ordem superior. Brown. 4. 134. HUNTINGTON.-157. com * Tradução: Francisco G. Models ofAían. Heidemann. Charles E. 1953. foi publicado. 155. A Strategy of Decision. n. American Sociological Review. p. cit. 1975. New York: Harper and Brothers. Public Administration Review. p.. Garden City. Capítulos 4-5. Jerome S. p. New York: Free Press. 29. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais. 7. 13. 102-115. citação das p. WILDAVSKY.

embora se possa dar-lhes tempo "extra". estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. de ordem inferior.decisões incrementais. por exemplo. Em quatro. cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. a mais correta em termos normativos. Ao mesmo tempo. e (c) objeções políticas. 1974. No artigo de 1967. ao processamento e à avaliação de informações. a propostas que exigem meios não disponíveis. dos dez casos. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo. dedicam-lhe menos tempo. a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p. durante o desenrolar do jogo. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. Estados dentro dos EUA. isto é. "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). Nos anos que se passaram. a observação detalhada dos condados. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis). Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva).todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. deveriam estar experimentando crescimento populacional. (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. por exemplo. só então. caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. pelas tendências gerais. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares. (b) objeções normativas. Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior. Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. e Condados dentro dos Estados. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia. O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. como ponto de partida para programas de computador. selecionados pelo rastreio amplo. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata. (Com efeito. Por exemplo. decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças". p. (iv) Para as propostas que ainda restarem. (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva". foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. possivelmente cinco. e é a abordagem mais conveniente. a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores.) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. p. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a. isto é. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções. Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. os jogadores de xadrez. evitou a perda de informações que ocorreria. Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. 318). Num dos casos. bem corn à firmação de conclusões . como base para projetos de pesquisa. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. Etzioni (1968. na forma de mapas. 7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. bem como para a avaliação. depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . em primeiro lugar. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista. como requer o racionalismo. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. escolher uma estratégia fundamental. uma subestratégia. fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. dividem seu tempo e energia psíquica entre. Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). à coleta. ou seja. as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. em geral.

propor nova(s) meta(s). dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). c. dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). p. Para essas aplicações. a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. (b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. b. fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. saúde ou segurança financeira" (1977. Antes da implementação: (i) Quando possível. mas também procurar (i) novas alternativas. porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). na sondagem mista. 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. continuar a sondagem em nível semi-abrangente. são mantidas para exame mais cuidadoso. "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. se possível. casamento. d. na revisão global. (v) Um "gatilho" de tempo. não necessite incrementação adicional. a intervalos mais longos. Starkie salienta. é provável que seja aleatório e disperso. Se isso ocorrer. não examinadas anteriormente). o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. De acordo com eles. e o estabelecimento de padrões de alocação.talhes mais completos (ver d). portanto. na revisão estratégica de iniciação. Starkie (1984. p. Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. ou considerar o encerramento do projeto. a intervalos regulares. (iv) Preparar a implementação para que. Revisões semi-abrangentes. Janis e Mann (1977. que desperte a intervalos determinados. (iii) Não esquecer de promover. Se eles "funcionarem". corretamente. Revisões globais. as decisões fundamentais oferecem esses critérios. 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. (iii) Quando possível. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. quando se considera todo um novo problema ou estratégia. Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas. p. (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. mesmo que tudo pareça estar certo. de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. durante a sondagem inicial. que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". com modificações menos importantes. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. sem esperar que se antecipem crises. mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs. Em contraste. 38). Revisões de iniciação. revisões completas e abrangentes. torna-se observável agora que está mais próximo. para precipitar revisões mais abrangentes. (ii) Quando possível. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". segundo eles. os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. o mesmo programa. não detectado em sondagens anteriores. porque: (a) um perigo sério. mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original.

foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. Wright (1977) segue um rumo semelhante. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 . Etzioni.gestão de Etzioni. 486) concorda com a abordagem básica. em primeiro lugar. porém. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. De fato. quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas. usando a avaliação. no início da Guerra da Coréia. mas somente após uma mudança importante. 289). de 5% do Produto Nacional Bruto. p. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. p. a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. carentes de conteúdo empírico. mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias. 1968. que autorizam recursos para projetos federais. p. Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional. Não são dados detalhes sobre essas técnicas. "como metaprocedimento altamente aceitável". nenhum ator. p. isto é. sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. segundo a qual uma "rastejada" incrementai. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. sete. Lee (1979. Por exemplo. mas também são normativas. Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. 100% ou mais (ETZIONI. seguida de uma mudança súbita . que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. em 1951. p. Entretanto. isto é. menos nas altamente improváveis. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. Alexander (1972. quanto foi o contrário. para 10. Por exemplo. No entanto. Outras mudanças foram pequenas. Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão. alguns projetos que não se pautam. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. sofreriam perdas. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. a melhor estratégia. pelos critérios escolhidos. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". D. As aparências enganam" (ver também FALCONE. as comissões de análise de P&D. para começar. Por exemplo. Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. E todos os atores. Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. No entanto. Ele acrescenta. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. o orçamento de defesa dos EUA aumentou. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". 1981). Elas fazem sondagem mista se. Cates (1979. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. esta é a decisão fundamental. A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena. usou a mesma regrinha prática. Janis e Mann (1977. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas. em 1950.3%. antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . por sua vez. Roosevelt. Por exemplo. a cada ano. poderá conformar-se com a abordagem racionalista.quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -. em qualquer circunstância realística. 340).o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. agem incrementalmente. em todas as circunstâncias. Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares.

298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático." O S. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. na maioria das condições. além da aceitação de inovações básicas necessárias. quiçá.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz.educacional de Ohio. D. e a sondagem mista "ignora questões normativas". Em termos normativos. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. Segundo Hanna (1980). p. 1973. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista. p. Ele a incorpora em seu modelo. p. Entretanto. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. mas. 14). as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo. pelo menos em termos ordinários. Mas ele não adian. mas ao modo como os "ativos" (recurso. pelo menos a longo prazo.que é resolver os problemas do momento . De fato. p. 1969) ou a reformas básicas. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas.. 161). são necessários a uma sociedade decente. mencionado é o Partido Social Democrata alemão. podem ser evitadas por uma sondagem adequada. P. Seguindo a abordagem da sondagem mista. personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional. por ele favorecido em seu estudo. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. Nesse sentido são ainda muito otimistas. 169). Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. De fato. já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica. a partir das cinzas. não foi estudada. se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica. ele assegura prestígio e previsibilidade. podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. por exemplo. necessárias ao planejamento de longo alcance. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai. P. incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. pelo menos neste contexto. Conforme mencionamos. p. o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos. que. Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S. na verdade. 153) levantaram um desafio mais sério: Mas.. A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista. modificar a abordagem usada (1980. antes de poder julgar. o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. Smidi e May (1980. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas. Eles são também muito otimistas. e mesmo a mudanças fundamentais.. O estudo de Parkinson é normativo. 102 e p. utilitaristas e utópicos (BRADLEY. p. Vendo de uma perspectiva mais ampla.. se a sondagem revela uma perda de cooperação. p. Nos termos de Bradley (1973. D.ta as razões para chegar a essa conclusão. que. Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão. Dyson (1975. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. infelizmente. na medida em que é prescritivo. não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas. Por exemplo. Outras questões são deixadas de lado. inovativa. Assim. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política. 297298). para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato . Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores. Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas.

Em primeiro lugar. portanto. (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo.. O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista. Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. 469). Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados. (Mas. desincorporada. (O autor dispõe da lista completa de referências. portanto. Ohio e. Por exemplo.Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. p. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e. A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos. para não se deixar escapar uma oportunidade importante. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior.. portanto. a Corte virtualmente completou o . 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir. especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram.] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. entidades locais ou corporações. que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial.) Wimberley e Morrow (1981). descobriram que o modelo se aplicava à Constituição. Segundo eles. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta. por isso. Segundo Bradley (1973. Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais. relativamente à sua implementação. p. sem dúvida. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens. "após a aprovação deste documento [o plano diretor].) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973. Eles concluem. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las. As decisões não são tomadas no vazio. 504). a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. O racionalismo presume um ator todo poderoso. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei. um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder. a desconsiderar o consenso. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [.. Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p. por coerência. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e.. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista... por um lado. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e. O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso. Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14. por outro. que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. mas julgam que essas características são inevitáveis. que estão entre os poucos a examinar este fator. 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. 506). menos envolvimento em decisões incrementais. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas. 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais. talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão.]"..]" (p. sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas. elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. o que. O caso Mapp v. quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário. por sua vez. Berry (1974. requer um ambiente "razoavelmente estável". 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais. a reação e os debates comunitários esmoreçam [. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores. Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". p. o caso Gideon v.

107). Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. se necessário. 1979. O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental. das complexidades do ambiente instável. a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. A Corte não adotou a posição do magistrado Black. Depois do caso Escobedo. é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. levando-se em conta os recursos limitados. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento. o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado. Não foi uma decisão incrementai. 107). [. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista. promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação. embora seja provável. Por exemplo. Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair. havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado. O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos. Em vez disso. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. No entanto. O caso se reveste de importância ainda maior.. em termos de sondagem mista. que pedia a incorporação imediata e total. que é o foco do estudo. segundo sugere Shapiro. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e. tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra. p. mas não exaustivos. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai.). como mostra o segundo acórdão sobre Brown. Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai. sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo. 104 ) relata que o plano foi implementado. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. 105). "por razões especificadas abaixo. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento.. Por outro lado. mas igual". No caso de Miranda. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD). p.. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. p. Devido à natureza incrementai desses casos. Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. As questões surgiam em base ad hoc.] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo.] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. que compreende três componentes-chave (WISEMAN. Wiseman (1979. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular". sem avaliações sistemáticas da situação. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo. a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal.. Antes da reorganização. para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid. 104). e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid.processo de incorporação por meio de decisões incrementais.. No caso de Brown. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown. [.

observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas. incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade. a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos. quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. É preciso conhecer melhor os resultados. 1984). bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso. envolvendo 240 projetos. Talvez todos precisem de sondagem mista. para fins de pesquisa ou de implementação. não para cima. antes de terem sido informados sobre a sondagem mista. 89). Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . não para fora. p.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. 101). o mínimo. ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. 1974. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada. por outro (ETZIONI. de fato. e a maioria tendia a sondar para baixo. revelou considerável impacto político (o mais alto. 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações. por um lado. tem um impacto político pobre. Ele elimina sua visão de túnel.40 quando não eram claras. Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas. 356). 17. planejamento central). A leitura do impacto das políticas registrou 23. 13.67. As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada. Para detalhes. A incrementação gradativa.fez observações a respeito de sua eficácia. porém mais que os métodos incrementalistas. Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas. ignorando as estaduais e as federais. Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais. a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista.07 quando não foram indicadas explicitamente.contendo também opções de implementação. Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade. O impacto foi de 12. ver ibid. Entretanto. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão. (Outros dois estudos de Wiseman. A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . Apêndice B. a incrementai. e para dentro. foram se tornando claras ao longo dos anos.60). tratam da mesma iniciativa. e 19. Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo. e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas). p. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração". Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade. falta ainda comprovar empiricamente se. operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão". (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles. mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista. mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais.) Berry (1974.56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo. DeVal. se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER.. e o pluralismo. Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p. Acima de tudo. de 1978 e 1980. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas. No entanto.

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permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão. de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. em inglês) do problema. 30. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. out. a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. 879-897. 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. Los Angeles. o chamado incrementalismo desarticulado. por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. Em 2003. com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. Kevin. em Curitiba. O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. desde 1982. e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais. Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia. p. e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon. De acordo com Etzioni. (1974-1979) e José Richa (19831984). governo e burocracia na terra do jeitinho.2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. A. Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. essa conjugação de dois pontos de visão. para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude). publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil". propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. da Fundação Conrad Adenauer. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through. diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S. Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. na Revista de Administração Pública. V. o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório. An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. o artigo de Amitai Etzioni. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. Human Relations. da F. No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista". Em 2004. um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la.. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. por exemplo. G. proposto originalmente por Lindblom (1959). no Estado do Paraná. e diretor de controle operacional (1984-87). para os Cadernos Adenauer. Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr.WRIGHT. traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória. Infelizmente. Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . Em 2001. em Curitiba. Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. v. o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988). como. entusiasmo que mantenho intacto até hoje.

E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes.3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações.Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. Ao contrário. reparando os danos feitos por outras agências. No aspecto cognitivo puro e simples. a segunda. o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. Com o desenvolvimento da microeletrônica. que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo. outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se. a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. Enquanto isso. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .. por exemplo. Em seguida. a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento. A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. quase resignada em relação à limitação da racionalidade. políticos e culturais. existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período. com o tempo e a experiência. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada). portanto. Em outras palavras. haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica.5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. opinião"4). Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada. do zero absoluto. Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). Aliás. Como definir a amplitude da "sondagem superior". ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais. de uma limitação cognitiva. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). Em síntese. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia. cresce a importância do problema interpretativo. a cada dia que passa. para explicar o esboroamento político da ex-URSS. hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida. esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through. cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes.. o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou. baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução. na visão de Lindblom. a cada vez. em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele. . Não se trata. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram.

Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências. Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo. ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. ao associar a visão geral com a visão particular. Em situações de risco. Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação. Mas. permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações. por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser.. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou. ainda. Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). no extremo oposto. e pouco visível nas outras.7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. centralmente. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos. em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo". as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável. o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. por exemplo. por exemplo. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático. "racionalistas"? Ou. 1959). essa pode ser a diferença entre sobree perecer. a abordagem dita "racionalista". E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável. a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. No entanto. podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado. Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. ambas. Afinal. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações.. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado. J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido. Na realidade.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto. a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão). E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar. O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas. é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder.). um só grupo (LINDBLOM. Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais). em Fisher e Ury. é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão.

porque. Em síntese. 5. Webster New Coüegiate Dictionary. 1988. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. Assim entendidas. decreta-se o racionamento de víveres. teríamos nesse caso. matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. constante na dedicatória de O príncipe. 19. 2. furacões etc. LINDBLOM. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões. Charles. trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. de água. New York: lhe Free Press. Antenor. a indústria de seguros e o turismo. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. 1977. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes. 2. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. cit. suspendem-se os direitos civis. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre. Dicionário da Língua Portuguesa. Herbert A. No entanto. carregando um potencial de destruição enorme. constituiriam a "sondagem superior". usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. dependendo do ponto de vista.. a propriedade imobiliária. Publicado originalmente na Public Administration Review. op. mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação.1959. de energia. Notas 1. Administmtive Behavior. cit. permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores. a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. incrementalista e de sondagem mista). que estava prestes a chegar à costa da Flórida. (Nota 3). interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista. 6. Numa segunda etapa. op. tendo sido apenas adaptadas. E vice-versa. Físicos. 1957. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. Entretanto. NASCENTES. A frase inteira. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. 7. p. 4. v. identificando áreas de perturbação. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. Portanto. ao preconizar um rastreio global. as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. a velocidade e a direção do furacão. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. LINDBLOM. 3. tempestades. ed. 79-88. Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. SIMON. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas. a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo..Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. cada vez que se defrontassem com determinado problema. (Nota 3)..

Jagiellonia).. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ. O Tradução: Francisco G.D. . ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University. e Califórnia Lutheran Univ. Califórnia. Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. Na condição de consultor. ** B. Heidemann. em Washington. colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. que é amplamente referenciado na literatura correspondente. em Northridge. D. pode nos levar a fazer várias perguntas. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". Atualmente. C. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. na Polônia. de decisão*. Como diretor de seu Action Learn Network. Em matéria acadêmica. Califórnia. C. Berkeley. em Los. pelo menos desde 1996. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. no Estado da Califórnia. respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. Esag/Udesc. Angeles. Harwick esteve. Entre outras iniciativas. Terence Harwick é Ph. Pepperdine Univ. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia.Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. U. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia.

A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão".É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo. Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável. talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva. que estabeleçam direcionamentos básicos. Isso é oferecido pela sondagem mista. no entanto. não constituiria essa posição igualmente. mas o próprio debate contemporâneo em geral. Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. de ordem superior e fundamental. Em outro nível. em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista". coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. alguma reflexão. Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem. Nesse caso. poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 .num certo sentido raciolalista . poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva". Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". e (b) processos incrementais. De fato. No entanto.. Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais". poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for. Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista. Num certo nível.] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]". essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção.1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais". que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva".tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão. que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão". A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum. num certo sentido racional. o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni. que não é "tão utópica [. Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos. depois de tomadas.. Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática. Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão. vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni. Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas. não confronta. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas. Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas.

a dominar a filosofia no Ocidente.2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. as suposições de plenitude ontológica. de Descartes. Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial. 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. Consciente ou inconscientemente. a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". A razão. particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes. logo penso". de fato. em sua maior parte. Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais. foram minadas. Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos.racionalidade. são mais bem entendidos como ultramodernistas. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 . foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. e em termos transculturais o mostrou E. por outro lado. por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. no campo político-administrativo. Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. no entanto. por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. Na Idade Moderna. e até mesmo única. Urwick. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. comuns às grandes civilizações do mundo. por um lado. Por exemplo. Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada". Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo. especialmente em relação ao pensamento ocidental. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. porém. J. em seu sentido original. Ironicamente. as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. à guisa de índice lingüístico. em seu quadro de referência. e faço muitas outras coisas. logo existo". ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. De um só golpe. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões". correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam. de suas bases filosóficas. com a declaração de Descartes "Penso. em geral.. a façanha anterior. passou-se a compartilhar. de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua. na maioria das áreas do pensamento. não passam de progêni' tos de Descartes. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin.. já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". são derivações de categorias conceituais do século 17. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. Ramos. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. Com todas as suas qualificações. Independentemente da aparência estética. Na medida em que isso for verdade. o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. o debate entre os estudiosos de política. Razão.

diferenciadas por Lindblom. foordination). Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". Para fins desta análise. Do ponto de vista dos incrementalistas. encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros.constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais. ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. Antes de Simon e depois de Follet. o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano. Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. originalmente concebida. Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder. Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience. ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 . Além disso. em suas diversas variantes. Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas". a uma "ecologia" da política e da administração. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos. Sem reconhecê-la. têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. Como observou recentemente Peter F. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas. por seus modos de interação. Para ela. Realmente. ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. poucos estudiosos de negócios públicos. seu método também cobrou um preço. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. Em seu segundo artigo. o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. Para aqueles que. Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) .numa época de transformações históricas . mas ajudam. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. Por um lado. uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum. Etzioni seguiu essa tradição. Desse ponto de vista. como assinalou Montesquieu. entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research).í andam à procura . não havia necessidade. Entretanto.de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública. como Etzioni. até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida.

Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. administrativa e organizacional do século 20. além disso.— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. a ponto de atordoarem nossas mentes. de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 . tomaram conta do campo neste século. os desafios contemporâneos da política e da administração. nessas "novas" condições. turbulentos e incertos. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão. administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro. Follet explicou a questão de uma forma distinta. em nível de fundamentos. uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui. de Follet. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração. Do ponto de vista dos processos concretos. que os contextos da vida são inerentemente complexos. Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública. Entretanto.há quase cem anos. Robert P. Empregar os processos evocadores de contexto. a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão . Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo. Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas. Follet desenvolveu uma. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que. que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. Para ela. abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. iniciados por Follet. essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla.e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências. Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo. Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração. Ela compreendeu em termosfilosóficos. nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. nesse aspecto. Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo. Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão. Em oposição à teoria gerencial. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo.

de tempo. informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. de um lado. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema. a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). e o pluralismo. Na medida em que essas preocupações são válidas. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder). Seja qual for o caso quanto aos historiadores.e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. porém. em sã consciência. mais que uma abordagem esclarecida. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). levantar questões e assuntos de importância decisiva. Para interpor-se a essas duas alternativas. O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível"). que deixasse de fora essas considerações? No entanto. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. por um lado. mesmo em retrospectiva. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. a distinção é simplesmente insustentável. Pocock. como sugerem estudos de historiadores como J. Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". Por mais importantes que sejam essas questões. os problemas de sua coerência interna). O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder. como faz Etzioni. a ponto de serem incontestáveis. e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. na melhor das hipóteses (deixando de lado. G. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. parece difícil justificar. O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni. este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. Para as pessoas de senso cívico ou comunitário. de outro". por ora. ainda não significa dar-lhes uma resposta. na integridade de seu senso de visão. a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. por outro. na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias. Efetivamente. apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. No entanto. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas. descritiva e normativamente válido. sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . Quando muito. O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. No entanto. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos.

Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. são decisivas. Muito antes do debate entre Simon. educação e negócios públicos. práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável. Quanto aos conceitos postulados por ele. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". "Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . as decisões dramáticas nunca. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e. com respeito ao caráter das interações em si. mas não meramente no sentido do incrementalismo.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública. essa afirmação parece inquestionável. ou raramente. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. Que. No fundo. idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras. em certo nível. Se. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. no entanto. Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . Mas. O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública. sobre a qual se apoia). Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. Lindblom e Etzioni. se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise.

Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante. de fato. ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. Etzioni faz um salto lógico. recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro. para o qual se pode arrolar muitos exemplos. prematura. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. Lamentavelmente. é. em termos retrospectivos. Entretanto. Partindo de uma complacência conceituai preocupante. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. ele tinha de se equivocar . Sejam quais forem os critérios postulados. ele prossegue com o intuito de inverter. é justamente em relação a esse esclarecimento.isto é. Em caso de resposta afirmativa.4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista.sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais. nos termos em que foi proposto. Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. Entretanto. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. Além da clareza. como se exige em lógica . acima. foram se tornando claras ao longo dos anos. para fins de pesquisa ou de implementação. mais ou menos no sentido da dialética socrática. suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos. de par com a curiosa observação de que. outros não acharam o assunto problemático. Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito. A primeira afirmativa de Etzioni. sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. nesse ponto. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. com base na distinção entre "dois tipos de decisão". Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. Entretanto. escolhidos retrospectivamente. "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . que ele se equivoca. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes. na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. p. no mínimo. A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. De fato. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p. 13). representa uma escamoteaçáo verbal. apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões.a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. na segunda afirmação.logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. para não chamar a atenção. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico. Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. há a questão da validade. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos. uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. não se tornariam as "decisões incrementais". Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. 9-10). a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos. segundo Etzioni. administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão".

Intuitivamente.particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. ainda que sem as restrições de tempo real. segundo os quais esse movirnento é absurdo. com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos). ou um insight específico não levado em conta por Simon. pode ter os maiores efeitos de "ninhada". Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . informação e energia física. certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Na condição de lembrete heurístico. no entanto. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão. Novamente. Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. no sentido antes referido. em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". sem explicação. entretanto. p. parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos". perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. para dar azo a essas questões. a questão é altamente problemática. Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). na verdade. 517). Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. esse critério poderia ser mais convincente. ao deixar de lado a questão da validade empírica. Entretanto. que por sua vez poderiam vir a ser. os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni. em sua concepção do incrementalismo (PAR. estes sim. ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado.fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais. O que em tempo real parece constituir decisões incrementais. seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto". Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados. ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto. Entretanto. Por exemplo. Em termos intuitivos. quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula. Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. No entanto.

Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste. à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real. a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. em relação à abordagem de Simon. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. Lamentavelmente. não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. em relação a cada uma dessas questões críticas. Entretanto. particularmente.5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações. Lindblom. Em terceiro lugar. em vários níveis. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. Por exemplo. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. Em primeiro lugar. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. a vários títulos. Quanto às formulações de Lindblom. no entanto. Em segundo lugar. postulada por Etzioni. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas. apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão. as falhas de uma presumível "terceira" via.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. Em quarto lugar. esse não seria o melhor lugar para começar. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. à medida que as considerações de tempo o permitirem. Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". de Etzioni. ponto a ponto. a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". conforme sugere a presente análise. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos. de fato. são coerentes e metodologicamente corretos. sem profundidade. por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura. Pela via da comparação. às preocupações expressas por Etzioni. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. para fortalecer o processo de política pública. a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. em tais casos. a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas. contém várias deficiências em sua base. as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. tem sido receptivo a essas considerações. muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem.

hoje. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. Em sua obra de vários volumes Order and history. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. para os negócios práticos da política pública e da administração. por "terceira" abordagem.a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. "terceira" — meta-se num beco sem saída. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa. Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. Se a presente análise está fundamentalmente correta. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 . Na medida em que isso é verdade. uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea. para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade". de fato. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. na medida do possível. Se. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados. creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. Mais do que nunca. relevantes. em si mesmas. Da mesma forma. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics. cujos rastros em grande parte perdemos.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. Uma das lições que acredito ter aprendido. É a nada mais que a isso que. O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. metodológica e conceituai. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. a experiência que a ensejou. não se nega o valor de sua contribuição. sobre um continuum. talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. à vista. se parece uma alternativa fundamental. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo. Mais particularmente. como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração.

incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública.2 desta coletânea. 517-26. 1979. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno. IV: The ecumenic age. 1956. essa base comum. de Follet. Follet e Ramos oferecem. VOEGELIN. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil. ETZIONI. n. p. cada um à sua maneira. idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade". compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. 1986. G. respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". n. Washington. Boston. D. 1979. O impulso da pesquisa-ação. Raghavan. Conferir. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. 27.) LINDBLOM. desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. nov. Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes. Baton Rouge: Louisiana State University Press.. ETZIONI. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. V: In search oforder./fev. Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos. de Ramos. C. Para uma referência recente sobre sua obra. e da pesquisa textual. n. (Capítulo 6. 4.. Vol. é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva. de Ramos. 1995. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". v. D. mas o possível". (Capítulo 6. 1957. de Mary Parker Follet. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A./dez. (Capítulo 5. Pauline (Ed. Washington.. em meu próprio pensar. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 . 1978). Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. v. Still muddling. Public Administmtion Review. em pensamento e ação. Parapolitics: toward the city of man. ou pela noção de "incrementalismo". 385. pode ter pertinência direta. aponta para um rumo impressionantemente semelhante. not yet through. Public Administration Review. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano. I: Israel and revelation. Vol.e transcultural. esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas. 3.) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. Eric. 5. de Simon. de Lindblom. New York and Oxford: Oxford University Press. Charles E. C. 6. pode representar um apreciável ponto de partida. Segundo me parece. quando escrevia esta análise crítica. de Ramos.) IYER. por exemplo. 1974. 8-14. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação". Notas 1. profundamente investigativa. 46. Ramos. 1967. Mary Parker Follet . 6. de Ramos. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. II: The worldof the polis. em 1981. p. nem tão-só o real. 7. D. v.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's. Vol. Amitai. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. Mixed scanning revisited. jan. 8. de Simon. Vol. dez. 2. enquanto adentramos o século 21. A abordagem original de pesquisa-ação. implícitos no conceito de "racionalidade limitada". e os argumentos distintos. III: Plato andArístotle. 39. p. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. Mass. 5. profundamente inquiridora. Amitai. 1957. Vol.). Order and history.2 desta coletânea. pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. l. C. O que parece claro é que. Public Administration Review.8 Ficaram muito claras. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova.: Harvard Business School Press.1 desta coletânea. Washington. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal. ver: GRAMAM.

só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. Em terceiro lugar. a seguir. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability. ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde. o uso simbólico vale apenas como gesto. diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos. à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. a accountability pode ser um processo político contínuo. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde". O penúltimo texto inserido no compêndio. Segundo Etzioni. dependendo do poder ostentado por esses grupos. mas jamais cumprir o que promete. de Amitai Etzioni. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas.Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. Numa segunda acepção. ou accountability. nesse caso. No capítulo 8. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate. e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability.

é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. Finalmente. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 . por outro lado. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa". mas não é a única. Este modelo incorpora a avaliação. bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições. contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. então. estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. Wholey. — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e. De acordo com essa ótica. o levantamento de necessidades. contar para. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). o professor Joseph S. A corrente alternativa de Wholey é promissora. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. acrescida de uma base moral. Schneider. por isso. usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral. Segundo a visão de Schneider. da University of Southern Califórnia (USC). Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão. o administrador exerce. e inspirado por ele. e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante. Segundo essa pesquisadora. a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores. praticada com base numa perspectiva política. a análise de políticas. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". Embora aprecie a ótica de Schneider. Anne L. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. educação. um papel ativo de mobilização. Finalmente.legitimam no sistema formal. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. Campus de Washington. DC. Além disso. tem contra si o ethos do establishment científico. trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. Em virtude de sua natureza institucional e política. bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico. embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação.

1974. Esag/Udesc. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. normalmente. 34-39. 56-59. n. com o apoio da Kellog Foundation. prestação de contas. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. p.1. v. atendimento. que traduza seu sentido genérico -. explicação. maio/jun. 1975. 35. na Public Administration Review. 279-86. Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress. Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. v. p. pontual e especificamente apreendido. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration". deste artigo. ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". no entanto. na versão em português. *Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability . este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. 3. Segundo o editor original deste artigo. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. Nas poucas vezes em que se . n. jun. satisfação. para efeito de clareza e de unidade.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability. n. em sua acepção ampla. O significado da palavra accountability. incluído neste volume. entre outras.isto é. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. 7. p. Heidemann. 55. DC. vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. Washington. pode ser contextual. pelas seguintes palavras: responsabilidade. 1974. realizado para a Comission on Education for Health Administration. jul. 6. em inglês. Sobre o autor. O texto original.

gestos e/ou pronunciamentos. o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas. oferecer "mais informações" ao público). em cada caso. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. um pastor branco. que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão. lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si. por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. ao sentir-se ameaçado. no entanto. a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. não condizentes com as necessidades básicas. índios norte-americanos ou outras minorias). semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. A accountability como gesto tem a marca da norma pura. quando o orador ou o escritor demanda accountability. quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. Ela se torna então somente uma concessão verbal. no entanto.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. ou. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . um valor "apenas de domingo".1 Nessas circunstâncias.isto é. O significado sociológico dessas expressões. logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. a suas conseqüências. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. como Martin Luther King ou Roy Wilkins. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos. portanto. pelos seguintes personagens: um legislador branco. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". um líder negro de direitos civis. norte-americanos de origem mexicana. Nessa situação. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista. a renovação das garantias simbólicas.ponsabilidade e sensibilidade. que. bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . entretanto. de fato. Nesse contexto. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. na forma em que era usada. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais. O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability. almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito. no início dos anos 1960. Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados. um eufemismo para negros. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores. ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação. Muitas vezes. ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". genericamente. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. porém. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos.2 Essa quietude. uma quase confrontação. embora o uso da palavra ainda seja simbólico. Pode-se. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. seu sentido é muito diferente. é manipulativo. Ou seja. pode ser assaz temporária. que construía um movimento social. a que não correspondem. definindo arranjos específicos. a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas. Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. simbolicamente. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. O primeiro uso da palavra "integração" . Segundo. a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner. que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros. ele não leva o uso do termo. a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. Possivelmente. concluir que accountability diz respeito. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). por exemplo). Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização.ele. por parte dos detentores do poder.

que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo. Além disso. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime. situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral.. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante. O. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros. como responsável. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability. pregação laica e em exemplos oferecidos. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam.. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. etc.deiras e constituir grupos. Onde esta influência é pequena. David Truman. na melhor das hipóteses.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo. defender sua própria investidura na autoridade. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability . porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante. e não como uma força social. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. dos enfermeiros. para prever o comportamento do administrador deve-se. não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. Isto é. Comumente. "bons" modelos para neles se espelharem. ou. persuasão moral. mas não interesseira. Segundo o doutor Avedis Donabidian. ou por uma pessoa de fora. esposadas por analistas políticos como Robert Dam. Confia-se. Normalmente. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes. convite a comício ou à pregação moral. eles possuem maior alavancagem. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser. Assim.] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [.. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse. dos militantes sindicais. ou porque não lhes foram apresentados. muito particularmente. Em geral. Por isso. terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. portanto. em número suficiente. V. num diagrama de física. todos eles se apoiam nela como um símbolo. discutidos até aqui. no ato contínuo de sua reestruturação. seus fiéis. Ele escreve: O administrador deve [. em muitas ocasiões. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. influenciada por seus membros e por forças externas. A posição do administrador hospitalar. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles. mas seus "interesses próprios". renda e escolaridade têm mais poder e. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa.não que essas abordagens não sejam autênticas. nesse caso.5 Com base nessa perspectiva. Por isso. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. por exemplo. dos outros processos de accountability. sobre a qual impactam várias forças. é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. De modo geral. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores. em admoestaçáo. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos. dos pacientes. as conseqüências sociais desses usos dependerão. portanto. em parte. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. ou. preocupada. não significa aplaudir sua existência. que são estudados a seguir. é visto como uma comunidade política. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão.]. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . como acontece em alguns programas de seguro de saúde.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. no sentido esttito. os grupos com mais status. Key e Earl Latham. O administrador hospitalar está preso.. portanto. é de fato análoga à da bola de bilhar. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio. o hospital. ou porque não foram lembradas de suas obrigações. confrontam ou ajustam suas demandas. Além de suas funções contábeis e administrativas. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação.

o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. . ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais.foi abandonada pela administração da seguridade social. voluntários. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral. privados.os enfermeiros e auxiliares. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade. Assim. os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem. eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital. e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . Desse modo. pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. ombudsmen. Supõe-se que as categorias distintas de hospitais . exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados.9 E. a seu superior. etc. Em geral. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos. como. quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid. via de regra. a política realista. dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política. descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes. e menos aos outros grupos. é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais. esta abordagem já foi comum na ciência política. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres. Na administração hospitalar. por sua visão "teimosa". per si . por uma comissão interna do hospital. menos accountability a outro. a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. à lei. os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades. No mundo acadêmico. por exemplo. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas. ela ainda é muito popular no campo da administração pública. para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais. advogados ou representantes de consumidores .7 De acordo com a análise que se vale do realismo político.10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes. Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability. Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos.. quase por definição. por ocasião das entrevistas informativas. Seguindo essa lógica. só o hospital e seu administrador. etc. ao conselho. Assim. de acordo com essa abordagem.a um exame de pré-admissão. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais . a cargo de comissões locais de médicos. Os cidadãos fazem-no. E.se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada. Segundo essa visão. 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .por exemplo.municipais. Além disso. sem escolaridade e não pagantes.ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. ou ambos? Assim. porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos". Já quanto à comunidade norte-americana típica. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados. diz-se que torna o hospital mais acessível. se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos.exceto em casos de emergência . a depender do realismo político. e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades. Por exemplo. na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. Está implícito na posição da política realista que os valores às. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento.

em formação e visão. pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores. com freqüência. o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo". Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços. De resto. aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais). em que a participação dos cidadãos era exigida por lei. Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas. São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. Além disso. Concepções alternativas de accountability-. por meio da construção de coalizões. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. como os acionistas já haviam descoberto. as motivações dos representantes do consumidor.. com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres". um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental. tendem mais provavelmente a serem altruísticas. (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que. tornando-se a última então uma mera cerimônia. por sua vez. A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal. Enquanto se apuram índices mais precisos de output. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. os mecanismos formais têm de fato um efeito .12 No sistema de atendimento à saúde. A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social. Além disso. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados. os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares. ou haja uma outra compensação. talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização. como sabemos por experiência histórica. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove".14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões.13 À primeira vista.em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde. tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal). acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). conhecido por ser eficiente numa área. e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação. que é programada e levada a efeito regularmente. de forma freqüente e regular. com os outros membros do conselho. De maneira semelhante. mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações. tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas.11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. e para engajar-se na auto-educação necessária.. Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo. A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. diante do baixo status social dos representantes do consumidor. há muito tempo. que supervisionam as repartições de saúde. Assim. como se discute abaixo. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares. financiados pelo serviço público de saúde. No caso da auditoria financeira das empresas. mas um homem de negócios muito parecido. em Massachusetts. examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista".especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder. habilitado pelo governo (auditor público certificado). este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. nas empresas de negócios. no entanto. a lei exige que um especialista externo. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). a advertência da ciência social. antes da reunião formal.

quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes. o que não produz. o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. Muitas vezes. é a visão que mais me agrada. O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são. o rumo que a unidade de saúde toma. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado. Como a vejo. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa. defensores dos pacientes. os administradores respondem a articulações de "direitos" . o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial. Eles têm sentimentos.. nesse caso os "doutores da medicina". para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes. Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ . eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável. ou em composições diversas. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)). em parte.17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal. Assim. praticamente. que lhe conferem um sustentáculo distinto. Além disso. ainda que não necessariamente de forma explícita. preferências e. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação. nenhum deles abrange tudo.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. isto é. Por conseguinte. depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. em accountability como também em outras matérias. etc. por força de ambos os fatores. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York. a reclamos de accountability. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa.à imprensa. alterando um pouco a composição de forças. O rumo que os administradores tomam. apenas com pessoal de fora. por seus líderes . a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. esses traços são habilidades específicas. Assim. influenciados pela educação do administrador. Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la. formalidades do Estado e assim por diante. Igualmente. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes.as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras. não se pode seguir esse caminho. internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam. dá cá". que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo. isto é. o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. ético e justo. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability. caso se evidencie diferença. Por exemplo.15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —. na minha opinião.esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar. A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. apresso-me a admitir. porém. é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder. As coalizões surgem. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo. adaptando-se à pressão mais forte do momento . vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. Em parte. é claro.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. valores — embora. a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas. nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter.apresentadas pela "comunidade". Em parte. Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. sobretudo.se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte.

Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. Alterar o sistema de encaminhamento.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. 100101. por região específica. mas eles. Murray. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. 111. Ver: ELLING. The symbolic uses ofpolitics. Washington. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. enquanto isolado. 1969. jan. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . The hospital in modem society. (Cap. com limitado encaminhamento a especialistas externos. Eliot (Ed. 1973. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. 13. A guide to medicai care administration. para construir movimento social. os administradores e os consumidores. p. p. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. The consumer and corporate accountability. cada vetor é relativamente dado e imutável. no entanto. em parte. Center for the Study of Responsive Law. A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. Estender as horas clínicas. II: Medicai care appraisal. como atuam as comunidades políticas. DC: American Public Health Association. 14. 10. as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar. Ralph (Ed. As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —. Instituir um sistema de registros para a unidade. New York: Harcourt Brace. Ver: MORGENTHAU. 5. Ver: NEUHAUSER. 2. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. diz-se que a força do padrão HMO 4. Phoenix Edition. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas. mas ainda mais produtiva que ela. 12. O trabalho de Hans J. Em última análise. se este for efetivamente o caso. power politics. 17. Eliminar serviços clínicos subutilizados. 50-61.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação. Urbana. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. Oferecer música e auto-serviço de lanche. Lotar mais médicos. EDELMAN. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes. Por exemplo. Chicago e Londres: University of Illinois Press. em 1972. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. Fernand. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios. DONABIDIAN. 11. DC. Ray. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado. 7. Washington.) Ibid. Vol. 6. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico. é a formulação de novas alternativas. The hospital support game in urban center. 18. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. Estabelecer um sistema médico básico. Morgenthau é outro exemplo desta abordagem. Em parte. por médicos associados. Acrescentar serviços de medicina preventiva. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. Promover duas audiências públicas abertas.). Chicago: University of Chicago Press.9. que seja bem ampla . pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. Costs and quality of care in different types of hospitais. Avedis. Politics among nations. 1972. dentro ou fora da unidade. p. Iniciar programa de extensão à comunidade. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. Contratar um intérprete.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que. New York: Knopf. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. 16.ou englobe tudo. TURIOTTE. 1963. reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. 1965. 15. trata-se de uma alternativa muito criativa. 1964.: Free Press. Scientific man vs. constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability.22 Notas 1. com certeza. 2. 73-111. 3. determinados antecipadamente. A experiência sugere que. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. The Nation's Health: Some Issues. ver: NADER.). Duncan. Glencoe. 1954. In: FREIDSON. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional.

Lowell Eliezer. 5 out. Wilfred E. 1972. Citizen influence in health services programs. ver: GRUNLICK. 6. p.. Reactions to social pressure. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais. Jeoffrey B. Peter K. p. ver: BRIERLY. New York: Harper and Row. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. 15. out. LARSON. Merwyn R. 1966. New York: Free Press. 19. 46 (16 de setembro. novembro 1971. p. MEYERS. como o Kaiser-Permanente e o HIP. Richard M. Gabriel A. ver: ALMOND. em Los Angeles. Medicai World News. de Gerald Gold. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente. 13. o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine. em entrevista. 22. Boston: Little. 64-70. 7.. Amitai. 3. p. ver: ETZIONI. POWELL JR. Beulah. 1974. Willian R. Florence. sobretudo em nossas repartições públicas. American Journal of Public Health. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role". 1370-1378. KERR. Community Mental Health Journal.. 21. G. 1968. 1963. 17. Hospital costs: what the figures really say. out. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. v. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. 18. Health-Pac Bulletin. ETZIONI. Lowell Eliezer. 419-428. fev. Francisco G. notas ao consumidor. KAVALER. 11. 14. n. Para discussões adicionais. 46. BELLIN. 10.. v. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação. 1972. Para informações adicionais a respeito. Frank M. Roger G.. patrocinado por AHA e ADAC. p. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC./ dez. ed. Carol. BROOM. 1973. Para mais informações a respeito. 12. professor da Esag/Udesc. A. Pennsylvania. Comparative politics: a developmental approach. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. 8. 227-229. Sociology. 18. A Community-University cooperative venture. GRISELL. p. Healyourself. SELZNICK. Prism. Apresentado no workshop conjunto. v. BELLIN. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. 8. HOLTON. 1973. 1972. v. SHEPARD. p. Markay. A. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City. H. 1972). 11. Brown and Co. Annual Administrative Reviews of Hospitais. The active society. Philip. Além de ter sido um de seus organizadores. p. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho. The active society. Ibid. p. 96-103.. Hospitais J. em 1984. MESSLER. Donna. 4. 20. THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais. 61. American Journal of Public Health. Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). The New York Times. 20. n.. nov.. v. 1973. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. 1a abr. n. out. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais. Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. Citizen participation and conflict. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas. Medicai Care. 1996. Para outras informações a respeito. 20 dez. Administration in Mental Health. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde. 62-64. ver: GORDON. coluna Verbatim. 15. Al. 1972. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo.8. 100-113. 9). 9. 62. Leonard. v. Jane et ai. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005). WILEY. p. Bingham. p. NEW. cap. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . The politics of community medicine projects: a conflict analysis. ao referir-se. SCHWATZ. 9 set. 12-17. 50. The Natiorís Health: Some Issues. Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte. pré-pagos. p. Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia.. HEW drops tough peer review plan. 1969. MANDERSON. cap. How to make ambulatory care start ambulating. 1518-1523. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros. 16. 181-186. Cherry Hill. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. 1969. jan.

pessoal. Parafraseando Saint-Éxupery. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. a defesa da democracia. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. Basta observar. no caso do Brasil. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. por exemplo. de origem social. de longo prazo. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. participação ou liderança. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. Hoje. 1998. Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). como a define. a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. a esse funcionário público. em 1966. Quer em sentido abrangente ou específico. pois falta-lhe seu atributo principal. em seu sentido estrito e aplicado. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes. revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida. n. a sensibilidade do munus público. em geral. de origem individual. da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro. A bem da verdade. o senso ou a postura de servir. Segundo Campos. por exemplo. 8 abr. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. e a ética do valor absoluto ou da convicção. Bem perto de nós. que juntas querem dizer "prometer em retorno. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. a qualidade de vida na sociedade de mercado. p. os cidadãos que os elegeram. Por razões de natureza ética. por exemplo. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade. E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos. fundamentado em Max Weber e outros autores. declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. 42). "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. É disso que trata a accountability. sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão.corrupção: "A impunidade parlamentar. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade. Guerreiro Ramos (ver a seguir). De fato. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . em seu sentido amplo. A ética. a saber: ré + spondere. em resposta. 4-8). à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. no início de 1996. agora também os repudiam. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. talvez não conviesse. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. por exemplo. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. com justiça. à mercê de sua cultura. Por sua vez. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. A accountability. externa. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção.. Guerreiro Ramos. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país.. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. 1488. É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. 1983. que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. em sua extensão atual. Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. Mas. porém. Na verdade. Para Ramos. p. ela esteve distante apenas em termos expressos. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability. não significa que ela não existia. porém. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. isto é. De acordo com Ramos. o termo "servidor" já não se aplica mais. duradoura. corresponder". Como os deputados perderam o senso de sua representação. A degradação ambiental. falta-lhe a accountability. ou contextual. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então.

segundo os termos expostos a seguir. estadual ou federal. é insatisfatória. contar para. Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição. com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. prestar contas a. cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. Ao mesmo tempo. Concebida em termos mais amplos. isto é. Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. De acordo com Romzek e Dubnick. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição.computare. a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. "a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. Um baixo grau de controle. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. como uma capacidade para dar respostas. As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. Segundo essa abordagem. por outro lado. a "prestação de contas". O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. Legal 4. diretas e sobretudo formalísticas. pois envolve apenas respostas limitadas. pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens". e uma estreita Concepções alternativas de accountability. O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. Profissional Externas 2. Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas". 1986). corresponder à expectativa de". a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática. propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. Quanto à primeira dimensão. sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. na instância local. dar satisfação a. eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. instituídos em leis ou contratos legais. Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública. para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. DUBNICK. Burocrático 3. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .

eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. os usuários da repartição. Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral. (4) A "prestação de contas" política. Romzek e Dubnick advertem que se. caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se. por um lado. por um lado. no entanto. os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. os funcionários eleitos. Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. O agente externo não é qualquer um. Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. Em cada um desses casos. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos.supervisão ou. os chefes de repartição. Concepções alternativas de accountability. o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. (célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar. Normalmente. a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade. Assim. espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública. Caracteristicamente. ou dar uma satisfação). e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. no entanto. portanto. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. Nessas circunstâncias. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. por outro. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. mas as relações entre eles são muito diferentes. Por exemplo. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. No entanto. por exemplo. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal. No sistema burocrático. o agente externo é o "legislador". eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. Se. a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política. Em termos de formulação de políticas. em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. No sistema de "prestação de contas" burocrática. é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos. Na "prestação de contas" legal. por outro. na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. nas leis de livre associação. em seu lugar. No sistema burocrático. Por sua vez. A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. a relação-chave é a da supervisão estreita. (3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos.

pela mesma editora. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). a maior parte das repartições públicas de seu país. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas. cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. v.. entre 28 e 31 de agosto de 1986. no final de seu artigo. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). 1981). além de tudo. n. arranjos artificiais episódicos. serão sempre apenas instrumentais. 24. 2. Assim. O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. Barbara S. Eric. Legal 3. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. Afinal. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais. RAMOS. Teoricamente. DUBNICK. 47. Washington./abr. 1990. 3> p. v. 2. onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability. May/June 1987. . n. tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo.Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. Fundação Getúlio Vargas. o exemplo da gestão da saúde • 309 . as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais. Profissional 4. 1983. April 1981. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. DC. Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. S. em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. ROMZEK. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. como tão bem diz T. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Alberto Guerreiro. Finalmente. os Estados Unidos. contínuo e indissociável dos seres humanos. VOEGELIN. n. 235-287. no entanto. Ana Maria. p. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral. The Southern Review. "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. ed. 227-238. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966. não de entidades artificiais abstratas. 30-51.ou de "orientação" . Public Administration Review. Concepções alternativas de accountability. o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais. Eliot. 2. 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS. Burocrático 2. A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. Segundo argumentam. dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. v. Rio de Janeiro. segundo a qual a abordagem múltipla .fev. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. Pois. 17. De acordo com Romzek e Dubnick. no hotel Hilton de Washington. p.Tabela . Aspa. Melvin J. em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes. como as repartições ou os agentes estritamente funcionais.

Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. Ministra aulas de análise de políticas públicas. Em primeiro lugar. York. por exemplo. Desde 1989. N. 46. Anne L. PATTON. CRONBACH. apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação. Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação.356-363. entre outras disciplinas. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). 1986. Esag/Udesc. ** Quando publicou o presente artigo. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. em Albany. em Ciência Política pela Indiana University. publicado em 2005 pela Suny Press. integra o Departamento de Estudos de Justiça. M * Tradução: Francisco G. na Public Administration Review. Em segundo lugar. p. aos grupos de interesse ou clientelas. v. D. para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs. FREEMAN. n.Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. 4. Na verdade. Heidemann. 1978). os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação. na Arizona State University (ASU). Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. SOLOMON. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. 1980. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes. 1981. . Mas esses esforços não são suficientes. Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. E Ph.

o de execução. por exemplo. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. gera seis tipos distintos: o estratégico. os instrumentos de coleta de dados. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. os conceitos a serem medidos. ROSSI et ai. O papel do avaliador era muito limitado. FINSTERBUCH. a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. etc. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos. cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. o de gestão. o de efeito e o de impacto do programa. determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação. definidos em termos estritos. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação. mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. 1967. MOTZ. a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. reconheciam-se. ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas. 1983). o projeto de pesquisa. 1983. as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. o de intervenção. avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. LEAA. no sentido de obterem avaliações úteis. Segundo o paradigma tradicional. pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. advêm. diretrizes de repartições e leis estaduais). HOLLISTER. Mais tarde. A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações. 1983). do fato de a avaliação. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. 1980. Conseqüentemente. Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. O esquema sistêmico de Rossi. pelo menos em parte. Por exemplo. pertinente. Em geral. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. as opções aumentaram ainda mais. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. repartições ou órgãos legislativos. eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. em geral.. Em alguns esquemas.precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. 1983. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. STEI^ER.

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
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Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 317

uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
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Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
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Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. no entanto. inclusive surveys. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem.decisão. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. meta ou mandato. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. Em vez disso. indicadores sociais coligidos regularmente. metas. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas. Seu propósito é identificar questões de implementação. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção. no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa. até mesmo depoimentos tomados em audiências. A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. comparação de dados agregados. funcionários de repartições. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. ou de outras informações demográficas. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. análise de modelos de programa. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. Todos eles têm propósitos semelhantes. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais. entre os quais estão pesquisa operacional. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então. que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. No entanto. avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. surveys ou enquetes. análise de sistemas. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados. procedimentos operacionais. avaliações a príori. As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. ou como ambos. Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. avaliação. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante). previsão.

Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas. Tipicamente. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. produzam as metas desejadas pela política. 1982). como partes do ciclo de informações pré-decisão. De maneira semelhante.segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. As avaliações de resultado. para o nível das atividades. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação. mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. identificando as mudanças que se impõem. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas.foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. por exemplo. são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. seguindo-se uma análise da história política do programa. talvez desconheçam as constatações das avaliações. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. por exemplo. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. ao mesmo tempo. 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. para o custo por unidade. em cada um dos pontos mostrados na figura. A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que. a enunciados de propósitos legislativos. projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. quanto para uma finalidade mais aplicada. ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. consoante a percepção de seus oponentes. implementadas em outros lugares. que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . Portanto. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida). e projeções teóricas dos efeitos potenciais. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas. Uma avaliação. se espera.

Springl978. que não tem treinamento em pesquisa. O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo. consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve. 324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. Howard E. New York: Sage Foundation. em última análise. FREEMAN. The study of macro and micro-implementation. Public Policy. pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. p. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente. Referências BERMAN. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado. BERNSTEIN. realizada por grupos externos. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. 157-184. Academic and entrepreneurial researcb. Ao contrário. que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e. Mas. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas. de forma estrita. e ela requer habilidades de pesquisa. 1975. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. De modo semelhante. Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização. devem ser examinados para possível inclusão no estudo. Paul. Os possíveis efeitos da política. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. v. O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados. 26. também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário). T Padrões para julgar a avaliação No passado. As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. "olhar retrospectivamente". em avaliação ou em análise de dados. bem à maneira de uma auditoria financeira. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. Ilene Nagel. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. acima de tudo. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo.

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decodificar o artigo e. . objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. Evaluation Comment. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. como etapas contínuas. In: HAVEMAN. Casan. The public sector andthe public interest. Evaluative research. Ministério da Saúde. jan. na prática profissional. entretanto. WHOLEY. v. 1984. v. na verdade. 1-4. exemplos: OECD. Policy implications of using significance tests in evaluation research. p. 1983. n. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . New York: Russel Sage. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. É por essa razão. no Brasil. Joseph S. . SCHNEIDER. D. S. R. Ptos and cons about goal-free evaluation. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. The new science of management decision. 715-730. In: STAKE. Para tanto e paralelamente. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". Herbert A. l. Além da UFSC. em Portugal. VAN METER. Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. às vezes superpostas.. Eletrosul. avaliação e pesquisa. no país e no exterior. STEINER. p. 1982. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. New York: Harper and Row. nas áreas de administração pública e de empresas. The methodology of evaluation. Dec. Brown and Company. Evaluation Review. torná-lo palatável às pessoas que. o leitor encontra o artigo de Anne L. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. O guia prático sugerido por Schneider. e praticadas. Com o presente comentário. pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. a inúmeras organizações públicas e privadas. de um único processo. The policy implementation process. escolhidos para integrar este conjunto. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. 1972. 6. v. p. o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. Perspectives on Curriculum Evaluation. 1967. 10. E. em Portugal. 1983. p. 445-468. The sciences of the artificial. DARCY. Alerta. em Los Angeles. 1975. SUCHMAN. destacam-se os seguintes pontos: 1. na USC. jul. mais que isso. 1960. capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. E. caracteriza-se como um modelo. Michael. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. inclusive. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. Anne L. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. Anne L. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. ou seja. Robert. Evaluation Review. Celesc. que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. Em decorrência. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. o treinamento. MARGO LIS. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. Schneider. 2. de consultorias. 3. simplesmente. pela editora J. (Org. uma tentativa de representação da realidade. Com base num alentado aparato conceituai. Evaluation and effective public management. DGAA. na EAESP/FGV. 635-649.SCHNEIDER. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. onde tem hoje sua base principal de atuação. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. v. Administration andSociety. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). SIMON. Boiteux (2004). Peter O. Dec. Studying policy implementation: a conceptual framework. a avaliação propriamente dita. VAN HORN. C.). a análise de políticas. e na Universidade do Minho. 3.. Cambridge: The MIT Press. SCRIVEN. 1981. Boston: Little. exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. E. Chicago: Rand McNally. 1967. dos beneficiários das decisões políticas. apreciado aqui. a assistência técnica e os estudos de implementação. Nesse contexto. 6.

é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. comprometer-se com a eliminação dessas restrições. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. O que Schneider permite vislumbrar. é que. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. sobre esse contexto. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. explicar. sem uma boa dose de poder de persuasão. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. Na verdade. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. advêm. A esse propósito. Provocado por Schneider. levar em consideração. principalmente. mas tentando. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores. ou não. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. É preciso. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. igualmente. mas. Assim. Nesse sentido. de acordo com Schneider. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. Na verdade. Para a autora. a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. e muito menos ampliar. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. alienando-se a opinião pública. eliminar essas restrições. em qualquer processo deliberativo. ao mesmo tempo. Fatos e valores. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. Na prática. ou mesmo desconhecido. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política. deve. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. se aceita também. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. ao justificar a busca de uma perspectiva política. em tempos de guerra. não se conseguirá definir. e exatamente por isso. deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. pelo menos em parte. ou. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. Nesse sentido.ou de retroalimentação avaliativa. por isso. se forem pouco convincentes. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. nesse ponto. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. do fato de a avaliação. as fronteiras do possível. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. que. Em outras palavras. Mas. na prática. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. Schneider argumenta. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 . a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. no sentido de obterem avaliações úteis. nem das expectativas do público em geral. dá substância ao conteúdo. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. Ou seja. com base nessa visão. em suma. mas. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. Ou seja. ainda. na prática. mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação.

eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas. funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . Por essa razão. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. ao referente público. David.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída . prescritivo ou descritivo./set. Rio de Janeiro. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. Londres: Free Press. contemplará. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. 1988. jul.quando as formas corporativas. o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. Por isso. como propõe a autora. p. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. Decorre disso. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. generalizado e. que é geral. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. sensata e criteriosa. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. CRUZ JÚNIOR. num certo sentido. 22. político. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. daquilo que a decisão política de fato é. ocorre a tomada da decisão política. João Benjamim. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. v. que são excessivos e socialmente diruptivos. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos. ou um fim em si mesmas. Charles. normalmente. forçando o retorno à tradição política. n. as idéias. Referências BRAYBROOKE. obrigatoriamente. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política. Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. maiores ou menores. de produzir a mudança política propriamente dita. e nisso residem seu vigor. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional. ele chega a ser mesmo interpretativo. Obviamente. comum e correto. Conclusão Na construção de seu modelo. 1963. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda. a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. portanto. porque. Um modelo útil. No bojo dessa análise histórica. seu significado e. Os aparelhos administrativos governamentais. 3-26. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. sua utilidade. efetivamente. e. como ignorar o conceito de viabilidade política. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. Revista de Administração Pública. desde Platão até Hobbes. que não são por si sós suficientes. da vida política . acima de tudo. econômicos e sociais de um paradigma emergente. que realmente contribua para a melhoria da decisão política.políticas públicas. principalmente. após a leitura de Schneider. ou não é. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. LINDBLOM. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. Eles não são. Além disso. por si sós. a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. mas transcende a condição de uma nova metodologia. os aparatos burocráticos estatais. for capaz de permitir a melhoria da decisão política. Na verdade. flui naturalmente. por isso. 3. caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. por si sós.

Cook e Leviton. 1960. Política. Los Angeles: University of Southern Califórnia. 1991. Mass: Little. Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. em Shadish. Robert. Charles. oferecer-lhes. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". 1994). Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY. LEVITON. e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. Thomas. 2005. economia e bem-estar social. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. Sheldon S. das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. EUA. por exemplo. Em sua visão. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. 1979. D. sobretudo na condição de Sênior Adviser. Rio de Janeiro: Lidador. Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. D. In: . 1989. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . CAMPBELL apud SHADISH. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. por exemplo: PATTON. C. Mimeografado. Aos olhos de outros teóricos da avaliação. Alberto. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. GUERREIRO-RAMOS. DAHL. Evidence. 1991). em Filosofia pela Universidade de Harvard. Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. Heidemann. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac. Wholey é Ph.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. A nova ciência. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.. Models of politics: some help in thinking about public policy. COOK. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. Boston. 11. Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. DYE. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. LINDBLOM. Ver. ed. Esag/Udesc. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. Understandingpublicpolicy. o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. 1971. Giandomenico. no entanto. 1978. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. O referencial. Joseph S. Ph. WOLIN. MAJONE. Bell (1994). dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. campus de Washington. 1978.. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington. Newjersey: Prentice Hall. D. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. Brown & Co. argument and persuasion: analysis and the policy process. dissertation. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia.

SCHEIRER. NEWCOMER. Q. Reinventing governmenp. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . San Francisco: Jossey-Bass. Handbook ofpublic administration. a lei dos resultados e do desempenho do governo. NEWCOMER. In: WHOLEY. S. From red tape to results: creating a government that works better and costs less. por exemplo. B. 1994. Utilization-focused evaluation. (Eds. H. E. P. San Francisco: Jossey-Bass. Referências AFFHOLTER. 1994). Managing evaluation projects step by step. 1990. Beverly Hills.). Hatry e Fountain têm instado que. a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver. Califórnia: Sage. Designing and using process evaluation. In: PERRY. 1993. Handbook of 'praticaiprogram evaluation. P. K. 1989. Handbook of praticai program evaluation. HATRY. (Eds. Determining the effectiveness of government services. FOUNTAIN. L. GORE. NEWCOMER. S.. sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje. R. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. Handbook of praticai program evaluation. E. J. K. GAEBLER. H. Hatry.). 1992. PATTON. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho. Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação.. R.. In: WHOLEY. HATRY. Conn. Congresso dos EUA. New York: Plume. uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas.: Governmental Accounting Standards Board. por exemplo. 1993. K. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector. 1994. A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider. para ajudar a aperfeiçoar os programas. J. Handbook of praticai program evaluation.. Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho.. P. J. H. Hatry.em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo. do desempenho das repartições e dos programas. 1994. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come. NEWCOMER. SCHEIRER. J. San Francisco: Jossey-Bass. De fato. de 1993 (P. FOUNTAIN . que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . Norwalk. M. (Eds. OSBORNE. H. HATRY. S. San Francisco: Jossey-Bass.: Addison-Wesley. Penguin Books. (Ed. E. K. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica. CHELIMSKY.e ressaltando a importância da monitoração anual. T. A. Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. 1990). J. E. GORE.). (Eds. E. D. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . H. In: WHOLEY. H. San Francisco: Jossey-Bass. R. A. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas. J. Mass. Numa série de publicações. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE. ou mais freqüente. Reading. 1994. Nos EUA. 103-162). R. 1989. 1994). BELL.). Making evaluation units efFective. E. em todo o mundo. Outcome monitoring. M. 1993). HATRY.). S. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. 1978. HATRY. GAEBLER 1992. D.variações no desempenho intraprogramas. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. In: WHOLEY. J.

Senate. E. S. E. 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .). 1993. K. 1a sessão. E. (Eds.SCHNEIDER. J. S. (Eds. K. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice.. H. 356-363. S.. Evaluators as change agents. CONGRESS. San Francisco: Jossey-Bass. U. Public Administration Review. In: WHOLEY. Handbook ofpracticalprogram evaluation. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. R. E. WHOLEY. 103a Congresso. 1994. SONNICHSEN. Government performance and resultsActof 1993. J. H. C. S. J. p. In: WHOLEY. Handbook of praticai program evaluation. A. HATRY. Report 103-58. 1994. Commitee on Governmental AfFairs. L. San Francisco: Jossey-Bass. 46 (4). NEWCOMER. NEWCOMER. HATRY.).

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