OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

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Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

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. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas. pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida". nos entregamos. Francisco G. Heidemann (tradutor) . ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria. "o tradutor..Como sugere Cassiano Ricardo. com consciência e determinação.

A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G. Como artífices e organizadores. O professor J. além da concepção e construção crítica da obra. participou também Burton Terence Harwick. Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. com sua passagem pela Eletrosul. além da concepção. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação. pela University of Southern Califórnia. G. é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. a apresentação. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. produção de um capítulo ad hoc. enfim. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. Califórnia. No lado mais mundano de sua execução. professor da Caí State University de Northridge. E Salm. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. Nas universidades. Heidemann. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. a definição do conteúdo. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. E Salm presta consultorias a universidades. Em seu áesign. coube a seus autores. Com doutoramento em Administração Pública. notas editoriais e passagens de amarração. mestrado e doutorado. elaboração de textos de introdução. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. compilação de informações complementares e. Heidemann também tomou . havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. sua contribuição em ensino. Além do trabalho de ensino e pesquisa. F. a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo. Heidemann. J. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina.

na UFSC. 79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. em duas gestões. até 1995. De 2000 a 2002. 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC).a decisão de trabalhar para a educação superior. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc). associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração. Obteve seu doutoramento em Administração Pública. Nesse período. no início da década de 1990. tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo. 21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. a mantenedora da Escola de Governo. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. 99 Thomas R. Sumário Apresentação. Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos. De 1995 a 2000. na University of Southern Califórnia. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE. 15 Introdução. 23 Francisco G. onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. ingressando na UFSC em 1976. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. Em 2002.

Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas. Lindblom Capítulo 5. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. 161 Charles E. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6. 203 Charles M. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas. 259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático. 301 Francisco G. 334 Joseph S. Wholey . 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais. 233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai. 129 Donald R.2 Reexame da estratégia mista de decisão. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability.1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai.Comentário Modelos: da teoria à prática. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional. 287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. o exemplo da gestão da saúde. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. 133 Herbert A. 181 Charles E. Dennis Capítulo 6.

para evitar a tendência. Tornamse. como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. Parece óbvia. de difícil localização. de forma adequada. portanto. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui. o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. implementação e avaliação de políticas públicas. Os textos clássicos. a associação entre políticas públicas e desenvolvimento. de "tentar reinventar a roda". pela análise de sua relação com o processo de formulação. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema.Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. dada a importância da obra para o seu público-alvo. é dever ético A . A análise do processo de desenvolvimento de um país passa. Infelizmente. objetivo central do livro. No entanto. assim.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. Assim sendo. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais. e de práticos da administração pública . portanto. Do lado de políticos. necessariamente. costumam ser raros e. como fonte de informação original. em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam. Afinal. na qualidade de representantes dos cidadãos. também. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos).

Felizmente. por sua vez. Na primeira. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas. os conceitos e. educação. explorar suas virtudes. Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente. isto é. Os comentários competentes e cuidadosos. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. conscientemente ou não. O conteúdo do livro está organizado em três partes. todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. respectivamente. as fórmulas utilizadas pelos autores. seja proporcionalmente pequeno. são cursos de administração pública. em áreas como ciência política. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. inseridos após cada capítulo.046 cursos de graduação presenciais existentes no país. profissional ou administrativo. dentre os 2. em especial os iniciantes. de forma necessária. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil. ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização. como lembra. No entanto. além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública. E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . Kurt Lewin. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. também. Boa leitura a todos. Embora o número daqueles que fazem a lei. Certamente que esses dados não refletem.de quem escreve um texto. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento. economia. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. a teoria e a prática são indissociáveis. "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. Por exemplo. dos legisladores propriamente ditos. na área de gerenciamento e administração. de autoria de distintos autores. A contribuição teórica de Ramos. saúde pública. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. às vezes. planejamento urbano etc. menos de 1% do total. o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. em 2004. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública. Em seguida. Em especial. contribuindo para que os leitores. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. apenas 19 deles. no mundo da práxis. supostamente. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. esse desequilíbrio não é tão gritante. todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. Por isso. seja este acadêmico. Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim.

Schneider. nos três poderes. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas". etc. tem interesse introdutório. por se tratar de um estudo inédito e atual. ao qual o primeiro deve servir. Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. Os cinco textos — de Simon. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. No primeiro caso. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T. porém. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam.Na segunda parte. este também é inédito. G. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. comerciais e de • • • serviços. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. ou pesquisa de avaliação. os presidentes. sindicatos. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto. São. não foi submetido à apreciação de um comentador. • os estudantes em nível de pós-graduação. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor. • os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. assim. os executivos e os funcionários de repartições federais. Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e.. Para este fim. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. ou accountability. os executivos de organizações do terceiro setor. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade. incrementai e misto. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um. informativo e didático. brasileiro ou estrangeiro. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional. Quangos. implementação e avaliação de decisões em geral. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. A análise crítica que segue. O capítulo I. portanto. os diretores e os gerentes de empresas industriais. como órgãos de representação. e o sistema de tomada de decisão. de Harwick. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa. além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. Ongs. Heidemann. associações de trabalhadores. por sua vez. a partir do caso da gestão de serviços de saúde. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. simples e relevante possível. estaduais e municipais. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. permite aperfeiçoá-los. A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. de F. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. em termos de tempo e espaço.

e o terceirojietpr. sobretudo a partir do século 18. o mito do desenvolvimento. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. ou seja. o Estado passou a regular a economia. de Ramos. Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade. Quando este talhou. e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado. presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais. O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. porém. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado.: o governo. Nos últimos anos. por exem-í j pio. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes. O segundo capítulo. o setorjmr^sarial privado. O conceito de governança pública. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. Até a terceira década do século 20. nacionais e supranacionais. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. como um agente coordenador e supervisor.

mas também uma profecia para o futuro". Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. região. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. Depois de superada sua visão romântica e simplista. como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. (5) Por uma reformulação do problema da modernização. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P. no cogito cartesiano. Como afirma Ramos. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. por sua vez. sua análise e discussão. comunidade ou cidade. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. Em seu comentário. Com a nova antropologia. que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. Mesmo numa economia globalizada. Para elaborar . a evolução histórica de um país. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. por sua vez. O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. Com isso. não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias. apesar de modesta. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. Ao comentar o capítulo de Ramos. útil e relevante ao nosso tempo. Segundo Ramos. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. em sua acepção noética. Estado e mercado. o ideal do desenvolvimento. realizando um aperfeiçoamento crescente". é necessário que seja possível ser diferente e particular. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar. Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. mas não se limita ou se rende a eles. Neste capítulo. A mudança genuína é possível. (7) Modernização em novo estilo. políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. até agora inédita em português.O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar. Em seu curso. desejo retratar. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. desenvolvimento. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença. ela gerou um novo ideal. 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise . Como se lê no Dicionário de filosofia. ainda que por alto. Rezende afirma que a obra . e (8) Conclusão. a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. que. Para o lugar das teorias de caráter necessário. além e acima de seu interesse meramente pragmático. A razão. dos textos clássicos contidos no livro. impositivo. (3) Características da teoria P. A salvação está na diversidade também na história política. o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". Ramos oferece a fórmula pqssibilística. de Niccola Abbagnano (1999). na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética.internacional até o início da passada década de 1970. Nessa acepção. (4) Persistência da teoria A'. isto é. (2) Breve história do modelo de possibilidade. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G. significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. ou mesmo de uma organização. Ubiratan S. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento. rico e auspicioso. Esta segunda versão.

ralismo tiveram sua expressão áurea. no sentido de não poder ser diferente do que é. chamada pelos liberais de intervenção. no estágio atual dos estudos. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. 2002). E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. no livro Novum organum (1620). pois. a promoção do progresso esteve. que permitem delimitar o campo da "história". no período entre as duas guerras mundiais. Até quase a metade do século 20. di\O plomacia e. veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. por comparação. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 . essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. com runção empresarial. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. Por isso. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. Num contexto tão favorável. Por conseqüência. já não sustentavam suas teses. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. mais "idosa" . atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. As regras da metodologia historiográfica. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social. por exemplo. SKINNER. afinal. mormente. Até as primeiras décadas do século 20.desenvolvimento. Segundo Bacon. segundo os estudiosos. 1981. a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política. de acordo com Abbagnano. seria igualmente razoável supor que a era presente . O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe. A ação política dos governos. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. porém. menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. Em grande parte do mundo ocidental. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. As grandes iniciativas. quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19.também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. em geral. No século J. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. na criação e na administração de empresas estatais. Para poder funcionar. como. Administração da Justiça. os negócios privados floresciam em plena liberdade. social. A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento. portanto. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. educação constituíam seus encargos essenciais. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. a líberséculo 20. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais. com seus problemas e soluções r i pela via r política. econômico. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. regulando politicamente a economia. Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. sustentável.O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. (2) cada termo da série é necessário. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. No século 20. humano etc. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. mais avançada no tempo e. sonhar com a redenção social. Na cultura moderna. sobretudo no campo econômico. que dependiam.A idéia do progresso é. Naquela época. pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. incipientemente. no campo da economia. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. Quanto maior era o espaço privado. As principais teses ou implicações da noção do progresso. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento. pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise.a então nascente Era Moderna. e (2) pela participação direta do Estado na economia. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do.

As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. é hoje com freqüência referido. Era o que passou a importar. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. saúde. Por outra parte. por exemplo. material. O Brasil. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso. entre os cientistas sociais. são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. inclusivo. desejando emulá-los. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. Para chegar ao desenvolvimento. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. 1982). Embora houvessem debates isolados. como país emergente. sobre os tipos de desenvolvimento. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. Desenvolver um país significava. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. Após a derrocada do socialismo real. insatisfatório. Roosevelt. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização. O novo qualificativo. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento. um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). sustentável.méritos próprios e de forma circunscrita. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. O esforço de industrialização. sobretudo com a criação das leis trabalhistas. Álvaro Vieira Pinto. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . 1958). Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. etc. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então. sobretudo pelo efeito demonstração. publicado neste volume. Entretanto. por exemplo. como Alberto Guerreiro Ramos. as conseqüências perversas. Cândido Mendes. como esclarece. os países foram classificados. basicamente. chegou a ser criado. dos governos e de seus estudiosos em geral. volvimento desejado e desejável: político. e ainda significa. segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. no início de um novo processo de desenvolvimento. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. Em 1955. em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. Hélio Jaguaribe. O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores. portanto. 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. no Ministério da Educação e Cultura. se não a totalidade. De um significado origínariamente genérico e neutro. meio ambiente. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. harmônico. mas provou-se inadequada. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. cultural. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. por exempio. nessa medida. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. Na década de 1930. social. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. ao lado de alguns outros. porém. Durante as décadas subseqüentes. Seu desenvolvimento é apenas material e. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. em países desenvolvidos. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. implantar uma economia de mercado que inclua. justo. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. por indi\ cadores de desenvolvimento. como educação. não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. outros. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. Os principais indicadores eram de natureza econômica. calcado fortemente sobre a indústria de transformação. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. humano. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. econômico. esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social.

ou que destrói a natureza. a natureza "política" do homem. como no Dicionário de política. torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". política econômica). a política trata do conjunto de processos. Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. p. ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. Nesse sentido. Nesse sentido. caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. se não corromper. A política. entre tantas outras. as instituições comuns. um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais. municípios ou distritos especializados). finalmente. 70). por exemplo. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. levados pelo auto-interesse. A política é concebida. public policy] causa espécie em língua portuguesa. Na frase clássica de Aristóteles. como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. Depois deste pequeno esquema de distinções. não será visto como um "bem público". todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. Dye (2005). com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. isto é. o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. Independentemente de seu valor prático e operacional. na verdade. a cidadania brasileira. Eis. Por isso. fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo. os interesses conjunturais. o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. portanto. que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. diretrizes políticas. a seguir. ^. subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade. De acordo com uma primeira categoria. Só então se pode firmar a noção de política pública. A expressão "política pública" (no inglês. Nesse sentido. Desenvolve-se o que. de Thomas R. para quem. por si só. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. Em vez de Aristóteles. p. podem comprometer. pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. Entretanto. Já H. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. em terceiro lugar. objetivo ou propósito" (1963. Quando predomina esse significado. sobretudo por meio do uso do planejamento. política de saúde). como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. o mercado é hoje politicamente regulado. Em vez de auto-reguíado. práticas. Por isso. de Norberto Bobbio (1986c). O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. como também à organização. por sua vez. todas as acepções anteriores. conquistar e manter poder. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. particulares. ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. p. a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. Entre os estudiosos. um ser político por natureza. "o homem é um animal político". Para David Easton. estados. 71). Mas nesse caso também abundam as divergências. é também a arte de governar e realizar o bem público. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . ou no livro Understanãing public policy. "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido. 129). Em seu conjunto. O mercado é um agente "plural". valores e práticas" (Í970. o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações. Lasswell e A.I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. para resolver questões gerais e específicas da sociedade. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. a política é entendida como ações. métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. conhece com o nome genérico az políticas públicas. algumas definições. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. Nas relações sociais. o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. já iniciada na quarta acepção anterior. Kaplan definem política como "um programa projetado com metas.

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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sobretudo por julgá-la conservadora. Em seu argumento. igualmente incluída no volume. nem sempre tão óbvios. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. não há política pública. segundo Etzioni. com pouco ou nenhum planejamento. A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. Na exposição de Cline et ai. radicais. Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação. uma vez tomadas.também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. para Simon. vem a prestação de contas dos gestores de políticas. 1979). os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. como mostra o estudo de Cline. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. De acordo com ele. ou Partes interessadas. ela não permitiria haver mudanças profundas. As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. (Finjlrriente. Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). de uma política. inconsciente por certo. porém. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica. Sem ação. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. do homo economicus. segundo ele. Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 . Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. maximizantes. segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. a segunda elaborou e testou modelos de análise. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada. Eles decidem e agem de forma incrementai. 1975). o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão. pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. uma incrementalista e uma mista. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. _^-t? Em terceiro lugar. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through). conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. de que as decisões políticas teriam impacto automático. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. perfeitas. O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa. Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski).. e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. (2000). outras teriam de ser inventadas. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas. Segundo ele. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. Sem essas estratégias de ação. um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. não se norteiam por algum rumo ou direção. mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo. que são conjuntamente relevantes à sua tipologia. a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. reconfigurando-o de algum modo. os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. organização. isto é. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. O argumento de Etzioni. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. Por muito tempo predominou a visão. Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio. cuja 3a e última edição apareceu em 1984. Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni. 1990). A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico.

Spring 1959. (Traduzido e incluído neste volume. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice. TOTTEN. 24 (7). depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento. Mixed scannmg revisited. p. Public Administration Review. A third concept of liberty. p. 1986. Isaiah. Understandingpublícpolicy. Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making. 109-117. p. 2005. p. Amitai. D. Caio Navarro de. May/June 1975. BERLIN. Laurence J. p. Aaron B. p. 99-1 18. 46 (1). Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. 1958. Brasília: Editora Universidade de Brasília. London Review ofBooks. Foresman/üttle. Graham. Philip D. O. essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer. 3. Norberto. C. 2002. ZELIKOW. 1986. São Paulo: Martins Fontes. Illinois: Scott. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. Addison-Wesley Educational Publishers.) __ .juntas. (Traduzido e incluído neste volume. OTOOLE. E o sistema de tomada de decisão. Washington. (Eds. 8-14. 1990. A redução sociológica.. Public Administratíon Review. Quentin. New Jersey: PrenticeHall. Glenview.) __ .) SCHNEIDER. GOGGIN. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa. Karl. PRESSMAN. p. Alternative conceptions of accountability: the example of health administration. Quarterly Journal ofEconoics. 79-88. 19 (2). Berkeley: University of Califórnia Press. Modernizatlon: toward a possibility model. p. Devetopíng nations: quest for a model. 10 (3). John K. LESTER. 4Apr. 1999. G. pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver. 1999. 3 (2). July/Aug. Herbert A. The science of muddlmg through. Public Administration Review. __ . p. Public Administration Review. p.ed.) POLANYI. Dicionário de política. Upper Saddle. Quatro ensaios sobre liberdade.) GALBRAITH. 21-59. Anne L. 39 (6). 1986). Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . ed. por sua vez. Na prática./Dec. 2. 1967. (Traduzido e incluído neste volume. A título de conclusão. Kurt D. A economia e o interesse público.July2000. 1979.) SIMON.. Brasília: Editora Universidade de Brasília. Dicionário de filosofia. ETZIONI. LINDBLOM. Referências ABBAGNANO. Jan. 69. ed. 356-63. um sonho de fundo democratlzante.. 1970. Diferentemente do mito do progresso. DYE. 55171. 51726. Jeffrey L. 2. São Paulo: Pioneira. New Jersey: D. RAMOS. 27 (5). Jr. (Traduzido e incluído neste volume. implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora. CLINE. (Traduzido e incluído neste volume. 385-92. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais./ Feb. ed. WILDAVSKI. A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão.) SKINNER. 1981. W A. 11. Princeton. In: BELING. Von Nostrand. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. Feb.. fseb: fábrica de ideologias. Niccola. Still muddling. Thomas R. 35 (3). BOWMAN. BOBBIO. A behavioral model of rational choice. 1988. 1947. Alberto Guerreiro. Implementation theory and practice: toward a third generation. (Traduzido e incluído neste volume. 1982. James. p. Commentary. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation. Brown. São Paulo: Ática. (Traduzido e incluído neste volume. Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores. l OLEDO. Feb. Public Administration Review. 1618.) ___ . 46 (4). 279-86. Dec.). Journal of Public Administratíon Research and Theory. Nov. 1986c. Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER. Charles E. 1955. Cabe elaborá-las. Malcolm L. Ann. (Traduzido e incluído neste volume. not yet through. ALLISON. Public Administration Review. 1984.

nos Estados Unidos. 21-59). de amanhã cuidará de si mesmo.. está hoje superado. Até recentemente. organizado por W! A.: D. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. A Revista de Administração Pública (RAP). Heidemann. Von Nostrand. O.. publicou-o.. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. porque o dia. shoulã look. um enorme progresso. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme. or its Pasteur.Totten (Princeton. p. no 2B semestre de 1967. N. O reducionismo. Em 1970. not indeed for its Newton or Darwin. 7-42. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. (Emile Boutroux) . a sociologia teve. Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo. em competente tradução de Hugo Wahrlich.. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. em seu número l. p. J. 5-30. N Tradução: Francisco G. a mesma revista RAP republicou a versão de 1967. 1970. É esca versão revista . de 1983. BelingeG. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). pelo dia de Amanhã..A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis. Esag/Udesc. esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista. pois. sociology . com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social.. (Karl R. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. but mtherfor its Galileo. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais. p. porém. da Fundação Getúlio Vargas. na verdade. o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo. Popper) os últimos vinte anos. que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel.

estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). apesar do "materialismo histórico" de Marx. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. em 1915. A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. Entretanto. 81. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. que. encontramse cinco notas substanciais. nos seguintes termos: Nas seções 5. possa deslocar-se para a área periférica. voltou momentaneamente ao Brasil.Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. de Braybrooke e Lindblom. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. região sul do Estado da Califórnia. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). por assim dizer. Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. Talvez. depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. por um arquétipo rígido de modernização. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. por exemplo. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. estranho a suas possibilidades. os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. a imagem do futuro destas. O postulado principal da Jeoria N. e outro possa assumir a área central. Como conseqüência desse modo de ver. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade. a teoria da modernização.. mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. sempre terá possibilidades próprias de modernização. no contexto da teoria da dependência. o arranjo de equilíbrio entre as nações.). quer em forma de livros ou de artigos. operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. aqui. Sua obra. de decisão. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor. quase inteiramente inéditas. como forma de superar as limitações do modelo sinóptico.. Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras". Parsons. (2) exclui o incrementalismo. em Florianópolis. Entretanto. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". apresenta duas características principais. trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. No presente artigo. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas. é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. deva-se destacar. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. Mas esse avanço. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . partindo dessa premissa. com base no efeito demonstração. Ramos formou-se em direito e sociologia. Em 1966. em favor do contextualismo dialético. e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. o presente trabalho. Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap). verificamos que eles podem ser situados num continuum. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. 82 e 88). para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). Para começar. Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas. mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. EUA. estará ameaçado. e vice-versa. mais tarde conhecido como modelo racional. Essas sociedades representam. na edição de 1970 (notas n. cujos pólos designei. por Teoria Ne Teoria P. 6 e 7. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. em 1980 e 1981. num dado momento histórico. na cidade de Los Angeles. Nascido em Santo Amaro da Purificação. Freqüentemente. e. no que se refere a totalíciãclè". (4) sugere. num mundo de ' abundância. e 2) sustenta que toda nação. "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros). do ponto de vista acadêmico. portanto. Easton. ATeoriaP. focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. estado da Bahia. e (5) concebe como instável. Viveu o resto de seus dias. 60. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente. nos EUA o conceito de totalidade foi. até abril de 1982. viu-se forçado a deixar o país. Após a anistia. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. 20. esta instabilidade torna possível que um país hegemônico. no entanto. em termos de conteúdo teórico. ao examinar esses trabalhos. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. destacam-se a Redução sociológica. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. no que tange à modernização. Almond. Katz e Kahn. qualquer que seja sua configuração atual. etc. como demonstra. (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização.

pela grande generalização de Marx. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado. o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática. num dado cenário e estágio. Para salvar o determinismo ..' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada ... Somente poucos autores. há sempre determinismo e liberdade. por exemplo. isto é. O que representa um percalço ao progresso. Isso ocorre com quase todos os que. escreveram a respeito de modernização. em circunstâncias diferentes.. isto é. torna-se necessário explicitar ou articular.. Se pode ser encontrada entre vós. entre os séculos 18 e 19. o niilismo. sem determinismo. E muito pertinente.2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais. tão sistematicamente quanto possível. porém. têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso. Determinismo ou liberdade é um falso dilema.] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento.] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais. tais como C. Em vários aspectos muito importantes..4 No mesmo diapasão. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas.. ou "Modernização: protesto e mudança". econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte. também é impossível definir um número determinado de características de atraso. de Eisenstadt. nesse terreno. Ilustraremos concretamente esta observação. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas. de autores diferentes. podem ser considerados decididamente associados à Teoria P. entre outros. não teremos mais determinismo.1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização. ou seja.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas. pela própria natureza desse atraso. por conseguinte. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais.. ao arbítrio. Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas. a impossibilidade de uma ciência social. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados. observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P. O determinismo é inconcebível sem liberdade. Evidenciase.5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias. tomando.de qualquer conotação metafísica. em algum lugar. uma espécie de complexo hamletiano. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [.que é essencial à ciência social . em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento. aos continentes da América do Sul. Wright Mills. eu não sei.. o desenvolvimento de um país atrasado pode.. Albert O. apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora. e.] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico. Ásia e África. Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. sem o auxílio de tal pré-requisito. Hirschman e Alexander Gerschenkrori. mas fatalismo.6 [. bem como. aqui nos Estados Unidos. uma ambivalência metodológica. pode favorecê-lo. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento. No processo histórico e social. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular.consciente ou inconscientemente . Se lermos os artigos de Bendix e Levy..3 Historicamente.9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista.. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [. A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade". nos séculos 19 e 20. tirada de um ensaio de Mills. e que depois se estenderam a outros países europeus. estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si.As seguintes afirmações.10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a seguinte citação.

nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático. com base na categoria da possibilidade. de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". é a obra do filósofo francês Charles Renouvier. somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. Comte e Spencer.16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". ele admite que. De interesse especial. O sujeito de uma opção.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . como as de Hegel. 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento. Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été. em outras palavras. efetivamente reconhece as possibilidades. só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha. em 1904 e 1905.13 A fim de demonstrar seu pensamento. Destarte. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária. seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita. Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. A observação de Ernst Bloch. Assim. Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. num processo de mudança. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. poderia acontecer b em vez de B. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia. Por exemplo. publicado em 1857. Contudo. respectivamente. Aliás. History and class consciousness. Hobbes dá eco a essa tradição. Para Weber. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. Ele só admite possibilidades epistêmicas. como ninguém o fizera antes. em dois ensaios de Max Weber. Sem dúvida alguma. ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. Renouvier escreveu o extraordinário livro. tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu. Entre os filósofos. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". nesse particular. talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N. o continuum não existe no mundo. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único. que efetivamente poderia acontecer". há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. entre os representantes do indeterminismo. quando afirma que não existem possíveis no mundo real. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa".12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário". A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. Segundo Abelardo. Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs. Ucrânia é umautopia do passado. desde Aristóteles. Para eles. publicados.'1 é verdadeira. "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. disse ele.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. pelos historiadores da filosofia. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza. Todavia. no campo das ciências sociais. Quando B acontece depois de A. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia. embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria. tal como poderia ter ocorrido). intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". nas datas indicadas. uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. Teoricamente. que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". Antecipando-se a Eugène Dupréel. Todavia. São "discretos" no tempo e no espaço. não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. ao tempo da batalha de Maratona. tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou.17 Assim. A história. uma vez que pretende ser ciência". O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva.15 Renouvier é incluído. no campo da ciência social. como conceito sociológico. dentre todos os outros imagináveis. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente. Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível. "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave. Para Renouvier. em sua concepção da causação histórica e social.

bem como inovações e mudanças conscientemente controladas.ciência. possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. problemas como "colapso". Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição. Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos. descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados. Na discussão da ação humana. observa Mannheim. Em outras palavras. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". não resolvida. "II n'y a science que du cachê". isto é. torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos.20 Aliás. Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade. ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". isto é. conforme vista por Renouvier e Weber. "auto-sustentação" e "arrancada". ao invés.21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. Com esse critério. não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc. Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". mas representa uma possibilidade objetiva. estamos contemplando aquilo que ocorreu. a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas. Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de . a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano.23 "Todo observador que acredita". tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas.22 Havia. "nunca se poderá transcender o eu quero.os gregos. isto é. produzindo para o consumo próprio do dono". pois. dadas as decisões apropriadas. o despotismo. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. entre uma "economia natural". nessas condições.. em matéria de modernização ou desenvolvimento. "The social causes of the decay of ancient civilízation". com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano". A burocracia. nas propriedades rurais. As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados. baseada na escravidão. isto é. pois. e um mercado urbano. o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). tencionarmos atacar. publicado em 1896. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias. mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. ao escrever: Num dos casos. portanto. em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". Mannheim sugere um novo "método de observação". e isso se nos afigura como "necessário". mas. A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. disse Gaston Bachelard. essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. como o fez Weber. Todavia. não "necessariamente". não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. No caso da liberdade. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica.] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar. do ponto de vista de uma evolução em marcha. O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. por exemplo. O conceito de possibilidade constitui. Ademais. por exemplo.. passados e presentes. se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. olhamos para o evento como algo que está "em formação". inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou. ligado ao comércio internacional. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos. porém. Sua explicação desce à essência da evolução do Império. como algo que ainda não ocorreu e. a ilusão do fato consumado. o luxo. Mais uma vez. possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. Todos esses tópicos implicam a Teoria P. de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido". de frente.19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos. como cientistas sociais. se nós. saber por antecipação [. podemos dissipar a ofuscação do fato consumado. mas não o foram. como algo não "necessário". e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. Vale relembrar o estudo de Weber. Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso". mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas. Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. como "tipo ideal". ou seja. que denomina como enfoque in statu nascendí. um requisito essencial para a análise científica da realidade social. Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária. enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 .

28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história".]. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente. a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. que ele concebe como parcialmente condicionada. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético. mas se encontra concretamente em vias de realização. de criar possibilidades e destruir o impossível. variam elas próprias segundo outras leis.mudanças emergentes. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch. "em seu mais alto grau. necessidade metafísica. "A liberdade". caso se verificassem todas as suas condições. presente em seu enfoque. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. Pode. que o determinismo não é fatalismo.30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!. Em todo tipo de estrutura global. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos. necessariamente.. O fato de que a Alemanha. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche]. de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. Refiro-me a The principie ofhope. no dia 9 de novembro de 1918. O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. o aparente movimento próprio da história e da sociedade. Para ele. a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. não se pode prever que lado vai vencer. será apenas possível.27 O raciocínio utópico. podemos observar diversas regularidades tendenciais. tomar um rumo imprevisível. O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca. todavia. Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original. Spengler. um problema de opção humana. Hoje. para Bloch. e não meros agentes passivos de (ímfatum. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine. isto é. neste ensaio. ao menos em princípio.. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem. dadas novas condições. então a solução. às vezes.29 Não podemos. por exemplo. de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". Antes de o jogo começar.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. porém incertos no que se refere à sua realização. revela-se capaz. não experimentou uma seqüência revolucionária. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia". o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. é prova disso E. suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo. a possibilidade só é dada ern estruturas. e estas leis. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial". de modificar ou inverter situações. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática. todavia. Em certas ocasiões.24 Tal como o concebe Mannheim. trouxe-o para a área da Teoria P. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver. como inovações teóricas. Assim. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial. diz ele. de certa maneira. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P. A consistência das possibilidades é. anuncia o que não existe. Apresentam-se. enfim. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade. Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos. mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". Destarte. o conceito de possibilidade está. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. conjunturas e situações concretas. será ainda precariamente possível. Na realidade. a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. por fortes razões. Por exemplo.

contrapondo seus traços aos da Teoria A^. Na realidade. e "apenas modificam. Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. Maclver salienta: "Pata eles. (2) eventos não favoráveis ao efeito. Robett M. bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam.32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação".37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre". John Stuart Mill. Como dizia Bacon. Tal como empregado pelos sociólogos. existe sempre um intervalo.indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes. temporariamente e em grau limitado. Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N.36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente.33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall. desprezível ou considerável. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P. mediante comportamento estratégico. David Ricardo.. Já naquele ano. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora". talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro. que não favorecem nem impedem o efeito.] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais. na hipótese em exame. não sujeito a mudanças imprevisíveis. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário". Ofereceremos. quando certa condição está presente ou ausente. Se esse intervalo for considerável. considerado como causa. podem servir a um requisito funcional. Concluiremos esta parte do ensaio. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário". ele advertia: [.] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. o equilíbrio é fundamental. Assim escreveu: [.34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P. e seu efeito admitido. é apelar pata a metafísica. de Gerschenkron.. o curso normal dos acontecimentos". entre uma condição ou um fator. Discutiremos essa teoria. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode.. Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização. a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica. Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente. por pouco que seja. Quanto à Teoria A^.. Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário". a qui. Também para ele não há continuidade no mundo. Entretanto. três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito. Desde o começo. Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. Por esquemáücas que sejam. segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948. (3) eventos indiferentes.^ A crítica posterior de Hirschman (1958). o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto. Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos. os seguidores prejudicam os fundadores. até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". Referindo-se a essa questão. imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas.35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional". O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias". equivalentes ou substitutos funcionais.

verdade emerge mais do erro do que da confusão". Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social. possível fazer previsões. Teoria N Teoria P 4. conduzindo a sociedade a um novo estágio. e sua natureza e vimento. poderia prever. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido.No que respeita ao presente. um obsermente um cientista social. o que terá de tivos e opções humanas. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. Tudo o que aconteceu é a única 1.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais. cias concretas. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. futuro destas. linear de evolução. leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas. nem há prática sem um rudimento de teoria. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas. Não existe processo normal unilinear. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza. para que os agentes tema. A qualquer momento pré-requisitos. esta possibilidade têmicas ou lógicas. Existe um processo normal e uni.7. condições nas sociedades em deem diferentes graus. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento. no sentido de Kuhn. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . caminhos e colapsos. Uma mente tamente necessárias. Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. Na realidade. No que tange ao presente. que está emergindo em nossos dias. A Teoria P. Assim. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas. sem é uma contradição de termos. a tada ciência social é mostrar o que. 5. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. a tarefa 5. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza.3. prática. Sob a ótica desse sismodernização. É pernicioso ao cientista social ser 6. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento. que poderiam ter acontecido. sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. No momento atual da história. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. a fim de ser capaz de ver. O curso dos acontecimentos resulta 2. irá necessariahorizonte de suas possibilidades. Não idéias preconcebidas. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro. é acontecer a curto e longo prazos. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio. 3. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo.39 Conforme assinala Kuhn. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade.O que faz o homem pensar em pôs. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. Se observarmos os múltiplas. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema. a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. Ela tem sido antevista. refa da ciência social é descobrir o em última análise. 6. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro. nos trabalhos de muitos autores. eis que se reso dos acontecimentos necessários. Em geral. Todas elas são. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. de. 7. mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático.4. exibem dora. Na história contemporânea. dades contemporâneas. 2. As primeiras. pode se realizar. O curso dos onisciente.

é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. Todavia.45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa. evidentemente. É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. emonstrar.. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento. Este autor já mostrou. dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e. sob o regime comunista. de Barnard. diria antes que.. condição essa que contraria o postulado de Deutsch. que são adequados a determinada situação.42 Em outras palavras. . com fundamento nessa correlação. de Deutsch. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média.! tívo da Teoria P. Se. vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades. A sociedade da Rússia czarista. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. Introduzem. Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t . A propósito. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. Esse livro seria perfeitamente representa. teremos de usá-las em situações próprias.44 A "teoria do oportunismo". Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida. Escrevem: "[. assim. Não obstante. no tempo e lugar certos".40 relativas a modernização. Esse "método estratégico" seria. em última análise. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação. Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. porém.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N. Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados". Entretanto.46 Contudo. entretanto. como conjunto de pressupostos. Os autores afirmam que. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento. mediante decisões adaptadas às condições desses povos. Harbison e Meyers. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses. por exemplo. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações. o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social. Existem.] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". Por exemplo. com efeito. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento. portanto. caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. não estaremos absolutamente certos. qual deles seja o "melhor". a um padrão determinado. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor. após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. era em grande parte insensível à realização individual. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. adotado por certos cientistas sociais europeus. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento. • E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'. pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento.. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos. A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída. em termos conclusivos e abstratos. restringem-se. Podemos associar à Teoria . uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P. aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man. as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento./V a noção de uma só e melhor maneira. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos. critiquei os indicadores de Deutsch. Dunlop. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos.i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. para uma situação diferente. Variam de caso a caso.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. de Kerr. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido". Os autores dizem.

Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. tornam-se muito discutíveis. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. a generalizações ingênuas e impressionísticas. Em sua concepção. o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S. William Mitchell. 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. O industrialismo e. depois de "definido o sentido da situação". conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. nas mãos de sociólogos clássicos. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização.48 nos quais Parsons se inspirou. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta. neste país. Ou. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. O. Em artigo recente. sugestivamente. Podemos mencionar. senão da própria personalidade. Em outras palavras. A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico.53 Entretanto. difusas. o bem e o mal. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N. tornam-se. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. Se tomadas literalmente. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos". quiçá impossível.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro. isto é. é teórica e praticamente falacioso. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista. Quanto à modernização. como uma espécie de ritual profissional compulsório. Entendo por requisito estratégico. o processo social em particípio passado. Essas variáveis. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências. como "uma dicotomia. neste momento. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. descobrir ou articular suas premissas conceituais. não obstante alguns argumentos em seu favor. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. Mas quando trata de problemas vivos. não concede margem para ambigüidade. por exemplo. Nos textos clássicos de Tònnies. A. a democracia. no mesmo sistema social. busca de realização e imparcialidade afetiva. adscritícías. Maine. Durkheim e Weber. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. Em outras palavras. conforme a ocasião.50 Contudo. e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. as variáveis de padrão. uma distorção. quando empregado em tom normativo. afetivas. especificidade funcional.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". nas mãos de Parsons. Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . Por exemplo. Conforme observou Buckley. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. E esplêndido quando explica eventos pretéritos. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons. ou seja. que se alinha fortemente com Parsons. nesse particular. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça". o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. Consideremos. essa variável pode ser uma coisa ou outra. talvez em menor grau. toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. N.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial.49 O parsonianismo representa hoje. exigem esses valores e normas novos e opostos. portanto. Nos sistemas sociais concretos. assim escreve: Destarte. por exemplo. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa.52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. que representariam os extremos opostos de um continuam. de Parsons. Eisenstadt.

que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo. Os resultados poderão ser bons ou maus. Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos. Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . mas. A avaliação do papel da difração. Assim. Deixo para o leitor esse julgamento. ele parece estar preso num círculo vicioso. Todavia.. de Parsons. Service. tal como Eisenstadt. com documentação convincente. no entanto. ao contrário.60 Na concepção sinóptica.. em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina. "difração". o rumo do presente está inexoravelmente determinado. em algumas situações. não só para consumo. que é capaz de saber. gostem ou não.58 A respeito desse pressuposto. que certas condições.] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que. embora de maneira vaga. estabelece a "lei do potencial evolutivo". muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. que. No tetreno da realidade histórica e social. bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização. na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração. extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas.. muitas sè-lo-ão. Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana. porque nossa inteligência está turvada por interesses. cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos. pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. A Teoria P. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu. modernização com aumento de especificidade. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos. Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. porém. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina). preconceitos e distorções. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. Contudo. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman". em dose excessiva. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos. diferenciação ou. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização. porém. mas algumas terão.54 Abegglen. Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos.demonstrou. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade. podem ser. essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas. Diz ele: [. enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. Urna mente poderosa. As forças. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. Só não conseguimos a compreensão total do presente. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema. pois. de Elman R. parafraseando Hirschman. não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal. mas também para fins de investimento". embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. em sua própria terminologia. pode obter um quadro exato da realidade.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração. que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior. por exemplo. Riggs equaciona. De maneira semelhante.. que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização.56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade".59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas. Assim. Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. resultante do jogo de causas absolutamente necessárias.55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco. Consideremos a variável "difusão versus especificidade". Parece. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente. qual espelho fiel. levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle. adscrição versus realização (achievement). costumeiramente julgadas obstantes. pelo contrário. Por exemplo.

cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte. ao interpretar James. instead of theories ofchange).61 ou. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento.66 Com isso. São dois os postulados da Teoria TV. observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração. de fato. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo..68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom. e assim por diante". constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico.. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [. Evidentemente. se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-.62 Destarte. assustada ou carregada de culpa". numa série de conjeturas que são "experimentadas. tal como Robert Chin. cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível. Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. pelo resto do mundo. efetua nos objetos". sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela. Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação. possível entender essa perspectiva não relacionada.70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão.compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes. em minha opinião. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. A razão. Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento".] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. Mais recentemente. gerência e organização. desde que não se descure a prática da qual deriva. clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging. faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 .65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto. porém. e nós não possuímos esse conhecimento. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. de superar o enfoque sinóptico. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey. como nossas atitudes.*'1 Esse assunto. ou o contextualismo dialético. O Eu que sabe é. É. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. conforme explicamos aqui. Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança".64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo. Segundo Martindale. em outras palavras. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica". aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas". na realidade. ele próprio. e novamente alteradas. sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude. parte do campo cognitivo.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática. Além disso. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito. Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema.69 Essa atitude metodológica. Pela seguinte afirmação de Parsons.71 Bennis. isto é. Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial. em atitude furtiva. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo. muito simplesmente. Por algum tempo julguei que o incrementalísmo. a Teoria P.

até então. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação. com intercâmbio limitado. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante". outrossim. Estas eram sistemas mais ou menos fechados.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 . A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência. Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. nenhuma rede de relações culturais. políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico. ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo.72 Afirma. mar ou rio. e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais. A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la. nenhum sistema de vinculaçóes. em todo o mundo. não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades". tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. raros e descontínuos. o professor Bendix. a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente. realmentef um mundo unificado. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial. Como se sabe. por exemplo. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. Em outras palavras. e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas". Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais. Assim. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste. Nessas circunstâncias. resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente. a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável. com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais. um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização. em larga escala. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras". desde o século 18. A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história. que hoje "penetra"77 toda sociedade. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. como já foi salientado. em seu livro. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. pela primeira vez. 1789-1794". Diria que. Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. Assim.79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização. A terra não constituía.74 Em outras palavras.75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades". Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las. no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional.76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão. relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é. segundo os cientistas sociais clássicos. declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra.81 Assim. Antes desses eventos. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas. e na revolução política da França. Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial. mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos. 1760-1830. e não por imitação ou origens comuns.

como os EUA do final do século 19. proposta pelo economista francês François Perroux. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas. ' pois que. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa. jamais total. podem se deslocar para a área central. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. No estagio atual de evolução do mundo. Uma nação central. estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria. onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais. como se pode observar hoje. têm forte caráter ideológico.b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional. e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia. Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito. Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável. em sua forma episódica contemporânea. como J. seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas. A expressão "efeito dominação".89 Em relação à modernização.86 2. A modernização nunca termina. coincide com um ajustamento ativo. Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico". ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha. a modernização bem-sucedida. como o fez Huntington.85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA. século 20. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido". já podemos especular.83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. Naturalmente. ou a sociedade mundial. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras". condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados. Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização. Alguns autores.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. sobretudo no campo do mercado mundial. C. sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. como também da --•^^1 sociedade pobre.. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". Do ponto de vista da metassociologia da modernidade.88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência". Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: . Galbraith.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro". jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. como dizia Hartmann. a partir mais ou menos do ano 2000. o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. A adaptação pode ser passiva ou ativa. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação. por exemplo. K. Em termos de história. no processo de modernização. Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização. a economia mundial. Wright Mills e David Riesman. As nações periféricas. e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. 1. como no caso do Japão. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo. de que "o país mais desenvolvidp. ou "pioneiro" e "seguidor". pode se caracterizar como paradigmática. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc. Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos.87 Nenhuma sociedade em particular. se levarmos muito a sério a afirmação de Marx. Normalmente.90 A modernidade é um fato ecumênico e universal. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular. como uma sociedade modelar de modernização.

Notas 1. Inc.. cap. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. para clarificar o significado desse processo. ibid. New York: Ballantine Books. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte. hegemônico ou periférico. Evidentemente. mas também que o conduzam. na esfera acadêmica. 2. em certo sentido. 156. Aliás. tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais.em seu parcicípio presente. não só para as nações periféricas. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. parafraseando Gilbert Seldes. do ponto de vista político. O. S. temos de levar em consideração o supersistema internacional. 1. p. embora possamos compreender sua eficácia tática. Ver EISENSTADT. politics and people. Wright. um comportamento estratégico. que o dirijam. New Jersey: National Bureau of Economic Research. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. Ver MILLS. New Jersey: Prentice-Hall. e não alguma sociedade nacional em particular. 4. 1967. Reinhard. 5. temporária. Ver LEVY. como objeto de estudo. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas. University of Southern Califórnia. 1963. Por isso. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo". Para uma visão geral sobre*modernização. Washington: The Brookings Institution. Quero dizer. 4.91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". Jr. Ver também HIRSCHMAN. 41. p. M. p. Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. se quiserem modernizar-se. Com efeito.). Essa sociedade já existe. Mas. C. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". 1966. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder. Podemos dizer. 9. 3. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. Ver HIRSCHMAN. A modernização é uma preocupação humana constante. Moâernization:protestandcbange. Social Research. Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas. Marion J. Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. referido na noca editorial. ou seja. Princeton. The strategy of development. Entretanto. 1966. A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica. Albert O. 4. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". um obstáculo à modernização. um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. 4. A. das nações periféricas. em: Critique of current studies on political development and modernization. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. N. Hoje em dia. mas também para as hegemônicas. sob asterisco (*). terão de superar o caráter provinciano. embora em graus diferentes. Capital formation and economic growth. Power. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. Na prática. (Ed. A modernização. New Haven: The Yale University Press. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. depende da institucionalização da sociedade planetária. p. What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". em última análise. Englewood Cíiífs. em larga escala. representa.. ou em suas possibilidades objetivas. In: ABRAMOVITZ. p. 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . mas em estado anárquico. p. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten. Id. a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. A modernização. Acredito que possam. 6. BENDLX.. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. 1968. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. Developmentprojects observed. Jun. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. 3. para cumprir esta promessa. 1967. a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade.

Ver BLOCH. "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação. Lincoln. COSTELLO. 2. Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard. 119. Brace and World. 8. The structure ofscience. Signs. Illinois: Northwestern University Press. cit. 1968. 1968. Ver BOAS. op. BERLIM. Ver WEBER. 1957. Rivière. JOUVENEL. Journal of General Education. La philosophie sociale de Renouvier. WEBER.). WEBER. ibid. p.: Belknap Press of Harvard University Press.] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro.LaformatíonefeFespritscientifique. Philosophical Review. A philosophy of~therealand'thepossible.. 19. Acho muito difícil entender como autores eminentes. Ernst. Révue de Métaphisique et de Morale. no entanto. 1934. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. 1962. Ver também GERSCHENKRON. New York: AlfredA. a resposta é os Estados Unidos. Paris: Presses Universítaires de France. se deu um presidente patrício. p. v.. Ver. 6-7. Ltd.. Paris: Presses Universkaires de France. 108-1 10. 1964.BACHELARD.. Edward P. Ver HIRSCHMAN.). cit. em vez de estudar o processo. ADAMS. The sociology ofMax Weber. Déterminismes sociaux et liberte humaine. O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY. Charles Bernard (1815-1903). Knopf. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20. 1939. p. PEPPER. 174. op. p. BUCHANAN. Max. Jan. orientada e disciplinada pela realidade. é julgada". The nature ofthought. ld. Londres: Oxford University Press.: Harvard University Press. Uchronie (rutopie dans l'histoire).Tom. New York: Hartcourt. George R. Califórnia: Califórnia University Press. 1954. 7. ed. Id. The methodology of social stience. Suíça: Georges Bridel & Cie. 1950. 1958. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica". Nebraska: University ofNebraska Press. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. Julien. de.. Berkeley. E este. Paul (Ed. p. Apud GURVITCH. 9. Max. Ver também: LONG. 55-72. tais como Engels e muitos outros. Hazel E. esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. 76. p.. Georges. 14. The art ofconjecture. uma divisão da Random House. volução bolchevista: "[. possam ter sustentadooupropostoocontrário.. em termos de generalidades. Arthur O. Vol.. no entanto. editeurs. H. 12.. Paris: M. Ver LOVEJOY. 173. p. NAGEL. Gaston. Lês catégoríes de Ia modalité. The social causes of the decay of ancient civilization. Humanistic existentialism. ela escolheu um líder autodidata. A. Possibility. 599. E./Mar. Apesar de não se referir a Renouvier. Isaiah. Turim. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época).. Pois. ver: BRIDEL. Ver também CHENEY. J. Paris: Presses Universkaires de France. I. Cambridge. Possibilita e liberta. p. Paris: Felix Alcan.. 1965. In: EDWARDS. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial. 1938. B. 411. the literature ofpossibility. Harry Todd. Historical inevitability. Scott. problems in the logic ofscience. Londres: Kegan Paul. p. se perguntarmos. Ver JOUVENEL. op. p. Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio. Itália: Taylor (Ed. Brand. 1956..] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas. DARBON. conforme a previsão de Marx.porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento. (Eds. P. Law in history and other essays. Ver GERSCHENKRON. Renouvier. Londres: George AJlen and Unwin. 77. 11. The great chain of being. New York: Pantheon Books. Charles. 1961. 1967. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. v. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL. WEBER.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. 1927. Trubner and Company. Thestrategyofdevelopment. 1Q de junho de 1925. cit. Nicola. Mass. Evanston. Lausanne.ibid. 181. 1927. 1908. mas não determina sua natureza. Inc. The encyclopediã ofphilosophy. 1955. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. George. 10. tão expressivo em conseqüências. 17. Sobre Renouvier. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo". Ver RENOUVIER. 9. p. LOEWENBERG. 276). Trench.. p. 1955. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. New York: The Free Press of Glencoe. p. v. p. Ernest. Açnl 1967.. Wilburg Harry. Mass.7. Roger.. Posstbility. 77. 174. 1964. ver BLANSHARD. 5. André. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. 2. 93. 8. "[. Mimeografado. 1901. 1905. p. Cambridge. . 71-79.. Ver também FREUND. O fato. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 .). Possibility. p. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [. Bertrandde. se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha."II nyadesciencequedu cache '. Maurice. 1967-p. . HACKING. se prestássemos ouvido a seus discursos. New York: The Macmiílan Company and the Free Press.. PICARD. a resposta certamente é a Alemanha. New York: Frederick A Praeger. New York: Basic Books. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. 56. Ecônomic backwardness in historicalperspective. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico. 13. p. Continuity in history and other essays. Alexander. por exemplo: ABBAGNANO. tei quil auraitpu être. 18. .p. 1956. Charles Renouvier et sã philosophie. Stephen C. Ltd. New York: Columbía University Press. BARNES. .

1965. (Ed. grosso modo.. Id. 33. 42. 166. 45. p. Chester L The junctions of the executive. 1968. Karl. D. n. Robert. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada. Brace & World. p. R. Ernest. 1965. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Gunnar. por exemplo. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. Ver DUPREEL. M. como a conhecemos. 36. Ver ainda: BOGUSLAW. Thomas S. out. Id. Ver o ensaio de MERTON. Novum organum. MANNHEIM. maio 1966.. p.). Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. Paul. 35. 8. 1949. 41. Revista Civilização Brasileira. Ernst Bloch. Nossa sociedade é tão boa que Lipset considera bem-vinda. Londres: Oxford University Press. New York: Vintage Books. n. BLOCH. Cambridge. mar. parece que 'o toma-lá-dá-cá das lutas internas de uma sociedade livre' é o máximo a que se pode aspirar. D. l. 33.. cit. 1966. Tempo Brasileiro. 188. Works ofFrancis Bacon. Op. particularismo. J. a tendência. ibid. 1962. n. 1968. l. 82-3. ibid. Ao se referir.. porquanto agora já a temos. 1948. R. New York: The Free Press. (5) difusão vs. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável. Clark. New Jersey: Prentice-Haíl. ELLIS. 1967. p. ibid. Illinois: Free Press of Glencoe. 167. 1964. 28. New York: Harcourt. p. Londres: Allen & Unwin.. Furter sobre Das Prinzip Hoffhung e Thomas Munzer ais Theolog der Revolution. Man and citizen according to Marx. 1962. Karl. ver FURTER. John T. 47. 1964. Pierre.. Some observations on community plans and utopia. In: MERTON. Inc. Ver BLOCH. Boston: Porter Sargent. segundo Ernst Bloch.. Ideology and utopia. Social cawation. ibid. Frederick. L. Ver MACIVER. ver GOODMAN. l. Paris: Presses Universitaires de France. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. Individualism reconsidered. (4) adscrição vs. pelo menos para o Ocidente. cit.. In: RIESMAN. Christian. Inc. uma divisão da Random House. Erich (Ed. "Estamos no limiar de outra revolução científica". 210. p. 31. Indmtrialism and the industrial man. The new utoptans: a study of systems design and social change. Administração e estratégia do desenvolvimento. BLOCH. J. p. Essais pluralistes. 32.. Glencoe. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. 26. Pierre. 65. n. Mass. D. 30. KERR.. Ver RIESMAN. p. (3) universalismo vs. Eugène. 1964. Ernst. O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. Leopold. v. p. Philip. 151. Socialist humanism. imparcialidade afetiva. G. In: SPEDDING. p. Inc. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica". Englewood Cliffs. anuncia BRONOWSKI. MEYERS. uma divisão da Random House. ibid. Frankfurt: Suhrkamp Verkg. Ver BACON. Da utopia à revolução. mar. as variáveis de padrão. Social theory and social structure. New York: Harcourt. realização (acbievement). an analysis of the sociology of Georges Gurvítch. Ver BARNARD. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. 7. Chicago: The University of Chicago Press. 29. Id. uma divisão da Random House. Brace & World. 2. 18. Ver GERMANI. (2) orientação individual vs. especificidade. 1955. v.. 201. 1959. Manifest and latent functions. ibid. p. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations. mas. Conforme observou Pierre Furter. The common sense ofscience. 7. E. v. 1954. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. 95.23. de Bloch. 25. 1965. Revisionism.. The American Political Science Review. Como é sobejamente sabido. Sur Ia catégorie de lã possibilite. 166. 43. Ver MANNHEIM. Id. A democracia. 1966. KUHN.. p. Ver também FURTER. 38. New York. 27. 44. l. HEATH. Id. Inc. 1967.).. Ver também BOSSERMAN. New York: Pantheon. the philosopher of hope. DUNLOP. New York: Doubleday & Company. Dialectical sodology. Das Prinzip Hoffnung. HARBISON. p. 'é a própria boa sociedade em ação'. Man and society in an age of reconstructíon. 169.Bronowski escreve ainda: "Este pensamento é revolucionário na ciência moderna. Ver nota 11. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. v. 40. Utopian essays andpracticalproposals. Charles A. 37. 52. 1959. p. R. Ver GURVITCH. 3. p. New York: Harper & Row. p. p. 1869. Ver também RUHLE. 72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. 87. 39. BAY. D. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. In: FROMM. 81.. Id. Utopia e marxismo. New York: Vintage Books. Revista Latinoamericana de Sociologia. 1948. 46. v. orientação para a coletividade. essays on the history ofmarxist ideas. 44. BLOCH. 65. Robert. J. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. que ele enxerga. 1966. 18924. de Parsons. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 73 . p. (Edição revista e ampliada). 203. p.: Harvard University Press. op. In: LABEDZ. Nesse mesmo número de Tempo Brasileiro há duas resenhas de P. 52. p. p. Ver GUERREIRO-RAMOS. 34. v. Sobre as idéias de Bloch. Na mesma linha. 59.

Toward a general theory ofaction. Elman R. Ver BUCKLEY. Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper. Em muitos casos. a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente. Ver. New York. R. ano 23. que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton. Em ensaio a ser publicado. este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências". o capítulo 4: "Context and thought". Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. The Journal ofConflict Resolution. 63. New York: Pergamon Press. n. n. Contradictory functional requirements and social systems. fev. Fred. HoughtonMiffling Company. G. cit. Ver taníbém DEWEY. n. jun. 389-390. de Mary Parker Follet. Englewood Cliffs. 66.. New York: Harper & Row.. op. 1966. Charles L. cit. 24. não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo. 1963. 50. Além disso. T. Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. 1965. The American Political Science Review. John. 1965. John. Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. 2. Ann Arbor: University of Michigan Press. Amitai. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. Evolution andculture. Boston: Houghton Mifflin Co. Sociology and modern systems theory. 9. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. p. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 . Economic Development and Cultural Change. p. em que ele escreve: ".. Ver HIRSCHMAN. v.Talcott. 1960. Ver PARSONS. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes. 60.. V.. ago.ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. "causar benefício público". p. como o faz Popper. 35 (New Series). 51. e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. p. Albert O. Marshall D. 1967.. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo".. p. quem sabe . 1966. ver MOUZELIS.seu bem-estar geral. 1966. p.jul. SERVICE. 59.... 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61. 1962. 55. 4. 57. às vezes. op. F. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". 4. Chicago: Aldine Publishing Company. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. Inc. 1968. Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo .. On experience. 37. SHILLS. p. parte I. Ver também NYE. por exemplo. ibid. Especialmente. p. Walter. David. 2. Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism. v. Herbert. New York: Dover Publications.Ver HIRSCHMAN.). Ver RIGGS. 161. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo". Human behavior and social processes. ETZIONI. Ver DEWEY. Econômica. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo"). Ver. W. 1960. 52. The active society. 64. New Yorlc The Free Press. 310. 1960. 1964. Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons. n. v. Ver BRAYBROOKE. Ver: MERTON. p. 387. Quaisquer que sejam seus fins. S. Arnold M. 10. Society as symbolic interaction. p. BLUMER. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. todo). 38. Ver HAYEK. Sérgio Paulo. Da mesma forma. Edward A (Org. Mill. 61. 1967. 38-7549. New Jersey: Prentice-Hall. 62. Severyn T. Nesse artigo. minha concordância com ele seria quase total. 11-12. Elman R. 20. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper. In: SAHLINS. Alfred. em vez de "holism". Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. Praxiology: an introduction to the science of efficient action. SJOBERG. nature andjreedom. 65. LINDBLOM. v. Administration in developing countries. Englewood Cliffs. p. STEPAN. RIGGS. 53. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. 81. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. ago. 77. William C. 304. e v. Inc.. Albert. 54. Inc. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. 1943. 2. Id. Ver ROUANET.d. New York: The Free Press. Ver MITCHELL. por exemplo. que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". Albert O. 1967. Englewood Cliffs. Política! development theory: the Latin American experience. Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos. Ver também KOTARBINSKI. Se. New York: Liberal Arts Press. Ver SERVICE. p. Tempo Brasileiro* ano 4. In: ROSE. New Jersey: Prentice-Hall. cit. p..ibid. 1967. Scientísm and the study of society. p. porém. Sobre a interpretação incorreta de Weber./out.. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964). Boston. Nicos P. 37 (New Series).. 56. s. 66). há correntes historicistas (por exemplo.387. A. v. um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. 1942.p.48. Id. 13. New Jersey: Prentice-Hall. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. 73. Ver HIRSCHMAN. ao considerá-lo um representante do "holismo". 1963.. Journal of InternationalAffairs.. 1962. 58. The law of evolucionary potential. BRUYN. Especialmente. v. Na verdade. Harper & Row. Essays in experimentallogic. J. n.

Ver também CHIN. BENNÉ. CARTER. 72. op. com o título Administração e contexto brasileiro.. Warren G. Sorokin remete a: GOLDENWEISER. Talcott. 1962. Journal of American Folklore. em 1983. portanto. Ver WARD. A redução sociológica. Johan. Praeger. foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. On the principie of convergence in ethnology. Approaches to comparative and intemanonal politics.. N. New York: The Bedminster Press. 1967. R. Walter (Org. cit. New York: Columbia University Press. 1913. Global ecology: toward the planetary society. 11. 4. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. 44. U Thant. Talcott. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise . Na mesma linha. v. Washington: Georgetown University Press. 1912. W. THURNWALD. 81. 1968. New York: The Free Press. cit. 259-90. 73. In: BENNIS. op. que quiserem ter. BOULDING. On the future of the international system. é que eles podem ter . mas a idéia de "penetração".Ver PARSONS. n. em tempos de paz. In: POOL. John. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. v. Já não são mais os recursos que limitam as decisões. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. sobre os países desenvolvidos de hoje. 25. 11. 1966. Id.. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. Introduction. Robert (Eds. v. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. The planetary man: a noetic prelude to a united world. p. HIRSCH. Secretário-Geral das Nações Unidas. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas. Kenneth D. The social system. Beyonâ the welfare state. R.). American Sociological Review. 1966. The principie of limited possibilites. 4. 77. 99. abr. jul.. 82. v. Ver BENNIS. a abundância será um câncer. The utility of system models and developmental models for practitioners. Cybernetics and the problems of social reorganization. Nation and world. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples. 76. Order and community in the international social system. p. Karl. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. 12. Gunnar. em caso de guerra".. Ver SOROKIN. p. Pitirim A. Apud BENNIS. 75. em espécie e escala. p. American Sodological Review. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory.. 11. 195-203. DESAN. Esta é a mudança revolucionária fundamental . The planning of change. Rinehart & Winston. 1967./ago. representa uma nova ferramenta analítica. 1967. Ibid. Kenneth E. ed. 79. p. 486. e uma armadilha de morte. 1968. 1965. American Behavioral Scientist.). n. New York: The Free Press.. CHIN. Robert. S. ibid. senão em prazo curtíssimo . 74. que só funciona enquanto persistir a escassez. New York: McGraw-Hill Book Co. a surpreendente verdade elementar. p. op. 1965. 33 segs. New York: McGraw-Hill Book Co. 590. O mundo. Don. 99. 1966. cit. Gwendolen M. 49. jul. ver SOROKIN. Wilfrid. New York: Simon & Schuster. New York: Hoít. O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. DEUTSCH. MYRDALL. 6. Ithiel de Sola (Ed. 1961. 1965.. v. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". em 25 de maio de 1967. p. 69. MCHALE. 1951. World problems in the coming decades. 1964. Journal of American Folklore. 218. 9971. Social and cultural dynamics. v. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados. Government and politics in the 20th century. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS. Id. John H. PECCEI. J. 1960. p. 25. 1966. LOWIE R. George K. p. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. Charles R. p. GALTUNG. 26..em qualquer época. W E. New York: Frederick A. 68. 80.. p. 6.). Ver THEOBALD. que uso neste texto. HERZ. Ver MOORE./ago. International politics and foreign policy. PARSONS. Barbara. Evanston. 2.. 70. pela mesma editora. Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. New York: Harper & Row. In: FARREL. 1937. p. 1966. Robert. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. Changing organizations. p. In: DECHERT. Duesenberry.. 1965. 810-18. The social impact of cybernetics. 1966. The spell of limited possibilities. Aurélio. G. New Haven: Yale University Press. 6. Spaceship Eanh. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas.. no "Faculty Center" de Stanford.talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. p. E a decisão que cria os recursos. Explomtiow in social change. Journal ofPeace Research.67. 78. In: ROSENAU. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. v. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente". A reconsideratíon of theories of social change. In: ZOELSCHAN.). Ver MARTINDALE.todos os recursos. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. p. ibid. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. Boston: Houghton Mifflin Co. BENDIX. Illinois: Northwestern University Press. como categoria sociológica. Barry (Ed. American Behamoral Scientist.

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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Califórnia: W. É necessário. MANDER. GOLDSMITH. ARISTOTLE. Califórnia: Sierra Club Books. fruto da liberdade de escolha do ser humano. Great Britain: Oxford University Press. . Freeman. 1981. 1994. 1958. San Francisco.). Califórnia: Wadsworth Pub. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. M. KORTEN. Belmont. Social theory and social structure. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. 1978. . Herman E. Thepursuit ofsignificance-. Edward (Eds. Fmmebreak: the radical redesign of American business. PEARSON. West Hartford. (Ed. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais . 1973. p.: University of Califórnia Press. DENHARDT. San Francisco. PINCHOT. Gifford e Elizabeth. 1973. New York: The Free Press. London. 1983. 1958. Garrett. 1993. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology. B. 1996. 2. David C.: The Universky of Chicago Press. The antient economy. 1994. Calif. Richard O. The tragedy of the commons. Max. O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. In: DALY. The human condition. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Chicago. San Francisco. strategies for managerial success in public organizations. Berkeley. FINLEY. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Translated with an introduction. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. I.esse estrato exerce o papel de elite. Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke. notes and appendixes by Ernest Barker. HARDIN.133-48. Rio de Janeiro: Campus. C. lan L.suporte de uma sociedade multicêntrica. Califórnia: University of Califórnia Press. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 . Berkeley and Los Angeles. Connecticut. San Francisco. Roben.. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich. The case against the global economy and for a turn toward the local. RAMOS. B. 1964. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. 1968. Califórnia: Jossey-Bass. Thepolitics [ofj. Hannah. 1996. MERTON. 111. G. Towarda steady-state economy. H. Christine M. Oxford.: Oxford Uníversity Press. MITROFF. MASON. Robert K. Alberto Guerreiro.. portanto.). When corporations rule the worlã. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum.. Referências ARENDT. ed. Jerry. MACPHERSON.

Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas. porém.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. Esta parte do volume. em segundo lugar. na verdade. Dye. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões. Seu texto é didático e sumário. Os artigos de Simon. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas. mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais. Não se trata de um texto crítico. caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. é dominantemente marcada. Lindblom e Etzioni. incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. em número de cinco. No primeiro. Os modelos revistos P°r Thomas R. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada. constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral.

incrementai. principalmente. também na década de 1950. As decisões dos rnmistradores individuais. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. segundo Winkler. aqui. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. embora Simon não tenha. Segundo Simon. incluído na coletânea. E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. de processo. Por isso. os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". incrementais ou mistos. presumido pela ciência econômica. em essência. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). Etzioni propugna por yjna posição intermediária. do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). rumo ou planejamento". Santana. decidem de modo incrementai. tratamento especial a seu respeito. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. Segundo observa o economista Edvaldo A. Charles E. Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista. provavelmente por influência do conceito. Segundo resume ele. isto é. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. De acordo com M. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. é de sua natureza. não pode oferecer mais do que prometem seus termos. Herbert A. O economista Donald R. embora não universal. PressupÕe-se. De acordo com Lindblom. Formulação de decisões: escolhas racionais. dispensando-se. a rigor. assinalada pelo comentarista. não invalida. Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico. eles "avançam sem esforço. coletiva (política). conforme confessou em carta ao periódico Current Content. Pelo contrário. a operacionalização dessa concepção de homem. porém. Em vez disso. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. com provável exclusão dos economistas. Com exceção do modelo da opção pública. de grupo. Trata-se de um recurso que. para começar. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. para orientar o policymaker no processo operacional de análise. pois. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. em suas construções teóricas. Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . racional. em seu comentário. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. formulação e avaliação de políticas públicas. A ausência de suporte empírico. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". de elite. os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. evidentemente. por razões diversas. de Karl Popper. parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. Dennis. então em voga. Lindblom e o próprio Etzioni. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. Por sua vez. em 1983. Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. da teoria de jogos. individual (mercado) quanto da pública.ao campo das políticas públicas. da opção pública e sistêmico) servem. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro. É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". Os diversos modelos (a saber: institucional. lidado com formulação de políticas.

as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade. em que . Belmiro V. por um lado. a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas. corretamente. limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. indireta e parcialmente. destinados a estabelecer direcionamentos básicos. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas. que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. o artigo seminal de Lindblom. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. Conseqüentemente. pela abordagem "racional compreensiva" e. no outro. pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". explorando alternativas de prazo mais longo. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. de seu fiat de executivo. no artigo de 1986. também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão". num extremo. Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. Segundo Dennis. Com o modelo da "sondagem mista".como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais . Segundo o argumento de Etzioni. Seu estudo. M. Na perspectiva de Etzioni. que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento. Trata-se de um texto original. os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional. os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro.decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações. Segundo Etzioni. J. Com base em Guerreiro Ramos. Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista. sob os títulos: "'Mixeá scanning. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista. Mas o ensaio subseqüente. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada . Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume.para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. evoluiu para uma análise comparativa. Ao reexaminar sua proposta. por outro. em seu artigo de 1959.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom). consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. Castor. Etzioni admite e lamenta que. as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente. os detentores do poder e. Em sua visão. Harwick. embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista. no contexto do paradigma paraeconômico. por exemplo. Saasa. professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. Na estratégia incrementai. que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. por sua vez. levando críticos como Sternberg a observar. e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas. Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". Em seu comentário. no entanto. de Burton T. porém.explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito. sem maiores considerações por seu mérito teórico.como o "modelo operacional normativo" de Dror. escrito especialmente para esta coletânea. a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. e. o tomador de decisão consegue. Segundo o comentarista. conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas. substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. com (b) os processos incrementais. mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning).depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas . que se limitava. Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. conforme demonstrou. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros. em especial.

Dono de um estilo literário direto e fluente. cuja base teórica pode ser encontrada. . e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise . e o prêmio Donald C. Seu livro mais recente chama-se Politics in America. o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. Lindblom e Etzioni. a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. em Israel. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos. Thomas R. por exemplo. Modeís of politics. DYE. 11-30. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University. Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas. p. Newjersey: Prentice-Hali. por exemplo. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R. por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. Entre suas obras de maior sucesso editorial. Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. na condução de políticas públicas. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). na obra de Mary Parker Follet. some help in diínking about public policy. no Brookings Institution. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). O Tradução: Francisco G. Pode ser uma representação física real . Dadas a densidade e a originalidade da análise feita.o mapa de uma estrada. Aliás. tjn matéria mais mundana.um protótipo de avião. até mesmo para o russo e o chinês. por exemplo. Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. Thomas R. Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real. Stone. por seus estudos sobre federalismo. Recebeu o prêmio Harold Lasswell. ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. Harwick propõe que se adote. Embora não a elabore neste trabalho. 11. Esag/Udesc.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas. Heidemann.ed. a perspectiva de "processo-ação". em Washington. In: Unáerstandingpublicpolicy. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania. Ou pode o modelo ser um diagrama . 2005. Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição).

Em primeiro lugar. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas. isolada ou conjuntamente. a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais. Estritamente falando. focalizando as características essenciais da vida política. Esses modelos não são competitivos. modelo incrementai. As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo. o governo empresta legitimidade às políticas. organizações profissionais. modelo de processo. modelo sistêmico. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. modelo de elite. as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade. Tradicionalmente. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. 100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. os Tribunais. sugerindo o que é importante e o que não é importante. modelo de grupo. identificar aspectos importantes de questões político-sociais.Serventia aos modelos. Aqui. forcas sistêmicas. Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas. preferências de elites. Finalmente. igrejas. deixar-se explicar por um dos modelos em particular. Essas instituições oficialmente estabelecem. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . opção pública. modelo da teoria de jogos. processos políticos e influências institucionais. Tradicionalmente. incrementalismo. à maneira de outras disciplinas científicas. a Presidência. Em vez disso. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. associações civis. Seleção dos modelos. a ciência política. as políticas governamentais envolvem universalidade. Apresentamos. etc. . a seguir. Embora algumas políticas pareçam.como importantes e mesmo obrigatórias. modelo da opção pública. os Estados. à primeira vista. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. modelo racional. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais. atividade de grupos de interesse. mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. Em segundo lugar. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. partida de jogo. ajudar-nos a nos comunicarmos. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. Entretanto. os Municípios e assim por diante. o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". uma breve descrição de cada modelo. Ao longo dos anos. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. para descrever e vplicar políticas específicas. dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas.empresas. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade.

presidentes. por exemplo. suas atribuições e suas funções . O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas.sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. Em resumo. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas. sem que. PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro. As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras. ver a Fig. gruP°s de interesse. estadual e local. O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. Arranjos constitucionais e legais. Desde a II Guerra Mundial. a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores. Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento. a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos".) Entretanto. r °cesso: política como atividade política Figura l . (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação. A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. se as forças subjacentes permanecerem constantes. a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva. juizes e outros atores políc °s. porém. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas. 1. AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas.organização. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. sistemático. legisladores. tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas. burocratas. Recentemente. têm sido descritos em detalhe. e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. Com o termo "estruturados". Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro. queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas. Na área dos problemas urbanos. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação.

formulação. Jones. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas. Organizar burocracias. 2. mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. Reimpresso com autorização do editor.que haja mais acesso se houver maior interesse. portanto. Propor mudanças e ajustes. Na Tabela l. Brooks/Cole Publishing Co. para a ação governamental. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l . o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo . controles etc. Transformá-la em lei. Eis. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar. 1978. se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. legitimação de políticas e assim por diante. Criar impostos. Selecionar uma proposta. em como ele interage com o processo. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona. Copyright © by Wadsworth Publishing Co. Pacific Grove. para resolver as questões e os problemas. p. Estudar os programas.. legitimação. Boston: Duxbury. o que escreve a respeito o cientista político Charles O. Inc. recomendação etc. Prestar serviços ou prover pagamentos. em seus estudos sobre políticas públicas. implementação e avaliação. mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. pagamentos. implementadas e mudadas. não necessariamente com a substância em si mesma . Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. Articular apoio político para ela. Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas . Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está. °trnulação de propostas. An introãuction to thestudy ofpubUc policy.. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. Desenvolver propostas de políticas.agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. montagem de agenda para deliberação. organização de agenda. 12. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas. ed. pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas .) Varia (justificação.identificação de problemas. Relatar os outputs dos programas governamentais.Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas.quem ganha o que e pot quê.. por exemplo. ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas.1 Fonte: Charles O. que se garanta crítica e oposição. instalações.. Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem.

Truman. a implementação de políticas (criar burocracias. a política pública é.] Os legisladores julgam a luta dos grupos. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas). saúde ou justiça criminal. Novamente. não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. pluralista ou elitista. e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. em que a implementação seja razoável. Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". em que a discussão. Segundo o cientista político David B. o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. Talvez as restrições sociais. em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos. justa e compassiva. do ponto de vista da teoria de grupo.. despender dinheiro. (4) o cumprimento efetivo desses acordos. para apresentar suas demandas ao governo. educação. da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. em qualquer momento no tempo. Segundo os teóricos de grupo. esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. do presidente ou dos tribunais). A política é. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei.envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas). (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses. se são populares). o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). na realidade. pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa. em qualquer momento dado. os acordos e as conquistas. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse. econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado. da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. Pelo menos essa é uma questão que metece atenção. Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. porém. por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais". em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. ou o que quer que seja.3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse.Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 . bemestar social. mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [. fazer cumprir as leis).4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. na verdade. O cientista político Earl Latham descreve a política. conseguir aprovação do Congresso. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. formal ou informalmente. (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas. Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. Na verdade. competitivo ou não competitivo.2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. sob a forma de estatutos. que sejam significativamente diferentes.. e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas.

Nos EUA. as políticas públicas. Quanto maior a clientela do político. Esse grupo nem sempre é visível. na verdade. Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. Finalmente.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. dos brancos. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. na realidade. Em primeiro lugar. Desse modo. Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . pobres. das elites para as massas. traduzem as preferências das elites. 3). As políticas fluem "de cima para baixo". Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. dos protestantes. que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. católicos. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. era composta por trabalhadores. desde a era Roosevelt até recentemente. negros e sulistas. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. riqueza. liderança. moradores dos centros das cidades. a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. Em segundo lugar. Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. Por sua vez.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". intelectuais progressistas. acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna. e este fato modera as demandas dos grupos. poder organizacional. na sociedade norte-americana. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda. e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. Assim. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos . Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando. Os partidos são vistos como coalizões de grupos. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. da classe média. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. grupos étnicos. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa. Ao fazê-lo. a coalizão do Partido Democrata. há um grupo latente grande. que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores. a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. quase universal. a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio.o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros.Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 . evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes.

Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites. e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. muito mais concordância que discordância.isto é. dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. evidentemente. apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. seu interesse pela preservação do sistema -. Na maioria das vezes. As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. o elitismo considera as massas profundamente passivas. dentre as opções políticas. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social. que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. entre as elites. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. Em segundo lugar. bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. essas instituições "democráticas" . a delimitação do governo e a liberdade individual. as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. Dessa forma. Elitismo não significa.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites. mas raramente substituídas. As políticas públicas são modificadas com freqüência. isto é.eleições e partidos . na melhor das hipóteses.são importantes somente por seu valor simbólico. e as elites. Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. O elitismo sustenta que as massas têm. os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. não das massas. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo". Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. Em razão do conservadorismo geral das elites . Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele. • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema. mas antes os valores prevalentes da elite. e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. Nos EUA. na maioria das vezes. Assim. e. os tomadores de decisão devem selecionar. A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema. agindo na base do auto-interesse esclarecido. • As políticas públicas não refletem as demandas das massas. apáticas e mal informadas. As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. as massas não decidem políticas públicas. Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 . Em primeiro íugar. • As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas.

Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo. Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo. podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. muitas barreiras à formulação racional de decisões.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais.Em outras palavras. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . mas. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos. mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários. a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais. Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão. econômicos e culturais. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U. Há. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. ao contrário. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios. mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". Finalmente. a partir daí não se deve promover mais gastos. rejeitadas em decisões anteriores. por exemplo. a procurar maximizar suas recompensas . como também das ciências físicas e biológicas. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos. (3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. incluindo-se aí o custo da coleta de informações. há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo.poder. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis. Hoje. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas. Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. dinheiro etc.S. Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta.7 Na verdade. sociais. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". Os formuladores de políticas. entretanto. reeleição. Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido. status. Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. Para selecionar uma política racional.

em termos de máximos benefícios líquidos. ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. políticas e despesas são considerados como pontos de partida. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. restrições de tempo. como ilustra a Figura 5). Ao contrário. (Por exemplo. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política. Em primeiro lugar. sociais. ec onômicos e culturais. com base em todas as informações relevantes. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í.sí l O . informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ». decréscimos ou modificações nos programas em vigor.® <u i <u cn " -a . para então fazer a seleção. Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. para prever todas as conseqüências de cada proposta. Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões.8 Segundo Lindblorn. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos. mesmo na era do computador. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores.Q O (0 o Q. uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos. Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. nem identificam os objetivos societários. a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas. Dessa maneira. Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 . 0 CD „. isso acontece porque eles não dispõem de tempo. O cientista político Charles E. O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais.

Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. As pessoas são pragmáticas. econômicas. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. ou em disposições psicológicas. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas. Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. Em terceiro lugar. tenham eles provado ou não sua eficácia. uso de armas nucleares. Em condições de incerteza. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. organizacionais e administrativas.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical. e as mudanças políticas mais fundamentais. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro. são deixadas de lado. As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. diplomacia internacional. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas. Na maior parte dos casos.Modelo incrementai Em segundo lugar. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. Assim. Em quarto lugar. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . Assim. A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito. práticas administrativas ou estrutura organizacional. o incrementalismo é politicamente conveniente. envolvendo grandes ganhos ou perdas. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão. um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 . manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. O "jogador" pode ser um indivíduo. terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". isto é. a menos que haja substancial realinhamento político. mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. raramente procuram a "melhor maneira". na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários. necessárias à maximização de valores. ou outros itens de natureza material. os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores. E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas. talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. ao contrário. aquela que está mais próxima das políticas atuais. os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. com maior freqüência. Na formulação de políticas. Finalmente.L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz. construções.

— na verdade. Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números. presumivelmente. O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. Quem se desviar será "covarde". Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos. A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. cada qual representado por uma célula na matriz. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. -5 ("desonra").um para cada jogador. Se nenhum deles se desviar do curso. Consideremos o jogo do "covarde". cambalear como um bêbado em direção ao carro. qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional. Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. a contagem pode ser . Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6). As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" . em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo. então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. A mais simples é a matriz de dois por dois. há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente.Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. Por exemplo. no meio da pista. O resultado depende do que os dois fizerem. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. os dois colidirão. um contra o outro. Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. há dois valores numéricos dentro de cada célula . e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários. mas que se aplica a situações competitivas. Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões. mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes". Mas a matriz é muito simples. e o motorista B desvia. esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e. há quatro resultados possíveis. Portanto. Por exemplo. Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. Além disso.um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. os resultados invertem-se. JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples. mas o motorista B mantém-se no curso. correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. Na teoria dos jogos. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo. Se o motorista A desvia. Mas se o motorista A decide manter-se no curso. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 . Ambos os motoristas preferem evitar a morte. portanto. Se ambos saem do curso. mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. cada um seria levemente desonrado (-1). A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. que destroçam seus carros. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10). a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo.10 para ambos os jogadores.

argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado.) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples. que. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. para se proporcionarem benefícios mútuos. bem como de Thomas Jefferson.eleitores. Em segundo lugar. isto é. A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário. outra falha reconhecida do mercado e. burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas. O economista James Buchanan. Finalmente. Mais significativamente. No entanto. como já foi assinalado anteriormente. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. portanto. especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. legisladores. que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. Desenvolveram-se. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 . partidos. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados. O mercado não consegue prover bens públicos. A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. para seu mútuo benefício. candidatos. podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. contribuintes. isto é. ele deve remediar certas "falhas do mercado". porque essa opção minimiza sua perda máxima. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. suas liberdades e sua propriedade. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. portanto. para providenciar sua defesa comum. a liberdade e a propriedade. burocratas. Assim. as pessoas devem agir coletivamente. Em primeiro lugar. grupos de interesse. Tradicionalmente. Por isso. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. devem ser oferecidos a todos. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la. Teoria da opção pública fpublic choice^í. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. (No jogo do covarde. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. versões diferentes de motivação humana. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos. independentemente do que faça seu oponente. para qualquer comprador individual.9 Em suma. o jogador racional irá desviar do curso. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. porque. e mediante acordo (contrato) entre si. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. por intermédio do governo.adversário. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva. a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito. se forem oferecidos a um indivíduo. A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais.

pode encontrar muitas dificuldades. subsídios. Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam. Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se. amealhar generosas contribuições de campanha. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições. mas em ganhar eleições. nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo. deduções em folha e financiamento do déficit . os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios. Para compensar os custos impostos à sociedade. A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores. £-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. talvez seja tarde demais. Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros.10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7). os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades. Mesmo depois da disputa eleitoral. Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 . Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta. Assim.os eleitores médios -. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios. Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas. não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade. os indivíduos interessados em benefícios específicos. conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio. Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" . Várias "ilusões fiscais" . Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades.serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros. Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas. Diferentemente dos consumidores do mercado. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado. os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo. Racionalmente.impostos ocultos. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . engordar os orçamentos das repartições. privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo.locai impõe custos não compensados a outros. Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores. não vencem eleições para formular políticas. homogêneos e numericamente pequenos.

as atividades de muitos grupos especiais de interesse. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. Na verdade. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. que o trabalho. por muitos estudiosos. Para atrair membros e contribuições. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. com novos alertas sobre perigos. Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" . que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. a produtividade e o investimento se vêem desestimulados. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. se ignorar suas demandas. Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. constituem a política pública.Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. (3) do uso. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados. que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. O conceito de sistema político tem sido empregado. se desejam se manter no mercado. implícita ou explicitamente. perseguem seu auto-interesse no mercado político. U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. Quando perduram por períodos prolongados de tempo. algumas das quais conflitantes entre si. regulamentações. da força. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. Os outputs. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. ou entradas. MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 . Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados. essas alocações. acabam produzindo excesso de regulamentações. e ele o fará para assim se autopreservar. mas menos organizados. As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos. programas e serviços governamentais. obedecem às leis. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. com o apoio indispensável de toda a sociedade.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. benefícios. ou saídas. os grupos de interesse. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa. de contribuintes/cidadãos. agem para influenciar a política pública. Em suma. exagerando os perigos que a sociedade corre. ou ameaça de uso. por sua vez. em resposta às condições ambientais reais ou percebidas." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas. à semelhança de outros atores políticos. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos.uma economia política tão eivada de subsídios.

entretanto.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . ou elites. que possam ser testadas e verificadas. Propor explicações. ou incrementalismo. Condizer com a realidade. a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional . Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas. Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. Orientar a pesquisa e a investigação. ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. Identificar o que é relevante. de fato.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. Por exemplo. ele não serve para ajudar a compreensão. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. ele estará comunicando. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. Finalmente. O conceito deve ser operacional . Quando pensamos em sistemas políticos. ele deve ter efetivas referências empíricas. sua utilidade é diminuída na comunicação. mesmo que não seja realista. que possam ser observados. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. Entretanto. simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. ao usar o termo. No entanto. por exemplo. via feedhack. Podemos todos concordar. ou formulação racional de decisões. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. medidos e verificados. Ordenar e simplificar a realidade. dos valores pessoais de um indivíduo. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. um modelo deve corresponder à realidade. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui.isto é. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. ou significativo depende. ou jogos. Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. Comunicar algo significativo. Evidentemente. Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral. até certo ponto. o que é real. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre. esclarecer e entender o que é realmente importante em política. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. Por um lado. Geralmente.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. ou grupos. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. isto é. Se. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. relevante. Por outro lado. não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas. Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. Em outras palavras. pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos. estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas.

1965. David A Jramework for political analysis. 19. da Universidade do Sul da Califórnia. o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . James M. 9. 2004. 1957. N. 5. LATHAM. 1959. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). Englewood Clíffs. ex-professor da Escola de Administração Pública. Thepolicy-makingprocess. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. 1968. The calculus ofconsent. p. 1965. New York: Harper & Row. 2. p. 2. em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial. 1962. Belmont. p. Davíd B. Gênero y Educadón en América Latina. J. 3. James M. No entanto. Winlder. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula. 9. Edward J. J. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. Englewood ClifFs.Norch Carolina. Harmon. economista. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. Boston: Duxbury. Aaron. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 . ed. Thomas R. The irony ofdemocracy. p. LINDBLOM. 4. Califórnia: Wadsworth. The science of muddling through. ELDERSVELD. Referências BUCHANAN. Harmon. 2. BUCHANAN. Morris (Orgs. N. David B. DOWNS. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. Heinz. 1993. Monterey. New York: HarperCoílins. An economic theory ofdemocracy. The group basis of politics. An optional model of public policy-making. San Francisco: Chandler. Spring. Anthony. ZEIGLER. com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. David. ZEIGLER. JONES. Boston: Little. The calcutm ofconsent.. In: EULAU. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. Ver LINDBLOM. 1978. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. WILDAVSKY. TULLOCK. 6. Gordon. em Washington (Lashc). 3. Earl... 1954. 1962. 79-88. Ibid.. 8. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. Thomas R. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad. 1993. lhe governmental process. LINDBLOM. Charles O. 1957DYE.). lhe politics ofthe bitdgetary process. Aaron. ed.contra os dados do inundo real.. Brown. New York: Free Press. v. JANOWITZ. 7. The governmentalprocess. J. Em poucas palavras. New York: Harper ÔC Row. A framework forpolitical analysis. ver: TRUMAN.. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas.: Prentice-Hall. N. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. Samuel J. CA: W»' dsworch. Thomas R. Charles E. Charles E. Dedica-se. principalmente. Gordon. 1959. The irony ofdemocmcy.ed. No livro Undentandingpublicpolicy'.. Anthony. 11. 37. New York: Knopf. TULLOCK. Public policy-making re-examined. An economic theory ofdemocracy. DOWNS. 9. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. 1993. 1964. Pane IV. Englewood ClifFs..: PrenticeHall. 1992. decide e implementa uma política pública. Yehezdel. 6. 239. Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. Ver DROR. ed. Raza. 1951. The politics ofthe budgetary process. Political behavior. Esses 1956. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI).NevfYork: Knopf.: Prentice-Hall. TRUMAN. WILDAVSKY. 10. WOODHOUSE. Ann Arbor: Universityof Michigan Press. ed. Public Administration Review. Notas 1. NC State e Duke. a pesquisas sobre política educacional. EASTON. An introduction to the study ofpublic policy.

que não correspondem à expectativa. Tabela . A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. são muito importantes.modelos compartilham certas características entre si. Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. Nesse sentido. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. Em outras palavras. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. Assim. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. regulamentação Formulação. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca. segundo a teoria. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação. Ao invés disso. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. ele não avalia a "elegância" dos modelos. implementação Formulação. Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos. Por exemplo. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. apesar do potencial evidente que têm para tanto. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação. legislação. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. legislação. depois de testa-los. Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. avaliação Formulação Formulação. legislação. Obviamente. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos.Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação. regulamentação Formulação. o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. desse modo. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. Por exemplo. legislação. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. regulamentação Formulação. em escala menor. Finalmente. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. No entanto. Os modelos nascem na imaginação do cientista. torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. em torno da natureza dos arranjos institucionais. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. isto é. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. regulamentação Formulação.

partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. praticamente. hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência. até o fim de sua longa vida. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política. e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise . v. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas. ignoram a implementação de políticas. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais. que existem inúmeros pontos em que se pode intervir. rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. Em vez disso. mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. poderia acrescentar.se não é absolutamente completo . ou a determinar se elas procedem. Esse analista saberia. suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. p. 99-118. originalmence. em Pittsburgh. a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela. feb. Herbert A. Em suma. 69. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". em 2001. em particular. Ela tem sido testada. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas. com base na literatura. Por exemplo. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. Nascido em 916. Heidemann. No entanto. esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. A Tradução: Francisco G. que. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio.anteriormente. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis.^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos. no Quanerly Journal of Economics. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual. sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. na teoria da firma de negócios. Esag/Udesc. que . Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua. por ser econômico. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA. Além disso. também é "racional". O presente artigo foi publicado. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los.é pelo menos animadoramente claro e amplo.1955. em Pittsburgh. Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo. Pennsylvania.

dentro do próprio organismo biológico. Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. ganho. Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. sem dúvida. assim. que. Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece.como uma função da proposta escolhida. Mas.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. aliás. resultado. As correções. em mensagem manuscrita ao tradutor. se adotarmos esse ponto de vista. Proponho-me. Neste artigo. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações.e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. ou via escrutínio do ambiente de escolha. no estágio atual.e. de um valor esperado. Isto é. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas. recompensa. só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa.que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. Por exemplo.Enunciada em termos amplos. assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e. num problema de otimização. nos ambientes em que essas organizações se encontram. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp. Os psicólogos.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha. incluindo-se aí o homem. (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência. Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi. professor do Departamento de Matemática da UFSC. pode "otimizar" como meio para a adaptação racional . algumas restrições que devem ser tomadas como dadas. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido). Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos). envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" . ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. Modelo comportamental de decisão racional " !35 . em outro trabalho. lucro. teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. em 30 de julho de 1996. os fetos relevantes do mundo real. Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos.sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. Entre as restrições comuns . Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. ou um minimax. ara garantir a correção dos termos matemáticos. entre outras observações. via fax. "alcance das metas" . têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. Em parte. o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo. a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. em parte. optei pela primeira abordagem. os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas. com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. inclui algumas novas considerações . Em parte. por conseguinte. retribuição. De maneira semelhante. Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". Por exemplo. Aqui.

O conjunto Sa é. Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S. é preferível a Sy ou vice-versa —. s. se for escolhido a. representados por um conjunto de pontos. Os possíveis estados futuros dos negócios. s. com o À contido em A (A d A). de 5. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A . do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. se a alternativa de comportamento escolhida for a. ao subconjunto Sá . Na representação ordinária de um jogo. é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras. pois. o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. em forma reduzida.que se realize o menor V(s) para s em Sa. Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores . Essa informação pode ser incompleta .Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional. e o payoff. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. V(s). aos valores nas células. Em seguida. em que S Pa (s) = l. Ao descrever o modelo proposto. mas. Num modelo matemático.) 4. se for escolhida uma certa alternativa de comportamento.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —. para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão). para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. 5. que serão discutidos aqui — em geral requerem. ou resultados da escolha. selecione a alternativa. nos modelos da teoria de jogos. 3. podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários.o conjunto dos resultados que podem ocorrer. uma probabilidade. definida para todos os elementos. V(s) . A probabilidade Pa (s) é uma função real. que são usualmente construídos. em pares os elementos de S — isto é. Suponha que. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios. Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. para qualquer alternativa escolhida. aconteça o pior resultado possível . 6.se S. por exemplo. e a função V. em A (ou em A). o conjunto das células na fila a. A.2 *• Regra de Max-Min. às estratégias do primeiro jogador. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos.isto é. Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. não negativa. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). a. para cada alternativa de comportamento. V. o conjunto^. em consideração''ou "percebe". de A. j. senão todos. a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. Pa (s) . quanto os tipos mais limitados. O payoff"pode ser representado por uma função real. a. porque ela atribui a cada elemento. a. Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5). Para muitas finalidades. vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. Isto é. pode haver mais de um resultado possível. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. uma relação que afirme que s. se for escolhida uma certa alternativa.a probabilidade de que ocorrerá s. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 . 2. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais. A. por sua matriz depayoffs. O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. Ao guardar em sua mente essa interpretação. S. no conjunto Sá. Representamos então a informação pela associação de cada elemento. t j. a. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos.

para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. sem dúvida. Na posição (0). A evidência introspectiva é. mas não podemos. O.Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã. a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). II. no 2Q. vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo. os seres humanos efetivamente usam essas simplificações. Isso. A título de um exemplo de (b). V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III.) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha. clara o suficiente. suponhamos que S represente as posições possíveis. de forma consistente. poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. para todos os s em S. e. selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff. obviamente. e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. Black pode assegurar a vitória. A título de um exemplo de (a). Entretanto. Dependendo das circunstâncias. Em vez disso. por conseguinte. tão bom quanto. Regra de probabilidade. na teoria econômica. Na posição (-1). Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. e em que circunstâncias. numa partida de xadrez. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo. Pa(s). empate ou derrota).não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas".deve ser sempre possível especificar. Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo. verdade descrevam o processo de tomada de decisão. Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S. empírica de se determinar até que ponto. mas não vencer. -1). veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas. Na posição (+1). Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório". obviamente.movimento do jogador White. que certo resultado é melhor. 0) ou um dos três valores (l. Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem . ou pior do que qualquer outro. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise . White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black. envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados . deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados. poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto. os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito. parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. Na teoria psicológica. Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que. V(â) = V(s. em situações complexas de escolha. White pode forçar o empate. caso contrário. A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível.

ele pode receber uma seqüência de ofertas.3 Em segundo lugar. ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. ou em outras circunstâncias.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente). S' em S). por exemplo. podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S. supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. for possível encontrar uma alternativa de comportamento. em conjuntos ou lotes de duas. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. cada elemento. V(s) seria igual a /. como se mostra mais adiante. Em segundo lugar. não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas. ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5".) Então. Agora. definida em 5. nos seguintes termos: IV. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. Em primeiro lugar. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. que assume apenas os valores (+2. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 . Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. Se. de modo que V(s) = l. Sá. o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. então garante-se um resultado satisfatório. cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto. W(s). se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas. a. Se o processo de coleta de informações tiver custo. Quando é admissível uma V(s) simples. W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. pode de saída ser associado ao conjunto todo. depois de haver refinado a associação. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. S. digamos U(s). O procedimento. 0) nas condições que acabam de ser discutidas. antes de receber a próxima. no caso das funções simples depayoffi (+1. pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. então. para s em S'. Então. O). ele procura um S' em 5. o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. (Ou. o que é mais comum. três ou de n ofertas. contido em S'). mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade. mediante esse procedimento. Em quarto lugar. mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas. Suponha. de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. Em terceiro lugar. Ao processo de formulação de decisões. obviamente. No caso extremo.

é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. em que V tem os componentes Vf V2 . Por exemplo. então. uma ordenação total dos payoffi. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. e tentar outro. V(s). Para todos os fins práticos. ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais. O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída. componentes múltiplos. Ela requer uma função escalar de payoffi. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. a ordenação completa dos payoffs. precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. em vez de exigir que o payoff se. Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. É viável. no entanto.]^ maximizado. "empate claro". V(s). esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. pois. í. a. "derrota clara".} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs. Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória". Esses podem ser integrados a S'. Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas. a. Na teoria e na prática de programação linear. desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. diante de todas as respostas possíveis de Black. mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. Considerando até aí respostas alternativas a Black. digamos. Em sentido objetivo. do ponto de vista do jogador. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada. poderíamos ter uma função vetorial.. talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior. do ponto de vista computacional. White "explora" todo o conjunto associado a a. Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. dependendo da adequação dessa associação. Dentre os programas viáveis. que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. Se. isto é. obviamente. Este último pode então rejeitar o ponto original. Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". Sua exploração pode levar a pontos. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. que não estão em S'.Sob condições favoráveis. as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". (A otimização exige. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo. A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória. Tão logo esse requisito seja atendido. Mas.4 Ao que parece. um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia. então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado. Em seções posteriores deste artigo..5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. "empate ou derrota" e assim por diante. Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". tornase administrável. No entanro. até o 30° movimento. Modelo comportamental de decisão racional • 143 . vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. Em vez de uma função escalar de payoffs. pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. "vitória ou empate". White escolhe por tentariva um movimenro.

k.2.igualmente um conceito que se refere à aspiração. ele compara dois empregos em termos de salário. se Üdar com ele.Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi. Novamente. No caso de um indivíduo.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido . o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais". Figura 2 . atratividade do trabalho. O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional. seS' Procure então um a em A. Procure um subconjunto de S'em S. No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais). admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença"). Sá. No primeiro dos três casos mencionados acima. não se garante a existência ou a unicidade de soluções. Onde cada alternativa de comportamento. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. > k. se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis. V (s) > k).6 No segundo caso. Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V. via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais. No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . v. tanto quanto possível. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo. a. Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna. se V. todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. Suponha que consideremos satisfatório o payoff. para todos os i. CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão. 3. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos. Tem-se lidado com o terceiro caso. dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão. podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência. de tal modo que Sá faça parte de S'. para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. condições ambientais. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá. prestígio. A regra V é ilustrada na Figura 2. de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é.por exemplo. etc. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento.

que deveríamos propor neste ponto. Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo. muito menos antitéticos. Quanto mais persistente for a organização. Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. e até provável. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente". com boa fundamentação psicológica. Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias. podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e.8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes. A se amplia. Mas no outro caso discutido anteriormente . pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias. Mas. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque. uma seqüência de tais situações. Segundo um princípio vago. por exemplo. o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. 5. Quando se examina as propostas de modo seqüencial. dadas essas limitações. se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. se for difícil encontrá-las. o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. que define uma alternativa como satisfatória. o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida.) Em uma organização. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial. em muitas situações. E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. Então. O nível de aspiração. em vez de uma única situação estática de escolha. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso.Q payofft do custo de descobrir alternativas). e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. em vez de modelos de racionalidade relativamente "global". teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade. ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. (É possível. em certo sentido dinâmico. Há uma outra maneira de representar o processo descrito. podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida. Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional". o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração. e Ã. há algumas considerações dinâmicas. Em outra. Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que.poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. Então. Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A. Modelo comportamental de decisão racional • 147 . o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. é racional. Consideremos. ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação. para responder a essa questão. No entanto. que englobe os dois procedimentos como aproximações.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente. os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias.a venda de uma casa —. para muitos fins. obviamente. o conjunto das alternativas de comportamento. pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas. Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que.) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante. Além disso. A se reduz. de acordo com o argumento central deste artigo.humana. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo. Nesse caso.

Nesses casos. para a rainha. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir. em pouco tempo. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados. I. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. Da mesma forma. Na introdução. os payoffs de toda a seqüência de tentativas. Comparar o Q. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados. 148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. etc. o outro. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo. Como se indicou na última seção.) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo". Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento. liquidez). de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice). dois componentes. para a torre. Particularmente. as simplificações feitas por essa organização. Para fins de escolha. o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. 10. l. ao mesmo tempo. de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional. Modelo comportamental de decisão racional '149 . enquanto. O objetivo mais amplo. o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. no mundo real. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. de um computador ao de um ser humano é muito difícil. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. Esse procedimento haveria novamente de complicar.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação).9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. Um seria o payoff" imediato" (consumo). a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. que podem ser de considerável importância prática. Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. ao final de cada dez movimentos. resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. por sua vez. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff. Então. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida. a organização de conhecimentos e capacidades limitados. no começo da seqüência. e essas discrepâncias. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. Se há desconto dos payoffs no tempo. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade. no entanto.). isto é.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo.

P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k. isto é. se a casa já não foi vendida antes. d(k + 1). (d)) K.2) =J .4) V {d (k)} = ÍE. Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa.1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A. na seção "Funções simples de payoff"'. se não receber ofertas de valor superior a d(k). Conseqüentemente. do preço de vendas. Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k. em relação a cada componente. (A. será o valor esperado do preço de vendas. procedemos da seguinte maneira. ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite. obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k. Ao diferenciar ^parcialmente. Para demonstrar isso. A ilustração sobre a venda da casa. V[d(k)].k=i+l j*i ie.9) _£!_ = _ d(i) p. Agora desejamos estabelecer d(k). A cada dia (ou outra unidade de tempo). para o dia k. serve de exemplo. (A. Agora.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo. (d) D (l .4). para um ponto máximo: (A.3) Ek (d) = £k (d) U (l.6) d d (i) ôd(i)j=i (A. 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 . Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão. para i > k. a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo. obtemos: (A.5) dd(i) Mas: (A. para cada k. ele aceita a oferta de valor mais alto. se já não foi vendida antes. foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis". Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k. o preço que venha a maximizar o valor esperado. ao nível que venha a maximizar (A.(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)). em base diária. (d). se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas. digamos. isto é.8) õEk (d) _ d d (i) o. e (A. Os componentes k da função d(k) são independentes. k-l k =i (A. ele estabelece um preço de aceite: d(k).ftf. Nesse caso.P.n Fatorando^ . ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite.

6. 2). em velocidade suficiente. podemos evitar a questão da convergência. fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. Kenneth J. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter. 4. 10) é igual ao lado direito de (A. ao longo do tempo. e A comparison of organization theories. produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. 293-305. out. 1949. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. se a casa ainda não estiver vendida no dia i. l. Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. 5. v. Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. Norman Dalkey. Em primeiro lugar. Em seguida. Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha. submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto . ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo. o preço racional de aceite no dia i. 20 n. examinadas em cada uma dessas posições. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza".10 Por conseguinte. 10) tem de convergir. Ver o Apêndice. p. o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. Ver ARROW. Herbert A. Agora. é igual ao valor esperado do preço de vendas. 201-208. e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. De acordo com a equação (A. v. 3.isto é. Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem.19. de Modigliani.e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. v. e não a partir de (k = l). é um exemplo de uma função simples de pttyoff. ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro. além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite. Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. d(i). SIMON. nos termos em que este é definido aqui. ao se observar que o lado direito de (A. a soma infinita em (A. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. Tomaremos esta última alternativa. p. descrito na. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. 10). 4). introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. Em segundo lugar. — podemos calcular o dia d(i) ótimo. para o dia n. Econometrica. relativa a &k(d). Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. a casa estará vendida com certeza no período n. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. p. "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations". 1952-53. 10). em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. July 1951. 19. foi possível reduzir o número das linhas de jogo. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. 39. 7. no caso em que o somatório termina no período n . computando de trás para a frente. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford. 1951. mas. o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. Anais. Review of Economic Studies. antes de prosseguir. Pode-se ver isso. vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. Econometrica. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. se ainda não foi vendida anteriormente. admitindo um preço de reserva a(n). p. American Economic Review. adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n. mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). Se olharmos para a definição (A. oito por cada jogador. 404-37.l Para que a resposta tenha sentido. para baixo ou para cima. Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. v. até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada. que. Entretanto. a pouco menos de cem variações . Para uma discussão complementar sobre esse ponto. 40-49. queremos interpretar a equação (A. A formal theory of the employment relation. ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. 10). Na verdade. Eu poderia mencionar que. movido pelo ânimo de puro empirismo.

representa uma situação normal para o "homem administrativo". o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. 80. isto é. 80-84. muito provavelmente. p. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha". Ver seu resumo. um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. M. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. Kincaid chegaram à equação (A. de Simon. Dentre outras coisas. ou seja. I. Journal ofOperations Research Society of America. Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. nos modelos da teoria de jogos" (SIMON. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços. Herbert A. 96-102. p. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e. A. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. Em suma. normalmente. Desde 2001. D. exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. 240-44. N. 1953. um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. seu primo. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão. 1979. Simon e March acrescentam ainda: 10. De fato. 39-41. Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe. na prática. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. Ao que parece. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade.101). (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa. Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. 9. 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . 1947 p. (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). An inventory problem. a quem chamaremos de homem administrativo. O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . XXIV). New York: Macmillan.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. contemporiza. Administrative behaviour. A propósito. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. entre as várias disponíveis. Ver SIMON. T. sempre.8. entre 1995 e 1997. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. na prática.ou da racionalidade ilimitada. busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. aquela que maximize uma dada função de payoff. os modelos de escolha racional incorporam. 10) por caminhos independentes. por exemplo. isto é. O artigo seminal ora comentado expressa. o que. um conjunto de simplificações que. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. 1955. Por causa disso. segundo Simon e March (1979). o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC).seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". Darling e W. Fev. MARCH. ou da maximização . Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979.

p. sem função-objetivo. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. contudo. desde meados dos anos 1960. capacidade de destruição.. em essência. argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs". são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos.] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. nem mesmo as simplificações propostas por Simon . Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional. dada a impossibilidade de otimizar. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. no artigo comentado aqui. cit. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. que. Como há muito tempo se sabe. quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores.como a utilização das funções simples de payoffi . inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs". p. são mais aptos à resolução de problemas. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. S186): Quando definem racionalidade de forma ampla. Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria. Assim.. No entanto. Esses modelos. 1972. bem na linha do que pretendia Simon. p. Nessas circunstâncias.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido.MCDM). e o problema. em urna situação de guerra iminente. o que é mais importante. facilidade de treinamento. torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. o decisor encontra-se diante de um problema. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. agora temos um problema com restrições. de quebra. mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. nos períodos mais recentes. Na verdade. passa a ser encontrar uma solução possível. tendo em vista que. desse modo. verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo. tal como admitido pelo próprio Simon. [. os modelos ajustam-se mais ao problema. com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro. autonomia. Na verdade. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular. diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon). A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações.1 Segundo Hogarth e Reder (1986.. a maximização de uma função-objetivo. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. pelas características da situação descrita. realizada em outubro de 1985. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. normalmente. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho... é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata. onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica. por exemplo. na Universidade de Chicago.. e. o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). 7). as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição. Isto é. o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização. \ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência. de certa forma. Nesse caso. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível. qual a melhor opção? Nesse caso hipotético. [. ou entre velocidade e custos. confiabilidade e custo de aquisição. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum). porém. XXIV). o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação). e. portanto.2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 . Desse modo. Ou seja.] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões. Dado um conjunto de "n" aeronaves..O homem econômico lida com o mundo real. Ademais. um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making . as restrições podem ser tratadas em suas bases reais.] Em termos de programação matemática. em um cenário em que a guerra é pouco provável. agitado e confuso do mundo real (op.

3-15. Ver também Arrow (l 986). então. o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + . J. Entretanto. AXELROD. No caso. Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982). K. esses buscavam. R. Modelo comportamental de decisão racional -159 . Estes.. Ou. é igual a 2.8 da anterior. Com o passar do tempo. pela proposta de Axelrod (1984). soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada.1986. de alguma forma. n. o que é também relevante. Apesar de todos os avanços alcançados. não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência. infelizmente. p. -23. As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso. vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias. Portanto. tem-se: l + w + w2 + . também começaram a aparecer estudos. Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada. de alguma maneira. = . o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário. Operatíonal Research. Notas 1. se bem que não maximizadoras. a solução será única. soma 10 (pontos. generalizando. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos.que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização. em sua grande maioria. por exemplo. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon.. ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. ou buscam. pela equação (1). estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e. no âmbito da teoria da decisão. S385-S399. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão. o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas. 59. Todavia. tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. no âmbito da teoria dos jogos. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização.2 das decisões anteriores. as sugestões simplificadoras. 1984. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW. em que cada decisão vale 0. as proposições dos modelos de critérios múltiplos . Rationality of self and others in an economic system. EILON. Goals and v constraints in decision-making. desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. isto é. porém. além disso.. ver. comentado aqui. cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo). S. a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1. New York: Basic Books. cuja soma. para w = Vi. n . uma seqüência infinita de decisões (escolhas). Assim. por exemplo. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão. The evolution of coopemtion. como. 4. p. The Journal ofBusiness. l. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica. se as decisões futuras valessem apenas 0. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo.w) Na verdade. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração".. para O < w < l. é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional. e que. 1972. 2.Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. essa preocupação será dispensável. propostas por Axelrod (1984). o certo é que.25. Dessa forma. e o segundo vincula-se aos resultados futuros. Desde meados da década de 1960. Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes. Assim. a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. v. não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. por exemplo)..

No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. Multiple attribute decision-making. C. v 30 n ç p. Washington. em botânica. 803-838. Em 1979.são posteriormente substituídas por outras. todos os valores. v. Berlin: Springer-Verlag. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. ' ^> HWANG. em Connecticut.HOGARTH. Segundo Lindblom. como. 19. REDER. SIMON. A. v. O segundo saiu na mesma Public Administration Review. 517-526. KEENEY. Lindblom" University of Yale p. a ramescência. do "avanço sem muito esforço ou organização". ou todas as variáveis. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. 1979. . p. por sua vez. v. Heidemann. 1979. ou racional-global. obviamente. A. ou racional-abrangente. Quarterly Journal of'Economir v./dez. ou abordagem racional-compreensiva. que têm a ver com a questão da inflação. Segundo o dicionário Caldas Aulete.. O texto original. W. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. refina e completa a argumentação. ' SIMON. p. methods and applica tions.4. de decisão. ou simplesmente racionalismo. H. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. No artigo de 1959. R."método da raiz" e "método da ramescência" . foi publicado na Public Administration Review. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Spring 1959. YOON. das sucessivas comparações limitadas. The Journal of Business.1 Charles E. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. S185-S207. D. Rationality in psychology and economics. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão. S209-S224. n. C. 1955. M. 69. nov. 59. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. Decision analysis: an overview. 1986. E. 39. R.. Operations Research. ele recoloca. a expressão muddling through. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. M. em ordem de importância. n. do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. 1981. C. 99-118.. do presente artigo de Lindblom. MARCH. 2. not yet through". p. Teoria das organizações. 1986.. n ' 6. 1982. sob o título The science of "muddling through". 79-88. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos. Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business. A state-of-art survey. L. por exemplo. 4. corresponde ao método do rmiddling through. Esag/Udesc. L. p. H. com o sugestivo título "Still muddling. pleno emprego. Aqui. A behavioral model of rational choice. nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G. K. Ele poderia começar procurando listar. em inglês. As denominações usadas pelo autor neste artigo . ed. usa-se o termo em sentido figurado. O "método da ramescência".

a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. continua a atender a quem. Esse procedimento. como o pleno emprego. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. obviamente. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. Ao cotejar suas poucas opções. até mesmo no Brasil. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. The intelligence of democracy. O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. então. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). Numa outra possível grande linha de abordagem. como o tradutor destes artigos. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . Zahar. Num terceiro momento. em 1979. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita. de fato. Por isso. mas também menor risco de desemprego. outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. em verdade vivenciada em pequenos passos. É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores. Finalmente. ele não encontraria. a eliminação de todos os controles públicos. Para estudar o caso da inflação. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. como aliás sói acontecer. publicado originalmente em 1959. Com escritório ainda ativo no campus. Apenas algumas outras metas. A título de ilustração. em termos de decisão política. exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. Sua obra é pouco divulgada no Brasil. por outro. como seu objetivo principal. ele procuraria fazer a escolha que. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. Essa abordagem não se assemelharia. ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. apenas numa forma um pouco modificada. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. Usable knowledge. Aí. por um lado. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas. A strategy ofdecision. o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai".empresarial. de forma consciente ou inconsciente. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços. normalmente. Embora seja passível de descrição. Na verdade. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. em ordem de importância. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. como o primeiro método de formulação de políticas. ele estabeleceria. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. ele consideraria. prevenção de quebra da bolsa de valores. Em vez disso. foi referido em mais de 490 publicações. entre os anos de 1961 e 1983. proteção das pequenas poupanças. em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação. Num segundo momento. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. Além do mais. Se fosse colocado sob pressão. com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. com total sujeição ao livre mercado. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas. mesmo assim. maximizasse seus valores. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. The market system. por exemplo. E daí as compararia entre si. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. de fato. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. Por exemplo. os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. Em seguida. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas.

uma decisão importante de política externa.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda. Curiosamente. Charles Hitch. o primeiro. valores quantificados para possibilitar análise matemática. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos. por exemplo. A formulação de políticas é. por modelos como este. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. típicos do primeiro método: objetivos claros. em vez da segunda. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. portanto. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. O teste de uma "boa" política consiste 3b.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas. Na realidade. como se ela seguisse o primeiro método. A elucidação dos valores ou objetivos é l b. Na verdade.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. bem simples. mesmo em casos de problemas complexos. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. o segundo. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados.e. quando estudamos. na posição de praticar aquilo que poucos pregam.3 De forma mais imssionística £ jjreve. eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. planejamento e administração pública. política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). pratica-se o segundo método. Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão. a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. uma perspectiva amplamente abrangente e. Mas esses procedimentos avançados. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência . A análise é compreensiva. sim intimamente interligadas. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. que lidam com decisões complexas. O tipo de modelo explícito simples. proponho-me. corro algum risco de exagerar. 4a. no entanto.para expor explicitamente os passos necessários no processo . sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão. avaliação explícita. passo a passo. deixando os administradores públicos. 2b. formulação de políticas. e em pequenas etapas. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. sanciona a primeira abordagem. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. buscam-se os meios para atingir os fins. sempre que possível. usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado. chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation. em grande parte.praticarem o primeiro método. isolam-se os fins equada ou limitada. pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington. se poderia chamar de método racional-compreensivo. limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. 2a. 3a. Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -. Para efeito de ênfase. isto é. inadem primeiro lugar. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo. depois. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. que lhes são prescritas. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar. a literatura sobre tomada de decisão. por isso. parece ser quase trivial. todo fator de relevância maior é tomado em conta. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo. muitas vezes. 4b. pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior. a esclarecê-lo e formalizá-lo. e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo. e. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 .

Consideremos. numa dada situação de decisão. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos.5a. Em resposta. sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos. Ao explicar o segundo. em seguida. muitas vezes. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. Suponhamos. Ele não consegue. Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. Com freqüência. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. por contraste. um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. descrito por Meyerson e Banfield. por exemplo. Como se determina. elucidar seus valores e. valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas. sempre um problema de ajustes à margem. no método das sucessivas comparações limitadas. à clarificaçáo do método alternativo. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. de fato não funciona para questões complexas. pois o método da raiz. elimina em grande parte a dependência de teorias. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. se possível. muitas vezes. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. em algum sentido abstrato ou geral. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. em sua maior parte. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. por exemplo. é preciso saber. como em geral acontece. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. quando eles conflitam uns com outros.Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. tratam na verdade as questões complexas. Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. o conflito em torno da localização das casas populares. O problema do valor é. com freqüência não saberá de que modo os escalonar. mesmo que seja apenas para si mesmo. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição. numa circunstância diferente. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. por exemplo. da ramescência. Além disso. ao controle de tráfego. estaremos descrevendo como os administradores. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores. Um terceiro ponto. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador. como mostra o exemplo. mais sutil. em primeiro lugar. escolher a partir das alternativas propostas. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. em termos ideais. à administração do salário-mínimo. é forte a dependência 5b. ou não. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias.e tem de escolher . Se. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe .diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. os administradores. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. na verdade. e outro. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. passamos diretamente. Que se prefira um valor a outro. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 . corno critério de decisão. faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. está subjacente nos dois primeiros.

5 A principal diferença constatada entre. os administradores têm de fazer sua escolha. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. O significado deste terceiro ponto tem. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e. os objetivos desejados. b. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. portanto. X ç. afinal. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 . não faz parte do método da ramescência. Esteja ou não consciente disso. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. ele tem. eleitos. um alcaric ' muito profundo. Em suma. Por isso. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. c. caracteristicamente. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente. para problemas complexos. ainda é. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. descrita anteriormente. se decide por um dos dois valores marginais. e quando ele. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. e não precisa * i. de fato. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. independente e previamente à escolha dos meios. ComparaS£ amente ao método da raiz. de tudo o que se disse até agora. de fato. primeiramente. diante de duas possíveis decisões políticas. formular os valores relevantes e de. finalmente. de um lado. a °tre ira é irrealizável e irrelevante. Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. isto é. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. a decisão é "correta". diante da incapacidade de. possível testar se uma decisão política alcança. pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra.por exemplo. sobre liberdade e segurança. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. efetivamente. Mas. A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. « 1 com eles. de outro. ainda que sejam os próprios. Ao escolher entre as duas. diretamente. "boa" ou "racional". A não ser de forma aproximada e vaga. De maneira um tanto paradoxal. conciliáveis e marginalmente estáveis. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. O segundo aspecto relaciona-se a este. portanto. Ou. Essa relação entre meios e fins. Imaginemos que ele esteja. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante. ou mesmo de entender. se não tem valores ou objetivos prévios para. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. f ea " ^ as. com base neles. em termos um pouco mais elaborados. às vezes. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. a não ser quanto à sua diferença marginal. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. minhas avaliações relativas . partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. por exemplo. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. em seguida. ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. não conheço outra maneira de descrever. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos. que foram. Y. d t e. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes.

não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. nada que é importante fica de fora. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. Por conseguinte. antes de mais nada. e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. na realidade. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. muitas vezes. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. com freqüência. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins. Mas. com os serviços urbanos. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. Em primeiro lugar. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. Se não houver acordo sobre objetivos. o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". Ao planejar um programa de recuperação de solo. Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. Por isso. De maneira semelhante. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. não existe teste. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro. Mas. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. quer abstrata ou marginalmente. na análise racional-compreensiva. global. No método das sucessivas comparações limitadas. a urbanização .o possível enfraquecimento dos laços familiares. não haverá padrão de "acerto". essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. num importante sentido. quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. Até aqui. onde nuer que ele possa ser obtido. ser competente em todas as opções políticas possíveis. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. digamos. e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. Por isso. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. Seguindo por outra linha de conseqüências. Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. chega-se a ela. com o seguro social. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. usado na tradução. o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. Sendo assim. ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. Por isso. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. deve-se em vez disso. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. e municipais. Análise não abrangente (4b) Em princípio. não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados.

em segundo lugar. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais. em grande parte. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. mas não o mesmo nível de benefícios. contudo. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que. em boa parte. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra.6 Relevância. Nesse caso. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas. na prática. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. Ademais. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. no início da década de 1930. As políticas não mudam a todo instante. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar. em que os indivíduos são livres para se associar. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião. no seio dos partidos. obviamente. chega-se a uma divisão útil do trabalho. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. e. Tem-se destacado. estamos bem perto do sistema descrito. por sua vez. de fato limitam. arbitrárias ou aleatórias. e ambos favorecem o salário-desemprego.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. ou apesar dos esforços do outro. de certo ponto de vista. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. as mudanças nas posições políticas. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. não precisam ser uma coisa nem outra. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. os administradores públicos e os analistas de políticas. O comportamento dos partidos tem. Na verdade. pode-se argumentar que esse sistema. mas também realismo Observa-se comumente que. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. mas o definem em termos um pouco distintos. mas por meios ligeiramente diferentes. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 . Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. Quase todo interesse tem sua sentinela. com freqüência. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. Numa sociedade como a norte-americana. portanto. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. eles o fazem também por uma questão de relevância. em geral. pode-se responder que. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. nas democracias ocidentais. com freqüência. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. reparando os danos causados por outros órgãos. mesmo que as exclusóes pareçam. irrelevantes. raízes nas atitudes públicas. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. De maneira semelhante. basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo.

o método da aiz não faz exclusões. exigiria um conjunto de valores consensuais8 . autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. É claro que. porém. erros sérios de conseqüências duradouras. a exclusão inevitável de fatores é acidental. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. terá de fazê-las. É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa. um trunfo para a formulação racional de decisões. Em terceiro lugar. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo. mesmo que estes não estejam em contato entre si. juntamente com a escolha da política. E. comparativamente ao método da raiz. sistemáticas e defensáveis. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda. associações de agricultores. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. às vezes. Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. ele consegue. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. ele consegue evitar. à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele. um processo muito árduo. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . Não se decide uma política de uma vez por todas. ele pode. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. não o será por outro. Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai. ao passo que. se porventura possível. Em segundo lugar. da saúde das rodovias. muitas vezes. em que os problemas particulares de renda. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. Em primeiro lugar. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. constituem. ao mesmo tempo. na melhor das hipóteses. na análise das opções de uma decisão política. ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. liberadas.Nos EUA. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. muitas vezes. Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. extensamente Distanciados no tempo. sindicatos de trabalhadores. Finalmente. e essas decisões. c om freqüência. o método da ramescência. na prática. E sábio. A formulação de políticas é. por conseguinte. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. municípios e órgãos de educação.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. de várias maneiras. remediar erros passados com razoável rapidez . O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão. ela é formulada e reformulada indefinidamente. dos parques nacionais. parece muito superior. por exemplo. seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. em princípio. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. No método da raiz. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. procedem em seqüência cronológica. acabam se tornando centrais em outro. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. Mediante um processo de ajustamento mútuo. no método da ramescência.se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. às vezes. para usar termos pejorativos.

conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. de fato. Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. relações raciais e policiamento . normalmente ele decidiria que. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. para fins de formulação de políticas. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios. corno. emprego. lhe cobram. portanto. A análise comparativa. na verdade. o método da ramescência a dispensa. Se. pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. de fato. como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático. E. de uma maneira característica. não raro. Ela é ávida por fatos. ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças.pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado. um método ou um sisna. e por que eles. um método sistemático. exemplo de precisão teórica. por vezes. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. à política monetária. pelo menos por duas razões bem distintas. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. como se explicou anteriormente. A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas. no entanto. Com a palavra "teoria". Nesse caso. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. pela qual os administradores devam se desculpar. porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis.sem classificar. o que é um programa viável. porém. Mesmo que se aceite essa presunção.possam desestimular ou estimular a delinqüência. ainda por cima. ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil. por exemplo. A propósito. Mas seria tolice se alongar nessa explicação. pois. habitação. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . em alguns casos — por que o adminisrador. E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. Na verdade. Para essa ambição bem mais modesta. à maneira do método da ramescência. lazer. se existir). propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. Se a análise da raiz.por exemplo. ele necessitaria de uma teoria. leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. não uma falta de método. e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda. E quem assume uma visão global dos problemas. de educação. sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas .por exemplo.digamos. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas. Por seu turno. freqüentemente. muitas vezes. Talvez valha a pena destacar que a teoria. às vezes. precisa dessa compreensão. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. a aplicação de mais teoria. só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. Tome-se a teoria econômica como. No entanto. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências. conforme preconizam os modelos do método da raiz. sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas. precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente. às vezes. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas. depende intensamente da teoria assim entendida.

COPPINGER. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento". Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. New York: John Wiley and Sons. em muitas circunstâncias. Mas. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes. como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum. de modo que. 718. de fato. Charles. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos. sem dúvida.). administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. Eles também deram alguns passos importantes. F.No entanto. Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional. Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível. ver CHURCHMAN. classes sociais.. 1957. Introduction to Operations Research. Operations Research and National Planning . ACKOFF. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana.9 E porque ele será. ele passa a ser o método. e os dois indivíduos. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. C. mesmo no interior de uma única repartição. bem como outros analistas políticos. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. outras vezes. e. J. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. W. 137. Ver Organization. para o tratamento de problemas complexos. às vezes. e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. de modo ainda mais freqüente. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita. E. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros.. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões. que. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica. Portanto. em segundo lugar. se possa fragmentar a tomada de decisão. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas. quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. (Eds. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. Isso traz à tona outra vez a questão. p.A Dissent. com a qual contam os administradores. apenas brevemente referida anteriormente. Pois suspeito que. em artigos recentes. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas.. Porque ele é. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio. ARNOFF. às vezes. Operations Research. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. está. Operations Research for Management. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. áreas geográficas). Baltimore: The Johns Hopkins Press. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. Oct. de fato. 1958. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável. II. do qual não compartilham os "estranhos". HITCH. por exemplo. Vol. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas. R. Quando entender a razão da diferença. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. p. March e Herbert A. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. McCLOSKEY. L. que não foram exploradas neste trabalho. A reação do administrador público diante da exposição do método será. L. M. 5. Notas lJames G. como tem feito Simon. New York: John Wiley and Sons. conseqüentemente. são muitas. 1956. Por exemplo. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. v. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. por exemplo. O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. sem sucesso. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. 1957. . a política ntitruste de seu país com um suíço. (Que eles. J. suas imperfeições. o pratiquem com sucesso e.

para a solução de problemas complexos. Estou supondo que os administradores. muitas vezes. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente. Herbert. abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. n. Talvez. Jun. são exeqüíveis. 8. n. principalmente. 1958. sobretudo a teori de escolha do consumidor. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". afastar-se do incrementalismo. 4. Charles. É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai". ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior. Mas as pessoas. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. Em outro lugar. jun. querem separar o "deve ser" do "é". THOMPSON. no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas. Esag/Udesc. melhorar quer Tradução: Francisco G. 48. Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. a teoria da escolha de mercado. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo. onde às vezes é impossível separar meios de fins. 298. apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo. obviamente. 7. com seu apelo particularmente forte à teoria. ver meu artigo: Policy Analysis. Politics. p. SIMON. Public Administration. É. em sua maioria. 298. nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados.ou o incrementalismo. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E.1955. a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais. deriva de partido ou parte. tantas vezes usada por Lindblom. Planning and the PubUc Interest. Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. ordinariamente. que parece "pequena" a um observador. formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e. 434. New York: The Free Press. O argumento aplica. é possível esclarecer a questão. BANFIELD. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução. Donald W. para fins deste artigo. Alfred A. 9. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. MEYERSON. porque nem a revolução. em geral. De maneira semelhante. Policy Analysis. A palavra "partisan". acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração. O que nos resta fazer. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. praticáveis. e também de parcialidade ou incompletude. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes"). Edward C. antes. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. poderia ser vista de modo diferente por outro. "análise parcial")..3. em processos de mercado. De modo geral. ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. American Economic Review v 48. Martin. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. já usou. Knopf. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. American Economic Review. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais . 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Heidemann. Eles acham que devemos tentar melhorar.são de fato. de modo geral. este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. então? Na verdade. v. o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. 5. 1958.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . Já os incrementalistas julgam que. 6. parcialismo ou sectarismo. às escolhas de políticas públicas. no sentido de Partidarismo. 1950. SMITHBURG. Eu também penso assim. Victor A.

a 3. a opção que. Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou. para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. cada um dos tipos de análise. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. Essencialmente. uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas. na literatura e até mesmo em meu trabalho. A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. usualmente. isto é. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. Eliminar o uso do dinheiro. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. 2. é extremamente incrementai. embora menos.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento". agora. Este tipo chama-se análise incrementai simples. o incrementalismo varia em grau. de tempos em tempos. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. também é incrementai. cabal. A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente. aliás. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. b. e. uma análise que explore. portanto. confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai.dizer.nãoficarbrincando. Nesse sentido. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa.7 Vamos começar com a análise estratégica. na formulação de políticas. erros e novas tentativas. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos. comissão ou equipe de pesquisa. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado). agora fica claro que. Configura-se. não é incrementai. basta que se entenda que o tamanho dos passos.6 Passei a chamar. tem a minha preferência? Hoje. mas tratá-los como um todo integrado. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos. às vezes.9 Mudãling through 2. uma seqüenciação de tentativas. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema. que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa.5 ei-los. não todas. nos primeiros anos de suas revoluções. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. Definido assim. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. incrementai. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. d. claramente uma opção. que vai desde os pequenos até os grandes.4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. com os nossos problemas de energia. por exemplo. uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política. A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo. f. apresentados a seguir. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político. a esta prática de análise estratégica. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada. Elevar ou diminuir a taxa de desconto. mas não excessivamente. a uma "racionalidade limitada". Reorganizar o sistema bancário. tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . c. segundo os termos de Herbert Simon. Podemos agora examiná-las uma a uma. mediante a criação do Banco Central. especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares.

acaba confuso e desnorteado. Em casos de problemas complexos. Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. Suponho que. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. Considere-se. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. Portanto. sem qualquer estratégia para lográ-la. o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. portanto. administradores. mal valendo a pena refletir sobre elas. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . Que outro tipo de aspiração. Entretanto. Pert (Program Evaluation and Review Technique). Como formuladores de políticas. na busca impraticável de aproximações à sinopse. com o auxílio de um diagrama. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. empregam. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". inútil. continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos.Não preciso rever aqui as muitas razões. no entanto. nunca chegamos perto da sinopse. O ser humano sempre alimentou o sonho de voar. no entanto. em geral. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora. com seus olhos abertos. uma analogia simples.isto é. constantes na literatura de ciências sociais. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é. de forma consciente ou inconsciente. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. mas. o analista. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação. ao não compreenderem esse ponto. a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise.o único ideal defensável? Não deveríamos. por acaso. A ambição de tentar voar sem auxílio. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas. e algo a que se pode efetivamente chegar. analistas de políticas e pesquisadores. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. de modo consciente e aberto. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas. uma variedade de estrategemas simplificadores. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . quando segue um ideal orientador de análise estratégica. Uma vez obtida a concessão. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo.que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. pelo contrário. Novamente. cambalear com alguma competência. ou memorizar o conjunto menor. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse. pretendem fazer sinopse. Podemos dispor. algo a ser estudado e aprendido. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica. segundo moldes convencionais mais antigos. de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. as respostas parecem óbvias. vir a usar. administração por °bjetivos. nos mantemos à grande distância dela. ao longo de um continuum. pesquisa operacional. como ideal. ele consegue. alguns de nós. ainda que também difícil. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. Aponta para alguma coisa a ser feita. a análise completa ou sinóptica . de maneira inteligente e séria.

Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais. O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples .não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. do qual é parte. como o incrementalismo desconexo. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo. Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas. eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. há. como tem sido sugerido.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica . é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica. só podem ser analisados de modo incompleto . como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local". no caso de problemas complexos. onde são assediados por contradições internas. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras.exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável.isso quer dizer que. sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude. por outro. por Langdon Winner.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados.12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis. a título de assunto inacabado. portanto. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender. uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. é a "satisfação" (satisficing). em expedientes mal justificados. O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas. Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras. de Simon. que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões. como o incrementalisttio desconexo.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada.10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. eu os uso. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares. A análise incrementai desconexa tem muitas falhas. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 . Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias.e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . em vez dos fins abstratos a serem perseguidos ."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico. uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes. Uma primeira alternativa evidente. Entretanto. A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo. A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores. Mas . ainda muita pesquisa a ser feita. explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. Na melhor das hipóteses. e não que a sinopse é o ideal útil. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não. o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies. A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo . é a relação entre sua orientação remedial . pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município. A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor. e ao qual pretendo retornar em breve. Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás. e uma incompletude deliberada e planejada.ficando vagamente guardados na mente. Eles não representam. como método analítico prático. por um lado. no caso de problemas complexos. mesmo sob as melhores circunstâncias. todas as tentativas de sinopse são incompletas. além disso. e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse. E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada. Toda análise é incompleta. de uma certa "lógica maravilhosa". É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim. isto é.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas.que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo . enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam.

Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos. Ele não é. fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai. para examinar a política incrementai. portanto. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem. a política incrementai parece ser muito boa. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. é muito fácil provar que. ao contrário. com muita razão. Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai. para. assim. é a difusão do poder de veto em todo o sistema político. sem quebra do sistema político. Na medida em que. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado. Poder-se-ia. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. na política o incrementalismo. particularmente acentuada nos EUA. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. 4á certeza razoável. o método mais rápido de mudança de que se dispõe. Para começar. necessariamente uma tática conservadora. contudo. que . não é lento. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem). como o fazem as propostas de mudança mais drástica. Em toda controvérsia política. por Xer { nplo. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. B e C. como a degradação ambiental. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. com a ajuda da interpretação jurídica. em princípio. a inflação e o desemprego.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. Além do mais. o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. Eles não entornam o caldeirão. ela diminui a proporção das apostas e. que lhes facultam. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. no entanto. mas contra a política incrementai. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade. Uma delas. Nessa linha de argumentação. anima os perdedores a suportar suas perdas. Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última. responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. as configurações de mudança incrementai constituem. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). sentem em relação ao incrementalismo político. a escassez de energia. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A. Ela é racionalmente exploratória. vetar muitas formas de regulamentação governamental. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais. Vamos. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. evidentemente.simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas. em circunstâncias ordinárias. é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 . implementada apenas uma vez ou outra. Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta). parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas.por mais interessantes que possam parecer. portanto. por exemplo. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política.

A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais.16 É. mas. conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos. Não é o incrementalismo que impe '• de de ver. talrnente na política. Para muitas pessoas. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. ditam que. da política incrementai. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação. j. é inadequada. com clareza. exceto em raras circunstâncias. que está cheia de cabelos. um Castro ou um Mão.de modo geral. fezer essas tentativas. Livremo-nos. em conseqüência. Minha cabeça. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade.15. de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la. ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja. específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. que é incrementai.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que. faz com que as iniciativas drásticas. Se há qualquer relação entre os dois. Não que os erros serão evitados.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '. . Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico. maior atenção e será observado com mais cuidado. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. E igualmente difícil para . pois.e reconsiderem suas jus-. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental.l Tenho de raspá-la. um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. te com cada elemento. entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos. Além disso.cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que.especificamente. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen. Creio. é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais.. é sempre um método não confiável de mudanÇ f social. que. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. com vistas afeeãback e correção. um caminho para reduzir os poderes de veto. eles permitirem que suas mentes explorem livremente . Eles acre. Muitos líderes políticos. ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano. De qualquer modo. há apenas dez anos. natureza menos incrementai. portanto. em termos sociais e físicos. mais uma vez. que sabem que muitos elementos . que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai. em nível local. elas continuam sendo irrealizáveis. mas porque cada elemento receberá. essas são visões felizes. por mais pobre que seja a política incrementai. A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. São bombardeadas por vetos de todo lado. Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . além do mais.confundida com o incrementalismo político.um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada. Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental. está doendo. sim. nossas dificuldades. Salvo revolução. MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 . em torno desses conjuntos amplos de compromissos.como a que tiveram um Lenin. com suas muitas restrições à vontade popular. bem como cidadãos comuns. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular. ela . essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos. têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. esta é outra questão. se tornem ainda mais difíceis . são extremamente reduzidas.<á Entretanto. (Essa mesma estrutura. Isso não dá grande esperança. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela . creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas. ou. plesmente impraticáveis. o t. Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes. um Samuel Adams ou um Jefferson. incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas.

acontecem mais coisas que alcança a vista. mesmo que não possamos prevê-los. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva. da mesma forma que a análise incrementai desconexa. É demasiadamente simples. Embora esse argumento possa ser válido. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso. grandes passos. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente . alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. não temos evidência sólida a seu respeito. de Skinner.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. por todas as razões arroladas anteriormente.e. de Rawls. de Fromm. muitas vezes. por urn lado. que continua sendo necessária e útil. e eu o estou achando cada vez menos confiável. enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. preendente para muitos participantes do sistema. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples. As obras Walden two. como se observa tanto em políticos como em professores. num futuro bem distante. Nas sociedades contemporâneas. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. de Shonfield. Poverty ofpower. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples. porque eles são menos doutrinados. Se. valores e percepções de seu próprio interesse. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa. como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. de Rousseau. que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. por exemplo. O medo e a liberdade. A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável. de Commoner. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . As mudanças incrementais acumulam-se. os sistemas autoritários. No entanto. para se pensar sobre política. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. estimula o incrementalismo político. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. a Constituição e outros fatores. tímida e conservadora. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade. e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural. da qual faz parte. sobre suas orientações e possíveis características. e o Contrato social. não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. de Miliband. pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. Modem capitalism. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. esta é uma objeção à política incrementai. menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla. Portanto. Uma teoria da justiça. talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas. pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais. próximas e distantes no tempo. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando. Vale a pena pensarmos a respeito. O hábito da análise. apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. a empresa privada. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. pelo menos às vezes. ao que parece. grandes e pequenos. na União Soviética. sim. ilustram a variedade de ingredientes necessários. particularmente. mas significativamente menos incrementais do que hoje. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. seja ele incrementai ou não. Na verdade. em tantas ocasiões equivalentes. Estou de acordo. O Estado na sociedade capitalista. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). No entanto. muitas vezes altamente especulativa e até utópica.a vida moderna . O ritmo de mudança na União Soviética.

com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. Para as pess °as comprometidas com democracia. de pesquisa. Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. mas criticas ou vitais. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington. Em muitos casos. a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas. O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. em que os vários participantes. Apenas afirma que a coordenação. O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções. por direito. os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais. mas ignorávamos que sabíamos. Essas intervenções modestas. a quem mais compete.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático .sobretudo poderosos fragmentos de compreensão. e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights . é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. quiçá. de Hobbes. a duras penas alcançada por nossos governos. Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores. Muita coisa é omitida. ou o Leviatã. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes. seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. ou com um mínimo de ajustes. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central. poucas questões são examinadas a fundo. Elas não são sinópticas . É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil. Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. na formulação de políticas. fazê-la. seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas. isto é. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura. O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. Além disso. não o faz. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. traduzem uma tentativa de coordenação central. Na realidade. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas. Em muitas circunstâncias. semi-autônomos. encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. e o que sabemos. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas. Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática. de Platão.17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo. Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). Elas nos dizem o que sabemos. Segundo uma quarta característica. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). Mas elevam de modo considerável.

Em vez disso. os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros. O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele. Não é simplesmente uma substituição de política por análise. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço. porque te0i um pneu furado. mostram nossa extrema dependência dela. muitos ou todos podem vetá-la. e seus métodos os resolvem com o cérebro -. até certo ponto. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. Forte autoridade central pode ser . essa opinião é simplesmente ingênua. mas ainda assim são métodos de análise.de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . Os procedimentos adversários.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica. deixada a suas interações políticas recíprocas e. em seus aliados ou em seus simpatizantes. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . A coordenação de participantes é. ou °s participantes indiferentes. Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. Em ambos os casos. em todo caso. até mesmo nos EUA. não é uma coordenação analítica dirigida centralmente. a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista. à ausência de uma competição de idéias). em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. em vez de tentar suprimi-la. sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente. política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas.e fortemente fundado em doutrinação. nos tribunais Clv is. como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo). ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente. Já em relação às grandes questões. Em primeiro lugar. e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica. No caso extremo. eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião . Embora freqüente. o incrementalismo analítico é análise. é melhor vendê-lo. o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise. sua importância. Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece.de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder.19 Se conseguisse sustentar sua idéia . as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda.isto é. mas é a forma como a praticamos nos EUA. mas não incrementalismo. O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é. à "análise" em si. Incrementalismo à parte. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. parcialmente. em grande parte. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece. portanto. em caso após caso . várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional. Como se tem observado com freqüência. por isso. graças à homogeneidade de opinião (isto é. pelo rftenos vagamente. Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes . Trata-se de uma forma em que. isto é. O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes. e não de uma coordenação centralmente analisada. Seus padrões de interação podem ser deliberados . pretensamente sinópticas. e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias. segundo argumentam os críticos.18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira. Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. Charles L. eu acrescentaria.é de que ele é fraudulento. o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral.e historicamente tem sido. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. compartilham interesses e valores dominantes. de toda a "política". uma substituição de política por análise.

presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes. e de seu conceito de eficiência-X. para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. elas aparecem no pensamento maoísta. agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. são realizações de incrementalistas parciais. um mecanismo para controlar a autoridade central. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. novos ou relembrados. em grande parte.23 Até as "revoluções" científicas". mas ainda largamente negligenciado. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes. não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo. Essas possibilidades são percebidas. creio. conforme parece insinuar Schultze. De forma mais surpreendente. Lakatos e Kuhn. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. elaborada por Harvey Leibenstein. ainda mais quando esta é. entre outros. não limitado ao que vai na cabeça do analista e. Sempre pensei que. Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. como tem sido historicamente. e que precisemos. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico. mas não inteiramente elaboradas. se bem que com outros nomes. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise. eles a fazem mediante a análise parcial. em muitas circunstâncias. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. vêm mostrando. Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas. quando muito. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem. portanto. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana). portanto. Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. na obra Representative government. Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo . com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . apenas uma análise grosseiramente incompleta. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento. Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. incluindo a análise parcial.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. e não. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas. ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes. mas são métodos. em seu trabalho científico. Michael Polanyi. de Kuhn. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas.um fato simples. de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento.de decisão. mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos.24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes.21 Os mesmos insights. Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas. de estratégias para uma parcialidade competente. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo. fúteis. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico. em suas várias formas.20 Finalmente. quando há total carência de informações). de John Stuart Mill. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas).

Além disso. cedendo naquilo que decidimos estudar. 1965). expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. Models ofman. 1957. Para um incrementalista desconexo. Notas 1. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais. Morris (Ed. Quanto às grandes questões. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. 1967. com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. ex-diretor executivo da revista. East and West. os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro. 1963). Mayhew e Edward W. Cambridge. quase inconscientemente. Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. bem como o ajuste mútuo entre as partes. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". 19. nunca existe última palavra. 9. cap. Em ambas as fases ou etapas. Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui. Herbert A. direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. b. San Francisco: Chandler. 198. havendo. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. A strategy ofdecision. limitação da análise a umas poucas propostas. mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro. Nos anos intermédios. a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência". assim. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. a. Mass. Shore. rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . 7. 14. as questões políticas que entram na agenda política. 2. procurei por mecanismos semi-ocultos.pluralismo. Rio: Zahar. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. na história intelectual. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. 10.. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados. Identificar e organizar. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. New York: John Wiley.). em David Braybrooke e Lindblom. Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada. SIMON. c. as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. 5. mas flagrantemente adernada. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. Especificamente. Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. rompimento de gargalo. e sua formulação decisória é de fato pluralística.25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". cap. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos. 8. No artigo de há vinte anos. 1959). Herbert A. 1955. Amitai. SIMON. embora prefira negar essa interpretação. v. 27. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. Mixed-scanning. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. o que não funciona (se bem que persista). d. H. 1968. Yehezkel. p. De qualquer modo. v. Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo. BORNSTEIN. em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. Public policymaking reexamined. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. em relação coerente. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. nas assim chamadas democracias ocidentais. 1979. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 .: Ballinger. ETZIONI. acabamos. Economicplanning. o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. 6. muitas vezes. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. David R. Public Administration Review. 69. E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. são os seguintes os passos convencionais. entre outros. que raramente entram na agenda. e os mais recentes. Fesler. que era outro termo para incrementalismo). Feb. 1975. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. v. espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. A título de ilustração. Agradeço a James W. 12. são quase inteiramente questões secundárias. DROR. Quarterly Journal of Economics. 5.o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. "A behavioral model of rational choice".

New York: Basic Books. Charles E. nos Estados Unidos. G. em: GOULDNER.: Harvard University Press. foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica. "Economic development. na Public Administration Review (LINDBLOM. p. NJ: Princeton University Press. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. New York: Elsevier. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal. X-eficiency. 1962. p.). Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. 19. Dez. gerente de contratos em programas de saúde. 1962. research and development.ver também MITROFF. Charles E.: Brookings.). diretor de pesquisa e analista de orçamento público. 22. 1975. Todd R. ver: LINDBLOM. Alvin G.. Formado em Ciência Política. São Paulo: Perspectiva. Cristicism and the growth ofknowledge. em Los Angeles. Califórnia. out. Ver Política e mercados. visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e. quer públicas ou privadas. Thomas S. Behavioral Sience. Para um enunciado mais completo das razões. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. Jun. diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. (Mike) Dennis participou. Enter Plato. durante mais ou menos quarenta anos. os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. em Florianópolis. 17. Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A. The subjective side of science.1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. 1978. The republic of science. 18. Apr. American Economic Review. Lindblom "The science of muddling through". 15 e 17. analista orçamentário numa repartição central de orçamento. 1962. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. v. Princeton. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . KUHN. The politics and economia ofpublic spending. p. 20. New Haven: Yale University Press. C. Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial . O processo de decisão política.especialmente sobre a última . passim. além da capacidade intelectual. Usable knowledge. Allocative efEciency vs. POLANYI."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. Dennis* Desde o final da década de 1950. na USC. Cambridge. LINDBLOM. Cambridge: Cambridge University Press. LEIBENSTEIN. BACHRACH.. O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. BARATZ. Washington. Peter. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas. lan. COHEN. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). SCHULTZE. LAKATOS. Imre. parte V 15. cap. Morton S. The two faces of power. e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. Charles E. Nessa posição. D. Michael. The coming crisis of Western sociology. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo. A título de introdução. Mass. Ramos. MUSGRAVE. * Charles M. 16. 491-495. Em LAPORTE. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. 23. Charles L. 19-29. 1979. 1974. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais. Albert O. I. New York: Basic Books. Minha própria reflexão é devida a Albert O. Alan (Ed. 1965 p. 1966. 1968. 24. 3. 56 American Political Science Review. 267-272. público e sem fim lucrativo. 25. 56. 1978). publicado pela primeira vez no início de 1959. A partir de 1983. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. Minerva. cap.13. 1970. Vinte anos mais tarde. Brasília: Editora Universidade de Brasília. Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos. Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. Mas é apenas a esta categoria muito especial de. Organizedsocial complexity. 21. com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas. (Ed. 14. policy-making: Some converging views". que Schultze demonstra apreço elevado. Também seu Beyond economic man. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 70. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E. Ver: HIRSCHMAN. Usable knowledge. A estrutura das revoluções científicas. Harvey. 1976. partidário. v. Mais desenvolvido em: LINDBLOM. David K. Lindblom e Cohen. Hirschman. ver uma discussão esclarecedora. 1981. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos. para a resolução de problemas complexos. ultimamente.1970. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública.

Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que. independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar. 204)..] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959. define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma.. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos. p. Em seguida. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo. Lindblom comete esse erro fundamental. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos. porém. em sua maioria. e este consenso continua sendo possível. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. Não havendo concordância sobre objetivos.. Entretanto. decorrem de suas condições históricas particulares. devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional. Quando. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados. se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. concordam que seja a "melhor" política. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político. Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. Embora. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais. de 1959 1979. no entanto. Portanto. mas também com valores e objetivos conflitantes. o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. políticos e sociais de formulação das decisões. que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas. mesmo que não haja acordo sobre valores [. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. num importante sentido. Para fins da presente análise.] Por isso. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas. não haverá padrão de "correto". deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política. A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos.Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser". o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. p. Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva.. Lindblom. necessariamente. ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência". Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. em seu artigo de 1979. Diante desses problemas aflitivos. em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas. 207). definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes.

b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse . e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado. Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico.proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade.1 Mas ele não avançou o bastante. e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso. em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas. em 1979. especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. mais administráveis..Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes. Entretanto. no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. depois. como a intuição. Mais tarde. de fato. b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. Em conseqüência disso. uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. Além do mais. de acordo com o qual existe.. ". das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais).com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado. Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas. vemos Dror (1964. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas". Entretanto. mas também cria espaço para "fatores extra-racionais". como. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. racionalcompreensivo). portanto. inerente em todas as estratégias de tomada de decisão. porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social. que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões. política). porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente. por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom. Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos. o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas". e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é. Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas. técnica). Assim. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. de duas formas. e a racionalidade da "metaformulação de políticas".[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. (isto é. na formulação de políticas.

que sustentam os artigos de Lindblom. As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N. e d) a tarefa da ciência social. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [.. que seja aplicável a todos os casos. Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo.garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 . talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985.] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é. que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos.. É disso que vamos tratar agora. 29).. p. para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer]. enquanto praticada por um cientista social participante.. por ele. 38). Dessa forma..] A burocracia.] o horizonte de suas possibilidades. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas. mas representa uma possibilidade objetiva (l970. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas.. Nos países em desenvolvimento. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. até certo ponto. Para sair desse encurralamento teórico. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970. De maneira semelhante. essas condições requeridas simplesmente não existem. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá. com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível.. e c) a tarefa da ciência social. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias. Entretanto. consiste em descobrir no momento presente "[. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada. p.estruturas que os tornam possíveis. a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. 75-76). p. eles estão intimamente associados com a história" (1989.] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas. com base naquilo que já aconteceu" (1970. b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias.. temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social.] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos . consiste em "[. Ramos.. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". Saasa conclui que "[. mais uma vez. mas. define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. como pressupostos fundamentais da ciência social. a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos. e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas. enquanto praticada por um cientista social espectador. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV. Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P.. enquanto tipo ideal. antes. Para Lindblom.. teoria Af e teoria P. Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento. p. c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento. 75). 38). A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias. Os dois têm funcionado. para fazer essa transição. 318). p.. Conforme argumenta Sternberg.

supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS.. Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui. alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas. e assim por diante". 121-123). p. a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é. em outras palavras. Dessa forma. novamente. visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. 1981..] Em primeiro lugar. mas limitado e regulamentado" (RAMOS. mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [. As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais.] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica. 47-48). onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário.. numa série de conjeturas que são "tentadas. p. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar..] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais. 1970. Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético". 1981... Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico. o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". Em segundo lugar. p. onde há descontinuidades de vários tipos. Em terceiro lugar. as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada. Ramos oferece as ferramentas apropriadas. a teoria da delimitação dos sistemas sociais). nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades. ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento.da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. 121). [. isto é. "[. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal. ou o contextualismo dialético. ou. mediante o processo do contextualismo dialético. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. a teoria P. Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma.

Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. Tendo completado esse processo de identificação. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. na acepção clássica que tinham esses termos. por um lado. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. No entanto. e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. e da eqüidade econômica. Especificamente. mas em grande parte não resolvidas. tempo. em vez de destruírem. em vez de impedirem. que. Ramos deu início a este trabalho. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. a saber: uma segunda dimensão de ações. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. 1979). como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão. de tipo ideal que existem entre os enclaves. Por exemplo. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). e assim o levara a um beco sem saída. 121). Ao final da análise. percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. à análise política compreensiva. e/ou desconsiderar os outros enclaves. das políticas públicas. 135). Uma vez mais. mas também cenários sociais adequados a Assim. realização pessoal. Para superar Lindblom. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. 136). na outra.3 por outro. de atividades substantivas. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição. mas ainda há muito o que fazer. uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes. promovam a resistência societária (isto é. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas. Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. contribuam favoravelmente para a realização pessoal. numpapernáo publicado (DENNIS. uma compreensão plena das diferenças características. Se. cognição (por exemplo. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal. a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. portanto. sociais e econômicas concretas. conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . econômica e ambiental da sociedade). Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. que. É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. numa ponta.Confrontado. o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves. necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. embora verdadeiramente integrativos. A completude da tarefa requer entretanto. espaço. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. como fez Lindblom. com as estruturas políticas. social. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade. e uma terceira dimensão de ações. e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. como os conceitos de tamanho. tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social.

imersos nos postulados de uma teoria. 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados. ECONOMIA — "Em termos gerais. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes. tal como a concebeu Aristóteles. a cujos membros falta o senso de ordem social.... 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes.contêm pelo menos dois elementos distintivos. Assim. porque. 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p.. Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio. O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente. eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p. De acordo com Ramos (1981).. mas também nessa área há muito a ser explorado ainda. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário. ou subentendidos'. aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos. Denominei-os como pressupostos latentes. a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p.. estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços. 'parceiros silenciosos' na tarefa teórica. quiçá a metade. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados. 129).."A anomia é conceituada como uma situação de restrição. constituída 'em prol da boa vida'. estes pressupostos são. tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias. HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes.. 2.. "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação . ANOMIA . a humanidade merece pelo menos isso. Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais. em termos de tamanho. 29). 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas.. 128). eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970. Do começo ao fim. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [.que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. que não são postulados nem recebem rótulos.. Mas elas encerram muito mais que isso.. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1...] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 . A polis...4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais. e complexidade. de um lado. Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional. a estes darei o nome de 'pressupostos latentes. era uma isonomia. o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza. [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados. Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar. Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros.certo grau dele (isto é. em cujo seio terá de operar todos os dias. ou subentendidos . eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e.. p. mas construir algo de novas formas a partir deles. 128).. Os pressupostos explicitamente formulados . Operando dentro dos postulados e com eles. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado. uma associação entre iguais. usado aqui. em que a vida pessoal e social se desvanece. Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos. em termos econômicos. do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal. por assim dizer.

"Como um verdadeiro achado.. alternativamente.. dos processos de mercado.. que seu próprio poder produtivo pessoal.. dessa forma. não corno empregos.. Não há distinção entre a liderança. este é um espaço social auspicioso. pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo.. ver Voegelin (1952). Por uma série de razões. com caráter esporádico ou mais ou menos estável. ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj.) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna.. mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo. os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. uma redução do mesmo número de soas na população.. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. 4.. o membro de uma fenonomia tem consciência social... sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral. apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. 131-132). renda para. e os subordinados. 132-133). num ambiente sem prescrições impostas. 133-134).. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha. FENONOMIA . Mas. Na verdade. incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal.. 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 . Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade. 3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado. 4) C—D representa o número total de pes. 2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas.1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E. a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço). 5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais. 4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p. 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade. ou administradores. ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança.2) Poder-se-ia obter. 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações. com formas e meios escolhidos em total liberdade.. o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima. 3.

). G. Thousand Oaks.. 1979. C. Mixed scanning revisited. Embora nascido na Alemanha. p. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. Illinois: The University of Chicago Press. 1967. Washington. 1986. . Eric. Aspa. 1967. Dec. T. Califórnia. The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. n. p. v. É autor de mais de trinta livros. 8-14. Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. Sage. D. Policy Sciences. Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes. são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. p. n. Yehezdel. GOULDNER.: obra publicada em português. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. (Ed. . May. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). Classics inpublicadministration. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir. Modernization: towards a possibility model. 27. respectivamente.). ETZIONI. Aspa. Public Administration Review. dez. Administration ó" Society. Von Nostrand. In: SHAFRITZ. Still muddling not yet through. 202-213. LINDBLOM. p. concedida durante 1967-1968. (N. HYDE. 9. Princeton: D. Public Administration Review. de natureza normativa e política. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). 5. Segundo o editor original. lhe science of muddling through." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). 4. Public Administration and Development. Nov. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. 8-14. Jay M. 1968. Aspa v./Dez. 46. 1964. Albert C. Policymaking rationality: a reformulation. 46. Washington. n. com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. n. publicado originalmente na mesma Public Administration Review. 1952. Jun. v. Amitai. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. Oak Park. Chichester. 1986. No início dos anos 1990. 1970. VOEGELIN. em inglês. jan. Chicago. 1989. (Ed. p. Developing nations: a quest for a model. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social. Alvin W. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. The coming crisis ofwestern sociology. RAMOS. v. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. 24. Charles M./fev. 517-526. os compromissos vagos. 385-392. A. 3. em 1979). 309-321. 1978. England. Ernest. em 1961 e 1964. Esag/Udesc. STERNBERG. foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. rastreio ou varredura. DROR.. Entre 1991 e 2004. 1979. n. Sept. Texto inédito. 153-157. 5. Amsterdarn.. v.. p. 1971. p. p. 385-392. 1978. San Francisco: Chandler. v. para produzir este artigo. W. onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). Ripa. rastrear ou sondar o meio. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. Los Angeles: SPA/USC. v. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957. . p. Heidemann. p. Aspa. 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 21. 1985. SAASA. Toronto: University of Toronto Press. na Public Administration Review. TOTTEN. Public Administration Review. v.Jan. no mesmo ano. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. J. p. 295-316. 27. 54-77. Walgreen Foundation Lectures). GERSHUNY. na capital norte-americana. 39. Oliver S. (N. New York: Avon/Equinox. v. J. 6. In: BELIN. Illinois: Moore Pub. Washington. Elsevier. Washington. Charles E. Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. n. (Charles R. 21-59 . The new science ofpolitics: an introduction. 1981. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G. l./Fev. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. O presente artigo foi inicialmente publicado.Referências DENNIS. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. l. O. Publicpolicymaking reexamined. publicados nos EUA. I.

. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 . na zona sul. ao contrário. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". Além disso.escolha. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social. não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas. não representa Jim Crowismo". a partir dos fatos assim apresentados. a questão factual é secundária. especialmente os computadores. propõe uma meta. Como tal. meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook.. portanto. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis.3 Um tomador de decisão. dentro ou próximo da área dos negros. A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. sairá frustrado. Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo. sejam quais forem os fatos.1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas. que. Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional. diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares. controvérsia pública. Os modelos racionalistas são. referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". Várias questões de política estão envolvidas no assunto. fracionárias. e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo". O ator conscientiza-se de um problema. Por razões que se tornarão evidentes. ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". as informações sobre as conseqüências são. a suposição racionalista de que valores e fatos. Os valores. Ao mesmo tempo.. que tente seguir os ditames do modelo racionalista. Na realidade. na melhor das hipóteses.. Finalmente.) Finalmente. ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. esta supõe muito menos controle no ambiente. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social. estes proponentes alegam que. proposto por Charles E. Embora a tecnologia de conhecimento. mas a curto prazo necessitamos de mais instalações. Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado. A integração pode ser a meta de longo prazo. são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo. (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez. A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo.2 Além disso. na prática.. tem gerado. intencional ou não intencionalmente. as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere. contudo. Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação. quanto mais nas decisões da "vida real". esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado). ou "estabelecer uma unidade para o. de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário". combinando os elementos das duas abordagens anteriores. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis.. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos.

Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais. 2. os interesses dos mais poderosos. 5. é. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica . O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins. já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. Em segundo lugar.outros. como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa.7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes. Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. As políticas são. antes. em nível societário.levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —. como. uma declaração de guerra. transportando simultaneamente a muitas direções. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. 6. "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro". mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento. os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão. Em cada proposta. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa. mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros. com efeito. tanto um modelo descritivo quanto normativo. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. um engano Míxed scanning. isto é. ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". 3. necessariamente. a decisão incrementai é descrita como corretiva. individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central. efetivamente.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. os passos podem ser circulares . o que. "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". Em primeiro lugar. portanto. decisões "grandes" ou fundamentais. Como propõe Dror. contrabalance. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política. não há uma decisão ou uma solução "certa". o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. as decisões tomadas iriam refletir. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. de acordo com essa abordagem. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas. torna o problema mais administrável. por meio de constantes análises e avaliações. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. Como tal. 4. Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde. por exemplo.6 Além disso. em número. Assim. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica. mas conduzindo a lugar nenhum. os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão.a saber. Boulding comenta que.

depois de terem sido tomadas. de fato. Portanto. em que foram tomadas decisões fundamentais.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%.relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos. na verdade. a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta.3%. após o término da guerra (1954-1960). refletiu. ou que o orçamento federal muda pouco. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). a cada ano. no início da Guerra da Coréia. pequenos passos são dados na direção "certa". O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning. de 5% do PNB para 10. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas. suas dimensões societárias. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. seria difícil revertê-lo. variando entre 9% e 11. usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais. em seguida. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. O Congresso. A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. em 1950. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem. como a estratégia para os reais atores seguirem. em decisões incrementais. em 1951. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não . referentes à mesma repartição federal. Aqui. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem. como fez Fenno. Assim. mostrou. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. e quando faltam decisões fundamentais. o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam. O fato de ter permanecido em torno desse nível. mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. em 1958. explorando. uma decisão fundamenta havia sido tomada. o Congresso. não é suficiente mostrar. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. numa grande variedade de campos. Isto é oferecido pela sondagem mista. sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais. contudo. O orçamento americano de defesa saltou. Inicialmente. decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção.seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. não poderia ignorar que. Além disso. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. e (b) processos incrementais. o curso é alterado. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. que estabeleçam direcionamentos básicos. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas. Assim. Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores.9 ou que. uma diferença de apenas 10%). e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. por longos períodos. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . de ordem superior e fundamental. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos. Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. Por exemplo. em muitas ocasiões.3% do PNB.13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. implementação ou elaboração de uma decisão fundamental. quando se torna evidente que a direção está "errada". usando satélites. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. novamente. assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais.12 É claro que. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal. ou.

todas as formações que poderiam merecer atenção. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro. e a soma dos pequenos passos resolva. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo. por meio do State ofthe Union Address. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. com diferentes graus de detalhe e cobertura. que cobriria todas as partes do céu. de deixar de identificar um furacão. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. bem como no próprio ato de rastrear. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem. Ao explorar a sondagem mista. parte da estratégia. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. esporadicamente. ou a intervalos fixos. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo. No México. ser um passo na direção certa. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens. onde o presidente. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é. numa data pré-determinada. Freqüentemente. a essa altura. esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. por exemplo. a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo.detalhado e truncado -. mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. talvez.) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas. Assim. O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis. é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais.o que. a um tempo. caso surgissem em áreas inesperadas. e uma segunda. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 . ao contrário do exame exaustivo de toda a área. Em geral. em princípio. pode. após vários anos de declínio. mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas. referido aqui. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. em umas poucas regiões vizinhas. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. Além disso. A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. A decisão eficaz requer que. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo). do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. mas evidentes. por exemplo. É o caso. mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. o ator decide abandonar o curso da ação. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. e para pesquisar melhores linhas de abordagem. é viável . No Brasil. de uma perspectiva mais ampla. Do ponto de vista abstrato. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. mas sem grandes detalhes. O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. porque isto irá acelerar sua recuperação. ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. Mixedscanning. ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais. Assim. ou até provoca "piora". tais oportunidades.e. Em conjunto. As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais). pois. de alcance panorâmico. se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. depende do custo. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . ignoraria. a eficácia de sua decisão reduz-se. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. dos Estados Unidos. o problema. Se. o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). empregando duas câmeras: uma grande-angular.com uma revisão "truncada" de outros setores. na verdade. de fato. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. Normalmente. que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. portanto.

Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. ao invés de apenas palpites arbitrários. ele procede como se eles tivessem pesos idênticos. num hospital universitário). índice de analfabetismo etc. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. como aumentar o controle da natalidade. portanto. são secundárias. como. Por exemplo. mas não para ensino. Na verdade. preocupados apenas com o quadro global. Nesta altura. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários". Os incrementalistas. do que o incrementalismo. possam sintetizar seus valores e ordená-los. terapia e pesquisa. respectivamente. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. argumentam que. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. Em algumas situações. portanto. Aqueles. como. bem como os observadores. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. Quando ele compara projetos nesses termos. pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. então não é bom. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. devido a sua alta renda per capita. nem por informações. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética. o PNB. em escala ordinal. Finalmente. Em parte. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. No entanto. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. ensino.. e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". O ator. por exemplo. construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. também atendidas. os escalões mais elevados. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura. a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. é razoável esperar que os tomadores de decisão. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. como a população do país. embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. porém. a avaliação não é possível. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles. quando. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8. Por exemplo. contudo. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Por exemplo. em termos da extensão em que realizam cada meta primária. Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. por exemplo.. se o projeto não atende à primeira meta. como o são outros números em outros pontos. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso". dessalinizar economicamente água do mar. pelo menos. os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos. Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais. mas não tão bom para pesquisa etc. as revisões truncadas são viáveis. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". mostram-se impacientes com detalhes. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. em termos das metas dos atores. as "boas" decisões não podem ser definidas e.. número de estudantes universitários. aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. Outras metas. o ator pode ainda comparar os projetos.14 Assim. via investimento em dessalinizaçáo. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa. muitos projetos societários têm uma meta básica. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave. a estratégia seguida não é determinada por valores. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). ao passo que os Mixed scanning. 6 e 5.

por causa da maior necessidade que têm de obter. com a seguinte declaração: "[. LINDBLOM. a dessegregação racial). com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. p. uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. tendem a favorecer muito mais o planejamento. em democracias relativamente menos passivas. quanto maior a capacidade de controle de uma unidade. e quanto mais dessa sondagem tiver. os escalões mais elevados.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento). mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. Em termos mais gerais. Por exemplo. sua administração e o público ao império dos detalhes. exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. A Strategy of Decision.provavelmente apreciem mais os detalhes. apoio para novas decisões. embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. com respeito a relações interorganizacionais.tendem a planejar menos. LINDBLOM. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir. Em outras situações. Charles E. Por exemplo. sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. Ver BRAYBROOKE. tendo de revisar as políticas originais. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí.escalões mais baixos . de parte de muitas subsociedades conflituosas. 3. reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente.. podem viabilizar esses meios).que conseguem fazer muito mais sondagem e. Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. Contudo. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos. em conseqüência. porém elas tendem a passar dos limites. 1963. as sociedades totalitárias. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível. a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1. David. algum planejamento inicial excessivo. depois de dar início. conseguem controlar muito mais .15 O autor mostra ainda como. uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias. 2. A seguir. no abstrato. Assim.particularmente os especialistas . Notas 1. 48-50 e p. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . mesmo que resultados remotos sejam previstos. permitem que ela se adapte às situações específicas. no seio das ciências sociais. em geral tentam fazer demais. pelo menos em algumas dimensões. São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas. o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. Isto é ilustrado. É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. as modernas sociedades pluralísticas . o papel das crises é significativo. com posterior redução de escala. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário. New York: Free Press. as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo. No entanto. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos.. Diferentemente das democracias. parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. bem como entre os vários níveis de sondagem. procuram submeter a si mesmos. podem planejar mais. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. muito cedo. dever-se-ia levar em conta o contexto. Mixed scanning. 111-143. Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir. para não terem de enfrentar o quadro geral. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo. mais eficaz será a decisão. O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral. As sociedades totalitárias.

Charles E. v. Ver também SIMON.1. Public Administration Review. Ver também DAVIS. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. Otto A. FENNO. 147-152. LINDBLOM. p. p. foi publicado. 1964. HUNTINGTON. American Political Science Review. 1966. N. 112-113. The Intelligence of Democracy. Law in Transition Quaterly. The Public Interest. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. Economics and Welfare.. WILDAVSKY. 1956. New York: Harper and Brothers. p. Public Administration Review. Brown. DAHL. v. Muddling Through . p. 1953. New York: John Wiley. 1964.. na Turquia e no Irã. de ordem superior. 7. esp. p. 189. p.. cit. 24. American Sociological Review. 1957. New York: Free Press. Herbert A. cit. v. p. 79-88. A. op. Aaron. BRAYBROOKE. WILSON. George A. citação das p. New York: Free Press. 155. p. n. Martin. p.. GOODNOW. BOULDING. 1965. Models ofAían. Ver também BRUNER. Capítulos 4-5. Charles E. e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). A Theory of the Budgetary Process. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman. 60. 10. 61. 79. Bruce L.Science' or Inertia?. Robert A. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. críticas e aplicações. H. A Strategy of Decision. Por exemplo. LINDBLOM. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. p. 1960. HELD. Public Administration Review. Esag/Udesc. Boston: Little. Garden City.. lhe Intelligence of Democracy. 1968. Amitai. Yehezkel. p. esp. 151. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. Jerome S. Aaron. 530-531. v. PPBS Comes to Washington. na. Richardjr. p. por Kenneth J. The Power ofthe Purse. Congress and the Presidency.. LINDBLOM. apud POLSBY. após a II Guerra Mundial. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. 15. 134. A Strategy ofDecision. 6. 1966. 934) que concilia decisão fundamental. DROR. WILDAVSKY. em Political Science Quarterly. ver SHAPIRO. A Strategy of Decision. p. 585. J. Arrow. ETZIONI. FENNO. M. 29. 4. 144-148. 137-139. 1967. 5.: Prentice-Hall. 14. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967. 19. New York: Free Press. Nelson E. 1975. 931. op. The Politics ofthe Budgetary Process. 66-69. Jacqueline J. N. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. TIN. A Study ofThinking. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). 27. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica.-157. porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões. 2. 1959. p. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais. 16. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica.2. R. 86. 13. Heidemann. v.. 12. p. HILSMAN. Summer 1966. 102-115. p. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis. Boston: Litde. The Science of "Muddling Through". que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates. 11. The Intelligence of 'Democracy. 198. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. 1967. Charles E. 1964. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Samuel P. Kenneth E. p. 3. Roger. 266 ss. Kennedy. American Political Science Review. Virgínia. Politics. Negro Politics. v. loc. James Q. Y: Doubleday. The Power ofthe Purse. com * Tradução: Francisco G. Ver também o comentário de SMITH. New York: Wiley. Englewood Cliffs. cit. 9. No entanto. 1964. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão. Ibid. v. DEMPSTER. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. Brown.. p. 1964. LINDBLOM.

7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. isto é. como requer o racionalismo. que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis). p. Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. em primeiro lugar. Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. Nos anos que se passaram.todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. dos dez casos. (Com efeito. Por exemplo. Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva). bem corn à firmação de conclusões . deveriam estar experimentando crescimento populacional. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. Estados dentro dos EUA. 318). Ao mesmo tempo. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. Em quatro. ao processamento e à avaliação de informações. embora se possa dar-lhes tempo "extra". O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. 1974. mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). (b) objeções normativas. depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . e (c) objeções políticas. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo. a mais correta em termos normativos. bem como para a avaliação. como base para projetos de pesquisa. desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. pelas tendências gerais. o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). escolher uma estratégia fundamental. isto é. fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. e é a abordagem mais conveniente. Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. No artigo de 1967. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia. só então. em geral. decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças". A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares. a observação detalhada dos condados. Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior. Num dos casos. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. a propostas que exigem meios não disponíveis. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). Etzioni (1968. Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata. em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. uma subestratégia. foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. na forma de mapas. as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. por exemplo. dedicam-lhe menos tempo. (iv) Para as propostas que ainda restarem. essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. por exemplo. selecionados pelo rastreio amplo. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções.decisões incrementais. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva".) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo. cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. p. ou seja. evitou a perda de informações que ocorreria. estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a. dividem seu tempo e energia psíquica entre. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. de ordem inferior. possivelmente cinco. à coleta. como ponto de partida para programas de computador. durante o desenrolar do jogo. os jogadores de xadrez. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores. e Condados dentro dos Estados. a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p.

Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas. (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. com modificações menos importantes. saúde ou segurança financeira" (1977. (ii) Quando possível. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". se possível. Janis e Mann (1977. Revisões globais. as decisões fundamentais oferecem esses critérios. é provável que seja aleatório e disperso. torna-se observável agora que está mais próximo. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. a intervalos regulares. mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original. De acordo com eles. na sondagem mista. o mesmo programa. mesmo que tudo pareça estar certo. 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. (iv) Preparar a implementação para que. b. mas também procurar (i) novas alternativas. Se eles "funcionarem". fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). p. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. (b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. não detectado em sondagens anteriores. p. porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". propor nova(s) meta(s). "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. Se isso ocorrer. Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. Starkie salienta. quando se considera todo um novo problema ou estratégia. corretamente. dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). (iii) Não esquecer de promover. na revisão global. ou considerar o encerramento do projeto. mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs. Antes da implementação: (i) Quando possível. p. Revisões de iniciação. a intervalos mais longos. portanto. e o estabelecimento de padrões de alocação. (v) Um "gatilho" de tempo. os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. c. dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). para precipitar revisões mais abrangentes. revisões completas e abrangentes. porque: (a) um perigo sério.talhes mais completos (ver d). casamento. sem esperar que se antecipem crises. continuar a sondagem em nível semi-abrangente. não necessite incrementação adicional. não examinadas anteriormente). Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". 38). poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. Para essas aplicações. que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). Starkie (1984. que desperte a intervalos determinados. são mantidas para exame mais cuidadoso. Revisões semi-abrangentes. segundo eles. na revisão estratégica de iniciação. durante a sondagem inicial. as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. Em contraste. o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. d. (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. (iii) Quando possível.

seguida de uma mudança súbita . segundo a qual uma "rastejada" incrementai. mas também são normativas. 1981). No entanto. p. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. para começar. a cada ano. e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. a melhor estratégia. esta é a decisão fundamental. Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. De fato. Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. Etzioni. Elas fazem sondagem mista se. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. Ele acrescenta. que autorizam recursos para projetos federais. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. alguns projetos que não se pautam. p. usando a avaliação. p. Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas. usou a mesma regrinha prática. Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão.3%. "como metaprocedimento altamente aceitável". 100% ou mais (ETZIONI.foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. carentes de conteúdo empírico. 486) concorda com a abordagem básica. Janis e Mann (1977. quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. por sua vez. A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. sete. Por exemplo. em qualquer circunstância realística. Alexander (1972. a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". Não são dados detalhes sobre essas técnicas. baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. E todos os atores. Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . em primeiro lugar. Entretanto. Cates (1979. de 5% do Produto Nacional Bruto. Wright (1977) segue um rumo semelhante. Por exemplo. No entanto. agem incrementalmente. em 1950. menos nas altamente improváveis. Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. Por exemplo. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 .quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -. porém. as comissões de análise de P&D. As aparências enganam" (ver também FALCONE. 289). o orçamento de defesa dos EUA aumentou. 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional. Roosevelt. Outras mudanças foram pequenas. Lee (1979. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena. p. nenhum ator. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". poderá conformar-se com a abordagem racionalista. isto é. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. Por exemplo. mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai. 340).o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. quanto foi o contrário. para 10. no início da Guerra da Coréia. sofreriam perdas. 1968. isto é.gestão de Etzioni. em 1951. D. em todas as circunstâncias. p. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. pelos critérios escolhidos. mas somente após uma mudança importante. estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas.

incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. Dyson (1975. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. por ele favorecido em seu estudo. Assim. Ele a incorpora em seu modelo. associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. Seguindo a abordagem da sondagem mista. mas ao modo como os "ativos" (recurso. na medida em que é prescritivo. quiçá. 169). pelo menos a longo prazo. necessárias ao planejamento de longo alcance. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista. Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. Mas ele não adian.. infelizmente. Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. De fato. Conforme mencionamos. modificar a abordagem usada (1980. 297298). P. pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz. p. Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores. já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S. o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". 153) levantaram um desafio mais sério: Mas. Outras questões são deixadas de lado.. que. e a sondagem mista "ignora questões normativas". o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos.ta as razões para chegar a essa conclusão. p. 298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático. inovativa. a partir das cinzas. antes de poder julgar. 1973. se a sondagem revela uma perda de cooperação. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. Nos termos de Bradley (1973.. Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão. por exemplo. 161). utilitaristas e utópicos (BRADLEY. A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista. P. 14). além da aceitação de inovações básicas necessárias. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. são necessários a uma sociedade decente." O S. que. p. Nesse sentido são ainda muito otimistas. podem ser evitadas por uma sondagem adequada. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai. personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder. p. D. pelo menos em termos ordinários. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo. O estudo de Parkinson é normativo. 1969) ou a reformas básicas. Eles são também muito otimistas. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica. Por exemplo. p.que é resolver os problemas do momento . mencionado é o Partido Social Democrata alemão. ele assegura prestígio e previsibilidade. Segundo Hanna (1980). na maioria das condições. Smidi e May (1980. D.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. pelo menos neste contexto. Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas. não foi estudada. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas. De fato. podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. e mesmo a mudanças fundamentais. p. 102 e p. Vendo de uma perspectiva mais ampla. mas. Em termos normativos. as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas. Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas.educacional de Ohio. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política. para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato . Entretanto. na verdade. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. p..

requer um ambiente "razoavelmente estável". descobriram que o modelo se aplicava à Constituição. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las. portanto. por um lado. por isso.] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. (O autor dispõe da lista completa de referências.. Em primeiro lugar. o caso Gideon v. 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais.. quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram.. sem dúvida. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e. Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. o que. entidades locais ou corporações. O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso.]" (p. Por exemplo. que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir. Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14. por sua vez. 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais. Segundo Bradley (1973. um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. Eles concluem. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte. que estão entre os poucos a examinar este fator. Ohio e. p.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores. Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. Segundo eles. Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis. portanto. Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista. Berry (1974. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta.. 469). sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei. relativamente à sua implementação. 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão.]". que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas. 506). não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos.) Wimberley e Morrow (1981). a reação e os debates comunitários esmoreçam [. para não se deixar escapar uma oportunidade importante. As decisões não são tomadas no vazio. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e. menos envolvimento em decisões incrementais. talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. O caso Mapp v.. a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial. portanto. 504). p. mas julgam que essas características são inevitáveis. O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista. por coerência.Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais.. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [. (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior. Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. a Corte virtualmente completou o . por outro. "após a aprovação deste documento [o plano diretor]. p. desincorporada. A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos.) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973. (Mas. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e. O racionalismo presume um ator todo poderoso. a desconsiderar o consenso.. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder.

que compreende três componentes-chave (WISEMAN. 104 ) relata que o plano foi implementado. Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia. sem avaliações sistemáticas da situação. em termos de sondagem mista. No caso de Brown. que é o foco do estudo. Antes da reorganização. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai. No entanto. O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental. sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo. Por exemplo. e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p. p. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. Devido à natureza incrementai desses casos. Por outro lado.] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. 107). Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. 1979.processo de incorporação por meio de decisões incrementais. Não foi uma decisão incrementai. Em vez disso. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. se necessário. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento. p. 107). "por razões especificadas abaixo. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. segundo sugere Shapiro. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. O caso se reveste de importância ainda maior.. embora seja provável. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo. O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. No caso de Miranda. 104)..] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo. que pedia a incorporação imediata e total. e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular". havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado. p. [. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista. o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado. [. Wiseman (1979. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação. Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista.. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal. para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair.. mas não exaustivos. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. As questões surgiam em base ad hoc. Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. A Corte não adotou a posição do magistrado Black. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e.). concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos. mas igual". como mostra o segundo acórdão sobre Brown. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. levando-se em conta os recursos limitados. tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra. das complexidades do ambiente instável. a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai. Depois do caso Escobedo. é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD).. 105). a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento.

Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas. e 19. Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos. As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade. (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles. foram se tornando claras ao longo dos anos. Entretanto. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão. Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão". e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas). DeVal. e o pluralismo.. revelou considerável impacto político (o mais alto. a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista. não para cima. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade. porém mais que os métodos incrementalistas.contendo também opções de implementação.56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais.67. tem um impacto político pobre. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER. tratam da mesma iniciativa. 17. por um lado.60). se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais. Apêndice B. planejamento central). 13. não para fora. Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". antes de terem sido informados sobre a sondagem mista. Para detalhes. p. a incrementai. 101). e a maioria tendia a sondar para baixo. O impacto foi de 12. observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas.fez observações a respeito de sua eficácia. Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração".07 quando não foram indicadas explicitamente. É preciso conhecer melhor os resultados. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. o mínimo. A leitura do impacto das políticas registrou 23. ignorando as estaduais e as federais. p.40 quando não eram claras. ver ibid. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas. 1984). 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações. incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade. A incrementação gradativa. 356). de 1978 e 1980. e para dentro. a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p. quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada. de fato. 89). bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso. ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. Ele elimina sua visão de túnel. (Outros dois estudos de Wiseman. os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo. falta ainda comprovar empiricamente se. Talvez todos precisem de sondagem mista. Acima de tudo. Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. No entanto. Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais. 1974. por outro (ETZIONI. mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista.) Berry (1974. A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo. para fins de pesquisa ou de implementação. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades. envolvendo 240 projetos.

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Em 2003. por exemplo. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório. 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. em Curitiba. Human Relations. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon. da F. Infelizmente. em Curitiba. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. p. (1974-1979) e José Richa (19831984). O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. V. com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988). publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil".. de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. 879-897.WRIGHT. v. para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude). Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. na Revista de Administração Pública. o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through. em inglês) do problema. No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista".2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. governo e burocracia na terra do jeitinho. A. no Estado do Paraná. baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação. e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais. An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. como. desde 1982. Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico. 30. traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). Em 2004. um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. Los Angeles. entusiasmo que mantenho intacto até hoje. out. continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la. para os Cadernos Adenauer. e diretor de controle operacional (1984-87). Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. da Fundação Conrad Adenauer. a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. o chamado incrementalismo desarticulado. Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia. G. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão. proposto originalmente por Lindblom (1959). por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. De acordo com Etzioni. o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. Em 2001. diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S. Kevin. essa conjugação de dois pontos de visão. o artigo de Amitai Etzioni. Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr.

Não se trata.. Como definir a amplitude da "sondagem superior". cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. com o tempo e a experiência. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes. Aliás. a segunda. E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira. outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais. Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância. de uma limitação cognitiva.5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). . do zero absoluto. a cada dia que passa. opinião"4). políticos e culturais. cresce a importância do problema interpretativo. Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada. outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se. na visão de Lindblom. baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução. o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. Com o desenvolvimento da microeletrônica. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada). existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período. reparando os danos feitos por outras agências. Em seguida. por exemplo.. quase resignada em relação à limitação da racionalidade. houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações. Ao contrário. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia. hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo. A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through.Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. Em síntese. Em outras palavras. um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou. haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". Enquanto isso. a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica. No aspecto cognitivo puro e simples. portanto.3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. a cada vez. em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele. a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes. para explicar o esboroamento político da ex-URSS.

1959). por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. no extremo oposto. ainda. em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo".7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. a abordagem dita "racionalista". Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou. "racionalistas"? Ou. Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar.. corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado. Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente. Afinal. apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. por exemplo. um só grupo (LINDBLOM.). ambas. por exemplo. E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos. O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas. a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão). as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais).. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser. No entanto. Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo. em Fisher e Ury. e pouco visível nas outras. centralmente. essa pode ser a diferença entre sobree perecer.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto. ao associar a visão geral com a visão particular. Na realidade. as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável. Em situações de risco. J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado. permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações. o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático. podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada. Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). Mas. a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão.

de água. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. Em síntese. (Nota 3).1959. Herbert A. Portanto. Numa segunda etapa. 79-88.. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. 4. matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade. op. Administmtive Behavior. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas. cada vez que se defrontassem com determinado problema. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. Notas 1. 5. a indústria de seguros e o turismo. de energia. 3. E vice-versa. 19. Dicionário da Língua Portuguesa. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. 1988. NASCENTES. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. suspendem-se os direitos civis. p. Webster New Coüegiate Dictionary. 1977. tempestades. que estava prestes a chegar à costa da Flórida. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. LINDBLOM. furacões etc. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. porque. 7..Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. 2.. teríamos nesse caso. da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. dependendo do ponto de vista. decreta-se o racionamento de víveres. No entanto. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . Antenor. New York: lhe Free Press. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação. SIMON. as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais. 2. Entretanto. Assim entendidas. cit. ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. cit. op. incrementalista e de sondagem mista). v. trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo. (Nota 3). esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões. permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre. ao preconizar um rastreio global. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. identificando áreas de perturbação. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. a propriedade imobiliária. Publicado originalmente na Public Administration Review. é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes. Charles. a velocidade e a direção do furacão. Físicos. constituiriam a "sondagem superior". Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. ed. constante na dedicatória de O príncipe. tendo sido apenas adaptadas. interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. 1957. 6. carregando um potencial de destruição enorme. usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. A frase inteira. LINDBLOM.

durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. pelo menos desde 1996. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". D. Harwick esteve. Califórnia. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. que é amplamente referenciado na literatura correspondente. de decisão*.. colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. no Estado da Califórnia. Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. pode nos levar a fazer várias perguntas. Heidemann. em Northridge. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ. Na condição de consultor. Terence Harwick é Ph. na Polônia. Pepperdine Univ. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. Como diretor de seu Action Learn Network. Angeles. C. Em matéria acadêmica. . ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University. e Califórnia Lutheran Univ. Esag/Udesc. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia. C.Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. Califórnia. em Los. Entre outras iniciativas. O Tradução: Francisco G. respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. Berkeley. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos. ** B. U.D. em Washington. Jagiellonia). em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. Atualmente.

e (b) processos incrementais. Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . Isso é oferecido pela sondagem mista. no entanto. No entanto. Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável.. Num certo nível.1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais". A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão". considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista. que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão". coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. num certo sentido racional. Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais".num certo sentido raciolalista . poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva". o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo. poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for. depois de tomadas. poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 . vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni.] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]".É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. não confronta. De fato.tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão. o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. mas o próprio debate contemporâneo em geral. que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática. em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista". alguma reflexão. Em outro nível. de ordem superior e fundamental. Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas. a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni. talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva. que estabeleçam direcionamentos básicos. Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem.. Nesse caso. Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas. Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas. que não é "tão utópica [. Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos. não constituiria essa posição igualmente. A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum. essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção. que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva".

não passam de progêni' tos de Descartes. foram minadas. correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. Urwick. por outro lado. Por exemplo. Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo. são derivações de categorias conceituais do século 17. por um lado. logo existo". as suposições de plenitude ontológica. no campo político-administrativo. de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua. de fato. a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. Ramos.2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. e faço muitas outras coisas. de Descartes. especialmente em relação ao pensamento ocidental. No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. Consciente ou inconscientemente. porém. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam. a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". a façanha anterior. Razão. 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. passou-se a compartilhar. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões". o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada". seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos. ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". em seu quadro de referência. por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 . argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial. e em termos transculturais o mostrou E. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni.. J. são mais bem entendidos como ultramodernistas. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. logo penso". o debate entre os estudiosos de política. Independentemente da aparência estética. a dominar a filosofia no Ocidente. administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. e até mesmo única. de suas bases filosóficas. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. em sua maior parte. Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais. comuns às grandes civilizações do mundo. Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. Na Idade Moderna. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. Ironicamente. em seu sentido original. Com todas as suas qualificações. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin. particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes. com a declaração de Descartes "Penso. no entanto. à guisa de índice lingüístico. De um só golpe.racionalidade. A razão. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". Na medida em que isso for verdade. em geral.. na maioria das áreas do pensamento.

não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. Para fins desta análise. Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. não havia necessidade. Antes de Simon e depois de Follet. a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. Em seu segundo artigo. Do ponto de vista dos incrementalistas. Para aqueles que. Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) .de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública.constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. Entretanto. o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research). em suas diversas variantes. Por um lado. Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas". Sem reconhecê-la. diferenciadas por Lindblom. Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". por seus modos de interação. Desse ponto de vista. o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano. Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. poucos estudiosos de negócios públicos. seu método também cobrou um preço. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos. Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience. Etzioni seguiu essa tradição. Como observou recentemente Peter F.í andam à procura . entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. como Etzioni. Além disso. ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 . ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder. a uma "ecologia" da política e da administração. originalmente concebida. como assinalou Montesquieu. mas ajudam. ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. Realmente. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. foordination). encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros. poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida.numa época de transformações históricas . Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. Para ela.

ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). administrativa e organizacional do século 20. iniciados por Follet. Empregar os processos evocadores de contexto. que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. os desafios contemporâneos da política e da administração. além disso. nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração. turbulentos e incertos. Follet desenvolveu uma.e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências.há quase cem anos. Ela compreendeu em termosfilosóficos. Entretanto. Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. Em oposição à teoria gerencial. nesse aspecto. de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 . Follet explicou a questão de uma forma distinta. nessas "novas" condições. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e. Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. em nível de fundamentos. Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo. uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui. Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se. que os contextos da vida são inerentemente complexos. essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla. tomaram conta do campo neste século.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo.— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas. Robert P. Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . Do ponto de vista dos processos concretos. Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional. Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública. Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração. Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão. de Follet. abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração. Para ela. Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão . Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo. a ponto de atordoarem nossas mentes. Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo. administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro.

por outro. Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. de tempo. os problemas de sua coerência interna). Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. levantar questões e assuntos de importância decisiva. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. Seja qual for o caso quanto aos historiadores. por ora. como sugerem estudos de historiadores como J. seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. G. e o pluralismo. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista. a distinção é simplesmente insustentável. Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias. este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem. na melhor das hipóteses (deixando de lado. No entanto. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni. por um lado. ainda não significa dar-lhes uma resposta."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. mais que uma abordagem esclarecida. a ponto de serem incontestáveis. A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema. a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas. Pocock. não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. de outro". de um lado. como faz Etzioni. porém. informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. Na medida em que essas preocupações são válidas. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . que deixasse de fora essas considerações? No entanto. Quando muito. O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. em sã consciência. Efetivamente. Para as pessoas de senso cívico ou comunitário. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. na integridade de seu senso de visão. Por mais importantes que sejam essas questões. na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos. não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. mesmo em retrospectiva. O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder. sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . parece difícil justificar. descritiva e normativamente válido. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas.e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível"). O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder). também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo. Para interpor-se a essas duas alternativas. Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". No entanto.

Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. ou raramente. Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. Que. talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. No fundo. como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública. educação e negócios públicos. no entanto. com respeito ao caráter das interações em si. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". Muito antes do debate entre Simon. em certo nível. se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise. mas não meramente no sentido do incrementalismo. não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. sobre a qual se apoia). "Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável. Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. Lindblom e Etzioni.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . Quanto aos conceitos postulados por ele. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente. essa afirmação parece inquestionável. Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. Se. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos. as decisões dramáticas nunca. idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. são decisivas. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. Mas.

Além da clareza.isto é.4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos. representa uma escamoteaçáo verbal. dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito. Etzioni faz um salto lógico. Em caso de resposta afirmativa. é justamente em relação a esse esclarecimento. Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos. ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. ele tinha de se equivocar . não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. para fins de pesquisa ou de implementação.sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais. Lamentavelmente. nesse ponto. a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. 13).a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. Sejam quais forem os critérios postulados. sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão". escolhidos retrospectivamente. Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p. nos termos em que foi proposto. de par com a curiosa observação de que. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos. A primeira afirmativa de Etzioni. Partindo de uma complacência conceituai preocupante. Entretanto. com base na distinção entre "dois tipos de decisão". "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . foram se tornando claras ao longo dos anos. prematura. recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro. para não chamar a atenção. como se exige em lógica . mais ou menos no sentido da dialética socrática. para o qual se pode arrolar muitos exemplos. apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões. Entretanto. no mínimo. segundo Etzioni. que ele se equivoca. Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. acima. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes. é. Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante. a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma.logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. outros não acharam o assunto problemático. de fato. "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos. p. ele prossegue com o intuito de inverter. A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico. Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. na segunda afirmação. em termos retrospectivos. há a questão da validade. Entretanto. é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. não se tornariam as "decisões incrementais". De fato. 9-10).

esse critério poderia ser mais convincente. ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. que por sua vez poderiam vir a ser. ou um insight específico não levado em conta por Simon. Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados. a questão é altamente problemática. Em termos intuitivos. Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. O que em tempo real parece constituir decisões incrementais. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto. Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. Entretanto.fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais. A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. Na condição de lembrete heurístico. Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. 517). e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. segundo os quais esse movirnento é absurdo. seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. p. mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . Intuitivamente. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão.particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado. com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. entretanto. Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos). em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto". os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni. no entanto. ainda que sem as restrições de tempo real. No entanto. parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". pode ter os maiores efeitos de "ninhada". ao deixar de lado a questão da validade empírica. sem explicação. estes sim. Novamente. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. Entretanto. em sua concepção do incrementalismo (PAR. A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. Por exemplo. para dar azo a essas questões. no sentido antes referido. na verdade. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos". O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula. informação e energia física.

os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". particularmente. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas. Em primeiro lugar. em relação a cada uma dessas questões críticas. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . Entretanto. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. ponto a ponto. mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem. em vários níveis. Pela via da comparação. em tais casos. Lamentavelmente. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão. sem profundidade. a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. conforme sugere a presente análise. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. as falhas de uma presumível "terceira" via. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. Em quarto lugar. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real. de Etzioni.5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. esse não seria o melhor lugar para começar. Lindblom. à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. às preocupações expressas por Etzioni. postulada por Etzioni. no entanto. não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. à medida que as considerações de tempo o permitirem. por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura. Por exemplo. a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. tem sido receptivo a essas considerações. posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. em relação à abordagem de Simon. Em segundo lugar. de fato. sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. para fortalecer o processo de política pública. contém várias deficiências em sua base. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. são coerentes e metodologicamente corretos. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. a vários títulos. a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". Quanto às formulações de Lindblom. Em terceiro lugar. Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias.

relevantes. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. Uma das lições que acredito ter aprendido. "terceira" — meta-se num beco sem saída. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros. a experiência que a ensejou. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública. Se. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa. cujos rastros em grande parte perdemos. para os negócios práticos da política pública e da administração. tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias.a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. É a nada mais que a isso que. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. Mais do que nunca.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica. Na medida em que isso é verdade. talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. Se a presente análise está fundamentalmente correta. na medida do possível. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 . A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. de fato. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics. hoje. Da mesma forma. por "terceira" abordagem. a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. em si mesmas. se parece uma alternativa fundamental. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo. metodológica e conceituai. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. à vista. O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade". creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida. não se nega o valor de sua contribuição. sobre um continuum. Em sua obra de vários volumes Order and history. Mais particularmente.

Mixed scanning revisited. 7. e da pesquisa textual. desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana. Public Administration Review. nem tão-só o real. n. em meu próprio pensar. IV: The ecumenic age. Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". 8-14. 1957. 8. 5. v. Raghavan. A abordagem original de pesquisa-ação. de Follet.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's. de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. Charles E. O impulso da pesquisa-ação. p.1 desta coletânea. not yet through. pode ter pertinência direta. quando escrevia esta análise crítica. (Capítulo 6. 39. I: Israel and revelation.) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação". v. V: In search oforder. de Simon. 1995. ETZIONI. Washington. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. O que parece claro é que. 1957. 1978). idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade"./fev. ETZIONI.2 desta coletânea. Baton Rouge: Louisiana State University Press. 1979. n. 46. de Ramos. em pensamento e ação. II: The worldof the polis. 3. Pauline (Ed.) IYER. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. III: Plato andArístotle. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno. Eric. D. Public Administmtion Review. C. 6. profundamente investigativa. Amitai. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. 1979.). ver: GRAMAM. cada um à sua maneira. Vol. de Mary Parker Follet. (Capítulo 6. jan. C. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano. Follet e Ramos oferecem. de Ramos. compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. Notas 1. essa base comum. nov. v. incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública. esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas. Washington. implícitos no conceito de "racionalidade limitada". C. Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos.8 Ficaram muito claras. mas o possível".. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva. Amitai. de Ramos. (Capítulo 5. Parapolitics: toward the city of man. Washington.2 desta coletânea. D. 4. Public Administration Review. Vol. 6. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. p. Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. Segundo me parece. Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes. respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. em 1981. dez. Vol. por exemplo. 1967. 385. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". n. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 . G. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. Conferir.) LINDBLOM. 1974. de Lindblom. 5.: Harvard Business School Press. Mass. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova. Order and history. 2. Para uma referência recente sobre sua obra. enquanto adentramos o século 21. pode representar um apreciável ponto de partida.e transcultural. aponta para um rumo impressionantemente semelhante. profundamente inquiridora. e os argumentos distintos. 517-26. de Ramos. de Simon. é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva.. ou pela noção de "incrementalismo". pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. VOEGELIN. Vol. Still muddling. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A. 27. Ramos.. Boston. 1986. 1956. Vol. Mary Parker Follet . D. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. p. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal. l./dez. New York and Oxford: Oxford University Press.

e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. ou accountability. só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability. Em terceiro lugar. à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse. dependendo do poder ostentado por esses grupos. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde".Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. a accountability pode ser um processo político contínuo. Segundo Etzioni. nesse caso. Numa segunda acepção. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . No capítulo 8. a seguir. mas jamais cumprir o que promete. de Amitai Etzioni. ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde. o uso simbólico vale apenas como gesto. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate. O penúltimo texto inserido no compêndio. Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos.

É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. Segundo essa pesquisadora. então. mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral. o administrador exerce. contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem. a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". um papel ativo de mobilização. Segundo a visão de Schneider. mas não é a única. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico. A corrente alternativa de Wholey é promissora. acrescida de uma base moral. Embora aprecie a ótica de Schneider. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. DC. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. por outro lado. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. o levantamento de necessidades. — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e. e inspirado por ele. contar para. Campus de Washington. o professor Joseph S. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. Wholey. estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. tem contra si o ethos do establishment científico. a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores.legitimam no sistema formal. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 . e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante. Este modelo incorpora a avaliação. usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. por isso. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. Em virtude de sua natureza institucional e política. A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa". educação. praticada com base numa perspectiva política. Anne L. Schneider. trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. a análise de políticas. Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. De acordo com essa ótica. Finalmente. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. Finalmente. embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação. da University of Southern Califórnia (USC). Além disso. bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições.

em sua acepção ampla. para efeito de clareza e de unidade. O texto original. Nas poucas vezes em que se . ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". na Public Administration Review. Heidemann. 7.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability. vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. O significado da palavra accountability. Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield. maio/jun. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. com o apoio da Kellog Foundation. 1974. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte. DC. 34-39. v. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. na versão em português. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress. n. Esag/Udesc. 35. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. atendimento. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. pelas seguintes palavras: responsabilidade. p. jul. entre outras. n. Segundo o editor original deste artigo. Sobre o autor. normalmente. prestação de contas. p. jun. v. realizado para a Comission on Education for Health Administration. que traduza seu sentido genérico -. pontual e especificamente apreendido. Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. 1974. p. em inglês. 6. no entanto. este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. *Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability . pode ser contextual. satisfação.isto é. 3. incluído neste volume. 1975. 279-86. n. explicação. deste artigo. foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration".1. 56-59. Washington. 55.

por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos. simbolicamente. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito.ele. que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros. Pode-se. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista.2 Essa quietude. Possivelmente. ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. ou. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores. Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados. Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. genericamente. quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. Segundo.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização. O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability. o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". gestos e/ou pronunciamentos. portanto. pelos seguintes personagens: um legislador branco. almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). que. que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". O primeiro uso da palavra "integração" .isto é. Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —. A accountability como gesto tem a marca da norma pura. eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais. oferecer "mais informações" ao público). a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. como Martin Luther King ou Roy Wilkins. definindo arranjos específicos. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner. a que não correspondem. a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas. um valor "apenas de domingo". Ela se torna então somente uma concessão verbal. Nesse contexto. ao sentir-se ameaçado. ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". embora o uso da palavra ainda seja simbólico. pode ser assaz temporária. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. Muitas vezes. a suas conseqüências. Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha. O significado sociológico dessas expressões. é manipulativo. no entanto. Ou seja. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais. em cada caso. seu sentido é muito diferente. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. Nessa situação. um líder negro de direitos civis. índios norte-americanos ou outras minorias). bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. de fato. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas. porém. entretanto. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. norte-americanos de origem mexicana. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. por exemplo). uma quase confrontação. concluir que accountability diz respeito. na forma em que era usada. a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos. por parte dos detentores do poder. no entanto. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. que construía um movimento social.ponsabilidade e sensibilidade. a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. um pastor branco. a renovação das garantias simbólicas. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. quando o orador ou o escritor demanda accountability. um eufemismo para negros.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. ele não leva o uso do termo. não condizentes com as necessidades básicas. lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. no início dos anos 1960.1 Nessas circunstâncias.

renda e escolaridade têm mais poder e. em admoestaçáo. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles. eles possuem maior alavancagem.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. O. Confia-se. é de fato análoga à da bola de bilhar. seus fiéis.. e não como uma força social. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa. num diagrama de física.não que essas abordagens não sejam autênticas. pregação laica e em exemplos oferecidos.deiras e constituir grupos. como responsável. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo. Comumente. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio. influenciada por seus membros e por forças externas. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. dos militantes sindicais. Ele escreve: O administrador deve [. Onde esta influência é pequena. em muitas ocasiões. é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria. as conseqüências sociais desses usos dependerão. em número suficiente. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes. A posição do administrador hospitalar. em parte. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser. não significa aplaudir sua existência. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse. ou. o hospital. ou porque não lhes foram apresentados. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability . ou porque não foram lembradas de suas obrigações. dos enfermeiros. "bons" modelos para neles se espelharem. no sentido esttito. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . persuasão moral. confrontam ou ajustam suas demandas.. que são estudados a seguir. mas não interesseira. mas seus "interesses próprios". esposadas por analistas políticos como Robert Dam. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos. não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime. De modo geral. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos.. situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral. Em geral. portanto. no ato contínuo de sua reestruturação. Além disso. Normalmente. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. discutidos até aqui. David Truman. por exemplo. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. Key e Earl Latham. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação..] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [. Isto é. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. convite a comício ou à pregação moral. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. dos pacientes. dos outros processos de accountability. Por isso. para prever o comportamento do administrador deve-se. nesse caso. Assim. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão. na melhor das hipóteses. ou por uma pessoa de fora. preocupada. como acontece em alguns programas de seguro de saúde. V.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo.5 Com base nessa perspectiva. portanto. os grupos com mais status. defender sua própria investidura na autoridade. todos eles se apoiam nela como um símbolo. Além de suas funções contábeis e administrativas. ou. O administrador hospitalar está preso.]. muito particularmente. sobre a qual impactam várias forças. Por isso. Segundo o doutor Avedis Donabidian. portanto. terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. é visto como uma comunidade política. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante. etc. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros.

porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. esta abordagem já foi comum na ciência política. num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. Os cidadãos fazem-no. pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. privados. exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados.os enfermeiros e auxiliares. os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem. de acordo com essa abordagem.municipais. as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento. ela ainda é muito popular no campo da administração pública. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres. é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. via de regra.10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes. Segundo essa visão. sem escolaridade e não pagantes. a política realista. advogados ou representantes de consumidores . ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais. depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. Assim. por ocasião das entrevistas informativas. quase por definição.por exemplo.9 E. menos accountability a outro. eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais . Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare. Assim. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas.a um exame de pré-admissão. por sua visão "teimosa". per si . 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Em geral. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos.. pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos". É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade. por uma comissão interna do hospital. a depender do realismo político. ombudsmen. ou ambos? Assim.7 De acordo com a análise que se vale do realismo político. Já quanto à comunidade norte-americana típica. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. Além disso. diz-se que torna o hospital mais acessível. e menos aos outros grupos. e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades. Na administração hospitalar. etc. e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . só o hospital e seu administrador. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos.se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada. por exemplo. No mundo acadêmico. descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes. na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. . dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política. quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid. Supõe-se que as categorias distintas de hospitais . a seu superior. Está implícito na posição da política realista que os valores às. E. Desse modo. à lei. etc. o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades.ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados. ao conselho. para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento. a cargo de comissões locais de médicos. a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos. se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. Por exemplo. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral.exceto em casos de emergência . voluntários. Seguindo essa lógica.foi abandonada pela administração da seguridade social. como.

acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões. este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. em formação e visão. como os acionistas já haviam descoberto.11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. diante do baixo status social dos representantes do consumidor. De resto. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas. por meio da construção de coalizões. os mecanismos formais têm de fato um efeito . de forma freqüente e regular. com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres". examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. tornando-se a última então uma mera cerimônia. que é programada e levada a efeito regularmente. Além disso. Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços. Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. por sua vez. Enquanto se apuram índices mais precisos de output. (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que. há muito tempo.13 À primeira vista. o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo". No caso da auditoria financeira das empresas. nas empresas de negócios.. no entanto.especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder. A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal. mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações. parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. com freqüência. com os outros membros do conselho.12 No sistema de atendimento à saúde. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). em que a participação dos cidadãos era exigida por lei. em Massachusetts. tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas. e para engajar-se na auto-educação necessária. habilitado pelo governo (auditor público certificado).. antes da reunião formal. tendem mais provavelmente a serem altruísticas. Concepções alternativas de accountability-. De maneira semelhante. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista". um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental. ou haja uma outra compensação. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais). São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. a advertência da ciência social. Assim. financiados pelo serviço público de saúde. aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. a lei exige que um especialista externo. obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal). as motivações dos representantes do consumidor. mas um homem de negócios muito parecido. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Além disso. conhecido por ser eficiente numa área. como se discute abaixo. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove". tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral. A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores. e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação. que supervisionam as repartições de saúde. como sabemos por experiência histórica. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares.14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização.em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde. os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares. enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo. talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo.

que lhe conferem um sustentáculo distinto. valores — embora. num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. não se pode seguir esse caminho. nesse caso os "doutores da medicina". Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la.se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma. o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial. Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter.17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa. ainda que não necessariamente de forma explícita. adaptando-se à pressão mais forte do momento . Assim. ético e justo. alterando um pouco a composição de forças. isto é. apresso-me a admitir. defensores dos pacientes. Em parte. sobretudo. o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. formalidades do Estado e assim por diante. Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ . para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes. O rumo que os administradores tomam. influenciados pela educação do administrador. a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas. vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. Igualmente. é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder. Eles têm sentimentos. eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. Assim. que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes. isto é. etc. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. em accountability como também em outras matérias. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York. As coalizões surgem. internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam. Muitas vezes. Em parte. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado. por seus líderes . porém.as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras. o rumo que a unidade de saúde toma. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)). A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . é a visão que mais me agrada.. ou em composições diversas. O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são.esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar. apenas com pessoal de fora. o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. na minha opinião. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável. nenhum deles abrange tudo. porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo. dá cá". Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. em parte. Por conseguinte. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte. depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability.apresentadas pela "comunidade". Como a vejo. a reclamos de accountability. é claro. Além disso. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa.à imprensa. os administradores respondem a articulações de "direitos" . preferências e.15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —. praticamente. caso se evidencie diferença. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo. Por exemplo. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa. o que não produz. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. por força de ambos os fatores. esses traços são habilidades específicas.

no entanto.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. (Cap. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. 13. Eliot (Ed. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. 6. Phoenix Edition. Ver: MORGENTHAU. 1963. EDELMAN. O trabalho de Hans J. 3. diz-se que a força do padrão HMO 4. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico. p. Chicago: University of Chicago Press. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. Lotar mais médicos. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas. 5. dentro ou fora da unidade. Ver: ELLING. The Nation's Health: Some Issues. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. In: FREIDSON. como atuam as comunidades políticas. Ralph (Ed. pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. TURIOTTE. p. Vol. Iniciar programa de extensão à comunidade. New York: Harcourt Brace. Glencoe. Promover duas audiências públicas abertas.). The symbolic uses ofpolitics. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional. power politics. 17. em parte. 1965. Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. 10. DONABIDIAN. cada vetor é relativamente dado e imutável. 15. Washington. Politics among nations. Eliminar serviços clínicos subutilizados. é a formulação de novas alternativas. Urbana. que seja bem ampla . 111.22 Notas 1. Duncan. 1973. As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas. New York: Knopf. 1964. 1969. II: Medicai care appraisal. em 1972. determinados antecipadamente. Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. 100101. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. Fernand. Ver: NEUHAUSER. Scientific man vs. Morgenthau é outro exemplo desta abordagem. enquanto isolado. A experiência sugere que. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes. Washington.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —. Por exemplo. The hospital support game in urban center. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios. Center for the Study of Responsive Law. Murray. para construir movimento social. p. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente. com limitado encaminhamento a especialistas externos. Alterar o sistema de encaminhamento. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. 7. os administradores e os consumidores. reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que.9. Acrescentar serviços de medicina preventiva. por região específica.). The hospital in modem society. Costs and quality of care in different types of hospitais. 11. Estabelecer um sistema médico básico. DC. 1972. 50-61. mas ainda mais produtiva que ela. A guide to medicai care administration.: Free Press. 14.) Ibid. jan. trata-se de uma alternativa muito criativa. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação. constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability. se este for efetivamente o caso. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. Avedis.ou englobe tudo. DC: American Public Health Association. Chicago e Londres: University of Illinois Press. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. Estender as horas clínicas. 18. 73-111. com certeza. 12. mas eles. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. Em parte. 16. Oferecer música e auto-serviço de lanche. The consumer and corporate accountability. Instituir um sistema de registros para a unidade.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . 2. Em última análise. ver: NADER. 2. Ray. por médicos associados. Contratar um intérprete. 1954.

Hospitais J. SHEPARD. Al. Philip. Jane et ai. 46. cap. em entrevista. 1996. HOLTON. v. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. p. 1972. American Journal of Public Health. NEW. Donna. KAVALER. H. BELLIN. 1972. 20.. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais. 62-64. v. Para outras informações a respeito. v. v. novembro 1971. The politics of community medicine projects: a conflict analysis. Medicai World News. 21.. 1973. Bingham. The active society. ver: BRIERLY. 20. n. Leonard. 9 set. ed. Boston: Little. SELZNICK. Wilfred E. 1973. 46 (16 de setembro. MANDERSON. Apresentado no workshop conjunto. 12-17.. p. BELLIN. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 11. Para discussões adicionais.. Citizen participation and conflict. 1973. 15. Healyourself. 15. fev. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros. Brown and Co. 1969. 100-113. Cherry Hill. 64-70. Health-Pac Bulletin. Gabriel A. G. 61. New York: Free Press. 20 dez. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. 12. p. ver: ALMOND. 14. The New York Times. SCHWATZ. 22. 181-186. ao referir-se. 11. MEYERS. A Community-University cooperative venture. How to make ambulatory care start ambulating. em Los Angeles. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. 1966. Medicai Care. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. out. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. Carol. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde. 1972. The active society. 19. p. Para mais informações a respeito. Lowell Eliezer. 1974. Frank M. p. ETZIONI. BROOM. Annual Administrative Reviews of Hospitais. cap. p. p. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005). sobretudo em nossas repartições públicas. KERR. 9). Pennsylvania. em 1984. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente. 8. 18. 3. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role". The Natiorís Health: Some Issues. Roger G. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). pré-pagos. Markay. Comparative politics: a developmental approach. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas. 16. Beulah. jan. MESSLER. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais. 10. 4. GRISELL. Sociology. Florence. Peter K. 7. p. LARSON. p. out. 50. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City. 227-229. Hospital costs: what the figures really say. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho./ dez. nov. n. 13. Jeoffrey B. o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine. p. Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte. Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. p. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. Ibid. 1370-1378. Citizen influence in health services programs. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. 1a abr. Para informações adicionais a respeito. A. 6. Community Mental Health Journal. 1972). 17. como o Kaiser-Permanente e o HIP. n. out. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação.8. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC. 1963. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo. 1518-1523. v. ver: GRUNLICK. THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais.. 1969. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. professor da Esag/Udesc. HEW drops tough peer review plan. Além de ter sido um de seus organizadores. Willian R. 5 out.. New York: Harper and Row. 96-103. 18.. Merwyn R.. ver: ETZIONI. v. coluna Verbatim. ver: GORDON. 9. 1972. 419-428. Prism. de Gerald Gold. Francisco G. Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia. 1968. 8.. 62. Lowell Eliezer. p. Richard M. Reactions to social pressure. notas ao consumidor. Amitai. WILEY. Administration in Mental Health. POWELL JR. A. American Journal of Public Health. patrocinado por AHA e ADAC.

por exemplo. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. de origem individual. a esse funcionário público. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. Por sua vez. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . p. no caso do Brasil. talvez não conviesse. É disso que trata a accountability. participação ou liderança. 42).. sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. Quer em sentido abrangente ou específico. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país. por exemplo. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. pessoal. a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro. em 1966. de origem social. Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. os cidadãos que os elegeram. A degradação ambiental. em seu sentido estrito e aplicado. p. da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão. agora também os repudiam. falta-lhe a accountability. por exemplo. não significa que ela não existia. o termo "servidor" já não se aplica mais. Bem perto de nós. A bem da verdade. 1488. Guerreiro Ramos (ver a seguir). em sua extensão atual. no início de 1996. 1983. à mercê de sua cultura. De fato. revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida. Basta observar.. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção. e a ética do valor absoluto ou da convicção. Por razões de natureza ética. Como os deputados perderam o senso de sua representação. Segundo Campos. A ética. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. ela esteve distante apenas em termos expressos. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. porém. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. a sensibilidade do munus público. a saber: ré + spondere. corresponder". 4-8). É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. ou contextual. em geral. Mas. Parafraseando Saint-Éxupery. Hoje. porém. duradoura. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. por exemplo. em resposta. 1998. Guerreiro Ramos. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability.corrupção: "A impunidade parlamentar. Para Ramos. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. pois falta-lhe seu atributo principal. como a define. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. a defesa da democracia. De acordo com Ramos. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade. declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. o senso ou a postura de servir. Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. externa. em seu sentido amplo. Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). com justiça. a qualidade de vida na sociedade de mercado. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. 8 abr. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes. que juntas querem dizer "prometer em retorno. A accountability. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. isto é. fundamentado em Max Weber e outros autores. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então. n. "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. de longo prazo. Na verdade.

propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. 1986). a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. Profissional Externas 2. é insatisfatória. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado. corresponder à expectativa de". Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas". "a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. diretas e sobretudo formalísticas. Um baixo grau de controle. como uma capacidade para dar respostas. sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. contar para. e uma estreita Concepções alternativas de accountability. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens". as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática. Concebida em termos mais amplos. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição. estadual ou federal. As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. Quanto à primeira dimensão. DUBNICK. com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. segundo os termos expostos a seguir. De acordo com Romzek e Dubnick. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição. Ao mesmo tempo. isto é. Legal 4. a "prestação de contas". na instância local. Segundo essa abordagem. Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública. dar satisfação a. prestar contas a.computare. e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. instituídos em leis ou contratos legais. pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. Burocrático 3. pois envolve apenas respostas limitadas. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. por outro lado.

(4) A "prestação de contas" política. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". os chefes de repartição. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Por sua vez. A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se. mas as relações entre eles são muito diferentes. (célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. Em cada um desses casos. a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. por exemplo. Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. No entanto. e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal. a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política. o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. por um lado. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. os usuários da repartição. Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral. um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. (3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos. no entanto. Por exemplo. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. por outro. portanto. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. Nessas circunstâncias. os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. Na "prestação de contas" legal. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. no entanto. Romzek e Dubnick advertem que se. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. Caracteristicamente. No sistema burocrático. espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. em seu lugar. nas leis de livre associação. é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição.supervisão ou. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar. a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. por um lado. por outro. o agente externo é o "legislador". Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade. Concepções alternativas de accountability. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. os funcionários eleitos. ou dar uma satisfação). Normalmente. caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. a relação-chave é a da supervisão estreita. A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. No sistema burocrático. O agente externo não é qualquer um. Se. Assim. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. Em termos de formulação de políticas. No sistema de "prestação de contas" burocrática. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos.

onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability.Tabela .fev. 17. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. como as repartições ou os agentes estritamente funcionais. 1983. Fundação Getúlio Vargas. RAMOS. May/June 1987. em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. Legal 3. ed. n. contínuo e indissociável dos seres humanos. 24. Ana Maria. p. De acordo com Romzek e Dubnick. n. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. p. o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais.ou de "orientação" . Afinal. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. n. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas. Washington. (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966. não de entidades artificiais abstratas. além de tudo. . cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. v. 2. os Estados Unidos. v. Public Administration Review. segundo a qual a abordagem múltipla . arranjos artificiais episódicos. Profissional 4. o exemplo da gestão da saúde • 309 . 227-238. Aspa. Pois. Eliot. como tão bem diz T. Melvin J. Alberto Guerreiro. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais. Concepções alternativas de accountability. DUBNICK. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. VOEGELIN. The Southern Review./abr. Barbara S.Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. 2. A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. pela mesma editora. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). 3> p. 47. O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. Rio de Janeiro. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. v. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais. "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo. DC.. 30-51.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral. Assim. Eric. 235-287. em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes. 2. ROMZEK. 1981). no entanto. Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. Segundo argumentam. Finalmente. 1990. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). entre 28 e 31 de agosto de 1986. 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS. a maior parte das repartições públicas de seu país. no final de seu artigo. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. Burocrático 2. Teoricamente. S. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. April 1981. no hotel Hilton de Washington. serão sempre apenas instrumentais.

Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. Mas esses esforços não são suficientes. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. FREEMAN. aos grupos de interesse ou clientelas. 1978). p. 1980. Esag/Udesc. 46. PATTON. ** Quando publicou o presente artigo. os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação. em Ciência Política pela Indiana University. E Ph. 4. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. Na verdade.Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. York. para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs. na Arizona State University (ASU). v. por exemplo. Em segundo lugar. 1981. Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação. N. SOLOMON. Em primeiro lugar. n. na Public Administration Review.356-363. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. Anne L. Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. 1986. apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação. D. Desde 1989. M * Tradução: Francisco G. entre outras disciplinas. integra o Departamento de Estudos de Justiça. . Heidemann. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. em Albany. CRONBACH. publicado em 2005 pela Suny Press. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). Ministra aulas de análise de políticas públicas.

as opções aumentaram ainda mais. ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas.precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. repartições ou órgãos legislativos. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. ROSSI et ai. Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. pelo menos em parte. gera seis tipos distintos: o estratégico. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos. 1980. Em alguns esquemas. STEI^ER. Conseqüentemente. 1967. cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. definidos em termos estritos. 1983). 1983. pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. advêm. o de gestão. FINSTERBUCH. determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação. do fato de a avaliação. Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. o de execução. o de efeito e o de impacto do programa.. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN. em geral. os instrumentos de coleta de dados. Segundo o paradigma tradicional. HOLLISTER. eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). reconheciam-se. etc. Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. pertinente. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. Por exemplo. mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. por exemplo. o de intervenção. 1983. que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. Em geral. O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação. o projeto de pesquisa. 1983). avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão. O esquema sistêmico de Rossi. os conceitos a serem medidos. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN. LEAA. diretrizes de repartições e leis estaduais). no sentido de obterem avaliações úteis. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. MOTZ. Mais tarde. O papel do avaliador era muito limitado.

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
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Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 317

uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
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Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 319

A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas. procedimentos operacionais. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. até mesmo depoimentos tomados em audiências.decisão. meta ou mandato. previsão. análise de modelos de programa. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados. Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante). no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa. a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. ou como ambos. que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. Em vez disso. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. inclusive surveys. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. ou de outras informações demográficas. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . indicadores sociais coligidos regularmente. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem. A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. funcionários de repartições. A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. surveys ou enquetes. No entanto. comparação de dados agregados. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. no entanto. avaliações a príori. Todos eles têm propósitos semelhantes. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção. metas. avaliação. análise de sistemas. Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. entre os quais estão pesquisa operacional. Seu propósito é identificar questões de implementação. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições.

que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que. quanto para uma finalidade mais aplicada. se espera. De maneira semelhante. como partes do ciclo de informações pré-decisão. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. As avaliações de resultado. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. Tipicamente. a enunciados de propósitos legislativos. para o custo por unidade. Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas.foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. Portanto. por exemplo. 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . consoante a percepção de seus oponentes. projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. Uma avaliação. produzam as metas desejadas pela política. ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. implementadas em outros lugares. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. ao mesmo tempo. em cada um dos pontos mostrados na figura. deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. seguindo-se uma análise da história política do programa. e projeções teóricas dos efeitos potenciais. talvez desconheçam as constatações das avaliações. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). por exemplo. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria.segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas. das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida). são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas. para o nível das atividades. Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. identificando as mudanças que se impõem. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. 1982).

324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. "olhar retrospectivamente". as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização. acima de tudo. As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas. Mas. De modo semelhante. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. BERNSTEIN. New York: Sage Foundation. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado. 1975. p. talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. e ela requer habilidades de pesquisa. devem ser examinados para possível inclusão no estudo. v. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação. em avaliação ou em análise de dados. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. Public Policy. Howard E. Referências BERMAN. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. 157-184. realizada por grupos externos. Academic and entrepreneurial researcb. que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . Ilene Nagel. 26. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". bem à maneira de uma auditoria financeira. devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes. pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo. em última análise. Os possíveis efeitos da política. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). de forma estrita. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo. Ao contrário. também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário). consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve. O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados.Springl978. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. FREEMAN. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e. T Padrões para julgar a avaliação No passado. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. Paul. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. The study of macro and micro-implementation. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. que não tem treinamento em pesquisa. o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses.

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445-468. uma tentativa de representação da realidade. Robert. STEINER. v. torná-lo palatável às pessoas que. Policy implications of using significance tests in evaluation research. S. 715-730. 1975. n. 1960. entretanto. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. 1983. a inúmeras organizações públicas e privadas. Casan. 6. 1967. onde tem hoje sua base principal de atuação. de consultorias. Ptos and cons about goal-free evaluation. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. E. Perspectives on Curriculum Evaluation. 1983. e na Universidade do Minho. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. SIMON. New York: Harper and Row. Evaluation Review. 1984. MARGO LIS. e praticadas. como etapas contínuas. Ministério da Saúde. 1982. v. exemplos: OECD. Joseph S. ou seja. Herbert A. E. Dec. v. objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. pela editora J. É por essa razão. Além da UFSC. The public sector andthe public interest.. no país e no exterior. decodificar o artigo e. SCRIVEN.. VAN METER. destacam-se os seguintes pontos: 1. Boston: Little. em Portugal. E. Alerta. inclusive. Nesse contexto. Brown and Company. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. em Portugal. SCHNEIDER. 3. jul. 6. Schneider. Cambridge: The MIT Press. na EAESP/FGV. de um único processo. às vezes superpostas. simplesmente. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. Evaluation and effective public management. p. New York: Russel Sage. o treinamento. na prática profissional. o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. Boiteux (2004). DGAA. (Org. In: STAKE. Para tanto e paralelamente. escolhidos para integrar este conjunto. D. 10. na USC. Evaluative research. mais que isso. em Los Angeles. . avaliação e pesquisa. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. Studying policy implementation: a conceptual framework. p. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. C. Dec. p.SCHNEIDER. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. Em decorrência. capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Administration andSociety. nas áreas de administração pública e de empresas. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. Celesc. dos beneficiários das decisões políticas. 1967. VAN HORN. DARCY. Com o presente comentário. SUCHMAN. Evaluation Review. Evaluation Comment. 3. Anne L. 2. na verdade. WHOLEY. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. 1972. O guia prático sugerido por Schneider. a análise de políticas. Com base num alentado aparato conceituai. o leitor encontra o artigo de Anne L. caracteriza-se como um modelo. R. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. 1981. Michael. 635-649. . 1-4. p. v. The sciences of the artificial. a avaliação propriamente dita. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. The new science of management decision. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. l. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. jan. a assistência técnica e os estudos de implementação. Peter O. The policy implementation process. pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. In: HAVEMAN. no Brasil. Chicago: Rand McNally. Eletrosul. The methodology of evaluation. apreciado aqui. Anne L.).

dá substância ao conteúdo. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. e exatamente por isso. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. pelo menos em parte. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores.ou de retroalimentação avaliativa. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento. Em outras palavras. de acordo com Schneider. é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. igualmente. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. comprometer-se com a eliminação dessas restrições. Na prática. na prática. advêm. que. sem uma boa dose de poder de persuasão. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". não se conseguirá definir. ou não. ou. a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. Mas. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. em suma. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. e muito menos ampliar. deve. Provocado por Schneider. Nesse sentido. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política. Ou seja. eliminar essas restrições. alienando-se a opinião pública. por isso. mas tentando. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. Assim. ainda. levar em consideração. ou mesmo desconhecido. nesse ponto. explicar. principalmente. Fatos e valores. com base nessa visão. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. se aceita também. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. é que. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. se forem pouco convincentes. são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. Ou seja. Na verdade. Schneider argumenta. as fronteiras do possível. É preciso. O que Schneider permite vislumbrar. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. nem das expectativas do público em geral. ao mesmo tempo. A esse propósito. em tempos de guerra. ao justificar a busca de uma perspectiva política. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. Nesse sentido. em qualquer processo deliberativo. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. na prática. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. Para a autora. mas. mas. deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. sobre esse contexto. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. Na verdade. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 . do fato de a avaliação. a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. no sentido de obterem avaliações úteis.

/set. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. Decorre disso. for capaz de permitir a melhoria da decisão política. ou não é. ao referente público. Um modelo útil. Por isso. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. que não são por si sós suficientes. num certo sentido. caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. Charles. jul. de produzir a mudança política propriamente dita. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos.quando as formas corporativas. David. comum e correto. principalmente. Obviamente. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. daquilo que a decisão política de fato é. que realmente contribua para a melhoria da decisão política. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. 22. Rio de Janeiro. Conclusão Na construção de seu modelo. porque. 1988. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. normalmente. ocorre a tomada da decisão política. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. por si sós. flui naturalmente. funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. João Benjamim. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. seu significado e. contemplará. v. sua utilidade. da vida política . os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados. como ignorar o conceito de viabilidade política. LINDBLOM. e nisso residem seu vigor. Referências BRAYBROOKE. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda. desde Platão até Hobbes. ele chega a ser mesmo interpretativo. prescritivo ou descritivo. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. econômicos e sociais de um paradigma emergente. sensata e criteriosa. Londres: Free Press. acima de tudo. Por essa razão. as idéias. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. portanto. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída . a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. ou um fim em si mesmas. Eles não são. a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. após a leitura de Schneider. por isso. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. efetivamente. 1963. 3. Na verdade. CRUZ JÚNIOR. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. que são excessivos e socialmente diruptivos. No bojo dessa análise histórica. Os aparelhos administrativos governamentais. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política. por si sós.políticas públicas. forçando o retorno à tradição política. que é geral. p. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas. Além disso. obrigatoriamente. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. generalizado e. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. político. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. como propõe a autora. Revista de Administração Pública. 3-26. n. mas transcende a condição de uma nova metodologia. e. os aparatos burocráticos estatais. maiores ou menores.

Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. 1978. Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington. D. 1994). A nova ciência. Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY. Understandingpublicpolicy. Bell (1994). O referencial. Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. Brown & Co. Política. economia e bem-estar social. 1978. oferecer-lhes. Rio de Janeiro: Lidador. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. Giandomenico. dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. dissertation. 1989. Mass: Little. Thomas. Sheldon S.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. Heidemann. Aos olhos de outros teóricos da avaliação. no entanto. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). CAMPBELL apud SHADISH. Em sua visão. D. MAJONE. Newjersey: Prentice Hall. Ver. GUERREIRO-RAMOS. sobretudo na condição de Sênior Adviser. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. 11. Evidence.. Boston. Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. Esag/Udesc. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. 1971. LINDBLOM. Models of politics: some help in thinking about public policy. o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. Charles. COOK. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia. In: . Mimeografado. Cook e Leviton. e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. 1991).. Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac. Robert. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. Ph. Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. 1960. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. 2005. por exemplo: PATTON. em Shadish. 1979. e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. DYE. por exemplo. LEVITON. Wholey é Ph. C. campus de Washington. em Filosofia pela Universidade de Harvard. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. argument and persuasion: analysis and the policy process. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. WOLIN. D. ed. Alberto. 1991. Los Angeles: University of Southern Califórnia. Joseph S. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. EUA. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". DAHL.

1994). A. M. H. K. Q. 1978. por exemplo. 1989. From red tape to results: creating a government that works better and costs less. Determining the effectiveness of government services. L. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . Referências AFFHOLTER. In: WHOLEY. NEWCOMER. 1989. E. GAEBLER. J. Hatry. Handbook ofpublic administration. Reading. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come. Managing evaluation projects step by step. 1993. S. H. PATTON. R. HATRY. 1994. Califórnia: Sage.variações no desempenho intraprogramas. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . D. 103-162). Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho. 1993). P. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. 1990). NEWCOMER. por exemplo. BELL. J. J. Handbook of praticai program evaluation. In: WHOLEY. S.. H. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. ou mais freqüente. GORE. (Eds. Outcome monitoring. 1993. Making evaluation units efFective. FOUNTAIN . sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje. R. Numa série de publicações. Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação. SCHEIRER. Norwalk.: Governmental Accounting Standards Board. Hatry e Fountain têm instado que. A. para ajudar a aperfeiçoar os programas. E. HATRY. In: WHOLEY. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector. New York: Plume. a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver. B. Nos EUA. (Eds. Mass. Penguin Books. E. J. E. J. (Eds. OSBORNE.). (Eds. R. Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. In: WHOLEY. 1992. NEWCOMER. K. R. que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. 1990. HATRY. S. T. K. 1994. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho. NEWCOMER.). Handbook of praticai program evaluation. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .. H.. San Francisco: Jossey-Bass. Utilization-focused evaluation. In: PERRY. Conn. Beverly Hills. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica. do desempenho das repartições e dos programas. Handbook of praticai program evaluation. GORE. em todo o mundo.: Addison-Wesley. CHELIMSKY. K. (Ed. 1994. FOUNTAIN. H. A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider. Designing and using process evaluation. Congresso dos EUA. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE.).).. E. 1994). H. San Francisco: Jossey-Bass. San Francisco: Jossey-Bass. D. HATRY. J.). Reinventing governmenp. Hatry. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas. HATRY. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. de 1993 (P.e ressaltando a importância da monitoração anual. San Francisco: Jossey-Bass.. J. SCHEIRER. P. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. P.em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo. a lei dos resultados e do desempenho do governo. 1994. M. De fato. S. San Francisco: Jossey-Bass. Handbook of 'praticaiprogram evaluation. uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas. E. GAEBLER 1992.

S. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. K. E. 1993. 1994. S. HATRY. 1a sessão. Handbook of praticai program evaluation. Handbook ofpracticalprogram evaluation. 103a Congresso. R. Government performance and resultsActof 1993. Evaluators as change agents. Public Administration Review.). J. In: WHOLEY. H. Senate. CONGRESS. E. E. (Eds. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice.SCHNEIDER. SONNICHSEN.). 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 356-363. 46 (4). Commitee on Governmental AfFairs.. San Francisco: Jossey-Bass. p. 1994. San Francisco: Jossey-Bass. C. NEWCOMER. NEWCOMER. HATRY. E. S. (Eds. WHOLEY. J. L. K. A.. H. U. In: WHOLEY. Report 103-58. S. J.

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