OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

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Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

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"o tradutor. Heidemann (tradutor) . ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria.. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas. Francisco G. com consciência e determinação. nos entregamos.. pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida".Como sugere Cassiano Ricardo.

E Salm presta consultorias a universidades. Heidemann. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina. produção de um capítulo ad hoc. notas editoriais e passagens de amarração. G. No lado mais mundano de sua execução. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. J. O professor J. mestrado e doutorado. professor da Caí State University de Northridge. Em seu áesign. Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. enfim. participou também Burton Terence Harwick. a apresentação. além da concepção. Nas universidades. havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. coube a seus autores. Com doutoramento em Administração Pública. F. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação. com sua passagem pela Eletrosul. Heidemann também tomou . é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. elaboração de textos de introdução. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. E Salm. a definição do conteúdo.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. além da concepção e construção crítica da obra. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo. a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo. Heidemann. Como artífices e organizadores. envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. compilação de informações complementares e. sua contribuição em ensino. A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G. Além do trabalho de ensino e pesquisa. Califórnia. pela University of Southern Califórnia.

Obteve seu doutoramento em Administração Pública. Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. no início da década de 1990. Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. Em 2002. ingressando na UFSC em 1976. a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC). onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. Sumário Apresentação. 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. 21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. 99 Thomas R. 15 Introdução. Nesse período. na University of Southern Califórnia. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE. De 2000 a 2002. associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc).a decisão de trabalhar para a educação superior. 79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. até 1995. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . 23 Francisco G. 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. na UFSC. tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo. em duas gestões. De 1995 a 2000. a mantenedora da Escola de Governo. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos.

1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. 301 Francisco G.Comentário Modelos: da teoria à prática. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas. 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5. Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas. Lindblom Capítulo 5. 133 Herbert A. 334 Joseph S. 161 Charles E. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional. Dennis Capítulo 6. 181 Charles E. o exemplo da gestão da saúde. Wholey . 287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático.2 Reexame da estratégia mista de decisão.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai. 129 Donald R. 203 Charles M. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. 233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador. 259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos). Os textos clássicos. como fonte de informação original. portanto. objetivo central do livro. portanto. necessariamente. Tornamse. A análise do processo de desenvolvimento de um país passa. em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. Infelizmente.Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. de difícil localização.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. No entanto. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. Assim sendo. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema. de "tentar reinventar a roda". o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. pela análise de sua relação com o processo de formulação. dada a importância da obra para o seu público-alvo. de forma adequada. costumam ser raros e. e de práticos da administração pública . a associação entre políticas públicas e desenvolvimento. é dever ético A . na qualidade de representantes dos cidadãos. assim. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui. para evitar a tendência. essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam. implementação e avaliação de políticas públicas. Do lado de políticos. Parece óbvia. Afinal. como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. também.

como lembra. na área de gerenciamento e administração. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. Kurt Lewin. isto é. por sua vez. educação. Na primeira. contribuindo para que os leitores. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. Os comentários competentes e cuidadosos. às vezes. dentre os 2. em 2004. explorar suas virtudes. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. em especial os iniciantes. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. os conceitos e. Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. de autoria de distintos autores. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil. "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. dos legisladores propriamente ditos. Boa leitura a todos. conscientemente ou não. é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim. esse desequilíbrio não é tão gritante. respectivamente. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. inseridos após cada capítulo. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. O conteúdo do livro está organizado em três partes. supostamente. no mundo da práxis. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública. em áreas como ciência política. seja este acadêmico. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente. também. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. Em seguida. profissional ou administrativo. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública.de quem escreve um texto. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. Por exemplo. além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. Embora o número daqueles que fazem a lei. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. Por isso. A contribuição teórica de Ramos. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento.046 cursos de graduação presenciais existentes no país. a teoria e a prática são indissociáveis. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. economia. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. Felizmente. ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização. E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . planejamento urbano etc. No entanto. menos de 1% do total. de forma necessária. são cursos de administração pública. saúde pública. seja proporcionalmente pequeno. as fórmulas utilizadas pelos autores. todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. Certamente que esses dados não refletem. apenas 19 deles. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas. Em especial.

Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. porém. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. associações de trabalhadores. e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. assim. No primeiro caso. A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas". e o sistema de tomada de decisão. de F. • os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. permite aperfeiçoá-los. não foi submetido à apreciação de um comentador.. em termos de tempo e espaço.Na segunda parte. O capítulo I. comerciais e de • • • serviços. ou pesquisa de avaliação. portanto. Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional. A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. • os estudantes em nível de pós-graduação. • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. Ongs. por se tratar de um estudo inédito e atual. Os cinco textos — de Simon. do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor. de Harwick. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. a partir do caso da gestão de serviços de saúde. Heidemann. simples e relevante possível. ao qual o primeiro deve servir. informativo e didático. incrementai e misto. brasileiro ou estrangeiro. Quangos. São. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um. sindicatos. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . os diretores e os gerentes de empresas industriais. ou accountability. Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. implementação e avaliação de decisões em geral. por sua vez. etc. Schneider. os executivos e os funcionários de repartições federais. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. G. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. nos três poderes. tem interesse introdutório. os executivos de organizações do terceiro setor. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. estaduais e municipais. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. este também é inédito. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. A análise crítica que segue. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. os presidentes. Para este fim. como órgãos de representação. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto.

como um agente coordenador e supervisor. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes. porém. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social. e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. O segundo capítulo. ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. Nos últimos anos. o setorjmr^sarial privado. ou seja. O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. Quando este talhou. O conceito de governança pública. e o terceirojietpr. por exem-í j pio. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado. sobretudo a partir do século 18. o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado. o Estado passou a regular a economia. o mito do desenvolvimento. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. de Ramos.: o governo. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . Até a terceira década do século 20. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade. presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais. nacionais e supranacionais.

(2) Breve história do modelo de possibilidade. ela gerou um novo ideal. impositivo. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P. Em seu comentário. Como afirma Ramos. o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. A razão. 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise . útil e relevante ao nosso tempo. Com a nova antropologia. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. realizando um aperfeiçoamento crescente". (5) Por uma reformulação do problema da modernização. dos textos clássicos contidos no livro. (3) Características da teoria P. Nessa acepção. Estado e mercado. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. Segundo Ramos. A mudança genuína é possível.internacional até o início da passada década de 1970. que. políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. sua análise e discussão. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. em sua acepção noética. Com isso. isto é. comunidade ou cidade. a evolução histórica de um país. por sua vez. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea. ainda que por alto. Depois de superada sua visão romântica e simplista. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética. Mesmo numa economia globalizada. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G. até agora inédita em português. Ramos oferece a fórmula pqssibilística. Rezende afirma que a obra . O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento. Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. desenvolvimento. Como se lê no Dicionário de filosofia. (4) Persistência da teoria A'. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. o ideal do desenvolvimento. é necessário que seja possível ser diferente e particular. na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. Neste capítulo. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. ou mesmo de uma organização. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. Ao comentar o capítulo de Ramos. no cogito cartesiano. Para o lugar das teorias de caráter necessário. (7) Modernização em novo estilo. rico e auspicioso. significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. por sua vez. Esta segunda versão. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença. e (8) Conclusão. mas também uma profecia para o futuro". deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. Ubiratan S. de Niccola Abbagnano (1999). para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar. Para elaborar . região. Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. A salvação está na diversidade também na história política. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. desejo retratar. mas não se limita ou se rende a eles. j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. apesar de modesta. além e acima de seu interesse meramente pragmático. Em seu curso.O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar.

pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. 1981. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. e (2) pela participação direta do Estado na economia. a promoção do progresso esteve. no estágio atual dos estudos. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. No século 20. no campo da economia. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. Para poder funcionar. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil. Em grande parte do mundo ocidental. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. SKINNER. di\O plomacia e. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. Na cultura moderna. de acordo com Abbagnano. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19.a então nascente Era Moderna. As grandes iniciativas. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 . sobretudo no campo econômico. social. incipientemente. Até quase a metade do século 20. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais. também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas. em geral. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. Segundo Bacon. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. sustentável. As regras da metodologia historiográfica. mais avançada no tempo e. por exemplo. 2002). Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. educação constituíam seus encargos essenciais. veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. pois. A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. afinal. porém. As principais teses ou implicações da noção do progresso. No século J. portanto. regulando politicamente a economia. econômico. que dependiam. já não sustentavam suas teses. atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. (2) cada termo da série é necessário. como. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. com runção empresarial. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe.também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. ralismo tiveram sua expressão áurea. seria igualmente razoável supor que a era presente . que permitem delimitar o campo da "história". Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. Até as primeiras décadas do século 20.A idéia do progresso é. sonhar com a redenção social. O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise. Por conseqüência. Quanto maior era o espaço privado. que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. humano etc. Administração da Justiça. a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política. por comparação.desenvolvimento. na criação e na administração de empresas estatais. no período entre as duas guerras mundiais. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. segundo os estudiosos. pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. chamada pelos liberais de intervenção. a líberséculo 20. mormente. no livro Novum organum (1620). no sentido de não poder ser diferente do que é. mais "idosa" . com seus problemas e soluções r i pela via r política. os negócios privados floresciam em plena liberdade.O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. Naquela época. Num contexto tão favorável. os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento. A ação política dos governos. Por isso.

As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. Para chegar ao desenvolvimento. Os principais indicadores eram de natureza econômica. sobretudo com a criação das leis trabalhistas. Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. desejando emulá-los. Entretanto. Durante as décadas subseqüentes. justo. material. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso. no Ministério da Educação e Cultura. Por outra parte. saúde. Desenvolver um país significava. calcado fortemente sobre a indústria de transformação. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. porém. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então. cultural. humano. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. é hoje com freqüência referido. os países foram classificados. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. insatisfatório. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. meio ambiente. em países desenvolvidos. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. 1982). por exemplo. volvimento desejado e desejável: político. Embora houvessem debates isolados. implantar uma economia de mercado que inclua. as conseqüências perversas. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. chegou a ser criado. etc. com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. portanto. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. sobretudo pelo efeito demonstração. Cândido Mendes. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. por indi\ cadores de desenvolvimento. econômico. Roosevelt. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. Era o que passou a importar. como esclarece. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. O novo qualificativo. Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. por exempio. Seu desenvolvimento é apenas material e. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. Após a derrocada do socialismo real. esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. inclusivo. publicado neste volume. 1958). social. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. sobre os tipos de desenvolvimento. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. nessa medida. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. no início de um novo processo de desenvolvimento. não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. outros. entre os cientistas sociais. como Alberto Guerreiro Ramos. O Brasil. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. harmônico. por exemplo. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. Em 1955. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. Álvaro Vieira Pinto. ao lado de alguns outros.méritos próprios e de forma circunscrita. dos governos e de seus estudiosos em geral. De um significado origínariamente genérico e neutro. Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. e ainda significa. sustentável. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. basicamente. são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. se não a totalidade. mas provou-se inadequada. O esforço de industrialização. Na década de 1930. Hélio Jaguaribe. como país emergente. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores. como educação. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento.

já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais.I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. se não corromper. o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. portanto. "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido. algumas definições. Lasswell e A. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. Nas relações sociais. Para David Easton. Só então se pode firmar a noção de política pública. Entre os estudiosos. na verdade. 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. como no Dicionário de política. em terceiro lugar. política econômica). /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. particulares. ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. a política trata do conjunto de processos.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. p. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. como também à organização. por sua vez. de Thomas R. valores e práticas" (Í970. 70). diretrizes políticas. p. De acordo com uma primeira categoria. a natureza "política" do homem. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. Eis. A política. O mercado é um agente "plural". como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". podem comprometer. o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. as instituições comuns. para resolver questões gerais e específicas da sociedade. Entretanto. Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. estados. por si só. ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. objetivo ou propósito" (1963. subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade. todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. p. a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo. por exemplo. conquistar e manter poder. como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. Dye (2005). Depois deste pequeno esquema de distinções. ^. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. A expressão "política pública" (no inglês. sobretudo por meio do uso do planejamento. Por isso. "o homem é um animal político". Nesse sentido. isto é. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. levados pelo auto-interesse. Nesse sentido. conhece com o nome genérico az políticas públicas. Na frase clássica de Aristóteles. a cidadania brasileira. práticas. métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. todas as acepções anteriores. ou que destrói a natureza. o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. a política é entendida como ações. as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. Desenvolve-se o que. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . Por isso. o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". A política é concebida. public policy] causa espécie em língua portuguesa. 129). Kaplan definem política como "um programa projetado com metas. o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. política de saúde). não será visto como um "bem público". torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". ou no livro Understanãing public policy. Mas nesse caso também abundam as divergências. o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. finalmente. os interesses conjunturais. pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". Em vez de auto-reguíado. de Norberto Bobbio (1986c). um ser político por natureza. para quem. Quando predomina esse significado. entre tantas outras. Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. o mercado é hoje politicamente regulado. Já H. Em vez de Aristóteles. a seguir. já iniciada na quarta acepção anterior. é também a arte de governar e realizar o bem público. Nesse sentido. Independentemente de seu valor prático e operacional. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações. municípios ou distritos especializados). Em seu conjunto. 71). fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo.

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa. _^-t? Em terceiro lugar. nem sempre tão óbvios. Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski). os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. perfeitas. uma vez tomadas. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. O argumento de Etzioni. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959. Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni. o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. como mostra o estudo de Cline. os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico. não há política pública. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. 1979). pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. Segundo ele. 1990). reconfigurando-o de algum modo. sobretudo por julgá-la conservadora. cuja 3a e última edição apareceu em 1984. e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. organização. uma incrementalista e uma mista. Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação. segundo ele. As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política. com pouco ou nenhum planejamento. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. de que as decisões políticas teriam impacto automático. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada. Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio. para Simon. a segunda elaborou e testou modelos de análise. isto é. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas. A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. Por muito tempo predominou a visão. os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. De acordo com ele. 1975). Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 .também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. radicais. ou Partes interessadas. ela não permitiria haver mudanças profundas. igualmente incluída no volume. Em seu argumento. (Finjlrriente. inconsciente por certo. não se norteiam por algum rumo ou direção. do homo economicus. Sem essas estratégias de ação. A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. de uma política. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through). Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão.. que são conjuntamente relevantes à sua tipologia. estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica. outras teriam de ser inventadas. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. segundo Etzioni. Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo. Eles decidem e agem de forma incrementai. segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. Na exposição de Cline et ai. Sem ação. Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. vem a prestação de contas dos gestores de políticas. (2000). porém. maximizantes.

Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. Public Administration Review. Quentin. James. TOTTEN. A economia e o interesse público. ETZIONI. Public Administration Review. 385-92.July2000. p. p. Brasília: Editora Universidade de Brasília. (Traduzido e incluído neste volume. Quatro ensaios sobre liberdade. Na prática. ZELIKOW. 1618. Niccola. (Traduzido e incluído neste volume. Washington. São Paulo: Pioneira./Dec. Thomas R. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice. 1981. (Traduzido e incluído neste volume. PRESSMAN. The science of muddlmg through. GOGGIN. por sua vez. Jeffrey L. Mixed scannmg revisited. 1970. Feb. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores. LINDBLOM. 356-63. 1999. um sonho de fundo democratlzante. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa.) SCHNEIDER. 1999. Nov.) ___ . E o sistema de tomada de decisão. 19 (2). Laurence J. Brasília: Editora Universidade de Brasília. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso. implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora. (Eds. p. Illinois: Scott. Public Administration Review. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . O. BERLIN. A redução sociológica. Norberto. BOWMAN. 1955. 1982. p.. Spring 1959. 1979. Amitai. 1988. (Traduzido e incluído neste volume. London Review ofBooks. l OLEDO. 1986. 2. John K. (Traduzido e incluído neste volume. 1958.. D.) GALBRAITH. p. Aaron B. 27 (5). Karl. 46 (1). (Traduzido e incluído neste volume. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation. ed. 1947. Ann. ed. OTOOLE. Still muddling. New Jersey: PrenticeHall. Glenview. Implementation theory and practice: toward a third generation. pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver./ Feb. São Paulo: Martins Fontes. 79-88. G. Devetopíng nations: quest for a model.. Dicionário de política. BOBBIO. Quarterly Journal ofEconoics. A third concept of liberty.) __ . DYE.). Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. Referências ABBAGNANO. A behavioral model of rational choice. 99-1 18. fseb: fábrica de ideologias. depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento. Modernizatlon: toward a possibility model. May/June 1975.) __ . Princeton. 1986).juntas. Journal of Public Administratíon Research and Theory. Dec. Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. 10 (3). A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão. Foresman/üttle. Anne L. In: BELING. Isaiah. C. Charles E. Public Administration Review. p. São Paulo: Ática. Jan.ed. 2002. RAMOS. Malcolm L. Philip D. p. 109-117. 1986.) SKINNER. Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. Alternative conceptions of accountability: the example of health administration. Kurt D. Understandingpublícpolicy. 3 (2). Alberto Guerreiro. 46 (4).) SIMON. Addison-Wesley Educational Publishers.) POLANYI. p. 21-59. 69. 8-14. A título de conclusão. Caio Navarro de. July/Aug. 1967. 1990. Von Nostrand. WILDAVSKI. ALLISON. Brown. Herbert A. (Traduzido e incluído neste volume. LESTER. Berkeley: University of Califórnia Press.. W A. Feb. 1984. 39 (6). p. ed. 2. not yet through. Diferentemente do mito do progresso. Commentary. Public Administratíon Review. 279-86. Jr. Graham. 35 (3). 11. CLINE. __ . essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer. p. Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER. Public Administration Review. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais. 2005. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. (Traduzido e incluído neste volume. Cabe elaborá-las. p. Dicionário de filosofia. 4Apr. 1986c. 24 (7). Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making. 55171. 3. New Jersey: D. 51726. Upper Saddle.

.. porque o dia. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo.. É esca versão revista . Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo. 1970. nos Estados Unidos. de 1983. p. sociology . 5-30. Esag/Udesc. (Emile Boutroux) . na verdade. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais. organizado por W! A. 7-42. pelo dia de Amanhã. J. de amanhã cuidará de si mesmo. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. pois. p. N Tradução: Francisco G.A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis. not indeed for its Newton or Darwin. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. Em 1970. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). um enorme progresso.. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. Von Nostrand.: D. em competente tradução de Hugo Wahrlich. em seu número l. Popper) os últimos vinte anos.. Heidemann. Até recentemente. N.Totten (Princeton. O reducionismo. da Fundação Getúlio Vargas. está hoje superado. esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista. a mesma revista RAP republicou a versão de 1967. que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel. com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme. but mtherfor its Galileo. A Revista de Administração Pública (RAP). O. no 2B semestre de 1967. 21-59). or its Pasteur. porém. p. (Karl R. publicou-o. a sociologia teve. shoulã look. BelingeG..

Entretanto. aqui. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. Parsons. verificamos que eles podem ser situados num continuum. do ponto de vista acadêmico. Viveu o resto de seus dias. como forma de superar as limitações do modelo sinóptico. Após a anistia. que. de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade.. de Braybrooke e Lindblom. para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). Em 1966. depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. EUA. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". partindo dessa premissa. quer em forma de livros ou de artigos. Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. o presente trabalho. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. quase inteiramente inéditas. encontramse cinco notas substanciais. (2) exclui o incrementalismo. No presente artigo. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros). mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos. no contexto da teoria da dependência. estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. possa deslocar-se para a área periférica. trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. voltou momentaneamente ao Brasil. no que tange à modernização. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras". num mundo de ' abundância. mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente. no que se refere a totalíciãclè". apesar do "materialismo histórico" de Marx. ATeoriaP.. e. Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. Para começar. em termos de conteúdo teórico. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. Nascido em Santo Amaro da Purificação. 6 e 7. de decisão. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. em 1980 e 1981. e outro possa assumir a área central. na cidade de Los Angeles. apresenta duas características principais. 60. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. por exemplo. por assim dizer. Essas sociedades representam. 20. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . Talvez. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. em Florianópolis. a teoria da modernização. mais tarde conhecido como modelo racional. na edição de 1970 (notas n. nos EUA o conceito de totalidade foi. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas. Mas esse avanço. operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). estará ameaçado. o arranjo de equilíbrio entre as nações. cujos pólos designei. (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização.Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. por um arquétipo rígido de modernização. viu-se forçado a deixar o país. Katz e Kahn. por Teoria Ne Teoria P. continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. sempre terá possibilidades próprias de modernização. Almond. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. Easton.). 82 e 88). A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. estado da Bahia. Entretanto. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap). e 2) sustenta que toda nação. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. região sul do Estado da Califórnia. destacam-se a Redução sociológica. nos seguintes termos: Nas seções 5. e (5) concebe como instável. Freqüentemente. Ramos formou-se em direito e sociologia. ao examinar esses trabalhos. esta instabilidade torna possível que um país hegemônico. portanto. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. a imagem do futuro destas. com base no efeito demonstração. num dado momento histórico. até abril de 1982. em favor do contextualismo dialético. deva-se destacar. em 1915. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. como demonstra. é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. e vice-versa. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. no entanto. 81. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). qualquer que seja sua configuração atual. O postulado principal da Jeoria N. Como conseqüência desse modo de ver. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. (4) sugere. etc. estranho a suas possibilidades. Sua obra. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor.

1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização.2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular. Ilustraremos concretamente esta observação. No processo histórico e social. tirada de um ensaio de Mills. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados... aos continentes da América do Sul. em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento. tomando. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento.. Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. Se pode ser encontrada entre vós.] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento. O que representa um percalço ao progresso. O determinismo é inconcebível sem liberdade. Para salvar o determinismo . observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P. e. tão sistematicamente quanto possível.pela grande generalização de Marx. apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [. o desenvolvimento de um país atrasado pode. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas.10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a seguinte citação. Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas. A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade". Ásia e África. sem o auxílio de tal pré-requisito. eu não sei.] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais. Albert O.. por conseguinte.4 No mesmo diapasão.de qualquer conotação metafísica.As seguintes afirmações. Wright Mills. mas fatalismo. por exemplo. em algum lugar. porém. entre outros. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições. há sempre determinismo e liberdade. Determinismo ou liberdade é um falso dilema.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores.. torna-se necessário explicitar ou articular. em circunstâncias diferentes. podem ser considerados decididamente associados à Teoria P. isto é. o niilismo.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas.. econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte. ou "Modernização: protesto e mudança".consciente ou inconscientemente . ao arbítrio. E muito pertinente. Somente poucos autores. nesse terreno.5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias. também é impossível definir um número determinado de características de atraso. sem determinismo. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [.9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista. pela própria natureza desse atraso. uma espécie de complexo hamletiano. tais como C.' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada .] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico.. a impossibilidade de uma ciência social. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [. pode favorecê-lo.. não teremos mais determinismo. isto é. Isso ocorre com quase todos os que. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora. e que depois se estenderam a outros países europeus. ou seja. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais. escreveram a respeito de modernização.. de Eisenstadt. aqui nos Estados Unidos. têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso.. nos séculos 19 e 20.. Hirschman e Alexander Gerschenkrori.. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem.6 [. Em vários aspectos muito importantes. estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si.3 Historicamente.que é essencial à ciência social . uma ambivalência metodológica. de autores diferentes. num dado cenário e estágio. bem como. o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática. Evidenciase. entre os séculos 18 e 19. Se lermos os artigos de Bendix e Levy.

o continuum não existe no mundo. entre os representantes do indeterminismo. respectivamente. dentre todos os outros imagináveis. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P. só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático. Contudo. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária. sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs. O sujeito de uma opção. intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". desde Aristóteles. A observação de Ernst Bloch. em outras palavras. como conceito sociológico. ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. Ele só admite possibilidades epistêmicas. pelos historiadores da filosofia. Antecipando-se a Eugène Dupréel. publicados. São "discretos" no tempo e no espaço. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental. é a obra do filósofo francês Charles Renouvier. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único. que efetivamente poderia acontecer". há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". no campo das ciências sociais. talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". quando afirma que não existem possíveis no mundo real. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza. em sua concepção da causação histórica e social. uma vez que pretende ser ciência". Sem dúvida alguma. Para Weber. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente. Renouvier escreveu o extraordinário livro. tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu. nas datas indicadas. num processo de mudança. Ucrânia é umautopia do passado. A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. Hobbes dá eco a essa tradição. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. disse ele. até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. ele admite que. Todavia. Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento. Por exemplo. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa". como as de Hegel. "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave. Assim. escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. Comte e Spencer.12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário". A história. uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. poderia acontecer b em vez de B.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . Quando B acontece depois de A. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. em dois ensaios de Max Weber. em 1904 e 1905. Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. History and class consciousness. efetivamente reconhece as possibilidades. Para eles. embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria. Teoricamente. Para Renouvier.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou. Entre os filósofos. ao tempo da batalha de Maratona. Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. nesse particular. De interesse especial. "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. Todavia. O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva. publicado em 1857.'1 é verdadeira. não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita. Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível.13 A fim de demonstrar seu pensamento. tal como poderia ter ocorrido). Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. Destarte. no campo da ciência social.16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". Aliás. Segundo Abelardo. com base na categoria da possibilidade. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. como ninguém o fizera antes. Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été.15 Renouvier é incluído.17 Assim.

essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade. "II n'y a science que du cachê".. de frente. bem como inovações e mudanças conscientemente controladas. descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados. do ponto de vista de uma evolução em marcha. e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. por exemplo. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos.23 "Todo observador que acredita".21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de . ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". em matéria de modernização ou desenvolvimento. não resolvida. como cientistas sociais. Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária. portanto. Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso". inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou. conforme vista por Renouvier e Weber. Todavia. a ilusão do fato consumado. Na discussão da ação humana. tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas. mas. porém. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. A burocracia. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias. ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". nessas condições. mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. Com esse critério. torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos. de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido". produzindo para o consumo próprio do dono".os gregos. Ademais. como algo que ainda não ocorreu e. pois. Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos. mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas. Vale relembrar o estudo de Weber. No caso da liberdade. isto é. como o fez Weber. Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". como algo não "necessário". podemos dissipar a ofuscação do fato consumado.. "auto-sustentação" e "arrancada". ligado ao comércio internacional. em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". não "necessariamente". olhamos para o evento como algo que está "em formação". nas propriedades rurais.] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar.22 Havia. enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 . por exemplo. mas representa uma possibilidade objetiva. se nós. Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição. isto é. Todos esses tópicos implicam a Teoria P. isto é. publicado em 1896.20 Aliás. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. observa Mannheim. Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. "The social causes of the decay of ancient civilízation". uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas. como "tipo ideal". a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. mas não o foram.19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos. passados e presentes. ou seja. A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. Mannheim sugere um novo "método de observação". O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. e isso se nos afigura como "necessário".ciência. o luxo. saber por antecipação [. com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano". isto é. o despotismo. um requisito essencial para a análise científica da realidade social. disse Gaston Bachelard. As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. pois. se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados. tencionarmos atacar. o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). e um mercado urbano. não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. baseada na escravidão. se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. O conceito de possibilidade constitui. Sua explicação desce à essência da evolução do Império. Mais uma vez. não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc. "nunca se poderá transcender o eu quero. ao invés. entre uma "economia natural". problemas como "colapso". Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". estamos contemplando aquilo que ocorreu. que denomina como enfoque in statu nascendí. possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano. possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. Em outras palavras. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". dadas as decisões apropriadas. ao escrever: Num dos casos.

Assim. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche]. a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória.28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P. Antes de o jogo começar. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético. tomar um rumo imprevisível.27 O raciocínio utópico. Destarte. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. enfim. será ainda precariamente possível. o conceito de possibilidade está. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática.]. para Bloch. conjunturas e situações concretas. todavia. não experimentou uma seqüência revolucionária. Pode.. caso se verificassem todas as suas condições. que ele concebe como parcialmente condicionada. a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. que o determinismo não é fatalismo. Spengler. Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca. "em seu mais alto grau. diz ele. porém incertos no que se refere à sua realização. a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original. o aparente movimento próprio da história e da sociedade. revela-se capaz. Refiro-me a The principie ofhope. dadas novas condições. Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia". ao menos em princípio. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. "A liberdade". então a solução. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine. Em certas ocasiões. será apenas possível.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história". necessariamente. a possibilidade só é dada ern estruturas. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial. às vezes. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver. mas se encontra concretamente em vias de realização. de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". neste ensaio. trouxe-o para a área da Teoria P. necessidade metafísica. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente. por fortes razões. Apresentam-se. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Hoje. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos. um problema de opção humana. suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. isto é.29 Não podemos. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch.. todavia. e não meros agentes passivos de (ímfatum. A consistência das possibilidades é. Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente. O fato de que a Alemanha.24 Tal como o concebe Mannheim. de certa maneira. de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem. Em todo tipo de estrutura global. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança. no dia 9 de novembro de 1918. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo.30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!. como inovações teóricas. e estas leis.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva. Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial". é prova disso E. Para ele. anuncia o que não existe. de modificar ou inverter situações. não se pode prever que lado vai vencer. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. Por exemplo. variam elas próprias segundo outras leis. de criar possibilidades e destruir o impossível. Na realidade. por exemplo. o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos. podemos observar diversas regularidades tendenciais. mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. presente em seu enfoque.mudanças emergentes. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade.

35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas. Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente. até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. Maclver salienta: "Pata eles. Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional".. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário". Na realidade. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P. podem servir a um requisito funcional. os seguidores prejudicam os fundadores. a qui. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel. Concluiremos esta parte do ensaio. Discutiremos essa teoria. desprezível ou considerável. Entretanto. ele advertia: [. temporariamente e em grau limitado. Já naquele ano. se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização. David Ricardo. Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. de Gerschenkron. Ofereceremos.33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall.indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes. Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário".] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre". três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito. segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948. bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . John Stuart Mill. Como dizia Bacon. a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica. (2) eventos não favoráveis ao efeito. quando certa condição está presente ou ausente.. não sujeito a mudanças imprevisíveis. é apelar pata a metafísica. mediante comportamento estratégico. entre uma condição ou um fator. Por esquemáücas que sejam. Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário".^ A crítica posterior de Hirschman (1958).36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. Também para ele não há continuidade no mundo. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N.34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada. e "apenas modificam. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora".32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação". na hipótese em exame..37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P. que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias". Se esse intervalo for considerável. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode. talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro.] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais. equivalentes ou substitutos funcionais. contrapondo seus traços aos da Teoria A^. o equilíbrio é fundamental. Robett M. Assim escreveu: [. Desde o começo. (3) eventos indiferentes. Quanto à Teoria A^. existe sempre um intervalo. Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. o curso normal dos acontecimentos". o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto.. Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos. Referindo-se a essa questão. Tal como empregado pelos sociólogos. que não favorecem nem impedem o efeito. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. por pouco que seja. Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições. considerado como causa. O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. e seu efeito admitido.

Assim. exibem dora. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. conduzindo a sociedade a um novo estágio. 3. No momento atual da história. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido. sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. dades contemporâneas. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas. prática. Se observarmos os múltiplas. A Teoria P. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas. O curso dos onisciente. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha. que poderiam ter acontecido. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro. que está emergindo em nossos dias.3. nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. 7. 2. Todas elas são. caminhos e colapsos. Não existe processo normal unilinear. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. A qualquer momento pré-requisitos. sem é uma contradição de termos. Ela tem sido antevista. para que os agentes tema. nem há prática sem um rudimento de teoria.O que faz o homem pensar em pôs. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático. de. No que tange ao presente. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. o que terá de tivos e opções humanas. e sua natureza e vimento. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro. irá necessariahorizonte de suas possibilidades.7. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas. Em geral. Sob a ótica desse sismodernização. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social. condições nas sociedades em deem diferentes graus. Teoria N Teoria P 4.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais.No que respeita ao presente. Uma mente tamente necessárias. eis que se reso dos acontecimentos necessários. no sentido de Kuhn. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. Na história contemporânea. 5. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo.4. poderia prever. futuro destas. pode se realizar. a tarefa 5. Não idéias preconcebidas. possível fazer previsões. 6. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. a tada ciência social é mostrar o que. O curso dos acontecimentos resulta 2. Na realidade. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema. Existe um processo normal e uni. Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados. linear de evolução. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade. a fim de ser capaz de ver. cias concretas. a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. As primeiras. Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social.39 Conforme assinala Kuhn. esta possibilidade têmicas ou lógicas. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento. é acontecer a curto e longo prazos.verdade emerge mais do erro do que da confusão". É pernicioso ao cientista social ser 6. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. um obsermente um cientista social. nos trabalhos de muitos autores. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. refa da ciência social é descobrir o em última análise. Tudo o que aconteceu é a única 1.

de Kerr.46 Contudo.. Entretanto. Harbison e Meyers. Por exemplo.] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". Não obstante. em última análise.! tívo da Teoria P. Se. Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. Esse livro seria perfeitamente representa. Todavia. Introduzem. teremos de usá-las em situações próprias. diria antes que.. Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados". Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t . os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. para uma situação diferente. A propósito. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento. A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída. Existem. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos. após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor./V a noção de uma só e melhor maneira. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos. a um padrão determinado.44 A "teoria do oportunismo".. pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento. como conjunto de pressupostos.i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. no tempo e lugar certos". o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações. é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade.40 relativas a modernização. com efeito. de Deutsch. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos. adotado por certos cientistas sociais europeus. aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. assim. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. em termos conclusivos e abstratos. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido". Variam de caso a caso. • E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'. cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa. caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. por exemplo. Dunlop. não estaremos absolutamente certos.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N.42 Em outras palavras. uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P. sob o regime comunista. restringem-se. que são adequados a determinada situação. . qual deles seja o "melhor". as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. entretanto. Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida. porém. A sociedade da Rússia czarista. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento. Os autores afirmam que.45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social. de Barnard. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. com fundamento nessa correlação. Esse "método estratégico" seria. evidentemente. dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e. Escrevem: "[. era em grande parte insensível à realização individual. Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. portanto. mediante decisões adaptadas às condições desses povos. critiquei os indicadores de Deutsch. emonstrar. Podemos associar à Teoria . condição essa que contraria o postulado de Deutsch. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades. É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. Os autores dizem. Este autor já mostrou.

assim escreve: Destarte.48 nos quais Parsons se inspirou. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos". que representariam os extremos opostos de um continuam. O industrialismo e.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria.50 Contudo. isto é. de Parsons. Ou. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S. afetivas. o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta. nas mãos de sociólogos clássicos. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. Consideremos. A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico. conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. não concede margem para ambigüidade. William Mitchell. quiçá impossível. senão da própria personalidade. por exemplo. como uma espécie de ritual profissional compulsório. no mesmo sistema social. 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. A. Em artigo recente. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências.52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. Eisenstadt. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça". Em outras palavras. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial. uma distorção. neste país. Entendo por requisito estratégico. N. que se alinha fortemente com Parsons. talvez em menor grau. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. Em sua concepção. por exemplo. busca de realização e imparcialidade afetiva. toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. Se tomadas literalmente. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. nesse particular. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada.53 Entretanto. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. Nos textos clássicos de Tònnies. especificidade funcional. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. Em outras palavras. Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. o processo social em particípio passado. Podemos mencionar. adscritícías. ou seja. o bem e o mal. descobrir ou articular suas premissas conceituais. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. a generalizações ingênuas e impressionísticas.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. exigem esses valores e normas novos e opostos. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. depois de "definido o sentido da situação". sugestivamente. Mas quando trata de problemas vivos. o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva. tornam-se. Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro. neste momento. não obstante alguns argumentos em seu favor. Essas variáveis. difusas. nas mãos de Parsons. E esplêndido quando explica eventos pretéritos.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista. tornam-se muito discutíveis. a democracia. quando empregado em tom normativo. Conforme observou Buckley. Durkheim e Weber. as variáveis de padrão. como "uma dicotomia. O. Quanto à modernização. Por exemplo. conforme a ocasião. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento.49 O parsonianismo representa hoje. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. é teórica e praticamente falacioso. portanto. Nos sistemas sociais concretos. Maine. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. essa variável pode ser uma coisa ou outra. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato.

Diz ele: [. mas algumas terão. porque nossa inteligência está turvada por interesses. extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas.56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade". Assim. preconceitos e distorções. Service. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina).. embora de maneira vaga. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman". que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. ao contrário. Só não conseguimos a compreensão total do presente. de Parsons. qual espelho fiel. pelo contrário. existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. por exemplo. o rumo do presente está inexoravelmente determinado. que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização. mas também para fins de investimento".54 Abegglen. diferenciação ou. Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos. A Teoria P. costumeiramente julgadas obstantes. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema. mas. Deixo para o leitor esse julgamento. levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle. podem ser. gostem ou não. As forças. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente. que. Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido. na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão. não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal... em sua própria terminologia. Contudo. modernização com aumento de especificidade.] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que. muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo.59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas. Os resultados poderão ser bons ou maus. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração. pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização. Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. De maneira semelhante. resultante do jogo de causas absolutamente necessárias. cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas. que é capaz de saber.55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco.58 A respeito desse pressuposto. porém.. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração. pode obter um quadro exato da realidade. em algumas situações. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . Por exemplo. tal como Eisenstadt. muitas sè-lo-ão. com documentação convincente. "difração". em dose excessiva.60 Na concepção sinóptica. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão. No tetreno da realidade histórica e social. Urna mente poderosa. enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade. embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. A avaliação do papel da difração. essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas. em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina. Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. no entanto. não só para consumo. Parece. ele parece estar preso num círculo vicioso. de Elman R. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. que certas condições. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu. pois. Assim. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos. adscrição versus realização (achievement). Consideremos a variável "difusão versus especificidade". porém. Riggs equaciona. Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos.demonstrou. estabelece a "lei do potencial evolutivo". parafraseando Hirschman. Todavia.

efetua nos objetos". de fato. assustada ou carregada de culpa". tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento. sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança". muito simplesmente. gerência e organização. Segundo Martindale. Por algum tempo julguei que o incrementalísmo. constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey. e novamente alteradas. Além disso. em atitude furtiva. é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma. em outras palavras. Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. na realidade.61 ou. e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela. ou o contextualismo dialético. instead of theories ofchange).71 Bennis. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. É. cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte.*'1 Esse assunto. porém. possível entender essa perspectiva não relacionada. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 . Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração. desde que não se descure a prática da qual deriva. clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging. faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva. isto é. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo.] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. conforme explicamos aqui.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo.64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. e assim por diante". Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento". Mais recentemente. A razão. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [. O Eu que sabe é. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento. Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial.69 Essa atitude metodológica.70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas". Pela seguinte afirmação de Parsons. São dois os postulados da Teoria TV. cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível. tal como Robert Chin. Evidentemente.. e nós não possuímos esse conhecimento.65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto. pelo resto do mundo. a Teoria P.. em minha opinião. ele próprio. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom. como nossas atitudes. aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. ao interpretar James. segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude.66 Com isso. numa série de conjeturas que são "experimentadas. a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo.compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais.62 Destarte. em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes. neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação. se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-. de superar o enfoque sinóptico.68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV. observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. parte do campo cognitivo. Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica".

Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. e na revolução política da França. um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas. em larga escala. em todo o mundo. Assim. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. mar ou rio. que hoje "penetra"77 toda sociedade. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. realmentef um mundo unificado.81 Assim. Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial.79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização. Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. raros e descontínuos.76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão.74 Em outras palavras.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial. declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra. 1760-1830. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. com intercâmbio limitado. a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente. não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades". A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história. na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais. resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. Nessas circunstâncias. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas.72 Afirma. A terra não constituía. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante". com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza. nenhum sistema de vinculaçóes. em seu livro. nenhuma rede de relações culturais. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades". Diria que. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras". pela primeira vez. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos. Antes desses eventos. 1789-1794".75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também. e não por imitação ou origens comuns. no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional. desde o século 18. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 . outrossim. Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las. o professor Bendix. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste. Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. como já foi salientado. políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas. por exemplo. e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. Assim. Estas eram sistemas mais ou menos fechados. e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas". a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável. ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo. até então.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização. segundo os cientistas sociais clássicos. A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência. Em outras palavras. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas. Como se sabe. relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é.

Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. no processo de modernização. Galbraith. e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia. ou a sociedade mundial. K. Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas.. a economia mundial. pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular.90 A modernidade é um fato ecumênico e universal. No estagio atual de evolução do mundo. como J. Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito.86 2. têm forte caráter ideológico. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação. sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA. seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas. Alguns autores.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. já podemos especular. proposta pelo economista francês François Perroux. Normalmente. Wright Mills e David Riesman. A adaptação pode ser passiva ou ativa. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras". ' pois que. ou "pioneiro" e "seguidor". Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: .83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. A expressão "efeito dominação". como os EUA do final do século 19. A modernização nunca termina. As nações periféricas. pode se caracterizar como paradigmática. 1. ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha.87 Nenhuma sociedade em particular. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. como se pode observar hoje. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. como dizia Hartmann. como também da --•^^1 sociedade pobre. sobretudo no campo do mercado mundial. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido".b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional. coincide com um ajustamento ativo. em sua forma episódica contemporânea. Em termos de história. por exemplo. onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais. Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa. Naturalmente. o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria.88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência". Do ponto de vista da metassociologia da modernidade. e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. século 20. Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável. a modernização bem-sucedida. Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra. jamais total. de que "o país mais desenvolvidp. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". como o fez Huntington. como no caso do Japão.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro". se levarmos muito a sério a afirmação de Marx.89 Em relação à modernização. condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados. Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização. sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos. as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico". podem se deslocar para a área central. a partir mais ou menos do ano 2000. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo. como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Uma nação central. C.85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. como uma sociedade modelar de modernização.

Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. Essa sociedade já existe. O. e não alguma sociedade nacional em particular. em última análise. embora possamos compreender sua eficácia tática.91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo. Evidentemente. 1966. Reinhard. mas também para as hegemônicas. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo". Princeton. C. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. p. Developmentprojects observed. ou seja. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte.. Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. A modernização. Social Research. tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais. Acredito que possam. What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". N. Moâernization:protestandcbange. S. 4. a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade. 5. um comportamento estratégico. A. Quero dizer. um obstáculo à modernização. para clarificar o significado desse processo.. Ver HIRSCHMAN. em: Critique of current studies on political development and modernization. Ver também HIRSCHMAN. 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . mas também que o conduzam. 156. ou em suas possibilidades objetivas. Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas.em seu parcicípio presente. 3. 4. (Ed. temos de levar em consideração o supersistema internacional. Power. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. Para uma visão geral sobre*modernização. Jr. que o dirijam. The strategy of development. politics and people. Albert O. 1963. Ver MILLS. Podemos dizer. 6. terão de superar o caráter provinciano. a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. cap. New Jersey: National Bureau of Economic Research. parafraseando Gilbert Seldes. Na prática. mas em estado anárquico. p. In: ABRAMOVITZ. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder.. Ver EISENSTADT. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. hegemônico ou periférico. Jun. Englewood Cíiífs. como objeto de estudo. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". Com efeito. 1966. 3. Capital formation and economic growth. New York: Ballantine Books. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. p. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. do ponto de vista político. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. Marion J. das nações periféricas. p. 1967. se quiserem modernizar-se. 1968. na esfera acadêmica. embora em graus diferentes. Entretanto. Id. BENDLX. em certo sentido. A modernização. New Haven: The Yale University Press. Inc. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas. p. M. referido na noca editorial. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. Por isso. para cumprir esta promessa. Wright. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. New Jersey: Prentice-Hall. depende da institucionalização da sociedade planetária. Notas 1. Washington: The Brookings Institution. 1967. University of Southern Califórnia. Ver LEVY. assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. temporária. Aliás. representa. 4. em larga escala. ibid. sob asterisco (*). não só para as nações periféricas. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten. Hoje em dia. Mas. 1. 4. 41. A modernização é uma preocupação humana constante. A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica.). Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. 9. 2. p.

Roger. Ltd. p. cit. Mass. p. The social causes of the decay of ancient civilization. New York: AlfredA. 1927. 1905. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época). Londres: George AJlen and Unwin. 599. ver: BRIDEL. . Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio. 108-1 10. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo". Georges. Ernest. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica". Ver GERSCHENKRON. B. Wilburg Harry. Vol. esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. J.p. Ver. Lausanne. Suíça: Georges Bridel & Cie.LaformatíonefeFespritscientifique. se prestássemos ouvido a seus discursos. Scott. orientada e disciplinada pela realidade. 174. 77. 1962. "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação. André. DARBON. Paris: Felix Alcan. Itália: Taylor (Ed. 1934.7. WEBER. Ver JOUVENEL. cit. 19. v. se deu um presidente patrício. Londres: Oxford University Press. HACKING. George. Ver também FREUND. problems in the logic ofscience. Lincoln. Max. New York: Pantheon Books. jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY. New York: Frederick A Praeger. p.. Ernst. Mass. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. 18. 2. de. Ver também GERSCHENKRON. op.Tom. 1958. 8. 17. em vez de estudar o processo. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. p. Philosophical Review.: Belknap Press of Harvard University Press. Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard. 13. 1967. no entanto. conforme a previsão de Marx. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico. p. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL. Ecônomic backwardness in historicalperspective. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. 276). se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha. 1965.. tei quil auraitpu être. Sobre Renouvier. 1954.). volução bolchevista: "[. cit. mas não determina sua natureza. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. 1939. 173. Charles Renouvier et sã philosophie. The sociology ofMax Weber. Arthur O. ver BLANSHARD. A philosophy of~therealand'thepossible. 1967-p. La philosophie sociale de Renouvier. PEPPER. ld. tão expressivo em conseqüências.. v.] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro. 2. New York: The Macmiílan Company and the Free Press. BERLIM. Illinois: Northwestern University Press. 93. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 . no entanto. Acho muito difícil entender como autores eminentes. p. Humanistic existentialism. WEBER. JOUVENEL. P. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. p. Posstbility.. Ver RENOUVIER. por exemplo: ABBAGNANO. Paris: M. 55-72. New York: The Free Press of Glencoe. Possibilita e liberta. PICARD. Ver HIRSCHMAN. 1955. 1964. 1961. Harry Todd. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [. em termos de generalidades. 14. Julien. é julgada". 1956. Evanston.: Harvard University Press. 1955. 1Q de junho de 1925. 10. the literature ofpossibility."II nyadesciencequedu cache '.ibid. Paris: Presses Universkaires de France. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. 56. Charles Bernard (1815-1903). NAGEL. 119. The great chain of being. 1968. Alexander. Londres: Kegan Paul. Cambridge. p. A. Brace and World. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. LOEWENBERG. New York: Columbía University Press./Mar. (Eds. ADAMS. Journal of General Education. Max.. Ver também: LONG. The encyclopediã ofphilosophy. Renouvier. 9. editeurs. se perguntarmos.. 1957. Uchronie (rutopie dans l'histoire). 77. Stephen C. 411. 1950. 1908. O fato. . Paul (Ed. Révue de Métaphisique et de Morale. Ver BLOCH.. New York: Basic Books. The structure ofscience. 11.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. 71-79... Lês catégoríes de Ia modalité.). 1956. Paris: Presses Universkaires de France.] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas. uma divisão da Random House. 8. Brand. Inc. 1938. BARNES. H. Hazel E. Déterminismes sociaux et liberte humaine. ibid. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20. COSTELLO. op.). op. The art ofconjecture. Turim. George R. Law in history and other essays.. 1968. 76. The nature ofthought.. Trubner and Company. p. 6-7. Mimeografado. p. Pois. Jan. p. v. p. Cambridge.. 1901. Ver BOAS. "[. p. 181. ela escolheu um líder autodidata... p. Ver WEBER. Possibility. a resposta certamente é a Alemanha. a resposta é os Estados Unidos. Açnl 1967. Maurice. .BACHELARD. tais como Engels e muitos outros. p. Historical inevitability. Continuity in history and other essays. Califórnia: Califórnia University Press. Paris: Presses Universítaires de France. Thestrategyofdevelopment. Gaston. In: EDWARDS. Apesar de não se referir a Renouvier. Edward P. Nebraska: University ofNebraska Press. Ver também CHENEY. 5. Knopf. ed. Trench. Rivière. New York: Hartcourt. Nicola. Berkeley. Possibility. Ver LOVEJOY. O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. Bertrandde. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial. 9. 1964. Apud GURVITCH. . possam ter sustentadooupropostoocontrário. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro.porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento. Id. 1927. Signs. The methodology of social stience. E este. 7. p... Charles. E. 174. Isaiah. p.. WEBER. I. 12. BUCHANAN. Ltd.

Frederick. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations... uma divisão da Random House. 1966. Revista Civilização Brasileira. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. Utopian essays andpracticalproposals. 18924. Ver BLOCH. v. Novum organum. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica". Das Prinzip Hoffnung. Eugène. Ernst. Man and citizen according to Marx. In: RIESMAN. Inc. v. (Edição revista e ampliada). Da utopia à revolução. ibid. Tempo Brasileiro. maio 1966. n. Id. como a conhecemos. segundo Ernst Bloch. John T. 203. 151. 1964. Illinois: Free Press of Glencoe. 'é a própria boa sociedade em ação'. Utopia e marxismo. 1965. 1964. 1966.. p. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. ibid. p. p. New York: Harcourt. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável. Ver GERMANI.. op. 65. New York: Harcourt. 166. Pierre. Ver também BOSSERMAN. Revisionism. pelo menos para o Ocidente. 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J. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. uma divisão da Random House. 1968. de Bloch. Na mesma linha. p. 65. BLOCH. particularismo. a tendência. In: SPEDDING. Id. p. Ver DUPREEL. Philip. Id. p. BLOCH. porquanto agora já a temos. Works ofFrancis Bacon. the philosopher of hope. l. Frankfurt: Suhrkamp Verkg. 33. p. 59. Ver também FURTER. In: LABEDZ.. New Jersey: Prentice-Haíl. Brace & World. p. Ver o ensaio de MERTON. (5) difusão vs. 36. 2.: Harvard University Press. v. Sobre as idéias de Bloch. 7. 1967. 38. ibid. Revista Latinoamericana de Sociologia. n. Paris: Presses Universitaires de France. Id. Ver GURVITCH. an analysis of the sociology of Georges Gurvítch. Socialist humanism.. 32. D. 8. Brace & World. Robert. p. New York: Vintage Books. Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. Londres: Oxford University Press.). Ver BACON.). grosso modo. J. 37. 43. (Ed. 1869. Londres: Allen & Unwin. 1966. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. p. por exemplo. p. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. Indmtrialism and the industrial man. HARBISON. 52. 1954. Christian. 3. 47. l. 1962... 44. 18. 166. O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. New York: The Free Press. p.. de Parsons.. BLOCH. (4) adscrição vs. 167. Erich (Ed. Ideology and utopia. Individualism reconsidered. 1955. Dialectical sodology. Paul. Inc. D. Gunnar. Social theory and social structure. cit. In: MERTON. v. 35. 1968. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. 1964. 25. n. p. DUNLOP. J. 1965. E. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada. Chicago: The University of Chicago Press. 72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. In: FROMM. L. ibid. 44. cit. The new utoptans: a study of systems design and social change. ELLIS. Manifest and latent functions. as variáveis de padrão. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. 1948. 95. 7. Glencoe. Leopold. realização (acbievement). Ver RIESMAN. 45. R. HEATH. uma divisão da Random House. 1949. imparcialidade afetiva. v.

Especialmente. SHILLS. 2.. Praxiology: an introduction to the science of efficient action. 56. 1960. 60. BRUYN. v.. Inc. 63. Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos. Ver RIGGS. Id. Fred. Marshall D. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 . 1967. 51. Human behavior and social processes. p. quem sabe . 55. 1965. e v. R. p. New York: Harper & Row. 61. 1942. fev. S. Chicago: Aldine Publishing Company. Ver MITCHELL. The American Political Science Review. Alfred. p. p. Se. Política! development theory: the Latin American experience. Id. Toward a general theory ofaction.Talcott. John. 38. Ver BUCKLEY. minha concordância com ele seria quase total. 1963. a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente.. Englewood Cliffs. p. 58. Na verdade. e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. Ver SERVICE.48. The active society. às vezes. de Mary Parker Follet. 1966. Journal of InternationalAffairs.p... Ver DEWEY. 1962. p. n. p. não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo. 9. p. Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. HoughtonMiffling Company. Ver também NYE. 24. 10. W. Tempo Brasileiro* ano 4. há correntes historicistas (por exemplo. 1967. cit. 1968. Boston. 1965. Econômica. Ver. Especialmente. Ver também KOTARBINSKI. Herbert. 37 (New Series). n. 1967. Albert O. 387. Sociology and modern systems theory. v. cit. 1963. n. Da mesma forma. p. op. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. New York: Dover Publications. Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons. s. ago. STEPAN. F.ibid.. 52. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton. ao considerá-lo um representante do "holismo".. T.d. 38-7549. A. porém.). Inc. Quaisquer que sejam seus fins. n. Amitai. Inc. Sérgio Paulo. um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se. Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper. 1943.. Ver PARSONS. Em ensaio a ser publicado. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper. 1966. Contradictory functional requirements and social systems. Evolution andculture. Englewood Cliffs. Elman R. "causar benefício público".. nature andjreedom. New Jersey: Prentice-Hall. 161. Nesse artigo. Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. 20. em vez de "holism". New York. 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61. ver MOUZELIS. V. Essays in experimentallogic. ibid. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo").. parte I. Scientísm and the study of society... Mill. v.. n. Ver. Sobre a interpretação incorreta de Weber. 50. p. como o faz Popper. v. Ver taníbém DEWEY. 11-12. In: ROSE. em que ele escreve: ". 66. Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. Charles L. Society as symbolic interaction. 53. BLUMER. New York: The Free Press. Ver: MERTON. G. 73. Albert. Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo . 62. p. John.ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. The Journal ofConflict Resolution. J. 1966. Nicos P. 389-390. por exemplo. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. p.Ver HIRSCHMAN. 1967. 35 (New Series).. 1962. SERVICE. v. Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. por exemplo. New York: Pergamon Press. 54. Severyn T. 59.. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. 4. RIGGS. cit. Além disso.jul. 4. David. Englewood Cliffs. 310. Ver HIRSCHMAN. ago. New Jersey: Prentice-Hall. 57. 81. New Yorlc The Free Press. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo". On experience. Administration in developing countries. New Jersey: Prentice-Hall. Boston: Houghton Mifflin Co. New York: Liberal Arts Press. 304. The law of evolucionary potential. Ver BRAYBROOKE. p. SJOBERG.. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. Arnold M. ano 23.387. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964). jun./out. 66). Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. p. este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências". que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". In: SAHLINS. 77. todo). 1960. 13. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. 65. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. 2. 2. v. Em muitos casos. 37. Harper & Row. Economic Development and Cultural Change. Ver ROUANET. 1964. Ver HAYEK.seu bem-estar geral. Ann Arbor: University of Michigan Press. LINDBLOM. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes. op. Albert O. Ver HIRSCHMAN. 64. ETZIONI. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. Elman R. William C.. Edward A (Org. o capítulo 4: "Context and thought". 1960. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo". Walter.

em caso de guerra". Duesenberry. American Behavioral Scientist. New York: McGraw-Hill Book Co. 1962. The principie of limited possibilites. Ver também CHIN. New Haven: Yale University Press. 1966. em 1983. 1965. Id. 1965. American Behamoral Scientist. New York: Frederick A. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. v. Boston: Houghton Mifflin Co. sobre os países desenvolvidos de hoje. DEUTSCH. In: ROSENAU. abr. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. John. op. New York: Simon & Schuster. p. 486. Ithiel de Sola (Ed. em 25 de maio de 1967.em qualquer época. 4. p. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. Karl. v. 68. 70.). 259-90. 2. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS.talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. World problems in the coming decades.67. New York: Hoít. Ver MOORE. a abundância será um câncer. foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. com o título Administração e contexto brasileiro. 72./ago. 1961. 4. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. 6. New York: Columbia University Press. Na mesma linha. e uma armadilha de morte. ibid. Robert (Eds. The spell of limited possibilities. Spaceship Eanh.todos os recursos. MCHALE. 26. mas a idéia de "penetração". 1966. New York: The Bedminster Press. Don. 1913. CHIN. In: FARREL. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. Já não são mais os recursos que limitam as decisões. 12. Nation and world..). que quiserem ter. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Talcott. v. 11. Johan. pela mesma editora. S. Social and cultural dynamics. Ver WARD. Government and politics in the 20th century. 82. Cybernetics and the problems of social reorganization. Rinehart & Winston. Beyonâ the welfare state. Charles R. 75. BOULDING. Praeger. ibid. p. Robert. 1964. Pitirim A. Id.. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados. v..Ver PARSONS.. A redução sociológica... p. 25. Gunnar. J. In: POOL.. On the future of the international system. p. 195-203. a surpreendente verdade elementar. 1967. New York: The Free Press. New York: Harper & Row. O mundo. n. n. é que eles podem ter . The social system. CARTER. p.. Walter (Org. Gwendolen M. Barbara. BENDIX. PARSONS. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. American Sodological Review. HIRSCH. jul. LOWIE R. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. GALTUNG. John H. 78. W E. portanto. cit. p. 74. op. p. The social impact of cybernetics. 6. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. p. como categoria sociológica. R. Apud BENNIS. Aurélio./ago. 1912.). On the principie of convergence in ethnology. 99. senão em prazo curtíssimo . p. cit. jul. p. W. Barry (Ed. v. HERZ. Kenneth E. 590. 9971. A reconsideratíon of theories of social change. 810-18. 73. 1937. p. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. BENNÉ. U Thant. ver SOROKIN. International politics and foreign policy. Ver BENNIS. Explomtiow in social change. v. p.. Evanston. em tempos de paz. 44. Ver MARTINDALE. que só funciona enquanto persistir a escassez. New York: The Free Press. 1966. Journal of American Folklore. George K. cit. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. E a decisão que cria os recursos. 1967. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. Ver SOROKIN. Esta é a mudança revolucionária fundamental . 1968. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas. Ver THEOBALD. PECCEI. 25. Journal of American Folklore. 6.. Order and community in the international social system. op. 1966. 1966. Ibid. In: BENNIS. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise . American Sociological Review. p. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas. 33 segs. v. Global ecology: toward the planetary society. Introduction. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. 1967. em espécie e escala. New York: McGraw-Hill Book Co. In: ZOELSCHAN. Approaches to comparative and intemanonal politics. 69. DESAN. The planning of change. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente". G.). 1951. N. 1960. Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. p... 11. 1965. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". representa uma nova ferramenta analítica. Wilfrid. THURNWALD. Journal ofPeace Research. 81. 218. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. no "Faculty Center" de Stanford. 77. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples. Warren G. Changing organizations. O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende. Sorokin remete a: GOLDENWEISER. 11. In: DECHERT. Kenneth D. 80. 99. The utility of system models and developmental models for practitioners. Robert. Secretário-Geral das Nações Unidas. The planetary man: a noetic prelude to a united world. Washington: Georgetown University Press.. que uso neste texto. 1966. 79. R. ed. 1968. 76. 1965. Illinois: Northwestern University Press. MYRDALL. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. Talcott. 49.

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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1958.. 111. FINLEY. Thepursuit ofsignificance-. 2.). Max. RAMOS. The tragedy of the commons. Jerry. The human condition. Berkeley and Los Angeles. Translated with an introduction. 1996. PINCHOT. MACPHERSON. 1978. B. 1983. 1994. MERTON. David C. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum. San Francisco. Gifford e Elizabeth. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology. New York: The Free Press. DENHARDT. Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke. 1968.suporte de uma sociedade multicêntrica. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. notes and appendixes by Ernest Barker.. Freeman. West Hartford. 1958. MANDER. strategies for managerial success in public organizations. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. ARISTOTLE. Califórnia: Wadsworth Pub. Califórnia: University of Califórnia Press. When corporations rule the worlã. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais .esse estrato exerce o papel de elite. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. KORTEN. HARDIN. PEARSON. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. The case against the global economy and for a turn toward the local. MASON. Hannah. Chicago. . In: DALY. I. 1973. Berkeley. C. Richard O. (Ed. Robert K. G. Christine M. B. O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. London. Edward (Eds. Social theory and social structure. GOLDSMITH. Towarda steady-state economy. San Francisco. Calif. É necessário.: The Universky of Chicago Press. Rio de Janeiro: Campus. Alberto Guerreiro. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich. 1994. MITROFF. Belmont. Califórnia: W. San Francisco. lan L. p.). Califórnia: Sierra Club Books. Connecticut. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. 1996.133-48. Fmmebreak: the radical redesign of American business. portanto. H.: Oxford Uníversity Press. 1964. San Francisco. ed. 1973. The antient economy. Herman E. 1993. Califórnia: Jossey-Bass. Roben. 1981. Garrett. Thepolitics [ofj. fruto da liberdade de escolha do ser humano. . Great Britain: Oxford University Press. M.: University of Califórnia Press. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 . Oxford. Referências ARENDT..

porém. Seu texto é didático e sumário. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. em número de cinco. Dye. Os modelos revistos P°r Thomas R. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões. constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral. na verdade. mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais. incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . é dominantemente marcada. Os artigos de Simon. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global. em segundo lugar. o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada. Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada. Não se trata de um texto crítico. Lindblom e Etzioni. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas. No primeiro. Esta parte do volume.

os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. racional. Santana. os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. de elite. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. incrementais ou mistos. Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista. aqui. A ausência de suporte empírico. assinalada pelo comentarista. Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). em 1983. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. isto é. Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. Por isso. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro. para orientar o policymaker no processo operacional de análise. lidado com formulação de políticas. não pode oferecer mais do que prometem seus termos. também na década de 1950. admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). presumido pela ciência econômica. provavelmente por influência do conceito. embora Simon não tenha. É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". Etzioni propugna por yjna posição intermediária. Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus. por razões diversas.ao campo das políticas públicas. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. com provável exclusão dos economistas. de grupo. "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. embora não universal. eles "avançam sem esforço. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. é de sua natureza. segundo Winkler. em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. Os diversos modelos (a saber: institucional. De acordo com M. da opção pública e sistêmico) servem. da teoria de jogos. então em voga. Charles E. Segundo resume ele. e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". Em vez disso. As decisões dos rnmistradores individuais. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. em essência. Lindblom e o próprio Etzioni. Pelo contrário. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. Segundo Simon. O economista Donald R. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. Com exceção do modelo da opção pública. não invalida. de processo. Trata-se de um recurso que. em suas construções teóricas. formulação e avaliação de políticas públicas. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. para começar. principalmente. De acordo com Lindblom. Dennis. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". evidentemente. dispensando-se. porém. tratamento especial a seu respeito. sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. Segundo observa o economista Edvaldo A. Herbert A. a rigor. Formulação de decisões: escolhas racionais. decidem de modo incrementai. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. em seu comentário. E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. de Karl Popper. PressupÕe-se. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico. a operacionalização dessa concepção de homem. conforme confessou em carta ao periódico Current Content. Por sua vez. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. pois. parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. incrementai. rumo ou planejamento". coletiva (política). individual (mercado) quanto da pública. incluído na coletânea.

Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. M. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada . as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. por um lado. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas. sem maiores considerações por seu mérito teórico. com (b) os processos incrementais. pela abordagem "racional compreensiva" e. de Burton T. Com base em Guerreiro Ramos.para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos. Segundo Etzioni. os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. e. Seu estudo. corretamente. a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente. Harwick. o artigo seminal de Lindblom. Conseqüentemente.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . evoluiu para uma análise comparativa. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. no contexto do paradigma paraeconômico. Belmiro V.como o "modelo operacional normativo" de Dror. Na estratégia incrementai. os detentores do poder e. explorando alternativas de prazo mais longo. a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. Trata-se de um texto original. no artigo de 1986. em seu artigo de 1959.depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas . destinados a estabelecer direcionamentos básicos. Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro. substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade. de seu fiat de executivo.como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais . escrito especialmente para esta coletânea. que se limitava. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista. indireta e parcialmente. levando críticos como Sternberg a observar. pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". Castor. sob os títulos: "'Mixeá scanning. professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. o tomador de decisão consegue. e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros. Saasa. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. porém. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. em especial. Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. no outro. embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista.explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito. Com o modelo da "sondagem mista". Em seu comentário. que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão". J. por outro. por exemplo. num extremo. Segundo o argumento de Etzioni. Mas o ensaio subseqüente. Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista. e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas. Na perspectiva de Etzioni.decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações. por sua vez. Segundo Dennis. Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". no entanto. A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. Em sua visão. Ao reexaminar sua proposta. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional. Segundo o comentarista. Etzioni admite e lamenta que. com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning). em que . que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento. Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. conforme demonstrou. (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom). também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas.

Entre suas obras de maior sucesso editorial. por exemplo. Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas. Newjersey: Prentice-Hali. Esag/Udesc. Dono de um estilo literário direto e fluente. Aliás. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania. na condução de políticas públicas. Modeís of politics. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). por exemplo. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University. na obra de Mary Parker Follet. Harwick propõe que se adote. Stone. a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. O Tradução: Francisco G. em Washington.ed. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. 11-30. em Israel.um protótipo de avião. Ou pode o modelo ser um diagrama . até mesmo para o russo e o chinês. Recebeu o prêmio Harold Lasswell. Thomas R. 11. ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. Pode ser uma representação física real . Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). Heidemann. Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. DYE. In: Unáerstandingpublicpolicy. p. por seus estudos sobre federalismo.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas. por exemplo. e o prêmio Donald C. Lindblom e Etzioni. some help in diínking about public policy. Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição). 2005. a perspectiva de "processo-ação". tjn matéria mais mundana. Dadas a densidade e a originalidade da análise feita. Embora não a elabore neste trabalho. no Brookings Institution. por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. cuja base teórica pode ser encontrada. o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos. . Seu livro mais recente chama-se Politics in America. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R.o mapa de uma estrada. Thomas R. e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise .

As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. Essas instituições oficialmente estabelecem. Ao longo dos anos. modelo racional. Em primeiro lugar.como importantes e mesmo obrigatórias. incrementalismo. Tradicionalmente. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". a ciência política. partida de jogo. Em segundo lugar. o governo empresta legitimidade às políticas. jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força. Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas. modelo da teoria de jogos. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade. que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. preferências de elites. os Tribunais. a seguir. os Estados. 100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais. Finalmente. modelo incrementai. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. modelo sistêmico. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas. igrejas. a Presidência. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. processos políticos e influências institucionais. modelo de grupo. dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas. Apresentamos. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade.empresas. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. Entretanto. sugerindo o que é importante e o que não é importante. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas. modelo de processo. mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. Esses modelos não são competitivos. Estritamente falando.Serventia aos modelos. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . à primeira vista. à maneira de outras disciplinas científicas. modelo da opção pública. atividade de grupos de interesse. isolada ou conjuntamente. etc. deixar-se explicar por um dos modelos em particular. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. forcas sistêmicas. uma breve descrição de cada modelo. Seleção dos modelos. para descrever e vplicar políticas específicas. modelo de elite. as políticas governamentais envolvem universalidade. . Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. Tradicionalmente. Aqui. Embora algumas políticas pareçam. focalizando as características essenciais da vida política. organizações profissionais. ajudar-nos a nos comunicarmos. Em vez disso. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas. associações civis. identificar aspectos importantes de questões político-sociais. os Municípios e assim por diante. opção pública.

As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas.organização. a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. r °cesso: política como atividade política Figura l . AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas. podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal.) Entretanto. estadual e local. tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas. juizes e outros atores políc °s. se as forças subjacentes permanecerem constantes. PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. Com o termo "estruturados". porém. A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. suas atribuições e suas funções . Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos. O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas. gruP°s de interesse. Desde a II Guerra Mundial. presidentes.sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. sistemático. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro. O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais. a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro. legisladores. Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas. 1. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos". sem que. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo. ver a Fig. por exemplo. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas. (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação. Recentemente. Em resumo. queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. Arranjos constitucionais e legais. têm sido descritos em detalhe.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. burocratas. Na área dos problemas urbanos. É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação.

Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas . implementadas e mudadas. Prestar serviços ou prover pagamentos.. instalações.identificação de problemas. Copyright © by Wadsworth Publishing Co. legitimação. Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l ..que haja mais acesso se houver maior interesse. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas.. Transformá-la em lei. Eis.1 Fonte: Charles O. Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar. portanto. p.agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. °trnulação de propostas.) Varia (justificação. Inc. Reimpresso com autorização do editor. controles etc. 1978. Pacific Grove.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. ed. 2. Estudar os programas. Desenvolver propostas de políticas. recomendação etc. Na Tabela l. legitimação de políticas e assim por diante. pagamentos. Articular apoio político para ela. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem. mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas. Relatar os outputs dos programas governamentais. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise .quem ganha o que e pot quê. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona. Criar impostos. Brooks/Cole Publishing Co. Boston: Duxbury. ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas. que se garanta crítica e oposição. o que escreve a respeito o cientista político Charles O. para a ação governamental. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. Propor mudanças e ajustes. Organizar burocracias. pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas . An introãuction to thestudy ofpubUc policy. montagem de agenda para deliberação. formulação. implementação e avaliação. em como ele interage com o processo. Selecionar uma proposta. 12. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados.. Jones. o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo . por exemplo.Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas. não necessariamente com a substância em si mesma . organização de agenda. para resolver as questões e os problemas. em seus estudos sobre políticas públicas. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas.

e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas. porém. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas).. despender dinheiro. educação. um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos. ou o que quer que seja.3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses. não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. em qualquer momento dado. (4) o cumprimento efetivo desses acordos.envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas). A política é. em que a discussão. da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado. Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas. competitivo ou não competitivo. fazer cumprir as leis). em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. do presidente ou dos tribunais). em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos.Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 . O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais". e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. Pelo menos essa é uma questão que metece atenção. o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. em qualquer momento no tempo. o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. do ponto de vista da teoria de grupo.] Os legisladores julgam a luta dos grupos. Talvez as restrições sociais. formal ou informalmente. que sejam significativamente diferentes. (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas.4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política.. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas. esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . na verdade. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. Segundo os teóricos de grupo. os acordos e as conquistas. Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse. a política pública é. para apresentar suas demandas ao governo. O cientista político Earl Latham descreve a política. Novamente. Na verdade. se são populares). o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [. sob a forma de estatutos. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. pluralista ou elitista.2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se. na realidade. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. em que a implementação seja razoável. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. bemestar social. Truman. pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa. Segundo o cientista político David B. conseguir aprovação do Congresso. justa e compassiva. a implementação de políticas (criar burocracias. saúde ou justiça criminal.

Por sua vez. Finalmente. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. há um grupo latente grande. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. pobres. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos. liderança. intelectuais progressistas. Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos . da classe média. Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. Desse modo. Os partidos são vistos como coalizões de grupos. desde a era Roosevelt até recentemente. Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. quase universal. das elites para as massas. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. Em segundo lugar. dos brancos. Ao fazê-lo. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna. católicos. Nos EUA. dos protestantes. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. Quanto maior a clientela do político. na realidade. na sociedade norte-americana. negros e sulistas. grupos étnicos. eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda.Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 . traduzem as preferências das elites. as políticas públicas. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais. Esse grupo nem sempre é visível. que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . riqueza. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. na verdade. era composta por trabalhadores.o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros. a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. As políticas fluem "de cima para baixo". Em primeiro lugar. evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes. Assim. negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa. 3). a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. moradores dos centros das cidades. e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. e este fato modera as demandas dos grupos. poder organizacional. a coalizão do Partido Democrata.

e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. essas instituições "democráticas" . Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. seu interesse pela preservação do sistema -. os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos. apáticas e mal informadas. entre as elites. as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. e. Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". mas raramente substituídas. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. e as elites. agindo na base do auto-interesse esclarecido. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. mas antes os valores prevalentes da elite. Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. muito mais concordância que discordância. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema. a delimitação do governo e a liberdade individual. evidentemente. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 . As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. Nos EUA. Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. as massas não decidem políticas públicas. O elitismo sustenta que as massas têm. bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites. Em primeiro íugar. Na maioria das vezes. Elitismo não significa.isto é. As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites. na maioria das vezes. mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". • As políticas públicas não refletem as demandas das massas. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. não das massas. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social. Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. As políticas públicas são modificadas com freqüência. o elitismo considera as massas profundamente passivas. os tomadores de decisão devem selecionar. Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. dentre as opções políticas. dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar. • As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas.eleições e partidos . Assim. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele. Em segundo lugar. Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos. Em razão do conservadorismo geral das elites . Dessa forma. Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo".são importantes somente por seu valor simbólico. na melhor das hipóteses. isto é. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas.

Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios. mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais. entretanto. Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo. status. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. mas.7 Na verdade. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários. muitas barreiras à formulação racional de decisões. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U. dinheiro etc. Finalmente.Em outras palavras. como também das ciências físicas e biológicas. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis.S. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . ao contrário. mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". (3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. a procurar maximizar suas recompensas . incluindo-se aí o custo da coleta de informações. políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas. econômicos e culturais. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido.poder. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido. Os formuladores de políticas. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão. rejeitadas em decisões anteriores. Para selecionar uma política racional. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. sociais. reeleição. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. Há. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo. Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos. Hoje. mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso. Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. a partir daí não se deve promover mais gastos. por exemplo. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos.

decréscimos ou modificações nos programas em vigor. Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. O cientista político Charles E. nem identificam os objetivos societários.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ». Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões. como ilustra a Figura 5).sí l O . O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas. para então fazer a seleção. e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos. mesmo na era do computador. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. 0 CD „. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o.Q O (0 o Q. restrições de tempo. isso acontece porque eles não dispõem de tempo. ec onômicos e culturais. Ao contrário. Em primeiro lugar. Dessa maneira. uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. políticas e despesas são considerados como pontos de partida. (Por exemplo. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política. Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos. os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas. em termos de máximos benefícios líquidos.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais.8 Segundo Lindblorn. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. com base em todas as informações relevantes.® <u i <u cn " -a . informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor. sociais. para prever todas as conseqüências de cada proposta. Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 .

tenham eles provado ou não sua eficácia. A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . a menos que haja substancial realinhamento político. Na formulação de políticas. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. Finalmente. aquela que está mais próxima das políticas atuais. os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 .L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . As pessoas são pragmáticas. práticas administrativas ou estrutura organizacional. talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. ao contrário. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. Na maior parte dos casos. organizacionais e administrativas. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória. Em quarto lugar. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas. construções. e as mudanças políticas mais fundamentais. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários. O "jogador" pode ser um indivíduo.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar. uso de armas nucleares. são deixadas de lado. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares. os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores. As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. Assim. Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro. Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz. Assim. econômicas. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas. diplomacia internacional. isto é. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". com maior freqüência. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. Em terceiro lugar. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão. necessárias à maximização de valores. envolvendo grandes ganhos ou perdas. raramente procuram a "melhor maneira". ou outros itens de natureza material. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos. o incrementalismo é politicamente conveniente. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas.Modelo incrementai Em segundo lugar. Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. Em condições de incerteza. terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. ou em disposições psicológicas.

a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo. -5 ("desonra"). Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. cambalear como um bêbado em direção ao carro. Mas se o motorista A decide manter-se no curso. Se o motorista A desvia. Portanto. Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes. esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e.um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. Por exemplo. Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. e o motorista B desvia. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 . levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo.— na verdade.10 para ambos os jogadores. Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. mas que se aplica a situações competitivas. há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente. cada um seria levemente desonrado (-1). os dois colidirão. há dois valores numéricos dentro de cada célula . mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes". os resultados invertem-se. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10).Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. presumivelmente. correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. A mais simples é a matriz de dois por dois. JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples. há quatro resultados possíveis. Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários. qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional. são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. Se ambos saem do curso. então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões. As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. a contagem pode ser . em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. O resultado depende do que os dois fizerem. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo.um para cada jogador. cada qual representado por uma célula na matriz. portanto. Por exemplo. mas o motorista B mantém-se no curso. no meio da pista. As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" . Mas a matriz é muito simples. Na teoria dos jogos. Quem se desviar será "covarde". mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. Consideremos o jogo do "covarde". um contra o outro. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. Além disso. Se nenhum deles se desviar do curso. Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números. que destroçam seus carros. O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. Ambos os motoristas preferem evitar a morte. Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6).

A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário. para providenciar sua defesa comum. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. porque essa opção minimiza sua perda máxima. O economista James Buchanan. contribuintes. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. para seu mútuo benefício. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. partidos. grupos de interesse. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. para se proporcionarem benefícios mútuos. porque. Em primeiro lugar. Teoria da opção pública fpublic choice^í. isto é. burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. Por isso. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional. se forem oferecidos a um indivíduo. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. suas liberdades e sua propriedade. Assim. a liberdade e a propriedade. Finalmente. ele deve remediar certas "falhas do mercado". e mediante acordo (contrato) entre si. como já foi assinalado anteriormente.eleitores. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública. O mercado não consegue prover bens públicos. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. legisladores. A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. isto é. outra falha reconhecida do mercado e. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. devem ser oferecidos a todos. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados. burocratas.) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. versões diferentes de motivação humana. Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 . o jogador racional irá desviar do curso. Mais significativamente. No entanto. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas.adversário. Desenvolveram-se. portanto. especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. para qualquer comprador individual.9 Em suma. argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. as pessoas devem agir coletivamente. que. (No jogo do covarde. por intermédio do governo. portanto. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. candidatos. A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la. Em segundo lugar. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. Tradicionalmente. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito. a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais. bem como de Thomas Jefferson. independentemente do que faça seu oponente. podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas.

não vencem eleições para formular políticas. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . £-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se. Mesmo depois da disputa eleitoral. mas em ganhar eleições. Para compensar os custos impostos à sociedade.os eleitores médios -. Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" . deduções em folha e financiamento do déficit . Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades. Assim. Várias "ilusões fiscais" .serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros. os indivíduos interessados em benefícios específicos. os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado. Racionalmente. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas. homogêneos e numericamente pequenos. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos. os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades. nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo. Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos. talvez seja tarde demais. amealhar generosas contribuições de campanha. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios.impostos ocultos. Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores. os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 . pode encontrar muitas dificuldades. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios. Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores. não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio. subsídios. privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo. Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores. A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais. engordar os orçamentos das repartições. conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo. Diferentemente dos consumidores do mercado. os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas.locai impõe custos não compensados a outros.10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7).

com o apoio indispensável de toda a sociedade. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. em resposta às condições ambientais reais ou percebidas. regulamentações. As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa. benefícios. Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. agem para influenciar a política pública. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. de contribuintes/cidadãos. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio. se ignorar suas demandas. Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8. à semelhança de outros atores políticos. por sua vez. os grupos de interesse. perseguem seu auto-interesse no mercado político. constituem a política pública. a produtividade e o investimento se vêem desestimulados.uma economia política tão eivada de subsídios. essas alocações. O conceito de sistema político tem sido empregado. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. exagerando os perigos que a sociedade corre. Os outputs. da força. (3) do uso. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados. que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos. por muitos estudiosos. e ele o fará para assim se autopreservar. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais.Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. as atividades de muitos grupos especiais de interesse. com novos alertas sobre perigos. acabam produzindo excesso de regulamentações. se desejam se manter no mercado. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. algumas das quais conflitantes entre si. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados. ou entradas. Para atrair membros e contribuições. que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. Na verdade. Em suma. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. mas menos organizados." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. Quando perduram por períodos prolongados de tempo.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. obedecem às leis. MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 . que o trabalho. implícita ou explicitamente. ou saídas. ou ameaça de uso. Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. programas e serviços governamentais. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" . Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas.

Identificar o que é relevante. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. de fato. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. ou elites. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. ou incrementalismo. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. Evidentemente. não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas. Orientar a pesquisa e a investigação. ao usar o termo. ele não serve para ajudar a compreensão. Propor explicações. Por outro lado. pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que. Ordenar e simplificar a realidade. medidos e verificados. O conceito deve ser operacional . até certo ponto. por exemplo. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral. ou jogos. relevante. Quando pensamos em sistemas políticos. que possam ser observados. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. Comunicar algo significativo. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. ele estará comunicando. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. Por um lado. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. via feedhack. entretanto. sua utilidade é diminuída na comunicação. uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. o que é real. No entanto.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . que possam ser testadas e verificadas. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre. um modelo deve corresponder à realidade. é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui. Podemos todos concordar. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. ou significativo depende.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional .isto é. isto é. ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas. Condizer com a realidade. Geralmente. Entretanto. Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. mesmo que não seja realista. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. ou formulação racional de decisões. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . Por exemplo. estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. dos valores pessoais de um indivíduo. ou grupos. simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. ele deve ter efetivas referências empíricas. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. Finalmente. esclarecer e entender o que é realmente importante em política. Em outras palavras. Se.

Heinz. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas. em Washington (Lashc). ZEIGLER. 9. The group basis of politics. Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. ed. 8. 2004. Thomas R. 1993. 3. Charles E. J. p. ex-professor da Escola de Administração Pública. 19. ed. The governmentalprocess. The calcutm ofconsent. The science of muddling through. An economic theory ofdemocracy. JANOWITZ.. Boston: Duxbury. The politics ofthe budgetary process. A framework forpolitical analysis. 1959. 37. David A Jramework for political analysis. 2. 9. CA: W»' dsworch. New York: Knopf. New York: Harper & Row. Thepolicy-makingprocess. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. Ann Arbor: Universityof Michigan Press. Morris (Orgs. J. An economic theory ofdemocracy. The irony ofdemocmcy. N. No entanto. p. Englewood Clíffs. ed. Samuel J. Boston: Little. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula. The calculus ofconsent. No livro Undentandingpublicpolicy'.contra os dados do inundo real. a pesquisas sobre política educacional. N.: Prentice-Hall. lhe politics ofthe bitdgetary process. 1962. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. 1954. Ver DROR. 6. Englewood ClifFs. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad. Anthony. Yehezdel. Notas 1.. 7. In: EULAU. 1968. Davíd B. Brown. com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas.. Belmont. Charles O. Aaron. An introduction to the study ofpublic policy. 1965. Em poucas palavras.). 3. Spring. da Universidade do Sul da Califórnia. Monterey. Dedica-se.NevfYork: Knopf. v.: PrenticeHall. Pane IV. TULLOCK. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. decide e implementa uma política pública. WILDAVSKY.Norch Carolina. James M. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. San Francisco: Chandler. economista. TULLOCK. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. Califórnia: Wadsworth. ver: TRUMAN. Aaron. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. N. Earl. Winlder. Charles E. LINDBLOM. lhe governmental process. Anthony. 2. James M. Ver LINDBLOM. 5. Public Administration Review.. DOWNS. 239. 9. TRUMAN. p. LINDBLOM. Harmon. Thomas R. Harmon. Public policy-making re-examined. JONES. Raza. New York: Harper ÔC Row. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI). 11. 4. Thomas R. Gordon. Gordon. New York: Free Press. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. LATHAM.. p. David. 1957. 1962. 1957DYE.. 6. An optional model of public policy-making. 1964. ed. NC State e Duke. ELDERSVELD. DOWNS. Esses 1956. WILDAVSKY. ZEIGLER. 1993. The irony ofdemocracy. New York: HarperCoílins. 1951. o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . 1959. 1993. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. Political behavior.: Prentice-Hall. 1992. David B.. 10. Referências BUCHANAN. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. EASTON. Edward J. WOODHOUSE. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). 1978. BUCHANAN. em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial. 2. Englewood ClifFs. Gênero y Educadón en América Latina. Ibid..ed. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. J. 79-88. principalmente. 1965. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 .

Nesse sentido. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. avaliação Formulação Formulação. depois de testa-los. Em outras palavras. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. Assim. No entanto. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. implementação Formulação. Finalmente. Obviamente. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação. A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. Por exemplo. em escala menor. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. que não correspondem à expectativa. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo. Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. ele não avalia a "elegância" dos modelos. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca.modelos compartilham certas características entre si. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. Os modelos nascem na imaginação do cientista. Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. Ao invés disso. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. Tabela . o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos. Por exemplo. isto é. Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. desse modo. regulamentação Formulação. regulamentação Formulação. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. legislação. apesar do potencial evidente que têm para tanto. segundo a teoria. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. legislação. regulamentação Formulação. legislação. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. legislação. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação. são muito importantes. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. em torno da natureza dos arranjos institucionais. ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. regulamentação Formulação.Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos.

Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo.é pelo menos animadoramente claro e amplo. v. em Pittsburgh. esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise . expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas. em 2001. em particular.anteriormente. praticamente. no Quanerly Journal of Economics. Heidemann. mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. em Pittsburgh. ignoram a implementação de políticas. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política. por ser econômico. Ela tem sido testada. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. Herbert A. que . Esag/Udesc. esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA. até o fim de sua longa vida. A Tradução: Francisco G. rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. com base na literatura. e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar. na teoria da firma de negócios. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". Em vez disso. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los. que existem inúmeros pontos em que se pode intervir.se não é absolutamente completo . p. Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual. também é "racional". partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. Esse analista saberia. O presente artigo foi publicado. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais.1955. ou a determinar se elas procedem. hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência. sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". Nascido em 916. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas. a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela. Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua. Em suma.^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. Pennsylvania. que. poderia acrescentar. originalmence. 99-118. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis. 69. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. No entanto. Além disso. Por exemplo. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. feb.

Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. por conseguinte. Em parte. de um valor esperado. num problema de otimização. Entre as restrições comuns . dentro do próprio organismo biológico. em parte. Aqui. Neste artigo. lucro. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi. em outro trabalho. Modelo comportamental de decisão racional " !35 . Os psicólogos. inclui algumas novas considerações . Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva. os fetos relevantes do mundo real. pode "otimizar" como meio para a adaptação racional . nos ambientes em que essas organizações se encontram. recompensa. se adotarmos esse ponto de vista. Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. Por exemplo. Isto é. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp. sem dúvida. ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução. a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. que. "alcance das metas" . os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas. teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. em mensagem manuscrita ao tradutor. têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa. em 30 de julho de 1996. retribuição. Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido). ou via escrutínio do ambiente de escolha. Em parte. via fax.Enunciada em termos amplos. Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece. o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português. professor do Departamento de Matemática da UFSC. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha. De maneira semelhante. Por exemplo. resultado. Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas. Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente. algumas restrições que devem ser tomadas como dadas. ganho. incluindo-se aí o homem. As correções.como uma função da proposta escolhida.sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. ou um minimax. Mas.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. Proponho-me. aliás.e. Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. entre outras observações. optei pela primeira abordagem. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo. assim. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente. envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" . ara garantir a correção dos termos matemáticos. Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos).e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. no estágio atual.que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência.

por sua matriz depayoffs. s.a probabilidade de que ocorrerá s. (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos. Para muitas finalidades. se a alternativa de comportamento escolhida for a. para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. com o À contido em A (A d A). Os possíveis estados futuros dos negócios. definida para todos os elementos. o conjunto^. e a função V.isto é. S. pois.2 *• Regra de Max-Min. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. de 5. Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. j. para cada alternativa de comportamento. não negativa. 6.Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional. aos valores nas células. V(s). o conjunto das células na fila a. e o payoff. mas. V. de A. em que S Pa (s) = l. vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. O conjunto Sa é.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —. t j. a. no conjunto Sá. Pa (s) . aconteça o pior resultado possível . quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. às estratégias do primeiro jogador. em forma reduzida. ao subconjunto Sá . 5. Representamos então a informação pela associação de cada elemento. é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras.o conjunto dos resultados que podem ocorrer. Ao descrever o modelo proposto. por exemplo. A. Na representação ordinária de um jogo. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais. senão todos. é preferível a Sy ou vice-versa —. selecione a alternativa. em consideração''ou "percebe". a. Num modelo matemático. O payoff"pode ser representado por uma função real. a. O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. que serão discutidos aqui — em geral requerem. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A . o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios. Ao guardar em sua mente essa interpretação. nos modelos da teoria de jogos. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5). vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. ou resultados da escolha. a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. uma probabilidade. Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S. s. Suponha que. em pares os elementos de S — isto é. 2.se S. em A (ou em A). Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. que são usualmente construídos. se for escolhida uma certa alternativa. V(s) .que se realize o menor V(s) para s em Sa. Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão). o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . representados por um conjunto de pontos. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. Em seguida. Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores .) 4. 3. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1. Essa informação pode ser incompleta . se for escolhida uma certa alternativa de comportamento. Isto é. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 . Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. porque ela atribui a cada elemento. pode haver mais de um resultado possível. podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários. uma relação que afirme que s. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. a. quanto os tipos mais limitados. A. se for escolhido a. A probabilidade Pa (s) é uma função real. para qualquer alternativa escolhida.

e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". -1). que certo resultado é melhor. sem dúvida. Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo.) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível. A título de um exemplo de (b). deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados. Na posição (+1). verdade descrevam o processo de tomada de decisão. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo. A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. tão bom quanto. Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. e. Dependendo das circunstâncias. V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III. obviamente. de forma consistente. Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha. 0) ou um dos três valores (l. clara o suficiente. Em vez disso. não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise . obviamente. suponhamos que S represente as posições possíveis. mas não podemos. a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. White pode forçar o empate. empate ou derrota).Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã. White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black. Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório". por conseguinte. Regra de probabilidade. esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito. e em que circunstâncias. V(â) = V(s. Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S. poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto. Pa(s). fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas.deve ser sempre possível especificar. ou pior do que qualquer outro. A evidência introspectiva é. Isso. Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. na teoria econômica. O. caso contrário. A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. Na teoria psicológica. Black pode assegurar a vitória. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem . A título de um exemplo de (a). os seres humanos efetivamente usam essas simplificações. selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff. em situações complexas de escolha. envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados .movimento do jogador White. mas não vencer. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. empírica de se determinar até que ponto. Entretanto. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo. Na posição (0). numa partida de xadrez. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência.não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas". Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que. para todos os s em S. Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. Na posição (-1). no 2Q. II.

o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. então. W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto.3 Em segundo lugar. S' em S). mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas. Agora.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente).) Então. O). então garante-se um resultado satisfatório. em conjuntos ou lotes de duas. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S. pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. S. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). no caso das funções simples depayoffi (+1. a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. (Ou. Suponha. digamos U(s). definida em 5. Se o processo de coleta de informações tiver custo. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. W(s). ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. para s em S'. três ou de n ofertas. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. No caso extremo. o que é mais comum. a. cada elemento. de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). O procedimento. Ao processo de formulação de decisões. antes de receber a próxima. depois de haver refinado a associação. pode de saída ser associado ao conjunto todo. (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. V(s) seria igual a /. como se mostra mais adiante. o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. Sá. ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5". Em segundo lugar. Em quarto lugar. não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas. mediante esse procedimento. Quando é admissível uma V(s) simples. (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). de modo que V(s) = l. obviamente. Em terceiro lugar. 0) nas condições que acabam de ser discutidas. contido em S'). sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. ou em outras circunstâncias. Então. Em primeiro lugar. supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. for possível encontrar uma alternativa de comportamento. que assume apenas os valores (+2. ele procura um S' em 5. nos seguintes termos: IV. que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade. Se. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação. por exemplo. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 . enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. ele pode receber uma seqüência de ofertas. se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas.

Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. "vitória ou empate". Mas. as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. No entanro. Por exemplo. em vez de exigir que o payoff se. diante de todas as respostas possíveis de Black. "empate ou derrota" e assim por diante.. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória. Ela requer uma função escalar de payoffi. Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". Dentre os programas viáveis. Em sentido objetivo. então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. V(s). a. esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. í. Modelo comportamental de decisão racional • 143 . tornase administrável. (A otimização exige. "empate claro". "derrota clara". no entanto. dependendo da adequação dessa associação. até o 30° movimento. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. Na teoria e na prática de programação linear. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. componentes múltiplos. isto é. É viável.4 Ao que parece. Em seções posteriores deste artigo. Em vez de uma função escalar de payoffs. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada. que não estão em S'. White "explora" todo o conjunto associado a a. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. Para todos os fins práticos. pois. poderíamos ter uma função vetorial.]^ maximizado. desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída. Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas. 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. Sua exploração pode levar a pontos. em que V tem os componentes Vf V2 . pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. V(s). Tão logo esse requisito seja atendido. Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória". a ordenação completa dos payoffs. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada. é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. Esses podem ser integrados a S'. que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia. digamos. obviamente. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo. precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. Se. todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". do ponto de vista do jogador. torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior. Considerando até aí respostas alternativas a Black. ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais.Sob condições favoráveis. talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. White escolhe por tentariva um movimenro. derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado.. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. uma ordenação total dos payoffi. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo.} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs. a. e tentar outro. esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S.5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados. então. Este último pode então rejeitar o ponto original. Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. do ponto de vista computacional.

Sá.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido .por exemplo.2. V (s) > k). todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. Tem-se lidado com o terceiro caso. para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. se Üdar com ele. v. dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão. e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo. seS' Procure então um a em A. No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais). podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais. a. 3. se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis. admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. k. > k. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional. ele compara dois empregos em termos de salário. Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna. de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é. Suponha que consideremos satisfatório o payoff. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença"). No caso de um indivíduo. tanto quanto possível. o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais". condições ambientais. Figura 2 . CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão. etc. Onde cada alternativa de comportamento. Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V. Procure um subconjunto de S'em S. atratividade do trabalho.6 No segundo caso. No primeiro dos três casos mencionados acima. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. de tal modo que Sá faça parte de S'.Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi. prestígio. No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . se V. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos. ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento. Novamente. não se garante a existência ou a unicidade de soluções. para todos os i. A regra V é ilustrada na Figura 2.igualmente um conceito que se refere à aspiração. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá.

de acordo com o argumento central deste artigo. e até provável. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente". estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". é racional. ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada. E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. Quanto mais persistente for a organização. o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração. maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. para muitos fins. Há uma outra maneira de representar o processo descrito. e Ã. por exemplo. Então. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que. em vez de modelos de racionalidade relativamente "global". em certo sentido dinâmico. obviamente. há algumas considerações dinâmicas.poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. A se reduz. que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. que define uma alternativa como satisfatória. Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. 5. Quando se examina as propostas de modo seqüencial. pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso.a venda de uma casa —. se for difícil encontrá-las. Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A.humana. A se amplia. podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e. os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias. o conjunto das alternativas de comportamento. em muitas situações. Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo. e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias. Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação.Q payofft do custo de descobrir alternativas). que englobe os dois procedimentos como aproximações. pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. Modelo comportamental de decisão racional • 147 . o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida. O nível de aspiração. a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo. (É possível. que deveríamos propor neste ponto. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò. teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida.) Em uma organização. uma seqüência de tais situações. em vez de uma única situação estática de escolha. No entanto. Em outra. Mas no outro caso discutido anteriormente . Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias. dadas essas limitações. Consideremos. Mas. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional". Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial. o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que. Nesse caso. Então. o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque.8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes.) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante. se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. para responder a essa questão. muito menos antitéticos. com boa fundamentação psicológica. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . Além disso. Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente. Segundo um princípio vago. (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo.

148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. a organização de conhecimentos e capacidades limitados. por sua vez. Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento. no começo da seqüência. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. isto é. e essas discrepâncias. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade.). mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. Se há desconto dos payoffs no tempo. liquidez). Esse procedimento haveria novamente de complicar. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. o outro. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff. em pouco tempo. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff. 10. Então. o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. l. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir.) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. que podem ser de considerável importância prática. resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. para a torre. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados. Da mesma forma. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. Modelo comportamental de decisão racional '149 . ao final de cada dez movimentos. Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. Comparar o Q. no entanto. Um seria o payoff" imediato" (consumo). os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. I. etc.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação). Particularmente. Nesses casos. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo". Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. de um computador ao de um ser humano é muito difícil. dois componentes. os payoffs de toda a seqüência de tentativas. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados. O objetivo mais amplo. ao mesmo tempo. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom. as simplificações feitas por essa organização. no mundo real. Para fins de escolha. de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo. para a rainha. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice). em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. enquanto.9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. Como se indicou na última seção. Na introdução.

em base diária. Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa. A ilustração sobre a venda da casa.6) d d (i) ôd(i)j=i (A. para o dia k. procedemos da seguinte maneira.2) =J . obtemos: (A. se a casa já não foi vendida antes.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 .P.ftf. Os componentes k da função d(k) são independentes.P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k. Para demonstrar isso. do preço de vendas. ele aceita a oferta de valor mais alto.k=i+l j*i ie. se já não foi vendida antes. para i > k. (d) D (l . Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k. ele estabelece um preço de aceite: d(k).1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A. ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite. Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão. Conseqüentemente. isto é. isto é.5) dd(i) Mas: (A. d(k + 1). para cada k. Agora desejamos estabelecer d(k).3) Ek (d) = £k (d) U (l. em relação a cada componente. ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite. foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis". (A. para um ponto máximo: (A.(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)).8) õEk (d) _ d d (i) o. obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k. e (A. digamos. se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas. serve de exemplo. (d). 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. se não receber ofertas de valor superior a d(k). (d)) K.4) V {d (k)} = ÍE. na seção "Funções simples de payoff"'.9) _£!_ = _ d(i) p. ao nível que venha a maximizar (A. A cada dia (ou outra unidade de tempo). Ao diferenciar ^parcialmente. o preço que venha a maximizar o valor esperado. Nesse caso. mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional.n Fatorando^ . (A.4). k-l k =i (A. a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo. V[d(k)]. Agora. Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k. será o valor esperado do preço de vendas.

7. Na verdade. a pouco menos de cem variações . Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. p. 1949. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. ao longo do tempo. Eu poderia mencionar que. Ver ARROW.19. Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada. — podemos calcular o dia d(i) ótimo. Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo. queremos interpretar a equação (A. 6. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. Norman Dalkey. Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. 4. 1952-53. Para uma discussão complementar sobre esse ponto. 10) é igual ao lado direito de (A. ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. para o dia n. além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite. 39. em velocidade suficiente. e A comparison of organization theories. Econometrica. adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo. Review of Economic Studies. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. 404-37. submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto . 3. ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro. v. 10). fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter. e não a partir de (k = l). v. e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. 10). 20 n. p. Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". examinadas em cada uma dessas posições.isto é. o preço racional de aceite no dia i. se ainda não foi vendida anteriormente. o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. v. 2). p. introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. antes de prosseguir. foi possível reduzir o número das linhas de jogo. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. d(i). American Economic Review. para baixo ou para cima. out.l Para que a resposta tenha sentido. Se olharmos para a definição (A. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. é igual ao valor esperado do preço de vendas. 40-49.e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. Entretanto. Em segundo lugar. v. 10). 19. se a casa ainda não estiver vendida no dia i. SIMON. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford. 4). Kenneth J. Ver o Apêndice. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços. relativa a &k(d). July 1951. oito por cada jogador. que. é um exemplo de uma função simples de pttyoff. Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco.10 Por conseguinte. A formal theory of the employment relation. Em seguida. computando de trás para a frente. movido pelo ânimo de puro empirismo. de Modigliani. Em primeiro lugar. Tomaremos esta última alternativa. "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations". Herbert A. podemos evitar a questão da convergência. a soma infinita em (A. mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). a casa estará vendida com certeza no período n. De acordo com a equação (A. Pode-se ver isso. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Anais. produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. l. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. 293-305. o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. 10) tem de convergir. admitindo um preço de reserva a(n). Agora. p.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha. nos termos em que este é definido aqui. ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem. ao se observar que o lado direito de (A. em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. 201-208. 5. Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. 1951. mas. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza". Econometrica. no caso em que o somatório termina no período n . descrito na.

o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC). 10) por caminhos independentes. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade. segundo Simon e March (1979). Por causa disso. A. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. D. representa uma situação normal para o "homem administrativo". 96-102. Kincaid chegaram à equação (A. N. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços. 1979. I. Desde 2001. busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. nos modelos da teoria de jogos" (SIMON. An inventory problem. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. 80. Herbert A. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. MARCH. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. 9. T. ou da maximização . 1955.seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". p. A propósito. muito provavelmente. normalmente. Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. na prática. O artigo seminal ora comentado expressa. Simon e March acrescentam ainda: 10. um conjunto de simplificações que.ou da racionalidade ilimitada. 39-41. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão. (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa. os modelos de escolha racional incorporam. exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. 80-84. de Simon. Administrative behaviour. ou seja. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. isto é. entre 1995 e 1997.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. XXIV). Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979. isto é.101). 1947 p. Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas. Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe.8. seu primo. Em suma. M. Ao que parece. 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . o que. p. aquela que maximize uma dada função de payoff. 1953. entre as várias disponíveis. na prática. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha". Darling e W. (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e. New York: Macmillan. De fato. Journal ofOperations Research Society of America. a quem chamaremos de homem administrativo. sempre. 240-44. contemporiza. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. por exemplo. Fev. Ver seu resumo. Dentre outras coisas. Ver SIMON.

Na verdade.como a utilização das funções simples de payoffi . a maximização de uma função-objetivo.] Em termos de programação matemática. agitado e confuso do mundo real (op. S186): Quando definem racionalidade de forma ampla. Na verdade. são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. autonomia. [. p. as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e. Nesse caso. Ou seja. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível. sem função-objetivo. tendo em vista que. nem mesmo as simplificações propostas por Simon . o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização.1 Segundo Hogarth e Reder (1986. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos. capacidade de destruição. e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações. os modelos ajustam-se mais ao problema. no artigo comentado aqui. cit. [. 7). verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo. as restrições podem ser tratadas em suas bases reais.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido. A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. desse modo.MCDM). dada a impossibilidade de otimizar.. o decisor encontra-se diante de um problema. Ademais. por exemplo. o que é mais importante. o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação). pelas características da situação descrita. em essência. diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional. passa a ser encontrar uma solução possível. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum). inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs". são mais aptos à resolução de problemas. porém. de certa forma. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon). com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece.] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões.. \ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência. Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional. No entanto. 1972. que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. Desse modo. em um cenário em que a guerra é pouco provável.. na Universidade de Chicago. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular.. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON. XXIV). facilidade de treinamento. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. normalmente.. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. em urna situação de guerra iminente. p. os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica.2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 . de quebra. desde meados dos anos 1960. foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. Dado um conjunto de "n" aeronaves. tal como admitido pelo próprio Simon. são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon. Isto é. e o problema. mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. p. Nessas circunstâncias. realizada em outubro de 1985. ou entre velocidade e custos. bem na linha do que pretendia Simon. Assim.O homem econômico lida com o mundo real. agora temos um problema com restrições. um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making . Esses modelos. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição.. contudo. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs". e. confiabilidade e custo de aquisição. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. nos períodos mais recentes.. o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. e. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho. que. qual a melhor opção? Nesse caso hipotético. Como há muito tempo se sabe. é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata.] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. portanto. Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria.

em sua grande maioria. porém. 2. por exemplo. The evolution of coopemtion. v. generalizando. Operatíonal Research. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão. a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1.8 da anterior. comentado aqui.Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. Apesar de todos os avanços alcançados. tem-se: l + w + w2 + . esses buscavam. também começaram a aparecer estudos. para O < w < l. a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. 4. cuja soma. estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e. isto é. o certo é que. Com o passar do tempo. Estes. essa preocupação será dispensável. EILON. além disso. Ver também Arrow (l 986). As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso. a solução será única. não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada. J. ou buscam. infelizmente. propostas por Axelrod (1984). e o segundo vincula-se aos resultados futuros. n . l. p. se bem que não maximizadoras. ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão. Assim.. 1984. No caso. Ou. 59.. o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário. e que. tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. pela proposta de Axelrod (1984). se as decisões futuras valessem apenas 0. Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982). The Journal ofBusiness. Assim. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. p. para w = Vi. uma seqüência infinita de decisões (escolhas). o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + . por exemplo. = . ver. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon. o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas.. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração". é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional.1986. Entretanto.. em que cada decisão vale 0. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos. Portanto. soma 10 (pontos.. -23. no âmbito da teoria da decisão. desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica. Todavia. Desde meados da década de 1960. como. é igual a 2. n. vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias.w) Na verdade. S. Dessa forma. essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. 3-15.2 das decisões anteriores. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. no âmbito da teoria dos jogos. K. então. pela equação (1). as proposições dos modelos de critérios múltiplos . Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW. de alguma maneira. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo. AXELROD. Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes. Rationality of self and others in an economic system. por exemplo). Notas 1. as sugestões simplificadoras. Goals and v constraints in decision-making. o que é também relevante. Modelo comportamental de decisão racional -159 . R. S385-S399. cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo).25. de alguma forma. não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência. New York: Basic Books. 1972.que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização.

Teoria das organizações. que têm a ver com a questão da inflação. Berlin: Springer-Verlag. Segundo Lindblom.HOGARTH. REDER. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. ou todas as variáveis. por sua vez."método da raiz" e "método da ramescência" . com o sugestivo título "Still muddling. M. No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". foi publicado na Public Administration Review. ou racional-abrangente. 1979. L. 1955. 803-838. K. 19. v. por exemplo. Operations Research. not yet through". Washington. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas.. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . L. H. C. A. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. Decision analysis: an overview. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos. C. 1982. pleno emprego. S185-S207. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. . 69. obviamente. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão. em ordem de importância. Aqui. das sucessivas comparações limitadas. ou abordagem racional-compreensiva. v. O segundo saiu na mesma Public Administration Review. de decisão. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. em Connecticut. Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business.. v. 39. 59. ou racional-global.. O texto original. n ' 6. ele recoloca. ' ^> HWANG.1 Charles E. Segundo o dicionário Caldas Aulete. A. Heidemann. 4. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. Ele poderia começar procurando listar. do presente artigo de Lindblom. p. 517-526. usa-se o termo em sentido figurado. ' SIMON. 1979. S209-S224. YOON. nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G. D. Esag/Udesc. A behavioral model of rational choice. v 30 n ç p. todos os valores. 1986. p. C. a ramescência. n. A state-of-art survey. SIMON. methods and applica tions. para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. MARCH. 2. Rationality in psychology and economics./dez. H. Quarterly Journal of'Economir v. refina e completa a argumentação. ed. Em 1979. KEENEY. 99-118.4. Multiple attribute decision-making.são posteriormente substituídas por outras. W. do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. 79-88. Lindblom" University of Yale p. R. n. como. Spring 1959. As denominações usadas pelo autor neste artigo . O "método da ramescência". nov. No artigo de 1959. em inglês. a expressão muddling through. Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. M. The Journal of Business. ou simplesmente racionalismo.. E. corresponde ao método do rmiddling through. do "avanço sem muito esforço ou organização". p. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. em botânica. 1986. p. 1981. sob o título The science of "muddling through". R.

ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. apenas numa forma um pouco modificada. entre os anos de 1961 e 1983. E daí as compararia entre si. É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. como o primeiro método de formulação de políticas. a eliminação de todos os controles públicos. Além do mais. obviamente. os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. mas também menor risco de desemprego. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. por exemplo. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai". como o tradutor destes artigos. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. A strategy ofdecision. mesmo assim. por um lado. Aí. ele procuraria fazer a escolha que. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. Finalmente. Numa outra possível grande linha de abordagem. de fato. em 1979. The market system. em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). Num segundo momento. como seu objetivo principal. prevenção de quebra da bolsa de valores. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. proteção das pequenas poupanças. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. Zahar. Na verdade. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços. Por exemplo. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita. Ao cotejar suas poucas opções. Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. Apenas algumas outras metas. com total sujeição ao livre mercado. continua a atender a quem. Esse procedimento. em verdade vivenciada em pequenos passos. The intelligence of democracy. ele não encontraria. de fato. exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. Por isso. Se fosse colocado sob pressão. como o pleno emprego. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. em termos de decisão política. Essa abordagem não se assemelharia. maximizasse seus valores. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). então. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. em ordem de importância. normalmente. O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. ele consideraria. e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. Sua obra é pouco divulgada no Brasil. Usable knowledge. como aliás sói acontecer. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas.empresarial. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. Embora seja passível de descrição. a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. ele estabeleceria. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. Em seguida. de forma consciente ou inconsciente. por outro. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. foi referido em mais de 490 publicações. Em vez disso. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. Com escritório ainda ativo no campus. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. Para estudar o caso da inflação. outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. Num terceiro momento. até mesmo no Brasil. A título de ilustração. publicado originalmente em 1959.

planejamento e administração pública. inadem primeiro lugar. sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. na posição de praticar aquilo que poucos pregam. valores quantificados para possibilitar análise matemática. e. a literatura sobre tomada de decisão. 3a. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. A análise é compreensiva.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas. buscam-se os meios para atingir os fins.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda. o segundo. depois. passo a passo. Charles Hitch. Para efeito de ênfase. Na verdade. 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 . em vez da segunda. 2a. em grande parte. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência . O tipo de modelo explícito simples. sempre que possível. sim intimamente interligadas.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation. todo fator de relevância maior é tomado em conta. no entanto. Curiosamente. deixando os administradores públicos. portanto. isto é. muitas vezes. que lhes são prescritas.para expor explicitamente os passos necessários no processo . Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo. por isso. proponho-me. e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. uma perspectiva amplamente abrangente e. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -. parece ser quase trivial. se poderia chamar de método racional-compreensivo.praticarem o primeiro método.3 De forma mais imssionística £ jjreve. que lidam com decisões complexas. formulação de políticas. uma decisão importante de política externa. por exemplo. o primeiro. pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington.e. corro algum risco de exagerar. mesmo em casos de problemas complexos. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos. por modelos como este. a esclarecê-lo e formalizá-lo. quando estudamos. limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. sanciona a primeira abordagem. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior. e em pequenas etapas. 2b. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados. pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . típicos do primeiro método: objetivos claros. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. O teste de uma "boa" política consiste 3b. e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo. isolam-se os fins equada ou limitada. A formulação de políticas é. bem simples. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. Mas esses procedimentos avançados. 4a. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. avaliação explícita. A elucidação dos valores ou objetivos é l b. como se ela seguisse o primeiro método. 4b. pratica-se o segundo método. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão. Na realidade.

Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. por exemplo. Além disso. Como se determina. em seguida. um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador. numa circunstância diferente. e outro.e tem de escolher . em primeiro lugar. Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. é preciso saber. no método das sucessivas comparações limitadas. numa dada situação de decisão. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. ao controle de tráfego. está subjacente nos dois primeiros. pois o método da raiz. O problema do valor é. à clarificaçáo do método alternativo. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe . sempre um problema de ajustes à margem. elucidar seus valores e. em termos ideais. descrito por Meyerson e Banfield. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. passamos diretamente. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo. Ao explicar o segundo. evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição. mesmo que seja apenas para si mesmo. Consideremos.diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 . o conflito em torno da localização das casas populares. Em resposta. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. Um terceiro ponto. valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. os administradores. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. Ele não consegue. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. muitas vezes. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. Se. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. como em geral acontece. ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias. é forte a dependência 5b. por exemplo. de fato não funciona para questões complexas. tratam na verdade as questões complexas.5a. mais sutil. em sua maior parte. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. ou não. por contraste. Que se prefira um valor a outro. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. estaremos descrevendo como os administradores. faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. se possível. Suponhamos. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores. Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas. corno critério de decisão. muitas vezes. da ramescência. à administração do salário-mínimo. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. Com freqüência. escolher a partir das alternativas propostas. elimina em grande parte a dependência de teorias. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. quando eles conflitam uns com outros. como mostra o exemplo. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. por exemplo. na verdade. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. em algum sentido abstrato ou geral. com freqüência não saberá de que modo os escalonar.

ainda que sejam os próprios. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si.por exemplo. A não ser de forma aproximada e vaga. c. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. com base neles. a não ser quanto à sua diferença marginal. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. diante da incapacidade de. eleitos. que foram. efetivamente. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. sobre liberdade e segurança. não conheço outra maneira de descrever. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos. Em suma. portanto. Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. "boa" ou "racional". pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. a °tre ira é irrealizável e irrelevante. em termos um pouco mais elaborados. X ç. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e. não faz parte do método da ramescência. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 . ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. d t e. Ou. diante de duas possíveis decisões políticas. um alcaric ' muito profundo. descrita anteriormente. de outro. formular os valores relevantes e de. de tudo o que se disse até agora. às vezes. conciliáveis e marginalmente estáveis. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz. Ao escolher entre as duas. A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. ainda é. e não precisa * i. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y. em seguida. portanto. de fato. por exemplo. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. Essa relação entre meios e fins. ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba. ou mesmo de entender. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra. Imaginemos que ele esteja. diretamente. Mas. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. se decide por um dos dois valores marginais. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. finalmente. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. ComparaS£ amente ao método da raiz. De maneira um tanto paradoxal. primeiramente. Esteja ou não consciente disso. independente e previamente à escolha dos meios. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. « 1 com eles. ele tem. O significado deste terceiro ponto tem. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. caracteristicamente. de um lado. O segundo aspecto relaciona-se a este. f ea " ^ as. os objetivos desejados. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. para problemas complexos. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. se não tem valores ou objetivos prévios para. de fato. isto é. partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. e quando ele. minhas avaliações relativas . possível testar se uma decisão política alcança. afinal.5 A principal diferença constatada entre. os administradores têm de fazer sua escolha. a decisão é "correta". a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. b. Y. Por isso.

chega-se a ela. o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país. Sendo assim. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. Se não houver acordo sobre objetivos.o possível enfraquecimento dos laços familiares. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. com freqüência. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. onde nuer que ele possa ser obtido. Por isso. No método das sucessivas comparações limitadas. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. Mas. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. digamos. e municipais. com o seguro social. ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados. usado na tradução. e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. nada que é importante fica de fora. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. Em primeiro lugar. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Por isso. Análise não abrangente (4b) Em princípio. Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins. Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. na análise racional-compreensiva. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. Mas. essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano. Até aqui. com os serviços urbanos. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. Por isso. Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. ser competente em todas as opções políticas possíveis. não existe teste. não haverá padrão de "acerto". não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. De maneira semelhante. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. global. a urbanização . Ao planejar um programa de recuperação de solo. mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. quer abstrata ou marginalmente. na realidade. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. Seguindo por outra linha de conseqüências. num importante sentido. antes de mais nada. muitas vezes. e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. deve-se em vez disso. Por conseguinte.

Quase todo interesse tem sua sentinela. pode-se argumentar que esse sistema. não precisam ser uma coisa nem outra. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião. os administradores públicos e os analistas de políticas. O comportamento dos partidos tem. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. portanto. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. no início da década de 1930. raízes nas atitudes públicas. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. em boa parte.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar. de fato limitam. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. Tem-se destacado. As políticas não mudam a todo instante. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. De maneira semelhante. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. as mudanças nas posições políticas. Numa sociedade como a norte-americana. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. ou apesar dos esforços do outro. Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível. obviamente. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que. com freqüência. Ademais. possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. mas também realismo Observa-se comumente que. eles o fazem também por uma questão de relevância. em geral. com freqüência. mesmo que as exclusóes pareçam. em segundo lugar. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. reparando os danos causados por outros órgãos. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. no seio dos partidos. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo. por sua vez. irrelevantes. Nesse caso. Na verdade. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. em grande parte. mas por meios ligeiramente diferentes. contudo. mas o definem em termos um pouco distintos. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. pode-se responder que. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. de certo ponto de vista. nas democracias ocidentais. chega-se a uma divisão útil do trabalho. arbitrárias ou aleatórias. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. mas não o mesmo nível de benefícios. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas. e ambos favorecem o salário-desemprego. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. na prática. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 .6 Relevância. e. em que os indivíduos são livres para se associar. estamos bem perto do sistema descrito.

na análise das opções de uma decisão política. E. autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação. Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. liberadas. O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo. no método da ramescência. associações de agricultores. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. dos parques nacionais. se porventura possível. um processo muito árduo. o método da ramescência. É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e. Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. remediar erros passados com razoável rapidez . ele pode. Finalmente. não o será por outro. procedem em seqüência cronológica. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores. É claro que. Em terceiro lugar. A formulação de políticas é. c om freqüência. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa.Nos EUA. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. No método da raiz. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. às vezes.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. Não se decide uma política de uma vez por todas. em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele. ao passo que. na prática. na melhor das hipóteses. porém. de várias maneiras. da saúde das rodovias. Em primeiro lugar. e essas decisões. sistemáticas e defensáveis. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. parece muito superior. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes. extensamente Distanciados no tempo. do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda. Mediante um processo de ajustamento mútuo. mesmo que estes não estejam em contato entre si. erros sérios de conseqüências duradouras. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. municípios e órgãos de educação. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. em que os problemas particulares de renda. em princípio. E sábio. exigiria um conjunto de valores consensuais8 .se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. o método da aiz não faz exclusões. muitas vezes. ela é formulada e reformulada indefinidamente. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. para usar termos pejorativos. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. acabam se tornando centrais em outro. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. por exemplo. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. terá de fazê-las. um trunfo para a formulação racional de decisões. por conseguinte. ele consegue evitar. seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. comparativamente ao método da raiz. às vezes. O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. ao mesmo tempo.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão. a exclusão inevitável de fatores é acidental. muitas vezes. Em segundo lugar. sindicatos de trabalhadores. o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. juntamente com a escolha da política. constituem. ele consegue. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai.

sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis. sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. à maneira do método da ramescência. lhe cobram. Mas seria tolice se alongar nessa explicação. relações raciais e policiamento . às vezes. Por seu turno. na verdade. pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. porém. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. emprego.sem classificar. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica. Se a análise da raiz. porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis. é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. por exemplo. pela qual os administradores devam se desculpar. pelo menos por duas razões bem distintas. Talvez valha a pena destacar que a teoria. ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças. pois. Ela é ávida por fatos. Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. em alguns casos — por que o adminisrador. Com a palavra "teoria". precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras. sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. de uma maneira característica. conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. exemplo de precisão teórica. de educação. como se explicou anteriormente. e por que eles. depende intensamente da teoria assim entendida. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por vezes. E. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas. muitas vezes. ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil.pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado. lazer. ele necessitaria de uma teoria. o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas. e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda. normalmente ele decidiria que. Para essa ambição bem mais modesta. habitação. Nesse caso. à política monetária. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . Mesmo que se aceite essa presunção. não raro. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático. para fins de formulação de políticas. Na verdade. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. portanto.por exemplo.digamos. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente. o método da ramescência a dispensa. leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. um método sistemático. conforme preconizam os modelos do método da raiz. não uma falta de método. de fato. no entanto. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas. E quem assume uma visão global dos problemas. A análise comparativa. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas . corno. se existir). um método ou um sisna. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. Se. de fato. ainda por cima.por exemplo. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. A propósito. a aplicação de mais teoria. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios.possam desestimular ou estimular a delinqüência. precisa dessa compreensão. embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras. propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . Tome-se a teoria econômica como. No entanto. às vezes. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. o que é um programa viável. freqüentemente. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências.

p. do qual não compartilham os "estranhos". de modo que.. conseqüentemente. 1956. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. Oct. são muitas. 1957.. 718. ele passa a ser o método. Vol. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum. como tem feito Simon. R. Ver Organization. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas. Operations Research. L. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. A reação do administrador público diante da exposição do método será. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. Baltimore: The Johns Hopkins Press. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento". II. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir.A Dissent. 1957. v.No entanto. e. a política ntitruste de seu país com um suíço. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes.. McCLOSKEY. classes sociais. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. Eles também deram alguns passos importantes. às vezes. 137. ACKOFF. O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. se possa fragmentar a tomada de decisão. por exemplo. às vezes. e os dois indivíduos. ARNOFF. New York: John Wiley and Sons. em segundo lugar. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. J. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana. Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões. L. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. mesmo no interior de uma única repartição. para o tratamento de problemas complexos. Portanto. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável. está. que. Isso traz à tona outra vez a questão. Introduction to Operations Research. o pratiquem com sucesso e.). M. (Eds. Operations Research for Management. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. New York: John Wiley and Sons. Porque ele é. de fato. 5. de fato. por exemplo. F. e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. Quando entender a razão da diferença. apenas brevemente referida anteriormente. COPPINGER. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. que não foram exploradas neste trabalho. sem dúvida. em muitas circunstâncias. C. ver CHURCHMAN. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica. March e Herbert A. . J. sem sucesso. Por exemplo. Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. p. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas.9 E porque ele será. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas. outras vezes. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. HITCH. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. áreas geográficas). 1958. W. Notas lJames G. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros. de modo ainda mais freqüente. Charles. Mas. E. (Que eles. Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. bem como outros analistas políticos. em artigos recentes. Operations Research and National Planning . com a qual contam os administradores. quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. Pois suspeito que. suas imperfeições. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio. Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método.

poderia ser vista de modo diferente por outro. De maneira semelhante. em sua maioria. a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais. Herbert. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. 9. Em outro lugar. querem separar o "deve ser" do "é". Jun. de modo geral. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes"). A palavra "partisan". Martin. Estou supondo que os administradores.são de fato. e também de parcialidade ou incompletude. Public Administration. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração. para a solução de problemas complexos. 1958. Heidemann. 48. porque nem a revolução. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. 434. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. com seu apelo particularmente forte à teoria. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos. formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. 6. parcialismo ou sectarismo. Já os incrementalistas julgam que. v.. Donald W. Talvez. 5. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução. American Economic Review v 48. É. para fins deste artigo. obviamente. p. ordinariamente. n. jun. onde às vezes é impossível separar meios de fins. 1958. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo. no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas.3. às escolhas de políticas públicas. é possível esclarecer a questão. American Economic Review. Charles. 298. Planning and the PubUc Interest. este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. Eu também penso assim. tantas vezes usada por Lindblom. 4. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E.ou o incrementalismo.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . Knopf. O que nos resta fazer. que parece "pequena" a um observador. sobretudo a teori de escolha do consumidor. antes. Mas as pessoas. o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. Victor A. 8. nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente. SMITHBURG. Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". praticáveis. n. Politics. SIMON. abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. Alfred A. ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. muitas vezes. no sentido de Partidarismo. Policy Analysis. New York: The Free Press. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais . É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai". em geral. Edward C. O argumento aplica. ver meu artigo: Policy Analysis. melhorar quer Tradução: Francisco G. principalmente. em processos de mercado.1955. deriva de partido ou parte. Eles acham que devemos tentar melhorar. afastar-se do incrementalismo. Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. BANFIELD. MEYERSON. 1950. Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . já usou. são exeqüíveis. então? Na verdade. 7. 298. a teoria da escolha de mercado. THOMPSON. De modo geral. Esag/Udesc. "análise parcial"). ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo.

A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente. por exemplo. Essencialmente. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. Elevar ou diminuir a taxa de desconto. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas.nãoficarbrincando. d.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento".7 Vamos começar com a análise estratégica. comissão ou equipe de pesquisa. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. incrementai. claramente uma opção. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . o incrementalismo varia em grau. especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares. aliás. portanto. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado). Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou.9 Mudãling through 2.5 ei-los. cabal. Eliminar o uso do dinheiro. que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa. que vai desde os pequenos até os grandes. basta que se entenda que o tamanho dos passos. dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. Definido assim. agora fica claro que. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica. uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política. apresentados a seguir. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele. mediante a criação do Banco Central. A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema.dizer. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. Podemos agora examiná-las uma a uma. mas não excessivamente. de tempos em tempos.6 Passei a chamar. A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo. isto é. confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. b. tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. c. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada. na formulação de políticas. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político. às vezes. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas.4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. nos primeiros anos de suas revoluções. para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. a 3. a uma "racionalidade limitada". não é incrementai. erros e novas tentativas. e. Nesse sentido. embora menos. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. segundo os termos de Herbert Simon. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. Este tipo chama-se análise incrementai simples. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos. uma seqüenciação de tentativas. a esta prática de análise estratégica. na literatura e até mesmo em meu trabalho. tem a minha preferência? Hoje. cada um dos tipos de análise. a opção que. também é incrementai. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa. não todas. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . uma análise que explore. 2. mas tratá-los como um todo integrado. Reorganizar o sistema bancário. f. Configura-se. é extremamente incrementai. usualmente. agora. com os nossos problemas de energia.

de forma consciente ou inconsciente.isto é. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. Considere-se. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . na busca impraticável de aproximações à sinopse.Não preciso rever aqui as muitas razões. nos mantemos à grande distância dela. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica. Uma vez obtida a concessão. a análise completa ou sinóptica .que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. ele consegue. cambalear com alguma competência. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse. de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica. ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. por acaso. sem qualquer estratégia para lográ-la. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. segundo moldes convencionais mais antigos. alguns de nós. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". com o auxílio de um diagrama. O ser humano sempre alimentou o sonho de voar. pretendem fazer sinopse. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. de maneira inteligente e séria. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. Novamente. quando segue um ideal orientador de análise estratégica. ao não compreenderem esse ponto. Aponta para alguma coisa a ser feita. vir a usar. constantes na literatura de ciências sociais. o analista. administração por °bjetivos. analistas de políticas e pesquisadores.o único ideal defensável? Não deveríamos. Podemos dispor. no entanto. algo a ser estudado e aprendido. para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. Suponho que. Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . no entanto. Pert (Program Evaluation and Review Technique). a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas. mas. pelo contrário. A ambição de tentar voar sem auxílio. uma variedade de estrategemas simplificadores. como ideal. as respostas parecem óbvias. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. pesquisa operacional. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora. ao longo de um continuum. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . Que outro tipo de aspiração. o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. Como formuladores de políticas. empregam. ainda que também difícil. Portanto. Entretanto. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos. ou memorizar o conjunto menor. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível. inútil. mal valendo a pena refletir sobre elas. e algo a que se pode efetivamente chegar. uma analogia simples. Em casos de problemas complexos. em geral. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. acaba confuso e desnorteado. portanto. administradores. de modo consciente e aberto. com seus olhos abertos. nunca chegamos perto da sinopse.

onde são assediados por contradições internas. O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável. Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica . uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes. pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender. e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo. todas as tentativas de sinopse são incompletas. que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões. enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam. e uma incompletude deliberada e planejada. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política. no caso de problemas complexos.exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. Na melhor das hipóteses. no caso de problemas complexos. de Simon. e não que a sinopse é o ideal útil. A análise incrementai desconexa tem muitas falhas. É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim. é a relação entre sua orientação remedial . mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada. como o incrementalisttio desconexo.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras.isso quer dizer que. por um lado. portanto. explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. ainda muita pesquisa a ser feita. a título de assunto inacabado. Uma primeira alternativa evidente. eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não. como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local". Mas . do qual é parte. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 .e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . Toda análise é incompleta. além disso. como tem sido sugerido. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras. A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo. Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais. só podem ser analisados de modo incompleto . A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores. Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias. O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples . como método analítico prático. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás. é a "satisfação" (satisficing). Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas. Eles não representam. O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas. Entretanto. E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. por Langdon Winner. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo. A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor.não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies. por outro. em expedientes mal justificados. em vez dos fins abstratos a serem perseguidos .12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis. e ao qual pretendo retornar em breve. uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. de uma certa "lógica maravilhosa".10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo .ficando vagamente guardados na mente. isto é. mesmo sob as melhores circunstâncias.que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo . é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados. há. como o incrementalismo desconexo. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e. Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise. eu os uso.

Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A. assim. a inflação e o desemprego. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais. Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios. é muito fácil provar que. podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. Eles não entornam o caldeirão. sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado. Poder-se-ia. é a difusão do poder de veto em todo o sistema político. Em toda controvérsia política. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. com muita razão. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem). por exemplo.por mais interessantes que possam parecer. Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. Nessa linha de argumentação. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política. anima os perdedores a suportar suas perdas. implementada apenas uma vez ou outra. Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. Ela é racionalmente exploratória. é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 .simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. evidentemente. no entanto. o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada. para examinar a política incrementai. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. B e C. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas. Além do mais. como a degradação ambiental.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. Vamos. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. ela diminui a proporção das apostas e. a escassez de energia. não é lento. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . Na medida em que. por Xer { nplo. Ele não é.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. particularmente acentuada nos EUA. na política o incrementalismo. nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. o método mais rápido de mudança de que se dispõe. para. como o fazem as propostas de mudança mais drástica. Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. as configurações de mudança incrementai constituem. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade. que lhes facultam. Uma delas. parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas. a política incrementai parece ser muito boa. em circunstâncias ordinárias. que . responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro. em princípio. sentem em relação ao incrementalismo político. Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta). 4á certeza razoável. com a ajuda da interpretação jurídica. portanto. contudo. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem. portanto. necessariamente uma tática conservadora. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última. Para começar. mas contra a política incrementai. vetar muitas formas de regulamentação governamental. ao contrário. fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai. Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. sem quebra do sistema político.

mas. Não é o incrementalismo que impe '• de de ver. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais. Isso não dá grande esperança. com suas muitas restrições à vontade popular. E igualmente difícil para . está doendo. um caminho para reduzir os poderes de veto. em nível local. As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. mais uma vez. pois. que está cheia de cabelos. ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . talrnente na política.como a que tiveram um Lenin. incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas. Minha cabeça. em termos sociais e físicos. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos. é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais.l Tenho de raspá-la. Não que os erros serão evitados. Além disso. Creio.confundida com o incrementalismo político. Salvo revolução. mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano. um Castro ou um Mão. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela . Para muitas pessoas. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja. um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político. natureza menos incrementai.<á Entretanto. A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai. em conseqüência. entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico. que sabem que muitos elementos . Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas. tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. eles permitirem que suas mentes explorem livremente . há apenas dez anos. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. Eles acre. têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada. com vistas afeeãback e correção. De qualquer modo. plesmente impraticáveis. Muitos líderes políticos.e reconsiderem suas jus-. Livremo-nos.especificamente. ou. (Essa mesma estrutura. exceto em raras circunstâncias. sim. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que. específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. fezer essas tentativas. porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. são extremamente reduzidas.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem. é sempre um método não confiável de mudanÇ f social.15. bem como cidadãos comuns. o t. maior atenção e será observado com mais cuidado. conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos. se tornem ainda mais difíceis . de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. portanto. com clareza. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la. que é incrementai. São bombardeadas por vetos de todo lado. Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . ela . da política incrementai. mas porque cada elemento receberá. essas são visões felizes. MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 .cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que. j. A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação. é inadequada. essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos.um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. . nossas dificuldades. elas continuam sendo irrealizáveis. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental. Se há qualquer relação entre os dois. faz com que as iniciativas drásticas. por mais pobre que seja a política incrementai. esta é outra questão. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '.de modo geral. te com cada elemento.. um Samuel Adams ou um Jefferson. além do mais. Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes. ditam que. que. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade.16 É. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular. em torno desses conjuntos amplos de compromissos. ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas.

mesmo que não possamos prevê-los. Poverty ofpower. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). preendente para muitos participantes do sistema. de Skinner. de Rawls. Na verdade. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais. Se. estimula o incrementalismo político. As mudanças incrementais acumulam-se. ao que parece. No entanto. valores e percepções de seu próprio interesse. em tantas ocasiões equivalentes. num futuro bem distante. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. mas significativamente menos incrementais do que hoje. mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples. de Miliband. sim. como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política. por urn lado. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando. Modem capitalism. acontecem mais coisas que alcança a vista. ilustram a variedade de ingredientes necessários. próximas e distantes no tempo. da qual faz parte. sobre suas orientações e possíveis características. de Fromm. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . O medo e a liberdade. enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. por todas as razões arroladas anteriormente. O ritmo de mudança na União Soviética. porque eles são menos doutrinados. talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo. de Shonfield. chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva. na União Soviética.e. os sistemas autoritários.a vida moderna . apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. Embora esse argumento possa ser válido. por exemplo. É demasiadamente simples. a Constituição e outros fatores. grandes passos. Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. a empresa privada. tímida e conservadora. que continua sendo necessária e útil. não temos evidência sólida a seu respeito. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade. para se pensar sobre política. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política. A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente . menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . particularmente. da mesma forma que a análise incrementai desconexa. O Estado na sociedade capitalista. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. e o Contrato social. Estou de acordo. de Commoner. Portanto. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. Vale a pena pensarmos a respeito. seja ele incrementai ou não. alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. muitas vezes. Nas sociedades contemporâneas. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável. O hábito da análise. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. muitas vezes altamente especulativa e até utópica. No entanto. pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). Uma teoria da justiça. e eu o estou achando cada vez menos confiável. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. As obras Walden two. que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. de Rousseau. não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. grandes e pequenos. esta é uma objeção à política incrementai. pelo menos às vezes. como se observa tanto em políticos como em professores. e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural.

Muita coisa é omitida. muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático . Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores. isto é. É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes. a quem mais compete. Elas não são sinópticas . Essas intervenções modestas. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes. Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. de Platão. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central.17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil. fazê-la. semi-autônomos. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas. Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas. Além disso. traduzem uma tentativa de coordenação central. em que os vários participantes. seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. Na realidade.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática. Mas elevam de modo considerável. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas. de Hobbes. por direito. apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes. Em muitas circunstâncias. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. mas ignorávamos que sabíamos. a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . Segundo uma quarta característica. ou com um mínimo de ajustes. essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington. com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. ou o Leviatã. Em muitos casos. Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. Para as pess °as comprometidas com democracia. mas criticas ou vitais.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas. O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". não o faz.sobretudo poderosos fragmentos de compreensão. é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights . os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais. quiçá. O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura. poucas questões são examinadas a fundo. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). a duras penas alcançada por nossos governos. na formulação de políticas. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas. Elas nos dizem o que sabemos. de pesquisa. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. Apenas afirma que a coordenação. e o que sabemos. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador.

e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica. ou °s participantes indiferentes. Em ambos os casos. em vez de tentar suprimi-la. portanto. graças à homogeneidade de opinião (isto é. Charles L. várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional.é de que ele é fraudulento. em seus aliados ou em seus simpatizantes. O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião .isto é. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista. deixada a suas interações políticas recíprocas e. embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente. sua importância. No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral. o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise. eu acrescentaria. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica. em todo caso. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece. parcialmente. Não é simplesmente uma substituição de política por análise. segundo argumentam os críticos. Em primeiro lugar. muitos ou todos podem vetá-la. em caso após caso . O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto. e não de uma coordenação centralmente analisada.18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países. Incrementalismo à parte. compartilham interesses e valores dominantes. mostram nossa extrema dependência dela. os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros. mas não incrementalismo. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo).19 Se conseguisse sustentar sua idéia . à "análise" em si. Trata-se de uma forma em que. em grande parte. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes .de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder. mas é a forma como a praticamos nos EUA. o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece. Em vez disso. e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias.e fortemente fundado em doutrinação. e seus métodos os resolvem com o cérebro -. uma substituição de política por análise. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza.e historicamente tem sido. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço. isto é. como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele. não é uma coordenação analítica dirigida centralmente. até certo ponto. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes. ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. Forte autoridade central pode ser . Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. à ausência de uma competição de idéias).de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . essa opinião é simplesmente ingênua. Como se tem observado com freqüência. mas ainda assim são métodos de análise. nos tribunais Clv is. eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias. pretensamente sinópticas. o incrementalismo analítico é análise.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas. Já em relação às grandes questões. No caso extremo. em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. é melhor vendê-lo. Seus padrões de interação podem ser deliberados . Embora freqüente. Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. porque te0i um pneu furado. A coordenação de participantes é. o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas. por isso. Os procedimentos adversários.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira. pelo rftenos vagamente. até mesmo nos EUA. O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é. Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. de toda a "política".

novos ou relembrados. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo. portanto. e de seu conceito de eficiência-X. mas são métodos. Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas. em muitas circunstâncias. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana). com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . elas aparecem no pensamento maoísta. mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos. Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como. se bem que com outros nomes.um fato simples. elaborada por Harvey Leibenstein. agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. Michael Polanyi. Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. como tem sido historicamente. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas). na obra Representative government. em seu trabalho científico. entre outros. quando há total carência de informações). Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento. de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise. Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo. Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. conforme parece insinuar Schultze. para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. fúteis. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. mas ainda largamente negligenciado. de John Stuart Mill. inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. incluindo a análise parcial. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes. apenas uma análise grosseiramente incompleta. vêm mostrando. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. são realizações de incrementalistas parciais.21 Os mesmos insights. Sempre pensei que. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem. de estratégias para uma parcialidade competente. portanto. que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes.20 Finalmente.23 Até as "revoluções" científicas". Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são. ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. não limitado ao que vai na cabeça do analista e. Lakatos e Kuhn. um mecanismo para controlar a autoridade central. eles a fazem mediante a análise parcial. de Kuhn. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas. e que precisemos. creio.24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes. Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo .de decisão. não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. ainda mais quando esta é. De forma mais surpreendente. na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes. e não. Essas possibilidades são percebidas. em grande parte. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas. em suas várias formas. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. mas não inteiramente elaboradas. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. quando muito.

por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. muitas vezes. SIMON. em David Braybrooke e Lindblom. 19. Public policymaking reexamined. são quase inteiramente questões secundárias.: Ballinger. b. Para um incrementalista desconexo. 1963). E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. "A behavioral model of rational choice". Especificamente. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. 5. que era outro termo para incrementalismo). os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro. direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. havendo. 1957. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. 2. 7. em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. acabamos. v. 1955. v. mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro.pluralismo. que raramente entram na agenda. Fesler. o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. DROR. H. as questões políticas que entram na agenda política. 1979. San Francisco: Chandler. p. Models ofman. cedendo naquilo que decidimos estudar. assim. Nos anos intermédios. No artigo de há vinte anos. c. 8. Yehezkel. Herbert A. A título de ilustração. BORNSTEIN. New York: John Wiley. De qualquer modo. expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. 69. 1965). nunca existe última palavra. Mixed-scanning. Quanto às grandes questões. procurei por mecanismos semi-ocultos. 1967. espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. 198. Agradeço a James W. a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência". Feb. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. bem como o ajuste mútuo entre as partes. Além disso. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. Notas 1. 12. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. embora prefira negar essa interpretação. 6. Morris (Ed. Economicplanning. Quarterly Journal of Economics. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. cap. entre outros. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise.o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. A strategy ofdecision. 9. Em ambas as fases ou etapas. Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. Public Administration Review. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo. East and West.25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". a. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. 27. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 . com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. são os seguintes os passos convencionais.. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. Cambridge. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. SIMON. v. Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados. David R. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. 1968. em relação coerente. cap. ex-diretor executivo da revista. nas assim chamadas democracias ocidentais. rompimento de gargalo. 1975. 5. Identificar e organizar. 1959). Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada. 10. Shore. 14. Mass. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos.). e sua formulação decisória é de fato pluralística. Herbert A. Mayhew e Edward W. limitação da análise a umas poucas propostas. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais. mas flagrantemente adernada. na história intelectual. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. o que não funciona (se bem que persista). Amitai. Rio: Zahar. ETZIONI. e os mais recentes. quase inconscientemente. d.

: Brookings. 1968. 1966. BARATZ. 1962. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos. 70. 1976. Alvin G. 1974. Para um enunciado mais completo das razões. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos. A estrutura das revoluções científicas.: Harvard University Press. 21. 1970.1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. Minerva. Califórnia. American Economic Review. e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica.1970. The politics and economia ofpublic spending. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E. 18. Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A.. X-eficiency.13. 23. gerente de contratos em programas de saúde. New Haven: Yale University Press. research and development. v. Cristicism and the growth ofknowledge. Behavioral Sience. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública. além da capacidade intelectual. New York: Basic Books. Peter. parte V 15. 24. 1965 p. LAKATOS. durante mais ou menos quarenta anos. (Ed. 1962. G. 20. passim. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. p. ver uma discussão esclarecedora. 1978).. que Schultze demonstra apreço elevado. New York: Elsevier. LINDBLOM. POLANYI. em: GOULDNER. Cambridge. 1981. público e sem fim lucrativo. 56 American Political Science Review. 1962. 17. Apr. p. Usable knowledge. Thomas S. Também seu Beyond economic man. Jun. visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e. Albert O. KUHN. SCHULTZE. MUSGRAVE. Charles E. Washington. 16. 14. diretor de pesquisa e analista de orçamento público. Dez. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais. * Charles M. quer públicas ou privadas. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .). Todd R. Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. 1979. David K. 19. 19-29. 56. Cambridge: Cambridge University Press. The two faces of power. Lindblom "The science of muddling through". lan. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas. nos Estados Unidos. LEIBENSTEIN. Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. Princeton. Nessa posição. COHEN. na USC. Minha própria reflexão é devida a Albert O. Michael. Morton S. v. BACHRACH. C."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. partidário. 15 e 17. cap. Organizedsocial complexity.especialmente sobre a última . cap. "Economic development. para a resolução de problemas complexos. 22. 267-272. com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado. 491-495. Brasília: Editora Universidade de Brasília. 1978. em Florianópolis. Charles E. Enter Plato. 3. The subjective side of science. 1975. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas. Charles L. Ramos. Hirschman. São Paulo: Perspectiva. NJ: Princeton University Press.). Dennis* Desde o final da década de 1950. Vinte anos mais tarde. Mass. p. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo. (Mike) Dennis participou. Usable knowledge. Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial . O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. em Los Angeles. A partir de 1983. Harvey. Alan (Ed. The republic of science. policy-making: Some converging views". 25. New York: Basic Books. O processo de decisão política. out.ver também MITROFF. Allocative efEciency vs. Lindblom e Cohen. sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. ver: LINDBLOM. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Em LAPORTE. A título de introdução. D. publicado pela primeira vez no início de 1959. Formado em Ciência Política. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. The coming crisis of Western sociology. diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. analista orçamentário numa repartição central de orçamento. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. ultimamente. Mas é apenas a esta categoria muito especial de. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. na Public Administration Review (LINDBLOM. Mais desenvolvido em: LINDBLOM. I. Ver: HIRSCHMAN. Ver Política e mercados. Charles E. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. Imre. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal.

] Por isso. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados.. porém. p. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos. 204). devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional.. Entretanto. que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas. concordam que seja a "melhor" política. Lindblom. o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política. Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. Portanto.. mas também com valores e objetivos conflitantes. se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática. não haverá padrão de "correto". porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência". independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar. num importante sentido. mesmo que não haja acordo sobre valores [. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [. A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos. o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo. Não havendo concordância sobre objetivos. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político. no entanto.. Em seguida. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. políticos e sociais de formulação das decisões. mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . Embora. Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. decorrem de suas condições históricas particulares. em sua maioria.] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva. Para fins da presente análise. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. Diante desses problemas aflitivos. p. 207). de 1959 1979. Lindblom comete esse erro fundamental. em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas. e este consenso continua sendo possível. define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. em seu artigo de 1979. necessariamente. Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política. o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser".Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959. Quando. Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que.

técnica). Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. racionalcompreensivo). de acordo com o qual existe. das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental. que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões. por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. Assim. a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes.1 Mas ele não avançou o bastante. portanto. Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. e a racionalidade da "metaformulação de políticas". o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas". porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. vemos Dror (1964. Entretanto. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social. Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. Além do mais.. varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais). Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. (isto é. em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. inerente em todas as estratégias de tomada de decisão. depois. b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas". os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. na formulação de políticas. de duas formas.com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado. mais administráveis. necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente. Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas.. de fato. política). Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom. e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas. b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse . no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. como a intuição. Mais tarde. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. ". Em conseqüência disso. uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado.Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). Entretanto. em 1979.[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . mas também cria espaço para "fatores extra-racionais".proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade. como. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico. Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos. e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é.

enquanto tipo ideal. temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social. com base naquilo que já aconteceu" (1970. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970.] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos . As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N. eles estão intimamente associados com a história" (1989. 318). até certo ponto. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas. que seja aplicável a todos os casos..estruturas que os tornam possíveis. p. 75). define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. Conforme argumenta Sternberg.. c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento. Para sair desse encurralamento teórico. Os dois têm funcionado..] o horizonte de suas possibilidades. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo. p. mais uma vez. a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV.. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [.garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 . Ramos. 29).] A burocracia. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá. Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento.. p. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas. Saasa conclui que "[. 38). com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível. para fazer essa transição. Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P.. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias. Dessa forma. consiste em "[.] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é. Nos países em desenvolvimento. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes. e c) a tarefa da ciência social. Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento. por ele. 75-76). Para Lindblom. que sustentam os artigos de Lindblom. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas. talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985. É disso que vamos tratar agora. p. a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas. Entretanto.. enquanto praticada por um cientista social participante.. 38). não é algo que tenha de acontecer "necessariamente".] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas. consiste em descobrir no momento presente "[. essas condições requeridas simplesmente não existem. enquanto praticada por um cientista social espectador. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos. teoria Af e teoria P. mas representa uma possibilidade objetiva (l970.. e d) a tarefa da ciência social. e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p. para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer]... b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias. que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua. p. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada. antes. A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias. como pressupostos fundamentais da ciência social.. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [. De maneira semelhante. mas.

tentando uma mudança aqui e um sistema acolá".da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. ou o contextualismo dialético. critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais. alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas. Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético". Em segundo lugar. p. 1970. ou. isto é. Ramos oferece as ferramentas apropriadas.. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar. 1981. onde há descontinuidades de vários tipos... um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades. onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário. novamente. p. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. [. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal. mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [.] Em primeiro lugar.. mediante o processo do contextualismo dialético. visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. 47-48). Dessa forma.. em outras palavras. e assim por diante". As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a teoria P. Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui. 121).] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica. Em terceiro lugar. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico. mas limitado e regulamentado" (RAMOS.] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais. a teoria da delimitação dos sistemas sociais).. ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento. as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada. o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS. Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma. numa série de conjeturas que são "tentadas. p. "[. 1981. a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é. 121-123). supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social.

na outra. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas. A completude da tarefa requer entretanto. Tendo completado esse processo de identificação. Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. e uma terceira dimensão de ações. embora verdadeiramente integrativos. em vez de destruírem. como fez Lindblom. conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . cognição (por exemplo. e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal. Ao final da análise. Se. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade. numpapernáo publicado (DENNIS. No entanto. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). mas em grande parte não resolvidas. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. espaço. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. 135). tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. com as estruturas políticas. e/ou desconsiderar os outros enclaves. e da eqüidade econômica. à análise política compreensiva. promovam a resistência societária (isto é.Confrontado. econômica e ambiental da sociedade). que. e assim o levara a um beco sem saída. como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão. por um lado. necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. na acepção clássica que tinham esses termos. É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. como os conceitos de tamanho. numa ponta. 136). realização pessoal. em vez de impedirem. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. mas também cenários sociais adequados a Assim. Uma vez mais. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. tempo. social. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo. Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. de atividades substantivas. das políticas públicas. portanto. uma compreensão plena das diferenças características. Especificamente. Por exemplo. de tipo ideal que existem entre os enclaves. Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. que. 121). Ramos deu início a este trabalho. o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves.3 por outro. sociais e econômicas concretas. a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. 1979). e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. mas ainda há muito o que fazer. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. Para superar Lindblom. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. a saber: uma segunda dimensão de ações. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. contribuam favoravelmente para a realização pessoal.

'parceiros silenciosos' na tarefa teórica...que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. mas construir algo de novas formas a partir deles."A anomia é conceituada como uma situação de restrição. a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p.. Do começo ao fim. tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1. em termos econômicos. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [. 2. eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970. 128). HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas. Denominei-os como pressupostos latentes. ou subentendidos'. que não são postulados nem recebem rótulos. imersos nos postulados de uma teoria. de um lado.certo grau dele (isto é. O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente. Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros. Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar.] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 . aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos.. 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes.. em termos de tamanho. a estes darei o nome de 'pressupostos latentes. 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p.4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais. Assim. eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e... ANOMIA . Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional.. e complexidade. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes. A polis. estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços. estes pressupostos são. tal como a concebeu Aristóteles. eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p. mas também nessa área há muito a ser explorado ainda.. por assim dizer. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados. 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados. Mas elas encerram muito mais que isso. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado... 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas. a humanidade merece pelo menos isso. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes.. 129). De acordo com Ramos (1981). ou subentendidos . porque.. Operando dentro dos postulados e com eles. usado aqui. [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social. p. 29).. ECONOMIA — "Em termos gerais.. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário.. o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza. quiçá a metade.. do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação . uma associação entre iguais. era uma isonomia. constituída 'em prol da boa vida'. a cujos membros falta o senso de ordem social. 128). em que a vida pessoal e social se desvanece. Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos.contêm pelo menos dois elementos distintivos. "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais.. Os pressupostos explicitamente formulados . Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais. em cujo seio terá de operar todos os dias. Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio.

mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p. 131-132).) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna... sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral. dessa forma. 4.. o membro de uma fenonomia tem consciência social. 132-133).. 2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas. 133-134). renda para. Por uma série de razões.. este é um espaço social auspicioso. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha... a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço). D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1. 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 .. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo. com formas e meios escolhidos em total liberdade.2) Poder-se-ia obter. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj.. o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima.1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade. 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade. FENONOMIA ."Como um verdadeiro achado. mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). e os subordinados. incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal. não corno empregos.. uma redução do mesmo número de soas na população. alternativamente. 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações. Não há distinção entre a liderança. ver Voegelin (1952). num ambiente sem prescrições impostas. ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p. apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. 4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E.. 3. ou administradores. 4) C—D representa o número total de pes. dos processos de mercado. os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. que seu próprio poder produtivo pessoal. 3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado. Na verdade. Mas. 5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais. com caráter esporádico ou mais ou menos estável.. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança.. e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo..

TOTTEN. p. em inglês. Public Administration and Development. Chicago. p.. rastreio ou varredura. p. 6. The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. Esag/Udesc. Sage. Publicpolicymaking reexamined. (Ed. 1986. os compromissos vagos. LINDBLOM. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir. 1981. 1970. com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. . San Francisco: Chandler. Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. The coming crisis ofwestern sociology. Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes. p. p. HYDE. 21-59 . entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). 8-14. 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 46. jan. Aspa. J. lhe science of muddling through. 153-157. DROR. 4. v. É autor de mais de trinta livros. p. Illinois: The University of Chicago Press. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. Thousand Oaks. Yehezdel. Califórnia.. STERNBERG. GERSHUNY. Heidemann. rastrear ou sondar o meio. Illinois: Moore Pub. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. respectivamente. Alvin W. 5. J.). para produzir este artigo. 202-213. Policy Sciences. p. 27. na Public Administration Review. 1968. Amsterdarn. Texto inédito. 39.. p. 46. n. Modernization: towards a possibility model. 1978. In: BELIN. em 1979). 1986. 385-392. Public Administration Review. New York: Avon/Equinox. 1967. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. 1985. Walgreen Foundation Lectures). Jay M. Sept. v. Charles M. no mesmo ano. Albert C. 27. Elsevier. Von Nostrand. A. England. 309-321. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. de natureza normativa e política. p. 54-77. W. GOULDNER. Administration ó" Society. v. Entre 1991 e 2004. Jun. 1979. . v. 8-14. 385-392. Policymaking rationality: a reformulation. 5. I. May. 3. No início dos anos 1990. Charles E. Segundo o editor original." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). v. 1971. (N. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. 1979. 1964. Ripa. 517-526. 1952. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. Washington. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). n. v. The new science ofpolitics: an introduction. Public Administration Review. Ernest. são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. 1978. concedida durante 1967-1968. Washington.: obra publicada em português. publicado originalmente na mesma Public Administration Review.Jan. p. em 1961 e 1964. Oliver S. Classics inpublicadministration. (Charles R. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. n. Nov. Public Administration Review. l. 24. publicados nos EUA. In: SHAFRITZ. O presente artigo foi inicialmente publicado. Toronto: University of Toronto Press./Fev. p. Washington. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas./fev. Aspa. C. n. l. Dec. Developing nations: a quest for a model. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. VOEGELIN. 1989. ETZIONI. (Ed. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social. Eric. na capital norte-americana.Referências DENNIS. foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. G. Los Angeles: SPA/USC. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. v. Princeton: D. D. Mixed scanning revisited. ./Dez. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G. n. 1967. RAMOS. 21. Oak Park. T. Washington. Chichester. Still muddling not yet through. O.. 9. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. dez. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957.). Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington. n. Embora nascido na Alemanha. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. SAASA. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). Aspa v. 295-316. Aspa. Amitai. (N. v.

a partir dos fatos assim apresentados.. um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas. suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário". contudo. de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. dentro ou próximo da área dos negros. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado). A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo. as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. Finalmente.2 Além disso. esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. sejam quais forem os fatos. Várias questões de política estão envolvidas no assunto. diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares. Os valores. que. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. a questão factual é secundária. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. na melhor das hipóteses. Embora a tecnologia de conhecimento. ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". ao contrário. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo.) Finalmente.. (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez. intencional ou não intencionalmente. na prática. referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". Por razões que se tornarão evidentes. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere. pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning. proposto por Charles E. sairá frustrado. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social.escolha. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. Na realidade. ou "estabelecer uma unidade para o. ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. combinando os elementos das duas abordagens anteriores. portanto. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo..1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas. A integração pode ser a meta de longo prazo. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social. em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes. Os modelos racionalistas são. Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado.. são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas.. especialmente os computadores. estes proponentes alegam que. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 . mas a curto prazo necessitamos de mais instalações. quanto mais nas decisões da "vida real". meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook. O ator conscientiza-se de um problema.3 Um tomador de decisão. Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. esta supõe muito menos controle no ambiente. que tente seguir os ditames do modelo racionalista. tem gerado. Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação.. propõe uma meta. não representa Jim Crowismo". as informações sobre as conseqüências são. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis. na zona sul. Ao mesmo tempo. Além disso. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis. controvérsia pública. Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional. A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. a suposição racionalista de que valores e fatos. quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. Como tal. fracionárias. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo".

ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e. 4. "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro". não há uma decisão ou uma solução "certa". os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão. 5. necessariamente. com efeito. Em primeiro lugar. o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. um engano Míxed scanning. efetivamente. "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. torna o problema mais administrável. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica.6 Além disso.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. decisões "grandes" ou fundamentais. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". de acordo com essa abordagem. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros.outros. Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. é. Assim. mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento. o que. por exemplo. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. como. 6. em nível societário. Em cada proposta. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número. antes. os passos podem ser circulares . Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. uma declaração de guerra. em número. individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central. por meio de constantes análises e avaliações. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde. As políticas são. as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão. as decisões tomadas iriam refletir. os interesses dos mais poderosos. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. Boulding comenta que. Como propõe Dror. Como tal. Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. 2. Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas.levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —. transportando simultaneamente a muitas direções. portanto. mas conduzindo a lugar nenhum. contrabalance. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política. os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa. Em segundo lugar. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica . o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes.a saber. 3. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. tanto um modelo descritivo quanto normativo. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas.7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. isto é. como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. a decisão incrementai é descrita como corretiva. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins.

não poderia ignorar que. Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. Aqui. O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning. como fez Fenno.seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. no início da Guerra da Coréia. usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível. em 1950. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais. suas dimensões societárias. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem. Assim. uma decisão fundamenta havia sido tomada. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. ou que o orçamento federal muda pouco. Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores. a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta. em decisões incrementais. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. a cada ano. Além disso.3%. após o término da guerra (1954-1960). e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem.12 É claro que. referentes à mesma repartição federal. em 1951. e quando faltam decisões fundamentais. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. em que foram tomadas decisões fundamentais. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas. como a estratégia para os reais atores seguirem. numa grande variedade de campos. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. O Congresso. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. em muitas ocasiões. refletiu.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%. novamente.9 ou que. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. implementação ou elaboração de uma decisão fundamental. assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos. quando se torna evidente que a direção está "errada". de fato. por longos períodos. Portanto.3% do PNB. Isto é oferecido pela sondagem mista. Inicialmente. explorando. são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais. pequenos passos são dados na direção "certa". em 1958. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos. na verdade. uma diferença de apenas 10%). contudo. variando entre 9% e 11. seria difícil revertê-lo. sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais. de 5% do PNB para 10. mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. ou. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . em seguida. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais. que estabeleçam direcionamentos básicos. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). mostrou. o curso é alterado.13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. não é suficiente mostrar. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples. A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. Assim. o Congresso. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não . e (b) processos incrementais. o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. depois de terem sido tomadas. O fato de ter permanecido em torno desse nível. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. O orçamento americano de defesa saltou. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). usando satélites. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas. Por exemplo. de ordem superior e fundamental.relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção.

ao contrário do exame exaustivo de toda a área. ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo). o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis. Ao explorar a sondagem mista. por exemplo. No México. onde o presidente. numa data pré-determinada. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. de alcance panorâmico. mas sem grandes detalhes. As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem.com uma revisão "truncada" de outros setores. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. referido aqui. Normalmente. Freqüentemente. após vários anos de declínio. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. A decisão eficaz requer que. e para pesquisar melhores linhas de abordagem. do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. a eficácia de sua decisão reduz-se. de fato. depende do custo. Se. dos Estados Unidos. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais). todas as formações que poderiam merecer atenção. em umas poucas regiões vizinhas. pode. a essa altura. na verdade. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível.o que. ser um passo na direção certa.e. e uma segunda. o ator decide abandonar o curso da ação. Além disso. caso surgissem em áreas inesperadas. que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. Assim. esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. a um tempo. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. ou a intervalos fixos. mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. parte da estratégia. o problema. O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . esporadicamente. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. é viável . Em geral. por exemplo. bem como no próprio ato de rastrear. se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. Do ponto de vista abstrato. Em conjunto. pois. com diferentes graus de detalhe e cobertura. é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais.) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas. porque isto irá acelerar sua recuperação. É o caso. Assim. em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro. tais oportunidades. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo. "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas. de deixar de identificar um furacão. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. por meio do State ofthe Union Address. que cobriria todas as partes do céu. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. No Brasil. mas evidentes. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 .detalhado e truncado -. Mixedscanning. ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução. em princípio. ignoraria. ou até provoca "piora". se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo. a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo. de uma perspectiva mais ampla. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . e a soma dos pequenos passos resolva. talvez. empregando duas câmeras: uma grande-angular. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. portanto.

embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. Em algumas situações. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . terapia e pesquisa. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais. mostram-se impacientes com detalhes. o PNB. em escala ordinal. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave. como. respectivamente.. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura. ao invés de apenas palpites arbitrários. Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais. porém. mas não tão bom para pesquisa etc. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa. o ator pode ainda comparar os projetos. as "boas" decisões não podem ser definidas e. quando. é razoável esperar que os tomadores de decisão. como a população do país. No entanto. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. os escalões mais elevados. Outras metas. índice de analfabetismo etc. as revisões truncadas são viáveis. por exemplo. mas não para ensino. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. preocupados apenas com o quadro global. num hospital universitário). em termos da extensão em que realizam cada meta primária. são secundárias. os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso". a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. Quando ele compara projetos nesses termos. e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". ele procede como se eles tivessem pesos idênticos. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. 6 e 5. devido a sua alta renda per capita. Nesta altura. Por exemplo.. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. então não é bom. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários". aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. Os incrementalistas. se o projeto não atende à primeira meta. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. Por exemplo. por exemplo. construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. Aqueles. dessalinizar economicamente água do mar. ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos. número de estudantes universitários. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. como aumentar o controle da natalidade. portanto. como o são outros números em outros pontos. Na verdade. possam sintetizar seus valores e ordená-los. via investimento em dessalinizaçáo. pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. Por exemplo. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles. nem por informações.Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. Em parte. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. também atendidas. ao passo que os Mixed scanning. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. como. Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. em termos das metas dos atores.. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). O ator. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética. contudo. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". muitos projetos societários têm uma meta básica.14 Assim. Finalmente. bem como os observadores. a estratégia seguida não é determinada por valores. pelo menos. a avaliação não é possível. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. ensino. A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. portanto. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. do que o incrementalismo. argumentam que.

15 O autor mostra ainda como. muito cedo. tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir. com respeito a relações interorganizacionais. as sociedades totalitárias. bem como entre os vários níveis de sondagem. A seguir. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo. pelo menos em algumas dimensões. Notas 1. Em termos mais gerais. para não terem de enfrentar o quadro geral. de parte de muitas subsociedades conflituosas. a dessegregação racial). procuram submeter a si mesmos. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. LINDBLOM. podem planejar mais. em democracias relativamente menos passivas. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos.provavelmente apreciem mais os detalhes. com a seguinte declaração: "[. O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. os escalões mais elevados. 2. em conseqüência.particularmente os especialistas .escalões mais baixos . a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1. Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias. A Strategy of Decision. David. São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . em geral tentam fazer demais. tendo de revisar as políticas originais. Contudo. no seio das ciências sociais. Ver BRAYBROOKE. Por exemplo. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. 48-50 e p. por causa da maior necessidade que têm de obter. dever-se-ia levar em conta o contexto. As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. com posterior redução de escala. Em outras situações.. mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. tendem a favorecer muito mais o planejamento. p. mais eficaz será a decisão. embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. LINDBLOM.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. 3. porém elas tendem a passar dos limites. Mixed scanning.. o papel das crises é significativo. Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". permitem que ela se adapte às situações específicas. no abstrato. sua administração e o público ao império dos detalhes. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. mesmo que resultados remotos sejam previstos. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento).que conseguem fazer muito mais sondagem e. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. Isto é ilustrado. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos. podem viabilizar esses meios). reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente. Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. No entanto. Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir. As sociedades totalitárias. muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário. e quanto mais dessa sondagem tiver. Diferentemente das democracias. uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. 111-143. quanto maior a capacidade de controle de uma unidade. exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. Charles E. apoio para novas decisões. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento. as modernas sociedades pluralísticas . É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível. o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. Por exemplo. New York: Free Press. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. conseguem controlar muito mais . as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo. 1963. parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. algum planejamento inicial excessivo. Assim. depois de dar início. uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo.tendem a planejar menos.

porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões. The Politics ofthe Budgetary Process. R. 144-148. Por exemplo. 16. 934) que concilia decisão fundamental. George A.Science' or Inertia?. 198. 13. DAHL.. Models ofAían. op. citação das p. p. 14. 1966. 147-152. p. p. p. BOULDING.. p. Yehezkel. 27. 61. lhe Intelligence of Democracy. em Political Science Quarterly. Ibid. Ver também SIMON. M. Jerome S. No entanto. 1957. James Q. Jacqueline J. que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates.. v. Brown. 12. Aaron. 137-139. 15. Boston: Litde. The Science of "Muddling Through". n. WILDAVSKY. 9. 134.: Prentice-Hall. 102-115. 1953.1. 11. p. LINDBLOM. Arrow. cit. 155. Charles E.. Virgínia. Kenneth E. New York: Free Press. Summer 1966. 66-69. Public Administration Review. 1959. Capítulos 4-5. Herbert A. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. 1964. The Intelligence of Democracy. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais.. New York: Harper and Brothers. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão. American Sociological Review. p.. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica. Samuel P. 5. esp. A Study ofThinking. New York: Wiley. cit. Charles E. p. Bruce L. p. Ver também o comentário de SMITH. Boston: Little. HILSMAN. loc. N. Muddling Through . The Public Interest. 4. J. ver SHAPIRO. Brown. Y: Doubleday. 3. Ver também DAVIS. p. esp. GOODNOW. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman. Roger. WILDAVSKY. 2. ETZIONI. 530-531. 1964. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). 1967. Congress and the Presidency. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. 931. na Turquia e no Irã. 1964. Kennedy. Martin. N. American Political Science Review. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. por Kenneth J. p. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. 79. LINDBLOM. 1966. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. Otto A. 7. A Strategy of Decision. 1975. TIN. FENNO. The Intelligence of 'Democracy. HUNTINGTON. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967. 24. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. v. A Strategy ofDecision. A Theory of the Budgetary Process. 266 ss.2. p. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. 79-88. p. 60. v. WILSON. 29. Charles E. Public Administration Review. foi publicado. Economics and Welfare. 1964. 10. Politics. A. Ver também BRUNER. New York: Free Press. New York: John Wiley. 112-113. 6. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica. LINDBLOM. 1967. 86.. p. v. Richardjr. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. v. PPBS Comes to Washington. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis. v. com * Tradução: Francisco G. op. Public Administration Review. Garden City. apud POLSBY. v. 585. 19. The Power ofthe Purse. Aaron. Nelson E. DEMPSTER. American Political Science Review. 151. LINDBLOM.-157. após a II Guerra Mundial. 1968. 189. 1965. Negro Politics. H. p. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. The Power ofthe Purse. Englewood Cliffs. de ordem superior. Robert A. p. cit. A Strategy of Decision. e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). 1960. Heidemann. Amitai. 1964. FENNO. 1956. DROR. BRAYBROOKE. p. p. New York: Free Press. críticas e aplicações. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Esag/Udesc. HELD.. na. Law in Transition Quaterly.

à coleta. Num dos casos. p. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. como requer o racionalismo. 318). por exemplo. como base para projetos de pesquisa. evitou a perda de informações que ocorreria. uma subestratégia. por exemplo. e Condados dentro dos Estados. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista. caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. Por exemplo. Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva).) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo. as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. a mais correta em termos normativos. A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares. Ao mesmo tempo. e (c) objeções políticas. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata. (Com efeito. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. dividem seu tempo e energia psíquica entre.decisões incrementais. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a. escolher uma estratégia fundamental. durante o desenrolar do jogo. Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p. isto é. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. só então. os jogadores de xadrez. em primeiro lugar. (iv) Para as propostas que ainda restarem. ao processamento e à avaliação de informações. estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. possivelmente cinco. bem como para a avaliação. No artigo de 1967. em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. e é a abordagem mais conveniente. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia.todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis). Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. Em quatro. Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. p. dos dez casos. em geral. pelas tendências gerais. ou seja. como ponto de partida para programas de computador. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. embora se possa dar-lhes tempo "extra". de ordem inferior. a observação detalhada dos condados. bem corn à firmação de conclusões . (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. Estados dentro dos EUA. depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças". (b) objeções normativas. Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior. a propostas que exigem meios não disponíveis. isto é. "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. deveriam estar experimentando crescimento populacional. dedicam-lhe menos tempo. foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo. 7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. Etzioni (1968. 1974. desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva". essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. na forma de mapas. Nos anos que se passaram. Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. selecionados pelo rastreio amplo. cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores.

casamento. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. que desperte a intervalos determinados. mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original. (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. Para essas aplicações. Janis e Mann (1977. mas também procurar (i) novas alternativas. para precipitar revisões mais abrangentes. (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. propor nova(s) meta(s). 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. p. (iii) Quando possível. cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). revisões completas e abrangentes. é provável que seja aleatório e disperso.talhes mais completos (ver d). não necessite incrementação adicional. Revisões globais. corretamente. o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". na revisão global. mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs. poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. com modificações menos importantes. Se eles "funcionarem". fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. p. a intervalos regulares. Se isso ocorrer. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". as decisões fundamentais oferecem esses critérios. durante a sondagem inicial. Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas. na sondagem mista. dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. segundo eles. dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). porque: (a) um perigo sério. continuar a sondagem em nível semi-abrangente. sem esperar que se antecipem crises. portanto. (iii) Não esquecer de promover. Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. o mesmo programa. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). b. Revisões semi-abrangentes. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. Revisões de iniciação. c. são mantidas para exame mais cuidadoso. a intervalos mais longos. as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. ou considerar o encerramento do projeto. De acordo com eles. (ii) Quando possível. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. 38). Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. (v) Um "gatilho" de tempo. na revisão estratégica de iniciação. 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. não detectado em sondagens anteriores. torna-se observável agora que está mais próximo. e o estabelecimento de padrões de alocação. "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. não examinadas anteriormente). quando se considera todo um novo problema ou estratégia. a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". mesmo que tudo pareça estar certo. (iv) Preparar a implementação para que. Starkie (1984. (b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. se possível. d. Em contraste. Antes da implementação: (i) Quando possível. saúde ou segurança financeira" (1977. Starkie salienta. p. que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .

alguns projetos que não se pautam. para 10. 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. poderá conformar-se com a abordagem racionalista. nenhum ator. 1968. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena. Elas fazem sondagem mista se. Não são dados detalhes sobre essas técnicas. em 1951. agem incrementalmente. Ele acrescenta. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. de 5% do Produto Nacional Bruto. No entanto. p. mas também são normativas. Alexander (1972. no início da Guerra da Coréia. que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". sete. usando a avaliação.o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas. as comissões de análise de P&D. As aparências enganam" (ver também FALCONE. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. em todas as circunstâncias. 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional. sofreriam perdas. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. 100% ou mais (ETZIONI. mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". a cada ano.foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra. porém. "como metaprocedimento altamente aceitável". 486) concorda com a abordagem básica. Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares. p. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias.3%. o orçamento de defesa dos EUA aumentou. No entanto. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. em primeiro lugar. De fato. baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. isto é. 1981). Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. Entretanto. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. Roosevelt. A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. em qualquer circunstância realística. a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. seguida de uma mudança súbita . usou a mesma regrinha prática. antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. Cates (1979. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 . Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. em 1950. a melhor estratégia. p. Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. p. 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas. pelos critérios escolhidos. quanto foi o contrário. carentes de conteúdo empírico. 340). Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão. Por exemplo. para começar. Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. 289). Por exemplo. Lee (1979. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. E todos os atores. Janis e Mann (1977.quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -. por sua vez. Por exemplo. menos nas altamente improváveis. isto é. esta é a decisão fundamental. que autorizam recursos para projetos federais. D. Wright (1977) segue um rumo semelhante. mas somente após uma mudança importante. Outras mudanças foram pequenas. Etzioni. para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. Por exemplo. segundo a qual uma "rastejada" incrementai.gestão de Etzioni. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". p.

153) levantaram um desafio mais sério: Mas. D. 102 e p. Nos termos de Bradley (1973. ele assegura prestígio e previsibilidade.. além da aceitação de inovações básicas necessárias.educacional de Ohio. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. 14). mencionado é o Partido Social Democrata alemão. podem ser evitadas por uma sondagem adequada. p. já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica. Nesse sentido são ainda muito otimistas. e a sondagem mista "ignora questões normativas". personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. que. não foi estudada. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático. A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista.ta as razões para chegar a essa conclusão. Eles são também muito otimistas." O S. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. Seguindo a abordagem da sondagem mista. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista. Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. Conforme mencionamos. a partir das cinzas.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo. Assim. Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. necessárias ao planejamento de longo alcance.. Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder. p. 297298). são necessários a uma sociedade decente. para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato .que é resolver os problemas do momento . o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos. Outras questões são deixadas de lado. Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas. p. Mas ele não adian. p. Dyson (1975. na maioria das condições. utilitaristas e utópicos (BRADLEY. Smidi e May (1980. na verdade. Em termos normativos. Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. D. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. na medida em que é prescritivo. O estudo de Parkinson é normativo. 1973. Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica.. P. por exemplo. P. mas ao modo como os "ativos" (recurso. Ele a incorpora em seu modelo. se a sondagem revela uma perda de cooperação. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai. 161). o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". infelizmente. pelo menos em termos ordinários. De fato. inovativa. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política. p. mas. e mesmo a mudanças fundamentais. Entretanto.. Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas. antes de poder julgar. 169). Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão. pelo menos a longo prazo. 1969) ou a reformas básicas. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S. as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. que. pelo menos neste contexto. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. modificar a abordagem usada (1980. quiçá. Vendo de uma perspectiva mais ampla. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. De fato. pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz. por ele favorecido em seu estudo. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. Segundo Hanna (1980). Por exemplo. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas. não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas. associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. p. p.

por um lado.Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior. (O autor dispõe da lista completa de referências. Segundo eles. entidades locais ou corporações. Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas. que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir.. sem dúvida. menos envolvimento em decisões incrementais. por outro. a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969.) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores.. Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. o que. a reação e os debates comunitários esmoreçam [. que estão entre os poucos a examinar este fator.) Wimberley e Morrow (1981).] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. 504). 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais. por isso. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista. Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14. por sua vez. (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo. p. (Mas. Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). p. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta.]". Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei. a Corte virtualmente completou o . 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais. descobriram que o modelo se aplicava à Constituição. O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista. 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. 506). O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso. talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e... quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las. portanto. mas julgam que essas características são inevitáveis. requer um ambiente "razoavelmente estável". sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e. elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. O caso Mapp v. para não se deixar escapar uma oportunidade importante. desincorporada.. p. Eles concluem. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados. por coerência.. Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial. As decisões não são tomadas no vazio. A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos. O racionalismo presume um ator todo poderoso. Por exemplo. Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. Segundo Bradley (1973. 469). O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte. Berry (1974. especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [. a desconsiderar o consenso. Ohio e. 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão.. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram. o caso Gideon v. que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis. Em primeiro lugar. portanto. relativamente à sua implementação. "após a aprovação deste documento [o plano diretor]. portanto.]" (p.

processo de incorporação por meio de decisões incrementais.. p. havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado. No caso de Miranda. Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista. Por outro lado. o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia.. 107).] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo. e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p... para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid.. sem avaliações sistemáticas da situação. Em vez disso. 104). que compreende três componentes-chave (WISEMAN. segundo sugere Shapiro. Devido à natureza incrementai desses casos. das complexidades do ambiente instável. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown. No caso de Brown. a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular". Por exemplo. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai. é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. O caso se reveste de importância ainda maior. como mostra o segundo acórdão sobre Brown. O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental. a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo.). p. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal. mas igual". se necessário. mas não exaustivos. levando-se em conta os recursos limitados. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. [. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento. tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde. As questões surgiam em base ad hoc. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. Não foi uma decisão incrementai. [. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid.] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo. que é o foco do estudo. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação. 105). O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD). concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos. que pedia a incorporação imediata e total. Wiseman (1979. No entanto. a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai. "por razões especificadas abaixo. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. Depois do caso Escobedo. em termos de sondagem mista. 107). Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. 104 ) relata que o plano foi implementado. 1979. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair. A Corte não adotou a posição do magistrado Black. Antes da reorganização. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. p. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. embora seja provável.

A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo. 1984). (Outros dois estudos de Wiseman. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão. o mínimo. Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais.67.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. tem um impacto político pobre. p. observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas. Entretanto. Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas. e o pluralismo. porém mais que os métodos incrementalistas. e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas). As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada. 89). ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles. 356).60). bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso. quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista. e para dentro. Ele elimina sua visão de túnel. Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p. 101). Acima de tudo. e a maioria tendia a sondar para baixo. ver ibid. DeVal.) Berry (1974. Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas.fez observações a respeito de sua eficácia. É preciso conhecer melhor os resultados. de fato. não para fora.contendo também opções de implementação. p. foram se tornando claras ao longo dos anos.56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração". a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista. A leitura do impacto das políticas registrou 23. envolvendo 240 projetos. A incrementação gradativa. operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão". planejamento central). falta ainda comprovar empiricamente se. Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . 17.. a incrementai. mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista. 13. se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais. Talvez todos precisem de sondagem mista. por um lado. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade. a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. revelou considerável impacto político (o mais alto. 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações. Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada. a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER. mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais. de 1978 e 1980. Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . não para cima. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada. ignorando as estaduais e as federais. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades. Para detalhes.07 quando não foram indicadas explicitamente. para fins de pesquisa ou de implementação. e 19. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas.40 quando não eram claras. os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo. tratam da mesma iniciativa. Apêndice B. 1974. O impacto foi de 12. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade. por outro (ETZIONI. antes de terem sido informados sobre a sondagem mista. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. No entanto. incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade.

v. 1973. f-LACKETT. v. and Methods. 1980. Decision-Making for Environniental Resources Management. 1972. 1984. New York: The Free Press. Ernest R. Englewood Cliffs. Boston: Little. . LEE. p. 27. Mark Van. HANNA.. 1978. Allyn. DEVALL. 1971. Capital Corruption. 41. BERRY./maio/jun. v. The Power ofthe Purse. 39. v. Policy StudiesJournal. 1966. v. Allan Alexander. 289-302. 71-84.Referências ALEXANDER. and Catastrophies. Set. v. 135-160. The Journal of Environmental Management. v. New York: Harcourt. K. p. p. WISEMAN. Richard F. abr. DESHLER. Towards a Concept of Monitoring. Terry. Review. 1979. p. Environment and Planning. p. N. Neutral Principies and Decision-Making Theory: An Alternative to Incrementalism. ETZIONI. 1980. p. Beyond Muddling: Creativity. v. 9. p./dez. PARKINSON. On the Inefficiency of Being Efficient. M. Journal of Applied BehavioralScience. 1976. The Artificial Debate Between Rationalist and Incrementalist Model of Decision Making. Town Planning Review. fev. Long Range Planning. Doris Nadine. 12. New York: Pergamon Press. 71-86. Policy-Making for the Scottish Health Services at National Levei. p. 289-302. 1969. l. Mixed Scanning: A 'Third' Approach to Decision Making. BRADLEY. jan. Policy-Making at the State Levei for K-12 Education. Selection of Major Planning Issues. Set. 325-337. Public Administmtion Review. Journal ofUrban Law. 158-177. 482-490. CATES. Tese (Doutorado)-University of Western Ontario. David E.: Prentice-Hall. Health Care Planning. FENNO.). Colin. 9. 1973. Geoffrey William. Brace. Utilizing Mixed-Scanning as a Strategy for Administrative Decision-Making. Applied Social Research in Industrial Organizations: An Evaluation of Functions. v. dez. 1979. p. George F. Michael. 1980. Journal of Environmental Management. Muddling Through . Paul A. John Allen. número especial. 1981. Neil E. HAYNES. Policy Sciences. CARDINAL. 1980. Tese (Doutorado)-George Peabody College for Teachers. The George Washington Law Review. 921-939. v. 343-361. Policy andPolitics. Health Policy Analysis: Some Reflections on the State of the Art. Strategic Planning in the Scottish Health Service . J. p.The National Environmental Policy Act of 1969 and Its Implementation: A Socio-Political-Legal Look at the "New" Environmental Planning. 1967. Configurations. 103-113. 1979. John E. 7. Amitai. 3 p. p. 12. dez. Reexame da estratégia mista de decisão • 249 248 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . MANN. v. Polices. WISEMAN. 1973. New York: The Free Press. WALLACE. 8. p. DYSON. p. Kang. John David. Kenneth. 483-508. F. 45. A.Science or Inertia? In: ETZIONI. 1974. Futures. Vanderbilt University. p. maio 1975. A Tbeoretical Model for the Predictive Analysis of Power. Brown. 3. n2 l. 1983. 1975. SMITH. International Journal of Public Administration. Los Angeles. p. The Transfer of Planning Theories to Health Planning Practice. MORROW. v. 1981. David. David. CHADWICK. nov. A Systems View of Planning. v. Amitai (Org. Policy andPolitics. H. Tese (Doutorado)-Ohio State University. e MAY. v. fev. dez. p. 50. EALCONE. STANGA. David.A Mixed Scanning Approach. 1968. 188-197. jul. p. 1977). An Exploratory Study ofthe Utility ofthe Decision Information Display System for Decision Making and Policy Analysis. Scottish National Yearbook 1980. jan. TheActive Society: a Theory of Societal and Political Processes. GOLDBERG. Improving Policy Making in Bonn: Why the Central Planners Failed. 527-532. Choice in a Changing World. Thomas E. v. Mulling Over 'Muddling Through' Again. Tese (Doutorado)—University of Califórnia. Jovanovich. 385-392. 1984. 12. 1974. . and Incentives. Comment . Camille. Decision Making. WIMBERLEY. Colin. 465-485. Leon. Irving. abr. v.147-161. Cheryl Bolas e Tai S. DROR. Tese (Douto rado)-American University. JANIS. Public Administration. Policy Sciences. 1006-1032. 6-29. Gilbert. Y. 1974.. Readings on Modem Organization. p. 1980. 5. v. Settlement and Energy Policy in Perspective: A Theoretical Framework for the Evaluation of Public Policy. Theory. Policy Changes. STARKIE. . SNORTLAND. Policy Sciences. l.

diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S. propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. V. Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão.. (1974-1979) e José Richa (19831984). Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr. O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. para os Cadernos Adenauer. An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. Em 2004. Kevin. Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon. por exemplo. com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude). entusiasmo que mantenho intacto até hoje. um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico. de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. A. em inglês) do problema. permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. como. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. p. essa conjugação de dois pontos de visão. proposto originalmente por Lindblom (1959). v. na Revista de Administração Pública. baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação. em Curitiba. Infelizmente. Em 2001. governo e burocracia na terra do jeitinho. o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). 30. Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista". um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. G. Los Angeles. continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la. a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. Human Relations. Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. da Fundação Conrad Adenauer. e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988).WRIGHT. e diretor de controle operacional (1984-87). Em 2003. da F. De acordo com Etzioni. 879-897. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais. 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório. o artigo de Amitai Etzioni. o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. out. o chamado incrementalismo desarticulado. no Estado do Paraná. desde 1982. 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through.2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil". em Curitiba. traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória.

a cada dia que passa. o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada. na visão de Lindblom. É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica. Em síntese. o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou. A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. Ao contrário.. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida. esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through. baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução. em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele.3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. opinião"4). com o tempo e a experiência. a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. por exemplo. E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". a cada vez. existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento.5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram. Em seguida. do zero absoluto. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. Enquanto isso. a segunda. cresce a importância do problema interpretativo. que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo.Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. Como definir a amplitude da "sondagem superior". No aspecto cognitivo puro e simples. Aliás. Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância. outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais. portanto. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. de uma limitação cognitiva. para explicar o esboroamento político da ex-URSS. . houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações.. a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia. Não se trata. cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada). Em outras palavras. outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se. reparando os danos feitos por outras agências. Com o desenvolvimento da microeletrônica. políticos e culturais. haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". quase resignada em relação à limitação da racionalidade.

ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão. Na realidade. Afinal. E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. "racionalistas"? Ou. é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder.). a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação. Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos.7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente. ao associar a visão geral com a visão particular. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser. podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada. e pouco visível nas outras. O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas. um só grupo (LINDBLOM. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências. corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto. essa pode ser a diferença entre sobree perecer. em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo". apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático.. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações. No entanto. por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. Em situações de risco. a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão). ambas. ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo. a abordagem dita "racionalista". 1959). ainda. Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações. Mas. no extremo oposto. Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . em Fisher e Ury.. por exemplo. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou. o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar. Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais). por exemplo. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado. centralmente.

p. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. (Nota 3). esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse. 1977. 19. de energia. 6. 5. matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade. identificando áreas de perturbação. Webster New Coüegiate Dictionary. as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais. 3. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista. carregando um potencial de destruição enorme. usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. constante na dedicatória de O príncipe. LINDBLOM. Físicos. ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. Em síntese. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. 2. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. Publicado originalmente na Public Administration Review. A frase inteira. Numa segunda etapa. Administmtive Behavior. é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes. a propriedade imobiliária.1959. furacões etc. dependendo do ponto de vista. Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. SIMON. 4. teríamos nesse caso. 2. a velocidade e a direção do furacão.. interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. Charles. da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. (Nota 3). LINDBLOM. tempestades. No entanto. incrementalista e de sondagem mista). mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. Herbert A. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. cada vez que se defrontassem com determinado problema. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". Notas 1. tendo sido apenas adaptadas.. E vice-versa. constituiriam a "sondagem superior". op. ao preconizar um rastreio global. New York: lhe Free Press. suspendem-se os direitos civis. decreta-se o racionamento de víveres. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre. que estava prestes a chegar à costa da Flórida.. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas. Assim entendidas. a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo. Entretanto. 7. 1957. ed. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores. NASCENTES. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. 1988. Dicionário da Língua Portuguesa. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. Portanto. cit. a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. cit. 79-88. Antenor. v. a indústria de seguros e o turismo. op.Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. de água. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. porque.

respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. D. Jagiellonia). ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University. C. U. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia. Terence Harwick é Ph. Em matéria acadêmica. em Washington. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. Califórnia. no Estado da Califórnia. Angeles. durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. em Northridge. Atualmente. Como diretor de seu Action Learn Network. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. Berkeley. e Califórnia Lutheran Univ. na Polônia. que é amplamente referenciado na literatura correspondente. Pepperdine Univ. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. em Los. O Tradução: Francisco G. C. colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. Heidemann.Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. . pelo menos desde 1996. de decisão*. Entre outras iniciativas.D. Na condição de consultor. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos. pode nos levar a fazer várias perguntas. Califórnia. Esag/Udesc. ** B. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ.. Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. Harwick esteve. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão".

poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for. Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas. depois de tomadas.1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais". que não é "tão utópica [. A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão". vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni. De fato. poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 . Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem. Em outro nível. Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais". mas o próprio debate contemporâneo em geral. Nesse caso. o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. No entanto. coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas... alguma reflexão. Isso é oferecido pela sondagem mista. que estabeleçam direcionamentos básicos. e (b) processos incrementais. A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum. talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva. poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva". Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo. Num certo nível. que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão". no entanto. que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva". de ordem superior e fundamental.tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão. considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção. Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável. não confronta. não constituiria essa posição igualmente. Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática.num certo sentido raciolalista . Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas. a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni.É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista".] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]". num certo sentido racional. Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão. Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos.

são mais bem entendidos como ultramodernistas. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. logo existo". Na medida em que isso for verdade. por um lado. as suposições de plenitude ontológica. por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. Razão. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin. no campo político-administrativo. Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais.2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. comuns às grandes civilizações do mundo. porém. na maioria das áreas do pensamento. foram minadas. em seu quadro de referência. para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. Na Idade Moderna. ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial.. no entanto. por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos. à guisa de índice lingüístico. de suas bases filosóficas. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. Consciente ou inconscientemente. de fato. No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. e em termos transculturais o mostrou E. Ramos. a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam.racionalidade. A razão. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 . passou-se a compartilhar. Urwick. administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. Ironicamente. e até mesmo única. por outro lado. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões". Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos. ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo. em geral. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. J. 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada". correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. a dominar a filosofia no Ocidente. e faço muitas outras coisas. em seu sentido original. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni. o debate entre os estudiosos de política. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. não passam de progêni' tos de Descartes. argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. com a declaração de Descartes "Penso. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. De um só golpe. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos. particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes. especialmente em relação ao pensamento ocidental. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. Com todas as suas qualificações. Independentemente da aparência estética. foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. em sua maior parte. logo penso".. são derivações de categorias conceituais do século 17. mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". Por exemplo. de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua. de Descartes. seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". a façanha anterior.

Etzioni seguiu essa tradição. sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano. como Etzioni. a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. foordination). como assinalou Montesquieu. Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. Para ela. encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros.constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais. Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. originalmente concebida. Além disso. por seus modos de interação. Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research). Desse ponto de vista. mas ajudam. entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. não havia necessidade. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. em suas diversas variantes. Para aqueles que. Realmente. entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". Entretanto. Antes de Simon e depois de Follet. Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". a uma "ecologia" da política e da administração. Para fins desta análise. Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder. poucos estudiosos de negócios públicos. o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas. diferenciadas por Lindblom. Por um lado.í andam à procura .numa época de transformações históricas . o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 . Em seu segundo artigo. apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas". Do ponto de vista dos incrementalistas. Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience. ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum.de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública. poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida. bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) . uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. Sem reconhecê-la. seu método também cobrou um preço. Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". Como observou recentemente Peter F. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos.

Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas. que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". os desafios contemporâneos da política e da administração. Robert P. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo. Entretanto. Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública. Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. nessas "novas" condições. abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração. em nível de fundamentos. além disso. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração.— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e. Para ela. Do ponto de vista dos processos concretos. a ponto de atordoarem nossas mentes. administrativa e organizacional do século 20. Em oposição à teoria gerencial.há quase cem anos. Ela compreendeu em termosfilosóficos. Empregar os processos evocadores de contexto. uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui.e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo. administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro. turbulentos e incertos. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. iniciados por Follet. Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo. que os contextos da vida são inerentemente complexos. Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional. a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão . essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla. Follet desenvolveu uma. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração. nesse aspecto. tomaram conta do campo neste século. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 . Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo. Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão. ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). Follet explicou a questão de uma forma distinta. Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se. de Follet.

O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas. No entanto. ainda não significa dar-lhes uma resposta."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias. Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. Para interpor-se a essas duas alternativas. sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. Efetivamente. em sã consciência. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista. a ponto de serem incontestáveis. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. No entanto. este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). de um lado. apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. parece difícil justificar. informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. mais que uma abordagem esclarecida. na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. e o pluralismo. na integridade de seu senso de visão. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. os problemas de sua coerência interna). por um lado. O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni. Na medida em que essas preocupações são válidas. como faz Etzioni. por ora. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos. A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema. preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível"). Quando muito. O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. de tempo.e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. de outro". por outro. Por mais importantes que sejam essas questões. também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. G. que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder). não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. Pocock. descritiva e normativamente válido. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. mesmo em retrospectiva. O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. porém. na melhor das hipóteses (deixando de lado. seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas. Seja qual for o caso quanto aos historiadores. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. a distinção é simplesmente insustentável. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. que deixasse de fora essas considerações? No entanto. como sugerem estudos de historiadores como J. Para as pessoas de senso cívico ou comunitário. levantar questões e assuntos de importância decisiva.

"Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico. Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável. Se. no entanto. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente. se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". as decisões dramáticas nunca.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e. Que. Quanto aos conceitos postulados por ele. idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. em certo nível. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. com respeito ao caráter das interações em si. mas não meramente no sentido do incrementalismo. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. sobre a qual se apoia). Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. são decisivas. educação e negócios públicos. talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . Mas. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. Muito antes do debate entre Simon. Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. No fundo.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública. O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos. Lindblom e Etzioni. ou raramente. essa afirmação parece inquestionável. como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras.

acima. Etzioni faz um salto lógico. dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito. sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. foram se tornando claras ao longo dos anos.4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista. nos termos em que foi proposto. para o qual se pode arrolar muitos exemplos. para não chamar a atenção. "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos.a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos. como se exige em lógica .logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. Lamentavelmente. de fato. De fato. outros não acharam o assunto problemático. ele prossegue com o intuito de inverter. segundo Etzioni. A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. para fins de pesquisa ou de implementação. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. Em caso de resposta afirmativa. 9-10). que ele se equivoca. Partindo de uma complacência conceituai preocupante. 13). a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. representa uma escamoteaçáo verbal. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. Entretanto. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma. na segunda afirmação. Além da clareza. uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes. ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico. no mínimo.isto é. há a questão da validade. Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. Entretanto. A primeira afirmativa de Etzioni. Entretanto. "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). prematura. corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. ele tinha de se equivocar . apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões. Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante. é. de par com a curiosa observação de que. recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro. escolhidos retrospectivamente. mais ou menos no sentido da dialética socrática. administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão". Sejam quais forem os critérios postulados. com base na distinção entre "dois tipos de decisão". nesse ponto. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos.sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos. p. em termos retrospectivos. não se tornariam as "decisões incrementais". na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". é justamente em relação a esse esclarecimento.

segundo os quais esse movirnento é absurdo. com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . No entanto. os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni. O que em tempo real parece constituir decisões incrementais. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos".particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto. a questão é altamente problemática. ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. em sua concepção do incrementalismo (PAR. O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. Por exemplo. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão. perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. para dar azo a essas questões. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. pode ter os maiores efeitos de "ninhada". Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos). Intuitivamente. Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado. Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. Na condição de lembrete heurístico. ainda que sem as restrições de tempo real. Entretanto. informação e energia física. no sentido antes referido. A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula. esse critério poderia ser mais convincente. Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". 517). seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. ao deixar de lado a questão da validade empírica. Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. p. em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". entretanto. sem explicação. que por sua vez poderiam vir a ser. Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . no entanto. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". Em termos intuitivos. Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. Novamente. ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. na verdade. esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto". estes sim.fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais. ou um insight específico não levado em conta por Simon. é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Entretanto. casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados.

por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura. Quanto às formulações de Lindblom. às preocupações expressas por Etzioni. sem profundidade. postulada por Etzioni. de Etzioni. a vários títulos. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. contém várias deficiências em sua base. Em terceiro lugar. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias. muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real.5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. em relação à abordagem de Simon. são coerentes e metodologicamente corretos. o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. Em quarto lugar. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas. ponto a ponto. Por exemplo. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. em tais casos. conforme sugere a presente análise. Em primeiro lugar. Pela via da comparação. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas. Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações. Em segundo lugar. de fato. tem sido receptivo a essas considerações. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". esse não seria o melhor lugar para começar. em vários níveis. na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. Lindblom. a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". em relação a cada uma dessas questões críticas. a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. à medida que as considerações de tempo o permitirem. Entretanto. no entanto. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. as falhas de uma presumível "terceira" via. particularmente. mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem. apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. Lamentavelmente. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. para fortalecer o processo de política pública.

para os negócios práticos da política pública e da administração. Se. para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade". tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. "terceira" — meta-se num beco sem saída. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros. Mais do que nunca. A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. Uma das lições que acredito ter aprendido. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. Da mesma forma. creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. de fato. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração. à vista. Se a presente análise está fundamentalmente correta. O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 . a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. Em sua obra de vários volumes Order and history. hoje. por "terceira" abordagem. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. a experiência que a ensejou. relevantes. em si mesmas. na medida do possível. metodológica e conceituai. sobre um continuum. se parece uma alternativa fundamental. Na medida em que isso é verdade. Mais particularmente. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. É a nada mais que a isso que. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. não se nega o valor de sua contribuição. Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica.a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. cujos rastros em grande parte perdemos. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública. como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados.

é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva. Notas 1. incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública. profundamente inquiridora. de Ramos. 8. Mixed scanning revisited. Vol. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making.) IYER. mas o possível". Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes./fev. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova./dez. 7. pode ter pertinência direta. Baton Rouge: Louisiana State University Press.2 desta coletânea.1 desta coletânea. l. 1979. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. O que parece claro é que. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 . 6. 27. p. Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. em 1981.). ou pela noção de "incrementalismo". 1974. 8-14. Order and history. de Follet. Mass. 5. 517-26. Vol. Washington. pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas. VOEGELIN. ETZIONI. e da pesquisa textual. 46. essa base comum. Parapolitics: toward the city of man.8 Ficaram muito claras. Conferir. de Ramos. Washington. v. C. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. ver: GRAMAM. Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos. ETZIONI. de Lindblom. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação". v. Pauline (Ed. 1986. Ramos. C. Still muddling. 1978). O impulso da pesquisa-ação. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's.e transcultural. p. Segundo me parece. respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal. Vol. cada um à sua maneira. Vol.: Harvard Business School Press. D. (Capítulo 6. G. quando escrevia esta análise crítica. v. idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade". Charles E. 1956. D.. not yet through. Eric. A abordagem original de pesquisa-ação. 1995.. p. de Ramos. jan. 3. por exemplo. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana. implícitos no conceito de "racionalidade limitada". 4. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno.2 desta coletânea. (Capítulo 6. n. de Mary Parker Follet. Para uma referência recente sobre sua obra. 5.) LINDBLOM. Public Administmtion Review. Amitai. compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. 39. I: Israel and revelation. em meu próprio pensar. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. IV: The ecumenic age. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". V: In search oforder. nem tão-só o real. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. 1967. 385. III: Plato andArístotle. Raghavan. (Capítulo 5. 1957. Washington. 6. 1957. em pensamento e ação. Boston. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil. aponta para um rumo impressionantemente semelhante.. II: The worldof the polis. pode representar um apreciável ponto de partida. dez. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A. Public Administration Review. Vol. e os argumentos distintos. Mary Parker Follet .) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. C. 2. Public Administration Review. D. n. profundamente investigativa. Amitai. nov. Follet e Ramos oferecem. de Simon. n. enquanto adentramos o século 21. de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. de Simon. New York and Oxford: Oxford University Press. de Ramos. 1979. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva.

O penúltimo texto inserido no compêndio. Numa segunda acepção. Segundo Etzioni. mas jamais cumprir o que promete. só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. o uso simbólico vale apenas como gesto. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate. de Amitai Etzioni. e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. Em terceiro lugar. a seguir. ou accountability. nesse caso. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde". à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability. No capítulo 8.Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. a accountability pode ser um processo político contínuo. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability. dependendo do poder ostentado por esses grupos. diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos. ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde.

bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico. Embora aprecie a ótica de Schneider. mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral. Anne L. por outro lado. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. DC. Wholey. a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão. Em virtude de sua natureza institucional e política. Finalmente. Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. um papel ativo de mobilização. De acordo com essa ótica. A corrente alternativa de Wholey é promissora. contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". Finalmente. e inspirado por ele. da University of Southern Califórnia (USC). "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa".legitimam no sistema formal. Além disso. o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. contar para. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). Segundo a visão de Schneider. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 . trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. a análise de políticas. É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. por isso. a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores. acrescida de uma base moral. usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. tem contra si o ethos do establishment científico. embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. Segundo essa pesquisadora. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. praticada com base numa perspectiva política. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e. o administrador exerce. Este modelo incorpora a avaliação. Schneider. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. então. o levantamento de necessidades. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". educação. Campus de Washington. o professor Joseph S. mas não é a única. e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições.

Esag/Udesc. Sobre o autor. 1974. vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. pelas seguintes palavras: responsabilidade. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. 6. 1975.isto é. prestação de contas. p. na versão em português. pontual e especificamente apreendido. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte. 1974. 7. O texto original. Washington. com o apoio da Kellog Foundation. foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration". O significado da palavra accountability. v. este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. 56-59. incluído neste volume. deste artigo. em sua acepção ampla. p. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. satisfação. 279-86. no entanto. em inglês. Segundo o editor original deste artigo. 55. p. Nas poucas vezes em que se . n. v. explicação. *Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability . Heidemann. Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield. maio/jun. ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". atendimento. 35.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability. jul.1. DC. entre outras. que traduza seu sentido genérico -. normalmente. 3. 34-39. na Public Administration Review. n. para efeito de clareza e de unidade. realizado para a Comission on Education for Health Administration. jun. n. Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. pode ser contextual. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress.

almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. é manipulativo. O primeiro uso da palavra "integração" . ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". seu sentido é muito diferente. o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". Ou seja. que construía um movimento social. Pode-se. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha. ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. que. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais. a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. a que não correspondem. gestos e/ou pronunciamentos. e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . de fato. entretanto. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão. Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros. a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si. quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. na forma em que era usada. A accountability como gesto tem a marca da norma pura. no entanto. Nessa situação. ou. pelos seguintes personagens: um legislador branco. Ela se torna então somente uma concessão verbal. oferecer "mais informações" ao público). Segundo. logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. concluir que accountability diz respeito. a renovação das garantias simbólicas. quando o orador ou o escritor demanda accountability. por parte dos detentores do poder. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. um líder negro de direitos civis. Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados. no entanto. por exemplo). O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. Nesse contexto. uma quase confrontação. não condizentes com as necessidades básicas. em cada caso. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. um eufemismo para negros. semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. um valor "apenas de domingo". Possivelmente. a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas. definindo arranjos específicos. como Martin Luther King ou Roy Wilkins. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista. ao sentir-se ameaçado. ele não leva o uso do termo. a suas conseqüências. índios norte-americanos ou outras minorias). pode ser assaz temporária.1 Nessas circunstâncias. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". porém. um pastor branco. eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas. embora o uso da palavra ainda seja simbólico. simbolicamente. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos. norte-americanos de origem mexicana.ponsabilidade e sensibilidade.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. genericamente. no início dos anos 1960.isto é. O significado sociológico dessas expressões. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos.2 Essa quietude. Muitas vezes. Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner. portanto.ele. a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação.

Normalmente. seus fiéis. Por isso.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo. dos militantes sindicais. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante. dos pacientes. nesse caso. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio. etc. em parte. influenciada por seus membros e por forças externas.deiras e constituir grupos. portanto.]. para prever o comportamento do administrador deve-se. em admoestaçáo. confrontam ou ajustam suas demandas. num diagrama de física. renda e escolaridade têm mais poder e. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability.. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. Em geral. Ele escreve: O administrador deve [. por exemplo. ou. Além disso. ou porque não foram lembradas de suas obrigações. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa. no sentido esttito.5 Com base nessa perspectiva. portanto. mas seus "interesses próprios". os grupos com mais status. David Truman. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. não significa aplaudir sua existência. Assim. De modo geral. Comumente. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles. Além de suas funções contábeis e administrativas. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. mas não interesseira. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. Confia-se.não que essas abordagens não sejam autênticas. sobre a qual impactam várias forças. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse. todos eles se apoiam nela como um símbolo. é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. persuasão moral. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores. discutidos até aqui. O. Onde esta influência é pequena. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros. eles possuem maior alavancagem. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão. ou. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos. porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante. como acontece em alguns programas de seguro de saúde. que são estudados a seguir. "bons" modelos para neles se espelharem. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes. convite a comício ou à pregação moral. é de fato análoga à da bola de bilhar. não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. O administrador hospitalar está preso. que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. Isto é.. como responsável. Por isso. preocupada. em muitas ocasiões. Segundo o doutor Avedis Donabidian. na melhor das hipóteses. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. as conseqüências sociais desses usos dependerão. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam. portanto. dos enfermeiros. no ato contínuo de sua reestruturação. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria. A posição do administrador hospitalar. ou por uma pessoa de fora. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos.. em número suficiente. terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação. dos outros processos de accountability. pregação laica e em exemplos oferecidos. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. muito particularmente. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability . e não como uma força social. o hospital. esposadas por analistas políticos como Robert Dam. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser.] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [. é visto como uma comunidade política. ou porque não lhes foram apresentados. Key e Earl Latham.. V. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral. defender sua própria investidura na autoridade.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime.

eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados. Já quanto à comunidade norte-americana típica.exceto em casos de emergência . No mundo acadêmico. a seu superior. só o hospital e seu administrador. pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. . e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos. depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. Supõe-se que as categorias distintas de hospitais . ombudsmen. descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes.10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes. se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos.. Está implícito na posição da política realista que os valores às.os enfermeiros e auxiliares. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos".se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada. menos accountability a outro. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento. por exemplo. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. por ocasião das entrevistas informativas. o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. a depender do realismo político.ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. por sua visão "teimosa". pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. E. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos. etc. na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. Os cidadãos fazem-no.7 De acordo com a análise que se vale do realismo político. sem escolaridade e não pagantes. Na administração hospitalar. per si . ao conselho. Segundo essa visão. num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. Desse modo. quase por definição. os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral.municipais. Assim. ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres. Assim. esta abordagem já foi comum na ciência política. Seguindo essa lógica. 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a política realista. quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid.por exemplo. via de regra. dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento. porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability. Em geral. diz-se que torna o hospital mais acessível. à lei. É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital.foi abandonada pela administração da seguridade social. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais . privados. de acordo com essa abordagem.a um exame de pré-admissão. os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem. a cargo de comissões locais de médicos. por uma comissão interna do hospital. Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare. ou ambos? Assim. para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais. voluntários. Além disso. etc. e menos aos outros grupos.9 E. é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade. Por exemplo. como. advogados ou representantes de consumidores . Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos. ela ainda é muito popular no campo da administração pública. e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades.

A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo".14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. habilitado pelo governo (auditor público certificado). A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal. em Massachusetts. um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental. De resto. diante do baixo status social dos representantes do consumidor.12 No sistema de atendimento à saúde. A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). em formação e visão. mas um homem de negócios muito parecido. Além disso. Concepções alternativas de accountability-.especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder. que supervisionam as repartições de saúde. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais). a advertência da ciência social. pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores.. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados. tendem mais provavelmente a serem altruísticas. por sua vez. nas empresas de negócios. examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. e para engajar-se na auto-educação necessária. as motivações dos representantes do consumidor.13 À primeira vista. que é programada e levada a efeito regularmente. com os outros membros do conselho. conhecido por ser eficiente numa área. Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas. como se discute abaixo. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove". de forma freqüente e regular. por meio da construção de coalizões. no entanto. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista". aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que. em que a participação dos cidadãos era exigida por lei. como os acionistas já haviam descoberto. São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação. Assim. ou haja uma outra compensação. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões. mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações.. este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. tornando-se a última então uma mera cerimônia. No caso da auditoria financeira das empresas.em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde.11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo. acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). a lei exige que um especialista externo. A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social. obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal). antes da reunião formal. com freqüência. De maneira semelhante. financiados pelo serviço público de saúde. tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral. Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo. os mecanismos formais têm de fato um efeito . como sabemos por experiência histórica. os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares. Enquanto se apuram índices mais precisos de output. há muito tempo. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares. Além disso. Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres".

Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ . porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo. A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo. isto é. o que não produz. preferências e. o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. é a visão que mais me agrada.17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas. nesse caso os "doutores da medicina". Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação. vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. em parte. Muitas vezes. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)). Além disso. que lhe conferem um sustentáculo distinto. por força de ambos os fatores. alterando um pouco a composição de forças. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa. dá cá".esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar. para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes. adaptando-se à pressão mais forte do momento . ou em composições diversas. nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . a reclamos de accountability..se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma.15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte. Por exemplo. apresso-me a admitir. o rumo que a unidade de saúde toma.à imprensa. As coalizões surgem. em accountability como também em outras matérias. apenas com pessoal de fora. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa. Igualmente. internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável. esses traços são habilidades específicas. que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. valores — embora. o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal. Assim. é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder. quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes. caso se evidencie diferença. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. Assim. os administradores respondem a articulações de "direitos" . é claro. formalidades do Estado e assim por diante. Como a vejo. Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter. Em parte. Eles têm sentimentos. a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. isto é.apresentadas pela "comunidade". etc. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. ainda que não necessariamente de forma explícita. não se pode seguir esse caminho. defensores dos pacientes. Em parte. num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes. praticamente. influenciados pela educação do administrador. O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability. porém. eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral. na minha opinião. Por conseguinte. por seus líderes .as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. ético e justo. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. sobretudo. O rumo que os administradores tomam. nenhum deles abrange tudo. o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial.

Em parte.ou englobe tudo. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes. diz-se que a força do padrão HMO 4. em 1972. Chicago: University of Chicago Press. The symbolic uses ofpolitics. é a formulação de novas alternativas. 1963. Instituir um sistema de registros para a unidade. cada vetor é relativamente dado e imutável. 17. Contratar um intérprete. 1964. The hospital support game in urban center.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias. as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar. In: FREIDSON. Iniciar programa de extensão à comunidade. Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. 2. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . Washington. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado. Acrescentar serviços de medicina preventiva. II: Medicai care appraisal. Morgenthau é outro exemplo desta abordagem. TURIOTTE. A experiência sugere que. Estender as horas clínicas. Ver: NEUHAUSER. reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. Politics among nations. Avedis. que seja bem ampla . Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. no entanto. DC. Em última análise. 50-61. 15. Scientific man vs. dentro ou fora da unidade. Por exemplo. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. determinados antecipadamente. Murray. Urbana. para construir movimento social. Vol. mas eles. A guide to medicai care administration. (Cap.9.: Free Press. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. 12. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional. O trabalho de Hans J. Oferecer música e auto-serviço de lanche. As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas. Fernand. Eliot (Ed. mas ainda mais produtiva que ela.). Ralph (Ed.22 Notas 1. 7. New York: Knopf. Promover duas audiências públicas abertas. Glencoe. 111. 18. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação. 13. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. Center for the Study of Responsive Law. The hospital in modem society. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior. DONABIDIAN. Duncan. Costs and quality of care in different types of hospitais. 1972. ver: NADER. jan. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. 1954. 100101. com limitado encaminhamento a especialistas externos. power politics. por região específica. Ver: MORGENTHAU. DC: American Public Health Association. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios. por médicos associados. Lotar mais médicos. Chicago e Londres: University of Illinois Press. com certeza. em parte. 3. 73-111. p. 1965. Estabelecer um sistema médico básico. The Nation's Health: Some Issues. 14. Washington.) Ibid. The consumer and corporate accountability. constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability. 1969. Ver: ELLING. A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. Eliminar serviços clínicos subutilizados. EDELMAN. p. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. como atuam as comunidades políticas. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. Phoenix Edition. 5.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . 1973. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. Alterar o sistema de encaminhamento.). trata-se de uma alternativa muito criativa.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. New York: Harcourt Brace. A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que. p. 10. enquanto isolado. pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. se este for efetivamente o caso. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas. 6. os administradores e os consumidores. 2.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —. 16. Ray. 11. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico.

Annual Administrative Reviews of Hospitais. p. professor da Esag/Udesc. SCHWATZ. ao referir-se. 14. 46 (16 de setembro. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005).. Medicai Care. Community Mental Health Journal. Al. 1972. 181-186. Roger G. 3. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. BELLIN. Philip. 1974. Além de ter sido um de seus organizadores. 1972. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC. 11. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. Francisco G. 8. Health-Pac Bulletin. Para mais informações a respeito. ETZIONI. American Journal of Public Health. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . A. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas. Frank M. SHEPARD. Leonard. Brown and Co. 419-428. 6. ver: ALMOND. Apresentado no workshop conjunto. 1972. G. NEW. New York: Harper and Row. Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia. 20. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação. WILEY. 15. patrocinado por AHA e ADAC. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente.8. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho. Cherry Hill. BELLIN. v. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. p. 16. p. 8. Healyourself. 12. 1973. n. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. Lowell Eliezer. nov. MEYERS. KERR. Beulah. H.. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. Florence. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. de Gerald Gold. Peter K. MESSLER. 1370-1378. 13. 1969. 1973. 21. p. LARSON. THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais. HEW drops tough peer review plan. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. 64-70. The New York Times. 11. MANDERSON. POWELL JR.. 50. Medicai World News. out. 1518-1523. em entrevista. notas ao consumidor.. 62. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role". 20 dez. como o Kaiser-Permanente e o HIP. em Los Angeles. 1972). Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. fev. 1968. Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte. The active society. novembro 1971.. 17. Citizen participation and conflict. Lowell Eliezer. Donna. cap. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde. Prism. Hospital costs: what the figures really say../ dez. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros. 9. 1969. 12-17. Para outras informações a respeito.. n. 1973. v. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo. Markay. Reactions to social pressure. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City. BROOM. 1963. 100-113. Wilfred E. 46. p. A Community-University cooperative venture. 1996. ver: GORDON. coluna Verbatim. 61. 62-64. 9 set. Para informações adicionais a respeito. 18. 20.. ver: ETZIONI. ed. p. p. 96-103. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. Merwyn R. Ibid. 15. Comparative politics: a developmental approach. Willian R. n. Citizen influence in health services programs. 1966. Para discussões adicionais. 19. 22. Carol. p. 9). New York: Free Press. GRISELL. 227-229.. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais. The politics of community medicine projects: a conflict analysis. v. Administration in Mental Health. 18. em 1984. p. 10. Pennsylvania. Gabriel A. HOLTON. cap. p. sobretudo em nossas repartições públicas. Jane et ai. pré-pagos. KAVALER. The active society. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais. SELZNICK. 7. v. 4. Hospitais J. Bingham. 5 out. 1a abr. v. ver: BRIERLY. Boston: Little. Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine. The Natiorís Health: Some Issues. out. How to make ambulatory care start ambulating. jan. ver: GRUNLICK. p. American Journal of Public Health. 1972. Amitai. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. Sociology. A. p. out. Richard M. v. Jeoffrey B.

A ética.. talvez não conviesse. corresponder". com justiça. da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. a esse funcionário público. revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida. 1998. à mercê de sua cultura. a saber: ré + spondere. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability. É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. De acordo com Ramos. declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. em seu sentido estrito e aplicado. ela esteve distante apenas em termos expressos. por exemplo. em resposta. n. Para Ramos. que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. por exemplo. a sensibilidade do munus público. e a ética do valor absoluto ou da convicção. isto é. pessoal. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. 4-8). em geral. Por razões de natureza ética. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. p. Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. falta-lhe a accountability. Mas. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade. A accountability. por exemplo. os cidadãos que os elegeram. Na verdade. Guerreiro Ramos. de longo prazo. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. Hoje. o termo "servidor" já não se aplica mais. pois falta-lhe seu atributo principal. agora também os repudiam. Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. A degradação ambiental. sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. Parafraseando Saint-Éxupery. de origem individual. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade.corrupção: "A impunidade parlamentar. De fato. porém. Quer em sentido abrangente ou específico. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. porém. Bem perto de nós. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. como a define. ou contextual. 8 abr. Por sua vez. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão. em sua extensão atual. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então. participação ou liderança. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). 1983. poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . no caso do Brasil. Guerreiro Ramos (ver a seguir). p. em 1966. a qualidade de vida na sociedade de mercado. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. Segundo Campos. de origem social. por exemplo. A bem da verdade. fundamentado em Max Weber e outros autores. o senso ou a postura de servir. a defesa da democracia. os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. que juntas querem dizer "prometer em retorno. em seu sentido amplo. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. Basta observar. no início de 1996. É disso que trata a accountability. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. 42). duradoura. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . não significa que ela não existia.. 1488. Como os deputados perderam o senso de sua representação. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. externa. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país.

Burocrático 3. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição. Ao mesmo tempo. dar satisfação a. é insatisfatória. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição. como uma capacidade para dar respostas. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição. Profissional Externas 2. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. a "prestação de contas". eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. na instância local. Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública.computare. contar para. propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. prestar contas a. e uma estreita Concepções alternativas de accountability. diretas e sobretudo formalísticas. e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens". Um baixo grau de controle. Segundo essa abordagem. O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. pois envolve apenas respostas limitadas. Concebida em termos mais amplos. Legal 4. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. isto é. pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. por outro lado. estadual ou federal. corresponder à expectativa de". cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. De acordo com Romzek e Dubnick. "a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. Quanto à primeira dimensão. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. instituídos em leis ou contratos legais. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". DUBNICK. As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. 1986). O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado. as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática. para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. segundo os termos expostos a seguir. Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas".

(3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos. a relação-chave é a da supervisão estreita. (célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. portanto. mas as relações entre eles são muito diferentes. em seu lugar. ou dar uma satisfação). a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. por outro. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. por exemplo. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". (4) A "prestação de contas" política. os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política. um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. Por sua vez. No sistema de "prestação de contas" burocrática. no entanto. Na "prestação de contas" legal. os funcionários eleitos. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. nas leis de livre associação. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . No sistema burocrático. um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos. os usuários da repartição. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos. Romzek e Dubnick advertem que se. Concepções alternativas de accountability. Se. o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. os chefes de repartição. por um lado. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. o agente externo é o "legislador". No sistema burocrático. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. Em cada um desses casos. Assim. caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade. Por exemplo. O agente externo não é qualquer um. Caracteristicamente. espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. por outro. A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se. na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. por um lado.supervisão ou. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública. os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar. e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. Normalmente. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. Nessas circunstâncias. é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição. no entanto. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. No entanto. o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. Em termos de formulação de políticas. A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal.

227-238. a maior parte das repartições públicas de seu país. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). Eliot. Ana Maria. RAMOS. Segundo argumentam. no hotel Hilton de Washington. Alberto Guerreiro. os Estados Unidos.. onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability. Public Administration Review. p. 47.Tabela . em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. 1981). arranjos artificiais episódicos. no entanto. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. Afinal. ed. não de entidades artificiais abstratas. Pois. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais. 2. Burocrático 2. como as repartições ou os agentes estritamente funcionais. . segundo a qual a abordagem múltipla . em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo. as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. 2. DUBNICK. no final de seu artigo. 1983. entre 28 e 31 de agosto de 1986. (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral. v. n. 30-51. Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. De acordo com Romzek e Dubnick. Assim.Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. 2. Legal 3. ROMZEK. Finalmente. May/June 1987. 24. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). Profissional 4. April 1981. contínuo e indissociável dos seres humanos. o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais. DC. 235-287. VOEGELIN. dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. o exemplo da gestão da saúde • 309 . Teoricamente. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. Rio de Janeiro.fev. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. como tão bem diz T. Concepções alternativas de accountability. n. serão sempre apenas instrumentais. v. Washington. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. n. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS. Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. pela mesma editora. The Southern Review. 3> p. Eric. cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. p. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais. 17. Aspa. 1990. Melvin J. v. S. Fundação Getúlio Vargas./abr. além de tudo.ou de "orientação" . Barbara S. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.

E Ph. CRONBACH. D. para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs. SOLOMON. Heidemann. Mas esses esforços não são suficientes. Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação. apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação. 1986. Esag/Udesc. p. 1980.Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). Ministra aulas de análise de políticas públicas. 46. os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação. ** Quando publicou o presente artigo. publicado em 2005 pela Suny Press. Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. 1981. por exemplo. n. Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. na Public Administration Review. Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. Na verdade. Em segundo lugar. integra o Departamento de Estudos de Justiça. Anne L. em Ciência Política pela Indiana University. Em primeiro lugar. 1978). metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. York. entre outras disciplinas. Desde 1989. em Albany. FREEMAN. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. 4. na Arizona State University (ASU). M * Tradução: Francisco G. v. aos grupos de interesse ou clientelas. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes.356-363. . N. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. PATTON.

a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN. os conceitos a serem medidos. 1983). mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. o de execução. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. Em geral. 1980. Em alguns esquemas. as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. 1983. o de intervenção. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. o de gestão. gera seis tipos distintos: o estratégico. no sentido de obterem avaliações úteis. Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. em geral. O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação. as opções aumentaram ainda mais. bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . o projeto de pesquisa. 1983. Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. Conseqüentemente. do fato de a avaliação.precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. advêm. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação.. reconheciam-se. pertinente. a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. repartições ou órgãos legislativos. cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. O esquema sistêmico de Rossi. Mais tarde. pelo menos em parte. HOLLISTER. Segundo o paradigma tradicional. avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. o de efeito e o de impacto do programa. 1983). STEI^ER. Por exemplo. por exemplo. Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. LEAA. Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. diretrizes de repartições e leis estaduais). Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. FINSTERBUCH. etc. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN. definidos em termos estritos. os instrumentos de coleta de dados. O papel do avaliador era muito limitado. ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas. ROSSI et ai. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. MOTZ. o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. 1967. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos.

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
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Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 317

uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
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Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
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avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. meta ou mandato. As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção. entre os quais estão pesquisa operacional. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. comparação de dados agregados. Em vez disso. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então. metas. que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. até mesmo depoimentos tomados em audiências. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa. no entanto. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais. A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados. A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem. Seu propósito é identificar questões de implementação. surveys ou enquetes. análise de modelos de programa. Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. ou como ambos. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. análise de sistemas. ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. funcionários de repartições. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais.decisão. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. avaliação. ou de outras informações demográficas. Todos eles têm propósitos semelhantes. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. previsão. indicadores sociais coligidos regularmente. avaliações a príori. A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. No entanto. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. procedimentos operacionais. inclusive surveys. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante).

das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. ao mesmo tempo. A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que. talvez desconheçam as constatações das avaliações. identificando as mudanças que se impõem. como partes do ciclo de informações pré-decisão. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . para o custo por unidade. seguindo-se uma análise da história política do programa. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. a enunciados de propósitos legislativos. consoante a percepção de seus oponentes. Tipicamente. Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas. em cada um dos pontos mostrados na figura. por exemplo. Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. As avaliações de resultado. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. e projeções teóricas dos efeitos potenciais. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas.foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. por exemplo. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida). determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. produzam as metas desejadas pela política. são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. quanto para uma finalidade mais aplicada. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. se espera. com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação. implementadas em outros lugares. deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. para o nível das atividades. De maneira semelhante. Uma avaliação. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria.segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. Portanto. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. 1982). 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas.

De modo semelhante. The study of macro and micro-implementation. de forma estrita. devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes.Springl978. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. 1975. As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas. elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. "olhar retrospectivamente". talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. devem ser examinados para possível inclusão no estudo. v. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização. p. As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e. Public Policy. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente. também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário). que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. T Padrões para julgar a avaliação No passado. o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo. Howard E. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". New York: Sage Foundation. acima de tudo. Os possíveis efeitos da política. 26. realizada por grupos externos. FREEMAN. O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). Referências BERMAN. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. Ilene Nagel. pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. 157-184. e ela requer habilidades de pesquisa. em última análise. Ao contrário. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação. Academic and entrepreneurial researcb. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. Paul. em avaliação ou em análise de dados. que não tem treinamento em pesquisa. 324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. BERNSTEIN. Mas. bem à maneira de uma auditoria financeira. Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve. O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses.

Evaluation Research andPractice. 1978. 1983. HOLLISTER. ed. 1981. SOLOMON. Public expenditure and policy analysis. et ai. David. Garry D. Martin. FREEMAN. Evaluation research andpratice. et ai.. 1979. (Washington: LEAA. R. GUTTENTAG. 1984. LEVIN.). 1983. Evaluation Review. MILLER. Beverly Hills: Sage. Elinor. Evaluation training coursefor criminal justice evaluators. Ward. Stuart S. SOLOMON. Inc. Implementing public policy. Paul A. Handbook of evaluation research. Julius (Org. Donald. (Org. HARDER. The effectiveness oflegislative program review. Charles E. New York: American Elsevier. Volume 1. CAIN. Robert A. Robert H. Toward reform of program evaluation. Political science: the state of the discipline.BRAYBROOKE. MA: D. DELEON. et ai. Utilization-focused evaluation. (Org. Glen G. Thomas D.. 1980. Statistical power analysis and experimental field research: Some examples from the National Juvenile Restitution Evaluation. 326 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 327 . In: HAVEMAN. PALUMBO. Chicago: Rand McNally. Sônia R. Public policy analysis: some recent developments and current problems. Harold D. The next decade in evaluation research. W. PATTON.. Marian A. Policy analysis in social science research. MOTZ. Annabelle Bender. LEVIN. COOK. 1985.).). Lexington. CAMPBELL. 1980. dez. REICHARDT. Beverly Hills: Sage. COHEN. Michael Quinn. Social research for policy decisions. A strategy of decision. Julian C. New York: Pergamon Press. The political hand. Evaluation: a systematic approach.. Trudi C. H. BORUCH. 5. 1975. A decision-theoretic approach to evaluation research. L. 1981. RIECKEN. M. Washington: American Society for Public Administration.. 1982. BROWN. Mareia. SCHNEIDER. Program evaluation: patterns and directions. Analysis for public decisions. 1983. MARGOLIS.. Peter R. WOLLMANN. Public expenditure and policy analysis. Anne L. 1980. 1981. New Haven: Yale University Press. Marian. QUADE. Lexington. LASSWELL. 1979. Daniel. GUTTENTAG.).. Beverly Hills: Sage. 1975.. 1979. Peter H. HANSEN. New York: Academic Press. Beverly Hills: Sage. 1979. Jerry E. Boston: Houghton Mifflin. 1971. Susan B. S. 1983. Public sector performance: a conceptual turning point. FINSTERBUSCH. A pre-view of policy sciences. Peter. Comprehensive program evaluation. Martin A. Heath.. REIN. Design for policy sciences. NEEF. LINDBLOM. Homewood.. CHELIMSKY. 1963.. In: STRUENING. 3. Baltimore: Johns Hopkins University Press.). Richard E. Robinson G. Howard. MEDLER. HAVEMAN. Kurt. Beverly Hills: Sage. Hellmut. WRIGHT. SCHNEIDER. New Brunswick: Transaction Books. In: LEVINE. Effective policy implementation. Califórnia: Wadsworth Publishing Company. MA: D. MAZMANIAN. lhefoundations of policy analysis. LINDBLOM. MANN. Qualitative and quantitative methods in evaluation research. Belmont. SABATIER.. Helen M. C. EDWARDS. NAGEL.. IL: Dorsey Press. Robert H. Gerd-Michael. San Francisco: JosseyBass. F. E. New York: Elsevier Science Publishing Co. BREWER. Dennis J. 1985. E. DROR. London: lhe Free Press. Marvin A. INGRAM. Boston: Houghton Mifflin. David K. 1963. Charles S. ROSSI. 1981.. 1971. LAW Enforcement Assistance Administration (LEAA). Lee J.. In: LEVINE. Experimental and quasi-experimental designs for research. Howard E. STANLEY. 834-850. Social experimentation: a method for planning and evaluating social intervention. Whypolicies succeed orfail. Usable knowledge. Yehezkel. Beverly Hills: Sage. Dean E. Beverly Hills: Sage. (Org. CRONBACK. In: FINIFTER. 1974. FREEMAN. Kurt. Washington: American Political Science Assocíation. Julius. (Org. Ada W. 1983. Evaluating social action programs. SNAPPER. Marian A. Charles E. 1974). HELLSTERN. C. Beverly Hills: Sage. Beverly Hills: Sage.. 1981. p. Heath. Evaluation research andpratice. MARGOLIS. New York: American Elsevier. v.

em Los Angeles. Anne L. 1972. 1983. p. 1975. 1984. v. C. dos beneficiários das decisões políticas. o treinamento. exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. 1983. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. Ptos and cons about goal-free evaluation. Boiteux (2004).). v. capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. S. DARCY. Anne L. Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. a inúmeras organizações públicas e privadas. The policy implementation process. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. Para tanto e paralelamente. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. In: HAVEMAN. 2. ou seja. a avaliação propriamente dita. R. . 1-4. D. Casan. escolhidos para integrar este conjunto. Joseph S. p. decodificar o artigo e. a assistência técnica e os estudos de implementação. DGAA. de um único processo. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. v. Eletrosul. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. Dec. em Portugal. entretanto. Com base num alentado aparato conceituai. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. Schneider. uma tentativa de representação da realidade. SUCHMAN. Nesse contexto. Evaluation and effective public management. às vezes superpostas. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. na verdade. 3. Além da UFSC. 445-468. jul. l. Boston: Little. The methodology of evaluation. In: STAKE. MARGO LIS. Evaluation Review. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . New York: Harper and Row. n. 1981. o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. 715-730. The sciences of the artificial. Evaluation Comment. Cambridge: The MIT Press. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. como etapas contínuas. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. e na Universidade do Minho. Policy implications of using significance tests in evaluation research. The new science of management decision. VAN HORN. inclusive. .. 1960. pela editora J. destacam-se os seguintes pontos: 1. p. Evaluation Review. The public sector andthe public interest. STEINER. O guia prático sugerido por Schneider. E. nas áreas de administração pública e de empresas. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. Brown and Company. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. na EAESP/FGV. pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. simplesmente. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. (Org. SCRIVEN. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. Evaluative research. Administration andSociety. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. VAN METER. a análise de políticas.SCHNEIDER. E. 1967. New York: Russel Sage. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". Robert. de consultorias. e praticadas. 6. SIMON. Celesc. Com o presente comentário. 635-649. no Brasil. 6. Dec. Peter O. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. na USC. 1967. objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. jan. que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. v. caracteriza-se como um modelo. p. Michael. no país e no exterior. Em decorrência. Studying policy implementation: a conceptual framework. 10. Herbert A. Perspectives on Curriculum Evaluation. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). mais que isso. E. na prática profissional. Ministério da Saúde. SCHNEIDER. Alerta. torná-lo palatável às pessoas que. É por essa razão. onde tem hoje sua base principal de atuação. apreciado aqui. Chicago: Rand McNally. 1982. o leitor encontra o artigo de Anne L.. exemplos: OECD. 3. em Portugal. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. avaliação e pesquisa. WHOLEY.

ou de retroalimentação avaliativa. ao justificar a busca de uma perspectiva política. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. explicar. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. Na prática. deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. A esse propósito. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. em tempos de guerra. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. se aceita também. de acordo com Schneider. deve. na prática. Schneider argumenta. mas. do fato de a avaliação. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. advêm. em qualquer processo deliberativo. ainda. Na verdade. Provocado por Schneider. na prática. Mas. as fronteiras do possível. nem das expectativas do público em geral. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. em suma. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. igualmente. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. e exatamente por isso. Na verdade. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. ao mesmo tempo. sem uma boa dose de poder de persuasão. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. se forem pouco convincentes. Assim. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 . a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores. mas tentando. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. eliminar essas restrições. dá substância ao conteúdo. nesse ponto. é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política. mas. não se conseguirá definir. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. principalmente. pelo menos em parte. ou mesmo desconhecido. ou. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. Nesse sentido. É preciso. Nesse sentido. a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. comprometer-se com a eliminação dessas restrições. ou não. Ou seja. é que. por isso. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. Em outras palavras. a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. sobre esse contexto. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. que. levar em consideração. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas. e muito menos ampliar. alienando-se a opinião pública. O que Schneider permite vislumbrar. Fatos e valores. no sentido de obterem avaliações úteis. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". Para a autora. Ou seja. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. com base nessa visão.

a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. contemplará. maiores ou menores. caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. Decorre disso. os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados. David. prescritivo ou descritivo. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. que realmente contribua para a melhoria da decisão política. João Benjamim. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas. num certo sentido. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política.políticas públicas. flui naturalmente. Charles. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. n. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. Rio de Janeiro. 22. o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. que não são por si sós suficientes. ele chega a ser mesmo interpretativo. Os aparelhos administrativos governamentais.quando as formas corporativas. portanto. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. sensata e criteriosa. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. obrigatoriamente. 1988. principalmente. ou não é. p. Conclusão Na construção de seu modelo. Na verdade. funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . Por isso. da vida política . for capaz de permitir a melhoria da decisão política. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. por si sós. Obviamente. Além disso. como ignorar o conceito de viabilidade política. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. econômicos e sociais de um paradigma emergente. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos. como propõe a autora. os aparatos burocráticos estatais. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. efetivamente. forçando o retorno à tradição política. ocorre a tomada da decisão política. ao referente público. Por essa razão. ou um fim em si mesmas. 3. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. por si sós. daquilo que a decisão política de fato é. de produzir a mudança política propriamente dita. as idéias. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. v. e nisso residem seu vigor. após a leitura de Schneider. acima de tudo. que é geral. Referências BRAYBROOKE. Eles não são. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. CRUZ JÚNIOR. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas. seu significado e. mas transcende a condição de uma nova metodologia. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. 1963. eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. Um modelo útil. que são excessivos e socialmente diruptivos. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. e.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída . normalmente. 3-26. jul. Londres: Free Press. por isso. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. porque. político./set. LINDBLOM. comum e correto. generalizado e. Revista de Administração Pública. No bojo dessa análise histórica. sua utilidade. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda. desde Platão até Hobbes.

dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. Esag/Udesc. Wholey é Ph. Charles. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. 11. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. Thomas. por exemplo. por exemplo: PATTON. Ver. LINDBLOM. Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. 1991). GUERREIRO-RAMOS. LEVITON. Aos olhos de outros teóricos da avaliação. 1989.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. 1978. DYE.. Alberto. Los Angeles: University of Southern Califórnia. 1979. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. oferecer-lhes. Mass: Little. A nova ciência. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). Bell (1994). CAMPBELL apud SHADISH. campus de Washington. sobretudo na condição de Sênior Adviser. Política. 1978. economia e bem-estar social. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. Brown & Co. Newjersey: Prentice Hall. Rio de Janeiro: Lidador. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington. 2005. Evidence. D. 1960. C. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. Joseph S. In: . 1994). e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. Boston. Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. MAJONE. Sheldon S. O referencial. no entanto. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. WOLIN. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. D. e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. Understandingpublicpolicy. argument and persuasion: analysis and the policy process. em Filosofia pela Universidade de Harvard. Cook e Leviton. Em sua visão. dissertation.. 1971. em Shadish. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". Giandomenico. 1991. ed. Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY. D. EUA. Models of politics: some help in thinking about public policy. Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. Heidemann. Mimeografado. COOK. DAHL. Robert. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Ph. das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações.

NEWCOMER. E. Managing evaluation projects step by step. H. In: WHOLEY. J.: Addison-Wesley. J. Handbook of praticai program evaluation. M. In: WHOLEY. R. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. 1994. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come.. 1994). H. H. Making evaluation units efFective. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . K.). E. H. 1990. (Eds. Outcome monitoring. Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação. Beverly Hills. In: PERRY.. Designing and using process evaluation. M. Referências AFFHOLTER. Califórnia: Sage. 1989. Mass. Congresso dos EUA. A. D. GORE. S. P. L. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. PATTON. em todo o mundo. Determining the effectiveness of government services. 1994. D. S. HATRY. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector. B. ou mais freqüente. Hatry e Fountain têm instado que. Handbook of 'praticaiprogram evaluation. A. Nos EUA. OSBORNE. NEWCOMER. Handbook of praticai program evaluation. In: WHOLEY. por exemplo. T. De fato.). E. K. Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. From red tape to results: creating a government that works better and costs less. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE. GAEBLER. J. Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho. HATRY.variações no desempenho intraprogramas. Q. 1994). P.em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo. FOUNTAIN. San Francisco: Jossey-Bass. 1990). E. Handbook ofpublic administration. GORE. 1993). In: WHOLEY. San Francisco: Jossey-Bass. GAEBLER 1992. H. Norwalk. R. a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver. Reinventing governmenp. San Francisco: Jossey-Bass. R. K. P. 1978. Penguin Books..). New York: Plume. sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje. 1992. HATRY. S. (Eds. Reading. J. (Eds. CHELIMSKY. 1993.). K. San Francisco: Jossey-Bass. HATRY. NEWCOMER. S. (Eds. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. H. E. Utilization-focused evaluation. do desempenho das repartições e dos programas.. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. FOUNTAIN . 103-162). a lei dos resultados e do desempenho do governo. E. HATRY. 1994. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. 1994. SCHEIRER. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . de 1993 (P. para ajudar a aperfeiçoar os programas. por exemplo. J. (Ed. NEWCOMER. San Francisco: Jossey-Bass.: Governmental Accounting Standards Board. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica.. J. 1989. Hatry. R. A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider. Conn. Numa série de publicações. SCHEIRER. Hatry. Handbook of praticai program evaluation.e ressaltando a importância da monitoração anual. uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas.). J. BELL. 1993. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas.

E. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice. HATRY. HATRY.. Handbook ofpracticalprogram evaluation. R. (Eds. S. SONNICHSEN. 103a Congresso.). 1993. 1994.). 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .SCHNEIDER.. S. Handbook of praticai program evaluation. S. San Francisco: Jossey-Bass. E. K. WHOLEY. E. C. K. p. CONGRESS. J. H. E. S. J. H. A. U. Senate. In: WHOLEY. San Francisco: Jossey-Bass. Public Administration Review. J. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. Evaluators as change agents. L. 46 (4). Commitee on Governmental AfFairs. Government performance and resultsActof 1993. (Eds. In: WHOLEY. 356-363. 1a sessão. NEWCOMER. Report 103-58. NEWCOMER. 1994.