OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

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Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

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com consciência e determinação. ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria.. Heidemann (tradutor) .Como sugere Cassiano Ricardo. Francisco G.. pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida". "o tradutor. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas. nos entregamos.

a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo. Com doutoramento em Administração Pública. coube a seus autores. Heidemann também tomou . sua contribuição em ensino. notas editoriais e passagens de amarração. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. E Salm. compilação de informações complementares e. F.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação. professor da Caí State University de Northridge. enfim. é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. Heidemann. A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G. Heidemann. Além do trabalho de ensino e pesquisa. além da concepção. a definição do conteúdo. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. pela University of Southern Califórnia. Nas universidades. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina. além da concepção e construção crítica da obra. envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. Em seu áesign. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo. produção de um capítulo ad hoc. E Salm presta consultorias a universidades. mestrado e doutorado. O professor J. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. a apresentação. participou também Burton Terence Harwick. Califórnia. J. Como artífices e organizadores. G. elaboração de textos de introdução. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. No lado mais mundano de sua execução. Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. com sua passagem pela Eletrosul.

99 Thomas R. Em 2002. 23 Francisco G. 15 Introdução. no início da década de 1990. tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo.a decisão de trabalhar para a educação superior. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE. Obteve seu doutoramento em Administração Pública. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. 21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração. onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos. na University of Southern Califórnia. Nesse período. em duas gestões. a mantenedora da Escola de Governo. De 1995 a 2000. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc). De 2000 a 2002. 79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. na UFSC. Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. Sumário Apresentação. 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC). até 1995. 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. ingressando na UFSC em 1976.

233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador. 287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. 203 Charles M. 161 Charles E. 301 Francisco G. 181 Charles E. 259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. o exemplo da gestão da saúde. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability. Wholey . Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5.1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai. Dennis Capítulo 6. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. 129 Donald R. Lindblom Capítulo 5. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional.Comentário Modelos: da teoria à prática. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático. 334 Joseph S.2 Reexame da estratégia mista de decisão. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. 133 Herbert A. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6.

em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais. Assim sendo. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. portanto. de forma adequada.Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. portanto. Parece óbvia. necessariamente. a associação entre políticas públicas e desenvolvimento. e de práticos da administração pública . para evitar a tendência. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. objetivo central do livro. pela análise de sua relação com o processo de formulação. como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. como fonte de informação original. Tornamse. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema. assim. também. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. Infelizmente. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. Os textos clássicos. No entanto. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui. dada a importância da obra para o seu público-alvo. implementação e avaliação de políticas públicas. Afinal. que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos). de "tentar reinventar a roda". na qualidade de representantes dos cidadãos. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. costumam ser raros e. é dever ético A . o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. de difícil localização. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. Do lado de políticos. A análise do processo de desenvolvimento de um país passa.

E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. Boa leitura a todos. Em especial. planejamento urbano etc. em áreas como ciência política. conscientemente ou não. o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. a teoria e a prática são indissociáveis. os conceitos e. Em seguida. "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. menos de 1% do total. na área de gerenciamento e administração. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. como lembra.de quem escreve um texto. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. profissional ou administrativo. de forma necessária. em especial os iniciantes. O conteúdo do livro está organizado em três partes. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. as fórmulas utilizadas pelos autores. às vezes. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização. seja proporcionalmente pequeno. educação. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. Certamente que esses dados não refletem. Felizmente. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. A contribuição teórica de Ramos. são cursos de administração pública. contribuindo para que os leitores. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. Embora o número daqueles que fazem a lei. esse desequilíbrio não é tão gritante. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. apenas 19 deles. Kurt Lewin. respectivamente. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública. saúde pública. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). economia. de autoria de distintos autores. Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim. Na primeira. seja este acadêmico. Por isso. no mundo da práxis. Por exemplo. em 2004. isto é. No entanto. Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. explorar suas virtudes. supostamente. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente.046 cursos de graduação presenciais existentes no país. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. Os comentários competentes e cuidadosos. inseridos após cada capítulo. por sua vez. dentre os 2. dos legisladores propriamente ditos. também.

do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas". Ongs. Heidemann. os executivos e os funcionários de repartições federais. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . os diretores e os gerentes de empresas industriais. Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam. a partir do caso da gestão de serviços de saúde.. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. por sua vez. nos três poderes. porém. ou accountability. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. os executivos de organizações do terceiro setor. Para este fim. São. Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. Os cinco textos — de Simon. este também é inédito. não foi submetido à apreciação de um comentador. os presidentes. Schneider. A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. de F. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. ao qual o primeiro deve servir. comerciais e de • • • serviços. O capítulo I. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. portanto. A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. incrementai e misto. sindicatos. G. informativo e didático. e o sistema de tomada de decisão. como órgãos de representação. • os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T. No primeiro caso. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. estaduais e municipais. assim. A análise crítica que segue. • os estudantes em nível de pós-graduação.Na segunda parte. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa. etc. tem interesse introdutório. por se tratar de um estudo inédito e atual. brasileiro ou estrangeiro. permite aperfeiçoá-los. de Harwick. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. associações de trabalhadores. e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. ou pesquisa de avaliação. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. simples e relevante possível. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. em termos de tempo e espaço. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. implementação e avaliação de decisões em geral. Quangos. além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade.

o setorjmr^sarial privado. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas. sobretudo a partir do século 18. Até a terceira década do século 20. e o terceirojietpr. Nos últimos anos. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume. ou seja. porém. presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais.: o governo. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social. o mito do desenvolvimento. O conceito de governança pública. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. por exem-í j pio. o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito. O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. o Estado passou a regular a economia. Quando este talhou. e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . nacionais e supranacionais. O segundo capítulo. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado. de Ramos. como um agente coordenador e supervisor.

internacional até o início da passada década de 1970. em sua acepção noética. que. A razão. Ubiratan S. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. Esta segunda versão. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. A salvação está na diversidade também na história política. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética. região. deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. (3) Características da teoria P. por sua vez. (4) Persistência da teoria A'. O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. Nessa acepção. que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. Neste capítulo. no cogito cartesiano. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. ela gerou um novo ideal. mas não se limita ou se rende a eles. Para elaborar . impositivo. e (8) Conclusão. 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise . desejo retratar. comunidade ou cidade. Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. Em seu comentário. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença. Depois de superada sua visão romântica e simplista. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. sua análise e discussão. Ao comentar o capítulo de Ramos. j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". Em seu curso. (2) Breve história do modelo de possibilidade. além e acima de seu interesse meramente pragmático. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. realizando um aperfeiçoamento crescente". (7) Modernização em novo estilo. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. ou mesmo de uma organização. (5) Por uma reformulação do problema da modernização. Como afirma Ramos. desenvolvimento. Segundo Ramos. isto é. Ramos oferece a fórmula pqssibilística. rico e auspicioso. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. dos textos clássicos contidos no livro. Com a nova antropologia. a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. é necessário que seja possível ser diferente e particular. Com isso. Para o lugar das teorias de caráter necessário. políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. A mudança genuína é possível. ainda que por alto. até agora inédita em português. Como se lê no Dicionário de filosofia. como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. Rezende afirma que a obra . significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. a evolução histórica de um país. não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias. útil e relevante ao nosso tempo. o ideal do desenvolvimento. mas também uma profecia para o futuro". apesar de modesta. Estado e mercado. para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar.O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. Mesmo numa economia globalizada. de Niccola Abbagnano (1999). por sua vez. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento.

segundo os estudiosos. com runção empresarial. No século 20. que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento. sobretudo no campo econômico. mais avançada no tempo e.também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. porém. As principais teses ou implicações da noção do progresso. pois. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19. no estágio atual dos estudos. sustentável. social. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade.desenvolvimento. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social. Para poder funcionar. Até quase a metade do século 20. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 . sonhar com a redenção social. Administração da Justiça.O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. Naquela época. no sentido de não poder ser diferente do que é. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior. já não sustentavam suas teses. a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política. Quanto maior era o espaço privado. essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. di\O plomacia e. em geral. A ação política dos governos. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. no período entre as duas guerras mundiais. por exemplo.A idéia do progresso é. no campo da economia.a então nascente Era Moderna. regulando politicamente a economia. Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. No século J. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. Por isso. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas. Em grande parte do mundo ocidental. E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. Por conseqüência. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. educação constituíam seus encargos essenciais. mormente. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais. e (2) pela participação direta do Estado na economia. seria igualmente razoável supor que a era presente . Na cultura moderna. 1981. chamada pelos liberais de intervenção. As grandes iniciativas. 2002). A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. que permitem delimitar o campo da "história". os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. de acordo com Abbagnano. Até as primeiras décadas do século 20. que dependiam. veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. humano etc. no livro Novum organum (1620). os negócios privados floresciam em plena liberdade. pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. com seus problemas e soluções r i pela via r política. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil. mais "idosa" . afinal. Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. As regras da metodologia historiográfica. na criação e na administração de empresas estatais. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. a promoção do progresso esteve. incipientemente. econômico. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. Num contexto tão favorável. por comparação. (2) cada termo da série é necessário. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do. a líberséculo 20. portanto. como. ralismo tiveram sua expressão áurea. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. SKINNER. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. Segundo Bacon. atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice.

Roosevelt. Entretanto. como Alberto Guerreiro Ramos. entre os cientistas sociais. no Ministério da Educação e Cultura. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. basicamente. O Brasil. Em 1955. por exempio. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. como educação. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. desejando emulá-los. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento. meio ambiente. 1958). um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. publicado neste volume. portanto. em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. Era o que passou a importar. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. Desenvolver um país significava. Hélio Jaguaribe. Após a derrocada do socialismo real. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. material. as conseqüências perversas. social. humano. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. e ainda significa. Para chegar ao desenvolvimento. porém. De um significado origínariamente genérico e neutro. ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. por exemplo. econômico. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. dos governos e de seus estudiosos em geral. sobretudo pelo efeito demonstração. esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. Os principais indicadores eram de natureza econômica. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores. Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. em países desenvolvidos. Embora houvessem debates isolados. insatisfatório. O esforço de industrialização. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. como país emergente. implantar uma economia de mercado que inclua. 1982). nessa medida. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social. saúde. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. etc. por indi\ cadores de desenvolvimento. justo. os países foram classificados. chegou a ser criado. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. volvimento desejado e desejável: político. por exemplo. como esclarece. não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. Cândido Mendes. Seu desenvolvimento é apenas material e. sustentável. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso.méritos próprios e de forma circunscrita. sobretudo com a criação das leis trabalhistas. se não a totalidade. harmônico. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. inclusivo. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. é hoje com freqüência referido. mas provou-se inadequada. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então. 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. outros. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . calcado fortemente sobre a indústria de transformação. com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. Durante as décadas subseqüentes. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia. no início de um novo processo de desenvolvimento. sobre os tipos de desenvolvimento. Na década de 1930. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização. O novo qualificativo. Por outra parte. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. cultural. Álvaro Vieira Pinto. ao lado de alguns outros.

o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. como também à organização. A expressão "política pública" (no inglês. a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. ou que destrói a natureza. Mas nesse caso também abundam as divergências. pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". conhece com o nome genérico az políticas públicas. não será visto como um "bem público". Entre os estudiosos. o mercado é hoje politicamente regulado. as instituições comuns. fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. O mercado é um agente "plural". Desenvolve-se o que. Depois deste pequeno esquema de distinções. finalmente. entre tantas outras. é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. estados. Para David Easton. O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. Já H. A política. Em vez de auto-reguíado. Nesse sentido. levados pelo auto-interesse. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. Independentemente de seu valor prático e operacional. política econômica). Em vez de Aristóteles. Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. p. objetivo ou propósito" (1963. subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade.I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. isto é. a natureza "política" do homem. sobretudo por meio do uso do planejamento. Nesse sentido. diretrizes políticas. Só então se pode firmar a noção de política pública. por si só. de Norberto Bobbio (1986c). "o homem é um animal político". podem comprometer.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. conquistar e manter poder. é também a arte de governar e realizar o bem público. todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. Por isso. 71). ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". Eis. p. de Thomas R. particulares. todas as acepções anteriores. as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido. Por isso. em terceiro lugar. já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. como no Dicionário de política. 70). Nesse sentido. práticas. como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. para quem. a política trata do conjunto de processos. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. na verdade. public policy] causa espécie em língua portuguesa. valores e práticas" (Í970. Na frase clássica de Aristóteles. para resolver questões gerais e específicas da sociedade. por exemplo. Quando predomina esse significado. o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. Dye (2005). por sua vez. a política é entendida como ações. o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. ou no livro Understanãing public policy. caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". algumas definições. política de saúde). municípios ou distritos especializados). a cidadania brasileira. ^. portanto. Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. Em seu conjunto. um ser político por natureza. Nas relações sociais. métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. Lasswell e A. um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais. Entretanto. De acordo com uma primeira categoria. se não corromper. 129). já iniciada na quarta acepção anterior. a seguir. p. Kaplan definem política como "um programa projetado com metas. os interesses conjunturais. A política é concebida.

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. Por muito tempo predominou a visão.. Sem essas estratégias de ação. Segundo ele. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959. reconfigurando-o de algum modo. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão. vem a prestação de contas dos gestores de políticas. Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski). igualmente incluída no volume. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas. outras teriam de ser inventadas. Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação. como mostra o estudo de Cline. sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. nem sempre tão óbvios. segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. De acordo com ele. (2000). perfeitas. _^-t? Em terceiro lugar. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. de que as decisões políticas teriam impacto automático. segundo ele. sobretudo por julgá-la conservadora. radicais. porém. Eles decidem e agem de forma incrementai. A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. 1990). mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. não há política pública. não se norteiam por algum rumo ou direção. uma incrementalista e uma mista. mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico. uma vez tomadas. os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. (Finjlrriente. Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 . A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política. revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. com pouco ou nenhum planejamento. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo. 1975). de uma política. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. inconsciente por certo. Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. ou Partes interessadas. O argumento de Etzioni. para Simon. os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. maximizantes. segundo Etzioni. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica. Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio. Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. ela não permitiria haver mudanças profundas. Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. isto é. Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. a segunda elaborou e testou modelos de análise. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada. A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. cuja 3a e última edição apareceu em 1984. Em seu argumento. organização. Na exposição de Cline et ai. Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa.também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. 1979). que são conjuntamente relevantes à sua tipologia. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. Sem ação. do homo economicus. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through).

1986c. (Traduzido e incluído neste volume. May/June 1975. 2002. Niccola. p. 51726. DYE. A redução sociológica. Addison-Wesley Educational Publishers. Norberto. Karl. Dicionário de política. Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER. Jan. Public Administration Review. 1986). 79-88. depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento. The science of muddlmg through. Dec. 99-1 18.ed.) GALBRAITH. Anne L. Graham. 109-117. implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora. O. In: BELING. p. Glenview. Quarterly Journal ofEconoics. p. p. 46 (1). TOTTEN. Brasília: Editora Universidade de Brasília. John K. Mixed scannmg revisited. p. A economia e o interesse público. 21-59./Dec. A título de conclusão. 1988. Na prática. 3 (2). ZELIKOW. Foresman/üttle. 1986. 3. Princeton. 2. ed. Amitai. p.) ___ . Public Administratíon Review. OTOOLE. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso. New Jersey: PrenticeHall..) __ . (Traduzido e incluído neste volume. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores. 8-14. Berkeley: University of Califórnia Press. Commentary. 279-86. PRESSMAN.juntas. Upper Saddle. 1984. l OLEDO. 1955./ Feb. 1986.) POLANYI. Feb. Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. G. ed. Aaron B. 1970. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice. São Paulo: Ática. LINDBLOM. E o sistema de tomada de decisão. (Traduzido e incluído neste volume. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais.) SIMON. July/Aug. Philip D. A behavioral model of rational choice. São Paulo: Pioneira. um sonho de fundo democratlzante.). Cabe elaborá-las. 1618. 1982. 1979. 2005. W A. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. 1958. Brasília: Editora Universidade de Brasília. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . 69. WILDAVSKI. (Traduzido e incluído neste volume. 2. Jr. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa. Caio Navarro de. 24 (7). (Traduzido e incluído neste volume.) SCHNEIDER. Referências ABBAGNANO.. 1947. Alberto Guerreiro.July2000. Herbert A. 1967. Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. Devetopíng nations: quest for a model. 1981. fseb: fábrica de ideologias. Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making. (Eds. Malcolm L. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation. Isaiah. Von Nostrand. (Traduzido e incluído neste volume. Alternative conceptions of accountability: the example of health administration. Brown. (Traduzido e incluído neste volume. 4Apr. Laurence J. Dicionário de filosofia. Ann. BOWMAN. 27 (5). 35 (3). 39 (6). Understandingpublícpolicy. (Traduzido e incluído neste volume. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. London Review ofBooks. Still muddling. ed. GOGGIN. p. Spring 1959. D. ALLISON. 11. Charles E. James. 1990. LESTER. Journal of Public Administratíon Research and Theory. A third concept of liberty. p. ETZIONI. Public Administration Review. CLINE. 356-63. BERLIN. 46 (4). Diferentemente do mito do progresso. essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer. Nov. Feb. A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão. Quatro ensaios sobre liberdade. 1999.. Public Administration Review. RAMOS. New Jersey: D. Public Administration Review. Public Administration Review.) __ . 10 (3). Quentin.. __ . 19 (2). not yet through. Kurt D. Modernizatlon: toward a possibility model. p. São Paulo: Martins Fontes. 385-92. 55171. p. pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver. Thomas R. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland.) SKINNER. Washington. Implementation theory and practice: toward a third generation. Illinois: Scott. BOBBIO. Jeffrey L. C. por sua vez. 1999. p.

de 1983. está hoje superado. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. O. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais. but mtherfor its Galileo. p. shoulã look. o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo. not indeed for its Newton or Darwin. pois. 1970. 5-30. organizado por W! A. no 2B semestre de 1967. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel. a sociologia teve. (Emile Boutroux) . Popper) os últimos vinte anos. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. da Fundação Getúlio Vargas. N Tradução: Francisco G. com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social. Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo. Von Nostrand. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). em seu número l. porque o dia. N. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme.. É esca versão revista . a mesma revista RAP republicou a versão de 1967.A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis. sociology . de amanhã cuidará de si mesmo.. 21-59). em competente tradução de Hugo Wahrlich. Até recentemente. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. Heidemann. BelingeG. J. p. Esag/Udesc. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. (Karl R.Totten (Princeton. nos Estados Unidos.: D.. publicou-o.. or its Pasteur. porém. esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista. A Revista de Administração Pública (RAP). 7-42... O reducionismo. na verdade. Em 1970. pelo dia de Amanhã. p. um enorme progresso.

esta instabilidade torna possível que um país hegemônico. Viveu o resto de seus dias. em 1980 e 1981. na cidade de Los Angeles. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . como forma de superar as limitações do modelo sinóptico. destacam-se a Redução sociológica. estará ameaçado. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. apesar do "materialismo histórico" de Marx. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. 6 e 7. nos EUA o conceito de totalidade foi. apresenta duas características principais. encontramse cinco notas substanciais. no contexto da teoria da dependência. Entretanto. Como conseqüência desse modo de ver. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. e. 60. Mas esse avanço. Talvez. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. Katz e Kahn. estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. num dado momento histórico. região sul do Estado da Califórnia. EUA. mais tarde conhecido como modelo racional. qualquer que seja sua configuração atual. em termos de conteúdo teórico. Parsons. que. Após a anistia. e 2) sustenta que toda nação. e vice-versa. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". Freqüentemente. o arranjo de equilíbrio entre as nações. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap). estado da Bahia. viu-se forçado a deixar o país. continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. no que se refere a totalíciãclè".).. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. em 1915. estranho a suas possibilidades. Easton. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. como demonstra. Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. sempre terá possibilidades próprias de modernização. e (5) concebe como instável. de Braybrooke e Lindblom. aqui. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. portanto. ao examinar esses trabalhos. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. com base no efeito demonstração. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. (4) sugere. (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização. e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor. Ramos formou-se em direito e sociologia. Sua obra. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. em Florianópolis. de decisão. ATeoriaP. possa deslocar-se para a área periférica. e outro possa assumir a área central. por Teoria Ne Teoria P. na edição de 1970 (notas n. a teoria da modernização. em favor do contextualismo dialético. (2) exclui o incrementalismo. Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. quer em forma de livros ou de artigos. nos seguintes termos: Nas seções 5. a imagem do futuro destas. depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. até abril de 1982. A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. por assim dizer. cujos pólos designei. Para começar. Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas. 20. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras". o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. no entanto. Entretanto. é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. por um arquétipo rígido de modernização. 82 e 88). no que tange à modernização. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. quase inteiramente inéditas. de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade. Nascido em Santo Amaro da Purificação. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). voltou momentaneamente ao Brasil. o presente trabalho. Essas sociedades representam. por exemplo. do ponto de vista acadêmico. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente. "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros). verificamos que eles podem ser situados num continuum. mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. etc. O postulado principal da Jeoria N. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. No presente artigo.. deva-se destacar. partindo dessa premissa. 81. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. Em 1966.Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. Almond. mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). num mundo de ' abundância.

2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais. pela própria natureza desse atraso.. Wright Mills.] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico.de qualquer conotação metafísica. sem determinismo. num dado cenário e estágio.. No processo histórico e social.. tão sistematicamente quanto possível. O que representa um percalço ao progresso.. também é impossível definir um número determinado de características de atraso. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas.pela grande generalização de Marx. aos continentes da América do Sul. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [. O determinismo é inconcebível sem liberdade. entre outros. Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas. ou seja. isto é. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais.. têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso.3 Historicamente.. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado. de Eisenstadt. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento. o niilismo. apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular. em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores. uma ambivalência metodológica. eu não sei.. e que depois se estenderam a outros países europeus. a impossibilidade de uma ciência social.' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada . estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si. escreveram a respeito de modernização. Albert O.4 No mesmo diapasão. há sempre determinismo e liberdade. Se pode ser encontrada entre vós. o desenvolvimento de um país atrasado pode. a seguinte citação. tomando.9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista. em circunstâncias diferentes.] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais. o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática.. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados. bem como. e.que é essencial à ciência social . Isso ocorre com quase todos os que. tirada de um ensaio de Mills. em algum lugar.. Ásia e África. por conseguinte. ou "Modernização: protesto e mudança".6 [. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [.1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas. observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P.] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento. Determinismo ou liberdade é um falso dilema. E muito pertinente. torna-se necessário explicitar ou articular. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem. Hirschman e Alexander Gerschenkrori. mas fatalismo. econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte... nos séculos 19 e 20. Para salvar o determinismo . Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. sem o auxílio de tal pré-requisito. A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade". tais como C. Se lermos os artigos de Bendix e Levy. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições. entre os séculos 18 e 19.5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias. por exemplo.consciente ou inconscientemente . Ilustraremos concretamente esta observação. não teremos mais determinismo. ao arbítrio. Em vários aspectos muito importantes.As seguintes afirmações. podem ser considerados decididamente associados à Teoria P. Somente poucos autores. Evidenciase.. porém. aqui nos Estados Unidos. de autores diferentes.10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . nesse terreno. isto é. uma espécie de complexo hamletiano. pode favorecê-lo.

como ninguém o fizera antes. Ucrânia é umautopia do passado. Antecipando-se a Eugène Dupréel.'1 é verdadeira. que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza. A observação de Ernst Bloch.13 A fim de demonstrar seu pensamento. seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita. nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. como as de Hegel. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático. entre os representantes do indeterminismo. Entre os filósofos.16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". Assim. "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. no campo da ciência social. uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". efetivamente reconhece as possibilidades. Todavia. com base na categoria da possibilidade. disse ele.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. Teoricamente. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente. em 1904 e 1905. O sujeito de uma opção. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P. tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou. pelos historiadores da filosofia. Para Renouvier.15 Renouvier é incluído. ele admite que. Destarte.12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário". uma vez que pretende ser ciência". num processo de mudança. quando afirma que não existem possíveis no mundo real. há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. desde Aristóteles. em dois ensaios de Max Weber. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. Por exemplo. Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva. ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. A história. escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". publicado em 1857. São "discretos" no tempo e no espaço. Comte e Spencer. Hobbes dá eco a essa tradição. em outras palavras. no campo das ciências sociais. De interesse especial. embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria. nas datas indicadas. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental. Quando B acontece depois de A. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia.17 Assim. não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. nesse particular. em sua concepção da causação histórica e social. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia. como conceito sociológico. poderia acontecer b em vez de B. respectivamente. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. Para Weber. Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível. Contudo. History and class consciousness. Ele só admite possibilidades epistêmicas. Todavia. até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa". publicados. só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha. de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". que efetivamente poderia acontecer". e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento. Para eles. "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave. tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu. dentre todos os outros imagináveis. talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . o continuum não existe no mundo. ao tempo da batalha de Maratona. pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs. tal como poderia ter ocorrido). Renouvier escreveu o extraordinário livro. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. Aliás. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária. é a obra do filósofo francês Charles Renouvier. Sem dúvida alguma. Segundo Abelardo.

não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos. Com esse critério. "II n'y a science que du cachê". o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). como "tipo ideal". essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados. se nós. mas. como algo não "necessário". e isso se nos afigura como "necessário". isto é. por exemplo.19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos. tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas. O conceito de possibilidade constitui. Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". produzindo para o consumo próprio do dono". descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados. como o fez Weber. mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. Vale relembrar o estudo de Weber. que denomina como enfoque in statu nascendí. Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição. de frente. Todos esses tópicos implicam a Teoria P. Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido".23 "Todo observador que acredita". porém.20 Aliás. saber por antecipação [. o luxo. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". problemas como "colapso". Sua explicação desce à essência da evolução do Império. ou seja. A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou. A burocracia. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". passados e presentes. "The social causes of the decay of ancient civilízation". "auto-sustentação" e "arrancada". mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas. portanto. e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. a ilusão do fato consumado...ciência.os gregos. mas representa uma possibilidade objetiva. isto é. Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade. do ponto de vista de uma evolução em marcha. mas não o foram. por exemplo. isto é. possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. isto é. possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. conforme vista por Renouvier e Weber. entre uma "economia natural". em matéria de modernização ou desenvolvimento. como cientistas sociais. tencionarmos atacar. Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária. enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 . bem como inovações e mudanças conscientemente controladas. a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica. pois. torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos. Na discussão da ação humana. Todavia. ao escrever: Num dos casos. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. ao invés. nessas condições. Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso". e um mercado urbano. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias. "nunca se poderá transcender o eu quero.21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. Em outras palavras. baseada na escravidão. podemos dissipar a ofuscação do fato consumado. publicado em 1896.22 Havia. ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de . No caso da liberdade. As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. um requisito essencial para a análise científica da realidade social. não "necessariamente". não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. olhamos para o evento como algo que está "em formação". ligado ao comércio internacional. observa Mannheim.] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar. em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". Mais uma vez. pois. como algo que ainda não ocorreu e. Mannheim sugere um novo "método de observação". a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano. uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas. dadas as decisões apropriadas. Ademais. disse Gaston Bachelard. com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano". Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. nas propriedades rurais. o despotismo. estamos contemplando aquilo que ocorreu. não resolvida. não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc. Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos.

de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". que o determinismo não é fatalismo. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos. revela-se capaz. Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos. tomar um rumo imprevisível. de certa maneira. de modificar ou inverter situações. a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca. por exemplo. porém incertos no que se refere à sua realização. mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente.28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia". Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. Por exemplo. por fortes razões. um problema de opção humana. às vezes. o conceito de possibilidade está. anuncia o que não existe.]. Apresentam-se. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche].27 O raciocínio utópico. e não meros agentes passivos de (ímfatum. a possibilidade só é dada ern estruturas.24 Tal como o concebe Mannheim. podemos observar diversas regularidades tendenciais. conjunturas e situações concretas. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem. suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P. é prova disso E. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver. dadas novas condições. que ele concebe como parcialmente condicionada. O fato de que a Alemanha.. todavia. Em todo tipo de estrutura global. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. Assim. será ainda precariamente possível. o aparente movimento próprio da história e da sociedade.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história". o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. e estas leis. isto é. enfim.mudanças emergentes. mas se encontra concretamente em vias de realização. "em seu mais alto grau. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática. trouxe-o para a área da Teoria P. "A liberdade". necessariamente. não se pode prever que lado vai vencer. Na realidade. caso se verificassem todas as suas condições.30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial. Hoje. Destarte.29 Não podemos. diz ele. Pode. a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória. variam elas próprias segundo outras leis. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança. Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. Em certas ocasiões. como inovações teóricas. no dia 9 de novembro de 1918.. de criar possibilidades e destruir o impossível. Para ele. necessidade metafísica. Spengler. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético. então a solução. O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial". A consistência das possibilidades é. não experimentou uma seqüência revolucionária. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente. todavia. presente em seu enfoque. será apenas possível. neste ensaio. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade. para Bloch. Refiro-me a The principie ofhope. Antes de o jogo começar. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo. ao menos em princípio. O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine.

Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. e seu efeito admitido. equivalentes ou substitutos funcionais.33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall.37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P. Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito. John Stuart Mill. temporariamente e em grau limitado. O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. o curso normal dos acontecimentos". não sujeito a mudanças imprevisíveis. Assim escreveu: [. o equilíbrio é fundamental. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel. na hipótese em exame. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário". Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional". até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". Se esse intervalo for considerável. Também para ele não há continuidade no mundo.32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação". se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização. quando certa condição está presente ou ausente. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . Por esquemáücas que sejam.34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada. de Gerschenkron. Quanto à Teoria A^. por pouco que seja. considerado como causa.] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais. mediante comportamento estratégico. Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário". bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam. podem servir a um requisito funcional. é apelar pata a metafísica. Referindo-se a essa questão. Como dizia Bacon. os seguidores prejudicam os fundadores. e "apenas modificam.^ A crítica posterior de Hirschman (1958). que não favorecem nem impedem o efeito. Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário". desprezível ou considerável. Tal como empregado pelos sociólogos. David Ricardo. Discutiremos essa teoria. Na realidade. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N. segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948. Desde o começo. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros. entre uma condição ou um fator. (3) eventos indiferentes...] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. ele advertia: [. Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode. o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto. Maclver salienta: "Pata eles. a qui. contrapondo seus traços aos da Teoria A^. Já naquele ano.36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente. Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos. que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias".indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes. Concluiremos esta parte do ensaio. a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica.. Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora". imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas. Entretanto. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre".. Ofereceremos. (2) eventos não favoráveis ao efeito. existe sempre um intervalo.35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro. Robett M.

Se observarmos os múltiplas. mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático. eis que se reso dos acontecimentos necessários. 6.7. e sua natureza e vimento. 7. As primeiras. No que tange ao presente. para que os agentes tema. poderia prever. Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social. O curso dos acontecimentos resulta 2. a tarefa 5. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . prática. sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. O curso dos onisciente. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio. nos trabalhos de muitos autores.No que respeita ao presente. pode se realizar. irá necessariahorizonte de suas possibilidades. de. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. possível fazer previsões. um obsermente um cientista social. linear de evolução. Ela tem sido antevista. conduzindo a sociedade a um novo estágio. sem é uma contradição de termos. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza. Não existe processo normal unilinear. Assim. A Teoria P. Na história contemporânea.O que faz o homem pensar em pôs. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. condições nas sociedades em deem diferentes graus. que está emergindo em nossos dias. a tada ciência social é mostrar o que. no sentido de Kuhn. Tudo o que aconteceu é a única 1. exibem dora. a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. 5. 3. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais. cias concretas. dades contemporâneas. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. Existe um processo normal e uni. No momento atual da história.verdade emerge mais do erro do que da confusão". o que terá de tivos e opções humanas. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. que poderiam ter acontecido. nem há prática sem um rudimento de teoria. Não idéias preconcebidas. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. Teoria N Teoria P 4. Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. É pernicioso ao cientista social ser 6.3. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido. leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. caminhos e colapsos. 2.4. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento. Uma mente tamente necessárias. é acontecer a curto e longo prazos.39 Conforme assinala Kuhn. Em geral. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza. Todas elas são. Sob a ótica desse sismodernização. a fim de ser capaz de ver. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social. refa da ciência social é descobrir o em última análise. esta possibilidade têmicas ou lógicas. A qualquer momento pré-requisitos. futuro destas. nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. Na realidade.

cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa. era em grande parte insensível à realização individual. adotado por certos cientistas sociais europeus. condição essa que contraria o postulado de Deutsch. Esse livro seria perfeitamente representa. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento. o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner. de Deutsch. É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento.45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa.. A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância. com fundamento nessa correlação. Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados". evidentemente.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N. após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. restringem-se. com efeito. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor.44 A "teoria do oportunismo". Variam de caso a caso. por exemplo. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média. • E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. Entretanto. uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P. Os autores afirmam que. emonstrar. Introduzem. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação. Escrevem: "[. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social. não estaremos absolutamente certos. Harbison e Meyers.46 Contudo. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída. Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida.! tívo da Teoria P. dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. Esse "método estratégico" seria. em termos conclusivos e abstratos. Por exemplo. em última análise. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos.42 Em outras palavras.i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. qual deles seja o "melhor". A propósito. . diria antes que. Todavia. Podemos associar à Teoria ./V a noção de uma só e melhor maneira. A sociedade da Rússia czarista. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. para uma situação diferente.. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido".40 relativas a modernização. Se. de Barnard. as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. Dunlop. Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. Existem. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos. de Kerr. Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t .] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". sob o regime comunista. essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. Os autores dizem. mediante decisões adaptadas às condições desses povos. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento. caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. porém. pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento. os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. portanto. que são adequados a determinada situação. Não obstante. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. teremos de usá-las em situações próprias. vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado. assim. Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. como conjunto de pressupostos. Este autor já mostrou. é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade. entretanto. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades. no tempo e lugar certos". a um padrão determinado. critiquei os indicadores de Deutsch. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos. aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento..

O. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. tornam-se. Quanto à modernização. que se alinha fortemente com Parsons. portanto. especificidade funcional. ou seja. o bem e o mal. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. tornam-se muito discutíveis. Entendo por requisito estratégico. Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . conforme a ocasião. Conforme observou Buckley. Em artigo recente. Maine. essa variável pode ser uma coisa ou outra. Em sua concepção.48 nos quais Parsons se inspirou. descobrir ou articular suas premissas conceituais. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva. assim escreve: Destarte. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos". e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. Nos textos clássicos de Tònnies. neste país. talvez em menor grau. A.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. O industrialismo e. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento. Por exemplo. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. nesse particular. Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro. não concede margem para ambigüidade. é teórica e praticamente falacioso. a democracia. Em outras palavras. o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S. exigem esses valores e normas novos e opostos. sugestivamente. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização. William Mitchell. no mesmo sistema social. nas mãos de Parsons. isto é. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça". Durkheim e Weber. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. como uma espécie de ritual profissional compulsório. nas mãos de sociólogos clássicos. Ou. A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. por exemplo. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. N. Nos sistemas sociais concretos. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". que representariam os extremos opostos de um continuam. afetivas. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial. Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa. Podemos mencionar. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada. senão da própria personalidade. busca de realização e imparcialidade afetiva. E esplêndido quando explica eventos pretéritos. Consideremos.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons. quiçá impossível. adscritícías. o processo social em particípio passado. Essas variáveis. de Parsons. Em outras palavras. uma distorção. o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista. depois de "definido o sentido da situação". por exemplo. Mas quando trata de problemas vivos. difusas.49 O parsonianismo representa hoje. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. Eisenstadt.52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. neste momento. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. não obstante alguns argumentos em seu favor.50 Contudo. Se tomadas literalmente. como "uma dicotomia. as variáveis de padrão. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N. quando empregado em tom normativo. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. a generalizações ingênuas e impressionísticas. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa.53 Entretanto. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados.

pois. gostem ou não. Deixo para o leitor esse julgamento. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos. de Parsons. levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle. por exemplo. Parece. embora de maneira vaga. pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. preconceitos e distorções. bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos. Os resultados poderão ser bons ou maus. cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização.54 Abegglen. estabelece a "lei do potencial evolutivo". muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. que é capaz de saber. ao contrário. essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas. Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade.. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana. Riggs equaciona. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. que. muitas sè-lo-ão.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração. no entanto. em sua própria terminologia. As forças. porque nossa inteligência está turvada por interesses. Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. Todavia. "difração". A avaliação do papel da difração. não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal. em algumas situações. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman". Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. No tetreno da realidade histórica e social.56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade". que certas condições. Service.60 Na concepção sinóptica.. com documentação convincente. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos. Assim. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu. podem ser.. de Elman R. mas algumas terão. embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. mas também para fins de investimento". modernização com aumento de especificidade. que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo. Por exemplo. mas.58 A respeito desse pressuposto. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. Diz ele: [. costumeiramente julgadas obstantes. extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas. o rumo do presente está inexoravelmente determinado. existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão.59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas. Urna mente poderosa.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração.. De maneira semelhante. resultante do jogo de causas absolutamente necessárias. qual espelho fiel. Assim. em dose excessiva. porém.demonstrou. que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização. pelo contrário. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente. não só para consumo. Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior. parafraseando Hirschman. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema.] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . Contudo. Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. porém. diferenciação ou. Só não conseguimos a compreensão total do presente. ele parece estar preso num círculo vicioso. tal como Eisenstadt. na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão. pode obter um quadro exato da realidade. A Teoria P. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina). Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos.55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco. adscrição versus realização (achievement). enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. Consideremos a variável "difusão versus especificidade". em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina.

*'1 Esse assunto. sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". possível entender essa perspectiva não relacionada. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo. gerência e organização.. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento. como nossas atitudes. a Teoria P. Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial. O Eu que sabe é. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 . é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema. É. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom. numa série de conjeturas que são "experimentadas. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva. isto é. de superar o enfoque sinóptico. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas". e assim por diante". Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [. Pela seguinte afirmação de Parsons. cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte. desde que não se descure a prática da qual deriva.. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento. Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. ele próprio. se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-. em outras palavras. e nós não possuímos esse conhecimento. Evidentemente. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito.70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão. instead of theories ofchange). segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude.62 Destarte. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. em atitude furtiva.64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação. e novamente alteradas. tal como Robert Chin. na realidade. neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. Por algum tempo julguei que o incrementalísmo.69 Essa atitude metodológica. a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo. A razão. observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. ou o contextualismo dialético. Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. parte do campo cognitivo. efetua nos objetos". em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes.compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. assustada ou carregada de culpa". Mais recentemente. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela.] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma. constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico. Segundo Martindale.71 Bennis.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática.65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto. Além disso. muito simplesmente.66 Com isso. São dois os postulados da Teoria TV. aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. ao interpretar James. de fato. porém. pelo resto do mundo. conforme explicamos aqui.68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV. Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento". em minha opinião. clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica". Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança".61 ou. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey.

políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico. a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente. Nessas circunstâncias. desde o século 18. resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. como já foi salientado.76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão.79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização. Diria que. Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. outrossim. que hoje "penetra"77 toda sociedade. A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas. raros e descontínuos.74 Em outras palavras.81 Assim. e não por imitação ou origens comuns. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. Assim. e na revolução política da França.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. Estas eram sistemas mais ou menos fechados. Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza. A terra não constituía. na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. 1789-1794". declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades". não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades". no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional. por exemplo. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas. até então. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos. Assim. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação. relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é. 1760-1830. o professor Bendix. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais. em larga escala. Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial. Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las. em seu livro. com intercâmbio limitado. Em outras palavras. a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável. Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes. mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência.72 Afirma.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 . e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas". pela primeira vez. realmentef um mundo unificado. Antes desses eventos. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante". segundo os cientistas sociais clássicos. nenhum sistema de vinculaçóes. em todo o mundo. ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo. A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras". e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais. um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas. tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. Como se sabe. mar ou rio. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário.75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito. nenhuma rede de relações culturais.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países.

1. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: . como se pode observar hoje. Alguns autores.86 2. século 20. A modernização nunca termina. por exemplo. sobretudo no campo do mercado mundial. Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica. o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia.85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido". como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência". seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas. proposta pelo economista francês François Perroux. a partir mais ou menos do ano 2000. pode se caracterizar como paradigmática. Normalmente. sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável. podem se deslocar para a área central. como o fez Huntington. Do ponto de vista da metassociologia da modernidade. Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc. Wright Mills e David Riesman. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos. onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais.. Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização. como os EUA do final do século 19. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação.89 Em relação à modernização. estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria. a economia mundial. como J. sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA. como no caso do Japão.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. C. como também da --•^^1 sociedade pobre. como uma sociedade modelar de modernização. em sua forma episódica contemporânea. já podemos especular. Uma nação central. A expressão "efeito dominação". Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra. ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha. têm forte caráter ideológico.87 Nenhuma sociedade em particular. e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. se levarmos muito a sério a afirmação de Marx. Em termos de história. as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico".b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional.83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. jamais total. de que "o país mais desenvolvidp. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo. As nações periféricas.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro". condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados. pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular. a modernização bem-sucedida. ou "pioneiro" e "seguidor". ou a sociedade mundial. Galbraith. No estagio atual de evolução do mundo. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa. como dizia Hartmann. K. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras". A adaptação pode ser passiva ou ativa. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. ' pois que. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas.90 A modernidade é um fato ecumênico e universal. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. Naturalmente. coincide com um ajustamento ativo. Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. no processo de modernização.

Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. Com efeito. 2. assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. se quiserem modernizar-se. Jr. 4. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. S. em: Critique of current studies on political development and modernization. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. 41. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo".91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". BENDLX. p. Capital formation and economic growth. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. mas também que o conduzam. 4. p. que o dirijam. embora possamos compreender sua eficácia tática. A modernização. Entretanto. M. Essa sociedade já existe. 3. New Haven: The Yale University Press. embora em graus diferentes. 1966. do ponto de vista político. 3. a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. A. New Jersey: National Bureau of Economic Research. New York: Ballantine Books. ou seja. referido na noca editorial. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. p. A modernização. 1966.em seu parcicípio presente. University of Southern Califórnia. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte. em última análise. Para uma visão geral sobre*modernização. O. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo". a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo. N. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. In: ABRAMOVITZ. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. 4. Moâernization:protestandcbange. Albert O. para cumprir esta promessa. ou em suas possibilidades objetivas. (Ed. ibid. das nações periféricas. temos de levar em consideração o supersistema internacional. Ver MILLS. 4.. 1967.. Id. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica. A modernização é uma preocupação humana constante. terão de superar o caráter provinciano. a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade. Na prática. Evidentemente. Hoje em dia. New Jersey: Prentice-Hall. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. e não alguma sociedade nacional em particular. Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas.. Mas. depende da institucionalização da sociedade planetária. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. p. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. Podemos dizer. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. 6. 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . The strategy of development. Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. Developmentprojects observed. Princeton. What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". Marion J. Ver também HIRSCHMAN. Wright. 9. para clarificar o significado desse processo. mas em estado anárquico. 1963. Englewood Cíiífs. em larga escala. Reinhard. 1967. parafraseando Gilbert Seldes. Ver LEVY. Acredito que possam. tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais. Ver HIRSCHMAN. sob asterisco (*). 1. hegemônico ou periférico. um obstáculo à modernização. Quero dizer. Jun. politics and people. 156. 1968. Notas 1. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas.). Inc. como objeto de estudo. Social Research. um comportamento estratégico. mas também para as hegemônicas. Washington: The Brookings Institution. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". Ver EISENSTADT. na esfera acadêmica. Aliás. representa. p. C. em certo sentido. cap. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder. Por isso. 5. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. Power. não só para as nações periféricas. p. um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. temporária.

Lês catégoríes de Ia modalité. BERLIM. George R. p. Ver também GERSCHENKRON. Ver HIRSCHMAN. Edward P. Ver JOUVENEL. 1956. Possibility. André. 1956. WEBER. Alexander. Inc.. 9. JOUVENEL. Pois. p. Lausanne. Cambridge. Ecônomic backwardness in historicalperspective. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica".). no entanto. 1961. Uchronie (rutopie dans l'histoire)./Mar. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico. Ver também: LONG. p. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo". Journal of General Education. v. Ver GERSCHENKRON. se deu um presidente patrício. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. 1927. Déterminismes sociaux et liberte humaine. DARBON. cit. Historical inevitability.Tom. 1967-p. The sociology ofMax Weber. . Londres: Kegan Paul. P. New York: AlfredA. 411. PEPPER. 1962. 174. Ver RENOUVIER. p.. Mass. orientada e disciplinada pela realidade. tão expressivo em conseqüências. Knopf. 2. a resposta é os Estados Unidos. Brand. Possibility. NAGEL. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. p. Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio. The structure ofscience.. Philosophical Review. Stephen C. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [. Humanistic existentialism.. ed.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. 17. Posstbility. 1968. 181.. Paris: Presses Universkaires de France. The methodology of social stience. 1927. The art ofconjecture. Charles Renouvier et sã philosophie. Charles. Apud GURVITCH. 1Q de junho de 1925.p.. 1905. . p. p. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro. In: EDWARDS. PICARD.). 1938..] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro. BUCHANAN. 1954. editeurs. p.: Harvard University Press. Ver. The social causes of the decay of ancient civilization.). Isaiah. 1908. Jan. I. 1901. 8.. Arthur O. Signs. Apesar de não se referir a Renouvier. Roger. p. The encyclopediã ofphilosophy. Lincoln.. 108-1 10. 1934. Gaston. 1964. Ver WEBER. possam ter sustentadooupropostoocontrário. Id. (Eds. conforme a previsão de Marx. Ver também CHENEY. p. 12. é julgada". George.BACHELARD. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL. Vol. Berkeley. p. 9. New York: Hartcourt. 1967. Evanston.. La philosophie sociale de Renouvier. 599. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. Ltd. the literature ofpossibility. "[. 11. WEBER. ibid. p. HACKING. ver BLANSHARD. p.. Califórnia: Califórnia University Press. Ver BOAS. Turim. Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard. 174. . 76. 14. 1939. tais como Engels e muitos outros. A. v. Paul (Ed.LaformatíonefeFespritscientifique. op. Ver BLOCH. Georges. 77. Nebraska: University ofNebraska Press. New York: The Macmiílan Company and the Free Press. . cit. E este. New York: The Free Press of Glencoe. mas não determina sua natureza. Paris: M. Ver LOVEJOY. 71-79. Trubner and Company. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. Charles Bernard (1815-1903). por exemplo: ABBAGNANO. ADAMS. COSTELLO. esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. p. Illinois: Northwestern University Press.7. p. Ltd. Paris: Presses Universítaires de France. 77. 56. B. 1950. Ernest. em vez de estudar o processo.ibid. Itália: Taylor (Ed. New York: Pantheon Books. se prestássemos ouvido a seus discursos. 1958. Brace and World. WEBER. Mimeografado. problems in the logic ofscience. Paris: Presses Universkaires de France. LOEWENBERG. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época). New York: Columbía University Press. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20. ver: BRIDEL. ela escolheu um líder autodidata. Mass. Cambridge. 1964. A philosophy of~therealand'thepossible..."II nyadesciencequedu cache '.porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento. v. 55-72.. Londres: George AJlen and Unwin. Trench. se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha. 119. Julien. BARNES. Harry Todd.. 1955.: Belknap Press of Harvard University Press. 173. 7. no entanto. Max. 10. 8. Possibilita e liberta. op. O fato. p. 1968. 1957. Wilburg Harry. Maurice. cit. Sobre Renouvier. a resposta certamente é a Alemanha. uma divisão da Random House. Max. 6-7. tei quil auraitpu être. Açnl 1967. New York: Basic Books. 18. Acho muito difícil entender como autores eminentes. New York: Frederick A Praeger. em termos de generalidades. H. de. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 . O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. Scott. Ver também FREUND. 276). Ernst. 13. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. 93. Continuity in history and other essays. Révue de Métaphisique et de Morale. p. J. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. ld. 19. Nicola... 1955. 2. Thestrategyofdevelopment.] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas. Renouvier. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial. Paris: Felix Alcan. Suíça: Georges Bridel & Cie. jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY. 1965. "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação. The great chain of being. The nature ofthought. se perguntarmos. Law in history and other essays. Hazel E. volução bolchevista: "[. Bertrandde. 5. op. Londres: Oxford University Press. E. Rivière.

Glencoe. Ver também FURTER. v. uma divisão da Random House. Manifest and latent functions. New York: The Free Press. 87. Ver nota 11. 'é a própria boa sociedade em ação'. L. 32. mar. 31. Inc. l. Ver GURVITCH. a tendência. Karl. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. Socialist humanism. 35. Ver MANNHEIM. In: SPEDDING. 1949. R. uma divisão da Random House. In: MERTON.. The American Political Science Review. p. 33. D. Christian. Da utopia à revolução. Revista Civilização Brasileira.. por exemplo. p. v. (4) adscrição vs. 1954. 18. Conforme observou Pierre Furter. Id.. p. p. Das Prinzip Hoffnung. Ernst Bloch. 25. v. 1966. p. D. ver FURTER. Ernst. Na mesma linha. (Edição revista e ampliada). 47. 201. Frankfurt: Suhrkamp Verkg. Man and society in an age of reconstructíon. D. New York: Vintage Books. Erich (Ed. 30. 1964. 1948. 59. Clark. l. p. 1948. Nesse mesmo número de Tempo Brasileiro há duas resenhas de P. p. Inc. Ver GUERREIRO-RAMOS.). Indmtrialism and the industrial man. de Parsons. cit. Charles A. 41. Ver MACIVER. New York: Harcourt. Ver BACON. 166. G. de Bloch. Boston: Porter Sargent. 1959.. 210. 33. Nossa sociedade é tão boa que Lipset considera bem-vinda. p. Ver RIESMAN. p. New York: Pantheon. Chester L The junctions of the executive. Utopia e marxismo. Ver também BOSSERMAN. essays on the history ofmarxist ideas. mas. 7. particularismo. p. ibid. Cambridge. pelo menos para o Ocidente. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. Some observations on community plans and utopia. parece que 'o toma-lá-dá-cá das lutas internas de uma sociedade livre' é o máximo a que se pode aspirar. Londres: Allen & Unwin. The common sense ofscience. 1964. Eugène. que ele enxerga. v.. l.. 36. Ver DUPREEL. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. 38. 18924. Dialectical sodology. n. 1965. 1955. n. Ver também RUHLE. 1966. Ver ainda: BOGUSLAW. mar. E. Tempo Brasileiro. op.. Social theory and social structure. Man and citizen according to Marx. In: LABEDZ. especificidade. 1965. 1962. 82-3. 42. Illinois: Free Press of Glencoe. Karl. 43. ibid. 2. BLOCH.. Inc. 37. New York: Harper & Row. New York: Harcourt. Gunnar. 39. In: FROMM. p. Utopian essays andpracticalproposals. 8. Ver GERMANI. Inc. 34. 188. the philosopher of hope. 1967. p. p. segundo Ernst Bloch. imparcialidade afetiva. 1968. "Estamos no limiar de outra revolução científica". 1967. New Jersey: Prentice-Haíl. Brace & World. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. 81. Sur Ia catégorie de lã possibilite. Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. 65. Individualism reconsidered. 40.. J. Robert. 29. Chicago: The University of Chicago Press. New York: Vintage Books. 65. Id. Paul. 1966. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. Administração e estratégia do desenvolvimento. Ver o ensaio de MERTON. KERR. Pierre. (5) difusão vs. Id. Mass. grosso modo. 1959.23. an analysis of the sociology of Georges Gurvítch. Ver BLOCH. anuncia BRONOWSKI. 1869. p. 46. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica". n. as variáveis de padrão. (2) orientação individual vs. p. ver GOODMAN. Ver BARNARD. Philip. Frederick. Englewood Cliffs. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 73 . 95. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. HARBISON. Leopold. out. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations. J.. BLOCH. BLOCH. BAY. KUHN. Pierre. 151. v. porquanto agora já a temos. 72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. John T. Id... O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. 44. 1964. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. R. Como é sobejamente sabido. Robert. p. The new utoptans: a study of systems design and social change. DUNLOP. ELLIS. Works ofFrancis Bacon. n. MEYERS. Ideology and utopia. realização (acbievement). Essais pluralistes.). p. 1965.. 44. Id. Revista Latinoamericana de Sociologia. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. D.. Id. M. como a conhecemos. In: RIESMAN. 27.Bronowski escreve ainda: "Este pensamento é revolucionário na ciência moderna. Revisionism. 7. 166. ibid. Furter sobre Das Prinzip Hoffhung e Thomas Munzer ais Theolog der Revolution. Sobre as idéias de Bloch. (3) universalismo vs. New York: Doubleday & Company. Ernest. Op. New York. 26. Thomas S. MANNHEIM. 1968. 167. Brace & World. Social cawation. 3. 52. p. l. 203. ibid. 45. 52. Londres: Oxford University Press. cit. orientação para a coletividade. p. A democracia. 1962. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável. J.. p. p. HEATH. Novum organum. R. 28. 169. Paris: Presses Universitaires de France. maio 1966. v. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. ibid. ibid. Ao se referir.: Harvard University Press. uma divisão da Random House. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada. (Ed.

W.. Harper & Row. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964). Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. 63. 57. o capítulo 4: "Context and thought".ibid. p. F. Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. Em ensaio a ser publicado. ibid. cit. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. 1967. Evolution andculture.. Fred. a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente. J. 1964. Ver HAYEK.. 65. William C. Sérgio Paulo. Ver MITCHELL. 1967. In: SAHLINS. Alfred. The law of evolucionary potential. v. que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton. The American Political Science Review. Walter. New York: Pergamon Press. Boston: Houghton Mifflin Co. 60. 38.. Econômica. 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61. n. Ann Arbor: University of Michigan Press. 4. v. p.. em vez de "holism".. não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo. ago. Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. 310. LINDBLOM. 56. Especialmente. R. New Jersey: Prentice-Hall.. Na verdade. às vezes. Inc. n. 20. Nicos P. 24. Contradictory functional requirements and social systems. Id. Elman R. que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". SHILLS. fev. Englewood Cliffs.seu bem-estar geral. 66). Elman R. 1943. 1967. 9. ano 23. Arnold M. Edward A (Org. Da mesma forma. Ver. V. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. The active society. Society as symbolic interaction. 304.. Albert O. op. 387. Ver: MERTON. 11-12. RIGGS. p. este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências". s. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. Englewood Cliffs. On experience. A. 161. um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se. Ver HIRSCHMAN. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. 1960. STEPAN. 1966. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. parte I. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". op. 50. S. John. 59. Administration in developing countries. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. 10. Sobre a interpretação incorreta de Weber. Se. cit. Quaisquer que sejam seus fins.. 77.. p. 81. 35 (New Series). 37. Mill. New York: The Free Press. p. p. BLUMER.. Ver taníbém DEWEY. In: ROSE. Praxiology: an introduction to the science of efficient action. Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons.Talcott. Inc. G. 2. SJOBERG. v. por exemplo. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo". v.Ver HIRSCHMAN. New York: Dover Publications.). Albert. Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo . New Jersey: Prentice-Hall. New York: Liberal Arts Press. Marshall D. 1963. 66.. David. 62. 1965. 1966. BRUYN. 61. Toward a general theory ofaction. Journal of InternationalAffairs. Ver também KOTARBINSKI.. John. 51. ago. p. Englewood Cliffs. Ver RIGGS. New Yorlc The Free Press. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. 1962. como o faz Popper. v. p.p. Essays in experimentallogic. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper. em que ele escreve: ". 64. n. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. minha concordância com ele seria quase total. 55. 1967. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes.ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. HoughtonMiffling Company. Política! development theory: the Latin American experience. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo". Nesse artigo. Ver DEWEY. 2. p. p. 1963. todo). New York. Em muitos casos./out. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 . 1942. 38-7549. Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper. The Journal ofConflict Resolution.. cit. 1966. Boston. Human behavior and social processes. 37 (New Series). ver MOUZELIS. p. p. Sociology and modern systems theory.. ao considerá-lo um representante do "holismo". SERVICE. Herbert. Ver também NYE. 2. "causar benefício público". New York: Harper & Row. T.jul. e v. Scientísm and the study of society. Inc. 73.. 53.48. 52. 58. 389-390. jun. Chicago: Aldine Publishing Company. porém. 13. Especialmente. n. 1960. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. Ver ROUANET. Ver PARSONS. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo"). e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. Charles L. New Jersey: Prentice-Hall. de Mary Parker Follet. ETZIONI.387. Além disso. Ver SERVICE. Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. quem sabe . p. Ver HIRSCHMAN. há correntes historicistas (por exemplo. Amitai. Tempo Brasileiro* ano 4. 1965. p. 54. 1962.d. Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism. Economic Development and Cultural Change. 4. 1960. por exemplo. Id. Ver BRAYBROOKE. n. v. Ver. nature andjreedom. Severyn T. 1968. Albert O. Ver BUCKLEY. Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos..

em 1983. 9971.em qualquer época. On the future of the international system. The planning of change. 44. Robert. The social impact of cybernetics. 1967. Sorokin remete a: GOLDENWEISER. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. sobre os países desenvolvidos de hoje. p. que uso neste texto. New Haven: Yale University Press. John H. 1960. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. New York: Hoít. 72. Barry (Ed. U Thant. p. In: DECHERT. Journal ofPeace Research. 1967. Approaches to comparative and intemanonal politics. New York: Harper & Row. The principie of limited possibilites. DEUTSCH. 75. MYRDALL. International politics and foreign policy. Barbara. p. 590.). New York: McGraw-Hill Book Co. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento.talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. R. v. p. cit./ago. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente". como categoria sociológica. In: ZOELSCHAN.. cit. Ver BENNIS. R. Pitirim A. 2. BOULDING. 1965. 1965. New York: McGraw-Hill Book Co. Praeger. 11. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". O mundo. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. Government and politics in the 20th century. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. Washington: Georgetown University Press. 99.. Charles R. 77. Global ecology: toward the planetary society. J. Spaceship Eanh.. CHIN. A redução sociológica. Introduction. 33 segs. cit. PARSONS.67. v.. n. Kenneth D. Evanston. Talcott. 1965./ago. representa uma nova ferramenta analítica. Esta é a mudança revolucionária fundamental . no "Faculty Center" de Stanford. 69. Já não são mais os recursos que limitam as decisões. Order and community in the international social system. BENNÉ. ed. Ithiel de Sola (Ed. E a decisão que cria os recursos. Ver THEOBALD. 74. HIRSCH. GALTUNG. The utility of system models and developmental models for practitioners. 25. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. op. Kenneth E. 4. Ver MOORE. Robert. 1966. jul. Apud BENNIS. Gwendolen M. 6. pela mesma editora. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples. 70. e uma armadilha de morte. Don. mas a idéia de "penetração". 25. PECCEI. 76. Id. p. Karl. em caso de guerra". Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. W E. p.. ibid. n. a surpreendente verdade elementar. In: ROSENAU. 78. W. 1966. John. ver SOROKIN. G. v. 81. CARTER. Ver WARD. New York: Simon & Schuster. Johan. que quiserem ter. 1966. Boston: Houghton Mifflin Co. 82. 810-18. LOWIE R. Warren G. World problems in the coming decades. The planetary man: a noetic prelude to a united world. 1962.Ver PARSONS.. é que eles podem ter . 1966. 1964. 1937. Wilfrid. O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende. em espécie e escala. p. 68. Ver MARTINDALE. N. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. jul. v. p. 259-90. op. 1913. Beyonâ the welfare state.. p. S. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. New York: The Free Press. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. que só funciona enquanto persistir a escassez. 1961. 11. 49. 4. The spell of limited possibilities.). v. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados.. p. DESAN. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory.. On the principie of convergence in ethnology. p. Talcott. Robert (Eds. senão em prazo curtíssimo . 6.. 99. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS. The social system. p. Id.). In: BENNIS. THURNWALD. Changing organizations. George K. Na mesma linha. In: FARREL. New York: Frederick A. 12. Journal of American Folklore. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. 6. 1968. HERZ. Ver SOROKIN. Explomtiow in social change.. Ibid. p. 1967. Gunnar. American Sodological Review. 486. v. em 25 de maio de 1967. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. MCHALE. Nation and world. New York: The Bedminster Press. Secretário-Geral das Nações Unidas. Ver também CHIN. In: POOL. op. BENDIX. 1966. Duesenberry. 80. 1965. ibid. 195-203. 79. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Cybernetics and the problems of social reorganization. 218. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. com o título Administração e contexto brasileiro. American Behavioral Scientist. a abundância será um câncer. Walter (Org. 26. American Behamoral Scientist. Aurélio. 73. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas. foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. Journal of American Folklore. abr. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. v. 1968. Illinois: Northwestern University Press.). Social and cultural dynamics. American Sociological Review. New York: Columbia University Press. A reconsideratíon of theories of social change. 1912.. 1951.. New York: The Free Press. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. em tempos de paz. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas.todos os recursos. Rinehart & Winston. 11. 1966. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise . portanto. p. p.

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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1958. Referências ARENDT. DENHARDT. Robert K. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. 1981. Thepolitics [ofj. Edward (Eds. 1994.: Oxford Uníversity Press. Alberto Guerreiro. 1983. RAMOS. Garrett. Berkeley. C. Herman E. ARISTOTLE. Roben. FINLEY. HARDIN. Hannah. 1996. San Francisco. The antient economy. portanto. ed. West Hartford. H. MANDER.: The Universky of Chicago Press. 1994. Translated with an introduction. Belmont. strategies for managerial success in public organizations. MACPHERSON. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. When corporations rule the worlã. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações.). Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. San Francisco. MITROFF. KORTEN. fruto da liberdade de escolha do ser humano.. Great Britain: Oxford University Press. Christine M. p.). É necessário. 1973. GOLDSMITH. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology. Califórnia: Wadsworth Pub. Towarda steady-state economy. B.: University of Califórnia Press. O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. 1968. MASON. Califórnia: Sierra Club Books. MERTON. In: DALY.. Social theory and social structure. notes and appendixes by Ernest Barker. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais . Fmmebreak: the radical redesign of American business. . I. 1993. 1996. 1973. Max. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 . Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Gifford e Elizabeth.. Berkeley and Los Angeles. 111. . B. 1964. G. New York: The Free Press. Freeman. (Ed. 1958. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. PINCHOT. London.esse estrato exerce o papel de elite. lan L. Califórnia: Jossey-Bass. 1978. Thepursuit ofsignificance-. Califórnia: University of Califórnia Press. Rio de Janeiro: Campus.133-48. Chicago. Connecticut. Oxford. The case against the global economy and for a turn toward the local. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich. Califórnia: W. Jerry. Richard O. David C. M.suporte de uma sociedade multicêntrica. PEARSON. Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke. Calif. 2. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum. San Francisco. San Francisco. The tragedy of the commons. The human condition.

Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. Lindblom e Etzioni. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . em número de cinco. o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões. mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais. constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral. porém. incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. Seu texto é didático e sumário. é dominantemente marcada. Não se trata de um texto crítico. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas. Os modelos revistos P°r Thomas R. Esta parte do volume.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. Os artigos de Simon. Dye. No primeiro. em segundo lugar. caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada. na verdade. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas.

os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. De acordo com M. Dennis. É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". não invalida. Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. em essência. a operacionalização dessa concepção de homem. não pode oferecer mais do que prometem seus termos. racional. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. Segundo Simon. Segundo resume ele. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. formulação e avaliação de políticas públicas. em seu comentário. conforme confessou em carta ao periódico Current Content. Com exceção do modelo da opção pública. pois. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. dispensando-se. Trata-se de um recurso que. Formulação de decisões: escolhas racionais. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. Pelo contrário. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. incluído na coletânea. em suas construções teóricas. para começar. de Karl Popper. tratamento especial a seu respeito. incrementais ou mistos. Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista. decidem de modo incrementai. Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. Em vez disso. As decisões dos rnmistradores individuais. de elite. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. da opção pública e sistêmico) servem. PressupÕe-se. aqui. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. de grupo. individual (mercado) quanto da pública. Por isso. do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). de processo. Herbert A. embora Simon não tenha. incrementai. é de sua natureza. eles "avançam sem esforço. De acordo com Lindblom. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. Etzioni propugna por yjna posição intermediária. admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). isto é. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico. e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". Santana. por razões diversas. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. lidado com formulação de políticas. O economista Donald R. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. para orientar o policymaker no processo operacional de análise. com provável exclusão dos economistas. rumo ou planejamento". "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. evidentemente. coletiva (política). presumido pela ciência econômica. Os diversos modelos (a saber: institucional. A ausência de suporte empírico. então em voga. em 1983. Por sua vez. a rigor.ao campo das políticas públicas. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. provavelmente por influência do conceito. principalmente. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". Segundo observa o economista Edvaldo A. Charles E. Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . também na década de 1950. E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. da teoria de jogos. embora não universal. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. segundo Winkler. assinalada pelo comentarista. Lindblom e o próprio Etzioni. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. porém. Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus.

Em sua visão. em especial. de seu fiat de executivo. Etzioni admite e lamenta que.para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos. consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. Conseqüentemente. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista. Harwick. porém. Na perspectiva de Etzioni. com (b) os processos incrementais.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . por outro. (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom). pela abordagem "racional compreensiva" e. mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. Trata-se de um texto original. sem maiores considerações por seu mérito teórico. Saasa. que se limitava. Segundo o argumento de Etzioni.depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas . Com base em Guerreiro Ramos. Segundo o comentarista. pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. no artigo de 1986. as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. Mas o ensaio subseqüente. que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. em seu artigo de 1959. que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . corretamente. J. escrito especialmente para esta coletânea. no entanto. Belmiro V. Seu estudo. M. Com o modelo da "sondagem mista". Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. Segundo Dennis. apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. no outro. num extremo. sob os títulos: "'Mixeá scanning. levando críticos como Sternberg a observar. que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento. Castor. Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. destinados a estabelecer direcionamentos básicos. indireta e parcialmente. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas. e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros. o tomador de decisão consegue. por um lado. no contexto do paradigma paraeconômico. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão". e.explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito.como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais . o artigo seminal de Lindblom. os detentores do poder e. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro. evoluiu para uma análise comparativa. de Burton T. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente. a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas. por sua vez.como o "modelo operacional normativo" de Dror. conforme demonstrou. conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas. professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume. em que . Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista. por exemplo. Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas. também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. Na estratégia incrementai. embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional.decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações. as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade. Em seu comentário. Segundo Etzioni. Ao reexaminar sua proposta. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada . Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning). a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. explorando alternativas de prazo mais longo.

o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. e o prêmio Donald C. Harwick propõe que se adote. Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição). Embora não a elabore neste trabalho. Heidemann. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos.um protótipo de avião. Thomas R. tjn matéria mais mundana. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). Dadas a densidade e a originalidade da análise feita.o mapa de uma estrada. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. Pode ser uma representação física real . por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University. Modeís of politics. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania. na condução de políticas públicas. some help in diínking about public policy. p. . O Tradução: Francisco G. por seus estudos sobre federalismo. Recebeu o prêmio Harold Lasswell. 11-30. Stone.ed. Newjersey: Prentice-Hali. em Washington. por exemplo. a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. Ou pode o modelo ser um diagrama . Entre suas obras de maior sucesso editorial. Seu livro mais recente chama-se Politics in America. até mesmo para o russo e o chinês.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas. e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise . 2005. na obra de Mary Parker Follet. Lindblom e Etzioni. In: Unáerstandingpublicpolicy. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real. Thomas R. DYE. por exemplo. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R. Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. Esag/Udesc. a perspectiva de "processo-ação". Dono de um estilo literário direto e fluente. por exemplo. Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas. em Israel. Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. 11. no Brookings Institution. cuja base teórica pode ser encontrada. Aliás.

que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. preferências de elites. Estritamente falando. identificar aspectos importantes de questões político-sociais. focalizando as características essenciais da vida política. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. Embora algumas políticas pareçam. os Tribunais. o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas. Seleção dos modelos. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. modelo de processo. à maneira de outras disciplinas científicas. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. Ao longo dos anos. processos políticos e influências institucionais. Em primeiro lugar. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força. Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas. deixar-se explicar por um dos modelos em particular.como importantes e mesmo obrigatórias. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas. Entretanto. modelo da opção pública. modelo incrementai. a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. opção pública. incrementalismo. etc. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. sugerindo o que é importante e o que não é importante. associações civis. 100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade. o governo empresta legitimidade às políticas. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". uma breve descrição de cada modelo. modelo racional. a Presidência. Em segundo lugar.Serventia aos modelos. partida de jogo. os Municípios e assim por diante. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. organizações profissionais. à primeira vista. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. isolada ou conjuntamente. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas. jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo.empresas. igrejas. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade. modelo de elite. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. ajudar-nos a nos comunicarmos. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. Esses modelos não são competitivos. forcas sistêmicas. modelo da teoria de jogos. As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. Tradicionalmente. a seguir. Aqui. Apresentamos. modelo sistêmico. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. Finalmente. os Estados. . Tradicionalmente. as políticas governamentais envolvem universalidade. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . para descrever e vplicar políticas específicas. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas. Em vez disso. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. Essas instituições oficialmente estabelecem. Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais. modelo de grupo. atividade de grupos de interesse. a ciência política.

sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. estadual e local.organização.) Entretanto. Em resumo. O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos". sistemático. tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas. a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. legisladores. Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas. a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores. O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. sem que. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento. presidentes. Arranjos constitucionais e legais. queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo. suas atribuições e suas funções . por exemplo. se as forças subjacentes permanecerem constantes. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. Na área dos problemas urbanos. ver a Fig. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva. 1. têm sido descritos em detalhe. AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas. e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas. As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras. porém. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro. burocratas. Desde a II Guerra Mundial. Com o termo "estruturados". podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal. É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. Recentemente. Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro. r °cesso: política como atividade política Figura l . PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação. gruP°s de interesse. Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . juizes e outros atores políc °s. Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas.

Pacific Grove. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. Boston: Duxbury. portanto. mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. Transformá-la em lei. Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. Prestar serviços ou prover pagamentos. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. Articular apoio político para ela.. Inc. Criar impostos.identificação de problemas.1 Fonte: Charles O. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. Organizar burocracias. instalações. O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l . Reimpresso com autorização do editor. Relatar os outputs dos programas governamentais. Eis. 1978. Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem.. ed. implementação e avaliação. Brooks/Cole Publishing Co.) Varia (justificação.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. formulação. para a ação governamental. pagamentos. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está. 12.. Na Tabela l. o que escreve a respeito o cientista político Charles O. controles etc. Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona. Estudar os programas. mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas. implementadas e mudadas. An introãuction to thestudy ofpubUc policy.que haja mais acesso se houver maior interesse. legitimação.agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. por exemplo. recomendação etc. em seus estudos sobre políticas públicas. Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas . que se garanta crítica e oposição. 2. Selecionar uma proposta. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados.. ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas. organização de agenda. pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas . Desenvolver propostas de políticas. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar.Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas. Copyright © by Wadsworth Publishing Co. o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo . legitimação de políticas e assim por diante. °trnulação de propostas. Jones. não necessariamente com a substância em si mesma . em como ele interage com o processo. montagem de agenda para deliberação. p. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas. para resolver as questões e os problemas. Propor mudanças e ajustes.quem ganha o que e pot quê.

Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos.4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. (4) o cumprimento efetivo desses acordos. fazer cumprir as leis).. em que a implementação seja razoável. a política pública é. pluralista ou elitista. educação. em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. em que a discussão. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. porém. não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. Novamente. na realidade. despender dinheiro. (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas. do ponto de vista da teoria de grupo. saúde ou justiça criminal. em qualquer momento no tempo. A política é. a implementação de políticas (criar burocracias. do presidente ou dos tribunais). em qualquer momento dado.] Os legisladores julgam a luta dos grupos. Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. Pelo menos essa é uma questão que metece atenção. esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . Segundo os teóricos de grupo. e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas. em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos. sob a forma de estatutos. competitivo ou não competitivo. ou o que quer que seja. o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). Truman. Talvez as restrições sociais. Segundo o cientista político David B. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. que sejam significativamente diferentes. por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais".Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 . justa e compassiva.2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se. pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. O cientista político Earl Latham descreve a política. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas. se são populares). Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas. (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses. para apresentar suas demandas ao governo. econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado. um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [.envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas). e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse.3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. os acordos e as conquistas. na verdade. bemestar social.. conseguir aprovação do Congresso. formal ou informalmente. Na verdade. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas).

acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna. negros e sulistas.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". dos protestantes.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. as políticas públicas. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos . As políticas fluem "de cima para baixo". Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. das elites para as massas. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos. Em primeiro lugar. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. poder organizacional. na realidade. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. Esse grupo nem sempre é visível. intelectuais progressistas. há um grupo latente grande. O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores. evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes. a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando.o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros. a coalizão do Partido Democrata. Finalmente. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. riqueza. Por sua vez. era composta por trabalhadores. Desse modo. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa. Os partidos são vistos como coalizões de grupos. Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais. desde a era Roosevelt até recentemente.Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 . na sociedade norte-americana. Nos EUA. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante. Ao fazê-lo. liderança. pobres. grupos étnicos. eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. Quanto maior a clientela do político. 3). na verdade. católicos. traduzem as preferências das elites. dos brancos. e este fato modera as demandas dos grupos. a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio. que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. quase universal. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. moradores dos centros das cidades. Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. da classe média. Assim. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. Em segundo lugar. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país.

• As políticas públicas não refletem as demandas das massas. Em razão do conservadorismo geral das elites . Elitismo não significa. Nos EUA. apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos. Dessa forma. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 . Na maioria das vezes.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. essas instituições "democráticas" . dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar.isto é. Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". agindo na base do auto-interesse esclarecido. evidentemente. muito mais concordância que discordância. O elitismo sustenta que as massas têm. seu interesse pela preservação do sistema -. a delimitação do governo e a liberdade individual. entre as elites. As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. isto é. e. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites. na maioria das vezes. Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há. Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos. • As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. apáticas e mal informadas. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. mas antes os valores prevalentes da elite. as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele. Assim. Em primeiro íugar. na melhor das hipóteses. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. As políticas públicas são modificadas com freqüência. dentre as opções políticas.são importantes somente por seu valor simbólico. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites. o elitismo considera as massas profundamente passivas. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites. bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. Em segundo lugar. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema. Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. e as elites. • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema. as massas não decidem políticas públicas. não das massas.eleições e partidos . os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas. que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites. e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. mas raramente substituídas. os tomadores de decisão devem selecionar. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas. Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo".

econômicos e culturais. Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. muitas barreiras à formulação racional de decisões. reeleição. dinheiro etc. rejeitadas em decisões anteriores. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo. Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. Há.S. entretanto. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido.poder. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos. Hoje. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis. Os formuladores de políticas. mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso. mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . a partir daí não se deve promover mais gastos. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido.7 Na verdade. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios.Em outras palavras. A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais. ao contrário. a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. como também das ciências físicas e biológicas. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. mas. por exemplo. Finalmente. mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. (3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. Para selecionar uma política racional. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos. podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. incluindo-se aí o custo da coleta de informações. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas. Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências. há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo. políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. sociais. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. a procurar maximizar suas recompensas . Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo. status. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U.

O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas.® <u i <u cn " -a . isso acontece porque eles não dispõem de tempo. como ilustra a Figura 5). Dessa maneira. Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. decréscimos ou modificações nos programas em vigor. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. nem identificam os objetivos societários. 0 CD „. com base em todas as informações relevantes.sí l O . políticas e despesas são considerados como pontos de partida. restrições de tempo. mesmo na era do computador. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. para prever todas as conseqüências de cada proposta. Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 . os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas. em termos de máximos benefícios líquidos. O cientista político Charles E. (Por exemplo. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais. uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. Ao contrário. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política.Q O (0 o Q. Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. Em primeiro lugar. Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos. ec onômicos e culturais. e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos. ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. sociais. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores. informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor.8 Segundo Lindblorn.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ». a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. para então fazer a seleção.

Em terceiro lugar. Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. uso de armas nucleares. envolvendo grandes ganhos ou perdas. práticas administrativas ou estrutura organizacional. As pessoas são pragmáticas. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas. manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". o incrementalismo é politicamente conveniente. Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro. ou em disposições psicológicas. um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 . A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. isto é. a menos que haja substancial realinhamento político. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz. Na formulação de políticas. necessárias à maximização de valores. talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. Em quarto lugar. econômicas. E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. diplomacia internacional. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas.Modelo incrementai Em segundo lugar. aquela que está mais próxima das políticas atuais. tenham eles provado ou não sua eficácia. ou outros itens de natureza material. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão. Em condições de incerteza. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. são deixadas de lado.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. com maior freqüência. os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. construções. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar. na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários. raramente procuram a "melhor maneira". Assim. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. O "jogador" pode ser um indivíduo. ao contrário. os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores. e as mudanças políticas mais fundamentais. Na maior parte dos casos. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória. Assim.L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. Finalmente. negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. organizacionais e administrativas. que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas.

então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6). os dois colidirão. Quem se desviar será "covarde". mas o motorista B mantém-se no curso. A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 . Consideremos o jogo do "covarde". a contagem pode ser .Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. Se ambos saem do curso. Se nenhum deles se desviar do curso. Se o motorista A desvia. levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. mas que se aplica a situações competitivas. Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números. mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Mas a matriz é muito simples. Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes. em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. cambalear como um bêbado em direção ao carro.um para cada jogador. Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. A mais simples é a matriz de dois por dois. Ambos os motoristas preferem evitar a morte. e o motorista B desvia. Mas se o motorista A decide manter-se no curso. portanto. -5 ("desonra"). cada qual representado por uma célula na matriz. mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes".— na verdade. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente. JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples. esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e. talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo. As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" . no meio da pista. Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões. Portanto. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10). O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo. há dois valores numéricos dentro de cada célula . que destroçam seus carros. o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários. presumivelmente. são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. Por exemplo. os resultados invertem-se. Além disso.um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. um contra o outro. cada um seria levemente desonrado (-1). Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos.10 para ambos os jogadores. O resultado depende do que os dois fizerem. Por exemplo. qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional. A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. Na teoria dos jogos. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo. há quatro resultados possíveis.

A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas. para se proporcionarem benefícios mútuos. Mais significativamente. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado. portanto. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. isto é. por intermédio do governo. porque essa opção minimiza sua perda máxima.) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. porque.9 Em suma. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke. bem como de Thomas Jefferson. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva. outra falha reconhecida do mercado e. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. Tradicionalmente. burocratas. para seu mútuo benefício. na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais. a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. (No jogo do covarde. Em primeiro lugar. Finalmente. se forem oferecidos a um indivíduo. suas liberdades e sua propriedade. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados.eleitores. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la. para providenciar sua defesa comum. e mediante acordo (contrato) entre si. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. independentemente do que faça seu oponente. que. Por isso. que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. Teoria da opção pública fpublic choice^í. Em segundo lugar. Assim. ele deve remediar certas "falhas do mercado". partidos. portanto. O economista James Buchanan. candidatos. como já foi assinalado anteriormente.adversário. devem ser oferecidos a todos. as pessoas devem agir coletivamente. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. o jogador racional irá desviar do curso. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. No entanto. O mercado não consegue prover bens públicos. A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário. especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. a liberdade e a propriedade. podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. versões diferentes de motivação humana. Desenvolveram-se. para qualquer comprador individual. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. legisladores. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 . contribuintes. isto é. grupos de interesse. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas.

Várias "ilusões fiscais" . Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores.impostos ocultos. Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta. conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo. A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo. Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas. os indivíduos interessados em benefícios específicos. Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores. Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se. A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio. Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado. os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. Mesmo depois da disputa eleitoral. os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo. os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades. Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos. deduções em folha e financiamento do déficit .10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7). engordar os orçamentos das repartições. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 . Racionalmente.os eleitores médios -. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. subsídios. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades. Assim. Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores. Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos.locai impõe custos não compensados a outros. Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo. não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade. £-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" .serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros. homogêneos e numericamente pequenos. amealhar generosas contribuições de campanha. Para compensar os custos impostos à sociedade. pode encontrar muitas dificuldades. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições. não vencem eleições para formular políticas. talvez seja tarde demais. mas em ganhar eleições. Diferentemente dos consumidores do mercado.

ou saídas. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados. com novos alertas sobre perigos. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa. a produtividade e o investimento se vêem desestimulados. exagerando os perigos que a sociedade corre. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. essas alocações. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. perseguem seu auto-interesse no mercado político.Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" .uma economia política tão eivada de subsídios. Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8. agem para influenciar a política pública. mas menos organizados. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. ou ameaça de uso. U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. e ele o fará para assim se autopreservar. de contribuintes/cidadãos. Para atrair membros e contribuições. os grupos de interesse. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. se ignorar suas demandas. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas. O conceito de sistema político tem sido empregado. que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. Quando perduram por períodos prolongados de tempo. da força.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. regulamentações. (3) do uso. MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 . Na verdade. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. por muitos estudiosos. As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos. que o trabalho. por sua vez. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. algumas das quais conflitantes entre si. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . ou entradas. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. benefícios. implícita ou explicitamente. constituem a política pública. Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). as atividades de muitos grupos especiais de interesse. em resposta às condições ambientais reais ou percebidas. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. se desejam se manter no mercado. A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. Em suma. obedecem às leis. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais. acabam produzindo excesso de regulamentações. à semelhança de outros atores políticos. Os outputs. Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. com o apoio indispensável de toda a sociedade. programas e serviços governamentais.

Identificar o que é relevante. até certo ponto. o que é real. entretanto. Se. relevante. ou formulação racional de decisões. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. ele deve ter efetivas referências empíricas. Quando pensamos em sistemas políticos. Entretanto. sua utilidade é diminuída na comunicação. ele estará comunicando. ou incrementalismo. Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral. Evidentemente. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . Ordenar e simplificar a realidade. esclarecer e entender o que é realmente importante em política.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. Propor explicações. No entanto. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas.isto é. se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. Finalmente. que possam ser observados. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos. Por um lado. medidos e verificados. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. Condizer com a realidade. ou grupos. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional . por exemplo. Por outro lado. de fato. não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas. Orientar a pesquisa e a investigação. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. ao usar o termo.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. ou significativo depende. Por exemplo. Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. via feedhack. estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. Podemos todos concordar. é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui. dos valores pessoais de um indivíduo. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política. Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. Comunicar algo significativo.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. que possam ser testadas e verificadas. ou elites. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre. O conceito deve ser operacional . pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que. mesmo que não seja realista. um modelo deve corresponder à realidade. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas. ou jogos. uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. Em outras palavras. isto é. ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. ele não serve para ajudar a compreensão. Geralmente.

1957DYE. An economic theory ofdemocracy. A framework forpolitical analysis.. decide e implementa uma política pública. New York: HarperCoílins. Notas 1. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. The calcutm ofconsent. 2. An introduction to the study ofpublic policy. TRUMAN. Charles E. 3. CA: W»' dsworch. Davíd B. Harmon. N. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. 10. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. Ibid. James M. 1993.: Prentice-Hall. Raza. Brown.contra os dados do inundo real. The science of muddling through. Thomas R. 239. 1993. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos. Gordon. ELDERSVELD. JANOWITZ. Aaron. Thomas R. Gênero y Educadón en América Latina. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. ver: TRUMAN. Morris (Orgs. Boston: Little. San Francisco: Chandler. Ann Arbor: Universityof Michigan Press. An optional model of public policy-making. 19.ed. 1957. Thomas R. p. Spring. DOWNS. 1965. LINDBLOM. 3. 1954. 1959. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad. New York: Free Press. Em poucas palavras. 79-88. J. ed. 2. Charles O. No livro Undentandingpublicpolicy'. ZEIGLER. DOWNS. 1978. Public Administration Review. Charles E. WILDAVSKY. Gordon. In: EULAU. ed. em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial. Public policy-making re-examined. 5.: PrenticeHall. Anthony. ed. 4. N. LATHAM. The irony ofdemocracy. 9. 1968. Ver LINDBLOM. The governmentalprocess. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). David. WOODHOUSE. Yehezdel. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 . WILDAVSKY. The calculus ofconsent. 9. lhe politics ofthe bitdgetary process. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. 1993. 1962. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. The group basis of politics.. 1951. Monterey. Thepolicy-makingprocess. James M.). LINDBLOM. N. Esses 1956.. David A Jramework for political analysis. Dedica-se. Harmon. Samuel J. 9. J. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. Ver DROR.. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. NC State e Duke. p. 8. TULLOCK.. 1965. Belmont. J. 2004. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas. Englewood ClifFs. principalmente. 6.. com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas. EASTON. BUCHANAN. economista. lhe governmental process.: Prentice-Hall. New York: Knopf.. Edward J. 7. o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . 1992. Boston: Duxbury. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula. 37. a pesquisas sobre política educacional. ed.. Political behavior. 1959. Referências BUCHANAN. TULLOCK. p. p. 2. da Universidade do Sul da Califórnia. Englewood ClifFs. 1962. The irony ofdemocmcy. Califórnia: Wadsworth. JONES. ex-professor da Escola de Administração Pública.NevfYork: Knopf. Englewood Clíffs. Pane IV. New York: Harper & Row. David B. Aaron. No entanto. New York: Harper ÔC Row. Heinz. An economic theory ofdemocracy. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI). Earl. The politics ofthe budgetary process. 6. Winlder.Norch Carolina. Anthony. v. 1964. em Washington (Lashc). Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. ZEIGLER. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. 11.

torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. legislação. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação. regulamentação Formulação. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo. Tabela . Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . Obviamente. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação. que não correspondem à expectativa. Em outras palavras. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. apesar do potencial evidente que têm para tanto. o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. No entanto. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos. Ao invés disso. Por exemplo. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. ele não avalia a "elegância" dos modelos. isto é. Por exemplo. depois de testa-los.Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação. Assim.modelos compartilham certas características entre si. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. Finalmente. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. desse modo. Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. implementação Formulação. em escala menor. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. Nesse sentido. são muito importantes. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. regulamentação Formulação. legislação. legislação. em torno da natureza dos arranjos institucionais. o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. regulamentação Formulação. Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. segundo a teoria. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca. Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos. avaliação Formulação Formulação. legislação. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão. Os modelos nascem na imaginação do cientista. regulamentação Formulação.

no Quanerly Journal of Economics. Em suma. em Pittsburgh. Heidemann. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos.se não é absolutamente completo . esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. poderia acrescentar. 99-118. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. até o fim de sua longa vida. esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais. na teoria da firma de negócios. Herbert A. Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. ou a determinar se elas procedem. Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo. expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. ignoram a implementação de políticas. e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar.anteriormente. O presente artigo foi publicado. Nascido em 916. partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los. No entanto.1955. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual. Esse analista saberia. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas. em particular. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política. v. 69. que . Pennsylvania.^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. em Pittsburgh. feb. Além disso. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis. A Tradução: Francisco G. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas. suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. que. Em vez disso. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais. com base na literatura. rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. Ela tem sido testada. Esag/Udesc. p. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise . sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela.é pelo menos animadoramente claro e amplo. originalmence. praticamente. também é "racional". por ser econômico. em 2001. hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". que existem inúmeros pontos em que se pode intervir. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. Por exemplo. Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua.

ganho. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente.e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas. De maneira semelhante. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp. entre outras observações. num problema de otimização. ou via escrutínio do ambiente de escolha. Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. Mas.como uma função da proposta escolhida.Enunciada em termos amplos. Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". Entre as restrições comuns . professor do Departamento de Matemática da UFSC. de um valor esperado. ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi. Modelo comportamental de decisão racional " !35 . Em parte. têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português. via fax. Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas. Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. inclui algumas novas considerações . no estágio atual. aliás. em mensagem manuscrita ao tradutor. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. Por exemplo. se adotarmos esse ponto de vista. por conseguinte. Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente. Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. Isto é.e. em parte. Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos). Os psicólogos. assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e. Por exemplo. ara garantir a correção dos termos matemáticos. algumas restrições que devem ser tomadas como dadas. ou um minimax.sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. optei pela primeira abordagem. Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido). lucro. incluindo-se aí o homem. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo. Neste artigo. dentro do próprio organismo biológico. Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. em outro trabalho. em 30 de julho de 1996. a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. assim. sem dúvida. envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" . Aqui. Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. resultado. nos ambientes em que essas organizações se encontram.que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa. "alcance das metas" . Em parte. retribuição. Proponho-me. os fetos relevantes do mundo real. a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. pode "otimizar" como meio para a adaptação racional . que. recompensa. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. As correções.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha. (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência.

Representamos então a informação pela associação de cada elemento. selecione a alternativa. Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. por exemplo. 5. Num modelo matemático. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A . 3. se for escolhido a. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos. O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. mas. A.isto é. que serão discutidos aqui — em geral requerem. Suponha que. porque ela atribui a cada elemento. Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. se for escolhida uma certa alternativa. representados por um conjunto de pontos.que se realize o menor V(s) para s em Sa. pode haver mais de um resultado possível. senão todos. ao subconjunto Sá . para qualquer alternativa escolhida. aos valores nas células. a. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais.o conjunto dos resultados que podem ocorrer. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. em A (ou em A). V(s). Em seguida. A. e a função V. e o payoff. para cada alternativa de comportamento. se for escolhida uma certa alternativa de comportamento. o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios. em pares os elementos de S — isto é. aconteça o pior resultado possível . uma probabilidade.se S. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. a. Isto é. Ao descrever o modelo proposto. j. podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários.Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional. V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). t j. o conjunto^. Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S. para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. que são usualmente construídos. é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras. Ao guardar em sua mente essa interpretação. Os possíveis estados futuros dos negócios. s. uma relação que afirme que s. Para muitas finalidades. às estratégias do primeiro jogador. Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão). se a alternativa de comportamento escolhida for a. vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. pois. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. O payoff"pode ser representado por uma função real. (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos. vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado.a probabilidade de que ocorrerá s. a. Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5). Na representação ordinária de um jogo. não negativa. S. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. Pa (s) . Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores . para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. nos modelos da teoria de jogos. de A. é preferível a Sy ou vice-versa —. V. definida para todos os elementos. em consideração''ou "percebe". ou resultados da escolha. 6.) 4. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 . com o À contido em A (A d A). em que S Pa (s) = l. de 5. em forma reduzida. no conjunto Sá.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —. A probabilidade Pa (s) é uma função real. por sua matriz depayoffs. quanto os tipos mais limitados. Essa informação pode ser incompleta . o conjunto das células na fila a. a.2 *• Regra de Max-Min. s. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1. 2. V(s) . O conjunto Sa é.

A título de um exemplo de (a). II. Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório". obviamente. empate ou derrota). V(â) = V(s. -1).movimento do jogador White. não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise . Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que.Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã. Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S. A evidência introspectiva é. Em vez disso. e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". caso contrário. Na teoria psicológica. A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). numa partida de xadrez. Regra de probabilidade. mas não podemos. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo. Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo.deve ser sempre possível especificar. Na posição (+1). suponhamos que S represente as posições possíveis. poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto. veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas. e em que circunstâncias. Dependendo das circunstâncias. Na posição (-1). esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito. V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III. envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados . os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. Na posição (0).) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. os seres humanos efetivamente usam essas simplificações. A título de um exemplo de (b). verdade descrevam o processo de tomada de decisão. mas não vencer. Black pode assegurar a vitória. para todos os s em S. para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. por conseguinte. Pa(s). Entretanto. na teoria econômica. Isso. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo. clara o suficiente. a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. O. obviamente. sem dúvida. A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. White pode forçar o empate. Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff. empírica de se determinar até que ponto. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência. de forma consistente. no 2Q. parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. que certo resultado é melhor. Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados. tão bom quanto. e.não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas". White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black. A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível. em situações complexas de escolha. ou pior do que qualquer outro. 0) ou um dos três valores (l. Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem .

para s em S'. Se o processo de coleta de informações tiver custo. a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. no caso das funções simples depayoffi (+1. ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5". então garante-se um resultado satisfatório. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. mediante esse procedimento. cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto. 0) nas condições que acabam de ser discutidas. mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. o que é mais comum. se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas. que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. S. Em quarto lugar. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). depois de haver refinado a associação. (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. Se. de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas. ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. Em primeiro lugar.3 Em segundo lugar. O). Então. mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas. ou em outras circunstâncias. então. pode de saída ser associado ao conjunto todo. obviamente.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente). a. definida em 5. em conjuntos ou lotes de duas. No caso extremo. podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S. de modo que V(s) = l. O procedimento. Em terceiro lugar. contido em S'). nos seguintes termos: IV.) Então. (Ou. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. por exemplo. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. for possível encontrar uma alternativa de comportamento. Suponha. supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. ele pode receber uma seqüência de ofertas. sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. Sá. enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. V(s) seria igual a /. ele procura um S' em 5. que assume apenas os valores (+2. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação. digamos U(s). Agora. cada elemento. antes de receber a próxima. W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. como se mostra mais adiante. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 . (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. S' em S). Ao processo de formulação de decisões. W(s). Em segundo lugar. Quando é admissível uma V(s) simples. três ou de n ofertas.

White escolhe por tentariva um movimenro. Para todos os fins práticos. Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória. até o 30° movimento. Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória". um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia.4 Ao que parece. "empate claro". componentes múltiplos. tornase administrável. a. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada. então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. White "explora" todo o conjunto associado a a.. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada. pois. precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. diante de todas as respostas possíveis de Black. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. em que V tem os componentes Vf V2 . todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior. que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. dependendo da adequação dessa associação.5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. No entanro. derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado. Ela requer uma função escalar de payoffi. Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. Em sentido objetivo. "vitória ou empate". então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. V(s). Por exemplo. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. Esses podem ser integrados a S'. poderíamos ter uma função vetorial. é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. Modelo comportamental de decisão racional • 143 . O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída. Se. esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. Este último pode então rejeitar o ponto original. Tão logo esse requisito seja atendido. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. isto é. V(s). a. esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. em vez de exigir que o payoff se. mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. "empate ou derrota" e assim por diante. desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. e tentar outro. í. Na teoria e na prática de programação linear. Sua exploração pode levar a pontos. a ordenação completa dos payoffs. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. (A otimização exige. Mas. do ponto de vista computacional. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S. digamos. que não estão em S'.]^ maximizado. do ponto de vista do jogador. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. Em vez de uma função escalar de payoffs. Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas. as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". uma ordenação total dos payoffi. Dentre os programas viáveis. É viável. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo.Sob condições favoráveis. Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. Considerando até aí respostas alternativas a Black. "derrota clara".} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados. obviamente. no entanto.. então. Em seções posteriores deste artigo.

No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais). para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão. e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo.Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá.6 No segundo caso. Tem-se lidado com o terceiro caso. de tal modo que Sá faça parte de S'. k. Procure um subconjunto de S'em S. Figura 2 . atratividade do trabalho. a. V (s) > k). admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. para todos os i. se Üdar com ele. não se garante a existência ou a unicidade de soluções. ele compara dois empregos em termos de salário. via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais. > k. prestígio. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento. No caso de um indivíduo. todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência. 3. No primeiro dos três casos mencionados acima. No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. A regra V é ilustrada na Figura 2. Suponha que consideremos satisfatório o payoff. Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. Sá. o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais".2. Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna. Onde cada alternativa de comportamento. etc.por exemplo. condições ambientais. v. Novamente. O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença"). dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão. se V. seS' Procure então um a em A. se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis.igualmente um conceito que se refere à aspiração. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido . tanto quanto possível.

os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias.Q payofft do custo de descobrir alternativas). o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias. se for difícil encontrá-las. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação. que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. em vez de modelos de racionalidade relativamente "global". é racional.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente. o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida. Então. o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. Além disso. Mas no outro caso discutido anteriormente . muito menos antitéticos. ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. para muitos fins. estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". e Ã. Então. Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. Modelo comportamental de decisão racional • 147 . pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas.a venda de uma casa —. que deveríamos propor neste ponto. dadas essas limitações. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo. Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A. uma seqüência de tais situações. para responder a essa questão. Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo. A se reduz. em vez de uma única situação estática de escolha. Há uma outra maneira de representar o processo descrito. Consideremos. A se amplia. há algumas considerações dinâmicas. obviamente. Em outra. que englobe os dois procedimentos como aproximações. Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que. por exemplo. Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo.8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes. que define uma alternativa como satisfatória.humana.) Em uma organização. E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. Mas. de acordo com o argumento central deste artigo. Quando se examina as propostas de modo seqüencial. o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que.) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante. com boa fundamentação psicológica. 5. em muitas situações. (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional".poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada. e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. (É possível. Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias. No entanto. teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade. Segundo um princípio vago. pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. e até provável. O nível de aspiração. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial. o conjunto das alternativas de comportamento. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque. Quanto mais persistente for a organização. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò. em certo sentido dinâmico. Nesse caso. o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração. podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente".

os payoffs de toda a seqüência de tentativas. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados. Para fins de escolha. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida. o outro. a organização de conhecimentos e capacidades limitados. Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. etc.). resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom. os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem. l. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. para a rainha. de um computador ao de um ser humano é muito difícil. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. para a torre. Modelo comportamental de decisão racional '149 . Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento. Comparar o Q. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo. isto é. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. no mundo real. Esse procedimento haveria novamente de complicar. em pouco tempo. Se há desconto dos payoffs no tempo. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff. Particularmente.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo. dois componentes. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. 10.9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. Como se indicou na última seção.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação). 148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. Da mesma forma. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. no começo da seqüência. ao mesmo tempo. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. O objetivo mais amplo. I. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. Na introdução. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo". o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff. Então. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. Um seria o payoff" imediato" (consumo). e essas discrepâncias. Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. ao final de cada dez movimentos. mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. que podem ser de considerável importância prática. a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. liquidez). de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional. por sua vez. no entanto. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir.) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. as simplificações feitas por essa organização. enquanto. Nesses casos. de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice).

d(k + 1). Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 . se a casa já não foi vendida antes. o preço que venha a maximizar o valor esperado. obtemos: (A. (d).ftf. k-l k =i (A. obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k. digamos. ao nível que venha a maximizar (A. isto é.3) Ek (d) = £k (d) U (l.2) =J . ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite.k=i+l j*i ie. foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis". Para demonstrar isso. V[d(k)]. Nesse caso.P.4) V {d (k)} = ÍE. do preço de vendas. Agora desejamos estabelecer d(k).5) dd(i) Mas: (A.n Fatorando^ . Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k. Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa. em relação a cada componente.(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)). para o dia k. na seção "Funções simples de payoff"'. Agora. para cada k. ele estabelece um preço de aceite: d(k). (A. e (A. se já não foi vendida antes.P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k. Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k.8) õEk (d) _ d d (i) o. se não receber ofertas de valor superior a d(k). se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas. (A. para um ponto máximo: (A. será o valor esperado do preço de vendas. procedemos da seguinte maneira. ele aceita a oferta de valor mais alto.9) _£!_ = _ d(i) p. Conseqüentemente.6) d d (i) ôd(i)j=i (A. Ao diferenciar ^parcialmente. em base diária. (d) D (l . ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite. (d)) K. Os componentes k da função d(k) são independentes. para i > k.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo. 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional. serve de exemplo. a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo. A ilustração sobre a venda da casa. A cada dia (ou outra unidade de tempo).1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A. isto é.4).

vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. Na verdade. 39. "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations". ao se observar que o lado direito de (A.10 Por conseguinte. De acordo com a equação (A. é igual ao valor esperado do preço de vendas. 10). v. Para uma discussão complementar sobre esse ponto. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços. 10). Tomaremos esta última alternativa. 5. Herbert A. oito por cada jogador. o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter.l Para que a resposta tenha sentido. Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". 1951. o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. para baixo ou para cima. movido pelo ânimo de puro empirismo. p. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. no caso em que o somatório termina no período n . e A comparison of organization theories. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. em velocidade suficiente. Em seguida. é um exemplo de uma função simples de pttyoff. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite. 7. Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo. 4. o preço racional de aceite no dia i. podemos evitar a questão da convergência. Se olharmos para a definição (A. American Economic Review. v. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. relativa a &k(d). fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro. que. 404-37. antes de prosseguir. a pouco menos de cem variações . Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. 40-49. 293-305. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. Eu poderia mencionar que. 10) tem de convergir. e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford. produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. 3. ao longo do tempo. 1949. Pode-se ver isso. 10) é igual ao lado direito de (A. ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. admitindo um preço de reserva a(n). examinadas em cada uma dessas posições. introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. Econometrica. Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. foi possível reduzir o número das linhas de jogo. v. 10). Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. p. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza". Ver ARROW. 4). computando de trás para a frente. a soma infinita em (A. p. descrito na. out. submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto .19. 6. ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. de Modigliani. Norman Dalkey. Agora. 201-208. nos termos em que este é definido aqui. Entretanto. Econometrica. Anais. Em segundo lugar. e não a partir de (k = l). em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. Kenneth J. ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo. se a casa ainda não estiver vendida no dia i. e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. July 1951.e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem. Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. a casa estará vendida com certeza no período n. 2). — podemos calcular o dia d(i) ótimo. queremos interpretar a equação (A. Review of Economic Studies. Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco. SIMON.isto é. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. v. para o dia n. 20 n. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. se ainda não foi vendida anteriormente.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha. d(i). Em primeiro lugar. l. 1952-53. mas. p. adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n. Ver o Apêndice. A formal theory of the employment relation. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. 19.

N. M. entre as várias disponíveis. Desde 2001. Simon e March acrescentam ainda: 10. o que. exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. entre 1995 e 1997. na prática. segundo Simon e March (1979). O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . Administrative behaviour. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão. um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. os modelos de escolha racional incorporam. T. Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade. Ao que parece. normalmente. XXIV). quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. Dentre outras coisas.101). sempre. An inventory problem. D. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979. o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC). A propósito. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha".seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". I. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. Fev. 80. na prática. por exemplo. 240-44. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços. O artigo seminal ora comentado expressa. 1953. Em suma. 96-102. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e. aquela que maximize uma dada função de payoff. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. p. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. Journal ofOperations Research Society of America. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. a quem chamaremos de homem administrativo. De fato. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. Herbert A. 1955. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. MARCH. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. isto é. um conjunto de simplificações que. incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. A. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. de Simon. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. ou da maximização . (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa.8. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). 10) por caminhos independentes. busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. 1979. Darling e W. representa uma situação normal para o "homem administrativo".ou da racionalidade ilimitada. 80-84. isto é. Ver SIMON.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . nos modelos da teoria de jogos" (SIMON. Por causa disso. Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe. contemporiza. muito provavelmente. Ver seu resumo. p. 39-41. New York: Macmillan. 1947 p. Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas. Kincaid chegaram à equação (A. ou seja. 9. seu primo.

\ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência. A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. pelas características da situação descrita. passa a ser encontrar uma solução possível. agora temos um problema com restrições. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon). p. 7). são mais aptos à resolução de problemas. de certa forma. Na verdade. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição.] Em termos de programação matemática.. contudo. porém.. e o problema. em essência. na Universidade de Chicago. 1972. dada a impossibilidade de otimizar. desse modo. os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. Ademais. os modelos ajustam-se mais ao problema.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido. são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon.2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 . em urna situação de guerra iminente. o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação). Na verdade. no artigo comentado aqui. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho. p. que.O homem econômico lida com o mundo real. bem na linha do que pretendia Simon. o decisor encontra-se diante de um problema. Ou seja. torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. autonomia. tendo em vista que. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização. é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata. [. Dado um conjunto de "n" aeronaves. um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making .. p. diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional. No entanto. Esses modelos. o que é mais importante. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível. por exemplo. realizada em outubro de 1985.. portanto. Nessas circunstâncias. e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações.] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. cit. verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum). nos períodos mais recentes. quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores. [. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. a maximização de uma função-objetivo. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. Isto é. desde meados dos anos 1960. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos. capacidade de destruição. as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e.. agitado e confuso do mundo real (op.1 Segundo Hogarth e Reder (1986. Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional.. e. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. ou entre velocidade e custos. Desse modo. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro. facilidade de treinamento.MCDM). S186): Quando definem racionalidade de forma ampla. e. foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs". XXIV).] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões. argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON. o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). nem mesmo as simplificações propostas por Simon . Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria. em um cenário em que a guerra é pouco provável. tal como admitido pelo próprio Simon. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs". mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica.. qual a melhor opção? Nesse caso hipotético. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece. confiabilidade e custo de aquisição. normalmente. sem função-objetivo. de quebra.como a utilização das funções simples de payoffi . as restrições podem ser tratadas em suas bases reais. Como há muito tempo se sabe. que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. Assim. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. Nesse caso.

o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. em sua grande maioria. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão. para w = Vi.25. comentado aqui. K. no âmbito da teoria dos jogos.2 das decisões anteriores. se bem que não maximizadoras. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. propostas por Axelrod (1984). soma 10 (pontos. para O < w < l. 4. Estes. o que é também relevante. essa preocupação será dispensável. tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. Portanto. Ou. por exemplo. J. ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. é igual a 2. Rationality of self and others in an economic system. As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso. vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias. como. tem-se: l + w + w2 + . uma seqüência infinita de decisões (escolhas). cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo). ver. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo. é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional. por exemplo).Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. AXELROD. pela proposta de Axelrod (1984). Ver também Arrow (l 986). EILON. Com o passar do tempo.que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. n . Dessa forma. 1984. No caso. Desde meados da década de 1960. esses buscavam. p. Operatíonal Research. = . além disso. New York: Basic Books. The evolution of coopemtion. a solução será única. a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. infelizmente.w) Na verdade. soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada. 3-15. v. n. The Journal ofBusiness. Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes.. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW. Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982). não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e.1986. S. se as decisões futuras valessem apenas 0. Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada. pela equação (1).8 da anterior. Assim. generalizando. e o segundo vincula-se aos resultados futuros. as sugestões simplificadoras. e que. de alguma forma. Entretanto. Goals and v constraints in decision-making. por exemplo. mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica. então. isto é. de alguma maneira. 2. Todavia.. -23. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon. no âmbito da teoria da decisão. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. Apesar de todos os avanços alcançados.. 59. o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + . a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1. S385-S399.. p. desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos. Assim. 1972. em que cada decisão vale 0. também começaram a aparecer estudos. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração".. l. Notas 1. as proposições dos modelos de critérios múltiplos . essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização. o certo é que. ou buscam. não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência. mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão. porém. cuja soma. R. Modelo comportamental de decisão racional -159 . o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário.

' ^> HWANG. em ordem de importância. ou racional-abrangente. 99-118. E. K. Esag/Udesc. SIMON. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista. 803-838. para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. L. 1955. 517-526. C. ou simplesmente racionalismo. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Decision analysis: an overview. REDER. MARCH. 1981. obviamente..4. ou abordagem racional-compreensiva. KEENEY. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por sua vez. Lindblom" University of Yale p.. de decisão. Em 1979. n. ed. foi publicado na Public Administration Review. Segundo Lindblom. ' SIMON. Spring 1959. Aqui. L. Heidemann. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos. p. sob o título The science of "muddling through". v. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. com o sugestivo título "Still muddling. No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". O texto original. H./dez. 59. O segundo saiu na mesma Public Administration Review. 1986.. M. corresponde ao método do rmiddling through. nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G. 19. not yet through". do "avanço sem muito esforço ou organização". 69. 1979. 1982. em inglês. YOON. v."método da raiz" e "método da ramescência" . Rationality in psychology and economics. nov. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. como. Operations Research. 2. v. 1986. A. Ele poderia começar procurando listar. v 30 n ç p. que têm a ver com a questão da inflação. ou todas as variáveis. M. do presente artigo de Lindblom. R. The Journal of Business. pleno emprego. refina e completa a argumentação. das sucessivas comparações limitadas. usa-se o termo em sentido figurado. todos os valores. Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. em botânica. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. p. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. . methods and applica tions. n ' 6. D.HOGARTH. p. H. 1979. Quarterly Journal of'Economir v. p. em Connecticut. C.1 Charles E. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. R. W. Teoria das organizações. do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. S209-S224. ou racional-global. ele recoloca. 4. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão.são posteriormente substituídas por outras. C. Berlin: Springer-Verlag. A state-of-art survey. A behavioral model of rational choice. Washington. n.. a expressão muddling through. a ramescência. No artigo de 1959. 39. O "método da ramescência". Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business. A. por exemplo. S185-S207. Segundo o dicionário Caldas Aulete. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. Multiple attribute decision-making. As denominações usadas pelo autor neste artigo . 79-88.

Esse procedimento. os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. prevenção de quebra da bolsa de valores. E daí as compararia entre si. de fato. outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. Além do mais. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. de fato. como aliás sói acontecer. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). Sua obra é pouco divulgada no Brasil. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. então. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. Se fosse colocado sob pressão. como o primeiro método de formulação de políticas. em verdade vivenciada em pequenos passos. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. em 1979. por exemplo. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços. Para estudar o caso da inflação. É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. de forma consciente ou inconsciente. Zahar. A strategy ofdecision. proteção das pequenas poupanças. como seu objetivo principal. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . publicado originalmente em 1959. Embora seja passível de descrição. a eliminação de todos os controles públicos. em ordem de importância. Numa outra possível grande linha de abordagem. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas. Com escritório ainda ativo no campus. ele procuraria fazer a escolha que. obviamente. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. The market system. Aí. normalmente. por um lado. Finalmente. Em vez disso. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. Num segundo momento. com total sujeição ao livre mercado. o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. por outro. com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas. como o pleno emprego. até mesmo no Brasil. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. foi referido em mais de 490 publicações. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. mas também menor risco de desemprego. exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. maximizasse seus valores. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. Em seguida. ele consideraria. o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai". Por isso. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. mesmo assim. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita. Apenas algumas outras metas. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. em termos de decisão política. em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação. Usable knowledge. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores. entre os anos de 1961 e 1983. como o tradutor destes artigos. The intelligence of democracy. Na verdade. A título de ilustração. ele estabeleceria. Num terceiro momento. ele não encontraria. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. Por exemplo.empresarial. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas. Essa abordagem não se assemelharia. continua a atender a quem. Ao cotejar suas poucas opções. apenas numa forma um pouco modificada.

pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. em grande parte. que lidam com decisões complexas. corro algum risco de exagerar. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. por modelos como este. a literatura sobre tomada de decisão. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo. uma perspectiva amplamente abrangente e.praticarem o primeiro método. típicos do primeiro método: objetivos claros. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos.para expor explicitamente os passos necessários no processo . planejamento e administração pública. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior. por isso. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. passo a passo. muitas vezes. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. no entanto. 2a. sim intimamente interligadas. sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado. O teste de uma "boa" política consiste 3b. buscam-se os meios para atingir os fins. todo fator de relevância maior é tomado em conta. proponho-me. 4b. isolam-se os fins equada ou limitada. uma decisão importante de política externa.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas. como se ela seguisse o primeiro método. política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). inadem primeiro lugar. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar. e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. depois. quando estudamos. pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda. A formulação de políticas é. deixando os administradores públicos. sempre que possível. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. portanto. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo. O tipo de modelo explícito simples. Na realidade. 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 . 2b. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. Curiosamente. 4a. bem simples. isto é. usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. A elucidação dos valores ou objetivos é l b.3 De forma mais imssionística £ jjreve. Mas esses procedimentos avançados. valores quantificados para possibilitar análise matemática. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. e em pequenas etapas. mesmo em casos de problemas complexos.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. sanciona a primeira abordagem. a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. em vez da segunda. 3a. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão.e. parece ser quase trivial. por exemplo. na posição de praticar aquilo que poucos pregam. chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation. Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. Na verdade. um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. pratica-se o segundo método. Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência . o segundo. formulação de políticas. Charles Hitch. Para efeito de ênfase. A análise é compreensiva. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados. se poderia chamar de método racional-compreensivo. limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos. avaliação explícita. a esclarecê-lo e formalizá-lo. o primeiro. que lhes são prescritas. e. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo.

como em geral acontece. em algum sentido abstrato ou geral. Um terceiro ponto. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 . ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. Consideremos. sempre um problema de ajustes à margem. se possível. da ramescência. Como se determina. com freqüência não saberá de que modo os escalonar. em sua maior parte. estaremos descrevendo como os administradores. no método das sucessivas comparações limitadas.Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. por exemplo. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. Se. Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas. por contraste. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição. descrito por Meyerson e Banfield.5a. ao controle de tráfego. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. à clarificaçáo do método alternativo. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. numa circunstância diferente.e tem de escolher . Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. Em resposta. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. por exemplo. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. Que se prefira um valor a outro. como mostra o exemplo. é preciso saber. Com freqüência. mesmo que seja apenas para si mesmo. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. elucidar seus valores e. pois o método da raiz. o conflito em torno da localização das casas populares. quando eles conflitam uns com outros. os administradores. em seguida.diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. na verdade. valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. muitas vezes. escolher a partir das alternativas propostas. e outro. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. corno critério de decisão. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. em termos ideais. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe . ou não. à administração do salário-mínimo. Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo. Ao explicar o segundo. passamos diretamente. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. numa dada situação de decisão. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira. é forte a dependência 5b. tratam na verdade as questões complexas. de fato não funciona para questões complexas. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. por exemplo. em primeiro lugar. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. Ele não consegue. muitas vezes. está subjacente nos dois primeiros. evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas. faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. elimina em grande parte a dependência de teorias. O problema do valor é. mais sutil. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos. um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. Suponhamos. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. Além disso. sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos.

Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. portanto. conciliáveis e marginalmente estáveis. Imaginemos que ele esteja. Em suma. b. Mas. os objetivos desejados. O significado deste terceiro ponto tem. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. Ou. Essa relação entre meios e fins. um alcaric ' muito profundo. em seguida. de um lado. de fato. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. finalmente. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz. de fato. diante de duas possíveis decisões políticas. para problemas complexos. por exemplo. com base neles. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. sobre liberdade e segurança. pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. não faz parte do método da ramescência. Por isso. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. primeiramente. os administradores têm de fazer sua escolha. « 1 com eles. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si. ele tem. O segundo aspecto relaciona-se a este. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 . não conheço outra maneira de descrever. a não ser quanto à sua diferença marginal. diretamente. ou mesmo de entender. Esteja ou não consciente disso. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. a decisão é "correta". caracteristicamente.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. minhas avaliações relativas . ainda é. a °tre ira é irrealizável e irrelevante. e quando ele. Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. De maneira um tanto paradoxal. de outro. ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba. A não ser de forma aproximada e vaga. às vezes. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y.5 A principal diferença constatada entre. conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. d t e. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. se não tem valores ou objetivos prévios para. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. diante da incapacidade de. descrita anteriormente. eleitos. X ç. "boa" ou "racional". A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. Y. partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. Ao escolher entre as duas. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. ainda que sejam os próprios. possível testar se uma decisão política alcança. se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. que foram. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e. e não precisa * i. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. independente e previamente à escolha dos meios. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que. formular os valores relevantes e de. afinal. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. portanto. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. f ea " ^ as. de tudo o que se disse até agora. em termos um pouco mais elaborados. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. isto é. se decide por um dos dois valores marginais. c. ComparaS£ amente ao método da raiz. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante.por exemplo. efetivamente.

não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. Por conseguinte. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. com os serviços urbanos. nada que é importante fica de fora. mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. De maneira semelhante. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. Por isso. Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". Mas. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. usado na tradução. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. Mas. ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos. deve-se em vez disso. a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. num importante sentido. enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. quer abstrata ou marginalmente. global. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. chega-se a ela. ser competente em todas as opções políticas possíveis. Por isso. Em primeiro lugar. onde nuer que ele possa ser obtido. Ao planejar um programa de recuperação de solo. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. com o seguro social. com freqüência. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. Sendo assim. Análise não abrangente (4b) Em princípio. antes de mais nada. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . e municipais. não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. não haverá padrão de "acerto". e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. na realidade. a urbanização . No método das sucessivas comparações limitadas. Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. Seguindo por outra linha de conseqüências. na análise racional-compreensiva. o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. Até aqui. e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. digamos. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. Se não houver acordo sobre objetivos. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. não existe teste.o possível enfraquecimento dos laços familiares. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. muitas vezes. Por isso. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano.

mas o definem em termos um pouco distintos. basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. por sua vez. e. em geral. Nesse caso. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível. raízes nas atitudes públicas. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. mesmo que as exclusóes pareçam. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. estamos bem perto do sistema descrito. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. no início da década de 1930. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. contudo. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. de certo ponto de vista. irrelevantes. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. O comportamento dos partidos tem. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar. na prática. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. mas não o mesmo nível de benefícios. os administradores públicos e os analistas de políticas. eles o fazem também por uma questão de relevância. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. em boa parte. mas também realismo Observa-se comumente que. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que.6 Relevância. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. no seio dos partidos. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. as mudanças nas posições políticas. nas democracias ocidentais. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas. pode-se argumentar que esse sistema. com freqüência. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra. arbitrárias ou aleatórias. Na verdade. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. em grande parte. pode-se responder que. Tem-se destacado. Quase todo interesse tem sua sentinela. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas. chega-se a uma divisão útil do trabalho. Ademais. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. As políticas não mudam a todo instante. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. portanto. Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. em que os indivíduos são livres para se associar. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 . com freqüência. e ambos favorecem o salário-desemprego. de fato limitam. obviamente. em segundo lugar. não precisam ser uma coisa nem outra. Numa sociedade como a norte-americana. ou apesar dos esforços do outro. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. reparando os danos causados por outros órgãos. mas por meios ligeiramente diferentes. Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. De maneira semelhante. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais.

Não se decide uma política de uma vez por todas. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. às vezes. o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. por conseguinte. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa. associações de agricultores. ela é formulada e reformulada indefinidamente. A formulação de políticas é. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. municípios e órgãos de educação. em princípio. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai. porém. dos parques nacionais. no método da ramescência. a exclusão inevitável de fatores é acidental. Em segundo lugar. Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido. muitas vezes. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação. remediar erros passados com razoável rapidez . Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. na melhor das hipóteses. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. o método da ramescência. comparativamente ao método da raiz. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele. da saúde das rodovias. mesmo que estes não estejam em contato entre si. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . exigiria um conjunto de valores consensuais8 . um processo muito árduo. O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo. O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. No método da raiz. Em terceiro lugar. na prática. não o será por outro. às vezes. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. parece muito superior. ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. por exemplo. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. para usar termos pejorativos. do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda. o método da aiz não faz exclusões. seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. É claro que. sistemáticas e defensáveis. ao passo que. juntamente com a escolha da política. ele consegue. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda. liberadas. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. um trunfo para a formulação racional de decisões. ao mesmo tempo. terá de fazê-las. na análise das opções de uma decisão política. e essas decisões.Nos EUA. acabam se tornando centrais em outro. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. c om freqüência. de várias maneiras. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo.se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes. ele pode. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. extensamente Distanciados no tempo. procedem em seqüência cronológica. em que os problemas particulares de renda. Finalmente. sindicatos de trabalhadores. ele consegue evitar. Em primeiro lugar. E. em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. erros sérios de conseqüências duradouras. Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . Mediante um processo de ajustamento mútuo. muitas vezes. E sábio. constituem. Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. se porventura possível. É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão.

Mas seria tolice se alongar nessa explicação. Nesse caso. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas. portanto. A propósito. conforme preconizam os modelos do método da raiz. No entanto. freqüentemente. embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras.pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado. não uma falta de método. sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. Por seu turno. depende intensamente da teoria assim entendida. só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. às vezes.digamos. exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. lhe cobram. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. muitas vezes. Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. exemplo de precisão teórica. os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático. ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil. Na verdade. à maneira do método da ramescência. porém. às vezes. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. Ela é ávida por fatos. um método sistemático. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas. na verdade. por exemplo. Mesmo que se aceite essa presunção. ainda por cima. E. precisa dessa compreensão. se existir). porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis. Com a palavra "teoria". de fato. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. E quem assume uma visão global dos problemas. sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas . sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. lazer. Se. no entanto. pela qual os administradores devam se desculpar. não raro. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios. normalmente ele decidiria que. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente.por exemplo. é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. de uma maneira característica.sem classificar. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . de fato. como se explicou anteriormente. precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras. para fins de formulação de políticas. habitação. um método ou um sisna. o método da ramescência a dispensa. pelo menos por duas razões bem distintas. E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. pois. Para essa ambição bem mais modesta.por exemplo. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . Talvez valha a pena destacar que a teoria. por vezes. de educação. quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas.possam desestimular ou estimular a delinqüência. ele necessitaria de uma teoria. o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. corno. conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. A análise comparativa. leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. em alguns casos — por que o adminisrador. emprego. à política monetária. o que é um programa viável. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. e por que eles. ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. a aplicação de mais teoria. relações raciais e policiamento . Se a análise da raiz. Tome-se a teoria econômica como. A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas.

M. como tem feito Simon. Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum. Baltimore: The Johns Hopkins Press. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. March e Herbert A. Mas.9 E porque ele será. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento". Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes. como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. Porque ele é. v. F. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. bem como outros analistas políticos. COPPINGER. em artigos recentes. com a qual contam os administradores. classes sociais. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. conseqüentemente. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. de fato. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. p. por exemplo. II. McCLOSKEY. O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. para o tratamento de problemas complexos. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável. J. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. sem sucesso. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros. J. HITCH. Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. outras vezes. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. 5. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio. se possa fragmentar a tomada de decisão. (Que eles. que não foram exploradas neste trabalho. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. L.A Dissent. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana. áreas geográficas). que. em muitas circunstâncias. Portanto. A reação do administrador público diante da exposição do método será.. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. Operations Research.). 1956. ACKOFF. por exemplo. Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível. Isso traz à tona outra vez a questão. sem dúvida. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita. 1957. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir. 718. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. às vezes. 1957. ver CHURCHMAN. Eles também deram alguns passos importantes. de fato. Quando entender a razão da diferença. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método. C. e os dois indivíduos. Notas lJames G.. do qual não compartilham os "estranhos". de modo que. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos. às vezes. e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. Charles. Operations Research for Management. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. o pratiquem com sucesso e. (Eds. ele passa a ser o método. Ver Organization. W. Oct. 1958. e. são muitas. New York: John Wiley and Sons. R. ARNOFF. . E. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. Pois suspeito que. suas imperfeições. está. Operations Research and National Planning . L.. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. a política ntitruste de seu país com um suíço. Introduction to Operations Research. New York: John Wiley and Sons. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. Vol. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas. quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. p. em segundo lugar. de modo ainda mais freqüente. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas.No entanto. apenas brevemente referida anteriormente. 137. mesmo no interior de uma única repartição. administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. Por exemplo.

é possível esclarecer a questão. v. de modo geral. poderia ser vista de modo diferente por outro. a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais. porque nem a revolução. e também de parcialidade ou incompletude. Herbert. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. 1950. Policy Analysis. BANFIELD. apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. Esag/Udesc. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. já usou. 48. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente. abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. antes. 9. Mas as pessoas. 434. às escolhas de políticas públicas. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução. 5. são exeqüíveis. que parece "pequena" a um observador.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. 298. nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados. Eles acham que devemos tentar melhorar. deriva de partido ou parte. American Economic Review. então? Na verdade. Planning and the PubUc Interest. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos. De modo geral. É. 298. New York: The Free Press. no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas. ordinariamente. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior.1955. O que nos resta fazer. afastar-se do incrementalismo. MEYERSON. Talvez. n. em geral. acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração. querem separar o "deve ser" do "é". 8. Victor A. Politics. ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. 4. 1958. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E. Já os incrementalistas julgam que. Alfred A. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. em processos de mercado. ver meu artigo: Policy Analysis. Edward C.. obviamente. Donald W. O argumento aplica. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. A palavra "partisan".ou o incrementalismo. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. Knopf. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo. Charles. Martin. com seu apelo particularmente forte à teoria. 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Estou supondo que os administradores. 1958. praticáveis. o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. principalmente. "análise parcial"). Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai". formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e. 7. tantas vezes usada por Lindblom. a teoria da escolha de mercado. muitas vezes. para fins deste artigo. em sua maioria. American Economic Review v 48. p. Jun. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. SMITHBURG. Em outro lugar. Public Administration. jun. para a solução de problemas complexos.3. Eu também penso assim. este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. 6. no sentido de Partidarismo. sobretudo a teori de escolha do consumidor. melhorar quer Tradução: Francisco G. onde às vezes é impossível separar meios de fins. n. Heidemann. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes").são de fato. parcialismo ou sectarismo. SIMON. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. De maneira semelhante. THOMPSON. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais .

especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . não é incrementai. basta que se entenda que o tamanho dos passos. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. mediante a criação do Banco Central. o incrementalismo varia em grau. Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou. a esta prática de análise estratégica. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. isto é. às vezes. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento". A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada. Este tipo chama-se análise incrementai simples. a uma "racionalidade limitada". cada um dos tipos de análise. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos.5 ei-los. cabal. confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . Configura-se. uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas. usualmente. Definido assim. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político. A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente. uma seqüenciação de tentativas. Reorganizar o sistema bancário. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa. incrementai. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica. a opção que. segundo os termos de Herbert Simon. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos. uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política. agora. agora fica claro que. tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. tem a minha preferência? Hoje. 2. para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. claramente uma opção.4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele. Elevar ou diminuir a taxa de desconto.6 Passei a chamar. aliás. embora menos. que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa. Eliminar o uso do dinheiro. d. apresentados a seguir. A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores. com os nossos problemas de energia. por exemplo.dizer. f. e. nos primeiros anos de suas revoluções. na literatura e até mesmo em meu trabalho. Nesse sentido.nãoficarbrincando. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. também é incrementai. b. é extremamente incrementai. que vai desde os pequenos até os grandes. não todas. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. Essencialmente.7 Vamos começar com a análise estratégica. uma análise que explore. portanto. dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. na formulação de políticas. a 3. de tempos em tempos.9 Mudãling through 2. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política. mas não excessivamente. erros e novas tentativas. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado). Podemos agora examiná-las uma a uma. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema. comissão ou equipe de pesquisa. c. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. mas tratá-los como um todo integrado.

sem qualquer estratégia para lográ-la. vir a usar. no entanto. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. Pert (Program Evaluation and Review Technique). pesquisa operacional. ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. com seus olhos abertos. ainda que também difícil.isto é. Suponho que. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse. e algo a que se pode efetivamente chegar. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise. Como formuladores de políticas. A ambição de tentar voar sem auxílio. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . quando segue um ideal orientador de análise estratégica. Considere-se. Novamente. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. Uma vez obtida a concessão. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível. nunca chegamos perto da sinopse. a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. acaba confuso e desnorteado. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. ele consegue. de modo consciente e aberto. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". cambalear com alguma competência. mal valendo a pena refletir sobre elas. nos mantemos à grande distância dela. de maneira inteligente e séria.Não preciso rever aqui as muitas razões. na busca impraticável de aproximações à sinopse. segundo moldes convencionais mais antigos. as respostas parecem óbvias. em geral. com o auxílio de um diagrama. analistas de políticas e pesquisadores. pretendem fazer sinopse. Em casos de problemas complexos. ao longo de um continuum. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas. Aponta para alguma coisa a ser feita. por acaso. portanto. no entanto.que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. Portanto. Podemos dispor. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas. uma variedade de estrategemas simplificadores. a análise completa ou sinóptica . de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica. o analista. uma analogia simples. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. de forma consciente ou inconsciente. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. ao não compreenderem esse ponto. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo. ou memorizar o conjunto menor. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . alguns de nós. continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos. algo a ser estudado e aprendido. como ideal. inútil. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. Entretanto. Que outro tipo de aspiração. constantes na literatura de ciências sociais. O ser humano sempre alimentou o sonho de voar. pelo contrário. administração por °bjetivos. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é. o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. mas. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação.o único ideal defensável? Não deveríamos. empregam. administradores.

A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores.exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. ainda muita pesquisa a ser feita. Uma primeira alternativa evidente. isto é. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 . e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse. onde são assediados por contradições internas. Entretanto. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local".que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo ."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico. eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. como tem sido sugerido. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e.12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis.10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. A análise incrementai desconexa tem muitas falhas. O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples . eu os uso.isso quer dizer que. O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados. todas as tentativas de sinopse são incompletas. por um lado. é a relação entre sua orientação remedial . Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise. como método analítico prático. por outro. uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas. Na melhor das hipóteses.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica . E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude. mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras. como o incrementalisttio desconexo. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo. é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica. Toda análise é incompleta. pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município. além disso.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás. explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. só podem ser analisados de modo incompleto . Eles não representam. a título de assunto inacabado. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não. em vez dos fins abstratos a serem perseguidos . é a "satisfação" (satisficing). que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões. enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam. Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais. como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. no caso de problemas complexos. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares. A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor. A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo . de Simon. e uma incompletude deliberada e planejada. o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política. portanto.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas.não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim. Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas. Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias. e ao qual pretendo retornar em breve. por Langdon Winner. em expedientes mal justificados. uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes. como o incrementalismo desconexo. no caso de problemas complexos.ficando vagamente guardados na mente.e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . e não que a sinopse é o ideal útil. de uma certa "lógica maravilhosa". Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos. há. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável. do qual é parte. mesmo sob as melhores circunstâncias. A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo. Mas .

contudo. como a degradação ambiental. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. Além do mais. como o fazem as propostas de mudança mais drástica. com a ajuda da interpretação jurídica. Ele não é. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. na política o incrementalismo. Na medida em que. que . Para começar. a política incrementai parece ser muito boa. as configurações de mudança incrementai constituem. anima os perdedores a suportar suas perdas. a escassez de energia. Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. em princípio. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. que lhes facultam. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. evidentemente. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. é muito fácil provar que. Eles não entornam o caldeirão. sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. particularmente acentuada nos EUA. Poder-se-ia. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem). com muita razão. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última. sem quebra do sistema político. ao contrário. Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai.simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai. é a difusão do poder de veto em todo o sistema político. o método mais rápido de mudança de que se dispõe. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. no entanto. mas contra a política incrementai. ela diminui a proporção das apostas e. B e C. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. Uma delas. implementada apenas uma vez ou outra. 4á certeza razoável. Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada. Nessa linha de argumentação. Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A. por Xer { nplo. portanto.por mais interessantes que possam parecer. para. por exemplo. Ela é racionalmente exploratória. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. em circunstâncias ordinárias. sentem em relação ao incrementalismo político. portanto. Vamos. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas. Em toda controvérsia política. necessariamente uma tática conservadora. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem. Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 . assim. a inflação e o desemprego. podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). vetar muitas formas de regulamentação governamental. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais. não é lento. parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas. Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta). para examinar a política incrementai. Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios.

incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas. Minha cabeça.especificamente. natureza menos incrementai.cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que. ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . que está cheia de cabelos. se tornem ainda mais difíceis . mas porque cada elemento receberá. j. por mais pobre que seja a política incrementai. é sempre um método não confiável de mudanÇ f social. Eles acre. Isso não dá grande esperança. em termos sociais e físicos. além do mais.um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. um caminho para reduzir os poderes de veto. com suas muitas restrições à vontade popular. um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político. Livremo-nos. sim. é inadequada. é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais. Para muitas pessoas.como a que tiveram um Lenin.de modo geral. em conseqüência. específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada. esta é outra questão. mais uma vez. fezer essas tentativas. maior atenção e será observado com mais cuidado. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela . nossas dificuldades. de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais. ela . tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação. Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas. Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico.15. talrnente na política. Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes.l Tenho de raspá-la. Se há qualquer relação entre os dois. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais. têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. elas continuam sendo irrealizáveis. ditam que. com clareza. da política incrementai.16 É. MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 . ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que. conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos. está doendo. em nível local. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional. Salvo revolução. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja. são extremamente reduzidas. Não que os erros serão evitados. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. plesmente impraticáveis. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. eles permitirem que suas mentes explorem livremente . faz com que as iniciativas drásticas. creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas. te com cada elemento. portanto. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen. A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. Não é o incrementalismo que impe '• de de ver. que. Além disso. exceto em raras circunstâncias. mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano. que sabem que muitos elementos .<á Entretanto. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular. um Castro ou um Mão. que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai. mas. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade. que é incrementai. essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos. E igualmente difícil para . Muitos líderes políticos. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '. Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . pois. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. São bombardeadas por vetos de todo lado. Creio. essas são visões felizes. As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. há apenas dez anos.e reconsiderem suas jus-. . o t.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental. (Essa mesma estrutura.. ou. porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. bem como cidadãos comuns.confundida com o incrementalismo político. um Samuel Adams ou um Jefferson. A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas. com vistas afeeãback e correção.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem. em torno desses conjuntos amplos de compromissos. entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos. De qualquer modo.

por urn lado. de Skinner. chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva.e.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. por exemplo. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. particularmente. A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável. O hábito da análise. O Estado na sociedade capitalista. sobre suas orientações e possíveis características. mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples. a empresa privada. porque eles são menos doutrinados. Uma teoria da justiça. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente . não temos evidência sólida a seu respeito. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural. num futuro bem distante. esta é uma objeção à política incrementai. Modem capitalism. Vale a pena pensarmos a respeito. acontecem mais coisas que alcança a vista. de Fromm. apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. É demasiadamente simples. muitas vezes. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. ilustram a variedade de ingredientes necessários. As mudanças incrementais acumulam-se. não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. próximas e distantes no tempo. Poverty ofpower. de Rousseau. os sistemas autoritários. No entanto. na União Soviética. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). de Shonfield. por todas as razões arroladas anteriormente. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais. a Constituição e outros fatores. Estou de acordo. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. mesmo que não possamos prevê-los. O ritmo de mudança na União Soviética. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. sim. estimula o incrementalismo político. grandes passos. As obras Walden two. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. tímida e conservadora. que continua sendo necessária e útil. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso. Nas sociedades contemporâneas.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas. de Miliband. enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. pelo menos às vezes. da mesma forma que a análise incrementai desconexa. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa. valores e percepções de seu próprio interesse. mas significativamente menos incrementais do que hoje.a vida moderna . como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. seja ele incrementai ou não.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos. muitas vezes altamente especulativa e até utópica. pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política. talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . Embora esse argumento possa ser válido. preendente para muitos participantes do sistema. No entanto. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política. Se. de Rawls. como se observa tanto em políticos como em professores. Portanto. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando. O medo e a liberdade. pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples. de Commoner. grandes e pequenos. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . da qual faz parte. Na verdade. em tantas ocasiões equivalentes. e o Contrato social. ao que parece. e eu o estou achando cada vez menos confiável. para se pensar sobre política. Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade.

seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo. seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas.17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais. semi-autônomos. O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática. Na realidade. É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes. Elas nos dizem o que sabemos. de Platão. poucas questões são examinadas a fundo. a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . traduzem uma tentativa de coordenação central. em que os vários participantes. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes. por direito. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas. Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes. Segundo uma quarta característica. Em muitas circunstâncias. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central. a quem mais compete. Em muitos casos. Muita coisa é omitida. Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes. quiçá. Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). de Hobbes. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. Elas não são sinópticas . O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". ou com um mínimo de ajustes. fazê-la. e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights . muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático . mas ignorávamos que sabíamos. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política. mas criticas ou vitais. Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores. Essas intervenções modestas. Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas. Mas elevam de modo considerável. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. isto é. Apenas afirma que a coordenação. e o que sabemos. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas. Para as pess °as comprometidas com democracia. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. de pesquisa. os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. ou o Leviatã. não o faz. na formulação de políticas. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington. Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo.sobretudo poderosos fragmentos de compreensão. a duras penas alcançada por nossos governos. encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. Além disso.

e não de uma coordenação centralmente analisada. pelo rftenos vagamente. por isso. a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista. Em primeiro lugar.e fortemente fundado em doutrinação. de toda a "política". as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda.19 Se conseguisse sustentar sua idéia . compartilham interesses e valores dominantes. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias. até certo ponto. ou °s participantes indiferentes. o incrementalismo analítico é análise. essa opinião é simplesmente ingênua. eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. Forte autoridade central pode ser . segundo argumentam os críticos. é melhor vendê-lo.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas. o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece. mas ainda assim são métodos de análise. O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião . Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. Charles L. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece. porque te0i um pneu furado.de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente. Incrementalismo à parte. à ausência de uma competição de idéias). mas é a forma como a praticamos nos EUA. não é uma coordenação analítica dirigida centralmente.isto é. Seus padrões de interação podem ser deliberados . O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é. No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral.de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder. em vez de tentar suprimi-la. isto é. como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica.e historicamente tem sido. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo). em todo caso. embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente. política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas. mas não incrementalismo. Os procedimentos adversários. O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira. em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. em seus aliados ou em seus simpatizantes. muitos ou todos podem vetá-la. e seus métodos os resolvem com o cérebro -. ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. No caso extremo. Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. Não é simplesmente uma substituição de política por análise. deixada a suas interações políticas recíprocas e. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. à "análise" em si. O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes . Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica. uma substituição de política por análise.é de que ele é fraudulento. Em vez disso. eu acrescentaria. Já em relação às grandes questões.18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países. parcialmente. Em ambos os casos. sua importância. os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros. várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional. e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias. pretensamente sinópticas. A coordenação de participantes é. até mesmo nos EUA. mostram nossa extrema dependência dela. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza. Embora freqüente. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. portanto. em caso após caso . graças à homogeneidade de opinião (isto é. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço. Como se tem observado com freqüência. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. nos tribunais Clv is. Trata-se de uma forma em que. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise. em grande parte.

Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. Michael Polanyi. mas ainda largamente negligenciado. apenas uma análise grosseiramente incompleta. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico. como tem sido historicamente. portanto. Essas possibilidades são percebidas. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana). agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas). e de seu conceito de eficiência-X. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem. De forma mais surpreendente. vêm mostrando. eles a fazem mediante a análise parcial. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes. Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são. na obra Representative government. elaborada por Harvey Leibenstein. quando muito. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como.20 Finalmente.23 Até as "revoluções" científicas". Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. mas não inteiramente elaboradas.um fato simples. Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas. em muitas circunstâncias. mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos. e não.de decisão. presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. se bem que com outros nomes. com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. mas são métodos. ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento.24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes. Lakatos e Kuhn. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes. de estratégias para uma parcialidade competente. quando há total carência de informações). de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise. de John Stuart Mill. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise. ainda mais quando esta é. Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo. Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento. conforme parece insinuar Schultze. incluindo a análise parcial. de Kuhn. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas. são realizações de incrementalistas parciais. em suas várias formas. entre outros.21 Os mesmos insights. um mecanismo para controlar a autoridade central. em seu trabalho científico. Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo . Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. fúteis. novos ou relembrados. não limitado ao que vai na cabeça do analista e. Sempre pensei que. e que precisemos. em grande parte. portanto. na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. elas aparecem no pensamento maoísta. creio. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo.

: Ballinger. entre outros. c. rompimento de gargalo. 1967. 1965). New York: John Wiley. havendo. expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. p.o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. Identificar e organizar. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". Economicplanning. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. 8. 7. 10. cedendo naquilo que decidimos estudar. Fesler. que era outro termo para incrementalismo). "A behavioral model of rational choice". a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência". 198.pluralismo. 12. são quase inteiramente questões secundárias. Rio: Zahar. por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. A strategy ofdecision. Especificamente. Models ofman. Herbert A. Public policymaking reexamined. Morris (Ed. 1968. 5. Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada. Feb. procurei por mecanismos semi-ocultos. Mayhew e Edward W. d. De qualquer modo. acabamos. 19. Herbert A. Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui. os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro.. Amitai. direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. Quarterly Journal of Economics. Mass. em relação coerente. 1975. são os seguintes os passos convencionais. b. 9. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. quase inconscientemente. 6. 5. Public Administration Review. ex-diretor executivo da revista.). a. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. que raramente entram na agenda. em David Braybrooke e Lindblom. 1963). Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. na história intelectual. East and West. Para um incrementalista desconexo. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. 2. v. v. 14. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados. com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. Além disso. embora prefira negar essa interpretação. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos. Shore. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. as questões políticas que entram na agenda política. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. 1959). nunca existe última palavra. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. o que não funciona (se bem que persista). Mixed-scanning. assim. Notas 1. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 . O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo. Yehezkel.25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. cap. 1979. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. H. muitas vezes. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. mas flagrantemente adernada. San Francisco: Chandler. o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. Agradeço a James W. BORNSTEIN. limitação da análise a umas poucas propostas. ETZIONI. em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. SIMON. A título de ilustração. e os mais recentes. rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise. Quanto às grandes questões. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. nas assim chamadas democracias ocidentais. 1957. 27. Nos anos intermédios. 69. 1955. Em ambas as fases ou etapas. Cambridge. e sua formulação decisória é de fato pluralística. v. cap. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. No artigo de há vinte anos. bem como o ajuste mútuo entre as partes. mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro. as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. David R. SIMON. DROR.

Mais desenvolvido em: LINDBLOM. Cristicism and the growth ofknowledge. 56 American Political Science Review. durante mais ou menos quarenta anos. Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. cap. em Los Angeles. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Formado em Ciência Política. (Ed.1970. Usable knowledge.). analista orçamentário numa repartição central de orçamento. 3. 1962. 1966. Charles L. 1976. LINDBLOM. The republic of science. New Haven: Yale University Press. Charles E. Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. Califórnia. "Economic development. em: GOULDNER. publicado pela primeira vez no início de 1959. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública. Mass. sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Brasília: Editora Universidade de Brasília. Lindblom "The science of muddling through". Thomas S. Organizedsocial complexity. ver: LINDBLOM. Lindblom e Cohen. Ramos. Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A. The coming crisis of Western sociology. The subjective side of science. Apr. New York: Basic Books. C. cap. v. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. Minha própria reflexão é devida a Albert O. quer públicas ou privadas. Michael. em Florianópolis. G. 1974. na USC. Usable knowledge. 1970. New York: Elsevier. New York: Basic Books. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. Cambridge: Cambridge University Press. 24. além da capacidade intelectual. 1965 p. 1978). A título de introdução.). Para um enunciado mais completo das razões. 267-272. O processo de decisão política. 23. X-eficiency. The two faces of power. Vinte anos mais tarde. LEIBENSTEIN.1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. out. 1962. Morton S. POLANYI. Alan (Ed. 1975. LAKATOS. Ver: HIRSCHMAN. (Mike) Dennis participou. I.especialmente sobre a última . parte V 15. lan. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais. 19-29. 491-495. Também seu Beyond economic man. 16. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica. research and development. The politics and economia ofpublic spending."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. A estrutura das revoluções científicas. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal. KUHN. SCHULTZE. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E.: Harvard University Press. Dennis* Desde o final da década de 1950. BACHRACH. MUSGRAVE. 17. partidário. p. visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e. David K. p. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. Allocative efEciency vs. Peter. 18. Albert O. diretor de pesquisa e analista de orçamento público. 25. com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado. American Economic Review. 1968. Washington. Imre. 1978. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Princeton. BARATZ. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos. p. NJ: Princeton University Press. São Paulo: Perspectiva. 22. Alvin G. O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. Behavioral Sience. nos Estados Unidos. público e sem fim lucrativo. Minerva. 70. Em LAPORTE. diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. 56. Ver Política e mercados. 15 e 17.13. Cambridge. para a resolução de problemas complexos. que Schultze demonstra apreço elevado.. Nessa posição. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas. Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. Charles E. e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. Enter Plato. na Public Administration Review (LINDBLOM. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo. v. Charles E. 14. policy-making: Some converging views". passim. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos..: Brookings. COHEN. 20. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). ultimamente. * Charles M. 1981. 1979. Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial . A partir de 1983. Mas é apenas a esta categoria muito especial de. ver uma discussão esclarecedora. Harvey. Todd R. D. Hirschman. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas.ver também MITROFF. gerente de contratos em programas de saúde. 19. Jun. 1962. Dez. 21.

que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas.Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político. Lindblom comete esse erro fundamental. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados. Embora. políticos e sociais de formulação das decisões. Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. p. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959.] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. Diante desses problemas aflitivos. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área.. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática. p. definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [. Não havendo concordância sobre objetivos. concordam que seja a "melhor" política. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais.] Por isso. 207). num importante sentido. de 1959 1979.. o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser". mas também com valores e objetivos conflitantes. em seu artigo de 1979. devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional. 204). se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política. em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas.. Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva. ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência". Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes. Lindblom. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. Em seguida. Portanto. não haverá padrão de "correto". A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos. Quando. no entanto. porém. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo. necessariamente. define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. em sua maioria. mesmo que não haja acordo sobre valores [. Para fins da presente análise. mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. decorrem de suas condições históricas particulares. Entretanto. Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos.. independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar. Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que. o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política. e este consenso continua sendo possível. Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas.

Assim. 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom. a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes.Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. (isto é. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é. e a racionalidade da "metaformulação de políticas". e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente.[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . Entretanto. porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas". Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. mas também cria espaço para "fatores extra-racionais". e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso. Entretanto. porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social.1 Mas ele não avançou o bastante. os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. mais administráveis. que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões.com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado. como a intuição. b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. em 1979. por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental. no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas". especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas.. ". de duas formas. Em conseqüência disso. porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. depois. inerente em todas as estratégias de tomada de decisão. técnica). de fato. Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). de acordo com o qual existe. das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. Mais tarde.proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade. varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais). por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. na formulação de políticas. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. política).. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. racionalcompreensivo). Além do mais. que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. vemos Dror (1964. quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. como. b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse . portanto. Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas. Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico.

com base naquilo que já aconteceu" (1970.estruturas que os tornam possíveis. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. que sustentam os artigos de Lindblom. e c) a tarefa da ciência social. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos. Os dois têm funcionado. a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos. Para sair desse encurralamento teórico.. Nos países em desenvolvimento. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas. temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social. Conforme argumenta Sternberg. essas condições requeridas simplesmente não existem. com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível. que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua.] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos . 318). Para Lindblom. por ele. e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p..] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é. 75-76)... Dessa forma..] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas. Entretanto. Ramos. Saasa conclui que "[. antes.. e d) a tarefa da ciência social.. mais uma vez. c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento. define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. teoria Af e teoria P.. Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento. 38). para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer]. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo. que seja aplicável a todos os casos.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas. p.. De maneira semelhante. até certo ponto. b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970. p. como pressupostos fundamentais da ciência social. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [. eles estão intimamente associados com a história" (1989. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas. É disso que vamos tratar agora. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV. enquanto tipo ideal. 29). p.] o horizonte de suas possibilidades. mas. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas. 38). talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985. mas representa uma possibilidade objetiva (l970...garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 . Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P. enquanto praticada por um cientista social participante. a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias. A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias. As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N.. consiste em "[. consiste em descobrir no momento presente "[. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". para fazer essa transição. enquanto praticada por um cientista social espectador. p. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas. p. 75).] A burocracia. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá.

mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS.... as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada.. nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades. 121). um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. mas limitado e regulamentado" (RAMOS. "[. em outras palavras. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". e assim por diante". onde há descontinuidades de vários tipos. numa série de conjeturas que são "tentadas. Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético".. visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento. a teoria da delimitação dos sistemas sociais). 1970. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal. a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. a teoria P. novamente. [. p. Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma. Em segundo lugar. o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS. isto é.da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. Dessa forma. 121-123). critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais. 1981. ou.] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica. Em terceiro lugar.] Em primeiro lugar. alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas.] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais. Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar. onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário. p.. Ramos oferece as ferramentas apropriadas. ou o contextualismo dialético. 1981. mediante o processo do contextualismo dialético. 47-48). As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . p.

econômica e ambiental da sociedade). e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. Ramos deu início a este trabalho. 135). como os conceitos de tamanho. A completude da tarefa requer entretanto. e assim o levara a um beco sem saída. 136). em vez de destruírem. É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. de atividades substantivas. que. uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. das políticas públicas. No entanto. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. por um lado. portanto. que. promovam a resistência societária (isto é. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. mas em grande parte não resolvidas. embora verdadeiramente integrativos. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. como fez Lindblom. e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. tempo. com as estruturas políticas. sociais e econômicas concretas. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. Se. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo. conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. na outra. a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social. numpapernáo publicado (DENNIS. numa ponta. em vez de impedirem. e uma terceira dimensão de ações. Uma vez mais. o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves. uma compreensão plena das diferenças características. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. contribuam favoravelmente para a realização pessoal. Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. 1979). assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade. Por exemplo. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. Ao final da análise. cognição (por exemplo. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. 121). Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. Para superar Lindblom. mas ainda há muito o que fazer. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. na acepção clássica que tinham esses termos. Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. e da eqüidade econômica.3 por outro. Especificamente. mas também cenários sociais adequados a Assim. a saber: uma segunda dimensão de ações. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes.Confrontado. de tipo ideal que existem entre os enclaves. à análise política compreensiva. e/ou desconsiderar os outros enclaves. a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. social. Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão. realização pessoal. espaço. Tendo completado esse processo de identificação.

.. Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos. p.. HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas. Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio. ou subentendidos'. constituída 'em prol da boa vida'. de um lado.. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado.. [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social. tal como a concebeu Aristóteles. Do começo ao fim. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes. 29). O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente. eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p.certo grau dele (isto é. em que a vida pessoal e social se desvanece. do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal. 129). Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais.. estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços. ou subentendidos .. Mas elas encerram muito mais que isso.. aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos.. em termos econômicos. De acordo com Ramos (1981). a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p. era uma isonomia. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1. Denominei-os como pressupostos latentes. 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas.. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados. uma associação entre iguais. 'parceiros silenciosos' na tarefa teórica. porque. em termos de tamanho. Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros.. Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar.4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais. 128). o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados.] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 . Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional. imersos nos postulados de uma teoria. 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados. eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e..contêm pelo menos dois elementos distintivos. 2. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [. por assim dizer. 128). em cujo seio terá de operar todos os dias. eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970. Assim. a estes darei o nome de 'pressupostos latentes.. 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes. Os pressupostos explicitamente formulados . quiçá a metade.. "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais. a cujos membros falta o senso de ordem social... tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário.que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. e complexidade. mas também nessa área há muito a ser explorado ainda. ANOMIA . ECONOMIA — "Em termos gerais. estes pressupostos são. Operando dentro dos postulados e com eles.. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes. mas construir algo de novas formas a partir deles. A polis. 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p. que não são postulados nem recebem rótulos.. usado aqui. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação . a humanidade merece pelo menos isso."A anomia é conceituada como uma situação de restrição.

4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo. Por uma série de razões. Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade. mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. 131-132). 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade. não corno empregos. renda para.. Mas. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal. Na verdade.. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E.. 5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. 132-133). pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo. uma redução do mesmo número de soas na população.. com formas e meios escolhidos em total liberdade. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha. este é um espaço social auspicioso. ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança.. 133-134). 4) C—D representa o número total de pes.2) Poder-se-ia obter. com caráter esporádico ou mais ou menos estável. alternativamente.1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. que seu próprio poder produtivo pessoal. o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima. 3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj. D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1.) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna. 2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas. ou administradores. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 . 3. ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p. iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais.. Não há distinção entre a liderança... o membro de uma fenonomia tem consciência social. FENONOMIA . dos processos de mercado. apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações. ver Voegelin (1952)... sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral.... os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. dessa forma."Como um verdadeiro achado. e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo. num ambiente sem prescrições impostas. e os subordinados. 4. a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço)..

In: BELIN. concedida durante 1967-1968. Elsevier. 46. A. de natureza normativa e política. Eric. Aspa. Illinois: The University of Chicago Press. 21. para produzir este artigo. Amsterdarn. Washington. W. Aspa. no mesmo ano. Chicago./fev. 21-59 . The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. n. Washington. Yehezdel.. v. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. Sage. 1978. respectivamente. T. Washington. I. Aspa v. na Public Administration Review. 385-392. . San Francisco: Chandler. v. Modernization: towards a possibility model. SAASA. 46.Referências DENNIS. p. em 1961 e 1964. G. Sept. Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. New York: Avon/Equinox. 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . (Ed. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas. p. 1952. 3. D. em 1979)./Fev. 8-14. Developing nations: a quest for a model. Illinois: Moore Pub. J. l. Mixed scanning revisited. Ernest. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G. na capital norte-americana. Policymaking rationality: a reformulation. Oliver S. LINDBLOM. VOEGELIN. p. jan. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). 24. 1964. ETZIONI. v. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957. n. 1986. p. . v. n. HYDE. 202-213. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social. TOTTEN. (N. lhe science of muddling through. Esag/Udesc.. J. Amitai. Toronto: University of Toronto Press. Chichester. Policy Sciences. 9. Charles M. n. GERSHUNY. entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). 309-321. C. Administration ó" Society. Princeton: D. publicado originalmente na mesma Public Administration Review. The new science ofpolitics: an introduction. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. Los Angeles: SPA/USC. p. Texto inédito. Jay M. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. l. 1985. Embora nascido na Alemanha. 1971. Aspa. rastreio ou varredura. publicados nos EUA. Jun.." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). 1967. Public Administration Review.. England. p. Charles E. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. v. 1981. GOULDNER. v. RAMOS. Classics inpublicadministration. p. 39. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. 1986. 8-14. Publicpolicymaking reexamined. DROR. 1979. Public Administration Review./Dez. 295-316. . 1970. p.). 1989. 153-157. The coming crisis ofwestern sociology. É autor de mais de trinta livros. Public Administration Review. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. Dec. 1968. p. STERNBERG. Public Administration and Development. v. Von Nostrand. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. 1967. May. O presente artigo foi inicialmente publicado. Ripa. Alvin W. p. Walgreen Foundation Lectures). Still muddling not yet through. dez. 385-392. v. 54-77.: obra publicada em português. (Charles R. 5. Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington. 1978. em inglês. No início dos anos 1990. 1979. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. Oak Park. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir. p. com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. n. são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. In: SHAFRITZ. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). Califórnia. (N. foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. O. Heidemann. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. n.). 6. rastrear ou sondar o meio. Washington. Thousand Oaks. Segundo o editor original. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. Nov. 4. 5. (Ed. 27. Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes.Jan. Entre 1991 e 2004. 27. 517-526. Albert C. os compromissos vagos.

suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. proposto por Charles E.1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis. especialmente os computadores. que. dentro ou próximo da área dos negros. A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo. Na realidade. combinando os elementos das duas abordagens anteriores. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado). ou "estabelecer uma unidade para o. Finalmente. na prática. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo. ao contrário. e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo".) Finalmente. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). a questão factual é secundária.. não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas.escolha. as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere..3 Um tomador de decisão. esta supõe muito menos controle no ambiente. na zona sul. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo. fracionárias. Várias questões de política estão envolvidas no assunto. controvérsia pública.. Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário". pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos.. quanto mais nas decisões da "vida real". propõe uma meta. Além disso. em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes. contudo. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning.2 Além disso. mas a curto prazo necessitamos de mais instalações. a partir dos fatos assim apresentados. tem gerado. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social.. Por razões que se tornarão evidentes. Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação. Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional. Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis. Ao mesmo tempo. na melhor das hipóteses. as informações sobre as conseqüências são. a suposição racionalista de que valores e fatos. Como tal. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 . sejam quais forem os fatos.. não representa Jim Crowismo". são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas. que tente seguir os ditames do modelo racionalista. estes proponentes alegam que. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social. A integração pode ser a meta de longo prazo. O ator conscientiza-se de um problema. Os valores. Embora a tecnologia de conhecimento. portanto. Os modelos racionalistas são. de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez. diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares. ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook. esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. sairá frustrado. intencional ou não intencionalmente.

ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". é. em número. como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. o que. "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro". efetivamente. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas.6 Além disso. por exemplo. torna o problema mais administrável. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. mas conduzindo a lugar nenhum. Em segundo lugar. Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica .outros. o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes. por meio de constantes análises e avaliações. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. contrabalance. 4. Boulding comenta que. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. Em primeiro lugar. Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. de acordo com essa abordagem. a decisão incrementai é descrita como corretiva. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas. decisões "grandes" ou fundamentais. antes. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins. em nível societário. Assim. Em cada proposta. o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão.a saber. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política. já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. como. um engano Míxed scanning.levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —. "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais. 2. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão. Como propõe Dror. As políticas são. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica. mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros. nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. portanto. tanto um modelo descritivo quanto normativo.7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". 5. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número. 3. com efeito. os passos podem ser circulares . as decisões tomadas iriam refletir. não há uma decisão ou uma solução "certa". os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. os interesses dos mais poderosos. isto é. Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. Como tal. uma declaração de guerra. Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e. necessariamente. 6. transportando simultaneamente a muitas direções. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde.

Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais. implementação ou elaboração de uma decisão fundamental. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. novamente.9 ou que. não é suficiente mostrar. O orçamento americano de defesa saltou. a cada ano. em seguida. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. contudo. em 1950. de fato.13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. Assim. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais. que estabeleçam direcionamentos básicos. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem. não poderia ignorar que. Inicialmente.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. e quando faltam decisões fundamentais. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. ou que o orçamento federal muda pouco. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. uma decisão fundamenta havia sido tomada. Assim. numa grande variedade de campos. sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal. mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos. A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. usando satélites. por longos períodos. após o término da guerra (1954-1960). Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno.seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. em decisões incrementais. e (b) processos incrementais. a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta. quando se torna evidente que a direção está "errada".3% do PNB. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. O Congresso.relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%. em que foram tomadas decisões fundamentais. usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. Portanto. o curso é alterado. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais. O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. uma diferença de apenas 10%). refletiu.12 É claro que. em 1958. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção. como fez Fenno. Aqui. Isto é oferecido pela sondagem mista. o Congresso. mostrou. de 5% do PNB para 10. ou. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). depois de terem sido tomadas. em 1951. temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos.3%. seria difícil revertê-lo. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não . pequenos passos são dados na direção "certa". como a estratégia para os reais atores seguirem. no início da Guerra da Coréia. Além disso. o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam. em muitas ocasiões. O fato de ter permanecido em torno desse nível. na verdade. suas dimensões societárias. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . variando entre 9% e 11. Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores. referentes à mesma repartição federal. explorando. de ordem superior e fundamental. Por exemplo.

ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais).) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas. Em conjunto. tais oportunidades.o que. Freqüentemente. (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. de alcance panorâmico. ignoraria. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo. ser um passo na direção certa. bem como no próprio ato de rastrear. todas as formações que poderiam merecer atenção. de uma perspectiva mais ampla. O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . na verdade. Em geral. a essa altura. o ator decide abandonar o curso da ação. No Brasil. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. o problema. No México. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens. ou até provoca "piora". portanto. ou a intervalos fixos. se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. Se. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é.e. e uma segunda. de deixar de identificar um furacão. Do ponto de vista abstrato. que cobriria todas as partes do céu. a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo. depende do custo. por exemplo. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. porque isto irá acelerar sua recuperação. é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais. onde o presidente. referido aqui. Assim. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo. por meio do State ofthe Union Address. ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução. em umas poucas regiões vizinhas. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. esporadicamente. e a soma dos pequenos passos resolva. o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). ao contrário do exame exaustivo de toda a área. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. É o caso. após vários anos de declínio. se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. numa data pré-determinada. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. é viável . com diferentes graus de detalhe e cobertura. mas sem grandes detalhes. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo). de fato.com uma revisão "truncada" de outros setores. a eficácia de sua decisão reduz-se. do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. parte da estratégia. mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. em princípio. dos Estados Unidos. Mixedscanning. caso surgissem em áreas inesperadas. Além disso. As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem. pode. mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. Assim. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é. empregando duas câmeras: uma grande-angular. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. pois. Ao explorar a sondagem mista. A decisão eficaz requer que. talvez. a um tempo. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro. por exemplo. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 . Normalmente. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. mas evidentes.detalhado e truncado -. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. e para pesquisar melhores linhas de abordagem.

número de estudantes universitários. porém. Em parte. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave.. Outras metas. contudo. Os incrementalistas. portanto. a avaliação não é possível. A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. terapia e pesquisa. Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais. do que o incrementalismo. dessalinizar economicamente água do mar. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. argumentam que. quando. em escala ordinal. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura. por exemplo. Por exemplo. muitos projetos societários têm uma meta básica. O ator. num hospital universitário). nem por informações. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles. Na verdade. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos.Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso". pelo menos. por exemplo. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. também atendidas. como. No entanto. ao invés de apenas palpites arbitrários. então não é bom.. como a população do país. a estratégia seguida não é determinada por valores. embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. ensino. como o são outros números em outros pontos. possam sintetizar seus valores e ordená-los.14 Assim. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa. Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. Nesta altura. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética.. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . em termos das metas dos atores. como aumentar o controle da natalidade. Finalmente. índice de analfabetismo etc. portanto. se o projeto não atende à primeira meta. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. ao passo que os Mixed scanning. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. Por exemplo. em termos da extensão em que realizam cada meta primária. e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. o ator pode ainda comparar os projetos. são secundárias. as revisões truncadas são viáveis. via investimento em dessalinizaçáo. respectivamente. ele procede como se eles tivessem pesos idênticos. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. preocupados apenas com o quadro global. 6 e 5. o PNB. Quando ele compara projetos nesses termos. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários". devido a sua alta renda per capita. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. mas não tão bom para pesquisa etc. os escalões mais elevados. é razoável esperar que os tomadores de decisão. mas não para ensino. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8. como. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. mostram-se impacientes com detalhes. Em algumas situações. Por exemplo. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". as "boas" decisões não podem ser definidas e. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. bem como os observadores. Aqueles.

o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. porém elas tendem a passar dos limites. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos. As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. New York: Free Press. o papel das crises é significativo.tendem a planejar menos. p. LINDBLOM. com respeito a relações interorganizacionais. As sociedades totalitárias. 3. por causa da maior necessidade que têm de obter. A Strategy of Decision. Em termos mais gerais. as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí. A seguir. em conseqüência. exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. 1963. São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas. uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. e quanto mais dessa sondagem tiver. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo. muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário. podem viabilizar esses meios). as sociedades totalitárias. 111-143. podem planejar mais. as modernas sociedades pluralísticas . quanto maior a capacidade de controle de uma unidade. sua administração e o público ao império dos detalhes.que conseguem fazer muito mais sondagem e.. uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral. reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente. com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. Em outras situações. em geral tentam fazer demais. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. David. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. a dessegregação racial). 2. mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. Mixed scanning. procuram submeter a si mesmos. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento. permitem que ela se adapte às situações específicas.. Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos. Charles E. Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". de parte de muitas subsociedades conflituosas. Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. Por exemplo. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento). conseguem controlar muito mais . no seio das ciências sociais. Diferentemente das democracias. Assim. (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. Ver BRAYBROOKE. Por exemplo. no abstrato.escalões mais baixos . com a seguinte declaração: "[. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .provavelmente apreciem mais os detalhes. pelo menos em algumas dimensões.15 O autor mostra ainda como. bem como entre os vários níveis de sondagem. para não terem de enfrentar o quadro geral. Contudo. tendem a favorecer muito mais o planejamento. depois de dar início. LINDBLOM. dever-se-ia levar em conta o contexto. tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir. O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. No entanto. tendo de revisar as políticas originais. elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. 48-50 e p. mesmo que resultados remotos sejam previstos. embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1. muito cedo. sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. os escalões mais elevados. algum planejamento inicial excessivo. Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias.particularmente os especialistas . apoio para novas decisões. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. em democracias relativamente menos passivas. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. Notas 1. mais eficaz será a decisão. com posterior redução de escala. Isto é ilustrado.

LINDBLOM. 11. 1964. Por exemplo. Jerome S. Arrow. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. 2. Public Administration Review. Law in Transition Quaterly. LINDBLOM. 86.. LINDBLOM. p. A Study ofThinking. Charles E. J. p. Brown. p. 27. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . New York: Free Press. HILSMAN. Englewood Cliffs. 585. v. após a II Guerra Mundial. LINDBLOM. Ver também BRUNER. lhe Intelligence of Democracy.2. Heidemann. ETZIONI. e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). ver SHAPIRO. 66-69. p. WILDAVSKY. p. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. 14. em Political Science Quarterly. New York: John Wiley. 134. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman. American Political Science Review.. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. 15. n. 4. Martin. 79-88. Richardjr. 1953. 1959. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. Charles E. 147-152. 1965. p. H.: Prentice-Hall. citação das p. com * Tradução: Francisco G. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais. p. 6. Charles E. 530-531. 13. A Strategy of Decision. esp. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica. 934) que concilia decisão fundamental. Virgínia. que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates. p. HELD.Science' or Inertia?.. 7. 1966. 266 ss. 1956. Public Administration Review. 102-115. Brown. p. George A. cit. 198. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Ibid. de ordem superior. BOULDING. 1957. apud POLSBY. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). cit. Otto A. esp. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. Yehezkel. loc.-157. p. GOODNOW. A. v. 1967. Capítulos 4-5. The Intelligence of 'Democracy. DEMPSTER. 112-113. Nelson E. The Politics ofthe Budgetary Process. A Strategy ofDecision. New York: Harper and Brothers. Garden City. A Theory of the Budgetary Process. N. M. Kennedy. Politics. WILDAVSKY. p. por Kenneth J. Aaron. Negro Politics. FENNO. 1964. The Power ofthe Purse. 1964. Economics and Welfare. 189. Public Administration Review. The Public Interest. Y: Doubleday. 9. Kenneth E. v. v. FENNO. The Power ofthe Purse. 61. porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões. New York: Free Press.1. Herbert A. Jacqueline J. p. BRAYBROOKE. na. American Sociological Review. 1975. 151. N. 60. cit. Robert A. DROR. DAHL. The Science of "Muddling Through". R. 16. 79. Ver também SIMON. Boston: Little. Ver também o comentário de SMITH. 1964.. 144-148. 29.. Muddling Through . 155. Samuel P. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis. 10. Boston: Litde. Congress and the Presidency. 5.. p. p.. críticas e aplicações. 12. v. na Turquia e no Irã. p. The Intelligence of Democracy. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. Esag/Udesc. 137-139. 931. 1966. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967.. 1968. Roger. New York: Wiley. p. Amitai. A Strategy of Decision. 1967. v. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão. v. 1960. American Political Science Review. HUNTINGTON. op. PPBS Comes to Washington. Bruce L. New York: Free Press. WILSON. op. 19. Models ofAían. Summer 1966. 3. Ver também DAVIS. No entanto. Aaron. 24. p. foi publicado. James Q. TIN. 1964. p.

selecionados pelo rastreio amplo.) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo. e Condados dentro dos Estados. depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a. Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. uma subestratégia. (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva". Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). Estados dentro dos EUA. embora se possa dar-lhes tempo "extra". as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças". desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia. p. em primeiro lugar. No artigo de 1967. como ponto de partida para programas de computador. bem corn à firmação de conclusões . "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. e é a abordagem mais conveniente. Etzioni (1968. Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. a propostas que exigem meios não disponíveis. em geral.decisões incrementais. o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. Ao mesmo tempo. durante o desenrolar do jogo. deveriam estar experimentando crescimento populacional. Por exemplo. (Com efeito. por exemplo. ou seja.todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. evitou a perda de informações que ocorreria. Em quatro. na forma de mapas. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. bem como para a avaliação. Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. a mais correta em termos normativos. 7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores. só então. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata. ao processamento e à avaliação de informações. escolher uma estratégia fundamental. foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. isto é. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista. de ordem inferior. examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. Num dos casos. como base para projetos de pesquisa. 1974. (iv) Para as propostas que ainda restarem. que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis). (b) objeções normativas. a observação detalhada dos condados. isto é. em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. Nos anos que se passaram. mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). os jogadores de xadrez. cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva). p. Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. dedicam-lhe menos tempo. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. e (c) objeções políticas. dividem seu tempo e energia psíquica entre. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior. a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p. 318). fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. à coleta. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. por exemplo. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. pelas tendências gerais. dos dez casos. estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. como requer o racionalismo. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. possivelmente cinco. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo.

(b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas. revisões completas e abrangentes. saúde ou segurança financeira" (1977. a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". sem esperar que se antecipem crises. (iv) Preparar a implementação para que. c. as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). p. podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. d. Em contraste. Se eles "funcionarem". Antes da implementação: (i) Quando possível. poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. mesmo que tudo pareça estar certo. o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". portanto. Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. não examinadas anteriormente). mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original. fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). corretamente. De acordo com eles. o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. Revisões semi-abrangentes. (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. Starkie (1984. quando se considera todo um novo problema ou estratégia. Revisões de iniciação. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". ou considerar o encerramento do projeto. porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. mas também procurar (i) novas alternativas. p. Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs. Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. segundo eles. o mesmo programa. que desperte a intervalos determinados. (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. casamento. são mantidas para exame mais cuidadoso. dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). (ii) Quando possível. (iii) Não esquecer de promover. p. continuar a sondagem em nível semi-abrangente. (iii) Quando possível. 38). (v) Um "gatilho" de tempo. 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. as decisões fundamentais oferecem esses critérios. propor nova(s) meta(s). dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . porque: (a) um perigo sério. Janis e Mann (1977. na sondagem mista. na revisão estratégica de iniciação. Para essas aplicações. os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. não detectado em sondagens anteriores. para precipitar revisões mais abrangentes. b. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. durante a sondagem inicial. Starkie salienta. não necessite incrementação adicional. na revisão global. a intervalos regulares. torna-se observável agora que está mais próximo. com modificações menos importantes. "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. é provável que seja aleatório e disperso. Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. Revisões globais. a intervalos mais longos.talhes mais completos (ver d). cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). se possível. Se isso ocorrer. (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. e o estabelecimento de padrões de alocação.

foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra. Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. poderá conformar-se com a abordagem racionalista. nenhum ator. As aparências enganam" (ver também FALCONE. Cates (1979. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. 1981). para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. porém. em 1951. a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". as comissões de análise de P&D. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. p. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. usando a avaliação. mas somente após uma mudança importante. quanto foi o contrário. No entanto. segundo a qual uma "rastejada" incrementai. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. para começar. em primeiro lugar. isto é. de 5% do Produto Nacional Bruto. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas. 1968. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". que autorizam recursos para projetos federais.quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -. 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional. Elas fazem sondagem mista se. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. Por exemplo. quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. a cada ano. p. estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas. em todas as circunstâncias. isto é. Janis e Mann (1977. baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. sofreriam perdas. seguida de uma mudança súbita . Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. p. E todos os atores. a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. carentes de conteúdo empírico.gestão de Etzioni. em qualquer circunstância realística. menos nas altamente improváveis. usou a mesma regrinha prática. p. Alexander (1972. Wright (1977) segue um rumo semelhante. por sua vez. esta é a decisão fundamental. Outras mudanças foram pequenas. Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão. Lee (1979. Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias. em 1950. Roosevelt. sete. A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. "como metaprocedimento altamente aceitável". antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . Não são dados detalhes sobre essas técnicas. alguns projetos que não se pautam. mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. Por exemplo. a melhor estratégia. 486) concorda com a abordagem básica. 340).3%. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 . pelos critérios escolhidos. 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. Entretanto. Etzioni. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. o orçamento de defesa dos EUA aumentou. D. De fato. que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". Ele acrescenta. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. Por exemplo. para 10. mas também são normativas. 100% ou mais (ETZIONI. agem incrementalmente. 289). No entanto.o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. no início da Guerra da Coréia. Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. Por exemplo. p.

Conforme mencionamos. Eles são também muito otimistas. p. A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista. infelizmente. pelo menos a longo prazo. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. 298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático. personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. Ele a incorpora em seu modelo.. Outras questões são deixadas de lado. antes de poder julgar. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato . 1973. p. necessárias ao planejamento de longo alcance. Mas ele não adian. Dyson (1975. além da aceitação de inovações básicas necessárias.educacional de Ohio. 297298)." O S. P. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai. 153) levantaram um desafio mais sério: Mas. pelo menos neste contexto. a partir das cinzas. mas ao modo como os "ativos" (recurso. o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". podem ser evitadas por uma sondagem adequada. Seguindo a abordagem da sondagem mista. Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder. não foi estudada. na medida em que é prescritivo. mencionado é o Partido Social Democrata alemão. e a sondagem mista "ignora questões normativas". D. Nos termos de Bradley (1973. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos. 102 e p.. p.. modificar a abordagem usada (1980. na verdade. inovativa. P. utilitaristas e utópicos (BRADLEY. Por exemplo. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas. incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. O estudo de Parkinson é normativo. Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas. Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo.ta as razões para chegar a essa conclusão. se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica. 14). p. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S.que é resolver os problemas do momento . já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica. p. na maioria das condições. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista. Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. por exemplo. por ele favorecido em seu estudo. pelo menos em termos ordinários. mas. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política. 1969) ou a reformas básicas. Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão. que. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. quiçá. Assim. De fato. ele assegura prestígio e previsibilidade.. De fato.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. que. Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. são necessários a uma sociedade decente. Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores. Em termos normativos. e mesmo a mudanças fundamentais. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. se a sondagem revela uma perda de cooperação. D. Nesse sentido são ainda muito otimistas. Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. 169). p. Entretanto. Vendo de uma perspectiva mais ampla. p. Smidi e May (1980. Segundo Hanna (1980). pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz. 161).

Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso. portanto. O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder.. p.]". a reação e os debates comunitários esmoreçam [. portanto. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas.) Wimberley e Morrow (1981). entidades locais ou corporações. por outro. o caso Gideon v. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e. 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais. para não se deixar escapar uma oportunidade importante. p. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e. 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir. Segundo Bradley (1973. relativamente à sua implementação. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior. Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos... por isso. por coerência.) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta. por sua vez. Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p. a Corte virtualmente completou o . menos envolvimento em decisões incrementais. um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista.. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e. Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. p. o que. Berry (1974. por um lado. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens.Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969. O caso Mapp v. Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados. 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão. desincorporada. (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo. sem dúvida. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei... 504). Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais. portanto. 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. Ohio e. que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [. que estão entre os poucos a examinar este fator. requer um ambiente "razoavelmente estável". "após a aprovação deste documento [o plano diretor]. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte. (O autor dispõe da lista completa de referências. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. Em primeiro lugar. Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14. a desconsiderar o consenso. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados.] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas. não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos. quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores. Por exemplo. Eles concluem. que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. descobriram que o modelo se aplicava à Constituição. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis. 469). As decisões não são tomadas no vazio. mas julgam que essas características são inevitáveis.. Segundo eles. 506).]" (p. (Mas. O racionalismo presume um ator todo poderoso. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram.

Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. [. p. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. p. tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra. das complexidades do ambiente instável. Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista. havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado. que é o foco do estudo. Wiseman (1979. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p. O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental. Antes da reorganização. No caso de Brown. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. Em vez disso. p. O caso se reveste de importância ainda maior. Depois do caso Escobedo. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown. se necessário. Devido à natureza incrementai desses casos. 104). é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. como mostra o segundo acórdão sobre Brown. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal. que pedia a incorporação imediata e total. concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos. Por exemplo.] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento. 105). para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid.. Não foi uma decisão incrementai. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai. e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid. a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular". "por razões especificadas abaixo. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair. No caso de Miranda. segundo sugere Shapiro. mas igual". Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia. mas não exaustivos. As questões surgiam em base ad hoc.. Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. 107)..). [. Por outro lado. sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde. 104 ) relata que o plano foi implementado.. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e. promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. em termos de sondagem mista. Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado.. sem avaliações sistemáticas da situação.] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD). embora seja provável. levando-se em conta os recursos limitados. 1979.processo de incorporação por meio de decisões incrementais. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento. a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo. No entanto. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. 107). O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. que compreende três componentes-chave (WISEMAN. A Corte não adotou a posição do magistrado Black.

e o pluralismo.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. e 19. falta ainda comprovar empiricamente se. não para fora. mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista. Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada. 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações. quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista. Apêndice B. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade. por um lado. Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p. Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. 356). e a maioria tendia a sondar para baixo. DeVal. ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. ver ibid. e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas). Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração". tratam da mesma iniciativa. O impacto foi de 12. 1984). de fato. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades.) Berry (1974.40 quando não eram claras. 1974. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER. de 1978 e 1980. (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles. 13. operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão".. e para dentro. a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista. observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas. Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas. a incrementai. o mínimo. ignorando as estaduais e as federais. p. planejamento central). A leitura do impacto das políticas registrou 23. No entanto. A incrementação gradativa. os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo. 89). não para cima. se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada.60). incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade.contendo também opções de implementação. bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas. 17. Entretanto.56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. Talvez todos precisem de sondagem mista. mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais. antes de terem sido informados sobre a sondagem mista.fez observações a respeito de sua eficácia. A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . (Outros dois estudos de Wiseman. envolvendo 240 projetos.07 quando não foram indicadas explicitamente. É preciso conhecer melhor os resultados. tem um impacto político pobre. a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos. Ele elimina sua visão de túnel. Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais. a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. para fins de pesquisa ou de implementação. Acima de tudo. revelou considerável impacto político (o mais alto. A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo. porém mais que os métodos incrementalistas. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. p. As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada. foram se tornando claras ao longo dos anos. Para detalhes. por outro (ETZIONI. 101).67. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão.

Kenneth. v. George F. p. 1981. Selection of Major Planning Issues. STARKIE. 1980. Reexame da estratégia mista de decisão • 249 248 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Paul A. v. Thomas E.. Tese (Douto rado)-American University. 135-160. 921-939. v. Capital Corruption. CHADWICK. Jovanovich. Colin. John David. BRADLEY. 483-508. 1978. FENNO. Policy StudiesJournal. p. 1966. 50. 6-29. John E. 1973. Y. Kang. Amitai (Org. Town Planning Review. Policy andPolitics. p. p. Ernest R. 3 p. J. 1974. WISEMAN. f-LACKETT. John Allen. maio 1975. . nov. Vanderbilt University. v. Brace. BERRY.. Settlement and Energy Policy in Perspective: A Theoretical Framework for the Evaluation of Public Policy. Englewood Cliffs. New York: Harcourt.Science or Inertia? In: ETZIONI. jul. Mulling Over 'Muddling Through' Again. SMITH. jan. Set. Utilizing Mixed-Scanning as a Strategy for Administrative Decision-Making. Mark Van. p. Terry.). 1979. Tese (Doutorado)—University of Califórnia. Brown. CARDINAL. v. fev. 1976. 385-392. p. Geoffrey William. 1973. Richard F. Theory. 7. International Journal of Public Administration. Strategic Planning in the Scottish Health Service . Environment and Planning. 1984. Improving Policy Making in Bonn: Why the Central Planners Failed. fev. 1968./dez. Health Policy Analysis: Some Reflections on the State of the Art. l.Referências ALEXANDER. abr. Muddling Through . 1979. 1967. p. Tese (Doutorado)-University of Western Ontario. Towards a Concept of Monitoring. . Review. 1980. Readings on Modem Organization. Gilbert. p. SNORTLAND. 482-490. 71-86. The Journal of Environmental Management. Policy andPolitics. 158-177. Policy Sciences. Policy-Making for the Scottish Health Services at National Levei. Camille. p. CATES. 1980. Health Care Planning. Mixed Scanning: A 'Third' Approach to Decision Making.A Mixed Scanning Approach. v. 9. 39. 27. Los Angeles. and Methods. 325-337. Irving. David. WALLACE. New York: Pergamon Press. DESHLER. A Tbeoretical Model for the Predictive Analysis of Power. abr. 343-361. 41. número especial. 71-84. Journal of Applied BehavioralScience. p. MANN. dez. n2 l. v. 1974. Cheryl Bolas e Tai S.: Prentice-Hall. Set. TheActive Society: a Theory of Societal and Political Processes. 1006-1032. Allyn. A Systems View of Planning. Allan Alexander. v. 465-485. 103-113. p. Neil E. 1979. The George Washington Law Review. Policy Changes. Public Administmtion Review. DROR. ETZIONI. dez. 1975. v. v. HAYNES. Beyond Muddling: Creativity. Decision-Making for Environniental Resources Management.The National Environmental Policy Act of 1969 and Its Implementation: A Socio-Political-Legal Look at the "New" Environmental Planning. v. v. H. 45. Configurations. 1981. WISEMAN. Leon. Boston: Little. The Transfer of Planning Theories to Health Planning Practice. dez. F. HANNA. jan. K. 12. 5. Tese (Doutorado)-Ohio State University. and Catastrophies. 527-532. p. Scottish National Yearbook 1980. David. The Artificial Debate Between Rationalist and Incrementalist Model of Decision Making. DYSON. Colin. Policy Sciences. STANGA. M. Choice in a Changing World. An Exploratory Study ofthe Utility ofthe Decision Information Display System for Decision Making and Policy Analysis. 1980. Neutral Principies and Decision-Making Theory: An Alternative to Incrementalism. p. v. 1973. On the Inefficiency of Being Efficient. Michael. 188-197. p. Amitai. 12. p. and Incentives. v. New York: The Free Press. Policy-Making at the State Levei for K-12 Education. 1977). p. p. 1972. . Public Administration. Applied Social Research in Industrial Organizations: An Evaluation of Functions. Decision Making. 1971. p. N. 1974. JANIS. David E. Doris Nadine. PARKINSON. 289-302. MORROW. v. 3. Long Range Planning. e MAY. New York: The Free Press. 1969. 8. 1983. Journal ofUrban Law. Futures. Polices. 289-302. v. LEE. 9./maio/jun. Policy Sciences. Journal of Environmental Management. The Power ofthe Purse. Comment . 12. v. 1980. WIMBERLEY. Tese (Doutorado)-George Peabody College for Teachers. DEVALL. A. EALCONE. l. 1984.147-161. David. GOLDBERG.

para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude). o artigo de Amitai Etzioni.. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through. e diretor de controle operacional (1984-87). Em 2001. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório. Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. governo e burocracia na terra do jeitinho. a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. 879-897. entusiasmo que mantenho intacto até hoje. por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. no Estado do Paraná. e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988). Em 2004. da F. da Fundação Conrad Adenauer. baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação. A. 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. essa conjugação de dois pontos de visão. o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. proposto originalmente por Lindblom (1959). traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória. desde 1982. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão. um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico. Kevin.2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. 30. o chamado incrementalismo desarticulado. o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. como. de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . De acordo com Etzioni. um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. G. para os Cadernos Adenauer. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. Em 2003. e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais.WRIGHT. An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon. propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. Los Angeles. No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista". V. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. na Revista de Administração Pública. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. v. publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil". O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr. p. em inglês) do problema. Human Relations. continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la. permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. Infelizmente. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S. Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. (1974-1979) e José Richa (19831984). por exemplo. Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia. em Curitiba. out. em Curitiba.

A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada).5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. reparando os danos feitos por outras agências. em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes. houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações. hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida.. esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through. Aliás. E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica. Como definir a amplitude da "sondagem superior".Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. portanto. políticos e culturais. Ao contrário. outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais. por exemplo. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período.. Em síntese. Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). Com o desenvolvimento da microeletrônica. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se.3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. a segunda. a cada dia que passa. ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou. Em outras palavras. que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo. haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". na visão de Lindblom. Enquanto isso. do zero absoluto. cresce a importância do problema interpretativo. opinião"4). o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância. com o tempo e a experiência. para explicar o esboroamento político da ex-URSS. quase resignada em relação à limitação da racionalidade. Não se trata. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia. a cada vez. Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada. Em seguida. um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram. No aspecto cognitivo puro e simples. E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira. que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento. . baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . de uma limitação cognitiva.

é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências. ainda. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. e pouco visível nas outras. em Fisher e Ury. ao associar a visão geral com a visão particular. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto.7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo". 1959). centralmente. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser. a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão). Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. essa pode ser a diferença entre sobree perecer. permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações. por exemplo. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos. corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado. ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais). podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada. "racionalistas"? Ou. Afinal. Mas. Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar. E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. por exemplo. Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável. Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações. Na realidade. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente. um só grupo (LINDBLOM. Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder. No entanto. Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação. a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. no extremo oposto. a abordagem dita "racionalista". O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas.).. E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão. ambas. a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. Em situações de risco. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou.. ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo.

Publicado originalmente na Public Administration Review. Físicos. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. p. usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade. Notas 1. 1977. 4. a velocidade e a direção do furacão. 79-88. Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas. trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse. a indústria de seguros e o turismo. suspendem-se os direitos civis. interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. (Nota 3). incrementalista e de sondagem mista). 2. decreta-se o racionamento de víveres. cada vez que se defrontassem com determinado problema. esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões.. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . Assim entendidas. a propriedade imobiliária. 1957. Administmtive Behavior. de energia. que estava prestes a chegar à costa da Flórida. 3. carregando um potencial de destruição enorme. teríamos nesse caso. Numa segunda etapa.1959. Herbert A. ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista. constituiriam a "sondagem superior". permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores. cit. 6. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. tendo sido apenas adaptadas. NASCENTES. furacões etc. Entretanto. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais. v. é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes.. op. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. LINDBLOM. a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. Em síntese. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. Dicionário da Língua Portuguesa. A frase inteira. dependendo do ponto de vista. SIMON. de água.Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. Webster New Coüegiate Dictionary. Portanto. identificando áreas de perturbação. 7. E vice-versa. constante na dedicatória de O príncipe. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. Charles. cit. Antenor. op. 2. 5. ed. e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. LINDBLOM. 1988. New York: lhe Free Press. No entanto. 19. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. porque.. ao preconizar um rastreio global. (Nota 3). da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre. tempestades.

Atualmente.Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. e Califórnia Lutheran Univ. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos. Berkeley. ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University. de decisão*. durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. em Northridge. pode nos levar a fazer várias perguntas. no Estado da Califórnia. O Tradução: Francisco G. Califórnia. colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. Como diretor de seu Action Learn Network. Harwick esteve. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia. Entre outras iniciativas. Esag/Udesc. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. Califórnia.. Pepperdine Univ. C. Jagiellonia). em Washington. Terence Harwick é Ph. C. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ.D. ** B. . Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. Na condição de consultor. em Los. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". Em matéria acadêmica. pelo menos desde 1996. U. Heidemann. que é amplamente referenciado na literatura correspondente. Angeles. D. na Polônia.

num certo sentido raciolalista . o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. alguma reflexão. a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni. poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for. que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão". e (b) processos incrementais. que estabeleçam direcionamentos básicos. não constituiria essa posição igualmente.É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável. de ordem superior e fundamental. De fato. A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão".. que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva". em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista". o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo.] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]". num certo sentido racional. que não é "tão utópica [. poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva".tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão. A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum. vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni. Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática. Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais". poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 . Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas.. No entanto. Nesse caso. Num certo nível. Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas. Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem. coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". Em outro nível. Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão. Isso é oferecido pela sondagem mista. não confronta. no entanto. Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas. Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção. talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva. Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". depois de tomadas. mas o próprio debate contemporâneo em geral. Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista.1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais".

a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. Com todas as suas qualificações. de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua. J. a façanha anterior. e em termos transculturais o mostrou E. No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. em sua maior parte. logo existo". porém. as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. Razão. não passam de progêni' tos de Descartes. Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. as suposições de plenitude ontológica. o debate entre os estudiosos de política. 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. com a declaração de Descartes "Penso. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. em geral. Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo. Por exemplo. seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". por outro lado. De um só golpe. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. comuns às grandes civilizações do mundo. e faço muitas outras coisas. Na medida em que isso for verdade. na maioria das áreas do pensamento. no entanto. Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada". foram minadas. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". especialmente em relação ao pensamento ocidental.. ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes. Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial. administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. são mais bem entendidos como ultramodernistas. Ironicamente. por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. passou-se a compartilhar. o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 . Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos.2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. em seu sentido original. a dominar a filosofia no Ocidente. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos.. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. em seu quadro de referência. Consciente ou inconscientemente. e até mesmo única.racionalidade. Urwick. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. no campo político-administrativo. são derivações de categorias conceituais do século 17. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". de Descartes. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin. A razão. Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais. por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni. argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam. Na Idade Moderna. correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. Ramos. de fato. já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões". por um lado. Independentemente da aparência estética. à guisa de índice lingüístico. logo penso". para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. de suas bases filosóficas.

entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder. como assinalou Montesquieu. não havia necessidade. Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. Realmente. poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida. Entretanto. encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros. Para fins desta análise. Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. mas ajudam.numa época de transformações históricas . têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. por seus modos de interação. o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. Por um lado. Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience. Além disso. Em seu segundo artigo. ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais. Antes de Simon e depois de Follet. a uma "ecologia" da política e da administração.de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública. Como observou recentemente Peter F. uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research). o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas. Etzioni seguiu essa tradição. aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. em suas diversas variantes. como Etzioni. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". Desse ponto de vista.í andam à procura . ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. poucos estudiosos de negócios públicos. bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". diferenciadas por Lindblom. entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". Sem reconhecê-la. Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 . ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum. seu método também cobrou um preço. Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". Do ponto de vista dos incrementalistas. ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. Para ela. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos. sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. Para aqueles que. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. originalmente concebida. foordination). Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas".constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) .

POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão . ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo. essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla. tomaram conta do campo neste século. Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional.— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. em nível de fundamentos. administrativa e organizacional do século 20. Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. nesse aspecto. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas. Empregar os processos evocadores de contexto. Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. que os contextos da vida são inerentemente complexos. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração. administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro. Ela compreendeu em termosfilosóficos. nessas "novas" condições. além disso. Robert P.há quase cem anos. Entretanto. Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública. nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo. Follet desenvolveu uma. Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo. turbulentos e incertos. de Follet. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e. iniciados por Follet. Follet explicou a questão de uma forma distinta. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração. Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. Para ela. que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 . Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão.e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências. uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui. Do ponto de vista dos processos concretos. Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. os desafios contemporâneos da política e da administração. a ponto de atordoarem nossas mentes. Em oposição à teoria gerencial.

em sã consciência. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. G. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. Para interpor-se a essas duas alternativas. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni. preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível"). Quando muito. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. por outro. por ora. de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. a distinção é simplesmente insustentável. apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. Por mais importantes que sejam essas questões. na melhor das hipóteses (deixando de lado. mais que uma abordagem esclarecida. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas. não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. levantar questões e assuntos de importância decisiva. O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. mesmo em retrospectiva. Para as pessoas de senso cívico ou comunitário.e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. por um lado. Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias. que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder). de tempo. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). de outro". como faz Etzioni. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. como sugerem estudos de historiadores como J. de um lado. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. No entanto. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas. Seja qual for o caso quanto aos historiadores. Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema. descritiva e normativamente válido. O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. a ponto de serem incontestáveis. informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. No entanto. Na medida em que essas preocupações são válidas. que deixasse de fora essas considerações? No entanto. a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem. Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. porém. os problemas de sua coerência interna). sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . ainda não significa dar-lhes uma resposta. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista. Efetivamente. e o pluralismo. parece difícil justificar. Pocock. na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. na integridade de seu senso de visão. também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo.

Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. "Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos. são decisivas. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. as decisões dramáticas nunca. práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. educação e negócios públicos. No fundo. Lindblom e Etzioni. Muito antes do debate entre Simon.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública. essa afirmação parece inquestionável. ou raramente. em certo nível. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise. idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e. Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. Quanto aos conceitos postulados por ele. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . com respeito ao caráter das interações em si. como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. mas não meramente no sentido do incrementalismo.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. no entanto. o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. Que. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. Mas. Se. sobre a qual se apoia). talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras.

acima. Lamentavelmente. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos. a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma. administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão". Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. que ele se equivoca. Entretanto.4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p. nos termos em que foi proposto. no mínimo. para não chamar a atenção. ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. há a questão da validade. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico.a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. representa uma escamoteaçáo verbal. 13). Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. outros não acharam o assunto problemático. recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes.logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. Entretanto. A primeira afirmativa de Etzioni. de par com a curiosa observação de que. uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. com base na distinção entre "dois tipos de decisão". em termos retrospectivos. segundo Etzioni. "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito. Sejam quais forem os critérios postulados. é. nesse ponto. Em caso de resposta afirmativa. De fato. a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. Partindo de uma complacência conceituai preocupante. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. como se exige em lógica . Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. escolhidos retrospectivamente. ele prossegue com o intuito de inverter. p. foram se tornando claras ao longo dos anos. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". ele tinha de se equivocar . A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. para fins de pesquisa ou de implementação. mais ou menos no sentido da dialética socrática. prematura. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. 9-10). não se tornariam as "decisões incrementais".sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais. para o qual se pode arrolar muitos exemplos. Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. Entretanto. suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos.isto é. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. na segunda afirmação. Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante. é justamente em relação a esse esclarecimento. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. Além da clareza. Etzioni faz um salto lógico. apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões. corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. de fato.

que por sua vez poderiam vir a ser. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos). é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto.fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais. estes sim. ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. Novamente. entretanto. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos". A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. Entretanto. esse critério poderia ser mais convincente. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão. informação e energia física. A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. Na condição de lembrete heurístico. em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". Entretanto. seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. Por exemplo. 517). p. pode ter os maiores efeitos de "ninhada". O que em tempo real parece constituir decisões incrementais. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni. e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. a questão é altamente problemática. Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. Em termos intuitivos. Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. em sua concepção do incrementalismo (PAR. ou um insight específico não levado em conta por Simon. no entanto. Intuitivamente. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . ao deixar de lado a questão da validade empírica. mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. no sentido antes referido. para dar azo a essas questões. sem explicação. O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). No entanto. casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados.particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. ainda que sem as restrições de tempo real. esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula. na verdade. certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado. esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto". Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". segundo os quais esse movirnento é absurdo.

não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. particularmente. a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos. a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. às preocupações expressas por Etzioni. não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. Em segundo lugar. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. de fato. posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. Lamentavelmente. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura. em relação a cada uma dessas questões críticas. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. para fortalecer o processo de política pública. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real. Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. Quanto às formulações de Lindblom. a vários títulos. mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem. Em quarto lugar. sem profundidade. as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. Lindblom. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". no entanto. em relação à abordagem de Simon. contém várias deficiências em sua base. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. Por exemplo. sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações. de Etzioni. postulada por Etzioni. conforme sugere a presente análise. Pela via da comparação. em vários níveis. Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão. são coerentes e metodologicamente corretos. a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. as falhas de uma presumível "terceira" via. ponto a ponto. esse não seria o melhor lugar para começar. em tais casos. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . à medida que as considerações de tempo o permitirem. tem sido receptivo a essas considerações. Em primeiro lugar.5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. Entretanto. a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. Em terceiro lugar. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas.

Em sua obra de vários volumes Order and history. Mais do que nunca. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . Na medida em que isso é verdade. queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. Uma das lições que acredito ter aprendido. talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. não se nega o valor de sua contribuição. é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. metodológica e conceituai. em si mesmas. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. se parece uma alternativa fundamental. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. à vista. Se a presente análise está fundamentalmente correta. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. Se. cujos rastros em grande parte perdemos. como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas. Da mesma forma. a experiência que a ensejou. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias. hoje.a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. na medida do possível. É a nada mais que a isso que. para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade". de fato. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 . Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica. "terceira" — meta-se num beco sem saída. Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. por "terceira" abordagem. Mais particularmente. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida. uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados. creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. relevantes. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida. sobre um continuum. O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa. para os negócios práticos da política pública e da administração. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo.

por exemplo. D. 7. 1967. 385. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 . A abordagem original de pesquisa-ação. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano. ETZIONI. 1979. enquanto adentramos o século 21.2 desta coletânea. 39. n. 1957.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's. Order and history. esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. C. Charles E. mas o possível". C. nov. de Ramos. compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade". New York and Oxford: Oxford University Press. Notas 1. 27.) IYER. 1978). Boston. 8-14. de Simon. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno. é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva. O que parece claro é que. cada um à sua maneira. ou pela noção de "incrementalismo". (Capítulo 6. 5. em pensamento e ação. Segundo me parece. Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". profundamente inquiridora. Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes.).2 desta coletânea./fev. v./dez. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação". ver: GRAMAM. G. implícitos no conceito de "racionalidade limitada". Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. 1957. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. Vol. 1974. Public Administmtion Review. dez. em 1981. de Mary Parker Follet.. pode representar um apreciável ponto de partida. V: In search oforder. de Ramos. Conferir.1 desta coletânea.: Harvard Business School Press. v. 6. de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. de Ramos. 8. II: The worldof the polis. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. de Follet. Pauline (Ed. 2. Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. Still muddling. C. IV: The ecumenic age. desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana. Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos. e os argumentos distintos. D. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal. Vol. D.. quando escrevia esta análise crítica. Baton Rouge: Louisiana State University Press. Washington. Washington. 5. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. Mass. p. incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. Mixed scanning revisited. Public Administration Review. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva. III: Plato andArístotle. 4. ETZIONI. O impulso da pesquisa-ação. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A. v. Amitai. Raghavan. not yet through. VOEGELIN. Washington. jan. Follet e Ramos oferecem. (Capítulo 5. profundamente investigativa.) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. 1979.. p. (Capítulo 6. p. e da pesquisa textual. n. Eric.8 Ficaram muito claras. 1956. Public Administration Review. Para uma referência recente sobre sua obra. 1995. Amitai. aponta para um rumo impressionantemente semelhante. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. nem tão-só o real. Vol.e transcultural. Parapolitics: toward the city of man. de Simon. 46. 6.) LINDBLOM. 1986. Ramos. pode ter pertinência direta. 3. Mary Parker Follet . essa base comum. em meu próprio pensar. de Ramos. 517-26. l. Vol. I: Israel and revelation. de Lindblom. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova. Vol. n.

ou accountability. à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse. de Amitai Etzioni. a seguir. No capítulo 8. só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. O penúltimo texto inserido no compêndio. nesse caso. Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. mas jamais cumprir o que promete. a accountability pode ser um processo político contínuo. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde". dependendo do poder ostentado por esses grupos. o uso simbólico vale apenas como gesto.Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. Numa segunda acepção. Em terceiro lugar. Segundo Etzioni. e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde. diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability.

Schneider. o levantamento de necessidades. A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. tem contra si o ethos do establishment científico. da University of Southern Califórnia (USC). a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico. De acordo com essa ótica. contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem. segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. Em virtude de sua natureza institucional e política. Wholey. é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 . — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e. Segundo a visão de Schneider. trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. DC. então. e inspirado por ele. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. a análise de políticas. o professor Joseph S. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições. um papel ativo de mobilização. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". acrescida de uma base moral. praticada com base numa perspectiva política. usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. Anne L. Este modelo incorpora a avaliação. o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. Embora aprecie a ótica de Schneider. Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. mas não é a única. embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação. mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral.legitimam no sistema formal. A corrente alternativa de Wholey é promissora. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. Segundo essa pesquisadora. Além disso. Campus de Washington. por isso. Finalmente. educação. "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa". contar para. o administrador exerce. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. Finalmente. por outro lado. e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante.

*Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability . 1975. Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. 6. 55. n. O texto original. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. normalmente. realizado para a Comission on Education for Health Administration. para efeito de clareza e de unidade. 34-39. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. pelas seguintes palavras: responsabilidade. 56-59. prestação de contas. foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration". Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield. p.isto é. p. pontual e especificamente apreendido. 1974. O significado da palavra accountability. n. pode ser contextual. em sua acepção ampla. p. 35. 3. n. Esag/Udesc. que traduza seu sentido genérico -. 279-86. v. Segundo o editor original deste artigo. na versão em português. entre outras. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. Nas poucas vezes em que se . atendimento. este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. no entanto. jul. Washington. na Public Administration Review. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress. ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". maio/jun. explicação. vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. v. satisfação.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability. com o apoio da Kellog Foundation.1. deste artigo. incluído neste volume. Sobre o autor. jun. em inglês. 7. 1974. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. Heidemann. DC. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte.

simbolicamente. Nessa situação. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. como Martin Luther King ou Roy Wilkins. quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. que. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. Ela se torna então somente uma concessão verbal.1 Nessas circunstâncias.ponsabilidade e sensibilidade. não condizentes com as necessidades básicas. índios norte-americanos ou outras minorias). em cada caso. pelos seguintes personagens: um legislador branco.isto é. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. por exemplo). gestos e/ou pronunciamentos. a que não correspondem. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização.ele. por parte dos detentores do poder. e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. Nesse contexto. lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si. concluir que accountability diz respeito. genericamente. Muitas vezes. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais. Pode-se. Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados. no entanto. portanto. O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability. na forma em que era usada. a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação. porém. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. uma quase confrontação. a suas conseqüências. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. pode ser assaz temporária. que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros. por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. que construía um movimento social. Segundo. é manipulativo. ao sentir-se ameaçado. oferecer "mais informações" ao público). a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —. um pastor branco.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. definindo arranjos específicos. entretanto. embora o uso da palavra ainda seja simbólico. seu sentido é muito diferente. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas. quando o orador ou o escritor demanda accountability. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista. O significado sociológico dessas expressões. um líder negro de direitos civis. ele não leva o uso do termo. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. norte-americanos de origem mexicana. ou. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". no início dos anos 1960. a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas.2 Essa quietude. O primeiro uso da palavra "integração" . logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito. um valor "apenas de domingo". no entanto. A accountability como gesto tem a marca da norma pura. de fato. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos. a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. um eufemismo para negros. a renovação das garantias simbólicas. Possivelmente. Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. Ou seja.

David Truman. esposadas por analistas políticos como Robert Dam. no ato contínuo de sua reestruturação. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa.. De modo geral. persuasão moral. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos. como responsável. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability .5 Com base nessa perspectiva. as conseqüências sociais desses usos dependerão. O administrador hospitalar está preso. seus fiéis. que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. Segundo o doutor Avedis Donabidian. portanto. defender sua própria investidura na autoridade. situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos. porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante.. confrontam ou ajustam suas demandas. em muitas ocasiões. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles. em número suficiente. no sentido esttito. Além disso. dos pacientes. renda e escolaridade têm mais poder e. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser. convite a comício ou à pregação moral. não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. ou. ou por uma pessoa de fora. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. nesse caso.. mas seus "interesses próprios".] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes. ou. o hospital. Ele escreve: O administrador deve [. Assim. em admoestaçáo. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. ou porque não lhes foram apresentados. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Em geral. Key e Earl Latham. dos enfermeiros. que são estudados a seguir. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio. V. portanto. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores. terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. Por isso. discutidos até aqui. muito particularmente. O. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão. e não como uma força social. preocupada.]. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante. dos outros processos de accountability. é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. todos eles se apoiam nela como um símbolo. por exemplo.deiras e constituir grupos. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos.. "bons" modelos para neles se espelharem. Normalmente. num diagrama de física.não que essas abordagens não sejam autênticas. etc. pregação laica e em exemplos oferecidos.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo. como acontece em alguns programas de seguro de saúde. na melhor das hipóteses. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação. os grupos com mais status.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. Onde esta influência é pequena. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. é de fato análoga à da bola de bilhar. A posição do administrador hospitalar. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse. eles possuem maior alavancagem. portanto. não significa aplaudir sua existência. é visto como uma comunidade política. mas não interesseira. Confia-se. dos militantes sindicais. influenciada por seus membros e por forças externas. Comumente. Além de suas funções contábeis e administrativas. Isto é. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. Por isso. para prever o comportamento do administrador deve-se. ou porque não foram lembradas de suas obrigações. sobre a qual impactam várias forças. em parte.

os enfermeiros e auxiliares.municipais. Em geral. o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade. a depender do realismo político. quase por definição. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos". ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais. se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos. porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral. por uma comissão interna do hospital. descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes. na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento. per si . e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades. Seguindo essa lógica. via de regra. 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Na administração hospitalar.7 De acordo com a análise que se vale do realismo político. É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital. ombudsmen. só o hospital e seu administrador. E. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos. Desse modo. as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability. ao conselho. é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados. ou ambos? Assim. Além disso. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare. e menos aos outros grupos. a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. a seu superior. pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. Por exemplo. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento.exceto em casos de emergência . depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. privados. como. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos.. Está implícito na posição da política realista que os valores às. os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades.foi abandonada pela administração da seguridade social. por sua visão "teimosa". Segundo essa visão. Supõe-se que as categorias distintas de hospitais .ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. etc. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais .a um exame de pré-admissão. diz-se que torna o hospital mais acessível. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas. por ocasião das entrevistas informativas. advogados ou representantes de consumidores .10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes. por exemplo.por exemplo. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos. voluntários. . num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. etc. esta abordagem já foi comum na ciência política. Assim. de acordo com essa abordagem. os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem. à lei. ela ainda é muito popular no campo da administração pública. sem escolaridade e não pagantes.se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada.9 E. exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política. para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais. No mundo acadêmico. a cargo de comissões locais de médicos. quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid. Os cidadãos fazem-no. a política realista. e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . Assim. menos accountability a outro. Já quanto à comunidade norte-americana típica.

Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). habilitado pelo governo (auditor público certificado). os mecanismos formais têm de fato um efeito . há muito tempo. Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo.especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder. Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços.13 À primeira vista. por meio da construção de coalizões. um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental. No caso da auditoria financeira das empresas. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres". em formação e visão. este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. tornando-se a última então uma mera cerimônia. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove". talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista". A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). tendem mais provavelmente a serem altruísticas. os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares.. em que a participação dos cidadãos era exigida por lei. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares. que é programada e levada a efeito regularmente. A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal. como sabemos por experiência histórica. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas. pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores. Além disso. como os acionistas já haviam descoberto. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. conhecido por ser eficiente numa área. nas empresas de negócios. A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. com freqüência. no entanto. resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões. em Massachusetts. diante do baixo status social dos representantes do consumidor. mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações. de forma freqüente e regular. Assim. financiados pelo serviço público de saúde. enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais).14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. ou haja uma outra compensação.12 No sistema de atendimento à saúde. obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal).em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde. São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. Enquanto se apuram índices mais precisos de output. Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. De resto. e para engajar-se na auto-educação necessária. com os outros membros do conselho. por sua vez. que supervisionam as repartições de saúde. Além disso. tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral. mas um homem de negócios muito parecido. examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. antes da reunião formal. A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social. (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que. as motivações dos representantes do consumidor. De maneira semelhante. a advertência da ciência social. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo".. tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas. acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). Concepções alternativas de accountability-. e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação.11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. como se discute abaixo. a lei exige que um especialista externo.

Em parte. ainda que não necessariamente de forma explícita. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. os administradores respondem a articulações de "direitos" . a reclamos de accountability.à imprensa. porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. apenas com pessoal de fora. nenhum deles abrange tudo. Assim. o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. adaptando-se à pressão mais forte do momento . caso se evidencie diferença. esses traços são habilidades específicas. Eles têm sentimentos. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte. O rumo que os administradores tomam.15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —. apresso-me a admitir. alterando um pouco a composição de forças. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . o rumo que a unidade de saúde toma. As coalizões surgem. dá cá". é claro. por força de ambos os fatores. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)). Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal. Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la. num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes. na minha opinião.as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras. O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são. em parte. que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability. é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder. o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes. preferências e.apresentadas pela "comunidade". ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam. Assim. vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. o que não produz. ético e justo.. depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. é a visão que mais me agrada. Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter. Em parte. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável.se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma. não se pode seguir esse caminho. internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam. para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado. a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas. Além disso. que lhe conferem um sustentáculo distinto. porém. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York. influenciados pela educação do administrador. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa. praticamente. isto é.esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar. a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. isto é. em accountability como também em outras matérias. eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral. ou em composições diversas. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação. nesse caso os "doutores da medicina". Como a vejo. Por exemplo. Igualmente. etc. defensores dos pacientes. sobretudo. valores — embora. Por conseguinte. formalidades do Estado e assim por diante. Muitas vezes. Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ .17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa. o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. por seus líderes . Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo.

as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar. 1954. Center for the Study of Responsive Law. II: Medicai care appraisal. enquanto isolado.22 Notas 1. 1963. 111. Chicago e Londres: University of Illinois Press. cada vetor é relativamente dado e imutável. 1973. ver: NADER. diz-se que a força do padrão HMO 4. TURIOTTE. 1965.9. Avedis. 10. Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. com certeza. Politics among nations. Washington. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional. jan. Estender as horas clínicas. Glencoe. The hospital support game in urban center. (Cap. 17. 3. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. Chicago: University of Chicago Press. 15. Costs and quality of care in different types of hospitais. 1969. A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. para construir movimento social. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes. em 1972. power politics.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . Vol. O trabalho de Hans J. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior. The symbolic uses ofpolitics. p. 11. determinados antecipadamente. EDELMAN. A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que.ou englobe tudo. 73-111. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios. por região específica. p. Ralph (Ed. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico. 5. 1964. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. que seja bem ampla . 7. mas eles. Urbana.). 12. Alterar o sistema de encaminhamento. As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas. Em última análise. Morgenthau é outro exemplo desta abordagem. 1972. Eliminar serviços clínicos subutilizados. os administradores e os consumidores. 6. mas ainda mais produtiva que ela. Washington. Eliot (Ed. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. dentro ou fora da unidade. Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. The consumer and corporate accountability. em parte. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente. Duncan. Contratar um intérprete. A experiência sugere que. com limitado encaminhamento a especialistas externos. 16.) Ibid. Ver: MORGENTHAU. Fernand. DONABIDIAN. Murray. New York: Knopf. Iniciar programa de extensão à comunidade. Ray. Ver: NEUHAUSER. é a formulação de novas alternativas. Oferecer música e auto-serviço de lanche. Acrescentar serviços de medicina preventiva. 14. pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. no entanto. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. Ver: ELLING. 18. p. The hospital in modem society. DC. 13. DC: American Public Health Association. Instituir um sistema de registros para a unidade.: Free Press. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. Por exemplo. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. 50-61. The Nation's Health: Some Issues. 2. Phoenix Edition. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. Scientific man vs. 100101. New York: Harcourt Brace.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. se este for efetivamente o caso. Em parte.). reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. trata-se de uma alternativa muito criativa. por médicos associados. Estabelecer um sistema médico básico. A guide to medicai care administration.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias. In: FREIDSON. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. Promover duas audiências públicas abertas. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. 2. Lotar mais médicos. como atuam as comunidades políticas.

v. Carol. Jeoffrey B. 62-64. p. Markay. o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine. American Journal of Public Health. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente. p. out. 14. Philip. notas ao consumidor. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC. v. The Natiorís Health: Some Issues. Hospitais J. 5 out. SELZNICK.. 12-17. fev. Jane et ai. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. 20. Prism. BELLIN. Donna. Health-Pac Bulletin. Al. ver: ETZIONI. Administration in Mental Health. Lowell Eliezer. 1963. v. 227-229. Richard M. Merwyn R. American Journal of Public Health. H. 1972. 17.. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. p. 1973. 9 set. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. LARSON. p. v. 1966.8. MESSLER. Amitai. Ibid. 20 dez.. em Los Angeles. 61. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde. Para mais informações a respeito. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). coluna Verbatim. 8. Sociology. MANDERSON. 419-428. Além de ter sido um de seus organizadores. 6. The New York Times. MEYERS. 15.. Gabriel A. 18. Annual Administrative Reviews of Hospitais. 9). The active society. 7. n. Pennsylvania. Lowell Eliezer. p. p. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005). ver: BRIERLY. p. 15. 1972. Reactions to social pressure. New York: Harper and Row./ dez. Citizen influence in health services programs. ver: ALMOND. HOLTON. Cherry Hill. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros. p. HEW drops tough peer review plan. Healyourself. Hospital costs: what the figures really say. The active society. 1968. 46. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas. Medicai Care. Leonard. 1972. v. THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais. Wilfred E. Para outras informações a respeito. 9. em 1984. GRISELL.. SCHWATZ. Peter K. 1969. 62. 8. Para informações adicionais a respeito. novembro 1971. SHEPARD. v. Citizen participation and conflict. 1969. Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. 19. out. 3. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. p. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. 10.. 1a abr. Florence. 1518-1523. 11. BELLIN. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. Medicai World News. 1973. Apresentado no workshop conjunto. nov. Boston: Little. ETZIONI. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. 1370-1378. Frank M. A Community-University cooperative venture. How to make ambulatory care start ambulating. cap. n. de Gerald Gold. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo. Beulah. 21. 16. p. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. 20. sobretudo em nossas repartições públicas. 12. 181-186. out. 1973. 22. patrocinado por AHA e ADAC. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 11. Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia. WILEY. A. Bingham. 4. Para discussões adicionais. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais. A. 64-70. 100-113. 1974. Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte. n. BROOM. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho. New York: Free Press. Willian R.. Community Mental Health Journal. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais. 50. Brown and Co. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação. Roger G. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role". cap. em entrevista. 46 (16 de setembro. pré-pagos. KERR. jan. Comparative politics: a developmental approach. p. Francisco G. ed.. G. 1972. The politics of community medicine projects: a conflict analysis. 1972). KAVALER. 18. professor da Esag/Udesc.. p. ver: GORDON. NEW. 13. ao referir-se. como o Kaiser-Permanente e o HIP. 1996. POWELL JR. ver: GRUNLICK. 96-103.

de origem individual. a qualidade de vida na sociedade de mercado. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes. A degradação ambiental. É disso que trata a accountability. por exemplo. com justiça. externa.. poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . Segundo Campos. Quer em sentido abrangente ou específico. em seu sentido amplo. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. pois falta-lhe seu atributo principal. E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos. corresponder". revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida. os cidadãos que os elegeram. Como os deputados perderam o senso de sua representação. em resposta. Na verdade. ela esteve distante apenas em termos expressos. Guerreiro Ramos (ver a seguir). 1998. a saber: ré + spondere. não significa que ela não existia.corrupção: "A impunidade parlamentar. à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. no caso do Brasil. da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. Hoje. Mas. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade. participação ou liderança. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. Por sua vez. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção. a sensibilidade do munus público. Guerreiro Ramos. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade. em 1966. talvez não conviesse. 4-8). ou contextual. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. De fato. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. A bem da verdade. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então. como a define. à mercê de sua cultura. É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. A accountability. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. p. e a ética do valor absoluto ou da convicção. Por razões de natureza ética. fundamentado em Max Weber e outros autores. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. De acordo com Ramos. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. isto é. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro. Bem perto de nós. Parafraseando Saint-Éxupery. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. falta-lhe a accountability. em geral. porém. Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. A ética. o termo "servidor" já não se aplica mais. por exemplo. n. a esse funcionário público. 1983. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. Basta observar. 8 abr. no início de 1996. em seu sentido estrito e aplicado. por exemplo. o senso ou a postura de servir. que juntas querem dizer "prometer em retorno. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. de origem social. sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. Para Ramos. 1488. Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. p. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. porém. a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. de longo prazo. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. pessoal.. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão. a defesa da democracia. duradoura. por exemplo. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability. agora também os repudiam. 42). em sua extensão atual.

dar satisfação a. sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. segundo os termos expostos a seguir. por outro lado. Concebida em termos mais amplos. Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. De acordo com Romzek e Dubnick. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. contar para. a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. na instância local. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. "a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição. propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. isto é. O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado. pois envolve apenas respostas limitadas. como uma capacidade para dar respostas. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens". Um baixo grau de controle. As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. instituídos em leis ou contratos legais. as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática. e uma estreita Concepções alternativas de accountability. a "prestação de contas". Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. diretas e sobretudo formalísticas. Burocrático 3. Profissional Externas 2. pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. Quanto à primeira dimensão. prestar contas a. 1986). Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública. é insatisfatória. corresponder à expectativa de". a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. Segundo essa abordagem. DUBNICK. para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. estadual ou federal. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição.computare. Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas". Legal 4. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. Ao mesmo tempo. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição.

por outro. Romzek e Dubnick advertem que se. Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade. por outro. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal. Se. os funcionários eleitos. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. No sistema burocrático. Em cada um desses casos. Nessas circunstâncias. a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar.supervisão ou. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos. O agente externo não é qualquer um. A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". Por exemplo. espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. em seu lugar. os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política. os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. Por sua vez. (célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. os usuários da repartição. eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. ou dar uma satisfação). caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". os chefes de repartição. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. por exemplo. o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. No entanto. o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. nas leis de livre associação. Caracteristicamente. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. por um lado. outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". Em termos de formulação de políticas. na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. no entanto. e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral. Na "prestação de contas" legal. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública. (3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos. No sistema de "prestação de contas" burocrática. mas as relações entre eles são muito diferentes. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. portanto. Assim. Concepções alternativas de accountability. (4) A "prestação de contas" política. no entanto. Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. por um lado. o agente externo é o "legislador". um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos. A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. No sistema burocrático. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). a relação-chave é a da supervisão estreita. Normalmente.

o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais.Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. 1983. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. n. Fundação Getúlio Vargas. segundo a qual a abordagem múltipla . Profissional 4. RAMOS.Tabela . A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais. além de tudo. Concepções alternativas de accountability. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas. Eliot. a maior parte das repartições públicas de seu país. por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). May/June 1987. contínuo e indissociável dos seres humanos. no entanto. DUBNICK.ou de "orientação" . 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral. S. Pois. os Estados Unidos. "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. Barbara S. Melvin J. De acordo com Romzek e Dubnick. 235-287. Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. serão sempre apenas instrumentais. v. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). Aspa. 1990. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. p. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). ed. cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. como tão bem diz T. em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes. Ana Maria. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. p. 3> p. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. Afinal. as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. 2. 24. April 1981. Public Administration Review. Assim. 227-238. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). n. 2. pela mesma editora. entre 28 e 31 de agosto de 1986. 2.fev. 47. VOEGELIN. The Southern Review. tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. . O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability. Finalmente. o exemplo da gestão da saúde • 309 . Washington. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais. Teoricamente. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais. Segundo argumentam. Burocrático 2. ROMZEK. não de entidades artificiais abstratas. n. arranjos artificiais episódicos. Alberto Guerreiro. DC. Rio de Janeiro. no final de seu artigo.. Legal 3. Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. v. no hotel Hilton de Washington. 1981). v. 17. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. Eric. 30-51. Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. como as repartições ou os agentes estritamente funcionais./abr.

para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs.Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. Desde 1989. apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação. Na verdade. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. aos grupos de interesse ou clientelas. p. Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. 1980. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes. Esag/Udesc. metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. em Albany. em Ciência Política pela Indiana University. v. Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação. SOLOMON. Mas esses esforços não são suficientes. D. Em primeiro lugar. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. CRONBACH. Em segundo lugar. integra o Departamento de Estudos de Justiça. Anne L. publicado em 2005 pela Suny Press. na Arizona State University (ASU). Ministra aulas de análise de políticas públicas. PATTON. . 4. 46. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. FREEMAN. E Ph. entre outras disciplinas. ** Quando publicou o presente artigo. 1978). na Public Administration Review. York.356-363. 1986. M * Tradução: Francisco G. n. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). N. Heidemann. 1981. Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. por exemplo. Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação.

HOLLISTER. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). Em alguns esquemas. O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação. o de efeito e o de impacto do programa. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. o projeto de pesquisa. repartições ou órgãos legislativos. pertinente. 1980. por exemplo. etc. mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. FINSTERBUCH. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN. em geral. Segundo o paradigma tradicional. 1983. O esquema sistêmico de Rossi. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. reconheciam-se. definidos em termos estritos. eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. pelo menos em parte. bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. o de gestão. a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN. pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . as opções aumentaram ainda mais. Em geral.precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. o de execução. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. os instrumentos de coleta de dados. 1983). Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. o de intervenção. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. Conseqüentemente. ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas. Mais tarde. avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão. Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos. Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. ROSSI et ai. do fato de a avaliação. 1967. no sentido de obterem avaliações úteis. advêm. o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. MOTZ. 1983). Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. Por exemplo. os conceitos a serem medidos. O papel do avaliador era muito limitado. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. gera seis tipos distintos: o estratégico. A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações.. as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. STEI^ER. LEAA. 1983. diretrizes de repartições e leis estaduais).

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
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Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 317

uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
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Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 319

metas. Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas. comparação de dados agregados. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. previsão. meta ou mandato. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. procedimentos operacionais. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. no entanto. indicadores sociais coligidos regularmente. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então.decisão. A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. avaliações a príori. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. entre os quais estão pesquisa operacional. A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. Seu propósito é identificar questões de implementação. No entanto. funcionários de repartições. Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. avaliação. Em vez disso. no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa. inclusive surveys. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. surveys ou enquetes. avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. análise de modelos de programa. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . ou de outras informações demográficas. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais. até mesmo depoimentos tomados em audiências. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. Todos eles têm propósitos semelhantes. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados. Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante). ou como ambos. análise de sistemas.

a enunciados de propósitos legislativos. das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. As avaliações de resultado. talvez desconheçam as constatações das avaliações. Tipicamente. 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas. deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. seguindo-se uma análise da história política do programa. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. quanto para uma finalidade mais aplicada. Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política. por exemplo. determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas.segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas. para o custo por unidade. para o nível das atividades. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida). se espera. Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. implementadas em outros lugares. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. ao mesmo tempo. como partes do ciclo de informações pré-decisão. ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. por exemplo. 1982). aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. Portanto. produzam as metas desejadas pela política. De maneira semelhante.foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. e projeções teóricas dos efeitos potenciais. identificando as mudanças que se impõem. em cada um dos pontos mostrados na figura. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que. mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. Uma avaliação. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. consoante a percepção de seus oponentes. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação.

p. Public Policy. em avaliação ou em análise de dados. e ela requer habilidades de pesquisa. As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas. talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. 157-184. Os possíveis efeitos da política. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário). O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados. mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado. As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e. o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. The study of macro and micro-implementation. New York: Sage Foundation. de forma estrita. Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. Paul. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente. De modo semelhante. FREEMAN. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização. T Padrões para julgar a avaliação No passado. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema.Springl978. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação. que não tem treinamento em pesquisa. bem à maneira de uma auditoria financeira. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . BERNSTEIN. Ao contrário. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo. Howard E. Referências BERMAN. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. realizada por grupos externos. v. acima de tudo. "olhar retrospectivamente". devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes. que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. 26. devem ser examinados para possível inclusão no estudo. 1975. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. 324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. Ilene Nagel. Academic and entrepreneurial researcb. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. Mas.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses. em última análise. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo. consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve.

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MARGO LIS. nas áreas de administração pública e de empresas. 1981. Evaluation Review. Administration andSociety. S. (Org. avaliação e pesquisa. Anne L. ou seja. Policy implications of using significance tests in evaluation research. jan. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . torná-lo palatável às pessoas que. E. New York: Harper and Row. Evaluation Review. n. em Los Angeles. Boiteux (2004). 715-730. v. Studying policy implementation: a conceptual framework. VAN METER. na verdade. New York: Russel Sage. Peter O. WHOLEY. O guia prático sugerido por Schneider. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). 1983. capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. v. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". Evaluative research. The policy implementation process. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. Em decorrência. escolhidos para integrar este conjunto. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. 1975. a inúmeras organizações públicas e privadas. a avaliação propriamente dita. DGAA. Casan. Brown and Company. Perspectives on Curriculum Evaluation. v. Celesc. Joseph S. 1967. 1982. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. 10. mais que isso. Herbert A. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. DARCY. como etapas contínuas. 1-4. The public sector andthe public interest. l. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. inclusive. p.. Michael. In: HAVEMAN. decodificar o artigo e. de um único processo. jul. 1983. Schneider. 635-649. STEINER. Ptos and cons about goal-free evaluation. Evaluation and effective public management. Para tanto e paralelamente. Com o presente comentário. em Portugal. na prática profissional. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. Eletrosul. p. pela editora J. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. e na Universidade do Minho. no país e no exterior. SIMON. onde tem hoje sua base principal de atuação. na EAESP/FGV. a análise de políticas.). o treinamento. v. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. Cambridge: The MIT Press. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. VAN HORN. Além da UFSC. o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. simplesmente. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. e praticadas. SCRIVEN. 1984.SCHNEIDER. na USC. D. 445-468. uma tentativa de representação da realidade. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. 1960. Chicago: Rand McNally. de consultorias. 1972. Ministério da Saúde. SUCHMAN.. 3. 2. exemplos: OECD. Anne L. no Brasil. Nesse contexto. 1967. . que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. caracteriza-se como um modelo. Boston: Little. 3. The new science of management decision. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. p. Robert. objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. dos beneficiários das decisões políticas. The sciences of the artificial. apreciado aqui. . Com base num alentado aparato conceituai. entretanto. In: STAKE. SCHNEIDER. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. às vezes superpostas. Alerta. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. destacam-se os seguintes pontos: 1. E. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. C. Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. p. R. a assistência técnica e os estudos de implementação. Dec. o leitor encontra o artigo de Anne L. The methodology of evaluation. Evaluation Comment. E. Dec. 6. em Portugal. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. 6. É por essa razão.

principalmente. sem uma boa dose de poder de persuasão. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. Na prática. A esse propósito. levar em consideração. se aceita também. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. que. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. nem das expectativas do público em geral. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. comprometer-se com a eliminação dessas restrições. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. sobre esse contexto. Ou seja. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. Provocado por Schneider. mas tentando. Ou seja. advêm. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. É preciso. O que Schneider permite vislumbrar. deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. Nesse sentido. ao justificar a busca de uma perspectiva política. Na verdade. mas. eliminar essas restrições. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. Em outras palavras. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento.ou de retroalimentação avaliativa. não se conseguirá definir. ao mesmo tempo. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. Para a autora. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. é que. na prática. em tempos de guerra. Fatos e valores. explicar. Schneider argumenta. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política. Nesse sentido. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. na prática. Assim. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. Mas. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. se forem pouco convincentes. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. com base nessa visão. em qualquer processo deliberativo. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. por isso. mas. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 . mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação. ou. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. de acordo com Schneider. são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. igualmente. pelo menos em parte. em suma. do fato de a avaliação. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". as fronteiras do possível. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. ou não. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. Na verdade. deve. a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. e exatamente por isso. nesse ponto. dá substância ao conteúdo. alienando-se a opinião pública. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. e muito menos ampliar. ou mesmo desconhecido. ainda. no sentido de obterem avaliações úteis. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas.

e nisso residem seu vigor. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. como ignorar o conceito de viabilidade política. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas. Na verdade. principalmente. contemplará. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda. forçando o retorno à tradição política. efetivamente. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. maiores ou menores. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. da vida política . as idéias. ou não é. após a leitura de Schneider. ocorre a tomada da decisão política. prescritivo ou descritivo.quando as formas corporativas. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. Referências BRAYBROOKE. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional./set. os aparatos burocráticos estatais. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. seu significado e. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . desde Platão até Hobbes. No bojo dessa análise histórica. sensata e criteriosa. 22. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. que não são por si sós suficientes. ao referente público. os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados. como propõe a autora. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. 3. Conclusão Na construção de seu modelo. jul. por si sós. generalizado e. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. Eles não são. que realmente contribua para a melhoria da decisão política. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. 3-26. Além disso. Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. Obviamente. por isso. Revista de Administração Pública. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. acima de tudo. Charles. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. mas transcende a condição de uma nova metodologia. a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. obrigatoriamente. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política. comum e correto. Um modelo útil. daquilo que a decisão política de fato é. caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. CRUZ JÚNIOR. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. que são excessivos e socialmente diruptivos. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. Londres: Free Press. ele chega a ser mesmo interpretativo. LINDBLOM. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. normalmente. n. portanto. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. João Benjamim. porque. e. v. econômicos e sociais de um paradigma emergente. for capaz de permitir a melhoria da decisão política. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. 1988. Por isso. Decorre disso. num certo sentido. Os aparelhos administrativos governamentais. 1963. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. flui naturalmente. que é geral. sua utilidade.políticas públicas. p. ou um fim em si mesmas. político. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. por si sós. funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. de produzir a mudança política propriamente dita. David.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída . Por essa razão. o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política. Rio de Janeiro.

. Los Angeles: University of Southern Califórnia. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. Em sua visão. Ph. ed. e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. Alberto. MAJONE. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). Newjersey: Prentice Hall. sobretudo na condição de Sênior Adviser. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia. Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. em Filosofia pela Universidade de Harvard. campus de Washington. DYE. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. LINDBLOM. o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. Mass: Little. por exemplo: PATTON. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". Ver. Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY.. EUA. 1960. A nova ciência. Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. 1978. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac. WOLIN.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. 1971. 1979. D. Política. Understandingpublicpolicy. por exemplo. Wholey é Ph. D. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. 11. GUERREIRO-RAMOS. C. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. Sheldon S. CAMPBELL apud SHADISH. Giandomenico. Charles. em Shadish. Robert. COOK. Aos olhos de outros teóricos da avaliação. Bell (1994). Cook e Leviton. 1994). D. Rio de Janeiro: Lidador. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. Models of politics: some help in thinking about public policy. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. DAHL. 1991. 1989. LEVITON. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. 1978. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. Brown & Co. Evidence. economia e bem-estar social. Mimeografado. 2005. oferecer-lhes. In: . dissertation. Thomas. Joseph S. O referencial. no entanto. Boston. argument and persuasion: analysis and the policy process. Heidemann. 1991). Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. Esag/Udesc.

Reinventing governmenp. San Francisco: Jossey-Bass. 1989. In: WHOLEY. J. Handbook ofpublic administration. 1994). de 1993 (P. J.: Governmental Accounting Standards Board.. R. (Eds. 1994.). Determining the effectiveness of government services. a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver. HATRY. 1994. PATTON. Managing evaluation projects step by step. Handbook of 'praticaiprogram evaluation. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . (Eds. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. (Ed. 1990. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica. P. HATRY.e ressaltando a importância da monitoração anual. Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. E. Mass. E. Outcome monitoring. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . K. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas. H. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come. que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. E. GORE. FOUNTAIN . J. Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação. L. SCHEIRER. BELL.. R. P. S. In: WHOLEY. Hatry. New York: Plume. A. In: PERRY. S. J. Q. San Francisco: Jossey-Bass. Utilization-focused evaluation. 1994. S. NEWCOMER. B. H. Making evaluation units efFective. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho.. K. uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas. por exemplo. 1993). H. GAEBLER.. HATRY. 1993. H. 1989. 1994.em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo.). M. HATRY.). do desempenho das repartições e dos programas. In: WHOLEY. S. R. J. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . Handbook of praticai program evaluation. D. GORE. Califórnia: Sage. T. Beverly Hills. Hatry. A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider. Hatry e Fountain têm instado que. Nos EUA. 103-162). em todo o mundo. De fato. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. NEWCOMER. Reading. 1994). 1993.).variações no desempenho intraprogramas. Congresso dos EUA.). J. E. Designing and using process evaluation. K. FOUNTAIN. sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje. Numa série de publicações. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. 1978. (Eds. San Francisco: Jossey-Bass.. SCHEIRER. 1992. H. J. From red tape to results: creating a government that works better and costs less. para ajudar a aperfeiçoar os programas. CHELIMSKY. ou mais freqüente. H. Conn. M. K. San Francisco: Jossey-Bass. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. NEWCOMER. P. Norwalk. San Francisco: Jossey-Bass. Handbook of praticai program evaluation. E. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector. 1990). HATRY. Referências AFFHOLTER. (Eds.: Addison-Wesley. OSBORNE. Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho. por exemplo. D. R. a lei dos resultados e do desempenho do governo. Handbook of praticai program evaluation. A. Penguin Books. E. In: WHOLEY. NEWCOMER. GAEBLER 1992.

1994. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice. C. Report 103-58. HATRY. CONGRESS. 1a sessão. WHOLEY. Public Administration Review. K. Government performance and resultsActof 1993. L.SCHNEIDER.. (Eds.). Senate. 1993. H. J. E. San Francisco: Jossey-Bass. S. (Eds. In: WHOLEY. Handbook ofpracticalprogram evaluation. HATRY. Handbook of praticai program evaluation. 46 (4). 103a Congresso.. E. 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . In: WHOLEY. 1994. San Francisco: Jossey-Bass. E. J. J. H. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. NEWCOMER. E. U. NEWCOMER. R. A. Evaluators as change agents. 356-363. p. S. K. S. Commitee on Governmental AfFairs. SONNICHSEN.). S.

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