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LIVRO - POLÍTIC A - Políticas Públicas e Desenvolvimento

LIVRO - POLÍTIC A - Políticas Públicas e Desenvolvimento

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OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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I I l II II

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II

EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

EDITORA

UnB

Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

CDU 351

"o tradutor.. com consciência e determinação. nos entregamos. ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria.. Francisco G. Heidemann (tradutor) . pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida".Como sugere Cassiano Ricardo. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas.

Com doutoramento em Administração Pública. elaboração de textos de introdução. produção de um capítulo ad hoc. A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo. coube a seus autores. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina. mestrado e doutorado. havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. Além do trabalho de ensino e pesquisa. sua contribuição em ensino. Califórnia. notas editoriais e passagens de amarração. participou também Burton Terence Harwick. J. Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. O professor J. a apresentação. Em seu áesign. compilação de informações complementares e. além da concepção e construção crítica da obra. Nas universidades. E Salm presta consultorias a universidades. G. E Salm. a definição do conteúdo. Como artífices e organizadores. Heidemann. é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. F. professor da Caí State University de Northridge. envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. No lado mais mundano de sua execução. pela University of Southern Califórnia. com sua passagem pela Eletrosul. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. enfim. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo. Heidemann. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. além da concepção. Heidemann também tomou .

tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo. Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . Nesse período. Sumário Apresentação. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc). em duas gestões. onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. Obteve seu doutoramento em Administração Pública. associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração.a decisão de trabalhar para a educação superior. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE. na University of Southern Califórnia. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. ingressando na UFSC em 1976. De 2000 a 2002. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. 79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. 99 Thomas R. De 1995 a 2000. até 1995. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. Em 2002. a mantenedora da Escola de Governo. 15 Introdução. Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. na UFSC. 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. 21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. no início da década de 1990. a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC). 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. 23 Francisco G.

301 Francisco G. Lindblom Capítulo 5.Comentário Modelos: da teoria à prática. 133 Herbert A. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional. 287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. o exemplo da gestão da saúde. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. Wholey .2 Reexame da estratégia mista de decisão. 203 Charles M. Dennis Capítulo 6. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. 259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais.1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. 129 Donald R. 334 Joseph S. 161 Charles E. 181 Charles E. 233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas. 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai. Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas.

é dever ético A . assim. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. Do lado de políticos. também. a associação entre políticas públicas e desenvolvimento. Assim sendo. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema. No entanto. de difícil localização. de forma adequada. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. Parece óbvia. de "tentar reinventar a roda". Tornamse. dada a importância da obra para o seu público-alvo. Infelizmente. o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. implementação e avaliação de políticas públicas. A análise do processo de desenvolvimento de um país passa. na qualidade de representantes dos cidadãos.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. Os textos clássicos. Afinal. necessariamente. portanto. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. para evitar a tendência. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui.Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos). objetivo central do livro. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. portanto. pela análise de sua relação com o processo de formulação. e de práticos da administração pública . essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam. como fonte de informação original. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. costumam ser raros e.

046 cursos de graduação presenciais existentes no país. "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. no mundo da práxis. A contribuição teórica de Ramos. seja este acadêmico. inseridos após cada capítulo. são cursos de administração pública. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. as fórmulas utilizadas pelos autores. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. supostamente. os conceitos e. Em seguida. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. explorar suas virtudes. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. Na primeira. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. na área de gerenciamento e administração. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. Em especial. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública. O conteúdo do livro está organizado em três partes. Felizmente. contribuindo para que os leitores. de forma necessária. Por isso. às vezes. também. como lembra. respectivamente. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). esse desequilíbrio não é tão gritante. conscientemente ou não. é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. Os comentários competentes e cuidadosos. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. por sua vez. economia. Embora o número daqueles que fazem a lei. em especial os iniciantes. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. a teoria e a prática são indissociáveis. Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim. Por exemplo. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. profissional ou administrativo. de autoria de distintos autores. apenas 19 deles. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. educação. dentre os 2. além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. No entanto.de quem escreve um texto. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. dos legisladores propriamente ditos. todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. saúde pública. menos de 1% do total. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. planejamento urbano etc. Kurt Lewin. E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização. em 2004. isto é. seja proporcionalmente pequeno. Boa leitura a todos. todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. Certamente que esses dados não refletem. em áreas como ciência política. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas.

• os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. Schneider. de Harwick. brasileiro ou estrangeiro. nos três poderes. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor. os executivos de organizações do terceiro setor. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. informativo e didático. não foi submetido à apreciação de um comentador. porém. A análise crítica que segue. Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. etc. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. e o sistema de tomada de decisão.Na segunda parte. A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. por sua vez. e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. Os cinco textos — de Simon. estaduais e municipais. incrementai e misto. por se tratar de um estudo inédito e atual. a partir do caso da gestão de serviços de saúde. além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. associações de trabalhadores. sindicatos. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. Quangos. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas".. permite aperfeiçoá-los. ou accountability. Para este fim. ao qual o primeiro deve servir. No primeiro caso. A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. Ongs. comerciais e de • • • serviços. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um. como órgãos de representação. os executivos e os funcionários de repartições federais. Heidemann. os diretores e os gerentes de empresas industriais. em termos de tempo e espaço. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. portanto. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. tem interesse introdutório. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T. implementação e avaliação de decisões em geral. simples e relevante possível. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. os presidentes. Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam. São. G. de F. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional. este também é inédito. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto. O capítulo I. • os estudantes em nível de pós-graduação. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. ou pesquisa de avaliação. assim. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa.

Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade. e o terceirojietpr. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. o setorjmr^sarial privado. Quando este talhou. presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais. ou seja. porém. o mito do desenvolvimento. o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social. como um agente coordenador e supervisor. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. sobretudo a partir do século 18. O conceito de governança pública. de Ramos.: o governo. o Estado passou a regular a economia. nacionais e supranacionais. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. Nos últimos anos. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume. Até a terceira década do século 20. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas. por exem-í j pio. e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. O segundo capítulo. ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito.

o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. Nessa acepção. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. Em seu comentário. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. Segundo Ramos. apesar de modesta.internacional até o início da passada década de 1970. (5) Por uma reformulação do problema da modernização. dos textos clássicos contidos no livro. realizando um aperfeiçoamento crescente". ou mesmo de uma organização. ainda que por alto. para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar. desejo retratar. útil e relevante ao nosso tempo. por sua vez. Ramos oferece a fórmula pqssibilística. significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. é necessário que seja possível ser diferente e particular. até agora inédita em português. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. A mudança genuína é possível. de Niccola Abbagnano (1999). como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. rico e auspicioso. (2) Breve história do modelo de possibilidade. Com a nova antropologia. Para elaborar . no cogito cartesiano. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. Esta segunda versão. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. Mesmo numa economia globalizada. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. sua análise e discussão. Em seu curso. além e acima de seu interesse meramente pragmático. que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. por sua vez. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P. mas não se limita ou se rende a eles. Rezende afirma que a obra . não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. em sua acepção noética. A razão. Ao comentar o capítulo de Ramos. políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. (7) Modernização em novo estilo. comunidade ou cidade. mas também uma profecia para o futuro". (4) Persistência da teoria A'. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea. j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. a evolução histórica de um país. que. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença. desenvolvimento. Com isso. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. o ideal do desenvolvimento. Para o lugar das teorias de caráter necessário.O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar. impositivo. Neste capítulo. isto é. Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G. e (8) Conclusão. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. Depois de superada sua visão romântica e simplista. Como afirma Ramos. Ubiratan S. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. Estado e mercado. O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. ela gerou um novo ideal. A salvação está na diversidade também na história política. na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética. 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise . (3) Características da teoria P. região. Como se lê no Dicionário de filosofia.

Na cultura moderna. SKINNER. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. segundo os estudiosos. (2) cada termo da série é necessário. atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. pois. no sentido de não poder ser diferente do que é. os negócios privados floresciam em plena liberdade. no período entre as duas guerras mundiais. sonhar com a redenção social. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. mormente. pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. As principais teses ou implicações da noção do progresso. 1981. a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política. O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. por comparação. Para poder funcionar. As regras da metodologia historiográfica. que dependiam. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. Por conseqüência.desenvolvimento. no estágio atual dos estudos. Por isso. porém. que permitem delimitar o campo da "história". quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. sustentável. a promoção do progresso esteve. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 . Em grande parte do mundo ocidental. Segundo Bacon. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas. e (2) pela participação direta do Estado na economia. humano etc. 2002).A idéia do progresso é. Num contexto tão favorável. No século 20. econômico. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. incipientemente. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. educação constituíam seus encargos essenciais. também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. Até as primeiras décadas do século 20. E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. Até quase a metade do século 20. ralismo tiveram sua expressão áurea. sobretudo no campo econômico. veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. Naquela época. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. di\O plomacia e. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19. A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento. de acordo com Abbagnano. já não sustentavam suas teses.a então nascente Era Moderna. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice. no campo da economia. chamada pelos liberais de intervenção. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. No século J. na criação e na administração de empresas estatais. em geral. por exemplo. mais avançada no tempo e. no livro Novum organum (1620). com runção empresarial. As grandes iniciativas. Administração da Justiça. portanto. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social.também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. afinal. A ação política dos governos. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais. seria igualmente razoável supor que a era presente .O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. Quanto maior era o espaço privado. os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. mais "idosa" . com seus problemas e soluções r i pela via r política. pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. a líberséculo 20. regulando politicamente a economia. que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior. social. menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. como.

cultural. insatisfatório. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades. O Brasil. por exemplo. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. Durante as décadas subseqüentes. como Alberto Guerreiro Ramos. sobretudo pelo efeito demonstração. calcado fortemente sobre a indústria de transformação. Entretanto. desejando emulá-los. como esclarece. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. Hélio Jaguaribe. por indi\ cadores de desenvolvimento. entre os cientistas sociais. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização. Embora houvessem debates isolados. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. sustentável. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. e ainda significa. segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. Por outra parte. 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. Era o que passou a importar. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. O esforço de industrialização. 1982). ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. como educação. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. humano. O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores. material. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. dos governos e de seus estudiosos em geral. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. Desenvolver um país significava. saúde. publicado neste volume. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. Os principais indicadores eram de natureza econômica. outros. Para chegar ao desenvolvimento. Após a derrocada do socialismo real. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então. econômico. não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. Cândido Mendes. meio ambiente. por exempio. basicamente. em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. as conseqüências perversas. harmônico. Roosevelt. Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. implantar uma economia de mercado que inclua. no Ministério da Educação e Cultura. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. chegou a ser criado. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. inclusivo. ao lado de alguns outros. nessa medida. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social. se não a totalidade. volvimento desejado e desejável: político. são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. O novo qualificativo. justo. esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. em países desenvolvidos. De um significado origínariamente genérico e neutro. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). etc. social. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. no início de um novo processo de desenvolvimento. Álvaro Vieira Pinto. Em 1955. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia. 1958). sobretudo com a criação das leis trabalhistas. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . Seu desenvolvimento é apenas material e. sobre os tipos de desenvolvimento. Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. por exemplo. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. os países foram classificados. porém. portanto. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento. como país emergente. Na década de 1930. é hoje com freqüência referido. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso.méritos próprios e de forma circunscrita. mas provou-se inadequada.

Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. Na frase clássica de Aristóteles. Por isso. "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido. Em seu conjunto. o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. Dye (2005). Lasswell e A. podem comprometer. é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. como também à organização. ou no livro Understanãing public policy. de Thomas R. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . Depois deste pequeno esquema de distinções. a política é entendida como ações. como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. política econômica). Já H. Mas nesse caso também abundam as divergências. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. Desenvolve-se o que. sobretudo por meio do uso do planejamento. Por isso. A política. ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. p. Eis. caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. Kaplan definem política como "um programa projetado com metas. por exemplo. p.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. a política trata do conjunto de processos. para quem. a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. valores e práticas" (Í970. o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". finalmente. entre tantas outras. subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade. A política é concebida. Só então se pode firmar a noção de política pública. fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo. O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. Nesse sentido. já iniciada na quarta acepção anterior. todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. todas as acepções anteriores. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. 129). por sua vez. o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". p. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. práticas. /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . o mercado é hoje politicamente regulado. Entretanto. conquistar e manter poder. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações. A expressão "política pública" (no inglês. em terceiro lugar. O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. como no Dicionário de política. Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. a natureza "política" do homem. um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais. 70). o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. na verdade. se não corromper. O mercado é um agente "plural". Quando predomina esse significado. 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. isto é. para resolver questões gerais e específicas da sociedade. o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. 71). de Norberto Bobbio (1986c). Entre os estudiosos. a seguir. Nas relações sociais. De acordo com uma primeira categoria. por si só. algumas definições. o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. particulares. Independentemente de seu valor prático e operacional. municípios ou distritos especializados). não será visto como um "bem público". já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". ^. conhece com o nome genérico az políticas públicas. Nesse sentido. os interesses conjunturais. é também a arte de governar e realizar o bem público. Para David Easton. as instituições comuns. "o homem é um animal político". torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo. a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. public policy] causa espécie em língua portuguesa. portanto.I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. Em vez de auto-reguíado. Em vez de Aristóteles. política de saúde). ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". objetivo ou propósito" (1963. levados pelo auto-interesse. ou que destrói a natureza. Nesse sentido. a cidadania brasileira. diretrizes políticas. com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. um ser político por natureza. estados.

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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vem a prestação de contas dos gestores de políticas. igualmente incluída no volume. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo.também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio. de que as decisões políticas teriam impacto automático. isto é. uma vez tomadas. do homo economicus. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through). porém. ela não permitiria haver mudanças profundas. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. uma incrementalista e uma mista. Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. De acordo com ele. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. perfeitas. 1979). As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política. ou Partes interessadas. Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. inconsciente por certo. estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa. Segundo ele. sobretudo por julgá-la conservadora. A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 . um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. reconfigurando-o de algum modo. com pouco ou nenhum planejamento. maximizantes. 1990). a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. que são conjuntamente relevantes à sua tipologia. os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. (Finjlrriente. Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. cuja 3a e última edição apareceu em 1984. Sem essas estratégias de ação. a segunda elaborou e testou modelos de análise. A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959.. não há política pública. revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. Sem ação. Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. para Simon. segundo Etzioni. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. (2000). sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. nem sempre tão óbvios. e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. não se norteiam por algum rumo ou direção. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação. Por muito tempo predominou a visão. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas. Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. Em seu argumento. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada. mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. segundo ele. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni. organização. outras teriam de ser inventadas. A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. 1975). o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica. Na exposição de Cline et ai. Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski). O argumento de Etzioni. mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico. Eles decidem e agem de forma incrementai. radicais. _^-t? Em terceiro lugar. como mostra o estudo de Cline. de uma política.

CLINE.July2000. Dicionário de política. Public Administration Review. p. Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. Malcolm L. Dec. Karl. Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making. A behavioral model of rational choice. 99-1 18. Public Administration Review. James. TOTTEN. São Paulo: Martins Fontes. Na prática. por sua vez. A redução sociológica. 1947. Alternative conceptions of accountability: the example of health administration. The science of muddlmg through. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland.. 1967. Ann. 2. (Traduzido e incluído neste volume. 1990. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . Addison-Wesley Educational Publishers.) __ . (Eds. p.) SCHNEIDER. p. New Jersey: D. Modernizatlon: toward a possibility model. Graham. C. Journal of Public Administratíon Research and Theory. Laurence J. RAMOS. Quentin. BOBBIO. 46 (1). ed. p. Implementation theory and practice: toward a third generation. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. ALLISON. Isaiah. Herbert A. O. 1955. l OLEDO. Devetopíng nations: quest for a model. LESTER. 24 (7). ZELIKOW. Glenview. Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER. um sonho de fundo democratlzante. (Traduzido e incluído neste volume. E o sistema de tomada de decisão. Dicionário de filosofia. (Traduzido e incluído neste volume.) SKINNER. 1988. Kurt D.). A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão. 385-92. Caio Navarro de. 279-86. pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver. Commentary. Public Administratíon Review. 1986). Foresman/üttle. __ . 21-59. not yet through. ETZIONI. May/June 1975. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice./Dec. D. São Paulo: Ática. Alberto Guerreiro. A third concept of liberty. São Paulo: Pioneira.) POLANYI. essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer. 35 (3). 2005. Jeffrey L. 46 (4). A título de conclusão. Public Administration Review. Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa. WILDAVSKI. ed. 356-63. 1999.) ___ . (Traduzido e incluído neste volume./ Feb. Public Administration Review. Brasília: Editora Universidade de Brasília. p. depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento. Jan. Referências ABBAGNANO. Public Administration Review. Nov.juntas. 1958. 69. Aaron B.) SIMON. John K. 3. Jr. p. 39 (6). BERLIN. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso. Cabe elaborá-las. Niccola. Philip D. Norberto. 55171. (Traduzido e incluído neste volume. p. 1999. DYE. OTOOLE. 1981. PRESSMAN. W A. 27 (5). 3 (2). ed..) GALBRAITH. BOWMAN. 1979. London Review ofBooks.. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores. Understandingpublícpolicy. 10 (3). 19 (2).ed. Feb. 51726. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais. Brasília: Editora Universidade de Brasília. Von Nostrand. 1970. Illinois: Scott. p. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation. Berkeley: University of Califórnia Press. 11. 1982. 1986c.. 79-88. fseb: fábrica de ideologias.) __ . 1986. Upper Saddle. Mixed scannmg revisited. 8-14. p. Feb. (Traduzido e incluído neste volume. 1986. 4Apr. Amitai. Still muddling. Diferentemente do mito do progresso. Brown. Princeton. Anne L. July/Aug. A economia e o interesse público. GOGGIN. 2. p. Spring 1959. Thomas R. Charles E. G. Washington. (Traduzido e incluído neste volume. In: BELING. (Traduzido e incluído neste volume. implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora. 109-117. 1984. 2002. 1618. Quatro ensaios sobre liberdade. p. New Jersey: PrenticeHall. Quarterly Journal ofEconoics. LINDBLOM.

com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social. Von Nostrand.. de 1983. not indeed for its Newton or Darwin. N. 7-42. 5-30. or its Pasteur. O. A Revista de Administração Pública (RAP). O reducionismo. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. 1970.A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis.Totten (Princeton. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. 21-59). p. J. É esca versão revista . (Emile Boutroux) . no 2B semestre de 1967. em seu número l. p. na verdade. N Tradução: Francisco G. p. porém... organizado por W! A. o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo. está hoje superado. porque o dia.: D. um enorme progresso. que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme. esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. Até recentemente. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. publicou-o. Popper) os últimos vinte anos.. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). (Karl R. pois. Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo. a mesma revista RAP republicou a versão de 1967. shoulã look.. de amanhã cuidará de si mesmo. Heidemann. a sociologia teve. nos Estados Unidos. pelo dia de Amanhã. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais. but mtherfor its Galileo.. Em 1970. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. em competente tradução de Hugo Wahrlich. sociology . da Fundação Getúlio Vargas. BelingeG. Esag/Udesc.

e outro possa assumir a área central. Ramos formou-se em direito e sociologia. no que se refere a totalíciãclè". Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. possa deslocar-se para a área periférica. no que tange à modernização. Entretanto. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. Para começar. no entanto. por um arquétipo rígido de modernização. estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. o arranjo de equilíbrio entre as nações. como forma de superar as limitações do modelo sinóptico. em favor do contextualismo dialético. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap).Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. aqui. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. no contexto da teoria da dependência. apresenta duas características principais. mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos.. a teoria da modernização. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras". esta instabilidade torna possível que um país hegemônico. Entretanto. Almond. por assim dizer. estranho a suas possibilidades. região sul do Estado da Califórnia. Após a anistia. é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas.. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". partindo dessa premissa. e (5) concebe como instável. "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros). verificamos que eles podem ser situados num continuum. ao examinar esses trabalhos. em 1980 e 1981. que. portanto. 20. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. apesar do "materialismo histórico" de Marx. Essas sociedades representam. focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. 81. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. voltou momentaneamente ao Brasil. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. sempre terá possibilidades próprias de modernização. continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. e vice-versa. do ponto de vista acadêmico. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. EUA. por exemplo. (2) exclui o incrementalismo. Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. No presente artigo. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. Mas esse avanço.). na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas. na edição de 1970 (notas n. em 1915. Sua obra. como demonstra. a imagem do futuro destas. e. Em 1966. viu-se forçado a deixar o país. Parsons. de decisão. em Florianópolis. de Braybrooke e Lindblom. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. Como conseqüência desse modo de ver. e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. cujos pólos designei. Freqüentemente. Talvez. com base no efeito demonstração. 60. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. num dado momento histórico. estado da Bahia. estará ameaçado. o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. 82 e 88). (4) sugere. o presente trabalho. Viveu o resto de seus dias. 6 e 7. encontramse cinco notas substanciais. Nascido em Santo Amaro da Purificação. Katz e Kahn. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente. ATeoriaP. quer em forma de livros ou de artigos. nos seguintes termos: Nas seções 5. nos EUA o conceito de totalidade foi. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. qualquer que seja sua configuração atual. depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. deva-se destacar. quase inteiramente inéditas. operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. destacam-se a Redução sociológica. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. Easton. os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor. etc. em termos de conteúdo teórico. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas. e 2) sustenta que toda nação. O postulado principal da Jeoria N. trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. num mundo de ' abundância. de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. até abril de 1982. para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). por Teoria Ne Teoria P. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). mais tarde conhecido como modelo racional. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. na cidade de Los Angeles.

.] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento. aqui nos Estados Unidos. Ásia e África. entre outros.4 No mesmo diapasão. O que representa um percalço ao progresso. estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si.pela grande generalização de Marx. Hirschman e Alexander Gerschenkrori. nos séculos 19 e 20. o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática. Ilustraremos concretamente esta observação. a impossibilidade de uma ciência social. de autores diferentes. Se lermos os artigos de Bendix e Levy..10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . pode favorecê-lo. e que depois se estenderam a outros países europeus. Para salvar o determinismo . Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas.consciente ou inconscientemente . em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento. Em vários aspectos muito importantes. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [. não teremos mais determinismo. também é impossível definir um número determinado de características de atraso. e.' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada . podem ser considerados decididamente associados à Teoria P.3 Historicamente. em circunstâncias diferentes. Isso ocorre com quase todos os que. Wright Mills.] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas. tomando. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados. O determinismo é inconcebível sem liberdade. Albert O. o desenvolvimento de um país atrasado pode. A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade". apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [.2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais.9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista. Somente poucos autores. tão sistematicamente quanto possível.. observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P. ou seja. num dado cenário e estágio. ao arbítrio. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora. eu não sei. sem determinismo. Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais.6 [. a seguinte citação.de qualquer conotação metafísica. em algum lugar. Se pode ser encontrada entre vós.. isto é.que é essencial à ciência social .. nesse terreno.. pela própria natureza desse atraso. tais como C. aos continentes da América do Sul.. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento.1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização. Evidenciase. econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte. têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso.] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico. torna-se necessário explicitar ou articular. Determinismo ou liberdade é um falso dilema. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas. escreveram a respeito de modernização. entre os séculos 18 e 19. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado. mas fatalismo.. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem. por conseguinte. porém. E muito pertinente. há sempre determinismo e liberdade.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular. bem como. o niilismo. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas. uma espécie de complexo hamletiano..As seguintes afirmações. tirada de um ensaio de Mills. de Eisenstadt.5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias. sem o auxílio de tal pré-requisito. No processo histórico e social. uma ambivalência metodológica.. ou "Modernização: protesto e mudança". isto é... por exemplo. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições.

com base na categoria da possibilidade. Contudo. Ele só admite possibilidades epistêmicas. num processo de mudança. Quando B acontece depois de A. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo.12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário". como as de Hegel. nas datas indicadas. Todavia. dentre todos os outros imagináveis. "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave. pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs. de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou. em 1904 e 1905. respectivamente. que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. Sem dúvida alguma. Ucrânia é umautopia do passado. sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. poderia acontecer b em vez de B. nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. disse ele. A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. em dois ensaios de Max Weber. São "discretos" no tempo e no espaço. nesse particular. quando afirma que não existem possíveis no mundo real. efetivamente reconhece as possibilidades. o continuum não existe no mundo. Segundo Abelardo. Por exemplo. Todavia. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único. há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. que efetivamente poderia acontecer". talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N. O sujeito de uma opção. e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. como conceito sociológico. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu.13 A fim de demonstrar seu pensamento. Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. Entre os filósofos. em outras palavras. Teoricamente. até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. A observação de Ernst Bloch. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária. O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva. Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été. no campo das ciências sociais. Para eles. só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha. publicados. "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia. pelos historiadores da filosofia. no campo da ciência social. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia. como ninguém o fizera antes. uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. Para Renouvier.15 Renouvier é incluído. Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria. Assim. seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. em sua concepção da causação histórica e social.'1 é verdadeira. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza. publicado em 1857. A história. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa". Hobbes dá eco a essa tradição. desde Aristóteles. Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. De interesse especial. Antecipando-se a Eugène Dupréel. entre os representantes do indeterminismo. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". Renouvier escreveu o extraordinário livro. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. é a obra do filósofo francês Charles Renouvier.17 Assim. Destarte. tal como poderia ter ocorrido). somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". ao tempo da batalha de Maratona. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático.16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". uma vez que pretende ser ciência". Comte e Spencer. History and class consciousness. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. Para Weber. escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. ele admite que. Aliás.

com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano". ao invés. como algo não "necessário". não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". saber por antecipação [. bem como inovações e mudanças conscientemente controladas. disse Gaston Bachelard. nas propriedades rurais. publicado em 1896. Com esse critério. Mannheim sugere um novo "método de observação". Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos. o luxo. como algo que ainda não ocorreu e.22 Havia. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. isto é. A burocracia. e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. isto é. ou seja. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica. a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano. Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição. mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. Na discussão da ação humana. em matéria de modernização ou desenvolvimento. "auto-sustentação" e "arrancada". de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido".21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. de frente.] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar. não "necessariamente". mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas. possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". isto é. inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou. mas.23 "Todo observador que acredita". enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 . a ilusão do fato consumado.19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos.. tencionarmos atacar. ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. observa Mannheim. As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. Em outras palavras. Vale relembrar o estudo de Weber. tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas. baseada na escravidão. essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos. Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". nessas condições. como o fez Weber. porém.os gregos.. como "tipo ideal". Sua explicação desce à essência da evolução do Império. do ponto de vista de uma evolução em marcha. descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados. "nunca se poderá transcender o eu quero. O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. pois. não resolvida. pois. como cientistas sociais.ciência. mas representa uma possibilidade objetiva. No caso da liberdade. "II n'y a science que du cachê". Todavia. se nós. estamos contemplando aquilo que ocorreu. Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade. não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc. mas não o foram. Todos esses tópicos implicam a Teoria P. Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso". o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). produzindo para o consumo próprio do dono". O conceito de possibilidade constitui. possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. um requisito essencial para a análise científica da realidade social.20 Aliás. Mais uma vez. Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de . que denomina como enfoque in statu nascendí. não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. entre uma "economia natural". Ademais. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias. isto é. e isso se nos afigura como "necessário". portanto. ligado ao comércio internacional. se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados. ao escrever: Num dos casos. torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos. Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. e um mercado urbano. por exemplo. conforme vista por Renouvier e Weber. podemos dissipar a ofuscação do fato consumado. o despotismo. problemas como "colapso". por exemplo. a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. olhamos para o evento como algo que está "em formação". "The social causes of the decay of ancient civilízation". Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária. se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. passados e presentes. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". dadas as decisões apropriadas. Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas.

Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos.30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . dadas novas condições. enfim. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia".24 Tal como o concebe Mannheim. trouxe-o para a área da Teoria P. "A liberdade". a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória. variam elas próprias segundo outras leis. Para ele. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. Em todo tipo de estrutura global. de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". todavia. todavia. mas se encontra concretamente em vias de realização. o conceito de possibilidade está. revela-se capaz. Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente. isto é. no dia 9 de novembro de 1918. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos.29 Não podemos. Hoje. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva. Pode. ao menos em princípio. O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. o aparente movimento próprio da história e da sociedade. A consistência das possibilidades é. Assim. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. necessariamente. Em certas ocasiões. um problema de opção humana. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. caso se verificassem todas as suas condições. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético. será ainda precariamente possível. e não meros agentes passivos de (ímfatum. e estas leis. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem. que o determinismo não é fatalismo. então a solução. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. porém incertos no que se refere à sua realização. que ele concebe como parcialmente condicionada. de modificar ou inverter situações. anuncia o que não existe. de criar possibilidades e destruir o impossível. O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. O fato de que a Alemanha. O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. Na realidade. às vezes.27 O raciocínio utópico. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P. neste ensaio.. para Bloch. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver. presente em seu enfoque. Antes de o jogo começar. Por exemplo. suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. necessidade metafísica. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo. Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial". podemos observar diversas regularidades tendenciais. Refiro-me a The principie ofhope. de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. por fortes razões. não experimentou uma seqüência revolucionária. "em seu mais alto grau. Destarte. Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca.. é prova disso E. como inovações teóricas. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". tomar um rumo imprevisível. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança.mudanças emergentes. por exemplo. Spengler.]. não se pode prever que lado vai vencer. Apresentam-se. a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. a possibilidade só é dada ern estruturas. Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. será apenas possível. o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original. mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução.28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine. diz ele.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história". de certa maneira. conjunturas e situações concretas. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche].

desprezível ou considerável.] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais. a qui. Referindo-se a essa questão. até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". na hipótese em exame. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros. Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente. mediante comportamento estratégico. Já naquele ano. Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. que não favorecem nem impedem o efeito. Assim escreveu: [. contrapondo seus traços aos da Teoria A^. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode. (3) eventos indiferentes. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional". de Gerschenkron. Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário". se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização. o curso normal dos acontecimentos". que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias".35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. e "apenas modificam. por pouco que seja. Ofereceremos. Se esse intervalo for considerável. imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas. quando certa condição está presente ou ausente. Concluiremos esta parte do ensaio. Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. Maclver salienta: "Pata eles.33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro. (2) eventos não favoráveis ao efeito. temporariamente e em grau limitado.] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. Entretanto. o equilíbrio é fundamental.^ A crítica posterior de Hirschman (1958). segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948.32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação".. os seguidores prejudicam os fundadores.. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre". Na realidade. o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P. existe sempre um intervalo. equivalentes ou substitutos funcionais. Quanto à Teoria A^. e seu efeito admitido. John Stuart Mill. Discutiremos essa teoria. Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. ele advertia: [. Robett M. Também para ele não há continuidade no mundo.34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada.. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P. entre uma condição ou um fator. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . Como dizia Bacon. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário". a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica.37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P.indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes.. é apelar pata a metafísica. considerado como causa. três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito. podem servir a um requisito funcional. Por esquemáücas que sejam. Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições. David Ricardo.36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora". não sujeito a mudanças imprevisíveis. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N. Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário". Desde o começo. Tal como empregado pelos sociólogos. bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam.

sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. um obsermente um cientista social. 3. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro. esta possibilidade têmicas ou lógicas.3. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade. linear de evolução. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido. Existe um processo normal e uni. caminhos e colapsos. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza. dades contemporâneas. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio. Uma mente tamente necessárias.39 Conforme assinala Kuhn. para que os agentes tema. mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo. cias concretas. a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. 7. Sob a ótica desse sismodernização. nos trabalhos de muitos autores. O curso dos acontecimentos resulta 2. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados.O que faz o homem pensar em pôs. É pernicioso ao cientista social ser 6. 5. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento. Tudo o que aconteceu é a única 1. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. As primeiras. irá necessariahorizonte de suas possibilidades. nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha. No que tange ao presente. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas.7. eis que se reso dos acontecimentos necessários. sem é uma contradição de termos. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento.No que respeita ao presente. Se observarmos os múltiplas. A qualquer momento pré-requisitos. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. condições nas sociedades em deem diferentes graus. Na realidade. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema. 6. No momento atual da história. Não existe processo normal unilinear. de. exibem dora. refa da ciência social é descobrir o em última análise. poderia prever.verdade emerge mais do erro do que da confusão". conduzindo a sociedade a um novo estágio. a tarefa 5. Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . futuro destas. que está emergindo em nossos dias. Ela tem sido antevista.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais.4. a tada ciência social é mostrar o que. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1. nem há prática sem um rudimento de teoria. Todas elas são. possível fazer previsões. prática. e sua natureza e vimento. que poderiam ter acontecido. A Teoria P. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. o que terá de tivos e opções humanas. Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social. 2. pode se realizar. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. O curso dos onisciente. no sentido de Kuhn. Assim. a fim de ser capaz de ver. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social. Teoria N Teoria P 4. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. Na história contemporânea. Não idéias preconcebidas. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. é acontecer a curto e longo prazos. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas. Em geral.

de Deutsch. como conjunto de pressupostos. assim. de Barnard. entretanto. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades.44 A "teoria do oportunismo". É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. adotado por certos cientistas sociais europeus. diria antes que. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. Os autores afirmam que. que são adequados a determinada situação. em termos conclusivos e abstratos. porém. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor. para uma situação diferente. Dunlop. Este autor já mostrou. dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e. de Kerr. teremos de usá-las em situações próprias. Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida. a um padrão determinado.. o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner. Podemos associar à Teoria . pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento. em última análise. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social. Introduzem. cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man.45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa. mediante decisões adaptadas às condições desses povos. é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade. condição essa que contraria o postulado de Deutsch.40 relativas a modernização. com fundamento nessa correlação. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento./V a noção de uma só e melhor maneira. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento. . restringem-se. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída. Por exemplo. A propósito. após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. Harbison e Meyers.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. no tempo e lugar certos". essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos. uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P.42 Em outras palavras. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação.46 Contudo. critiquei os indicadores de Deutsch. Entretanto. Variam de caso a caso.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N.! tívo da Teoria P. emonstrar. Escrevem: "[. sob o regime comunista. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa.. Existem. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento. Os autores dizem. Todavia. vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado. por exemplo. as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. Esse livro seria perfeitamente representa. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido". qual deles seja o "melhor". Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t . Não obstante. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos.i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média. • E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações..] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". A sociedade da Rússia czarista. evidentemente. os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização. aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. Se. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses. não estaremos absolutamente certos. Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados". A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância. Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. Esse "método estratégico" seria. com efeito. era em grande parte insensível à realização individual. caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. portanto. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento. Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos.

assim escreve: Destarte. não obstante alguns argumentos em seu favor. Nos sistemas sociais concretos. quiçá impossível.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria. Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . uma distorção. ou seja.53 Entretanto. exigem esses valores e normas novos e opostos.50 Contudo. o bem e o mal. Ou. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça". Durkheim e Weber. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos. adscritícías. descobrir ou articular suas premissas conceituais. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. Consideremos. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização. A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico. nesse particular. Essas variáveis. neste momento. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. as variáveis de padrão. Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa. conforme a ocasião. coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro. nas mãos de sociólogos clássicos. que se alinha fortemente com Parsons. e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. Por exemplo. é teórica e praticamente falacioso. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato. Eisenstadt. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada. de Parsons. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências.48 nos quais Parsons se inspirou. William Mitchell. toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. A. senão da própria personalidade. Nos textos clássicos de Tònnies. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. afetivas. Podemos mencionar. como "uma dicotomia. como uma espécie de ritual profissional compulsório. tornam-se muito discutíveis. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. tornam-se. que representariam os extremos opostos de um continuam.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons. busca de realização e imparcialidade afetiva. Mas quando trata de problemas vivos. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa. no mesmo sistema social. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". Conforme observou Buckley. a democracia.49 O parsonianismo representa hoje. por exemplo. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. Entendo por requisito estratégico. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. Em outras palavras. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P. Maine. o processo social em particípio passado. Quanto à modernização. a generalizações ingênuas e impressionísticas. neste país. O industrialismo e. N. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. difusas. Em outras palavras. isto é. Em sua concepção. sugestivamente. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial. Em artigo recente. E esplêndido quando explica eventos pretéritos. O. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados. Se tomadas literalmente. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento. talvez em menor grau. essa variável pode ser uma coisa ou outra. Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. depois de "definido o sentido da situação". 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos". especificidade funcional. não concede margem para ambigüidade. portanto.52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. quando empregado em tom normativo. o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva. por exemplo. nas mãos de Parsons. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista.

58 A respeito desse pressuposto. A Teoria P. A avaliação do papel da difração. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão. Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. pelo contrário. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . Assim. ele parece estar preso num círculo vicioso. Contudo. No tetreno da realidade histórica e social. gostem ou não. Diz ele: [. o rumo do presente está inexoravelmente determinado. não só para consumo. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente.] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que. "difração". Os resultados poderão ser bons ou maus.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração. cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu. no entanto. porém.. As forças. muitas sè-lo-ão. Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. Por exemplo.. que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo. mas também para fins de investimento". Consideremos a variável "difusão versus especificidade". não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal. Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido. na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos.. tal como Eisenstadt. que certas condições. de Parsons. podem ser. pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle.59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas. Assim. preconceitos e distorções. Parece. Deixo para o leitor esse julgamento. bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização. que é capaz de saber. pode obter um quadro exato da realidade. existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. porém. mas algumas terão. diferenciação ou. muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina. Service. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade. porque nossa inteligência está turvada por interesses. enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. de Elman R. De maneira semelhante. parafraseando Hirschman. embora de maneira vaga. Só não conseguimos a compreensão total do presente. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização. por exemplo. Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. Todavia.60 Na concepção sinóptica. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina). ao contrário. em algumas situações. Riggs equaciona.demonstrou.54 Abegglen. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior. que. qual espelho fiel. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. estabelece a "lei do potencial evolutivo". extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas. em sua própria terminologia. que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização. costumeiramente julgadas obstantes. modernização com aumento de especificidade..55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco. embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. mas.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração. em dose excessiva. com documentação convincente. adscrição versus realização (achievement). Urna mente poderosa. pois.56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade". resultante do jogo de causas absolutamente necessárias. essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas. Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman".

se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-. numa série de conjeturas que são "experimentadas. Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança". São dois os postulados da Teoria TV. isto é. parte do campo cognitivo. Mais recentemente.. desde que não se descure a prática da qual deriva. É.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática. porém. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. conforme explicamos aqui. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas". ao interpretar James. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito. em outras palavras. de fato. faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva. como nossas atitudes. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento.71 Bennis. e nós não possuímos esse conhecimento.62 Destarte. Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação. assustada ou carregada de culpa". Por algum tempo julguei que o incrementalísmo. cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo.70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão. Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento". possível entender essa perspectiva não relacionada. efetua nos objetos". Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. Pela seguinte afirmação de Parsons. instead of theories ofchange). ele próprio. e assim por diante". supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma. Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração. ou o contextualismo dialético. Evidentemente.65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo.61 ou. a Teoria P. aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. em atitude furtiva.*'1 Esse assunto. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey. tal como Robert Chin. de superar o enfoque sinóptico. clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 . observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo. A razão. e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela.68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte. é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema. gerência e organização. em minha opinião. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom.64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". Segundo Martindale. Além disso. constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico. na realidade. O Eu que sabe é. segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude.66 Com isso. pelo resto do mundo.compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica".69 Essa atitude metodológica. Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial. Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. e novamente alteradas.] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. muito simplesmente. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento..

e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também. em seu livro. 1760-1830. Antes desses eventos. nenhum sistema de vinculaçóes. não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades". pela primeira vez. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades". relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é. mar ou rio. Diria que. resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. Como se sabe. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas. Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial. na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 . Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las.75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito. até então. A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência. um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas.79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização.72 Afirma. Assim. que hoje "penetra"77 toda sociedade. outrossim. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial. com intercâmbio limitado. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico. 1789-1794".81 Assim. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras". como já foi salientado. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante". ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo. realmentef um mundo unificado. Assim. A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história. segundo os cientistas sociais clássicos. por exemplo. e na revolução política da França. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente. em todo o mundo. com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas. Nessas circunstâncias. desde o século 18. mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas. A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la. Estas eram sistemas mais ou menos fechados. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. raros e descontínuos. declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário. nenhuma rede de relações culturais. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável.74 Em outras palavras. e não por imitação ou origens comuns. Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. A terra não constituía. Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas". Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes.76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional. Em outras palavras. o professor Bendix. em larga escala.

b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional. Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. ' pois que. Normalmente. se levarmos muito a sério a afirmação de Marx. como os EUA do final do século 19. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc. K. coincide com um ajustamento ativo. A expressão "efeito dominação". estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria. como uma sociedade modelar de modernização.90 A modernidade é um fato ecumênico e universal.83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. sobretudo no campo do mercado mundial. ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha. em sua forma episódica contemporânea. como dizia Hartmann. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. proposta pelo economista francês François Perroux. Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa. como no caso do Japão. podem se deslocar para a área central. Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: . sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. Galbraith. por exemplo. condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados. No estagio atual de evolução do mundo.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro". Do ponto de vista da metassociologia da modernidade. e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. Em termos de história. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras". como se pode observar hoje.87 Nenhuma sociedade em particular. Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos. 1. o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo. Uma nação central. As nações periféricas.86 2. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. A modernização nunca termina. a modernização bem-sucedida. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. já podemos especular. Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica. Wright Mills e David Riesman. as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico".85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. no processo de modernização. C. ou a sociedade mundial. Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. de que "o país mais desenvolvidp.89 Em relação à modernização. como também da --•^^1 sociedade pobre. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas. onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais. jamais total. como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a economia mundial. Naturalmente. pode se caracterizar como paradigmática. seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido". ou "pioneiro" e "seguidor".. como J. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia. como o fez Huntington. A adaptação pode ser passiva ou ativa. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. Alguns autores. século 20. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização.88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência". Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito. têm forte caráter ideológico. a partir mais ou menos do ano 2000. sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA. Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável.

a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade. New Jersey: National Bureau of Economic Research. Wright. BENDLX. Social Research. 1967. ibid. A modernização. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". 4. Moâernization:protestandcbange. Power. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. Hoje em dia. p. Ver HIRSCHMAN. Ver também HIRSCHMAN. p. Princeton. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas. mas também que o conduzam. A modernização. hegemônico ou periférico. terão de superar o caráter provinciano. Aliás. Essa sociedade já existe. 156. 5. Albert O. 1966. Washington: The Brookings Institution. Evidentemente. depende da institucionalização da sociedade planetária. S. assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. Developmentprojects observed. Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas. New Jersey: Prentice-Hall. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. Capital formation and economic growth. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. na esfera acadêmica. Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. 3. parafraseando Gilbert Seldes. 2. 1968. Por isso.. se quiserem modernizar-se. Ver MILLS. que o dirijam. 1967. a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo.em seu parcicípio presente. não só para as nações periféricas. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. O. em última análise. Id. um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. Acredito que possam. Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. referido na noca editorial. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. N. 9. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. In: ABRAMOVITZ. 41. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais.. 6. para cumprir esta promessa. 4. 3. Entretanto. C. em certo sentido. Reinhard. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. Inc. embora possamos compreender sua eficácia tática. cap.. University of Southern Califórnia. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo". a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. Para uma visão geral sobre*modernização. como objeto de estudo. ou seja. M. Marion J. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. p. das nações periféricas. 1963. sob asterisco (*). representa. New York: Ballantine Books. temporária. 1966. 4. Jun. mas em estado anárquico. p. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder. do ponto de vista político. The strategy of development. What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". A. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". Quero dizer. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. p.). em: Critique of current studies on political development and modernization. um obstáculo à modernização. mas também para as hegemônicas. (Ed. em larga escala. New Haven: The Yale University Press. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. Notas 1. A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica. Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. temos de levar em consideração o supersistema internacional. p. 1. Com efeito. 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . um comportamento estratégico. Ver EISENSTADT. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte. Jr. Ver LEVY. Mas. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. e não alguma sociedade nacional em particular. politics and people.91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". embora em graus diferentes. A modernização é uma preocupação humana constante. Englewood Cíiífs. 4. Podemos dizer. para clarificar o significado desse processo. Na prática. ou em suas possibilidades objetivas. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten.

1956. A. A philosophy of~therealand'thepossible. Scott.. Evanston. p. p. Hazel E. Charles. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo". J. Pois. Wilburg Harry. Mass. Cambridge. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica". Révue de Métaphisique et de Morale.. . 2. The art ofconjecture. Humanistic existentialism. Ver também: LONG. the literature ofpossibility.: Harvard University Press. Law in history and other essays. Harry Todd. Ernst. Paris: M. New York: Hartcourt. Charles Bernard (1815-1903). 17. 71-79. se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha. . New York: Frederick A Praeger. Id. Historical inevitability. p. Alexander. Lincoln. op. Trench. Isaiah. Ver HIRSCHMAN. Ver RENOUVIER. Thestrategyofdevelopment. editeurs. de. 12. 19. Nicola. The encyclopediã ofphilosophy. Suíça: Georges Bridel & Cie. HACKING. em vez de estudar o processo. 174. p. In: EDWARDS. BUCHANAN.. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. Ver BLOCH. Ltd. DARBON.. no entanto. Acho muito difícil entender como autores eminentes. é julgada". 108-1 10. Georges. Roger.] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro. em termos de generalidades. 1927. The structure ofscience. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico.). 77. Mass. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial. Déterminismes sociaux et liberte humaine.. 181.. volução bolchevista: "[. 1Q de junho de 1925. Paris: Felix Alcan. Nebraska: University ofNebraska Press. ibid. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [. WEBER. Ver GERSCHENKRON. Philosophical Review. 1955. The great chain of being. 1964. E este. 174. Ernest.).. . Signs. 411. Ver também FREUND.. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época). 55-72. ela escolheu um líder autodidata. Paris: Presses Universítaires de France. (Eds.. a resposta certamente é a Alemanha.porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento. New York: Pantheon Books. 2. The nature ofthought. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL. Apesar de não se referir a Renouvier. Edward P. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. 13. p. PEPPER. jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY. Itália: Taylor (Ed.LaformatíonefeFespritscientifique. p. v. p. Sobre Renouvier. Maurice. ed. Londres: George AJlen and Unwin.BACHELARD. conforme a previsão de Marx.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. 1957. 1950. Bertrandde. Uchronie (rutopie dans l'histoire). 1954. mas não determina sua natureza. Brand. no entanto. p. Brace and World. 1967. BARNES.] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas. "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação. Illinois: Northwestern University Press.ibid. Lausanne. se perguntarmos. The social causes of the decay of ancient civilization. 119. 1968. 56. The methodology of social stience. p. 76. Continuity in history and other essays. 1905. Ver WEBER. 1958.. André. E. George. se deu um presidente patrício. NAGEL.7.. 1901./Mar. Apud GURVITCH. p. cit. a resposta é os Estados Unidos. Possibility. Turim."II nyadesciencequedu cache '. 93. se prestássemos ouvido a seus discursos. Renouvier. 1967-p. 1956. Jan. v.. New York: Basic Books. Inc. 7. O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. Possibilita e liberta. WEBER. ver: BRIDEL. 11. Stephen C. ADAMS. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. orientada e disciplinada pela realidade. uma divisão da Random House. Gaston. 8. tei quil auraitpu être. Arthur O. p. Ver LOVEJOY. New York: Columbía University Press. p. Rivière.. Paul (Ed. 599. 1955. 1939. JOUVENEL. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. 1961. Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio.. La philosophie sociale de Renouvier. Max. Açnl 1967. Londres: Oxford University Press. 77. Vol. Paris: Presses Universkaires de France. 8. p. 1938. Lês catégoríes de Ia modalité. op. Londres: Kegan Paul. I.. LOEWENBERG. New York: AlfredA. Possibility. p. 6-7. p. Ver também CHENEY. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. Posstbility. 1962. possam ter sustentadooupropostoocontrário. New York: The Free Press of Glencoe.. Julien. Califórnia: Califórnia University Press. 1964. 1965.: Belknap Press of Harvard University Press. 276). Charles Renouvier et sã philosophie. esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. The sociology ofMax Weber. P. 1908. Paris: Presses Universkaires de France. cit. ld. Ecônomic backwardness in historicalperspective. Cambridge. Ver BOAS. H. v. COSTELLO. 18. Knopf. ver BLANSHARD. cit. 9. Ver JOUVENEL. op. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. George R. 1927. Berkeley. Journal of General Education. Trubner and Company.Tom. Max. 14. Ver também GERSCHENKRON.). Ver. 5. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 . Ltd. Mimeografado. tão expressivo em conseqüências. WEBER. p. "[. tais como Engels e muitos outros. . Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard. PICARD. 9.p.. 1934. New York: The Macmiílan Company and the Free Press. por exemplo: ABBAGNANO. B. 10. O fato. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro. problems in the logic ofscience. p. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. 173. 1968. BERLIM.

porquanto agora já a temos. 1967.. Charles A. Op. HEATH. 29. 1968. l. 1959.. D. BAY.. 43.). Ernest. New York: Harper & Row. Ver o ensaio de MERTON. imparcialidade afetiva. 166. particularismo. ibid. In: LABEDZ. 1964. 1964. Inc. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 73 . Philip. Revista Latinoamericana de Sociologia. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. Karl. 1869. p. D. 65. l. out. "Estamos no limiar de outra revolução científica". Sur Ia catégorie de lã possibilite. New York: Vintage Books. Tempo Brasileiro. Manifest and latent functions. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations. Ver MANNHEIM. p. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica". Clark. Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. Ver BACON. 1965.. 18924. p. 167. Dialectical sodology. 65. uma divisão da Random House. Id. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. Frederick. parece que 'o toma-lá-dá-cá das lutas internas de uma sociedade livre' é o máximo a que se pode aspirar.. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. 52. Furter sobre Das Prinzip Hoffhung e Thomas Munzer ais Theolog der Revolution. 203. a tendência. Man and society in an age of reconstructíon. p. Social theory and social structure. 81. Paul. uma divisão da Random House. 44. 1948. n. 52.. Id. (Edição revista e ampliada). Sur Ia catégorie de Ia possibilite. l. 1966. Administração e estratégia do desenvolvimento. op. 38. Inc.. p. Utopia e marxismo. Ernst Bloch. mas. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada. 210. as variáveis de padrão. (3) universalismo vs. KUHN. In: MERTON. Ao se referir. In: RIESMAN. 1968. DUNLOP. MANNHEIM. p. v. R. Essais pluralistes.. Erich (Ed. Ver RIESMAN. p. 44. 72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. de Parsons. p. Some observations on community plans and utopia.. 151. 169. Londres: Oxford University Press. Mass. Thomas S. The new utoptans: a study of systems design and social change. p. J. de Bloch. p. (Ed. 18. Ver também FURTER. por exemplo. Ver BLOCH. 33. O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. Boston: Porter Sargent. como a conhecemos. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. Ernst. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. 3. Brace & World. KERR.. New Jersey: Prentice-Haíl. Ver também BOSSERMAN. 42. BLOCH. 166. 95. New York: Doubleday & Company. 31. J. v. L. p. Da utopia à revolução. maio 1966. p. 33. p.. an analysis of the sociology of Georges Gurvítch. Ver GURVITCH. mar. 30. 45. n. John T. 41. M. Na mesma linha. ibid. segundo Ernst Bloch. 32. 1965. Works ofFrancis Bacon. Leopold. Ver MACIVER. 1962. Inc. the philosopher of hope. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. 1965. 1962. que ele enxerga. R. Inc. cit. p. 35. A democracia. mar. ELLIS. E.. l. Revista Civilização Brasileira. Ver ainda: BOGUSLAW. 59. New York: Pantheon. Eugène. Chester L The junctions of the executive. Novum organum. ibid. 37. Nossa sociedade é tão boa que Lipset considera bem-vinda. 1966. 1959. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. Karl. 1966. Sobre as idéias de Bloch. BLOCH. J. 27. D. 1964. ibid. Robert. orientação para a coletividade. Individualism reconsidered. p. anuncia BRONOWSKI. 2. p. Glencoe. ibid. Londres: Allen & Unwin. Chicago: The University of Chicago Press. 47. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável. G. Ideology and utopia. Socialist humanism. Gunnar. Revisionism. The common sense ofscience. 7.. D. Id. 82-3. R. 87. HARBISON.. BLOCH. 8. Utopian essays andpracticalproposals. Ver BARNARD. Como é sobejamente sabido. Man and citizen according to Marx.: Harvard University Press. grosso modo. Cambridge. 25. ver GOODMAN. n. Robert. ver FURTER. v. Id. Id. especificidade. New York: Harcourt. p. ibid. 1955. 26. Pierre. Conforme observou Pierre Furter. realização (acbievement). essays on the history ofmarxist ideas. 28. v. Indmtrialism and the industrial man. 36. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. 1948. Social cawation. p. 39. Ver GUERREIRO-RAMOS. Frankfurt: Suhrkamp Verkg. 'é a própria boa sociedade em ação'. Paris: Presses Universitaires de France. 34. uma divisão da Random House. (5) difusão vs. New York. Das Prinzip Hoffnung. n.23. 201. In: FROMM. The American Political Science Review. Englewood Cliffs. p. v. Ver nota 11.). New York: Vintage Books. Pierre. New York: Harcourt. Ver GERMANI. 46. 1949. Ver DUPREEL. 40. Brace & World. p. In: SPEDDING. 1954. (4) adscrição vs. 7. pelo menos para o Ocidente. v. Id. Christian. p.. Ver também RUHLE. 1967. Illinois: Free Press of Glencoe. 188. MEYERS. (2) orientação individual vs. New York: The Free Press.Bronowski escreve ainda: "Este pensamento é revolucionário na ciência moderna. Nesse mesmo número de Tempo Brasileiro há duas resenhas de P. cit.

minha concordância com ele seria quase total. Amitai. Charles L. 2.Talcott./out. 1963. New Yorlc The Free Press. Englewood Cliffs. p. que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton. e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências". Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism. por exemplo. 1960.seu bem-estar geral. John. op. Albert O.. v. Elman R. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 . s. "causar benefício público". The American Political Science Review. Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper.. Ver RIGGS. 1963.ibid. Administration in developing countries. v.. p. 4. Society as symbolic interaction. New York: The Free Press.. Da mesma forma. New York: Pergamon Press. jun. há correntes historicistas (por exemplo. Tempo Brasileiro* ano 4. HoughtonMiffling Company. ibid. John. Boston: Houghton Mifflin Co. p. New Jersey: Prentice-Hall. Ver HAYEK. p. Ver ROUANET. 51. Especialmente. Inc. 63. Ver DEWEY. Arnold M. 50. Contradictory functional requirements and social systems. Praxiology: an introduction to the science of efficient action. n.. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo". Boston. 1966. cit. 56. Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. S. v.p. Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo . Ver BUCKLEY. Herbert. 38. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. R. Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. 1967. LINDBLOM. 387. 389-390. ao considerá-lo um representante do "holismo". Sociology and modern systems theory. SERVICE. BRUYN. Chicago: Aldine Publishing Company. 11-12. Ver HIRSCHMAN. Em muitos casos. v. quem sabe . de Mary Parker Follet. Ann Arbor: University of Michigan Press. Harper & Row. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. p. 1966. 1966. e v. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". W. p. 4. p. Evolution andculture. In: ROSE.. como o faz Popper. 66. Inc. New York: Liberal Arts Press. não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo. 65. Ver: MERTON.48. The Journal ofConflict Resolution. SHILLS. Fred. Ver SERVICE.. STEPAN. que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". Política! development theory: the Latin American experience. Albert.ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. Especialmente. Ver PARSONS. Edward A (Org. 1967.. David. Toward a general theory ofaction. v.). Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo". 1962. Ver HIRSCHMAN. A. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964). New Jersey: Prentice-Hall. Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos. p. 58. G. Id. Econômica. Quaisquer que sejam seus fins. porém. Ver também KOTARBINSKI. 10. Human behavior and social processes. Ver também NYE.. n. fev.387. 13. um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se. V. 1965. 55. às vezes. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. Englewood Cliffs. RIGGS. nature andjreedom. Journal of InternationalAffairs. Nesse artigo. 60. New York: Dover Publications.. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo"). 1965. parte I. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes. 53. Nicos P. ETZIONI. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. 1942. 1960. 37 (New Series). The active society. Sobre a interpretação incorreta de Weber.d. 2. 73. 54. Essays in experimentallogic. 66). Albert O. Marshall D. Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. 310. 52. cit. Walter. em vez de "holism". Além disso. n. Id. New York. 9. Englewood Cliffs. p. 64. o capítulo 4: "Context and thought". William C. BLUMER. 35 (New Series). Ver MITCHELL.. cit.Ver HIRSCHMAN. 24. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. 38-7549. p. Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. Severyn T. 1960. n. 161. Na verdade. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. F. Scientísm and the study of society. 61. n. 304. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. 1967.. 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. 59. 1962. Mill. Em ensaio a ser publicado. New Jersey: Prentice-Hall. v. The law of evolucionary potential. Inc. p. p. On experience. Economic Development and Cultural Change. por exemplo. ver MOUZELIS. 57. 1964. p. Se. 81. a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente. Elman R. SJOBERG. op. Sérgio Paulo. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper.. 77. 1967.. J. ago. 1943.jul.. Ver.. em que ele escreve: ". Ver BRAYBROOKE. ano 23. Ver taníbém DEWEY. todo). ago. In: SAHLINS. New York: Harper & Row. 1968. Alfred. T. 62. 37. p. 2. Ver. 20..

em caso de guerra". In: BENNIS. p. Washington: Georgetown University Press. W. em tempos de paz. 810-18. American Behamoral Scientist. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory. American Sodological Review. The social system. é que eles podem ter . New York: The Bedminster Press. p... 81. 99. 1967. p. BENNÉ. 11. The social impact of cybernetics. Ver THEOBALD. Barbara. cit. DESAN. a surpreendente verdade elementar. 9971. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. PECCEI. p. senão em prazo curtíssimo . Ver BENNIS. S. com o título Administração e contexto brasileiro. New Haven: Yale University Press. 590. p. Wilfrid. Nation and world. 1964.67. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS. 78./ago. Ver também CHIN. U Thant. jul. American Sociological Review. International politics and foreign policy. Já não são mais os recursos que limitam as decisões. New York: The Free Press. Charles R. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. 70. Johan. v. 77. op. Aurélio. 44. 195-203. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados. que só funciona enquanto persistir a escassez. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente". Warren G. George K. A redução sociológica. p. Changing organizations. que uso neste texto. v. v. 1937. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. 79. 12. Ver MOORE. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". MCHALE. representa uma nova ferramenta analítica. ibid. Robert. 73. 1965. n. The utility of system models and developmental models for practitioners. On the principie of convergence in ethnology. Apud BENNIS. Social and cultural dynamics. Journal of American Folklore.). cit. p. 99. 26. John H. Spaceship Eanh.. 1966. Karl.. 486. e uma armadilha de morte. 11. DEUTSCH. v. op. G. HIRSCH. Cybernetics and the problems of social reorganization. p. n. em espécie e escala. Ver WARD. 1965. N. Duesenberry. 6. The planetary man: a noetic prelude to a united world. Robert. Pitirim A. 33 segs. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. Id. Evanston. Explomtiow in social change. jul. p.). Talcott. New York: Hoít. 4. Barry (Ed. Journal ofPeace Research. In: POOL. Introduction. W E. Kenneth E. 1966. 25. The planning of change.. p. LOWIE R. 1967. v. Government and politics in the 20th century. 1951. PARSONS. Secretário-Geral das Nações Unidas. 1961. Don.. 1966. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. 1966. R. The principie of limited possibilites. 1968. 259-90. 218. 1967. Id. On the future of the international system. p. E a decisão que cria os recursos. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. MYRDALL. Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. New York: The Free Press. 69.Ver PARSONS. Approaches to comparative and intemanonal politics. p. p. The spell of limited possibilities. 1960.. 1965. 2. New York: McGraw-Hill Book Co. 68. In: FARREL. In: ROSENAU. Ver MARTINDALE. New York: Simon & Schuster.). 49. 1962. Na mesma linha.). p. Gunnar. New York: Columbia University Press. GALTUNG. Journal of American Folklore. em 1983. Walter (Org. World problems in the coming decades. New York: McGraw-Hill Book Co. 6. Talcott. CHIN. Gwendolen M. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. Sorokin remete a: GOLDENWEISER. Boston: Houghton Mifflin Co. Kenneth D. ed. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. p. 74. como categoria sociológica.. 80.. v.. BOULDING. Global ecology: toward the planetary society. Beyonâ the welfare state. 1965. 75. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Ibid. 82. 1966. 4. New York: Harper & Row. abr. op. 1968. J.em qualquer época. 6. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. mas a idéia de "penetração". portanto. a abundância será um câncer.. THURNWALD.talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. O mundo.. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. Order and community in the international social system. New York: Frederick A. Esta é a mudança revolucionária fundamental . Robert (Eds. R. ibid. O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende. v. John. 11. Illinois: Northwestern University Press. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples. Praeger.. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise . em 25 de maio de 1967. BENDIX. CARTER. HERZ. Ver SOROKIN. Ithiel de Sola (Ed. In: ZOELSCHAN. sobre os países desenvolvidos de hoje. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. Rinehart & Winston. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas. 25. 1912. pela mesma editora.todos os recursos. no "Faculty Center" de Stanford. 72. American Behavioral Scientist. que quiserem ter./ago. In: DECHERT. 1966. A reconsideratíon of theories of social change. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. 1913. foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas. ver SOROKIN. 76. cit. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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notes and appendixes by Ernest Barker. Berkeley.. RAMOS. Alberto Guerreiro. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. 1994. H. Thepolitics [ofj. Fmmebreak: the radical redesign of American business. 1973. Calif. PINCHOT. David C. Translated with an introduction. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. DENHARDT.). Richard O. Oxford. London. . Robert K. Herman E. B.suporte de uma sociedade multicêntrica. 1996. When corporations rule the worlã. portanto. É necessário. Califórnia: Sierra Club Books.: The Universky of Chicago Press. ed. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum. B. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. San Francisco. PEARSON. lan L. 1994. KORTEN. 2. MITROFF. 1958.esse estrato exerce o papel de elite. 1981. Freeman. 1958. 1968. strategies for managerial success in public organizations. The antient economy. Rio de Janeiro: Campus. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology. The case against the global economy and for a turn toward the local. O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. p. FINLEY. Gifford e Elizabeth.). New York: The Free Press. Garrett. San Francisco. Max. 1993. HARDIN. MANDER. fruto da liberdade de escolha do ser humano. Social theory and social structure. Berkeley and Los Angeles. Chicago. Edward (Eds. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 . Christine M. MACPHERSON. MERTON. 1983. Hannah. Thepursuit ofsignificance-. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. West Hartford. Califórnia: University of Califórnia Press.: Oxford Uníversity Press.. 1996. Towarda steady-state economy. Califórnia: W. Califórnia: Wadsworth Pub. Roben. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. Jerry. ARISTOTLE. In: DALY. MASON. (Ed. The human condition. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich.: University of Califórnia Press. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Califórnia: Jossey-Bass. G. Referências ARENDT. San Francisco. Connecticut. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais . 1973. . Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke. 111.133-48. 1964. I. GOLDSMITH. C. The tragedy of the commons. 1978.. Belmont. M. Great Britain: Oxford University Press. San Francisco.

mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais. incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. Dye. caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas. porém. Lindblom e Etzioni. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões. Os modelos revistos P°r Thomas R. em número de cinco. Os artigos de Simon. em segundo lugar.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global. Esta parte do volume. o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada. constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral. Não se trata de um texto crítico. Seu texto é didático e sumário. na verdade. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. No primeiro. é dominantemente marcada.

para começar. parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. da opção pública e sistêmico) servem. "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. Dennis. por razões diversas. Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista. evidentemente. lidado com formulação de políticas. embora Simon não tenha. os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. de grupo. em seu comentário. assinalada pelo comentarista. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. presumido pela ciência econômica. isto é. Os diversos modelos (a saber: institucional. da teoria de jogos. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. não pode oferecer mais do que prometem seus termos. Segundo observa o economista Edvaldo A. Segundo Simon. provavelmente por influência do conceito. principalmente. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. coletiva (política). individual (mercado) quanto da pública. em 1983. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. Pelo contrário. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. PressupÕe-se. Charles E. Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. conforme confessou em carta ao periódico Current Content. Santana. O economista Donald R. Por sua vez. em suas construções teóricas. Segundo resume ele. As decisões dos rnmistradores individuais. segundo Winkler. aqui. Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. com provável exclusão dos economistas. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. então em voga. a rigor. embora não universal. pois. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. Etzioni propugna por yjna posição intermediária. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. incrementais ou mistos. também na década de 1950. e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. Em vez disso. dispensando-se. A ausência de suporte empírico. decidem de modo incrementai. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. formulação e avaliação de políticas públicas. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. eles "avançam sem esforço. de elite. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro. em essência. rumo ou planejamento". E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. Por isso. racional. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. incrementai. de Karl Popper. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. De acordo com M. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico. a operacionalização dessa concepção de homem. Trata-se de um recurso que. Herbert A. de processo. tratamento especial a seu respeito. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. é de sua natureza. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". para orientar o policymaker no processo operacional de análise. do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). porém.ao campo das políticas públicas. incluído na coletânea. Lindblom e o próprio Etzioni. não invalida. De acordo com Lindblom. Com exceção do modelo da opção pública. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. Formulação de decisões: escolhas racionais.

uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão". Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento. Mas o ensaio subseqüente. Seu estudo. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . e. Etzioni admite e lamenta que. consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente.depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas . de seu fiat de executivo. em especial. Na perspectiva de Etzioni. Com base em Guerreiro Ramos. Ao reexaminar sua proposta. evoluiu para uma análise comparativa. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. explorando alternativas de prazo mais longo. indireta e parcialmente. Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". no artigo de 1986. o tomador de decisão consegue.explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada . Na estratégia incrementai. num extremo. Saasa. escrito especialmente para esta coletânea. M. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista.decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações. porém. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional. limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade. as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. no outro. substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. em seu artigo de 1959. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. com (b) os processos incrementais. Castor. Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume. Segundo o comentarista. em que . a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. Em seu comentário. de Burton T. os detentores do poder e. os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro. Trata-se de um texto original. pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". sem maiores considerações por seu mérito teórico. Harwick. Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. J. sob os títulos: "'Mixeá scanning. Segundo Etzioni. que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. que se limitava. no entanto. por um lado. Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista. mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning). Em sua visão. apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom).como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais .para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos.como o "modelo operacional normativo" de Dror. Segundo o argumento de Etzioni. e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas. também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista. A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. levando críticos como Sternberg a observar. Belmiro V. conforme demonstrou. no contexto do paradigma paraeconômico. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas. por outro. e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros. os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . pela abordagem "racional compreensiva" e. Com o modelo da "sondagem mista". por exemplo. que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. destinados a estabelecer direcionamentos básicos. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. Segundo Dennis. corretamente. Conseqüentemente. a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. o artigo seminal de Lindblom. por sua vez. professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas.

Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. p. ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). Entre suas obras de maior sucesso editorial. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania. Thomas R. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University. Harwick propõe que se adote.o mapa de uma estrada. Lindblom e Etzioni. Heidemann. Thomas R. a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. Newjersey: Prentice-Hali. 11-30. a perspectiva de "processo-ação".ed. Dadas a densidade e a originalidade da análise feita. Pode ser uma representação física real . Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R.um protótipo de avião. e o prêmio Donald C. Stone. por exemplo. na obra de Mary Parker Follet. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos. Aliás. 11. . Esag/Udesc. DYE. Embora não a elabore neste trabalho. some help in diínking about public policy. o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. Seu livro mais recente chama-se Politics in America. Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas. Recebeu o prêmio Harold Lasswell. Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real. 2005. Modeís of politics. em Washington. tjn matéria mais mundana. e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise . In: Unáerstandingpublicpolicy. em Israel. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). até mesmo para o russo e o chinês. no Brookings Institution. Dono de um estilo literário direto e fluente. por exemplo. por seus estudos sobre federalismo. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. O Tradução: Francisco G. por exemplo. Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição). cuja base teórica pode ser encontrada. Ou pode o modelo ser um diagrama . na condução de políticas públicas.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas.

o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas. 100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. a Presidência. Seleção dos modelos. Estritamente falando. Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas. Em vez disso. deixar-se explicar por um dos modelos em particular. modelo de processo. Em primeiro lugar. dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas. igrejas. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. modelo racional. mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. ajudar-nos a nos comunicarmos. organizações profissionais. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . Tradicionalmente. a seguir. modelo da opção pública. associações civis.como importantes e mesmo obrigatórias. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. os Estados. partida de jogo. Tradicionalmente. modelo sistêmico. uma breve descrição de cada modelo. processos políticos e influências institucionais. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. o governo empresta legitimidade às políticas. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. modelo de grupo. à maneira de outras disciplinas científicas. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais. Em segundo lugar. modelo de elite. Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade. os Municípios e assim por diante. sugerindo o que é importante e o que não é importante. atividade de grupos de interesse.Serventia aos modelos. a ciência política. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. forcas sistêmicas. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. incrementalismo. Apresentamos. opção pública. à primeira vista. Aqui. Esses modelos não são competitivos. jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo. Embora algumas políticas pareçam. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força. as políticas governamentais envolvem universalidade. isolada ou conjuntamente. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". os Tribunais. identificar aspectos importantes de questões político-sociais. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. Finalmente. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas. etc. Ao longo dos anos. £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. preferências de elites. modelo incrementai. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. Entretanto. focalizando as características essenciais da vida política. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. para descrever e vplicar políticas específicas. . as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade.empresas. Essas instituições oficialmente estabelecem. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . modelo da teoria de jogos. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas.

se as forças subjacentes permanecerem constantes. juizes e outros atores políc °s. têm sido descritos em detalhe.) Entretanto. podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal. Na área dos problemas urbanos. A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas. estadual e local. 1. a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos.sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva. Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais. Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas. O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. suas atribuições e suas funções . porém. e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. Com o termo "estruturados". legisladores. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. burocratas. AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. presidentes. (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas. por exemplo. Desde a II Guerra Mundial. PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro. sistemático. a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. r °cesso: política como atividade política Figura l . Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento. sem que. Recentemente. queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. ver a Fig. Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas. As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras.organização. tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas. O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. Arranjos constitucionais e legais. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro. Em resumo. É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação. gruP°s de interesse. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos".

por exemplo. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . formulação. Estudar os programas. Propor mudanças e ajustes. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas. p. Reimpresso com autorização do editor. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar. organização de agenda. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados. em seus estudos sobre políticas públicas.) Varia (justificação. Articular apoio político para ela. Eis. pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas . controles etc. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona.1 Fonte: Charles O.. pagamentos. que se garanta crítica e oposição. Relatar os outputs dos programas governamentais. o que escreve a respeito o cientista político Charles O. Copyright © by Wadsworth Publishing Co. para resolver as questões e os problemas. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas. 12. 2.quem ganha o que e pot quê.. montagem de agenda para deliberação. ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas.. legitimação de políticas e assim por diante. °trnulação de propostas. mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. Boston: Duxbury. Transformá-la em lei. Desenvolver propostas de políticas. não necessariamente com a substância em si mesma . Jones. portanto. Prestar serviços ou prover pagamentos. o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo . Selecionar uma proposta.identificação de problemas. Organizar burocracias. Criar impostos. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. legitimação. ed. Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. Pacific Grove.Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas.que haja mais acesso se houver maior interesse. mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas. em como ele interage com o processo. recomendação etc. Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem. Brooks/Cole Publishing Co. 1978.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. implementação e avaliação. se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. para a ação governamental.agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. An introãuction to thestudy ofpubUc policy. Na Tabela l. Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas . instalações. Inc. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está. Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. implementadas e mudadas.. O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l .

na verdade. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas). A política é. na realidade. do presidente ou dos tribunais). Truman. e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". a implementação de políticas (criar burocracias.2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se. competitivo ou não competitivo. o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. para apresentar suas demandas ao governo. Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas. mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos. Novamente. da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. (4) o cumprimento efetivo desses acordos. porém. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas. O cientista político Earl Latham descreve a política. da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. a política pública é. do ponto de vista da teoria de grupo. Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. Talvez as restrições sociais. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse. Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. se são populares). formal ou informalmente. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado. ou o que quer que seja. (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses.4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. os acordos e as conquistas. Pelo menos essa é uma questão que metece atenção. saúde ou justiça criminal. em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. que sejam significativamente diferentes. (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas. o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). pluralista ou elitista. Segundo o cientista político David B. despender dinheiro... O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas.3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. em que a discussão. conseguir aprovação do Congresso. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [. sob a forma de estatutos. em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos. por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais". educação. em qualquer momento no tempo. bemestar social. pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa.Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 . em qualquer momento dado. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. Na verdade.envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas). justa e compassiva. esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. Segundo os teóricos de grupo.] Os legisladores julgam a luta dos grupos. em que a implementação seja razoável. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei. fazer cumprir as leis).

e este fato modera as demandas dos grupos. que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. Nos EUA. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. negros e sulistas. a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa. das elites para as massas. Ao fazê-lo. liderança. Desse modo. e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. traduzem as preferências das elites. Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país. Esse grupo nem sempre é visível. pobres. na sociedade norte-americana. quase universal.o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros. Em primeiro lugar. evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes. as políticas públicas. acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. Em segundo lugar. Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais. a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. riqueza. moradores dos centros das cidades. 3). eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. Por sua vez. Quanto maior a clientela do político. Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando. dos brancos. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. católicos. Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". na verdade. há um grupo latente grande. Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . Assim. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. Finalmente. na realidade. a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos . da classe média. a coalizão do Partido Democrata. desde a era Roosevelt até recentemente. grupos étnicos. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. As políticas fluem "de cima para baixo". era composta por trabalhadores. poder organizacional. intelectuais progressistas. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. Os partidos são vistos como coalizões de grupos. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. dos protestantes. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante.Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 .

apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. e. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas. As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há.isto é. Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo". as massas não decidem políticas públicas. • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema. Em razão do conservadorismo geral das elites . Dessa forma. e as elites. e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas.são importantes somente por seu valor simbólico. evidentemente. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. apáticas e mal informadas. bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. muito mais concordância que discordância. os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites. aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos. não das massas. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. dentre as opções políticas. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 . as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. Na maioria das vezes. entre as elites. os tomadores de decisão devem selecionar. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites. agindo na base do auto-interesse esclarecido. Assim. isto é. seu interesse pela preservação do sistema -. Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. essas instituições "democráticas" . Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". Em segundo lugar.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. na maioria das vezes. A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema. Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. a delimitação do governo e a liberdade individual.eleições e partidos . que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. na melhor das hipóteses. As políticas públicas são modificadas com freqüência. mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. Nos EUA. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social. O elitismo sustenta que as massas têm. Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. Em primeiro íugar. • As políticas públicas não refletem as demandas das massas. mas raramente substituídas. mas antes os valores prevalentes da elite. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites. Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. Elitismo não significa. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. o elitismo considera as massas profundamente passivas. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar. • As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos.

A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais. Finalmente. a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. rejeitadas em decisões anteriores. sociais. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos. Para selecionar uma política racional. Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. mas. há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador. entretanto. Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. status. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". incluindo-se aí o custo da coleta de informações. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. por exemplo. mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo. Há. mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade. (3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. a procurar maximizar suas recompensas . políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U. muitas barreiras à formulação racional de decisões. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. dinheiro etc. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. como também das ciências físicas e biológicas. Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo.S. Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. econômicos e culturais.poder. Hoje. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários.Em outras palavras. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido.7 Na verdade. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão. carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos. a partir daí não se deve promover mais gastos. Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. Os formuladores de políticas. ao contrário. reeleição. Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios.

uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. O cientista político Charles E. políticas e despesas são considerados como pontos de partida. decréscimos ou modificações nos programas em vigor. Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. para prever todas as conseqüências de cada proposta. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos. Em primeiro lugar. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. 0 CD „. como ilustra a Figura 5). para então fazer a seleção. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões. (Por exemplo. os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas. nem identificam os objetivos societários. sociais. com base em todas as informações relevantes. informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor. isso acontece porque eles não dispõem de tempo. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências. O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas. Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 . restrições de tempo.Q O (0 o Q. Dessa maneira. Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores. ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o.® <u i <u cn " -a . mesmo na era do computador.8 Segundo Lindblorn.sí l O . Ao contrário.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais. ec onômicos e culturais.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ». e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos. Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. em termos de máximos benefícios líquidos. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política.

na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários. Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. Em quarto lugar. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. ou outros itens de natureza material. envolvendo grandes ganhos ou perdas. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro. construções. negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores. necessárias à maximização de valores. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. com maior freqüência. As pessoas são pragmáticas. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. Assim. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. são deixadas de lado. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". Finalmente. Na formulação de políticas. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. a menos que haja substancial realinhamento político. Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. Em condições de incerteza. organizacionais e administrativas. mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. econômicas. uso de armas nucleares. Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. ao contrário. Em terceiro lugar. o incrementalismo é politicamente conveniente. e as mudanças políticas mais fundamentais. A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas. um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 .Modelo incrementai Em segundo lugar. isto é. Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz. que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas. O "jogador" pode ser um indivíduo. ou em disposições psicológicas. manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical. Assim.L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. raramente procuram a "melhor maneira". aquela que está mais próxima das políticas atuais. tenham eles provado ou não sua eficácia. práticas administrativas ou estrutura organizacional. diplomacia internacional. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar. Na maior parte dos casos. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória.

Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. os dois colidirão.10 para ambos os jogadores. qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional. a contagem pode ser . Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes. há dois valores numéricos dentro de cada célula . talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo. Por exemplo. há quatro resultados possíveis. Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos. há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente. Ambos os motoristas preferem evitar a morte. Quem se desviar será "covarde". então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. cambalear como um bêbado em direção ao carro. o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários. Além disso. mas que se aplica a situações competitivas. cada um seria levemente desonrado (-1). Na teoria dos jogos. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" . Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números. mas o motorista B mantém-se no curso. os resultados invertem-se. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 .um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo.— na verdade. -5 ("desonra"). Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. A mais simples é a matriz de dois por dois. que destroçam seus carros. Se ambos saem do curso. Se nenhum deles se desviar do curso. As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. presumivelmente. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. Consideremos o jogo do "covarde". correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. Se o motorista A desvia.um para cada jogador. Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6). e o motorista B desvia. Por exemplo. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10). levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões.Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes". O resultado depende do que os dois fizerem. JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples. um contra o outro. cada qual representado por uma célula na matriz. A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. no meio da pista. e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. Mas a matriz é muito simples. A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e. Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. portanto. Portanto. Mas se o motorista A decide manter-se no curso.

porque essa opção minimiza sua perda máxima. Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 .) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples. burocratas. portanto. isto é. No entanto. ele deve remediar certas "falhas do mercado". a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. a liberdade e a propriedade. devem ser oferecidos a todos. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. Tradicionalmente. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. para providenciar sua defesa comum. Teoria da opção pública fpublic choice^í. na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. bem como de Thomas Jefferson. como já foi assinalado anteriormente. para qualquer comprador individual. A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário. O mercado não consegue prover bens públicos. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. Por isso. O economista James Buchanan. e mediante acordo (contrato) entre si. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. Assim. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke. versões diferentes de motivação humana. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. portanto. grupos de interesse. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. contribuintes. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la. Em primeiro lugar. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. isto é. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional.9 Em suma. as pessoas devem agir coletivamente. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito. Em segundo lugar. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. Mais significativamente. Finalmente. partidos. candidatos. por intermédio do governo. independentemente do que faça seu oponente. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. suas liberdades e sua propriedade. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. o jogador racional irá desviar do curso. podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva.adversário. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos.eleitores. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. legisladores. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. para se proporcionarem benefícios mútuos. (No jogo do covarde. para seu mútuo benefício. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados. que. Desenvolveram-se. porque. argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. se forem oferecidos a um indivíduo. outra falha reconhecida do mercado e. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública.

Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores. Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta.locai impõe custos não compensados a outros. talvez seja tarde demais. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos. £-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. pode encontrar muitas dificuldades. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios. Assim.serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros.impostos ocultos. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores. amealhar generosas contribuições de campanha. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo. Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. homogêneos e numericamente pequenos. Para compensar os custos impostos à sociedade. os indivíduos interessados em benefícios específicos. Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros. Racionalmente. engordar os orçamentos das repartições. Mesmo depois da disputa eleitoral. Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos. os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades. mas em ganhar eleições. os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam. que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 . Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" . os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade. Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios.os eleitores médios -.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores. nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se. conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo. subsídios. A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais. deduções em folha e financiamento do déficit . A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas. não vencem eleições para formular políticas. Diferentemente dos consumidores do mercado.10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7). Várias "ilusões fiscais" . os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado.

Quando perduram por períodos prolongados de tempo. A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados. e ele o fará para assim se autopreservar. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. se ignorar suas demandas. regulamentações. por muitos estudiosos. em resposta às condições ambientais reais ou percebidas. ou ameaça de uso. perseguem seu auto-interesse no mercado político. os grupos de interesse. que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. Na verdade. Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. O conceito de sistema político tem sido empregado. agem para influenciar a política pública. ou entradas. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. Para atrair membros e contribuições. mas menos organizados. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados. algumas das quais conflitantes entre si. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. obedecem às leis. exagerando os perigos que a sociedade corre. se desejam se manter no mercado. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . a produtividade e o investimento se vêem desestimulados. implícita ou explicitamente. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. de contribuintes/cidadãos. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. Os outputs. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados. Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. com novos alertas sobre perigos. (3) do uso. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. ou saídas. constituem a política pública. MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 .Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. que o trabalho. à semelhança de outros atores políticos. U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. benefícios. acabam produzindo excesso de regulamentações. As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos. Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). as atividades de muitos grupos especiais de interesse. Em suma. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais. por sua vez. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos. Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. programas e serviços governamentais. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" .uma economia política tão eivada de subsídios. essas alocações. da força. com o apoio indispensável de toda a sociedade. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas.

ele deve ter efetivas referências empíricas. um modelo deve corresponder à realidade. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas. O conceito deve ser operacional . ou significativo depende. esclarecer e entender o que é realmente importante em política. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional . Entretanto. ou elites. não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas. Condizer com a realidade. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. No entanto. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas. Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. Podemos todos concordar. de fato. Identificar o que é relevante. ou jogos.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. Por um lado. que possam ser observados. entretanto. ao usar o termo. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. Evidentemente. Ordenar e simplificar a realidade. ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. mesmo que não seja realista. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . ou formulação racional de decisões. o que é real. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. Orientar a pesquisa e a investigação. a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. que possam ser testadas e verificadas. ou grupos. Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política.isto é. dos valores pessoais de um indivíduo. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. Finalmente. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. Propor explicações. estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. via feedhack. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. Em outras palavras. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. ele estará comunicando. Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral. isto é. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos. Geralmente. Comunicar algo significativo. é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui. Por exemplo. Por outro lado. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. ou incrementalismo.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. até certo ponto. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. Quando pensamos em sistemas políticos. Se. medidos e verificados. relevante. ele não serve para ajudar a compreensão. por exemplo. sua utilidade é diminuída na comunicação.

In: EULAU.. p. Ver DROR. Public policy-making re-examined. New York: HarperCoílins.. com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas. WOODHOUSE. Aaron. principalmente. o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . 1965. No livro Undentandingpublicpolicy'. No entanto. 1959. Ibid. 1968. 1957. 1962. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. J. 3. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula. Englewood ClifFs. ZEIGLER. Yehezdel. Harmon. The group basis of politics. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. p. 1992. Thepolicy-makingprocess. 8. Edward J. Winlder. 10. Esses 1956. Notas 1. An economic theory ofdemocracy. David A Jramework for political analysis. 2. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. ed. 1962. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. DOWNS. Spring. N.NevfYork: Knopf. Gênero y Educadón en América Latina. New York: Harper & Row. New York: Harper ÔC Row. decide e implementa uma política pública. ELDERSVELD. Thomas R. 6. CA: W»' dsworch. TULLOCK. 4. An optional model of public policy-making.. Public Administration Review. 1978. Charles E. Ver LINDBLOM. Earl. Referências BUCHANAN. J. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad. San Francisco: Chandler. 2. 1959. 1957DYE. 19.Norch Carolina. TULLOCK.: Prentice-Hall. JANOWITZ. p. Boston: Duxbury.. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI). JONES. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 . ed. Davíd B. ed. Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. lhe governmental process. LATHAM. An introduction to the study ofpublic policy. N. p. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. Englewood Clíffs. The calcutm ofconsent. An economic theory ofdemocracy. Thomas R. 79-88. Belmont. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. LINDBLOM. Gordon. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos. Dedica-se. 1993. BUCHANAN. em Washington (Lashc). 1964. da Universidade do Sul da Califórnia.ed. WILDAVSKY. TRUMAN. LINDBLOM. 9. ed. The politics ofthe budgetary process. 6. Pane IV. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas. Ann Arbor: Universityof Michigan Press. Anthony. A framework forpolitical analysis. 9. The governmentalprocess. James M. Califórnia: Wadsworth. 37. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). Morris (Orgs. 1993. 2. 1954. 1965. 1993.: PrenticeHall. Harmon. ex-professor da Escola de Administração Pública. Anthony.. Boston: Little. 2004. WILDAVSKY. 5. v. 1951. 7. EASTON. ZEIGLER. The irony ofdemocmcy. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. David B. Aaron. J.: Prentice-Hall. Em poucas palavras. The irony ofdemocracy... Heinz. Monterey. Samuel J. Charles O. The calculus ofconsent. Raza. New York: Free Press.. David. 11. a pesquisas sobre política educacional. em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial.). lhe politics ofthe bitdgetary process. 9. Englewood ClifFs. ver: TRUMAN. DOWNS. Charles E.contra os dados do inundo real. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. Political behavior. 239. New York: Knopf. James M. economista. Brown. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. N. NC State e Duke. Gordon. 3. Thomas R. The science of muddling through.

ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. Por exemplo. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. legislação. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. Tabela . Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. legislação. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação. ele não avalia a "elegância" dos modelos. regulamentação Formulação. Finalmente. torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. em escala menor. o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. Assim. o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. depois de testa-los. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. regulamentação Formulação. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. legislação. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. em torno da natureza dos arranjos institucionais. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. Por exemplo. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. No entanto. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. desse modo. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. são muito importantes. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo.Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação. Os modelos nascem na imaginação do cientista. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. Nesse sentido. segundo a teoria. avaliação Formulação Formulação. implementação Formulação. regulamentação Formulação. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos. Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos. Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. apesar do potencial evidente que têm para tanto. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação. Ao invés disso.modelos compartilham certas características entre si. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. que não correspondem à expectativa. isto é. legislação. Obviamente. Em outras palavras. regulamentação Formulação.

No entanto. com base na literatura. sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". ou a determinar se elas procedem. a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". Por exemplo. Em vez disso. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política. Herbert A. partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos. hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais. mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas.se não é absolutamente completo . esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais. e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar. ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA. também é "racional". por ser econômico. até o fim de sua longa vida. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los. suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. v. 69. Ela tem sido testada. p. que existem inúmeros pontos em que se pode intervir. Pennsylvania. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas. Em suma. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. em Pittsburgh. poderia acrescentar. Heidemann.anteriormente. Esse analista saberia. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. originalmence. Nascido em 916. em 2001. em particular. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . ignoram a implementação de políticas.é pelo menos animadoramente claro e amplo. rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. no Quanerly Journal of Economics. praticamente. que.1955.^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. feb. Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio. que . 99-118. na teoria da firma de negócios. Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo. Esag/Udesc. Além disso. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise . A Tradução: Francisco G. esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. em Pittsburgh. O presente artigo foi publicado. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual.

via fax. Os psicólogos. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente. Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos.Enunciada em termos amplos. se adotarmos esse ponto de vista. ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução. As correções. Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. entre outras observações. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp. Neste artigo.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi. Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . de um valor esperado.como uma função da proposta escolhida. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva.que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . em outro trabalho. Isto é. inclui algumas novas considerações . Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente. assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e. Proponho-me. ara garantir a correção dos termos matemáticos. Modelo comportamental de decisão racional " !35 . teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. pode "otimizar" como meio para a adaptação racional . retribuição. algumas restrições que devem ser tomadas como dadas. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas. Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece. os fetos relevantes do mundo real. recompensa. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. Em parte.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha. ganho. envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" . (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência. incluindo-se aí o homem. De maneira semelhante.e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações. a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. Entre as restrições comuns . Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. lucro. têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos). no estágio atual. o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português.sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. Por exemplo.e. resultado. Aqui. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. aliás. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido). dentro do próprio organismo biológico. ou um minimax. Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. num problema de otimização. que. professor do Departamento de Matemática da UFSC. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo. os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas. com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. nos ambientes em que essas organizações se encontram. sem dúvida. assim. por conseguinte. Em parte. ou via escrutínio do ambiente de escolha. Por exemplo. a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. em parte. em mensagem manuscrita ao tradutor. Mas. em 30 de julho de 1996. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". optei pela primeira abordagem. Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. "alcance das metas" .

A probabilidade Pa (s) é uma função real. para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. V(s) . (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos. se for escolhida uma certa alternativa de comportamento. ou resultados da escolha. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. em A (ou em A). a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. se a alternativa de comportamento escolhida for a. para qualquer alternativa escolhida.) 4. aconteça o pior resultado possível . para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. s. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais. e a função V. pode haver mais de um resultado possível. podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários. em forma reduzida. Ao descrever o modelo proposto.a probabilidade de que ocorrerá s. a. Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão). O conjunto Sa é. 5. aos valores nas células. Isto é. de A. às estratégias do primeiro jogador. que são usualmente construídos. S. se for escolhida uma certa alternativa. é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras. mas. nos modelos da teoria de jogos. a. s. a. por exemplo. por sua matriz depayoffs. V. o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios. Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. A. j. Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. senão todos. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1. uma probabilidade. a. Os possíveis estados futuros dos negócios. Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S. vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. com o À contido em A (A d A). é preferível a Sy ou vice-versa —. para cada alternativa de comportamento. o conjunto^. e o payoff.se S. Pa (s) . selecione a alternativa. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. em pares os elementos de S — isto é. V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . de 5.isto é. Ao guardar em sua mente essa interpretação. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores . Num modelo matemático. que serão discutidos aqui — em geral requerem. em que S Pa (s) = l. 6. Em seguida. pois. definida para todos os elementos. em consideração''ou "percebe". A. O payoff"pode ser representado por uma função real. Suponha que. ao subconjunto Sá . quanto os tipos mais limitados. t j. no conjunto Sá.Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional.o conjunto dos resultados que podem ocorrer. vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. o conjunto das células na fila a. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos. 3. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 . se for escolhido a. a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5). representados por um conjunto de pontos. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A . Para muitas finalidades. Na representação ordinária de um jogo. não negativa. porque ela atribui a cada elemento. Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. V(s). do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. uma relação que afirme que s. O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. Representamos então a informação pela associação de cada elemento. o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. 2.que se realize o menor V(s) para s em Sa.2 *• Regra de Max-Min.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). Essa informação pode ser incompleta .

) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. os seres humanos efetivamente usam essas simplificações. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. A título de um exemplo de (b). Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha.Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã. Dependendo das circunstâncias. Na posição (0). selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff. e em que circunstâncias. Na posição (-1). suponhamos que S represente as posições possíveis. Na teoria psicológica. Isso. A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. em situações complexas de escolha. na teoria econômica.deve ser sempre possível especificar. sem dúvida. vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo. A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível. por conseguinte. White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black. mas não vencer. e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". Na posição (+1). Pa(s). que certo resultado é melhor. V(â) = V(s. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência. obviamente. deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados.não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas". ou pior do que qualquer outro. Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S. no 2Q. esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito. fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). -1). poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto. e. veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas. numa partida de xadrez. 0) ou um dos três valores (l. Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem . O. não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise . Regra de probabilidade. obviamente. caso contrário. clara o suficiente.movimento do jogador White. poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. A título de um exemplo de (a). Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo. Black pode assegurar a vitória. de forma consistente. os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. White pode forçar o empate. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. Entretanto. mas não podemos. Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. Em vez disso. A evidência introspectiva é. verdade descrevam o processo de tomada de decisão. Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. tão bom quanto. para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. empírica de se determinar até que ponto. Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório". envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados . parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. empate ou derrota). para todos os s em S. II. Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que. V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo.

V(s) seria igual a /. W(s). Em segundo lugar.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente). em conjuntos ou lotes de duas. contido em S'). de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). Em terceiro lugar. que assume apenas os valores (+2. supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. Então. Ao processo de formulação de decisões. para s em S'. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. como se mostra mais adiante. pode de saída ser associado ao conjunto todo. Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas. Se o processo de coleta de informações tiver custo. mediante esse procedimento. antes de receber a próxima. ou em outras circunstâncias. ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. S' em S). ele pode receber uma seqüência de ofertas. W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto. mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. Quando é admissível uma V(s) simples.) Então. por exemplo. Sá. obviamente. ele procura um S' em 5. 0) nas condições que acabam de ser discutidas. podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S. Se. o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. (Ou. sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. Agora. enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. então. O procedimento. pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. então garante-se um resultado satisfatório. três ou de n ofertas. que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade. definida em 5. de modo que V(s) = l. depois de haver refinado a associação. Em quarto lugar. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. a. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. for possível encontrar uma alternativa de comportamento. (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 .3 Em segundo lugar. S. mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. no caso das funções simples depayoffi (+1. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. Em primeiro lugar. No caso extremo. não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação. (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. Suponha. cada elemento. O). ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5". digamos U(s). o que é mais comum. nos seguintes termos: IV.

Sua exploração pode levar a pontos. isto é. em vez de exigir que o payoff se. "derrota clara". do ponto de vista do jogador. do ponto de vista computacional. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. Dentre os programas viáveis. Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória".]^ maximizado. O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". tornase administrável. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada. então.Sob condições favoráveis. em que V tem os componentes Vf V2 . mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. V(s). derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado. esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. poderíamos ter uma função vetorial. Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. White "explora" todo o conjunto associado a a. que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. a ordenação completa dos payoffs. Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. uma ordenação total dos payoffi. "empate claro".4 Ao que parece. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. Se. obviamente.} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs. É viável. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. Mas. Este último pode então rejeitar o ponto original. pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. que não estão em S'. talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. Considerando até aí respostas alternativas a Black. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada. digamos. Ela requer uma função escalar de payoffi. então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo. um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia. dependendo da adequação dessa associação. White escolhe por tentariva um movimenro. esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. (A otimização exige. Em vez de uma função escalar de payoffs. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. e tentar outro. Modelo comportamental de decisão racional • 143 . "empate ou derrota" e assim por diante. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". V(s). No entanro. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória. A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo. Em seções posteriores deste artigo. vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. a. "vitória ou empate". 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. Para todos os fins práticos..5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. í. até o 30° movimento. pois. O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída. componentes múltiplos. a. Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas. ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais. Por exemplo. Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. Na teoria e na prática de programação linear.. Tão logo esse requisito seja atendido. Em sentido objetivo. diante de todas as respostas possíveis de Black. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados. no entanto. Esses podem ser integrados a S'.

v. No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . não se garante a existência ou a unicidade de soluções. O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional. Figura 2 . Suponha que consideremos satisfatório o payoff. podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência.6 No segundo caso. Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna. Procure um subconjunto de S'em S. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . para todos os i.Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi. V (s) > k).2. o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais". Onde cada alternativa de comportamento. No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais). > k. se V. CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá. etc. A regra V é ilustrada na Figura 2. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido .igualmente um conceito que se refere à aspiração. Tem-se lidado com o terceiro caso. Sá. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão. de tal modo que Sá faça parte de S'. para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. k. tanto quanto possível. de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é. via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais. admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. 3. Novamente. condições ambientais. e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo. a. se Üdar com ele. No primeiro dos três casos mencionados acima. No caso de um indivíduo. atratividade do trabalho. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos. se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis. Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença").por exemplo. ele compara dois empregos em termos de salário. prestígio. seS' Procure então um a em A.

) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante. em vez de uma única situação estática de escolha. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque. Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo. há algumas considerações dinâmicas. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò. o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida.8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes. teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade. (É possível. Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. Há uma outra maneira de representar o processo descrito. Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que. para responder a essa questão. ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial. E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. com boa fundamentação psicológica. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional". o conjunto das alternativas de comportamento. Então. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que. (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo. O nível de aspiração. maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. Então. Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso.humana. é racional. que deveríamos propor neste ponto. A se amplia. pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. Em outra. Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A. dadas essas limitações. Quanto mais persistente for a organização. Mas no outro caso discutido anteriormente . de acordo com o argumento central deste artigo. Nesse caso. se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. se for difícil encontrá-las. A se reduz. por exemplo. o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias. pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas. muito menos antitéticos. para muitos fins.Q payofft do custo de descobrir alternativas). em vez de modelos de racionalidade relativamente "global". Quando se examina as propostas de modo seqüencial. obviamente. em muitas situações. a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo. e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida.poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. que englobe os dois procedimentos como aproximações. Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente".a venda de uma casa —. Consideremos. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias. o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e. Segundo um princípio vago. que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". Modelo comportamental de decisão racional • 147 . podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias. em certo sentido dinâmico. que define uma alternativa como satisfatória. ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação. o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. Mas.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente. No entanto. o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração. Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias. Além disso. uma seqüência de tais situações. e até provável.) Em uma organização. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . 5. e Ã.

) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. no entanto. o outro. dois componentes. de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional. os payoffs de toda a seqüência de tentativas. ao final de cada dez movimentos. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. no começo da seqüência. I. Comparar o Q. Como se indicou na última seção. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. Modelo comportamental de decisão racional '149 . Particularmente. em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. etc. mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. liquidez). Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. de um computador ao de um ser humano é muito difícil. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff. Na introdução. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff. enquanto. Se há desconto dos payoffs no tempo. em pouco tempo. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida. os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo. Esse procedimento haveria novamente de complicar. Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. l. Um seria o payoff" imediato" (consumo). Da mesma forma. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. 10. resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. O objetivo mais amplo. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação). Então. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade. 148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. para a rainha. de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice). isto é. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados. no mundo real. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. ao mesmo tempo. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir. a organização de conhecimentos e capacidades limitados. Nesses casos. as simplificações feitas por essa organização. para a torre.9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom.). por sua vez. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo. e essas discrepâncias. que podem ser de considerável importância prática. Para fins de escolha. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo".

1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A. em base diária. d(k + 1). procedemos da seguinte maneira. (d)) K. para i > k. do preço de vendas.8) õEk (d) _ d d (i) o.ftf. (d) D (l . a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo. Para demonstrar isso.9) _£!_ = _ d(i) p. (A. Agora desejamos estabelecer d(k). ao nível que venha a maximizar (A.4). se não receber ofertas de valor superior a d(k). isto é. k-l k =i (A. (d). se a casa já não foi vendida antes. Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k. Agora. para o dia k. se já não foi vendida antes. isto é. A cada dia (ou outra unidade de tempo). obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k.n Fatorando^ . se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas.4) V {d (k)} = ÍE. V[d(k)]. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 . Ao diferenciar ^parcialmente. ele estabelece um preço de aceite: d(k). digamos. para um ponto máximo: (A.(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)). foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis". Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão. Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa. (A. mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional. na seção "Funções simples de payoff"'.6) d d (i) ôd(i)j=i (A.2) =J . ele aceita a oferta de valor mais alto. ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite.3) Ek (d) = £k (d) U (l. será o valor esperado do preço de vendas. o preço que venha a maximizar o valor esperado.k=i+l j*i ie. Nesse caso.P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k. ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite. para cada k. obtemos: (A. serve de exemplo. Os componentes k da função d(k) são independentes.P. 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k.5) dd(i) Mas: (A. Conseqüentemente. e (A. em relação a cada componente. A ilustração sobre a venda da casa.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo.

antes de prosseguir. ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo. Tomaremos esta última alternativa. Pode-se ver isso. Em primeiro lugar. movido pelo ânimo de puro empirismo. A formal theory of the employment relation. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter. admitindo um preço de reserva a(n). p. Agora. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. l. se a casa ainda não estiver vendida no dia i. produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. Anais. Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. p. Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. Entretanto. 1952-53. Em segundo lugar. 39. e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford. e A comparison of organization theories. Se olharmos para a definição (A. Para uma discussão complementar sobre esse ponto. é igual ao valor esperado do preço de vendas. p. Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco. a pouco menos de cem variações . ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. 5. 1949. "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations".10 Por conseguinte. — podemos calcular o dia d(i) ótimo. submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto . 293-305. a casa estará vendida com certeza no período n. introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. American Economic Review. que. examinadas em cada uma dessas posições. ao se observar que o lado direito de (A. podemos evitar a questão da convergência. Eu poderia mencionar que. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. De acordo com a equação (A. 10). 4). o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. 1951. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. nos termos em que este é definido aqui. até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. 3. 4. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 10). o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. a soma infinita em (A. adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n. v. relativa a &k(d). em velocidade suficiente. descrito na. Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. Kenneth J.l Para que a resposta tenha sentido. para o dia n. para baixo ou para cima. Ver ARROW. v. Ver o Apêndice. ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro. Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo. é um exemplo de uma função simples de pttyoff. SIMON.e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. queremos interpretar a equação (A.isto é. Na verdade. 40-49.19. out. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza". vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. Herbert A. Norman Dalkey. 10) tem de convergir. fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite. e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. v. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. e não a partir de (k = l). o preço racional de aceite no dia i. se ainda não foi vendida anteriormente. de Modigliani. foi possível reduzir o número das linhas de jogo. July 1951. ao longo do tempo. oito por cada jogador. 6. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. Econometrica. 19. ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem. mas. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços. 10) é igual ao lado direito de (A. Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". p. Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha. computando de trás para a frente. mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). Review of Economic Studies. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. 20 n. 404-37. 7. v. 10). 201-208. Em seguida. d(i). no caso em que o somatório termina no período n . Econometrica. 2).

MARCH. Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. os modelos de escolha racional incorporam. normalmente. 9.8. ou seja. um conjunto de simplificações que. Simon e March acrescentam ainda: 10. Journal ofOperations Research Society of America. por exemplo. exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. muito provavelmente. ou da maximização . 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . 96-102. representa uma situação normal para o "homem administrativo".seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". Kincaid chegaram à equação (A. sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha". Em suma. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. segundo Simon e March (1979). um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. contemporiza. Ao que parece. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. Fev. 80. Darling e W. Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. sempre. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. isto é. 1979. 80-84. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. XXIV). O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão. (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. entre as várias disponíveis. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. a quem chamaremos de homem administrativo. I. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. Ver seu resumo. aquela que maximize uma dada função de payoff. 10) por caminhos independentes. An inventory problem. Administrative behaviour. D.101). 1955. o que. Herbert A. A. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa. p. seu primo. Desde 2001. busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. T.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. p. o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC). de Simon. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. na prática. Por causa disso.ou da racionalidade ilimitada. Ver SIMON. entre 1995 e 1997. Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe. New York: Macmillan. na prática. 1947 p. O artigo seminal ora comentado expressa. 39-41. M. De fato. Dentre outras coisas. isto é. 1953. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. 240-44. N. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e. Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas. A propósito. nos modelos da teoria de jogos" (SIMON.

2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 . Dado um conjunto de "n" aeronaves.] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. o decisor encontra-se diante de um problema. Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos. Ou seja. p. contudo. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [.. Isto é.. os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. desse modo. porém. são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. sem função-objetivo. o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON.. cit. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum).1 Segundo Hogarth e Reder (1986. de quebra. \ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência. e. Assim. p. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição. as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e. diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional. Nessas circunstâncias. que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. [. em essência. desde meados dos anos 1960. onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica. é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular. Desse modo.. 7). o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação).como a utilização das funções simples de payoffi . nos períodos mais recentes. facilidade de treinamento. torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. os modelos ajustam-se mais ao problema. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. Ademais. Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional. bem na linha do que pretendia Simon.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido. no artigo comentado aqui. são mais aptos à resolução de problemas. em um cenário em que a guerra é pouco provável.O homem econômico lida com o mundo real. realizada em outubro de 1985.. foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. agora temos um problema com restrições. qual a melhor opção? Nesse caso hipotético. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon). na Universidade de Chicago. XXIV). portanto. a maximização de uma função-objetivo. p. Na verdade. ou entre velocidade e custos. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. capacidade de destruição. dada a impossibilidade de otimizar. mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon. o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização. A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. confiabilidade e custo de aquisição. S186): Quando definem racionalidade de forma ampla. Como há muito tempo se sabe. em urna situação de guerra iminente. pelas características da situação descrita. 1972. inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs". que. autonomia. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs". um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making . quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores. de certa forma. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. nem mesmo as simplificações propostas por Simon . [.] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões. e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível. e. verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo.. agitado e confuso do mundo real (op. e o problema. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro.] Em termos de programação matemática. Nesse caso. tendo em vista que..MCDM). Na verdade. tal como admitido pelo próprio Simon. No entanto. Esses modelos. com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece. o que é mais importante. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. por exemplo. as restrições podem ser tratadas em suas bases reais. normalmente. passa a ser encontrar uma solução possível.

de alguma forma. então. desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982).8 da anterior. Dessa forma. Ou. pela equação (1). Goals and v constraints in decision-making.. ver. soma 10 (pontos.. essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos. o certo é que. porém. Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon. cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo). no âmbito da teoria dos jogos. Apesar de todos os avanços alcançados. Todavia. l. uma seqüência infinita de decisões (escolhas). comentado aqui. esses buscavam. -23. não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW. a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1. essa preocupação será dispensável. de alguma maneira. propostas por Axelrod (1984). 1984. a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. Assim. as sugestões simplificadoras. p. n . ou buscam. mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão. as proposições dos modelos de critérios múltiplos . para O < w < l. o que é também relevante. o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário. cuja soma. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. New York: Basic Books. tem-se: l + w + w2 + . J.25.. infelizmente. estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e. a solução será única. R.w) Na verdade. também começaram a aparecer estudos. 1972. p. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. Rationality of self and others in an economic system. Notas 1. S.1986. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. 3-15. S385-S399. para w = Vi. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. Desde meados da década de 1960. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo. As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso. 4. Ver também Arrow (l 986).que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização.Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência.2 das decisões anteriores. The evolution of coopemtion. No caso. por exemplo. ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. Operatíonal Research. como. n. isto é. EILON. em sua grande maioria. no âmbito da teoria da decisão. = . o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + . por exemplo). se bem que não maximizadoras. vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias. AXELROD. 59. v. em que cada decisão vale 0.. é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional.. Portanto. se as decisões futuras valessem apenas 0. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração". generalizando. é igual a 2. Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes. 2. além disso. por exemplo. The Journal ofBusiness. Com o passar do tempo. o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas. Assim. e o segundo vincula-se aos resultados futuros. pela proposta de Axelrod (1984). K. e que. Estes. tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. Modelo comportamental de decisão racional -159 . Entretanto. mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão.

59. L. A behavioral model of rational choice. S185-S207. R. A. L. Spring 1959. em inglês. Lindblom" University of Yale p. v.. No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". com o sugestivo título "Still muddling. ou racional-abrangente. corresponde ao método do rmiddling through. No artigo de 1959. que têm a ver com a questão da inflação. ou racional-global. YOON. Operations Research. p. v. Aqui. ed. ' SIMON. Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business. das sucessivas comparações limitadas. ou simplesmente racionalismo. O texto original. em botânica. REDER. 79-88. em ordem de importância. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão.1 Charles E. usa-se o termo em sentido figurado. Rationality in psychology and economics. ele recoloca. v. Heidemann. obviamente. 1981. Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. Segundo o dicionário Caldas Aulete. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. M. 19. 1979. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. refina e completa a argumentação. H. em Connecticut.4. por sua vez. K. ou todas as variáveis. p. The Journal of Business. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. a ramescência. nov. todos os valores. Quarterly Journal of'Economir v. Segundo Lindblom. Berlin: Springer-Verlag. como. C.. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. C. A state-of-art survey. pleno emprego. 69. KEENEY. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos. O "método da ramescência". MARCH.são posteriormente substituídas por outras. Washington. 99-118. 1982. ou abordagem racional-compreensiva. 39. Decision analysis: an overview. methods and applica tions. C. de decisão. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . foi publicado na Public Administration Review. 1955. Em 1979. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. do presente artigo de Lindblom. n. v 30 n ç p. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista. Teoria das organizações. H. do "avanço sem muito esforço ou organização". do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. 1986. 1986..HOGARTH. para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. . As denominações usadas pelo autor neste artigo . nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G. D. a expressão muddling through. O segundo saiu na mesma Public Administration Review."método da raiz" e "método da ramescência" . W. p. E. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. not yet through". Multiple attribute decision-making. 803-838. 517-526. Esag/Udesc. M. n ' 6. por exemplo. sob o título The science of "muddling through". SIMON. 4. 2. p. S209-S224. n.. Ele poderia começar procurando listar. A. R. ' ^> HWANG. 1979./dez.

E daí as compararia entre si. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores. Ao cotejar suas poucas opções. a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. então. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. Para estudar o caso da inflação. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita. O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. Num terceiro momento. até mesmo no Brasil. The market system. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. maximizasse seus valores. como seu objetivo principal. Zahar. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. a eliminação de todos os controles públicos. ele estabeleceria. de fato. Em vez disso. Usable knowledge. Num segundo momento. em verdade vivenciada em pequenos passos. foi referido em mais de 490 publicações. Numa outra possível grande linha de abordagem. Se fosse colocado sob pressão. Na verdade. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. por exemplo. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas. e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. apenas numa forma um pouco modificada. por um lado. os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. Sua obra é pouco divulgada no Brasil. The intelligence of democracy. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. publicado originalmente em 1959. É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas. em ordem de importância. obviamente. por outro. entre os anos de 1961 e 1983. continua a atender a quem. em termos de decisão política. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. de fato. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . em 1979. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. como o tradutor destes artigos. Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas. de forma consciente ou inconsciente. A strategy ofdecision. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. ele consideraria. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. A título de ilustração. Essa abordagem não se assemelharia. ele não encontraria. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. mas também menor risco de desemprego. Finalmente. ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. Aí. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. como o primeiro método de formulação de políticas. como aliás sói acontecer. Com escritório ainda ativo no campus. mesmo assim. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. prevenção de quebra da bolsa de valores. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação. com total sujeição ao livre mercado. Por isso. Por exemplo.empresarial. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). Embora seja passível de descrição. Esse procedimento. o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai". o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. normalmente. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. proteção das pequenas poupanças. Além do mais. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. ele procuraria fazer a escolha que. como o pleno emprego. Em seguida. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. Apenas algumas outras metas.

formulação de políticas. se poderia chamar de método racional-compreensivo. portanto. quando estudamos.3 De forma mais imssionística £ jjreve. que lidam com decisões complexas. Na verdade. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. 2a. e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. na posição de praticar aquilo que poucos pregam. Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão. 4a. proponho-me. pratica-se o segundo método. típicos do primeiro método: objetivos claros.e. uma decisão importante de política externa. todo fator de relevância maior é tomado em conta. eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. buscam-se os meios para atingir os fins. no entanto. por isso. política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -. muitas vezes. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados. deixando os administradores públicos. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. e.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. em vez da segunda. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. Para efeito de ênfase. inadem primeiro lugar. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado. por modelos como este. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. isolam-se os fins equada ou limitada. A análise é compreensiva. um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. 3a. depois. bem simples. sim intimamente interligadas. pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. avaliação explícita. sempre que possível. parece ser quase trivial. a literatura sobre tomada de decisão. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo. 2b. O tipo de modelo explícito simples. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo. valores quantificados para possibilitar análise matemática. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. Mas esses procedimentos avançados. A formulação de políticas é. A elucidação dos valores ou objetivos é l b. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência . 4b. uma perspectiva amplamente abrangente e. corro algum risco de exagerar. e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo. planejamento e administração pública. Na realidade. Curiosamente. isto é. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia. O teste de uma "boa" política consiste 3b. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar. o primeiro. sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão. usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. e em pequenas etapas. 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 . chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation.praticarem o primeiro método. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. Charles Hitch.para expor explicitamente os passos necessários no processo . sanciona a primeira abordagem. passo a passo. por exemplo. mesmo em casos de problemas complexos. a esclarecê-lo e formalizá-lo. que lhes são prescritas. o segundo. em grande parte. pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington. como se ela seguisse o primeiro método.

valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. como em geral acontece. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. em seguida. ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias. é preciso saber. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. em primeiro lugar. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. de fato não funciona para questões complexas. como mostra o exemplo. Que se prefira um valor a outro. Suponhamos. Consideremos. passamos diretamente. por contraste. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. quando eles conflitam uns com outros. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira. estaremos descrevendo como os administradores. Ao explicar o segundo. Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. pois o método da raiz. à clarificaçáo do método alternativo. por exemplo. Ele não consegue. com freqüência não saberá de que modo os escalonar. da ramescência. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. Um terceiro ponto. muitas vezes. em algum sentido abstrato ou geral. Com freqüência. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo.Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. descrito por Meyerson e Banfield. um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. o conflito em torno da localização das casas populares. é forte a dependência 5b. Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. por exemplo. Em resposta. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. corno critério de decisão.e tem de escolher . sempre um problema de ajustes à margem. O problema do valor é. mesmo que seja apenas para si mesmo. está subjacente nos dois primeiros. Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores. no método das sucessivas comparações limitadas. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 . faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. ou não. Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. ao controle de tráfego. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. escolher a partir das alternativas propostas. por exemplo. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe . evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas. numa dada situação de decisão. elucidar seus valores e. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. elimina em grande parte a dependência de teorias. mais sutil. em termos ideais. na verdade. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador. os administradores. Como se determina. se possível.5a. em sua maior parte. Se. muitas vezes. Além disso. numa circunstância diferente.diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. tratam na verdade as questões complexas. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. à administração do salário-mínimo. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. e outro.

a °tre ira é irrealizável e irrelevante. O significado deste terceiro ponto tem.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. Ao escolher entre as duas. e não precisa * i. a não ser quanto à sua diferença marginal. se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. f ea " ^ as. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. diante de duas possíveis decisões políticas. pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra. Imaginemos que ele esteja. ainda que sejam os próprios. Y. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. isto é. c. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. de um lado. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. formular os valores relevantes e de. b. primeiramente. partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. ComparaS£ amente ao método da raiz. A não ser de forma aproximada e vaga. em termos um pouco mais elaborados. « 1 com eles. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. Mas. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 . de fato. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes. os objetivos desejados. que foram. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si. às vezes. minhas avaliações relativas . diante da incapacidade de. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y. com base neles. caracteristicamente. e quando ele. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. Em suma. por exemplo. X ç. descrita anteriormente. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. Essa relação entre meios e fins. "boa" ou "racional". afinal. Por isso.por exemplo. conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. de fato. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. efetivamente. a decisão é "correta". Esteja ou não consciente disso. se decide por um dos dois valores marginais. em seguida. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. ainda é. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e.5 A principal diferença constatada entre. Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos. O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. conciliáveis e marginalmente estáveis. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. Ou. eleitos. possível testar se uma decisão política alcança. finalmente. de tudo o que se disse até agora. O segundo aspecto relaciona-se a este. não faz parte do método da ramescência. portanto. de outro. portanto. não conheço outra maneira de descrever. diretamente. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. ou mesmo de entender. d t e. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. para problemas complexos. independente e previamente à escolha dos meios. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. De maneira um tanto paradoxal. sobre liberdade e segurança. se não tem valores ou objetivos prévios para. ele tem. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. um alcaric ' muito profundo. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante. os administradores têm de fazer sua escolha.

Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. global. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. digamos. a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. com os serviços urbanos. o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. a urbanização . Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. e municipais. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. De maneira semelhante. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos. Seguindo por outra linha de conseqüências. Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. com freqüência. não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados. muitas vezes. não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. com o seguro social. Análise não abrangente (4b) Em princípio. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. onde nuer que ele possa ser obtido. essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. na análise racional-compreensiva. e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. na realidade. deve-se em vez disso. mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. No método das sucessivas comparações limitadas. de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins. nada que é importante fica de fora. Mas. quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. quer abstrata ou marginalmente. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. Por isso. Até aqui. Mas. Sendo assim. Por isso. usado na tradução.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. Ao planejar um programa de recuperação de solo. num importante sentido. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro. antes de mais nada. Por conseguinte. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. não haverá padrão de "acerto". Em primeiro lugar. não existe teste. chega-se a ela.o possível enfraquecimento dos laços familiares. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. ser competente em todas as opções políticas possíveis. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. Por isso. Se não houver acordo sobre objetivos. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país.

As políticas não mudam a todo instante. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. com freqüência. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 . em segundo lugar. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. de fato limitam. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. nas democracias ocidentais.6 Relevância. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. reparando os danos causados por outros órgãos. Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. e. em grande parte. irrelevantes. obviamente. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais. mas também realismo Observa-se comumente que. Nesse caso. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo. pode-se responder que. portanto. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. Tem-se destacado. Na verdade. de certo ponto de vista. os administradores públicos e os analistas de políticas. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. no seio dos partidos. mas o definem em termos um pouco distintos. Numa sociedade como a norte-americana. raízes nas atitudes públicas. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que. Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. e ambos favorecem o salário-desemprego. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. em que os indivíduos são livres para se associar. chega-se a uma divisão útil do trabalho. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. pode-se argumentar que esse sistema. por sua vez. na prática. as mudanças nas posições políticas. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião. Ademais. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. mesmo que as exclusóes pareçam. eles o fazem também por uma questão de relevância. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. com freqüência. não precisam ser uma coisa nem outra. no início da década de 1930. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. contudo. arbitrárias ou aleatórias. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. em boa parte. mas por meios ligeiramente diferentes. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra. ou apesar dos esforços do outro. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. estamos bem perto do sistema descrito. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas. De maneira semelhante. em geral. O comportamento dos partidos tem. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. Quase todo interesse tem sua sentinela. mas não o mesmo nível de benefícios.

E sábio. Em primeiro lugar. Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. terá de fazê-las. de várias maneiras. No método da raiz. sindicatos de trabalhadores. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. se porventura possível. Em terceiro lugar. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. ao passo que. no método da ramescência. seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa. ele pode. às vezes. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. o método da ramescência. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. na prática. muitas vezes. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . municípios e órgãos de educação. porém. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. exigiria um conjunto de valores consensuais8 . um processo muito árduo. a exclusão inevitável de fatores é acidental. parece muito superior. liberadas. O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo. autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação. E. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . o método da aiz não faz exclusões. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores. c om freqüência. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo. pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. procedem em seqüência cronológica.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão. ao mesmo tempo. para usar termos pejorativos. ela é formulada e reformulada indefinidamente. ele consegue. mesmo que estes não estejam em contato entre si. Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. em que os problemas particulares de renda. às vezes.Nos EUA. A formulação de políticas é. não o será por outro. por conseguinte. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai. Finalmente. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. remediar erros passados com razoável rapidez . Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. por exemplo. constituem.se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. na análise das opções de uma decisão política. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. acabam se tornando centrais em outro. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido. em princípio. dos parques nacionais. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e. É claro que. Não se decide uma política de uma vez por todas. um trunfo para a formulação racional de decisões. juntamente com a escolha da política. em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. comparativamente ao método da raiz. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. muitas vezes. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. erros sérios de conseqüências duradouras. sistemáticas e defensáveis. associações de agricultores. Em segundo lugar. extensamente Distanciados no tempo. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. e essas decisões. na melhor das hipóteses. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes. ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. da saúde das rodovias. Mediante um processo de ajustamento mútuo. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. ele consegue evitar. do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda.

Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . à maneira do método da ramescência. por vezes. sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. Mesmo que se aceite essa presunção.sem classificar. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente. propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . o método da ramescência a dispensa. normalmente ele decidiria que. conforme preconizam os modelos do método da raiz. E. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas. por exemplo. lazer. Se a análise da raiz. um método sistemático. Por seu turno. de uma maneira característica. às vezes.por exemplo. Tome-se a teoria econômica como.possam desestimular ou estimular a delinqüência. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. Ela é ávida por fatos. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. portanto.por exemplo. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. muitas vezes. não uma falta de método. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas . na verdade. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. às vezes. um método ou um sisna. ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças. como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. habitação. ele necessitaria de uma teoria. E quem assume uma visão global dos problemas. relações raciais e policiamento . os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático. de fato. não raro. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências. no entanto. Para essa ambição bem mais modesta. A análise comparativa. Mas seria tolice se alongar nessa explicação.digamos. porém. ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil. Na verdade. pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. de educação. A propósito. A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas. pela qual os administradores devam se desculpar. de fato. No entanto. para fins de formulação de políticas. e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. e por que eles. sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis.pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado. Nesse caso. Talvez valha a pena destacar que a teoria. lhe cobram. pois. o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. pelo menos por duas razões bem distintas. embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras. a aplicação de mais teoria. se existir). E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. como se explicou anteriormente. exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis. precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios. à política monetária. freqüentemente. leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. ainda por cima. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. emprego. depende intensamente da teoria assim entendida. exemplo de precisão teórica. quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas. o que é um programa viável. em alguns casos — por que o adminisrador. precisa dessa compreensão. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . corno. conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. Com a palavra "teoria". Se.

o pratiquem com sucesso e. 1957. 5. quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. sem dúvida. Oct. Operations Research. para o tratamento de problemas complexos. em artigos recentes. (Eds.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. de fato. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. bem como outros analistas políticos. M. Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional.. como tem feito Simon. W. do qual não compartilham os "estranhos". O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento". . conseqüentemente. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas.. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. às vezes. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros. 1958. Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano. como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. classes sociais. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. Ver Organization. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas. Eles também deram alguns passos importantes.9 E porque ele será. Portanto. II. 1956. ACKOFF. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. Pois suspeito que. de modo que. Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível. ARNOFF. Por exemplo. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum. Vol. HITCH. Baltimore: The Johns Hopkins Press. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos. se possa fragmentar a tomada de decisão. que. L. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. suas imperfeições. e. Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. com a qual contam os administradores. Isso traz à tona outra vez a questão. ver CHURCHMAN.No entanto. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões.). mesmo no interior de uma única repartição. ele passa a ser o método. Operations Research and National Planning . às vezes. F. Porque ele é. Mas. apenas brevemente referida anteriormente. áreas geográficas). Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. a política ntitruste de seu país com um suíço. L. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas. Notas lJames G. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável. COPPINGER. J. por exemplo. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes. p. são muitas. 718. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método. em muitas circunstâncias. March e Herbert A. sem sucesso. New York: John Wiley and Sons. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. Introduction to Operations Research. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir. J. está. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. 1957. de modo ainda mais freqüente. A reação do administrador público diante da exposição do método será. que não foram exploradas neste trabalho..A Dissent. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. E. C. em segundo lugar. de fato. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana. Operations Research for Management. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita. (Que eles. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas. Quando entender a razão da diferença. p. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. McCLOSKEY. Charles. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. outras vezes. New York: John Wiley and Sons. v. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio. por exemplo. e os dois indivíduos. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. 137. R.

nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados. com seu apelo particularmente forte à teoria. afastar-se do incrementalismo. então? Na verdade. Edward C. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. 298. Planning and the PubUc Interest. O que nos resta fazer. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos. American Economic Review v 48. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. Politics. jun. Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". n. Eu também penso assim. 1950. de modo geral. New York: The Free Press. SIMON. apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo. Public Administration. Mas as pessoas. 8. já usou. Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. Knopf. Alfred A. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente. É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai". É.são de fato. De maneira semelhante. 7. Policy Analysis. o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. principalmente. Estou supondo que os administradores. A palavra "partisan". abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. em processos de mercado. no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas. 4. THOMPSON. 298. em sua maioria. 1958. ordinariamente. e também de parcialidade ou incompletude. n. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes"). 9. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. 434. acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração. é possível esclarecer a questão. Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. 5. no sentido de Partidarismo. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. BANFIELD. a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais. formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais .. O argumento aplica. Em outro lugar. onde às vezes é impossível separar meios de fins. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. para fins deste artigo. para a solução de problemas complexos. MEYERSON. parcialismo ou sectarismo. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior. poderia ser vista de modo diferente por outro. Já os incrementalistas julgam que. obviamente. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. Heidemann. 6. este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. De modo geral. Esag/Udesc. p.ou o incrementalismo. 1958. 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . sobretudo a teori de escolha do consumidor. em geral. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo. tantas vezes usada por Lindblom. Jun.1955. querem separar o "deve ser" do "é". ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. antes. Eles acham que devemos tentar melhorar. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. American Economic Review. Victor A. Herbert. às escolhas de políticas públicas. Talvez. "análise parcial"). praticáveis.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . Martin. SMITHBURG. muitas vezes. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. porque nem a revolução. que parece "pequena" a um observador. deriva de partido ou parte. Donald W. são exeqüíveis. a teoria da escolha de mercado. v. ver meu artigo: Policy Analysis.3. Charles. melhorar quer Tradução: Francisco G. 48.

9 Mudãling through 2. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada. também é incrementai. b.dizer. Nesse sentido. mas não excessivamente. às vezes. na literatura e até mesmo em meu trabalho. A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado). especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares. cada um dos tipos de análise. cabal. portanto. a esta prática de análise estratégica.nãoficarbrincando. 2. embora menos. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. isto é. de tempos em tempos.6 Passei a chamar.7 Vamos começar com a análise estratégica. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica. que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa. não todas. tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. nos primeiros anos de suas revoluções. agora.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento". uma análise que explore. c. na formulação de políticas. Elevar ou diminuir a taxa de desconto. dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. e. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos.5 ei-los. Configura-se. erros e novas tentativas. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. comissão ou equipe de pesquisa. usualmente. com os nossos problemas de energia. a 3. que vai desde os pequenos até os grandes. segundo os termos de Herbert Simon. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. Este tipo chama-se análise incrementai simples. por exemplo. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. Definido assim. é extremamente incrementai. Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou. aliás. a uma "racionalidade limitada". não é incrementai. a opção que. incrementai. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. mas tratá-los como um todo integrado. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política. tem a minha preferência? Hoje. Podemos agora examiná-las uma a uma. Reorganizar o sistema bancário. confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai. Eliminar o uso do dinheiro. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. apresentados a seguir. Essencialmente. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. basta que se entenda que o tamanho dos passos. uma seqüenciação de tentativas. agora fica claro que.4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores. A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . mediante a criação do Banco Central. claramente uma opção. o incrementalismo varia em grau. uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa. d. f. A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas.

Entretanto. ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise. na busca impraticável de aproximações à sinopse. Podemos dispor. uma analogia simples. ainda que também difícil. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse.que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. nos mantemos à grande distância dela. vir a usar. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. segundo moldes convencionais mais antigos. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. pretendem fazer sinopse. sem qualquer estratégia para lográ-la. pelo contrário. ao não compreenderem esse ponto. Que outro tipo de aspiração. Portanto. Aponta para alguma coisa a ser feita. portanto. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação. quando segue um ideal orientador de análise estratégica.isto é. O ser humano sempre alimentou o sonho de voar. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível. Suponho que. Considere-se. Pert (Program Evaluation and Review Technique). em geral. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . mal valendo a pena refletir sobre elas. Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise. constantes na literatura de ciências sociais. Como formuladores de políticas. com seus olhos abertos. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica. inútil. e algo a que se pode efetivamente chegar. pesquisa operacional. nunca chegamos perto da sinopse. administração por °bjetivos. o analista. o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é. Uma vez obtida a concessão. ao longo de um continuum. como ideal. com o auxílio de um diagrama. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. no entanto. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. empregam. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. acaba confuso e desnorteado. uma variedade de estrategemas simplificadores. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas. no entanto. para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. a análise completa ou sinóptica . por acaso. ele consegue. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais.o único ideal defensável? Não deveríamos. as respostas parecem óbvias. de forma consciente ou inconsciente. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . alguns de nós. ou memorizar o conjunto menor. mas. algo a ser estudado e aprendido. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica.Não preciso rever aqui as muitas razões. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . A ambição de tentar voar sem auxílio. analistas de políticas e pesquisadores. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas. cambalear com alguma competência. de maneira inteligente e séria. Em casos de problemas complexos. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. de modo consciente e aberto. Novamente. administradores. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora.

É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim. Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas. de uma certa "lógica maravilhosa". A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo. isto é. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local". por outro. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não. uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas. e não que a sinopse é o ideal útil. Na melhor das hipóteses. a título de assunto inacabado. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico. em vez dos fins abstratos a serem perseguidos . uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. eu os uso. Uma primeira alternativa evidente. há. por Langdon Winner. em expedientes mal justificados. é a "satisfação" (satisficing). Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias. eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. como tem sido sugerido. como o incrementalisttio desconexo.não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. e ao qual pretendo retornar em breve.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados. e uma incompletude deliberada e planejada. A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores. A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo . O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas. explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras. O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples . E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 .e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município. como método analítico prático. como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. do qual é parte. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável.10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. por um lado.que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo .12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis.isso quer dizer que. onde são assediados por contradições internas. mesmo sob as melhores circunstâncias. mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada. ainda muita pesquisa a ser feita. que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões. Entretanto. no caso de problemas complexos. e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse. no caso de problemas complexos.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica . só podem ser analisados de modo incompleto . além disso.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada. o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo. Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras. portanto. O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável.ficando vagamente guardados na mente. é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e. Eles não representam. como o incrementalismo desconexo. é a relação entre sua orientação remedial . A análise incrementai desconexa tem muitas falhas. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo. A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor. Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise. Mas . todas as tentativas de sinopse são incompletas. Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais. Toda análise é incompleta.exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. de Simon. enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam. sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude.

é muito fácil provar que. a escassez de energia.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai. como o fazem as propostas de mudança mais drástica. para. em princípio. vetar muitas formas de regulamentação governamental. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. no entanto. as configurações de mudança incrementai constituem.simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). ao contrário. é a difusão do poder de veto em todo o sistema político. Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. como a degradação ambiental. sentem em relação ao incrementalismo político. Ele não é. em circunstâncias ordinárias. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. contudo. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas.por mais interessantes que possam parecer. Poder-se-ia. assim. Na medida em que. que lhes facultam. portanto. para examinar a política incrementai. que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. necessariamente uma tática conservadora. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. por Xer { nplo. mas contra a política incrementai. Para começar. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem). Além do mais. com muita razão. que . parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. a inflação e o desemprego. Nessa linha de argumentação. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . o método mais rápido de mudança de que se dispõe. Ela é racionalmente exploratória. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. a política incrementai parece ser muito boa. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos. Uma delas. 4á certeza razoável. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro. por exemplo. implementada apenas uma vez ou outra. B e C. Vamos. não é lento. é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 . fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai. Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta). o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada. responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios. portanto. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A. sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. evidentemente. na política o incrementalismo. Em toda controvérsia política. particularmente acentuada nos EUA. sem quebra do sistema político. com a ajuda da interpretação jurídica. ela diminui a proporção das apostas e. anima os perdedores a suportar suas perdas. Eles não entornam o caldeirão. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade. Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última.

maior atenção e será observado com mais cuidado. um Samuel Adams ou um Jefferson. mais uma vez. Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes. um caminho para reduzir os poderes de veto. essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos. porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. E igualmente difícil para . plesmente impraticáveis. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação.l Tenho de raspá-la. além do mais.como a que tiveram um Lenin. são extremamente reduzidas. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen. essas são visões felizes. Minha cabeça. exceto em raras circunstâncias.de modo geral.. elas continuam sendo irrealizáveis. Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas.especificamente. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos. ditam que. com vistas afeeãback e correção. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade. pois. que. ou. De qualquer modo. j. (Essa mesma estrutura.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem. entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos. tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. Isso não dá grande esperança. ela . Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico. de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais. que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja.um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. Muitos líderes políticos. por mais pobre que seja a política incrementai. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais.16 É. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional. ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . da política incrementai. conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos. eles permitirem que suas mentes explorem livremente .cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que. mas porque cada elemento receberá. Não que os erros serão evitados. o t. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental. Não é o incrementalismo que impe '• de de ver. é inadequada. Para muitas pessoas. em torno desses conjuntos amplos de compromissos. Salvo revolução. em nível local. é sempre um método não confiável de mudanÇ f social.e reconsiderem suas jus-. São bombardeadas por vetos de todo lado. portanto. Além disso. específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. esta é outra questão. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela . há apenas dez anos. incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que. nossas dificuldades. um Castro ou um Mão. MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 . faz com que as iniciativas drásticas. é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la. se tornem ainda mais difíceis . As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. está doendo. sim. ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular. em conseqüência.15. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '. têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. Se há qualquer relação entre os dois. A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. mas. natureza menos incrementai. que sabem que muitos elementos . um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político. bem como cidadãos comuns. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano. com suas muitas restrições à vontade popular. Eles acre. que é incrementai. que está cheia de cabelos. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. .confundida com o incrementalismo político. Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . Livremo-nos. Creio.<á Entretanto. com clareza.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. te com cada elemento. talrnente na política. fezer essas tentativas. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas. em termos sociais e físicos.

e o Contrato social. Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade. preendente para muitos participantes do sistema. O hábito da análise. da qual faz parte. são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais. A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente . para se pensar sobre política. É demasiadamente simples. No entanto. por todas as razões arroladas anteriormente. Poverty ofpower. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. grandes e pequenos. Embora esse argumento possa ser válido. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política. seja ele incrementai ou não. que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. e eu o estou achando cada vez menos confiável. Se. Na verdade. de Skinner. por urn lado. a empresa privada. não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. mas significativamente menos incrementais do que hoje. Portanto. de Rousseau. No entanto. em tantas ocasiões equivalentes. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples. por exemplo. de Shonfield. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa. sim. talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo. ao que parece. os sistemas autoritários. de Rawls.a vida moderna . pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). próximas e distantes no tempo. O medo e a liberdade. da mesma forma que a análise incrementai desconexa. As obras Walden two. As mudanças incrementais acumulam-se. O Estado na sociedade capitalista. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples. sobre suas orientações e possíveis características. a Constituição e outros fatores. Uma teoria da justiça. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. pelo menos às vezes. mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas. alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos. na União Soviética. chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural. mesmo que não possamos prevê-los. num futuro bem distante. como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. muitas vezes altamente especulativa e até utópica.e. que continua sendo necessária e útil. O ritmo de mudança na União Soviética. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . de Fromm. esta é uma objeção à política incrementai. ilustram a variedade de ingredientes necessários. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. grandes passos. Estou de acordo. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. muitas vezes. porque eles são menos doutrinados. Nas sociedades contemporâneas. Modem capitalism. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando. de Miliband. não temos evidência sólida a seu respeito. estimula o incrementalismo político. pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . tímida e conservadora. Vale a pena pensarmos a respeito. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. valores e percepções de seu próprio interesse. como se observa tanto em políticos como em professores. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. de Commoner. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. particularmente. acontecem mais coisas que alcança a vista. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso.

Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. poucas questões são examinadas a fundo. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. não o faz. apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes. a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas.sobretudo poderosos fragmentos de compreensão. Segundo uma quarta característica. de Hobbes. e o que sabemos. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil. é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes. com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo. fazê-la. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central. O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. de pesquisa. Em muitos casos. a duras penas alcançada por nossos governos. Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. Elas nos dizem o que sabemos. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas. Apenas afirma que a coordenação. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo. e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights . a quem mais compete. os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais. Mas elevam de modo considerável. de Platão. seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas. traduzem uma tentativa de coordenação central. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes. Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. ou com um mínimo de ajustes. semi-autônomos. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura. mas criticas ou vitais.17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. Essas intervenções modestas. O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções. Elas não são sinópticas . mas ignorávamos que sabíamos. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. Muita coisa é omitida. seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. Na realidade. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington. por direito. quiçá. Em muitas circunstâncias.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas. muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático . Para as pess °as comprometidas com democracia.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. ou o Leviatã. em que os vários participantes. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas. isto é.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. Além disso. encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática. na formulação de políticas. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes.

nos tribunais Clv is. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias. e seus métodos os resolvem com o cérebro -. como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. Forte autoridade central pode ser .18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países. O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é. deixada a suas interações políticas recíprocas e.19 Se conseguisse sustentar sua idéia . em vez de tentar suprimi-la. e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias. portanto. à ausência de uma competição de idéias). os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira. à "análise" em si. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes. porque te0i um pneu furado. Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. pretensamente sinópticas. em seus aliados ou em seus simpatizantes.isto é. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo). Já em relação às grandes questões. eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda. mas ainda assim são métodos de análise. política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas. e não de uma coordenação centralmente analisada. Não é simplesmente uma substituição de política por análise. em caso após caso . A coordenação de participantes é. a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista. Em ambos os casos. embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente. No caso extremo. eu acrescentaria. parcialmente. Seus padrões de interação podem ser deliberados . ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. até certo ponto. e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes . mostram nossa extrema dependência dela. o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. em todo caso. Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. Embora freqüente. mas é a forma como a praticamos nos EUA. sua importância. Em primeiro lugar.e historicamente tem sido. O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto.e fortemente fundado em doutrinação. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . isto é. é melhor vendê-lo. o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece. Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece. por isso. No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral. O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião . várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional. em grande parte. Incrementalismo à parte.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas. graças à homogeneidade de opinião (isto é. o incrementalismo analítico é análise. compartilham interesses e valores dominantes. o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise. segundo argumentam os críticos. Os procedimentos adversários. Como se tem observado com freqüência.de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele. Trata-se de uma forma em que. sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente. Charles L. muitos ou todos podem vetá-la. não é uma coordenação analítica dirigida centralmente. Em vez disso. em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. uma substituição de política por análise. de toda a "política". essa opinião é simplesmente ingênua.é de que ele é fraudulento.de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . ou °s participantes indiferentes. pelo rftenos vagamente. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. até mesmo nos EUA. mas não incrementalismo.

de Kuhn. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. mas não inteiramente elaboradas. e de seu conceito de eficiência-X. Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana).24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo . portanto. na obra Representative government. Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. novos ou relembrados. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas. portanto. na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. em suas várias formas. um mecanismo para controlar a autoridade central. ainda mais quando esta é. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas. de estratégias para uma parcialidade competente. quando muito. entre outros. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes.um fato simples. para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento. Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas. incluindo a análise parcial. Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento. como tem sido historicamente. em grande parte. eles a fazem mediante a análise parcial. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas. fúteis. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como. elas aparecem no pensamento maoísta.21 Os mesmos insights. Michael Polanyi. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes. e que precisemos. conforme parece insinuar Schultze.de decisão.20 Finalmente. mas são métodos. quando há total carência de informações). em seu trabalho científico. que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes.23 Até as "revoluções" científicas". Lakatos e Kuhn. Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo. Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são. mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos. de John Stuart Mill. são realizações de incrementalistas parciais. mas ainda largamente negligenciado. Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise. em muitas circunstâncias. elaborada por Harvey Leibenstein. Sempre pensei que. Essas possibilidades são percebidas. e não. apenas uma análise grosseiramente incompleta. Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. De forma mais surpreendente. se bem que com outros nomes. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas). com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . não limitado ao que vai na cabeça do analista e. creio. inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. vêm mostrando. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise.

em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. 69. 10. East and West. nas assim chamadas democracias ocidentais. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. Herbert A. 6. rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise.pluralismo. 7. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. entre outros. 1967.o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. Nos anos intermédios. que era outro termo para incrementalismo). mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro. Mixed-scanning. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". mas flagrantemente adernada. New York: John Wiley. são quase inteiramente questões secundárias. v. bem como o ajuste mútuo entre as partes. procurei por mecanismos semi-ocultos. Quanto às grandes questões. Fesler. que raramente entram na agenda. ex-diretor executivo da revista. Rio: Zahar. 1965). b. 8. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. 1975. Quarterly Journal of Economics. 12.: Ballinger. DROR. assim. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. SIMON. Models ofman. O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . acabamos. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos. Economicplanning. Agradeço a James W. 1959). ETZIONI. as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. De qualquer modo. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. David R. E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. 1963). 5. o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. 1957. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. cap. expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. cedendo naquilo que decidimos estudar. 1968. Public policymaking reexamined. os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro.). A título de ilustração. 2. Amitai. a. Shore. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. 1955. 198. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais. com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. e sua formulação decisória é de fato pluralística. Feb. as questões políticas que entram na agenda política. v. Herbert A.25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. Public Administration Review. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. Além disso. o que não funciona (se bem que persista). Mass. 5. espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. p. cap. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. Yehezkel. havendo. rompimento de gargalo. são os seguintes os passos convencionais. direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. 27. Morris (Ed. limitação da análise a umas poucas propostas. v. d. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. No artigo de há vinte anos. Para um incrementalista desconexo. SIMON. Em ambas as fases ou etapas. muitas vezes.. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 . 1979. por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. A strategy ofdecision. na história intelectual. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados. 9. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. BORNSTEIN. em relação coerente. "A behavioral model of rational choice". Notas 1. embora prefira negar essa interpretação. Cambridge. em David Braybrooke e Lindblom. 14. e os mais recentes. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. nunca existe última palavra. c. H. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. Identificar e organizar. 19. a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência". Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui. Especificamente. Mayhew e Edward W. quase inconscientemente. San Francisco: Chandler. Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada.

Usable knowledge. Behavioral Sience. ver uma discussão esclarecedora."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. ver: LINDBLOM. Califórnia. Apr. com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado. 1968. visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos. NJ: Princeton University Press. 56. Peter. LAKATOS. Lindblom "The science of muddling through". 24. Para um enunciado mais completo das razões. 18. os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. lan. 1978.13. p. The coming crisis of Western sociology. American Economic Review. Washington. na Public Administration Review (LINDBLOM. 19-29. Brasília: Editora Universidade de Brasília. em Los Angeles. p. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. nos Estados Unidos. Cambridge: Cambridge University Press. Michael. Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A. Allocative efEciency vs.1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. público e sem fim lucrativo. policy-making: Some converging views". parte V 15.). durante mais ou menos quarenta anos. 3. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos. foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica. Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. 19. David K. 1974. Harvey. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Hirschman. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . The two faces of power. diretor de pesquisa e analista de orçamento público. * Charles M. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. em: GOULDNER. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública. Nessa posição. 22. Thomas S. 491-495. 1981. 1966.. 56 American Political Science Review. Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. Dennis* Desde o final da década de 1950. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo.). Ver Política e mercados. 267-272. na USC. Minha própria reflexão é devida a Albert O. D. quer públicas ou privadas. Charles E. out. LINDBLOM. 1962. em Florianópolis. p. The politics and economia ofpublic spending.. Alvin G. Enter Plato. Mas é apenas a esta categoria muito especial de. 20. LEIBENSTEIN. 1962. Jun. 1979. Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. além da capacidade intelectual. Organizedsocial complexity. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. 16. ultimamente. Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial . KUHN.ver também MITROFF. e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. 1975. Em LAPORTE. New York: Basic Books. C. The subjective side of science.: Harvard University Press. BACHRACH. 1962. Dez. New York: Basic Books.especialmente sobre a última . passim. gerente de contratos em programas de saúde. Alan (Ed. Cristicism and the growth ofknowledge. Mass. Morton S. 1976. Imre. New York: Elsevier. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. MUSGRAVE. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). cap. Charles L. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal. A título de introdução. que Schultze demonstra apreço elevado. G. Minerva. v. Todd R. Também seu Beyond economic man. 1970. O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. Charles E. Albert O. (Mike) Dennis participou. X-eficiency. Cambridge. Ver: HIRSCHMAN. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas. POLANYI. BARATZ. A estrutura das revoluções científicas. v. analista orçamentário numa repartição central de orçamento. publicado pela primeira vez no início de 1959. (Ed. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais. 25. Ramos. New Haven: Yale University Press. 23. 70. 21. I. partidário. A partir de 1983. Usable knowledge. 1978). "Economic development. 17. cap. 1965 p. São Paulo: Perspectiva.1970. para a resolução de problemas complexos. 15 e 17. The republic of science. Princeton. Vinte anos mais tarde. sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. research and development. O processo de decisão política. SCHULTZE. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E. Charles E. Lindblom e Cohen. COHEN. Formado em Ciência Política.: Brookings. 14. Mais desenvolvido em: LINDBLOM.

ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência". em sua maioria. Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. Lindblom. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política.. políticos e sociais de formulação das decisões. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos.. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados. mesmo que não haja acordo sobre valores [. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática. Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. porém. decorrem de suas condições históricas particulares. em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas. necessariamente. mas também com valores e objetivos conflitantes. concordam que seja a "melhor" política.Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. 207). deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo. Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política. se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. Entretanto. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais. em seu artigo de 1979. p. Em seguida. mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. p. Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva. define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes. Portanto. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar. que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas. Embora. não haverá padrão de "correto". o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos. no entanto. devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional. e este consenso continua sendo possível. 204). definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. Não havendo concordância sobre objetivos. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área. Lindblom comete esse erro fundamental. Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos. Diante desses problemas aflitivos. Quando.] Por isso.] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser". Para fins da presente análise. de 1959 1979.. num importante sentido.. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959.

de fato. Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. técnica).proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade. Entretanto. na formulação de políticas. especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico. como. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. como a intuição. Assim. Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas. porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas. Entretanto. no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. Além do mais. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. Mais tarde. de acordo com o qual existe. e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso. mas também cria espaço para "fatores extra-racionais". Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos.1 Mas ele não avançou o bastante. e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado. porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social. quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas. e a racionalidade da "metaformulação de políticas". mais administráveis. b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. ". 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom.[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes. portanto. Em conseqüência disso. porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. depois. racionalcompreensivo). b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse . (isto é.com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado. de duas formas... que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental.Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais). em 1979. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas". como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas". os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. inerente em todas as estratégias de tomada de decisão. política). por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. vemos Dror (1964. Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas. que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões. e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é.

] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos . enquanto praticada por um cientista social espectador.] o horizonte de suas possibilidades.. mas representa uma possibilidade objetiva (l970. Entretanto. e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas. 38). As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N. Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento. 38). enquanto praticada por um cientista social participante.] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é. Ramos. talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985. para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer].. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos. que seja aplicável a todos os casos. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. até certo ponto.. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá. mas. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes.. c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento. p. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [. mais uma vez.. Saasa conclui que "[. b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias. É disso que vamos tratar agora. essas condições requeridas simplesmente não existem. p. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas. com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível. 75).. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas. 29). que sustentam os artigos de Lindblom. temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social. por ele. Conforme argumenta Sternberg.] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas.. consiste em descobrir no momento presente "[. 75-76). Nos países em desenvolvimento. 318). eles estão intimamente associados com a história" (1989.. Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P. Para sair desse encurralamento teórico. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos. e d) a tarefa da ciência social. para fazer essa transição. Dessa forma. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas. Os dois têm funcionado. p.. Para Lindblom. antes. e c) a tarefa da ciência social. a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. p.estruturas que os tornam possíveis. não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua. De maneira semelhante. com base naquilo que já aconteceu" (1970. p. A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. como pressupostos fundamentais da ciência social. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970. consiste em "[.] A burocracia. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV.. enquanto tipo ideal. teoria Af e teoria P. Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento. define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias.garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 .. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas. a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada..

] Em primeiro lugar. p. ou o contextualismo dialético. 121). mediante o processo do contextualismo dialético. Ramos oferece as ferramentas apropriadas. onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário. Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma. novamente.da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. onde há descontinuidades de vários tipos. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar. o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS.] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica. As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades.. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. [. critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais. ou. visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. Em terceiro lugar. ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento. em outras palavras... alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas. "[.. e assim por diante". 47-48). mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [. 1970. 1981. Dessa forma. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal. Em segundo lugar. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico. 1981. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS.] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais. a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é. mas limitado e regulamentado" (RAMOS. as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada. p. isto é.. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético". p. numa série de conjeturas que são "tentadas. Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social. 121-123).. a teoria P. um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. a teoria da delimitação dos sistemas sociais).

uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. Ramos deu início a este trabalho. a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão. a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes. numa ponta. No entanto. com as estruturas políticas. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição. sociais e econômicas concretas. o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves. das políticas públicas. mas em grande parte não resolvidas. em vez de destruírem. Para superar Lindblom. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. tempo. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. de tipo ideal que existem entre os enclaves. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. em vez de impedirem. Tendo completado esse processo de identificação. Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. 136). e da eqüidade econômica. A completude da tarefa requer entretanto. Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. portanto. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal. embora verdadeiramente integrativos. à análise política compreensiva. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. na outra. assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade.3 por outro. mas ainda há muito o que fazer. 1979). Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. Ao final da análise. cognição (por exemplo. e assim o levara a um beco sem saída. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. 121). social. percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo. 135). como os conceitos de tamanho. e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. e uma terceira dimensão de ações. realização pessoal. que. numpapernáo publicado (DENNIS. Por exemplo. Se. Uma vez mais. como fez Lindblom. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). por um lado.Confrontado. de atividades substantivas. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. na acepção clássica que tinham esses termos. e/ou desconsiderar os outros enclaves. necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. que. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas. tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social. Especificamente. a saber: uma segunda dimensão de ações. econômica e ambiental da sociedade). mas também cenários sociais adequados a Assim. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. espaço. contribuam favoravelmente para a realização pessoal. promovam a resistência societária (isto é. uma compreensão plena das diferenças características.

.] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 . imersos nos postulados de uma teoria.. a humanidade merece pelo menos isso.. "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais.. eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p. por assim dizer. 29). Operando dentro dos postulados e com eles. Assim... eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970.. Denominei-os como pressupostos latentes. p. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário. estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços. 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p. Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar.. em termos de tamanho.4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais. usado aqui. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados. Os pressupostos explicitamente formulados . 128).. Do começo ao fim. mas também nessa área há muito a ser explorado ainda. tal como a concebeu Aristóteles. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado. ECONOMIA — "Em termos gerais... Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais. ou subentendidos'. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1. porque. 128). 129). Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros. e complexidade. tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias. constituída 'em prol da boa vida'. aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos..certo grau dele (isto é. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação . Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio. mas construir algo de novas formas a partir deles.. 'parceiros silenciosos' na tarefa teórica."A anomia é conceituada como uma situação de restrição. uma associação entre iguais. O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente. estes pressupostos são. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes. A polis. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes. 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados.que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal. a cujos membros falta o senso de ordem social.. Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos. em termos econômicos. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados. o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza.. 2. ou subentendidos . eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e. 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas.. 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes.contêm pelo menos dois elementos distintivos. de um lado. Mas elas encerram muito mais que isso. Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional. quiçá a metade.. que não são postulados nem recebem rótulos. em cujo seio terá de operar todos os dias. era uma isonomia. em que a vida pessoal e social se desvanece. HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas. [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social. a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p. De acordo com Ramos (1981).. ANOMIA . a estes darei o nome de 'pressupostos latentes.

3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado. 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 . 2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas.2) Poder-se-ia obter.. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E. D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1. 3. iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. num ambiente sem prescrições impostas. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha. sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral. e os subordinados. 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade.. dessa forma. ou administradores. Não há distinção entre a liderança. renda para. Na verdade. 4) C—D representa o número total de pes. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj... incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal. ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança.. uma redução do mesmo número de soas na população.. pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo. Mas.. com formas e meios escolhidos em total liberdade. FENONOMIA .. alternativamente. 4. mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p... ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p. o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima.. ver Voegelin (1952). 131-132).. 4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo.1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. Por uma série de razões. que seu próprio poder produtivo pessoal. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. este é um espaço social auspicioso. 5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. o membro de uma fenonomia tem consciência social. 132-133). 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações."Como um verdadeiro achado.) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna. não corno empregos. e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo. a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço). mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. com caráter esporádico ou mais ou menos estável. Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade. dos processos de mercado.. os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. 133-134)..

l. Thousand Oaks. Sept. Texto inédito. são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. 517-526. 1986. Elsevier. 1952. GERSHUNY. New York: Avon/Equinox. Esag/Udesc. 21-59 . 21. Washington. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G. 385-392. v.. 1967. 1971. Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes. J. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. Amitai. 24. Chicago. 309-321. 8-14. DROR. 202-213. 9. Califórnia. 1964. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. 5. 6. l. In: BELIN. 1979. 1986. Aspa v. Chichester. na capital norte-americana. v. 46. v. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Public Administration Review. Albert C. (Charles R. Charles E. foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. na Public Administration Review. Classics inpublicadministration. p. lhe science of muddling through. 1979. p. Washington. n. Jun. In: SHAFRITZ. em 1979). May. Segundo o editor original. Toronto: University of Toronto Press. Mixed scanning revisited. 295-316. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. Policymaking rationality: a reformulation. publicado originalmente na mesma Public Administration Review./Dez. Oliver S. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. Public Administration Review. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. G. 1967. STERNBERG. Public Administration Review. Heidemann. 54-77. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. 1985. Ernest. 5. v. O presente artigo foi inicialmente publicado. (Ed. Entre 1991 e 2004.. ETZIONI. SAASA.). HYDE. Washington. Administration ó" Society. p. p. n. 1968. p. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). É autor de mais de trinta livros. Princeton: D. Von Nostrand. Illinois: Moore Pub. 385-392. (N. Publicpolicymaking reexamined. p. Los Angeles: SPA/USC. I. San Francisco: Chandler. n. TOTTEN. de natureza normativa e política. 153-157. para produzir este artigo. The coming crisis ofwestern sociology. 46. rastreio ou varredura. Jay M. 27. entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). Charles M. no mesmo ano. Illinois: The University of Chicago Press.Jan. v. p. D. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social./Fev. p. Washington. p. Public Administration and Development. Modernization: towards a possibility model. v. The new science ofpolitics: an introduction. 1981. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. England. Dec. GOULDNER. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. O. 1978.: obra publicada em português. concedida durante 1967-1968. Policy Sciences.Referências DENNIS. n. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. J. Eric. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas.. 1970. jan. com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington. (Ed. v. Walgreen Foundation Lectures). Aspa. RAMOS. 27./fev. em 1961 e 1964. rastrear ou sondar o meio. 1989. publicados nos EUA. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. Aspa. em inglês. Yehezdel. n. Still muddling not yet through. Developing nations: a quest for a model.. 4. C. os compromissos vagos. A. Embora nascido na Alemanha. LINDBLOM. Oak Park. 1978. 3. 8-14. Sage.). dez. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957. (N. p. p. . onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. VOEGELIN. . v. Ripa. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. Alvin W. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. respectivamente. 39. Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. Aspa. No início dos anos 1990. n. ." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). W. Nov. Amsterdarn. T.

ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. Os valores. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo. em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes. Ao mesmo tempo. dentro ou próximo da área dos negros. (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez.3 Um tomador de decisão. estes proponentes alegam que. propõe uma meta. mas a curto prazo necessitamos de mais instalações.. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis. Finalmente. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning. O ator conscientiza-se de um problema. as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. portanto. a questão factual é secundária. na prática. sairá frustrado. referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". esta supõe muito menos controle no ambiente. ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. Por razões que se tornarão evidentes.. Os modelos racionalistas são. que tente seguir os ditames do modelo racionalista. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis. que. controvérsia pública. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado). sejam quais forem os fatos. Na realidade.. a partir dos fatos assim apresentados. quanto mais nas decisões da "vida real". meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional. não representa Jim Crowismo". diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares. A integração pode ser a meta de longo prazo.. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 . um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas. esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. Várias questões de política estão envolvidas no assunto. Embora a tecnologia de conhecimento.2 Além disso. pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos.1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas. combinando os elementos das duas abordagens anteriores. Além disso.escolha. Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação.) Finalmente. Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. ou "estabelecer uma unidade para o. quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). a suposição racionalista de que valores e fatos. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social. especialmente os computadores. fracionárias. A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. proposto por Charles E. tem gerado. não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário". A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo. na zona sul. na melhor das hipóteses. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere. Como tal. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social. e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo". intencional ou não intencionalmente. as informações sobre as conseqüências são. são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas. contudo. ao contrário...

Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas. 6. Boulding comenta que. decisões "grandes" ou fundamentais. as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão. antes. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número. Assim. os passos podem ser circulares . por exemplo. Em cada proposta. nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. os interesses dos mais poderosos. o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. Como propõe Dror. os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão. As políticas são. portanto. Como tal. é. com efeito. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política.a saber. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central.levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —.7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa.outros. 3. necessariamente. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica . O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde. mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento. mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros.6 Além disso. já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. não há uma decisão ou uma solução "certa". "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro". os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. mas conduzindo a lugar nenhum. Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e. como.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. uma declaração de guerra. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. 5. transportando simultaneamente a muitas direções. 2. torna o problema mais administrável. Em primeiro lugar. o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". 4. isto é. um engano Míxed scanning. como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. por meio de constantes análises e avaliações. contrabalance. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". as decisões tomadas iriam refletir. em nível societário. em número. de acordo com essa abordagem. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica. Em segundo lugar. tanto um modelo descritivo quanto normativo. o que. a decisão incrementai é descrita como corretiva. efetivamente.

em 1951. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. em seguida. O Congresso. em que foram tomadas decisões fundamentais.9 ou que. e (b) processos incrementais. em decisões incrementais. não poderia ignorar que. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. mostrou.relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. pequenos passos são dados na direção "certa". Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno. numa grande variedade de campos. em 1958. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não . usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível. Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. seria difícil revertê-lo. o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. novamente. são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem. contudo.seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. como fez Fenno. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). suas dimensões societárias. não é suficiente mostrar. ou. O fato de ter permanecido em torno desse nível. Assim. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos. de fato. em 1950. por longos períodos. implementação ou elaboração de uma decisão fundamental. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas.12 É claro que.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. na verdade. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem. como a estratégia para os reais atores seguirem. A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. variando entre 9% e 11. de 5% do PNB para 10. quando se torna evidente que a direção está "errada". uma diferença de apenas 10%). refletiu. a cada ano. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal. mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção. explorando.3% do PNB. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. depois de terem sido tomadas. usando satélites. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos. no início da Guerra da Coréia. uma decisão fundamenta havia sido tomada. Inicialmente. Aqui. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas. ou que o orçamento federal muda pouco. Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores. O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning. após o término da guerra (1954-1960). temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos. o Congresso.3%. O orçamento americano de defesa saltou. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples. e quando faltam decisões fundamentais. a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). de ordem superior e fundamental. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais. Portanto. que estabeleçam direcionamentos básicos. Isto é oferecido pela sondagem mista.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. Além disso. Assim. Por exemplo.13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais. o curso é alterado. referentes à mesma repartição federal. em muitas ocasiões.

de alcance panorâmico. de deixar de identificar um furacão. As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais). a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo. O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis.o que. El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 . Ao explorar a sondagem mista. É o caso. o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). que cobriria todas as partes do céu. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. Assim. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. Normalmente. ou a intervalos fixos. Em geral. pois. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo. porque isto irá acelerar sua recuperação. Mixedscanning. numa data pré-determinada. é viável . As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem. se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. em princípio. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. Freqüentemente. por exemplo. na verdade. por meio do State ofthe Union Address. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens.) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas. do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. caso surgissem em áreas inesperadas. e uma segunda. portanto. bem como no próprio ato de rastrear. mas sem grandes detalhes. Do ponto de vista abstrato. após vários anos de declínio. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. Se. Em conjunto. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo. em umas poucas regiões vizinhas. ou até provoca "piora". mas evidentes. que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo). O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais. mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. e a soma dos pequenos passos resolva. ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução. A decisão eficaz requer que. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é.detalhado e truncado -. e para pesquisar melhores linhas de abordagem. ao contrário do exame exaustivo de toda a área. No Brasil. de fato. em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro. Assim. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. a um tempo. esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. Além disso. de uma perspectiva mais ampla. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. tais oportunidades. depende do custo. todas as formações que poderiam merecer atenção. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. a essa altura. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível. pode.com uma revisão "truncada" de outros setores. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). empregando duas câmeras: uma grande-angular. com diferentes graus de detalhe e cobertura. No México. por exemplo. esporadicamente. onde o presidente. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas.e. o problema. a eficácia de sua decisão reduz-se. referido aqui. mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. ignoraria. ser um passo na direção certa. ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais. o ator decide abandonar o curso da ação. se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. talvez. dos Estados Unidos. parte da estratégia.

como o são outros números em outros pontos. os escalões mais elevados. muitos projetos societários têm uma meta básica. respectivamente. via investimento em dessalinizaçáo. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. Na verdade. as "boas" decisões não podem ser definidas e. terapia e pesquisa. Em algumas situações. é razoável esperar que os tomadores de decisão. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. como aumentar o controle da natalidade. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. ao invés de apenas palpites arbitrários. Em parte. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ... Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais. 6 e 5. em termos da extensão em que realizam cada meta primária. possam sintetizar seus valores e ordená-los. por exemplo. porém. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. índice de analfabetismo etc. Por exemplo. aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. bem como os observadores. O ator. então não é bom. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso". as revisões truncadas são viáveis. por exemplo. do que o incrementalismo. Por exemplo.. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". nem por informações. como. portanto. são secundárias. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura. portanto. Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. preocupados apenas com o quadro global. em escala ordinal. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. quando. Os incrementalistas. ele procede como se eles tivessem pesos idênticos. número de estudantes universitários. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa. o PNB. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. como. Quando ele compara projetos nesses termos. devido a sua alta renda per capita. ensino. mas não para ensino. ao passo que os Mixed scanning. argumentam que. como a população do país. ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos. mostram-se impacientes com detalhes. Finalmente. Por exemplo. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8.Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). Aqueles. mas não tão bom para pesquisa etc.14 Assim. dessalinizar economicamente água do mar. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários". se o projeto não atende à primeira meta. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética. a estratégia seguida não é determinada por valores. Outras metas. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave. construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. pelo menos. os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. Nesta altura. em termos das metas dos atores. o ator pode ainda comparar os projetos. também atendidas. No entanto. num hospital universitário). e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". contudo. a avaliação não é possível.

tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir. LINDBLOM. p. Isto é ilustrado. uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 2. bem como entre os vários níveis de sondagem. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento.escalões mais baixos . 3. a dessegregação racial). conseguem controlar muito mais .. Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. permitem que ela se adapte às situações específicas. tendo de revisar as políticas originais. Diferentemente das democracias. no abstrato. Ver BRAYBROOKE. New York: Free Press. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. 48-50 e p. para não terem de enfrentar o quadro geral.provavelmente apreciem mais os detalhes.que conseguem fazer muito mais sondagem e. muito cedo. embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. depois de dar início. e quanto mais dessa sondagem tiver. Charles E.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. procuram submeter a si mesmos. podem planejar mais. Por exemplo. David. Em termos mais gerais. LINDBLOM. Assim. quanto maior a capacidade de controle de uma unidade. Mixed scanning. parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. A Strategy of Decision..tendem a planejar menos. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento). o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. Em outras situações. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral. exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. As sociedades totalitárias. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. de parte de muitas subsociedades conflituosas. em democracias relativamente menos passivas. É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias. Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir. as modernas sociedades pluralísticas . uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. em conseqüência. dever-se-ia levar em conta o contexto. as sociedades totalitárias.15 O autor mostra ainda como. porém elas tendem a passar dos limites. mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. mais eficaz será a decisão. no seio das ciências sociais. sua administração e o público ao império dos detalhes. elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1. as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo.particularmente os especialistas . Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas. com a seguinte declaração: "[. podem viabilizar esses meios). O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente. por causa da maior necessidade que têm de obter. (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. tendem a favorecer muito mais o planejamento. Por exemplo. Contudo. com posterior redução de escala. 111-143. 1963. mesmo que resultados remotos sejam previstos. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos. muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário. algum planejamento inicial excessivo. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. os escalões mais elevados. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. Notas 1. A seguir. com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos. apoio para novas decisões. No entanto. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí. em geral tentam fazer demais. o papel das crises é significativo. pelo menos em algumas dimensões. com respeito a relações interorganizacionais.

A Strategy of Decision. The Intelligence of Democracy. 66-69. op.Science' or Inertia?. Jerome S. p. op. A Theory of the Budgetary Process. No entanto.. WILDAVSKY. v. v. de ordem superior. 102-115. New York: Free Press. 530-531.. p.. Samuel P. esp. 10. p. Ver também SIMON. Aaron. Congress and the Presidency. em Political Science Quarterly. Public Administration Review. cit. Charles E. p. R. 1964. HUNTINGTON. 151. v. A Study ofThinking. Public Administration Review. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. 144-148. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. N. Virgínia. LINDBLOM. p. com * Tradução: Francisco G. 1966. 12. Richardjr. 1965. BOULDING. LINDBLOM. apud POLSBY. New York: John Wiley. New York: Free Press. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). The Power ofthe Purse. Law in Transition Quaterly. N. Arrow. Public Administration Review. 1960. Boston: Little. 585. 1975.-157. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman.. Negro Politics. Jacqueline J. Yehezkel. p. Ibid. New York: Harper and Brothers. após a II Guerra Mundial. American Sociological Review. The Power ofthe Purse. Charles E. p. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. na. Martin. 27. Capítulos 4-5. 14. 198. TIN. 1968. 1957. 7. Otto A. citação das p. críticas e aplicações. na Turquia e no Irã. George A. FENNO. 79.1. v. p. p. A. 155. 6. 19. p. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . New York: Free Press.. 79-88. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. 1964. WILDAVSKY. 1956. Nelson E. p.: Prentice-Hall. 3. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão. 266 ss. Bruce L. Por exemplo. Economics and Welfare. p. New York: Wiley. Y: Doubleday. 1967. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. por Kenneth J. Models ofAían. ver SHAPIRO. DAHL. Brown. que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates.. Muddling Through . 86. p. 11. Esag/Udesc. A Strategy ofDecision. 9. v. 1964. esp. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica. 5. 147-152. loc. 134. 1959. 931. HELD. v. Ver também BRUNER. Brown. n. The Public Interest. J. 1964. cit. 60. M. Ver também o comentário de SMITH. DROR. 189. Charles E. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. Kenneth E. HILSMAN.. p. 15. 2. 29. Garden City. p. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica. Roger. The Intelligence of 'Democracy. WILSON. Heidemann. 1966. The Science of "Muddling Through". e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). PPBS Comes to Washington. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. p. p. Aaron. DEMPSTER. BRAYBROOKE. 13. James Q. LINDBLOM. Boston: Litde. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. American Political Science Review. Englewood Cliffs. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis. Ver também DAVIS. 16. v.. 4. A Strategy of Decision.2. 61. 112-113. 1967. 1964. GOODNOW. cit. The Politics ofthe Budgetary Process. Kennedy. 24. Amitai. FENNO. porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões. Herbert A. 1953. ETZIONI. foi publicado. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais. lhe Intelligence of Democracy. p. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. Robert A. Summer 1966. H. 137-139. American Political Science Review. Politics. LINDBLOM. 934) que concilia decisão fundamental.

uma subestratégia. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. No artigo de 1967. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). como ponto de partida para programas de computador. como base para projetos de pesquisa. Em quatro. por exemplo. só então. e (c) objeções políticas. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia. pelas tendências gerais. ao processamento e à avaliação de informações. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata. (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. bem como para a avaliação. Ao mesmo tempo. Etzioni (1968. durante o desenrolar do jogo. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. a observação detalhada dos condados. cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo. embora se possa dar-lhes tempo "extra". "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. e é a abordagem mais conveniente. ou seja. possivelmente cinco. essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. à coleta. (b) objeções normativas. selecionados pelo rastreio amplo. as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. dividem seu tempo e energia psíquica entre. (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva".) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo. desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. Estados dentro dos EUA. Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares. Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. por exemplo. a mais correta em termos normativos. os jogadores de xadrez. o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). Nos anos que se passaram. decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças".todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. bem corn à firmação de conclusões . (Com efeito.decisões incrementais. deveriam estar experimentando crescimento populacional. em geral. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. isto é. evitou a perda de informações que ocorreria. que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis). a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p. Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. de ordem inferior. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista. p. 7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. em primeiro lugar. Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. dedicam-lhe menos tempo. foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. Por exemplo. a propostas que exigem meios não disponíveis. dos dez casos. caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. (iv) Para as propostas que ainda restarem. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. na forma de mapas. estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva). a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores. p. em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. isto é. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a. escolher uma estratégia fundamental. depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). e Condados dentro dos Estados. 1974. como requer o racionalismo. Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções. 318). Num dos casos.

e o estabelecimento de padrões de alocação. b. Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. (v) Um "gatilho" de tempo. Revisões semi-abrangentes. não examinadas anteriormente). d. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs. a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. Revisões de iniciação. não detectado em sondagens anteriores. portanto. casamento. durante a sondagem inicial. quando se considera todo um novo problema ou estratégia. De acordo com eles. mas também procurar (i) novas alternativas. o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. continuar a sondagem em nível semi-abrangente. o mesmo programa. porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. a intervalos mais longos. saúde ou segurança financeira" (1977. Se eles "funcionarem". (ii) Quando possível. (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). Revisões globais. as decisões fundamentais oferecem esses critérios. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. c. ou considerar o encerramento do projeto. são mantidas para exame mais cuidadoso. Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. é provável que seja aleatório e disperso. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". Em contraste. corretamente. (b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. p. na revisão estratégica de iniciação. (iv) Preparar a implementação para que. Starkie salienta. Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. Para essas aplicações. as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. sem esperar que se antecipem crises. Se isso ocorrer. de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. se possível. a intervalos regulares. (iii) Não esquecer de promover. não necessite incrementação adicional. (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. na revisão global. (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. propor nova(s) meta(s). 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. Starkie (1984. na sondagem mista. podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. (iii) Quando possível. 38). p. Janis e Mann (1977. revisões completas e abrangentes. porque: (a) um perigo sério. torna-se observável agora que está mais próximo. para precipitar revisões mais abrangentes. segundo eles. Antes da implementação: (i) Quando possível.talhes mais completos (ver d). com modificações menos importantes. mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original. p. mesmo que tudo pareça estar certo. "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. que desperte a intervalos determinados.

seguida de uma mudança súbita . as comissões de análise de P&D. que autorizam recursos para projetos federais. mas também são normativas. No entanto. antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . em 1950. Por exemplo. Entretanto. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. 486) concorda com a abordagem básica. para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. Cates (1979. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. Outras mudanças foram pequenas. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 . Por exemplo. alguns projetos que não se pautam. Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. pelos critérios escolhidos. menos nas altamente improváveis. Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares. Por exemplo. isto é. sofreriam perdas. o orçamento de defesa dos EUA aumentou. p. em 1951. esta é a decisão fundamental. a melhor estratégia. para começar. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. poderá conformar-se com a abordagem racionalista. sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. de 5% do Produto Nacional Bruto. para 10. p. p. Wright (1977) segue um rumo semelhante. 1981).3%. p. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas. a cada ano. As aparências enganam" (ver também FALCONE. segundo a qual uma "rastejada" incrementai. sete. no início da Guerra da Coréia. No entanto. Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. Alexander (1972. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". 100% ou mais (ETZIONI. 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . De fato. mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai.o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. nenhum ator.gestão de Etzioni. estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas. 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional. A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. porém. carentes de conteúdo empírico. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias. usou a mesma regrinha prática. Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. D.quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -. isto é. 340). por sua vez. a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". Ele acrescenta. Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. E todos os atores. Lee (1979. 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. Roosevelt. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. agem incrementalmente. Por exemplo. 289). 1968. Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". Etzioni. 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena. "como metaprocedimento altamente aceitável". em qualquer circunstância realística. usando a avaliação. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. quanto foi o contrário.foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra. Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. mas somente após uma mudança importante. Não são dados detalhes sobre essas técnicas. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. Janis e Mann (1977. e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. p. em primeiro lugar. Elas fazem sondagem mista se. a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. em todas as circunstâncias.

14). que. Conforme mencionamos. p. o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos. personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. p. as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas... necessárias ao planejamento de longo alcance. Ele a incorpora em seu modelo. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S. D. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai. 1973. Em termos normativos. P. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. 169). Dyson (1975. De fato. se a sondagem revela uma perda de cooperação. Eles são também muito otimistas.. P. e a sondagem mista "ignora questões normativas". 161). Mas ele não adian.ta as razões para chegar a essa conclusão. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas. Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão.educacional de Ohio. Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. Por exemplo. não foi estudada. antes de poder julgar. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. modificar a abordagem usada (1980. que." O S. já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica. Entretanto. Segundo Hanna (1980). Smidi e May (1980. p. Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo. 1969) ou a reformas básicas. p. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. por ele favorecido em seu estudo. 153) levantaram um desafio mais sério: Mas. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista. Nesse sentido são ainda muito otimistas. incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. pelo menos em termos ordinários. inovativa. Nos termos de Bradley (1973. Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas. pelo menos a longo prazo. podem ser evitadas por uma sondagem adequada. Vendo de uma perspectiva mais ampla. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas. por exemplo. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. p. pelo menos neste contexto. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. a partir das cinzas. O estudo de Parkinson é normativo. 102 e p. e mesmo a mudanças fundamentais. mencionado é o Partido Social Democrata alemão.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato . Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores. p. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. 297298). Seguindo a abordagem da sondagem mista. pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz. associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. De fato. Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder. o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. quiçá. na medida em que é prescritivo.que é resolver os problemas do momento . A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista. além da aceitação de inovações básicas necessárias. na maioria das condições. Outras questões são deixadas de lado. na verdade. D. Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. p. utilitaristas e utópicos (BRADLEY. mas ao modo como os "ativos" (recurso. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. são necessários a uma sociedade decente. podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. 298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático. mas. Assim. infelizmente. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política.. ele assegura prestígio e previsibilidade. se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica.

Ohio e. mas julgam que essas características são inevitáveis.. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e. Segundo eles. Em primeiro lugar. Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14. (O autor dispõe da lista completa de referências.. para não se deixar escapar uma oportunidade importante. um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. p. a Corte virtualmente completou o . que estão entre os poucos a examinar este fator.) Wimberley e Morrow (1981). O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas. portanto. O caso Mapp v. por outro. por isso.. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior.. O racionalismo presume um ator todo poderoso.]" (p. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte. 506). A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos. 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos. elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo. menos envolvimento em decisões incrementais. Eles concluem. por sua vez. "após a aprovação deste documento [o plano diretor]. 469). 504). 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir. Segundo Bradley (1973. 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais.. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei.]".. (Mas. não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores.] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista.Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. requer um ambiente "razoavelmente estável". O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las. por coerência. talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. desincorporada. Berry (1974. descobriram que o modelo se aplicava à Constituição. portanto. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e. p. o caso Gideon v. Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p..) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973. As decisões não são tomadas no vazio. relativamente à sua implementação. O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder. Por exemplo. Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis. o que. a desconsiderar o consenso. a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969. por um lado. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens. 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão. a reação e os debates comunitários esmoreçam [. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram. Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [. sem dúvida. que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais. Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. portanto. quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário. p. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial. Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta. entidades locais ou corporações.

"por razões especificadas abaixo. p. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal.). e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid. tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra. O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD). sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo.. 105). p. O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. p. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e. como mostra o segundo acórdão sobre Brown. Depois do caso Escobedo. Antes da reorganização. segundo sugere Shapiro. que compreende três componentes-chave (WISEMAN. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. Por exemplo. para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid. Devido à natureza incrementai desses casos. mas igual". concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. Em vez disso. O caso se reveste de importância ainda maior.] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair. se necessário. Não foi uma decisão incrementai. Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. levando-se em conta os recursos limitados. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento. promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação. mas não exaustivos. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental. que é o foco do estudo. Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. No entanto. embora seja provável. havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado. No caso de Brown. No caso de Miranda.. a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. [. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. [. é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. A Corte não adotou a posição do magistrado Black. 107). das complexidades do ambiente instável. em termos de sondagem mista. As questões surgiam em base ad hoc.. Wiseman (1979. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular". Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista. 107). Por outro lado. Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. sem avaliações sistemáticas da situação. que pedia a incorporação imediata e total. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai.] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde. 104).processo de incorporação por meio de decisões incrementais... e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p. 104 ) relata que o plano foi implementado. 1979. Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista.

falta ainda comprovar empiricamente se. operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão". incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER. Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". a incrementai.67. por outro (ETZIONI. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração". e para dentro. tratam da mesma iniciativa. A leitura do impacto das políticas registrou 23. Entretanto. o mínimo. A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . envolvendo 240 projetos. Apêndice B. Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. de 1978 e 1980.07 quando não foram indicadas explicitamente. ignorando as estaduais e as federais. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada. e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas).56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. 356). As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada. Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p. porém mais que os métodos incrementalistas. a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos. não para fora. Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais. Acima de tudo. ver ibid. No entanto. É preciso conhecer melhor os resultados. 13. 89). 1984). 1974. observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas.. e 19.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. revelou considerável impacto político (o mais alto.contendo também opções de implementação. Talvez todos precisem de sondagem mista. A incrementação gradativa. mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão.fez observações a respeito de sua eficácia. a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista. a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso. Para detalhes. por um lado. (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles. mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista. DeVal. quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista. de fato. Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . 17. Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas.) Berry (1974. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade. O impacto foi de 12. p. e a maioria tendia a sondar para baixo. 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações.40 quando não eram claras. foram se tornando claras ao longo dos anos. e o pluralismo. antes de terem sido informados sobre a sondagem mista. se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais. não para cima.60). Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada. tem um impacto político pobre. p. os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade. 101). (Outros dois estudos de Wiseman. planejamento central). Ele elimina sua visão de túnel. A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo. ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. para fins de pesquisa ou de implementação.

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out. governo e burocracia na terra do jeitinho. no Estado do Paraná. em inglês) do problema. um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. p. permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia. por exemplo. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988). de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude). continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista". Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. e diretor de controle operacional (1984-87). essa conjugação de dois pontos de visão. desde 1982. G. Em 2003. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through. por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. A. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão. 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. proposto originalmente por Lindblom (1959). o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. v. o chamado incrementalismo desarticulado.WRIGHT. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório. para os Cadernos Adenauer. o artigo de Amitai Etzioni. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. da Fundação Conrad Adenauer. em Curitiba. 879-897. entusiasmo que mantenho intacto até hoje. Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. da F. Em 2004. De acordo com Etzioni. 30. traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. Los Angeles. em Curitiba. como. na Revista de Administração Pública. Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr.2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. Infelizmente.. Human Relations. e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais. O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S. (1974-1979) e José Richa (19831984). baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação. Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. Em 2001. publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil". e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon. Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . V. Kevin. um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico.

quase resignada em relação à limitação da racionalidade.. a cada vez. com o tempo e a experiência. Enquanto isso. a cada dia que passa. existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período. de uma limitação cognitiva. outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se. que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada). a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. a segunda. Ao contrário. que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. Em seguida. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica. No aspecto cognitivo puro e simples. por exemplo. portanto. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes.Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais. do zero absoluto. na visão de Lindblom. Em outras palavras. . hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida. um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução. Como definir a amplitude da "sondagem superior". Com o desenvolvimento da microeletrônica. esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through.. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou. Não se trata. políticos e culturais. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento. em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele. para explicar o esboroamento político da ex-URSS. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia. cresce a importância do problema interpretativo. Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada.5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira.3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações. Aliás. A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. Em síntese. a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes. opinião"4). Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância. Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). reparando os danos feitos por outras agências.

Na realidade. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. e pouco visível nas outras. ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo. O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas. as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável. Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável. por exemplo. é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão. Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . por exemplo.7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. Em situações de risco. 1959). Afinal. Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. a abordagem dita "racionalista". Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão). por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. essa pode ser a diferença entre sobree perecer. permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações. Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos. E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão. "racionalistas"? Ou. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou. no extremo oposto. centralmente. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações..). em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo". Mas. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo. Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado. a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. ainda. J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido. apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais). o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder. ambas. Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. um só grupo (LINDBLOM. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático. ao associar a visão geral com a visão particular. em Fisher e Ury.. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar. No entanto. podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente.

cit. Webster New Coüegiate Dictionary. A frase inteira. LINDBLOM. interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. 1988. matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade. NASCENTES. p. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. de energia. op. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. 1957. de água. 6. a propriedade imobiliária.1959. Administmtive Behavior. 19. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. Numa segunda etapa. carregando um potencial de destruição enorme. decreta-se o racionamento de víveres. incrementalista e de sondagem mista). a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes. (Nota 3). tempestades. 7. e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. E vice-versa. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . 3. tendo sido apenas adaptadas. Portanto. 79-88. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. identificando áreas de perturbação. Publicado originalmente na Public Administration Review. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista. Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. cada vez que se defrontassem com determinado problema. (Nota 3). Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. Físicos. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. Charles. 5. constante na dedicatória de O príncipe. Assim entendidas. New York: lhe Free Press. ed. v. Antenor. suspendem-se os direitos civis. constituiriam a "sondagem superior". a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. No entanto.. porque. permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores. a indústria de seguros e o turismo. ao preconizar um rastreio global. furacões etc.. Herbert A. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas. as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais. esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões.Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. cit. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. 2. 1977. a velocidade e a direção do furacão. da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. Dicionário da Língua Portuguesa. Em síntese. op. dependendo do ponto de vista. teríamos nesse caso. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre.. que estava prestes a chegar à costa da Flórida. mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. 2. Notas 1. Entretanto. 4. usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. SIMON. LINDBLOM.

Entre outras iniciativas.Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. Em matéria acadêmica.. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. em Northridge. . em Washington. ** B. de decisão*. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia. respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. U. Na condição de consultor. Jagiellonia). e Califórnia Lutheran Univ. Berkeley. Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. Califórnia. Heidemann. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos. Califórnia. C. na Polônia. O Tradução: Francisco G. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. Como diretor de seu Action Learn Network. Harwick esteve. Angeles. no Estado da Califórnia. D. Terence Harwick é Ph. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University. Pepperdine Univ. Atualmente. pode nos levar a fazer várias perguntas. colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. que é amplamente referenciado na literatura correspondente. em Los. pelo menos desde 1996. durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. C.D. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. Esag/Udesc. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão".

poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for.1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais". considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. No entanto. o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo. Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável.É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 . Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais". não confronta. que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática. Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista. que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão". vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni.tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão. De fato. que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva". Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". Isso é oferecido pela sondagem mista.] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]". coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem. Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas. e (b) processos incrementais. mas o próprio debate contemporâneo em geral. que não é "tão utópica [. talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva. no entanto. poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva". Nesse caso. de ordem superior e fundamental. depois de tomadas. Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas.. Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão. Em outro nível. que estabeleçam direcionamentos básicos. num certo sentido racional. alguma reflexão.num certo sentido raciolalista . a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni. não constituiria essa posição igualmente. essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção. o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista".. Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". Num certo nível. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas. A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum. Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos. A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão".

Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos. em seu sentido original. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais. de fato. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. por outro lado. no campo político-administrativo. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. e até mesmo única. Consciente ou inconscientemente. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni. ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. com a declaração de Descartes "Penso. De um só golpe. a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. a façanha anterior. por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 . são derivações de categorias conceituais do século 17. e em termos transculturais o mostrou E. logo penso". Urwick. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. em geral. Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada".2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. Razão. Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos. a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. Com todas as suas qualificações. no entanto. são mais bem entendidos como ultramodernistas. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. em seu quadro de referência. comuns às grandes civilizações do mundo. passou-se a compartilhar. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. especialmente em relação ao pensamento ocidental. Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo. Ironicamente.racionalidade. Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. e faço muitas outras coisas. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam. mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". Por exemplo. seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". não passam de progêni' tos de Descartes. Na Idade Moderna. em sua maior parte. as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. foram minadas. à guisa de índice lingüístico. Na medida em que isso for verdade. administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. as suposições de plenitude ontológica. a dominar a filosofia no Ocidente.. para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. J. Ramos. o debate entre os estudiosos de política. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões". já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. na maioria das áreas do pensamento. de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua. particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes.. de Descartes. No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos. A razão. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. logo existo". de suas bases filosóficas. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin. porém. Independentemente da aparência estética. por um lado.

Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience. a uma "ecologia" da política e da administração. ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research). têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". diferenciadas por Lindblom. uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. Etzioni seguiu essa tradição.í andam à procura . entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". por seus modos de interação. entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) . Além disso. Sem reconhecê-la.constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. Para aqueles que. poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida. Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". em suas diversas variantes. como assinalou Montesquieu. Para ela. Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas". a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. Desse ponto de vista. apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum. Por um lado. originalmente concebida. o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano. Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder. seu método também cobrou um preço. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos. Do ponto de vista dos incrementalistas. até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. Entretanto. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 . não havia necessidade.numa época de transformações históricas . Antes de Simon e depois de Follet. mas ajudam. o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas. poucos estudiosos de negócios públicos.de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública. ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". Realmente. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. Como observou recentemente Peter F. à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais. encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros. Para fins desta análise. não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. foordination). Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. como Etzioni. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. Em seu segundo artigo.

Follet desenvolveu uma. Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. Ela compreendeu em termosfilosóficos.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo. Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo. administrativa e organizacional do século 20. nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo. os desafios contemporâneos da política e da administração. abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração. Entretanto.e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências. Do ponto de vista dos processos concretos. iniciados por Follet. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas. administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo. Robert P. Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão . Empregar os processos evocadores de contexto. nessas "novas" condições. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 . tomaram conta do campo neste século. Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e. essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla. Para ela. Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. de Follet. além disso. a ponto de atordoarem nossas mentes. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que. POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão.há quase cem anos. Follet explicou a questão de uma forma distinta. Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional. turbulentos e incertos. em nível de fundamentos. Em oposição à teoria gerencial. que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. nesse aspecto. Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública.— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração. ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui. Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se. que os contextos da vida são inerentemente complexos. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão.

O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. Seja qual for o caso quanto aos historiadores. mesmo em retrospectiva. a ponto de serem incontestáveis. seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem. por outro. a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. na integridade de seu senso de visão. mais que uma abordagem esclarecida. levantar questões e assuntos de importância decisiva. descritiva e normativamente válido. que deixasse de fora essas considerações? No entanto. não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. porém. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas. sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . Quando muito. apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder). No entanto. Na medida em que essas preocupações são válidas. na melhor das hipóteses (deixando de lado. em sã consciência. A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista. também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder. como faz Etzioni. e o pluralismo. ainda não significa dar-lhes uma resposta. Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. os problemas de sua coerência interna). de tempo. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni. Pocock. Efetivamente. como sugerem estudos de historiadores como J. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos. por um lado. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. parece difícil justificar. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas.e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. por ora. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. G. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. de outro". a distinção é simplesmente insustentável. Por mais importantes que sejam essas questões. No entanto. Para interpor-se a essas duas alternativas. Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. Para as pessoas de senso cívico ou comunitário. de um lado. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível").

Quanto aos conceitos postulados por ele. as decisões dramáticas nunca. em certo nível. O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos. Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. Muito antes do debate entre Simon. mas não meramente no sentido do incrementalismo. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. "Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". Lindblom e Etzioni. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise. Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. com respeito ao caráter das interações em si. são decisivas. Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. essa afirmação parece inquestionável. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e. Que. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública. Se. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. No fundo. ou raramente.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública. Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. Mas. como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente. Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. educação e negócios públicos. sobre a qual se apoia). se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . no entanto. práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável.

sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais. recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro.isto é. foram se tornando claras ao longo dos anos. Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. segundo Etzioni. é. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes. de fato. Sejam quais forem os critérios postulados. como se exige em lógica . a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos. Entretanto. acima. Etzioni faz um salto lógico. nos termos em que foi proposto. para fins de pesquisa ou de implementação.a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. para não chamar a atenção. não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. representa uma escamoteaçáo verbal. Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão". uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. com base na distinção entre "dois tipos de decisão". dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito. Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . Além da clareza. no mínimo. Em caso de resposta afirmativa. Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. mais ou menos no sentido da dialética socrática. não se tornariam as "decisões incrementais". ele tinha de se equivocar . sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. De fato. de par com a curiosa observação de que. corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. outros não acharam o assunto problemático. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante.logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. 9-10). Entretanto. prematura. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. nesse ponto. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos. que ele se equivoca. é justamente em relação a esse esclarecimento. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos. ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. Entretanto. Partindo de uma complacência conceituai preocupante. suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões.4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista. em termos retrospectivos. na segunda afirmação. na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . p. escolhidos retrospectivamente. 13). para o qual se pode arrolar muitos exemplos. A primeira afirmativa de Etzioni. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico. há a questão da validade. a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. ele prossegue com o intuito de inverter. Lamentavelmente. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p.

A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. Na condição de lembrete heurístico.particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. ao deixar de lado a questão da validade empírica. p. seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. Em termos intuitivos. mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. ou um insight específico não levado em conta por Simon. e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados. entretanto. quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . Intuitivamente. em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. Entretanto. segundo os quais esse movirnento é absurdo. pode ter os maiores efeitos de "ninhada". Por exemplo. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão. informação e energia física. Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula. em sua concepção do incrementalismo (PAR. Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". para dar azo a essas questões. perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. sem explicação. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto. 517). Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). na verdade. os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni. São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". Entretanto. no sentido antes referido. ainda que sem as restrições de tempo real. esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto". certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. No entanto. no entanto. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . a questão é altamente problemática. esse critério poderia ser mais convincente. Novamente. O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos". Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. O que em tempo real parece constituir decisões incrementais. estes sim. que por sua vez poderiam vir a ser. Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos).fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais.

posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. à medida que as considerações de tempo o permitirem. em tais casos. a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). postulada por Etzioni. Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. às preocupações expressas por Etzioni. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. Quanto às formulações de Lindblom. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura.5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem. particularmente. tem sido receptivo a essas considerações. os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas. para fortalecer o processo de política pública. de fato. muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. as falhas de uma presumível "terceira" via. Em terceiro lugar. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos. não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. sem profundidade. contém várias deficiências em sua base. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. ponto a ponto. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". são coerentes e metodologicamente corretos. Pela via da comparação. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real. Por exemplo. Entretanto. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. em vários níveis. no entanto. Lamentavelmente. à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. esse não seria o melhor lugar para começar. de Etzioni. Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. Em primeiro lugar. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste. a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. Em quarto lugar. Lindblom. a vários títulos.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". Em segundo lugar. conforme sugere a presente análise. Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. em relação à abordagem de Simon. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. em relação a cada uma dessas questões críticas.

a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. metodológica e conceituai. cujos rastros em grande parte perdemos. É a nada mais que a isso que. em si mesmas. Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. por "terceira" abordagem. Uma das lições que acredito ter aprendido. Em sua obra de vários volumes Order and history. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. para os negócios práticos da política pública e da administração. queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. de fato. creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. hoje. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. à vista. Mais particularmente. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. Se a presente análise está fundamentalmente correta. tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias. "terceira" — meta-se num beco sem saída. a experiência que a ensejou. como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . Da mesma forma. Mais do que nunca. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. não se nega o valor de sua contribuição. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida. talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 . uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. se parece uma alternativa fundamental. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo.a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. relevantes.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. Na medida em que isso é verdade. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. na medida do possível. sobre um continuum. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Se. para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade".

de Ramos. l. Conferir. Boston. G. de Ramos. ver: GRAMAM. n. (Capítulo 5. Vol. I: Israel and revelation. D. Mary Parker Follet . Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. Washington. Raghavan. pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. 1979. v. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 . e da pesquisa textual. 6. esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas.). nem tão-só o real. quando escrevia esta análise crítica. Para uma referência recente sobre sua obra. Public Administration Review. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". 517-26. Vol.1 desta coletânea.2 desta coletânea. 3. 8. de Follet.8 Ficaram muito claras. Baton Rouge: Louisiana State University Press. Charles E. de Simon. desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. n. Follet e Ramos oferecem. mas o possível"./fev. Parapolitics: toward the city of man. Public Administration Review. 1967. aponta para um rumo impressionantemente semelhante. Segundo me parece. 1986. 5. n. Vol./dez.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's. 1978). not yet through. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A. O impulso da pesquisa-ação. 1956. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. C. respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. ETZIONI. profundamente investigativa. Notas 1. p. por exemplo.. Order and history. ou pela noção de "incrementalismo". Washington. 46. de Lindblom. de Ramos. Mass. p. 4. compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. 385. Ramos. 1957. V: In search oforder. enquanto adentramos o século 21. profundamente inquiridora. C.e transcultural. em pensamento e ação. D. 5. ETZIONI. Eric. IV: The ecumenic age. v.2 desta coletânea. de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. em meu próprio pensar. p. Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes. jan.) LINDBLOM. essa base comum.) IYER. O que parece claro é que. 27. Pauline (Ed.. de Simon. 1957. Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. dez. 7. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano.. pode ter pertinência direta. e os argumentos distintos. VOEGELIN. Vol. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal. Mixed scanning revisited. III: Plato andArístotle. de Ramos. (Capítulo 6. de Mary Parker Follet. idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade". Amitai. 39. nov. Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos. cada um à sua maneira. II: The worldof the polis. 2. (Capítulo 6. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. Public Administmtion Review. 1995. Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". New York and Oxford: Oxford University Press. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno. implícitos no conceito de "racionalidade limitada". Still muddling. C. incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil.) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. 1979. 8-14. 6. D. pode representar um apreciável ponto de partida. 1974. A abordagem original de pesquisa-ação. é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva. Vol. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação". Washington.: Harvard Business School Press. Amitai. v. em 1981.

diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . a accountability pode ser um processo político contínuo.Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. ou accountability. e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. de Amitai Etzioni. Numa segunda acepção. Em terceiro lugar. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde". Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. o uso simbólico vale apenas como gesto. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability. Segundo Etzioni. nesse caso. a seguir. mas jamais cumprir o que promete. O penúltimo texto inserido no compêndio. dependendo do poder ostentado por esses grupos. só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde. No capítulo 8. à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse.

contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem. e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante. o levantamento de necessidades. o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa". acrescida de uma base moral. Anne L. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. contar para. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. Este modelo incorpora a avaliação. tem contra si o ethos do establishment científico. — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e. De acordo com essa ótica. então. trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. o administrador exerce. bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico.legitimam no sistema formal. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). da University of Southern Califórnia (USC). embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação. por outro lado. é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. Schneider. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". Finalmente. Embora aprecie a ótica de Schneider. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores. bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições. o professor Joseph S. estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. mas não é a única. Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. educação. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. um papel ativo de mobilização. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. Wholey. A corrente alternativa de Wholey é promissora. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. Em virtude de sua natureza institucional e política. Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. Segundo a visão de Schneider. Além disso. A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. por isso. e inspirado por ele. segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. Campus de Washington. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. a análise de políticas. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 . mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". Finalmente. Segundo essa pesquisadora. Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. DC. praticada com base numa perspectiva política. a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão.

1. em inglês. em sua acepção ampla. foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration". deste artigo. com o apoio da Kellog Foundation. explicação. n. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. pontual e especificamente apreendido. Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. Sobre o autor. 1974. Segundo o editor original deste artigo. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. 34-39. jul. Nas poucas vezes em que se . que traduza seu sentido genérico -. normalmente. 55. 56-59. 35. v. satisfação. 279-86. 1975. *Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability . jun. p. DC.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability. p. 1974. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. atendimento. p. vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. v. prestação de contas. O texto original. realizado para a Comission on Education for Health Administration. na Public Administration Review. n. no entanto. incluído neste volume. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte. Heidemann. 7. maio/jun. 6. pelas seguintes palavras: responsabilidade.isto é. na versão em português. pode ser contextual. este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield. entre outras. ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". n. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. 3. Washington. para efeito de clareza e de unidade. O significado da palavra accountability. Esag/Udesc.

ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação. Ou seja. norte-americanos de origem mexicana. O significado sociológico dessas expressões. o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". como Martin Luther King ou Roy Wilkins. a renovação das garantias simbólicas. a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". entretanto. Nesse contexto. em cada caso. por parte dos detentores do poder. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. pelos seguintes personagens: um legislador branco. definindo arranjos específicos. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos. Ela se torna então somente uma concessão verbal. na forma em que era usada.2 Essa quietude. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. que construía um movimento social. um pastor branco. pode ser assaz temporária. concluir que accountability diz respeito. a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. no entanto. Nessa situação. um valor "apenas de domingo". Possivelmente. seu sentido é muito diferente. lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si.1 Nessas circunstâncias. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista. Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —. Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. oferecer "mais informações" ao público). ao sentir-se ameaçado. Pode-se. porém. Muitas vezes. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. quando o orador ou o escritor demanda accountability. que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros. genericamente. que. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. uma quase confrontação. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha.isto é. no entanto. A accountability como gesto tem a marca da norma pura. é manipulativo. eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais. não condizentes com as necessidades básicas. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores. quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . simbolicamente. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos. ou. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. portanto. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas.ele. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais. índios norte-americanos ou outras minorias). a suas conseqüências. Segundo. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). no início dos anos 1960. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. a que não correspondem. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. de fato. por exemplo). O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability. embora o uso da palavra ainda seja simbólico. um líder negro de direitos civis. ele não leva o uso do termo. um eufemismo para negros.ponsabilidade e sensibilidade. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner. ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. O primeiro uso da palavra "integração" . Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. gestos e/ou pronunciamentos.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização.

não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. portanto. na melhor das hipóteses. portanto. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores. para prever o comportamento do administrador deve-se. preocupada. como responsável. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. o hospital. que são estudados a seguir. Comumente. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio.não que essas abordagens não sejam autênticas. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. persuasão moral. defender sua própria investidura na autoridade. pregação laica e em exemplos oferecidos.. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante. muito particularmente.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles. que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. é de fato análoga à da bola de bilhar. Onde esta influência é pequena. ou. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo. no ato contínuo de sua reestruturação. renda e escolaridade têm mais poder e. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria. Além disso. sobre a qual impactam várias forças. num diagrama de física. ou por uma pessoa de fora. as conseqüências sociais desses usos dependerão. O administrador hospitalar está preso. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse.. não significa aplaudir sua existência. ou. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes. dos militantes sindicais.] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime. Assim. ou porque não lhes foram apresentados. dos pacientes. todos eles se apoiam nela como um símbolo. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação. Normalmente. convite a comício ou à pregação moral. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos.5 Com base nessa perspectiva. portanto. porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante. Ele escreve: O administrador deve [.. dos outros processos de accountability. dos enfermeiros. terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam. V. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability .]. em número suficiente. em parte. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. Por isso. Isto é. mas não interesseira. esposadas por analistas políticos como Robert Dam. A posição do administrador hospitalar. no sentido esttito. Além de suas funções contábeis e administrativas. mas seus "interesses próprios". O. eles possuem maior alavancagem. é visto como uma comunidade política.deiras e constituir grupos. Por isso. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. ou porque não foram lembradas de suas obrigações. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa. situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral. De modo geral. Em geral. nesse caso. "bons" modelos para neles se espelharem. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. etc. os grupos com mais status. confrontam ou ajustam suas demandas. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. seus fiéis. por exemplo. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos. em admoestaçáo. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo. como acontece em alguns programas de seguro de saúde. influenciada por seus membros e por forças externas.. David Truman. Segundo o doutor Avedis Donabidian. em muitas ocasiões. discutidos até aqui. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. Key e Earl Latham. e não como uma força social. Confia-se.

ela ainda é muito popular no campo da administração pública.foi abandonada pela administração da seguridade social. as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability.a um exame de pré-admissão. Em geral. eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento. é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais.7 De acordo com a análise que se vale do realismo político. de acordo com essa abordagem. sem escolaridade e não pagantes. exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral. 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada. na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. Na administração hospitalar. No mundo acadêmico. privados. É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital. Assim.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres. E. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. etc. Por exemplo. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. Seguindo essa lógica. ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais. Segundo essa visão. Além disso. via de regra. Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos. por exemplo. voluntários. Os cidadãos fazem-no.municipais.ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. advogados ou representantes de consumidores . os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades. dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política. ao conselho. esta abordagem já foi comum na ciência política. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. menos accountability a outro. a política realista. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade.10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes. Desse modo. por uma comissão interna do hospital. porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. a depender do realismo político. per si . ombudsmen. se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados. Supõe-se que as categorias distintas de hospitais . Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare. por ocasião das entrevistas informativas. . pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos. etc. diz-se que torna o hospital mais acessível. e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . a seu superior. Está implícito na posição da política realista que os valores às. os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem.. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos. e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais . a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. ou ambos? Assim. por sua visão "teimosa". num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid.exceto em casos de emergência . Assim. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas. e menos aos outros grupos. Já quanto à comunidade norte-americana típica. o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. só o hospital e seu administrador.os enfermeiros e auxiliares. descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes. quase por definição.9 E. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos". para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais. como. pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. à lei.por exemplo. a cargo de comissões locais de médicos.

a lei exige que um especialista externo. de forma freqüente e regular. tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas. Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental. tendem mais provavelmente a serem altruísticas. A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). há muito tempo. enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações. em Massachusetts. os mecanismos formais têm de fato um efeito . como os acionistas já haviam descoberto. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais). financiados pelo serviço público de saúde. resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões. Concepções alternativas de accountability-. no entanto. como sabemos por experiência histórica.. acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). com os outros membros do conselho. parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. mas um homem de negócios muito parecido. Além disso. A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares. habilitado pelo governo (auditor público certificado).11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. tornando-se a última então uma mera cerimônia.. com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres". Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo. examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. diante do baixo status social dos representantes do consumidor.14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. De maneira semelhante. talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .13 À primeira vista. com freqüência. que é programada e levada a efeito regularmente. Assim. a advertência da ciência social. Enquanto se apuram índices mais precisos de output. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista". conhecido por ser eficiente numa área. A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). por sua vez. De resto. (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que. por meio da construção de coalizões. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados. ou haja uma outra compensação. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. nas empresas de negócios. No caso da auditoria financeira das empresas. que supervisionam as repartições de saúde. tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral.em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo". Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços. obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal). aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. como se discute abaixo. São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. antes da reunião formal. os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares. A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal.especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder.12 No sistema de atendimento à saúde. as motivações dos representantes do consumidor. e para engajar-se na auto-educação necessária. em que a participação dos cidadãos era exigida por lei. e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação. Além disso. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove". pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores. em formação e visão.

apresentadas pela "comunidade". valores — embora. para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes. As coalizões surgem. esses traços são habilidades específicas. é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder. o rumo que a unidade de saúde toma.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. Assim. nesse caso os "doutores da medicina". a reclamos de accountability. que lhe conferem um sustentáculo distinto. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability. isto é. alterando um pouco a composição de forças. caso se evidencie diferença. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal.. vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam. nenhum deles abrange tudo. a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)). nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . formalidades do Estado e assim por diante. A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. ético e justo. Por conseguinte. sobretudo. eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral. o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial. Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ . num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo. por seus líderes .17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa. O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são. Muitas vezes. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação. apresso-me a admitir. etc. é a visão que mais me agrada. defensores dos pacientes. preferências e. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. influenciados pela educação do administrador. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. adaptando-se à pressão mais forte do momento .esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar.as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa. não se pode seguir esse caminho. dá cá". a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas. O rumo que os administradores tomam.15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —. o que não produz. em accountability como também em outras matérias. porém. o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. praticamente. Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter. depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam.se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma. Além disso. Assim. Em parte. ainda que não necessariamente de forma explícita. Por exemplo. Igualmente. que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. por força de ambos os fatores. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado. o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. Eles têm sentimentos. é claro. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa. porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte. na minha opinião. os administradores respondem a articulações de "direitos" . quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes. ou em composições diversas. Em parte. em parte. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes. Como a vejo.à imprensa. apenas com pessoal de fora. isto é.

Ralph (Ed. os administradores e os consumidores. 16. A guide to medicai care administration. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior. 1954.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. no entanto. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. EDELMAN. Eliminar serviços clínicos subutilizados. as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar.) Ibid. Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. dentro ou fora da unidade. A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que. 100101.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —. A experiência sugere que. Por exemplo. 1969. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. com certeza. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios. Center for the Study of Responsive Law. Promover duas audiências públicas abertas. Estabelecer um sistema médico básico. 13.22 Notas 1. DC. Ray. 1963. enquanto isolado. 1973. 14. 73-111. 5. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . In: FREIDSON. diz-se que a força do padrão HMO 4. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação. Glencoe. 1965.: Free Press. 17. é a formulação de novas alternativas. Em parte. TURIOTTE. Politics among nations. 6.ou englobe tudo. power politics. Contratar um intérprete. Phoenix Edition. Fernand. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado. mas eles. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes. Vol. Eliot (Ed. que seja bem ampla . p. Duncan. Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. 111. The symbolic uses ofpolitics. II: Medicai care appraisal. DC: American Public Health Association. Scientific man vs. p. trata-se de uma alternativa muito criativa. 11.9. cada vetor é relativamente dado e imutável. Avedis. determinados antecipadamente. The hospital in modem society. Murray. constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability. se este for efetivamente o caso. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. ver: NADER. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas.). New York: Knopf. 18. O trabalho de Hans J.). 1964. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. em 1972. The hospital support game in urban center. The consumer and corporate accountability. Iniciar programa de extensão à comunidade. Instituir um sistema de registros para a unidade. (Cap. pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. para construir movimento social. jan. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. por médicos associados. Ver: ELLING. 1972. Urbana. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. em parte. 12. As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas. Washington. p. com limitado encaminhamento a especialistas externos. The Nation's Health: Some Issues. Ver: NEUHAUSER. Ver: MORGENTHAU. Em última análise. por região específica. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. Estender as horas clínicas. 50-61. Chicago: University of Chicago Press. New York: Harcourt Brace. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional. 7. Chicago e Londres: University of Illinois Press. Acrescentar serviços de medicina preventiva. Washington. Lotar mais médicos. como atuam as comunidades políticas. 3. Oferecer música e auto-serviço de lanche. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. 15. Costs and quality of care in different types of hospitais. mas ainda mais produtiva que ela.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . Morgenthau é outro exemplo desta abordagem. 2. 2. reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. DONABIDIAN. Alterar o sistema de encaminhamento. 10.

20. Peter K. Wilfred E. jan. cap. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. nov.. 6. 46. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. 46 (16 de setembro. Para mais informações a respeito. 96-103. Brown and Co. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City. p. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005). Bingham. Lowell Eliezer. Francisco G. 18. ao referir-se. fev. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação. Health-Pac Bulletin. 14. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. Medicai World News. The active society. 1370-1378. 7. novembro 1971. coluna Verbatim. notas ao consumidor. POWELL JR. v. Medicai Care. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo. pré-pagos. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. SCHWATZ. New York: Free Press. 1969. MEYERS. Reactions to social pressure. KAVALER. Citizen participation and conflict.. BELLIN. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais. 4. 22. como o Kaiser-Permanente e o HIP. 5 out. HOLTON. Ibid. 19. 13. p. v. NEW. 20. out. Cherry Hill. p. A Community-University cooperative venture. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role". 9. The politics of community medicine projects: a conflict analysis. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros.. v.. n. em 1984. WILEY. sobretudo em nossas repartições públicas. 1518-1523. 1966. New York: Harper and Row. Jane et ai. out. 61. 181-186.. p. p.. GRISELL. Citizen influence in health services programs. Roger G. 100-113. 9). Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). ver: GRUNLICK. out. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde. p. 10. 50. A. Para discussões adicionais. SHEPARD. patrocinado por AHA e ADAC. 62-64. Apresentado no workshop conjunto. Comparative politics: a developmental approach. 11. v. Leonard. Carol. 1972. ver: GORDON. ver: ALMOND. n. Além de ter sido um de seus organizadores. 1968. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. Florence. 1963. H. 1974. Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte. Richard M. n. 1972. SELZNICK.8. MESSLER. G. ver: ETZIONI. 20 dez. Gabriel A. Community Mental Health Journal. Markay. 9 set. HEW drops tough peer review plan. Hospitais J. Lowell Eliezer. 3. Sociology. MANDERSON. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente. The active society. ETZIONI. Merwyn R. 1972). Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia. p. A. 8. 64-70. Frank M. Para informações adicionais a respeito. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. em Los Angeles. Boston: Little. 227-229. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas. p. 12-17. 11. THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais. Pennsylvania. 12./ dez. Al. How to make ambulatory care start ambulating. LARSON.. v. 8.. 1973. 15. Philip. 1969. o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine. 1973. BELLIN. Donna. 17. 1973. 1996. 15. KERR. p. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . ed. professor da Esag/Udesc. cap. Jeoffrey B. Para outras informações a respeito. 18. Hospital costs: what the figures really say. Amitai. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. Willian R. v. American Journal of Public Health. The Natiorís Health: Some Issues.. 16. 62. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho. p. 1972. Prism. p. Beulah. Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. 1a abr. 419-428. 1972. Administration in Mental Health. BROOM. Healyourself. ver: BRIERLY. American Journal of Public Health. Annual Administrative Reviews of Hospitais. 21. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. em entrevista. p. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC. The New York Times. de Gerald Gold.

Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). Bem perto de nós. De fato. de origem social. poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . porém. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção. A bem da verdade. talvez não conviesse. pois falta-lhe seu atributo principal. 1998. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. por exemplo. Mas. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. a defesa da democracia. os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. fundamentado em Max Weber e outros autores. Por razões de natureza ética. como a define. "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. falta-lhe a accountability. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade. que juntas querem dizer "prometer em retorno. em 1966. isto é. de origem individual. em seu sentido estrito e aplicado. Parafraseando Saint-Éxupery. com justiça. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. participação ou liderança. corresponder". a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. por exemplo. porém. sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. 1488. da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. Segundo Campos. em sua extensão atual. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. Quer em sentido abrangente ou específico. por exemplo. Guerreiro Ramos (ver a seguir). agora também os repudiam. Na verdade. 42). em geral. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. Guerreiro Ramos. ou contextual. 1983. Hoje. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. p. em resposta. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. De acordo com Ramos. a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro.. É disso que trata a accountability. Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. por exemplo. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. A degradação ambiental. e a ética do valor absoluto ou da convicção. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. duradoura. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então.corrupção: "A impunidade parlamentar. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. Por sua vez.. a qualidade de vida na sociedade de mercado. E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos. à mercê de sua cultura. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. não significa que ela não existia. ela esteve distante apenas em termos expressos. Para Ramos. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país. a sensibilidade do munus público. o termo "servidor" já não se aplica mais. externa. a esse funcionário público. 8 abr. que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. em seu sentido amplo. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes. Basta observar. os cidadãos que os elegeram. no caso do Brasil. a saber: ré + spondere. A accountability. de longo prazo. 4-8). A ética. n. no início de 1996. p. É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. o senso ou a postura de servir. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. Como os deputados perderam o senso de sua representação. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. pessoal. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability.

Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição. na instância local. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição. prestar contas a. O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado. O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. dar satisfação a. De acordo com Romzek e Dubnick. Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas". diretas e sobretudo formalísticas. Segundo essa abordagem. a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. isto é. e uma estreita Concepções alternativas de accountability. corresponder à expectativa de". para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. segundo os termos expostos a seguir. Um baixo grau de controle. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. a "prestação de contas". Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. pois envolve apenas respostas limitadas. Burocrático 3. como uma capacidade para dar respostas. Quanto à primeira dimensão. Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública. contar para. "a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. por outro lado. Concebida em termos mais amplos. Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. DUBNICK. instituídos em leis ou contratos legais. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública. Profissional Externas 2. e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. Ao mesmo tempo. 1986).computare. estadual ou federal. é insatisfatória. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. Legal 4. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens".

(célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. Normalmente. caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. No entanto. por um lado. Caracteristicamente. por um lado. a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade.supervisão ou. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. a relação-chave é a da supervisão estreita. na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. o agente externo é o "legislador". (4) A "prestação de contas" política. Romzek e Dubnick advertem que se. Se. mas as relações entre eles são muito diferentes. e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. (3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos. No sistema burocrático. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. Assim. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". em seu lugar. os chefes de repartição. Por sua vez. o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. Em cada um desses casos. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. os usuários da repartição. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. por outro. a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. por outro. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar. outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. Por exemplo. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política. espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. Concepções alternativas de accountability. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). O agente externo não é qualquer um. um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos. portanto. Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral. no entanto. Nessas circunstâncias. No sistema burocrático. em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". No sistema de "prestação de contas" burocrática. A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . os funcionários eleitos. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal. o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. no entanto. é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição. nas leis de livre associação. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos. Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. Em termos de formulação de políticas. Na "prestação de contas" legal. por exemplo. Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. ou dar uma satisfação). A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se.

Finalmente. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. ROMZEK. como as repartições ou os agentes estritamente funcionais. Barbara S. Melvin J. Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. Concepções alternativas de accountability. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). no entanto. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais. tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo. Eliot. por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. Rio de Janeiro. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. 227-238. n. 1990. S. o exemplo da gestão da saúde • 309 . 2. 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS. serão sempre apenas instrumentais. 2. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. 235-287.Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). v. VOEGELIN. The Southern Review. O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. os Estados Unidos. no final de seu artigo. em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. 24. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. p. n. entre 28 e 31 de agosto de 1986. em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. Pois.. v. 47. DUBNICK.fev. v. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas. Alberto Guerreiro. onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability. Teoricamente. Afinal.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral./abr. Ana Maria. Fundação Getúlio Vargas. como tão bem diz T. arranjos artificiais episódicos. Washington. ed. no hotel Hilton de Washington.ou de "orientação" . Eric. contínuo e indissociável dos seres humanos. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. além de tudo. não de entidades artificiais abstratas.Tabela . Profissional 4. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais. dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. 1981). 17. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais. cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. n. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. Assim. April 1981. segundo a qual a abordagem múltipla . 3> p. Public Administration Review. "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. De acordo com Romzek e Dubnick. Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. 1983. p. Legal 3. pela mesma editora. (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966. 30-51. . RAMOS. DC. Aspa. Burocrático 2. a maior parte das repartições públicas de seu país. 2. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. Segundo argumentam. A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. May/June 1987.

apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação. FREEMAN. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). N. Ministra aulas de análise de políticas públicas. Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs. integra o Departamento de Estudos de Justiça. 1978). Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação. Em primeiro lugar. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. entre outras disciplinas. em Albany. p. 4. v.356-363. M * Tradução: Francisco G. . na Public Administration Review. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. Heidemann. Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. CRONBACH. Mas esses esforços não são suficientes.Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. em Ciência Política pela Indiana University. Desde 1989. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes. Em segundo lugar. os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação. Esag/Udesc. 1980. Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. por exemplo. aos grupos de interesse ou clientelas. E Ph. D. 1981. 46. York. na Arizona State University (ASU). Anne L. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. 1986. ** Quando publicou o presente artigo. SOLOMON. publicado em 2005 pela Suny Press. PATTON. n. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. Na verdade.

ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas. Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. do fato de a avaliação. 1983. Segundo o paradigma tradicional. o de intervenção. Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. O papel do avaliador era muito limitado. o de execução. em geral. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. diretrizes de repartições e leis estaduais). eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. 1983. Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. 1967. definidos em termos estritos. O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação. gera seis tipos distintos: o estratégico. O esquema sistêmico de Rossi. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. ROSSI et ai. Por exemplo. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. Em geral. pelo menos em parte. o de gestão. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. o projeto de pesquisa. avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão.precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações. 1983). etc. Mais tarde. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos. Conseqüentemente.. mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. STEI^ER. MOTZ. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN. 1980. HOLLISTER. Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. repartições ou órgãos legislativos. bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. LEAA. os conceitos a serem medidos. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. 1983). cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. no sentido de obterem avaliações úteis. determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação. o de efeito e o de impacto do programa. as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. os instrumentos de coleta de dados. que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. FINSTERBUCH. por exemplo. pertinente. reconheciam-se. Em alguns esquemas. as opções aumentaram ainda mais. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. advêm.

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
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Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
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uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
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Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
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a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. Todos eles têm propósitos semelhantes. análise de modelos de programa. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas. ou de outras informações demográficas. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. entre os quais estão pesquisa operacional. funcionários de repartições. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. inclusive surveys. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem. ou como ambos. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições. até mesmo depoimentos tomados em audiências. ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. No entanto. A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. avaliação. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. Seu propósito é identificar questões de implementação. meta ou mandato. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção.decisão. surveys ou enquetes. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante). no entanto. Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. comparação de dados agregados. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. procedimentos operacionais. Em vez disso. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados. no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa. Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. metas. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. indicadores sociais coligidos regularmente. previsão. A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. análise de sistemas. Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. avaliações a príori. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais.

ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. e projeções teóricas dos efeitos potenciais. por exemplo. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria. e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). De maneira semelhante. têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas. Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas. deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. Tipicamente.foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. por exemplo. Uma avaliação. consoante a percepção de seus oponentes. seguindo-se uma análise da história política do programa. para o nível das atividades. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas. com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. Portanto. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. se espera. 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. identificando as mudanças que se impõem. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida).segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. como partes do ciclo de informações pré-decisão. Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. 1982). A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que. Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. para o custo por unidade. produzam as metas desejadas pela política. aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . a enunciados de propósitos legislativos. das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. As avaliações de resultado. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. quanto para uma finalidade mais aplicada. ao mesmo tempo. são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. talvez desconheçam as constatações das avaliações. em cada um dos pontos mostrados na figura. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas. implementadas em outros lugares. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política.

Academic and entrepreneurial researcb. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo. Os possíveis efeitos da política. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. Ao contrário. acima de tudo. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. de forma estrita. Referências BERMAN. Public Policy. e ela requer habilidades de pesquisa. "olhar retrospectivamente". As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas. 157-184. BERNSTEIN. Mas. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . Howard E. O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados. em avaliação ou em análise de dados. p. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. 26. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. que não tem treinamento em pesquisa. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. T Padrões para julgar a avaliação No passado.Springl978. pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário). As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e. devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes. as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização. consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve. Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. FREEMAN. 1975. De modo semelhante. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). em última análise. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação. v. que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. realizada por grupos externos. devem ser examinados para possível inclusão no estudo. 324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. Ilene Nagel. mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado. bem à maneira de uma auditoria financeira. talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. New York: Sage Foundation. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses. elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. Paul. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. The study of macro and micro-implementation. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema.

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E. 1983. jan. 1975. The sciences of the artificial. STEINER. Brown and Company. E. na EAESP/FGV. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. Joseph S.. VAN HORN. na prática profissional. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. In: HAVEMAN. Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. D. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. de um único processo. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. p. Eletrosul. SCRIVEN. 10. v. a inúmeras organizações públicas e privadas. Peter O. a avaliação propriamente dita. Perspectives on Curriculum Evaluation. 1981. nas áreas de administração pública e de empresas. C. p. Anne L. The public sector andthe public interest. Herbert A. É por essa razão. Ptos and cons about goal-free evaluation. Além da UFSC. 1972. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. 1967. v. Schneider. mais que isso. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. (Org. Casan. exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. em Portugal. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. Cambridge: The MIT Press. inclusive. torná-lo palatável às pessoas que. uma tentativa de representação da realidade. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. Chicago: Rand McNally. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. 6. Evaluation Review. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. 1960. Policy implications of using significance tests in evaluation research. a análise de políticas. Evaluative research. escolhidos para integrar este conjunto. Michael. Alerta. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. 1982. Administration andSociety. p. 6. n. jul. SIMON. The new science of management decision. DARCY. simplesmente. em Portugal. MARGO LIS. R.). Studying policy implementation: a conceptual framework. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. pela editora J. onde tem hoje sua base principal de atuação. apreciado aqui. New York: Harper and Row. e praticadas. caracteriza-se como um modelo. exemplos: OECD.. 2. 3. Com base num alentado aparato conceituai. ou seja. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 3. O guia prático sugerido por Schneider. Boiteux (2004). Evaluation Comment. Com o presente comentário. Boston: Little. Dec. v. 635-649. e na Universidade do Minho. Robert.SCHNEIDER. p. pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. na verdade. no país e no exterior. Nesse contexto. l. Anne L. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. Para tanto e paralelamente. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". 445-468. no Brasil. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. New York: Russel Sage. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. o treinamento. The methodology of evaluation. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. WHOLEY. entretanto. dos beneficiários das decisões políticas. The policy implementation process. DGAA. v. VAN METER. SUCHMAN. Ministério da Saúde. destacam-se os seguintes pontos: 1. . capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. 1983. S. como etapas contínuas. avaliação e pesquisa. Em decorrência. de consultorias. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. às vezes superpostas. o leitor encontra o artigo de Anne L. In: STAKE. decodificar o artigo e. 1984. E. 1967. na USC. a assistência técnica e os estudos de implementação. 715-730. SCHNEIDER. . em Los Angeles. 1-4. Evaluation and effective public management. Celesc. Dec. o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. Evaluation Review.

eliminar essas restrições. Nesse sentido. ou. dá substância ao conteúdo. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. e muito menos ampliar. Para a autora. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação. por isso. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. no sentido de obterem avaliações úteis. Nesse sentido. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. e exatamente por isso. em qualquer processo deliberativo. ou não. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política. Assim. se aceita também. são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. ou mesmo desconhecido. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. é que. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. O que Schneider permite vislumbrar. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. com base nessa visão. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. Schneider argumenta. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. na prática. Ou seja. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. comprometer-se com a eliminação dessas restrições. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. Fatos e valores. Na prática. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. Provocado por Schneider. na prática. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. Ou seja. ao justificar a busca de uma perspectiva política. de acordo com Schneider. a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. mas. sobre esse contexto. Mas.ou de retroalimentação avaliativa. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores. principalmente. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. em tempos de guerra. a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. A esse propósito. não se conseguirá definir. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. alienando-se a opinião pública. sem uma boa dose de poder de persuasão. as fronteiras do possível. nesse ponto. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. do fato de a avaliação. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. Em outras palavras. levar em consideração. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 . pelo menos em parte. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. nem das expectativas do público em geral. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. ainda. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas. deve. em suma. igualmente. mas tentando. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. advêm. Na verdade. mas. que. explicar. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. se forem pouco convincentes. É preciso. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. ao mesmo tempo. Na verdade. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política.

prescritivo ou descritivo.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída . os aparatos burocráticos estatais. maiores ou menores. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. Londres: Free Press. sensata e criteriosa. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. generalizado e. Revista de Administração Pública. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos. v. principalmente. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. 1963. mas transcende a condição de uma nova metodologia. por isso. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas. 1988. como ignorar o conceito de viabilidade política. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. Charles. após a leitura de Schneider. CRUZ JÚNIOR. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. jul. econômicos e sociais de um paradigma emergente. Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. comum e correto. ao referente público. os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados. num certo sentido. João Benjamim. Na verdade. Além disso. LINDBLOM. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. político. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas. ou um fim em si mesmas. a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. de produzir a mudança política propriamente dita. flui naturalmente. funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. Por essa razão. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. for capaz de permitir a melhoria da decisão política. caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política.políticas públicas. Referências BRAYBROOKE. da vida política . por si sós. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. que é geral. ou não é. que não são por si sós suficientes. David. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. 3. desde Platão até Hobbes. forçando o retorno à tradição política. porque. acima de tudo. Conclusão Na construção de seu modelo. sua utilidade. Por isso. Obviamente. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. Eles não são. eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. efetivamente. por si sós.quando as formas corporativas. ele chega a ser mesmo interpretativo. e nisso residem seu vigor. obrigatoriamente. Decorre disso. seu significado e. que realmente contribua para a melhoria da decisão política. 3-26. Um modelo útil. n. No bojo dessa análise histórica. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. contemplará. daquilo que a decisão política de fato é. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. p. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional. Os aparelhos administrativos governamentais. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. as idéias. portanto./set. normalmente. e. que são excessivos e socialmente diruptivos. ocorre a tomada da decisão política. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. 22. Rio de Janeiro. como propõe a autora. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda.

Mass: Little. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. em Shadish. EUA. Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. In: . GUERREIRO-RAMOS. D. DYE. Bell (1994). 1960. Esag/Udesc. 1991). Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. 1994). LEVITON. Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY. das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. Charles. O referencial. em Filosofia pela Universidade de Harvard. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. Sheldon S. 1991. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. ed. por exemplo. COOK. Los Angeles: University of Southern Califórnia. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. argument and persuasion: analysis and the policy process. por exemplo: PATTON. oferecer-lhes. WOLIN. DAHL. e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. D. Wholey é Ph. 1979. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). Joseph S. Ph. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". Thomas. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington. Newjersey: Prentice Hall. Ver. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. Em sua visão. dissertation. Rio de Janeiro: Lidador. Cook e Leviton. Brown & Co. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. Giandomenico. 1989. sobretudo na condição de Sênior Adviser. Heidemann. Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. 1971. Models of politics: some help in thinking about public policy.. Alberto. Aos olhos de outros teóricos da avaliação.. campus de Washington. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. 2005. C. LINDBLOM. MAJONE. economia e bem-estar social. Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. D. Política. Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. Understandingpublicpolicy. dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. Robert. o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. no entanto. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 1978. Evidence. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia. Boston. Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. 1978. A nova ciência. CAMPBELL apud SHADISH. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. 11. Mimeografado.

uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas. SCHEIRER. Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho. Q. Handbook of praticai program evaluation. R. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE. M. Mass. Utilization-focused evaluation. GORE. A. SCHEIRER.. M. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. BELL. a lei dos resultados e do desempenho do governo. 1993. Determining the effectiveness of government services. E. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector. 1989. H. Reading. De fato. NEWCOMER. R.. 1993). HATRY. FOUNTAIN. (Ed. Hatry e Fountain têm instado que. San Francisco: Jossey-Bass. GAEBLER 1992. HATRY.: Addison-Wesley. NEWCOMER. sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje. (Eds. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. S. J. K. NEWCOMER. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come. HATRY. J. Reinventing governmenp.). Outcome monitoring.. GORE. K. Handbook of praticai program evaluation. NEWCOMER. San Francisco: Jossey-Bass. Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação. Hatry. por exemplo. D. H. P. 1990). Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. Designing and using process evaluation. From red tape to results: creating a government that works better and costs less. E. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. E. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . HATRY.).). D. 103-162). Beverly Hills. GAEBLER. 1989. H. K. HATRY. (Eds. S. B. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho. 1994. P. H. San Francisco: Jossey-Bass. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . In: WHOLEY. In: PERRY. (Eds. 1994. K. A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider.). J. In: WHOLEY. 1993.: Governmental Accounting Standards Board.. Handbook ofpublic administration. E. J. In: WHOLEY. J. E. para ajudar a aperfeiçoar os programas. Managing evaluation projects step by step. Making evaluation units efFective. H. S. R. (Eds. Congresso dos EUA. Referências AFFHOLTER. de 1993 (P. Handbook of 'praticaiprogram evaluation. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . San Francisco: Jossey-Bass. 1994. Nos EUA.em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo. A. S. que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver. Handbook of praticai program evaluation. em todo o mundo. por exemplo. 1994). do desempenho das repartições e dos programas. ou mais freqüente.. New York: Plume. Norwalk. Numa série de publicações. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. FOUNTAIN . L. OSBORNE. J. Conn. CHELIMSKY. 1994. P.variações no desempenho intraprogramas. 1992. E. In: WHOLEY. 1990. PATTON. J. R.e ressaltando a importância da monitoração anual. Hatry. Penguin Books. San Francisco: Jossey-Bass. 1978. 1994). H. T. Califórnia: Sage.).

1994. S. E. CONGRESS. K. In: WHOLEY. A. 1994. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. K. 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . HATRY. SONNICHSEN. Government performance and resultsActof 1993. E. WHOLEY. Evaluators as change agents. 1a sessão. p..). H. C. San Francisco: Jossey-Bass. J. J. (Eds. 1993. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice. Senate. H. Public Administration Review. E. Handbook of praticai program evaluation.. In: WHOLEY. U. NEWCOMER. Commitee on Governmental AfFairs. L. Report 103-58. 356-363. J. R. HATRY.). NEWCOMER. S. Handbook ofpracticalprogram evaluation. San Francisco: Jossey-Bass. S. S.SCHNEIDER. E. 103a Congresso. 46 (4). (Eds.

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