OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

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Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

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ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria.. com consciência e determinação. nos entregamos. "o tradutor. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas.. Heidemann (tradutor) . Francisco G.Como sugere Cassiano Ricardo. pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida".

produção de um capítulo ad hoc. com sua passagem pela Eletrosul. a apresentação. Com doutoramento em Administração Pública. elaboração de textos de introdução. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação. E Salm. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo. G. Além do trabalho de ensino e pesquisa. além da concepção. J. coube a seus autores. A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. enfim. é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. sua contribuição em ensino. professor da Caí State University de Northridge. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. mestrado e doutorado. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. E Salm presta consultorias a universidades. a definição do conteúdo.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. Nas universidades. notas editoriais e passagens de amarração. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina. havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. Heidemann também tomou . Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. Heidemann. Heidemann. Califórnia. O professor J. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. pela University of Southern Califórnia. Como artífices e organizadores. além da concepção e construção crítica da obra. F. participou também Burton Terence Harwick. No lado mais mundano de sua execução. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. compilação de informações complementares e. Em seu áesign.

Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . 79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. 15 Introdução. Obteve seu doutoramento em Administração Pública. no início da década de 1990. até 1995. onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. Sumário Apresentação. na UFSC. na University of Southern Califórnia. De 1995 a 2000. a mantenedora da Escola de Governo. 99 Thomas R. Em 2002. 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS.a decisão de trabalhar para a educação superior. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos. tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo. 23 Francisco G. ingressando na UFSC em 1976. Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc). Nesse período. 21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração. De 2000 a 2002. em duas gestões. 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC). Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE.

233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador. 287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5.2 Reexame da estratégia mista de decisão. 334 Joseph S. Wholey . Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. Dennis Capítulo 6.Comentário Modelos: da teoria à prática. 181 Charles E.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai. 203 Charles M. 259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais. o exemplo da gestão da saúde.1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. 133 Herbert A. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático. 161 Charles E. 301 Francisco G. 129 Donald R. Lindblom Capítulo 5. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas.

objetivo central do livro. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. a associação entre políticas públicas e desenvolvimento. que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos). como fonte de informação original. pela análise de sua relação com o processo de formulação. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. Assim sendo.Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. também. No entanto. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. de difícil localização. portanto. Parece óbvia. necessariamente. Os textos clássicos. é dever ético A . implementação e avaliação de políticas públicas. (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. portanto. A análise do processo de desenvolvimento de um país passa. Afinal. de "tentar reinventar a roda". Tornamse. Do lado de políticos. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. dada a importância da obra para o seu público-alvo.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. e de práticos da administração pública . essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam. de forma adequada. costumam ser raros e. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. na qualidade de representantes dos cidadãos. para evitar a tendência. como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. assim. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais. Infelizmente.

o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. dos legisladores propriamente ditos. Por isso. é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. Certamente que esses dados não refletem. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. por sua vez. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento. Em especial. profissional ou administrativo. ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização. Os comentários competentes e cuidadosos. apenas 19 deles. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. são cursos de administração pública. inseridos após cada capítulo. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. O conteúdo do livro está organizado em três partes. esse desequilíbrio não é tão gritante. Por exemplo. No entanto. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. Kurt Lewin. respectivamente. como lembra. em 2004. também. menos de 1% do total. os conceitos e. em especial os iniciantes. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente. planejamento urbano etc. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas. explorar suas virtudes. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. Em seguida. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. de forma necessária. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. contribuindo para que os leitores. saúde pública. seja este acadêmico. no mundo da práxis. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. Felizmente. "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. economia. Boa leitura a todos. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública. supostamente. todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. seja proporcionalmente pequeno. dentre os 2. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. Embora o número daqueles que fazem a lei.046 cursos de graduação presenciais existentes no país. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. de autoria de distintos autores. as fórmulas utilizadas pelos autores. além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. educação.de quem escreve um texto. A contribuição teórica de Ramos. às vezes. Na primeira. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. em áreas como ciência política. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . a teoria e a prática são indissociáveis. isto é. conscientemente ou não. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública. Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim. na área de gerenciamento e administração. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil.

os executivos de organizações do terceiro setor. e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade. tem interesse introdutório. Ongs. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um. A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas". ao qual o primeiro deve servir. os diretores e os gerentes de empresas industriais. os executivos e os funcionários de repartições federais. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. assim. O capítulo I. implementação e avaliação de decisões em geral. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. de Harwick. e o sistema de tomada de decisão. etc. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. por sua vez. A análise crítica que segue. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. Schneider. simples e relevante possível. incrementai e misto. informativo e didático. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. portanto. em termos de tempo e espaço. Quangos. não foi submetido à apreciação de um comentador. do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor.. comerciais e de • • • serviços. A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e. Heidemann. Os cinco textos — de Simon. Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. nos três poderes. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa. associações de trabalhadores. brasileiro ou estrangeiro. Para este fim. • os estudantes em nível de pós-graduação. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T.Na segunda parte. Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam. a partir do caso da gestão de serviços de saúde. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. este também é inédito. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. sindicatos. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. No primeiro caso. ou accountability. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. G. ou pesquisa de avaliação. como órgãos de representação. estaduais e municipais. • os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. de F. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. São. os presidentes. porém. permite aperfeiçoá-los. por se tratar de um estudo inédito e atual.

ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. Quando este talhou. O segundo capítulo.: o governo. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social. O conceito de governança pública. por exem-í j pio. nacionais e supranacionais. o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas. sobretudo a partir do século 18. Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade. ou seja. como um agente coordenador e supervisor. O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. e o terceirojietpr. o setorjmr^sarial privado. Até a terceira década do século 20.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado. o mito do desenvolvimento. o Estado passou a regular a economia. porém. presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais. Nos últimos anos. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. de Ramos.

desenvolvimento. e (8) Conclusão. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética. útil e relevante ao nosso tempo. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento. O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. A salvação está na diversidade também na história política. Como afirma Ramos. em sua acepção noética. Neste capítulo. A razão. significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar. mas também uma profecia para o futuro". (7) Modernização em novo estilo. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. Em seu curso. até agora inédita em português. Depois de superada sua visão romântica e simplista. j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise . Esta segunda versão. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. região. A mudança genuína é possível. Ao comentar o capítulo de Ramos. apesar de modesta. Com a nova antropologia. Mesmo numa economia globalizada. a evolução histórica de um país. dos textos clássicos contidos no livro. Como se lê no Dicionário de filosofia. rico e auspicioso. Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. no cogito cartesiano. além e acima de seu interesse meramente pragmático. Ubiratan S. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. Para o lugar das teorias de caráter necessário. deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. comunidade ou cidade. Estado e mercado. que. o ideal do desenvolvimento. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. Nessa acepção. Ramos oferece a fórmula pqssibilística. desejo retratar. mas não se limita ou se rende a eles. o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. ou mesmo de uma organização. Em seu comentário. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea.O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar. isto é. a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. Para elaborar . políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. (2) Breve história do modelo de possibilidade. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença. que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. Rezende afirma que a obra . sua análise e discussão. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. ela gerou um novo ideal. (5) Por uma reformulação do problema da modernização. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P.internacional até o início da passada década de 1970. não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias. impositivo. por sua vez. é necessário que seja possível ser diferente e particular. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. ainda que por alto. realizando um aperfeiçoamento crescente". (3) Características da teoria P. de Niccola Abbagnano (1999). Com isso. Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. por sua vez. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. Segundo Ramos. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. (4) Persistência da teoria A'.

(2) cada termo da série é necessário. já não sustentavam suas teses.O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. Quanto maior era o espaço privado. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais. no campo da economia. No século 20. mais "idosa" . menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. Na cultura moderna. chamada pelos liberais de intervenção. Até as primeiras décadas do século 20. portanto. que dependiam. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 . mormente. As regras da metodologia historiográfica. de acordo com Abbagnano. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior. afinal. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. Em grande parte do mundo ocidental. porém. mais avançada no tempo e. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. Naquela época. sustentável. no livro Novum organum (1620). também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. As grandes iniciativas. O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe. essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise. A ação política dos governos. com seus problemas e soluções r i pela via r política. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. e (2) pela participação direta do Estado na economia.A idéia do progresso é. humano etc. 2002). veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. com runção empresarial. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas. pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. como. os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. As principais teses ou implicações da noção do progresso. No século J. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento. Segundo Bacon. Por conseqüência. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. na criação e na administração de empresas estatais. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. por exemplo. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. ralismo tiveram sua expressão áurea. a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. no período entre as duas guerras mundiais. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social. por comparação. incipientemente. sonhar com a redenção social. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. Para poder funcionar. atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. Por isso. pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. que permitem delimitar o campo da "história".desenvolvimento. econômico. regulando politicamente a economia. quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. segundo os estudiosos. 1981. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19. a promoção do progresso esteve. no estágio atual dos estudos. A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. di\O plomacia e. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. Num contexto tão favorável. no sentido de não poder ser diferente do que é. Administração da Justiça.também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. a líberséculo 20. Até quase a metade do século 20. em geral. social. educação constituíam seus encargos essenciais.a então nascente Era Moderna. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do. pois. Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. SKINNER. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil. sobretudo no campo econômico. os negócios privados floresciam em plena liberdade. seria igualmente razoável supor que a era presente . que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento.

Os principais indicadores eram de natureza econômica. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. basicamente. social. ao lado de alguns outros. justo. Na década de 1930. portanto. sustentável. no início de um novo processo de desenvolvimento. humano. chegou a ser criado. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. nessa medida. se não a totalidade. Desenvolver um país significava. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. por indi\ cadores de desenvolvimento. ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. mas provou-se inadequada. por exemplo. Para chegar ao desenvolvimento. Após a derrocada do socialismo real. material. sobretudo pelo efeito demonstração. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. Por outra parte. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. como país emergente. implantar uma economia de mercado que inclua. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades. em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. como esclarece. Seu desenvolvimento é apenas material e. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. Hélio Jaguaribe. O novo qualificativo. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia. saúde. Cândido Mendes. 1982). Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. O esforço de industrialização. 1958). em países desenvolvidos. como Alberto Guerreiro Ramos. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. Embora houvessem debates isolados. As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. entre os cientistas sociais. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. volvimento desejado e desejável: político. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. econômico. Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. no Ministério da Educação e Cultura. Durante as décadas subseqüentes. as conseqüências perversas. meio ambiente. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. cultural. harmônico. dos governos e de seus estudiosos em geral. O Brasil. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. Roosevelt. não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. etc. 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso. sobre os tipos de desenvolvimento. calcado fortemente sobre a indústria de transformação. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. e ainda significa. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. outros. como educação. por exemplo. De um significado origínariamente genérico e neutro. publicado neste volume. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. insatisfatório. é hoje com freqüência referido. Em 1955. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. inclusivo. Entretanto. porém. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. Era o que passou a importar. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. Álvaro Vieira Pinto. O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores. por exempio. desejando emulá-los. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então. sobretudo com a criação das leis trabalhistas. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . os países foram classificados.méritos próprios e de forma circunscrita. segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização.

ou que destrói a natureza. como no Dicionário de política. a política trata do conjunto de processos. Na frase clássica de Aristóteles. entre tantas outras. O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. 70). Entretanto. De acordo com uma primeira categoria. valores e práticas" (Í970. podem comprometer. Quando predomina esse significado. Já H. Em vez de auto-reguíado. Nesse sentido. todas as acepções anteriores. fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo. o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. por si só. já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. sobretudo por meio do uso do planejamento. Por isso. A política é concebida. Dye (2005). isto é. a cidadania brasileira. como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. municípios ou distritos especializados). política econômica). com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. Independentemente de seu valor prático e operacional. torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade. o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. os interesses conjunturais. um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais. é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. Para David Easton. de Thomas R.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. para quem. como também à organização. as instituições comuns. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. p. já iniciada na quarta acepção anterior. "o homem é um animal político". A política. o mercado é hoje politicamente regulado. Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. não será visto como um "bem público". ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. Kaplan definem política como "um programa projetado com metas. public policy] causa espécie em língua portuguesa. diretrizes políticas. p. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações.I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. Em vez de Aristóteles. pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido. 71). por exemplo. em terceiro lugar. objetivo ou propósito" (1963. algumas definições. Por isso. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. se não corromper. conhece com o nome genérico az políticas públicas. A expressão "política pública" (no inglês. ou no livro Understanãing public policy. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. Só então se pode firmar a noção de política pública. métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. Mas nesse caso também abundam as divergências. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. Nesse sentido. para resolver questões gerais e específicas da sociedade. que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo. portanto. /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . Em seu conjunto. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. p. o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. finalmente. 129). a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. estados. Lasswell e A. como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. conquistar e manter poder. a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. levados pelo auto-interesse. Nas relações sociais. 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. Eis. caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. é também a arte de governar e realizar o bem público. O mercado é um agente "plural". por sua vez. na verdade. Depois deste pequeno esquema de distinções. Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. particulares. todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. ^. um ser político por natureza. as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. a seguir. de Norberto Bobbio (1986c). a política é entendida como ações. Nesse sentido. política de saúde). ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. práticas. Desenvolve-se o que. Entre os estudiosos. a natureza "política" do homem.

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. uma vez tomadas. 1990). Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. porém.. ou Partes interessadas. nem sempre tão óbvios. O argumento de Etzioni. ela não permitiria haver mudanças profundas.também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. não há política pública. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. perfeitas. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica. os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski). pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. Em seu argumento. Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. que são conjuntamente relevantes à sua tipologia. o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão. com pouco ou nenhum planejamento. do homo economicus. sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. a segunda elaborou e testou modelos de análise. _^-t? Em terceiro lugar. não se norteiam por algum rumo ou direção. 1975). cuja 3a e última edição apareceu em 1984. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through). Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação. As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política. Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio. a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo. o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa. vem a prestação de contas dos gestores de políticas. igualmente incluída no volume. de uma política. segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. Por muito tempo predominou a visão. estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. inconsciente por certo. segundo Etzioni. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 . A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada. um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. maximizantes. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas. segundo ele. Segundo ele. A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. para Simon. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. radicais. como mostra o estudo de Cline. (2000). Sem ação. os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. Na exposição de Cline et ai. de que as decisões políticas teriam impacto automático. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959. Sem essas estratégias de ação. outras teriam de ser inventadas. revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. Eles decidem e agem de forma incrementai. uma incrementalista e uma mista. organização. sobretudo por julgá-la conservadora. De acordo com ele. mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico. os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. isto é. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. reconfigurando-o de algum modo. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. 1979). (Finjlrriente. Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni.

ETZIONI. 35 (3).) SKINNER. WILDAVSKI. not yet through. W A. 24 (7). CLINE. (Traduzido e incluído neste volume. (Traduzido e incluído neste volume. A economia e o interesse público. Alberto Guerreiro. 4Apr. p. Devetopíng nations: quest for a model. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice. Dicionário de filosofia. fseb: fábrica de ideologias. Brasília: Editora Universidade de Brasília. 1982. Thomas R. depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento. Nov. PRESSMAN. (Traduzido e incluído neste volume. p. 1999. 356-63.) SIMON.. p. 19 (2). Cabe elaborá-las. 279-86. Spring 1959. O. RAMOS. 1967. pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver. ed. Washington. Laurence J. BERLIN. 2005. Brown. A redução sociológica. 39 (6).) ___ . Jeffrey L. Glenview. 51726. 3 (2). 1988. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. Diferentemente do mito do progresso. A título de conclusão. Anne L. 8-14. Quatro ensaios sobre liberdade. E o sistema de tomada de decisão. Modernizatlon: toward a possibility model. p. Public Administratíon Review. Dicionário de política. Jan. Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. BOBBIO. 1955. São Paulo: Martins Fontes. Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER./ Feb. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais. Charles E. Niccola. 11. p. Public Administration Review. TOTTEN. 2. Public Administration Review. 1979. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation. 3. um sonho de fundo democratlzante. implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora.. Journal of Public Administratíon Research and Theory. (Traduzido e incluído neste volume. Still muddling. Foresman/üttle. DYE. Brasília: Editora Universidade de Brasília. Na prática. 99-1 18.) __ . GOGGIN. Jr. 1958. Upper Saddle. D. Public Administration Review. 1970. James. Caio Navarro de. por sua vez. 109-117. A third concept of liberty. Princeton. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. (Traduzido e incluído neste volume. Herbert A. Commentary. Dec. ed. Quentin. Public Administration Review. C. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa. (Traduzido e incluído neste volume. Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making.) __ . __ . (Eds. Referências ABBAGNANO. A behavioral model of rational choice. Isaiah.). p. New Jersey: D. Understandingpublícpolicy. essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer. OTOOLE. G. BOWMAN. 1986).juntas./Dec. 1986. (Traduzido e incluído neste volume. p. 55171. In: BELING.. LESTER. 1984. LINDBLOM. São Paulo: Pioneira. 79-88. Addison-Wesley Educational Publishers. Implementation theory and practice: toward a third generation. Aaron B. 2. 1986. Graham. Ann. Mixed scannmg revisited. 1947. 21-59. Norberto. 69. ALLISON. Feb. Quarterly Journal ofEconoics. Amitai. 1990. ZELIKOW. 1618. Feb. p. (Traduzido e incluído neste volume. 2002. Philip D. A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão. Illinois: Scott. July/Aug. 46 (4). Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. 46 (1). Karl. London Review ofBooks. 27 (5). p. John K. 10 (3). May/June 1975.) SCHNEIDER. Public Administration Review. Von Nostrand. 1986c. p. 385-92. The science of muddlmg through.July2000. Berkeley: University of Califórnia Press. l OLEDO. Kurt D. 1999.ed. ed. Malcolm L. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . Alternative conceptions of accountability: the example of health administration. 1981. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores.) POLANYI. São Paulo: Ática. New Jersey: PrenticeHall.) GALBRAITH.. p.

1970. nos Estados Unidos. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. na verdade. N.. BelingeG. está hoje superado.A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis. com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social.: D. but mtherfor its Galileo.. Esag/Udesc. shoulã look. Até recentemente. N Tradução: Francisco G. 21-59). 5-30. Von Nostrand. sociology . É esca versão revista . Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo. Heidemann. pois. em competente tradução de Hugo Wahrlich.. em seu número l. not indeed for its Newton or Darwin.. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). porém. um enorme progresso. de amanhã cuidará de si mesmo. de 1983. esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme. pelo dia de Amanhã. organizado por W! A. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. p. (Emile Boutroux) . J. a mesma revista RAP republicou a versão de 1967. 7-42. A Revista de Administração Pública (RAP). publicou-o. Popper) os últimos vinte anos. (Karl R. porque o dia. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. no 2B semestre de 1967. da Fundação Getúlio Vargas. que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel. O. p. O reducionismo.Totten (Princeton.. o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo. Em 1970. p. or its Pasteur.. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. a sociologia teve.

focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. no que se refere a totalíciãclè". continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. por Teoria Ne Teoria P. Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. Almond. voltou momentaneamente ao Brasil. o arranjo de equilíbrio entre as nações. no contexto da teoria da dependência. 82 e 88). A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . e (5) concebe como instável. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. destacam-se a Redução sociológica. em 1980 e 1981.. até abril de 1982. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas. por exemplo. em 1915. é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. em termos de conteúdo teórico. como forma de superar as limitações do modelo sinóptico. Após a anistia.. 60. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. Entretanto. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras". o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. Katz e Kahn. num dado momento histórico. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. região sul do Estado da Califórnia. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. Como conseqüência desse modo de ver. O postulado principal da Jeoria N. no entanto. Mas esse avanço. e vice-versa. Para começar. Ramos formou-se em direito e sociologia. "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros). qualquer que seja sua configuração atual. na cidade de Los Angeles. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente.). (4) sugere. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. Essas sociedades representam. Easton. sempre terá possibilidades próprias de modernização. e outro possa assumir a área central. apresenta duas características principais. Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. ATeoriaP. e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. estará ameaçado. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). quase inteiramente inéditas. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. e 2) sustenta que toda nação. os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. quer em forma de livros ou de artigos. partindo dessa premissa. estranho a suas possibilidades. esta instabilidade torna possível que um país hegemônico. (2) exclui o incrementalismo. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. a teoria da modernização. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). por um arquétipo rígido de modernização. 81. num mundo de ' abundância. Parsons. 6 e 7. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. portanto. e. estado da Bahia. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. viu-se forçado a deixar o país. mais tarde conhecido como modelo racional. Nascido em Santo Amaro da Purificação. Entretanto. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap). que. verificamos que eles podem ser situados num continuum. Sua obra. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. nos seguintes termos: Nas seções 5. (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização. de decisão. do ponto de vista acadêmico. como demonstra. em favor do contextualismo dialético. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. por assim dizer. No presente artigo. Em 1966. deva-se destacar. estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. etc.Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. com base no efeito demonstração. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas. mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. o presente trabalho. ao examinar esses trabalhos. Talvez. apesar do "materialismo histórico" de Marx. 20. aqui. de Braybrooke e Lindblom. na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). a imagem do futuro destas. encontramse cinco notas substanciais. de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade. no que tange à modernização. mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos. em Florianópolis. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. cujos pólos designei. EUA. Freqüentemente. possa deslocar-se para a área periférica. Viveu o resto de seus dias. na edição de 1970 (notas n. operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. nos EUA o conceito de totalidade foi.

.. ou seja.. nesse terreno.6 [. sem determinismo.de qualquer conotação metafísica. por exemplo. porém. podem ser considerados decididamente associados à Teoria P.] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico. nos séculos 19 e 20. a impossibilidade de uma ciência social.2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais. tirada de um ensaio de Mills. tão sistematicamente quanto possível. Isso ocorre com quase todos os que. uma ambivalência metodológica. Se pode ser encontrada entre vós. Se lermos os artigos de Bendix e Levy.5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias. torna-se necessário explicitar ou articular. Para salvar o determinismo .3 Historicamente. No processo histórico e social. observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado. escreveram a respeito de modernização. tomando. e que depois se estenderam a outros países europeus. também é impossível definir um número determinado de características de atraso. bem como. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas. em algum lugar. entre outros. pode favorecê-lo. aos continentes da América do Sul. mas fatalismo. de Eisenstadt. aqui nos Estados Unidos.] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais. Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas. há sempre determinismo e liberdade. A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade".. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições.. de autores diferentes.As seguintes afirmações. e. o niilismo. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento... econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte.. Hirschman e Alexander Gerschenkrori. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem. Ilustraremos concretamente esta observação.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas. num dado cenário e estágio. a seguinte citação. entre os séculos 18 e 19. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais. Somente poucos autores.10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista. em circunstâncias diferentes. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [. pela própria natureza desse atraso. por conseguinte. Evidenciase. E muito pertinente.que é essencial à ciência social . estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si. uma espécie de complexo hamletiano. Wright Mills.] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento. Em vários aspectos muito importantes. Determinismo ou liberdade é um falso dilema. eu não sei.. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas. tais como C. Ásia e África. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora.pela grande generalização de Marx. não teremos mais determinismo.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores.consciente ou inconscientemente . sem o auxílio de tal pré-requisito.. Albert O.1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização. O determinismo é inconcebível sem liberdade. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular. Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. isto é. ou "Modernização: protesto e mudança". ao arbítrio. o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática.. O que representa um percalço ao progresso. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [. em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento.4 No mesmo diapasão. isto é. apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [.' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada . têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso. o desenvolvimento de um país atrasado pode..

Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível. uma vez que pretende ser ciência".17 Assim. A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. é a obra do filósofo francês Charles Renouvier. nesse particular. O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva. até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". quando afirma que não existem possíveis no mundo real. São "discretos" no tempo e no espaço. A observação de Ernst Bloch. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P. Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". como ninguém o fizera antes. nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. o continuum não existe no mundo. pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. Renouvier escreveu o extraordinário livro. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático. que efetivamente poderia acontecer".15 Renouvier é incluído. como as de Hegel. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa". no campo da ciência social. embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria. Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente. Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. Contudo. Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu. em sua concepção da causação histórica e social. De interesse especial. Ucrânia é umautopia do passado. nas datas indicadas. intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". A história. Todavia. ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. respectivamente. seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita.'1 é verdadeira. Segundo Abelardo. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . Para Weber. Para Renouvier. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental.13 A fim de demonstrar seu pensamento. History and class consciousness. ao tempo da batalha de Maratona. uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único. não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. Para eles. publicados. e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia. Por exemplo. dentre todos os outros imagináveis. num processo de mudança. "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. publicado em 1857. como conceito sociológico. Comte e Spencer. "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave. com base na categoria da possibilidade. Antecipando-se a Eugène Dupréel. escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. em dois ensaios de Max Weber. Ele só admite possibilidades epistêmicas. Todavia. pelos historiadores da filosofia. talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N.12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário". só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha.16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". no campo das ciências sociais. Destarte. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. tal como poderia ter ocorrido). poderia acontecer b em vez de B. há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. Sem dúvida alguma.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. Teoricamente. O sujeito de uma opção. ele admite que. disse ele. Quando B acontece depois de A. entre os representantes do indeterminismo. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza. Assim. Aliás. Entre os filósofos. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". desde Aristóteles. somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. efetivamente reconhece as possibilidades. em outras palavras. 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento. Hobbes dá eco a essa tradição. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". em 1904 e 1905.

Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição. se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados. passados e presentes. pois. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. isto é. mas representa uma possibilidade objetiva. enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 . dadas as decisões apropriadas. mas. tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas.21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados.] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar. portanto.20 Aliás. isto é. Na discussão da ação humana. isto é. em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos. uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas. o despotismo. mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano. como o fez Weber. como "tipo ideal". saber por antecipação [. Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano". Todavia. do ponto de vista de uma evolução em marcha. e isso se nos afigura como "necessário". isto é. não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc. não "necessariamente". o luxo. o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). a ilusão do fato consumado. Todos esses tópicos implicam a Teoria P. O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". Mannheim sugere um novo "método de observação".. ligado ao comércio internacional. Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de . não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". de frente. produzindo para o consumo próprio do dono". Mais uma vez. Em outras palavras. No caso da liberdade. pois. não resolvida. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. ao invés. de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido". As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso". não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos. que denomina como enfoque in statu nascendí. como algo que ainda não ocorreu e. O conceito de possibilidade constitui. possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. conforme vista por Renouvier e Weber. mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas. podemos dissipar a ofuscação do fato consumado.19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos. Sua explicação desce à essência da evolução do Império. em matéria de modernização ou desenvolvimento. se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. por exemplo. Vale relembrar o estudo de Weber. tencionarmos atacar. bem como inovações e mudanças conscientemente controladas. "II n'y a science que du cachê". Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade. um requisito essencial para a análise científica da realidade social. e um mercado urbano. Ademais. Com esse critério. A burocracia. como algo não "necessário".ciência. "nunca se poderá transcender o eu quero. Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica. ou seja. porém. Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos. observa Mannheim. olhamos para o evento como algo que está "em formação". ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". como cientistas sociais. não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. publicado em 1896.os gregos. "The social causes of the decay of ancient civilízation". Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". nas propriedades rurais. estamos contemplando aquilo que ocorreu. mas não o foram. baseada na escravidão.22 Havia. inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou.23 "Todo observador que acredita". por exemplo. problemas como "colapso". disse Gaston Bachelard. se nós. "auto-sustentação" e "arrancada". entre uma "economia natural". nessas condições. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias. A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. ao escrever: Num dos casos..

Por exemplo. a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos. O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. neste ensaio. todavia.mudanças emergentes.27 O raciocínio utópico.28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo. A consistência das possibilidades é. ao menos em princípio. será apenas possível. isto é. mas se encontra concretamente em vias de realização. diz ele. mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução. por fortes razões. "em seu mais alto grau. o conceito de possibilidade está. não se pode prever que lado vai vencer. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver. Hoje. por exemplo. variam elas próprias segundo outras leis. o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. de modificar ou inverter situações. que o determinismo não é fatalismo. o aparente movimento próprio da história e da sociedade. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial". Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. um problema de opção humana. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!. Em todo tipo de estrutura global. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva. e não meros agentes passivos de (ímfatum. O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia". suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. Na realidade. não experimentou uma seqüência revolucionária. de criar possibilidades e destruir o impossível. "A liberdade". como inovações teóricas. necessariamente. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história". O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. anuncia o que não existe.. dadas novas condições. necessidade metafísica. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. Em certas ocasiões.. é prova disso E. a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória. e estas leis. Pode. Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch. podemos observar diversas regularidades tendenciais. tomar um rumo imprevisível. trouxe-o para a área da Teoria P. então a solução. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche]. Destarte.29 Não podemos. todavia. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético.].24 Tal como o concebe Mannheim. de certa maneira. às vezes. que ele concebe como parcialmente condicionada. a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. será ainda precariamente possível. enfim. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". no dia 9 de novembro de 1918. para Bloch. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial. de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. Para ele. O fato de que a Alemanha. conjunturas e situações concretas. Assim. Antes de o jogo começar. Spengler. a possibilidade só é dada ern estruturas. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente. revela-se capaz. Refiro-me a The principie ofhope. porém incertos no que se refere à sua realização. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos. Apresentam-se. caso se verificassem todas as suas condições. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. presente em seu enfoque. Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original.

Na realidade. os seguidores prejudicam os fundadores. a qui. temporariamente e em grau limitado.. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre". Por esquemáücas que sejam. imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas.35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora". o equilíbrio é fundamental. Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". é apelar pata a metafísica. o curso normal dos acontecimentos". podem servir a um requisito funcional. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. Entretanto. na hipótese em exame. equivalentes ou substitutos funcionais. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N. Discutiremos essa teoria..] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. Se esse intervalo for considerável. e "apenas modificam. Assim escreveu: [.37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P. Desde o começo.indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros. quando certa condição está presente ou ausente. que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias". o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional". Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário". se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização. David Ricardo.^ A crítica posterior de Hirschman (1958). não sujeito a mudanças imprevisíveis. Quanto à Teoria A^.36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente.32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação".33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall. Ofereceremos. Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições. Como dizia Bacon. bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam. (2) eventos não favoráveis ao efeito. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário". Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos. Referindo-se a essa questão. três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito. e seu efeito admitido. John Stuart Mill. mediante comportamento estratégico. existe sempre um intervalo. Robett M. Concluiremos esta parte do ensaio. Tal como empregado pelos sociólogos. entre uma condição ou um fator. a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P.. segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948.. talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode. Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente. de Gerschenkron. por pouco que seja. Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário". Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. Maclver salienta: "Pata eles.] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais. considerado como causa. (3) eventos indiferentes. Também para ele não há continuidade no mundo. contrapondo seus traços aos da Teoria A^. ele advertia: [. que não favorecem nem impedem o efeito.34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada. Já naquele ano. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. desprezível ou considerável.

leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha. Na realidade. nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. Uma mente tamente necessárias. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. pode se realizar. irá necessariahorizonte de suas possibilidades. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. condições nas sociedades em deem diferentes graus. A qualquer momento pré-requisitos. Se observarmos os múltiplas. Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social. Teoria N Teoria P 4. É pernicioso ao cientista social ser 6. exibem dora. para que os agentes tema. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. a fim de ser capaz de ver. de. Não idéias preconcebidas. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. O curso dos acontecimentos resulta 2. prática. futuro destas. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento. Na história contemporânea. a tarefa 5. refa da ciência social é descobrir o em última análise. 2. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1.39 Conforme assinala Kuhn. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. Em geral. 3. 6. Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade. poderia prever. possível fazer previsões. Assim. Ela tem sido antevista. é acontecer a curto e longo prazos. conduzindo a sociedade a um novo estágio. 5. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas. O curso dos onisciente. que poderiam ter acontecido. nem há prática sem um rudimento de teoria. caminhos e colapsos. As primeiras. dades contemporâneas.7. A Teoria P. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio.O que faz o homem pensar em pôs.No que respeita ao presente. No que tange ao presente. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. e sua natureza e vimento. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . que está emergindo em nossos dias. Todas elas são. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas. 7. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas. Não existe processo normal unilinear. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. Existe um processo normal e uni. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. No momento atual da história. Sob a ótica desse sismodernização. eis que se reso dos acontecimentos necessários. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados. esta possibilidade têmicas ou lógicas. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza.4. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro.verdade emerge mais do erro do que da confusão". a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. linear de evolução. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. a tada ciência social é mostrar o que.3. o que terá de tivos e opções humanas. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro. no sentido de Kuhn. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo. mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático. sem é uma contradição de termos. Tudo o que aconteceu é a única 1. sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. cias concretas. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. um obsermente um cientista social. nos trabalhos de muitos autores.

Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t . A sociedade da Rússia czarista. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento. assim. A propósito. caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos. Entretanto. critiquei os indicadores de Deutsch. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento. uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P. É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses. com fundamento nessa correlação. por exemplo. Existem. . cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man. condição essa que contraria o postulado de Deutsch. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social. vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado.40 relativas a modernização. Se. Todavia. Harbison e Meyers. com efeito. sob o regime comunista. é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade. Os autores afirmam que. Escrevem: "[. não estaremos absolutamente certos. no tempo e lugar certos". Os autores dizem. aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. adotado por certos cientistas sociais europeus.46 Contudo. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação. de Barnard. porém. Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados". Por exemplo.. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. Introduzem. em última análise. evidentemente. de Kerr.45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos.] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento.! tívo da Teoria P.. como conjunto de pressupostos. qual deles seja o "melhor". Esse livro seria perfeitamente representa. emonstrar. entretanto. diria antes que. em termos conclusivos e abstratos. Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. era em grande parte insensível à realização individual. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída.42 Em outras palavras. Não obstante.i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. para uma situação diferente. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações. as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. a um padrão determinado. Variam de caso a caso. que são adequados a determinada situação. • E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'. o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner./V a noção de uma só e melhor maneira. após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. mediante decisões adaptadas às condições desses povos. Podemos associar à Teoria . dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. Dunlop.. Este autor já mostrou. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa. teremos de usá-las em situações próprias. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido". de Deutsch.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N. restringem-se. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. Esse "método estratégico" seria. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades. portanto. os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização. Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida. A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância.44 A "teoria do oportunismo".

nas mãos de sociólogos clássicos. as variáveis de padrão. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa. é teórica e praticamente falacioso. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização. conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. isto é. neste momento. A. não concede margem para ambigüidade. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências. Em outras palavras. adscritícías. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. Em sua concepção. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados. portanto. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons. a democracia.49 O parsonianismo representa hoje. uma distorção. o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria. Entendo por requisito estratégico. Maine. difusas. Nos sistemas sociais concretos. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos". ou seja. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". conforme a ocasião. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N. Quanto à modernização. Essas variáveis. no mesmo sistema social. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. a generalizações ingênuas e impressionísticas. talvez em menor grau. quando empregado em tom normativo. e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. de Parsons. Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . N.50 Contudo. não obstante alguns argumentos em seu favor. que se alinha fortemente com Parsons. William Mitchell. busca de realização e imparcialidade afetiva. por exemplo. quiçá impossível. afetivas.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S.48 nos quais Parsons se inspirou. A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico. essa variável pode ser uma coisa ou outra. nas mãos de Parsons. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada. que representariam os extremos opostos de um continuam. por exemplo. toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento. coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. Durkheim e Weber. senão da própria personalidade.52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. Ou. especificidade funcional. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. nesse particular. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro. Por exemplo. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. depois de "definido o sentido da situação". Eisenstadt. E esplêndido quando explica eventos pretéritos. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P.53 Entretanto. o processo social em particípio passado. Consideremos. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato. exigem esses valores e normas novos e opostos. como "uma dicotomia. tornam-se. o bem e o mal. tornam-se muito discutíveis. O. Podemos mencionar. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. assim escreve: Destarte. como uma espécie de ritual profissional compulsório. Em outras palavras. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa. Conforme observou Buckley. Nos textos clássicos de Tònnies. Se tomadas literalmente. Em artigo recente. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça". neste país. O industrialismo e. 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. Mas quando trata de problemas vivos. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons. descobrir ou articular suas premissas conceituais. sugestivamente.

parafraseando Hirschman. Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos. bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman". Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. com documentação convincente. muitas sè-lo-ão.. As forças. pois. muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. estabelece a "lei do potencial evolutivo". podem ser. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização. mas algumas terão.55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco. não só para consumo.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração. Riggs equaciona. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. Consideremos a variável "difusão versus especificidade". A avaliação do papel da difração. embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos. em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina.. o rumo do presente está inexoravelmente determinado.demonstrou. Assim. existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. que é capaz de saber. Por exemplo. enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. pelo contrário. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema. essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas. pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. no entanto. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão. Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade. adscrição versus realização (achievement). levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle. Service. Urna mente poderosa. mas. porém. não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal. Deixo para o leitor esse julgamento. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente. costumeiramente julgadas obstantes. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu.56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade". resultante do jogo de causas absolutamente necessárias. Parece. porém. Todavia.. modernização com aumento de especificidade. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos.58 A respeito desse pressuposto. Contudo. embora de maneira vaga. em dose excessiva. ele parece estar preso num círculo vicioso. por exemplo.59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . diferenciação ou. tal como Eisenstadt. que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização. cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas. que. que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo. mas também para fins de investimento". Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos..] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que. em sua própria terminologia. que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana. Diz ele: [.60 Na concepção sinóptica. No tetreno da realidade histórica e social. de Elman R. preconceitos e distorções. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. porque nossa inteligência está turvada por interesses. A Teoria P. de Parsons. em algumas situações. "difração". Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração. Só não conseguimos a compreensão total do presente. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina). Assim. De maneira semelhante. pode obter um quadro exato da realidade. gostem ou não. Os resultados poderão ser bons ou maus. ao contrário. que certas condições. na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão.54 Abegglen. extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas. qual espelho fiel.

Por algum tempo julguei que o incrementalísmo. neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. ele próprio. São dois os postulados da Teoria TV.] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. gerência e organização. ao interpretar James.69 Essa atitude metodológica. se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-. pelo resto do mundo. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. Segundo Martindale. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom. em atitude furtiva.. isto é.70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas". de superar o enfoque sinóptico. em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática. Além disso. desde que não se descure a prática da qual deriva. numa série de conjeturas que são "experimentadas. efetua nos objetos". muito simplesmente. cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte.71 Bennis. parte do campo cognitivo. Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança". tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva. e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito. e assim por diante". ou o contextualismo dialético. É. sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. como nossas atitudes. em minha opinião.65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto.compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. e nós não possuímos esse conhecimento. constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. de fato. instead of theories ofchange). Pela seguinte afirmação de Parsons. Evidentemente.64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. porém. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [.68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV.62 Destarte. a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo. a Teoria P. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma. em outras palavras. e novamente alteradas.*'1 Esse assunto. Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial. sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". na realidade. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica".66 Com isso. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento. A razão. Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração. segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude. aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. possível entender essa perspectiva não relacionada. clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging.61 ou.. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey. O Eu que sabe é. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 . assustada ou carregada de culpa". tal como Robert Chin. Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo. conforme explicamos aqui. é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema. Mais recentemente. Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento". Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação.

que hoje "penetra"77 toda sociedade. desde o século 18.75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário. em larga escala. e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas". mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. Em outras palavras. com intercâmbio limitado.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 . raros e descontínuos. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos. outrossim. Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las. e na revolução política da França. realmentef um mundo unificado. declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial. Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. e não por imitação ou origens comuns. com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza. no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional. 1760-1830. Assim. Como se sabe. a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente. Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras". em seu livro.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial. relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é. ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas.79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais. a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável. Nessas circunstâncias. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. Diria que. até então. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. o professor Bendix. nenhum sistema de vinculaçóes. segundo os cientistas sociais clássicos. Antes desses eventos. e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. 1789-1794". mar ou rio. como já foi salientado. Estas eram sistemas mais ou menos fechados. em todo o mundo. por exemplo.81 Assim. A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la. Assim. não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades".72 Afirma. A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história. A terra não constituía. um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas. na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante". resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação.76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão. pela primeira vez.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países. nenhuma rede de relações culturais. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades".74 Em outras palavras. políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também. A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas.

Wright Mills e David Riesman. ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha. Galbraith. jamais total. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação. sobretudo no campo do mercado mundial.88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência".85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido". Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito. estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria. como no caso do Japão. como dizia Hartmann. Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro". ou a sociedade mundial. A adaptação pode ser passiva ou ativa. onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA. têm forte caráter ideológico. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas. K. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular. ou "pioneiro" e "seguidor". em sua forma episódica contemporânea. C. Naturalmente. como uma sociedade modelar de modernização. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa. já podemos especular.83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc. pode se caracterizar como paradigmática. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos. como os EUA do final do século 19.86 2. A modernização nunca termina. ' pois que. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. no processo de modernização. Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: . as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico". Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável. Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra. As nações periféricas. se levarmos muito a sério a afirmação de Marx. a modernização bem-sucedida. pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras". o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. No estagio atual de evolução do mundo. por exemplo. e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia. condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados. século 20. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização. Normalmente. como se pode observar hoje. Alguns autores. como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional.90 A modernidade é um fato ecumênico e universal. Em termos de história. de que "o país mais desenvolvidp. como J. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo. sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. proposta pelo economista francês François Perroux. seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas. como também da --•^^1 sociedade pobre. Do ponto de vista da metassociologia da modernidade. podem se deslocar para a área central. Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização.. a partir mais ou menos do ano 2000. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". a economia mundial.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. Uma nação central.89 Em relação à modernização. 1. A expressão "efeito dominação".87 Nenhuma sociedade em particular. coincide com um ajustamento ativo. como o fez Huntington.

Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. Hoje em dia. na esfera acadêmica. 3. p. Essa sociedade já existe. p. ibid. terão de superar o caráter provinciano. Id. Reinhard. 1966. A modernização. Princeton. depende da institucionalização da sociedade planetária. p. ou seja. p. 5. (Ed. 4. parafraseando Gilbert Seldes. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo". assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. Jun.. para cumprir esta promessa. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. Social Research. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. 156. temporária. a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". p. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas.). 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . Podemos dizer. Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. 1967. sob asterisco (*). New Haven: The Yale University Press. mas também para as hegemônicas. Quero dizer. Marion J. em larga escala. em última análise. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder. a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. para clarificar o significado desse processo. 3. como objeto de estudo. p. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. Developmentprojects observed. New Jersey: Prentice-Hall. Com efeito. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". Albert O. New Jersey: National Bureau of Economic Research. mas em estado anárquico. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. Englewood Cíiífs. a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. Wright. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. Capital formation and economic growth. embora possamos compreender sua eficácia tática. politics and people. embora em graus diferentes. 4.. Entretanto. das nações periféricas. se quiserem modernizar-se. A modernização é uma preocupação humana constante. em certo sentido. C. New York: Ballantine Books. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. Por isso. 1963. tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais. um comportamento estratégico. 6.em seu parcicípio presente. 1. um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. Ver EISENSTADT. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. A. em: Critique of current studies on political development and modernization. Jr. A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica. representa. Ver também HIRSCHMAN. Para uma visão geral sobre*modernização. Ver LEVY. BENDLX. cap. Ver MILLS. University of Southern Califórnia. não só para as nações periféricas. temos de levar em consideração o supersistema internacional. Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. e não alguma sociedade nacional em particular. 1967. 41. Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas. Ver HIRSCHMAN. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. Power. Na prática. ou em suas possibilidades objetivas. The strategy of development. Acredito que possam.91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". do ponto de vista político. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten.. que o dirijam. Mas. S. Notas 1. What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". um obstáculo à modernização. M. Evidentemente. N. In: ABRAMOVITZ. Aliás. Moâernization:protestandcbange. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. Inc. mas também que o conduzam. O. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. 1968. 4. 1966. 9. A modernização. referido na noca editorial. Washington: The Brookings Institution. hegemônico ou periférico. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. 4. 2.

p. Nicola. . em termos de generalidades. 56. WEBER.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. Ver. Inc. New York: The Macmiílan Company and the Free Press.porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento.). JOUVENEL. Révue de Métaphisique et de Morale.BACHELARD. Ver BOAS. 276). Max. volução bolchevista: "[. 1927. COSTELLO. p. em vez de estudar o processo. p. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro. editeurs. v. 119. 8. 17. ver BLANSHARD. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 . New York: Frederick A Praeger. 14. P. Nebraska: University ofNebraska Press. O fato. ela escolheu um líder autodidata. Ver também CHENEY. Ltd. 2. Sobre Renouvier. 1958. Paris: Presses Universkaires de France. Law in history and other essays. Signs. 1967. The encyclopediã ofphilosophy. Max. Londres: George AJlen and Unwin. Thestrategyofdevelopment. . Paris: Presses Universkaires de France. La philosophie sociale de Renouvier. Isaiah. p. 1955. p. "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação. Ver também GERSCHENKRON. 19. "[. Vol. PEPPER. The methodology of social stience. . 10. 18. 11. ld.: Harvard University Press. Ver também: LONG. 1964. Londres: Kegan Paul. p. 1968. Paris: Felix Alcan. WEBER. 1927. LOEWENBERG. Paris: Presses Universítaires de France. J. conforme a previsão de Marx..). se deu um presidente patrício.. Califórnia: Califórnia University Press. Ernst. Suíça: Georges Bridel & Cie. Mimeografado. 5.7. Id. 1908. op. p. p. 77. Apesar de não se referir a Renouvier... Lausanne. de. 71-79. p. é julgada". Georges. 411. (Eds. 1965. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica". jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY. 1Q de junho de 1925. cit. A. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [. orientada e disciplinada pela realidade. E este. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20."II nyadesciencequedu cache '. George. Ecônomic backwardness in historicalperspective. cit. George R. Charles Renouvier et sã philosophie. a resposta certamente é a Alemanha.. tais como Engels e muitos outros.ibid. Renouvier. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. Ver GERSCHENKRON. Ver HIRSCHMAN. Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio. 174. Humanistic existentialism. Acho muito difícil entender como autores eminentes. Bertrandde. p. Ltd. 1938. p. 12. Stephen C. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época). Açnl 1967. Trubner and Company. Brand. v.LaformatíonefeFespritscientifique. Ver também FREUND. A philosophy of~therealand'thepossible. André. BARNES. The great chain of being. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. BUCHANAN. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. Evanston. tei quil auraitpu être. p. Julien. 1964. p.. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial. Charles. 1954. Itália: Taylor (Ed. HACKING. 1934. problems in the logic ofscience. New York: The Free Press of Glencoe.. Brace and World. 76. 6-7. H. 1968. Ver BLOCH. The art ofconjecture. Ver LOVEJOY. I. Continuity in history and other essays. New York: Basic Books. v. E.. O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. . esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. 77. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico. 1905. Cambridge. 9. Trench. Mass. Ver JOUVENEL. ver: BRIDEL. Rivière. p. Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard. Charles Bernard (1815-1903). Uchronie (rutopie dans l'histoire). Paris: M. ADAMS. Alexander. p. Arthur O. op..: Belknap Press of Harvard University Press.. ibid. Journal of General Education. 2. se prestássemos ouvido a seus discursos. WEBER. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. Edward P. Possibility. Gaston. ed. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo". mas não determina sua natureza. possam ter sustentadooupropostoocontrário. Jan. Posstbility... 1956. New York: Hartcourt. Illinois: Northwestern University Press. Cambridge. no entanto. se perguntarmos. Lês catégoríes de Ia modalité. Turim. 1939. Philosophical Review. B. Scott.] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas. 7. p./Mar. 1901. The sociology ofMax Weber. Paul (Ed. Possibility. PICARD. 93. 8. por exemplo: ABBAGNANO. 1962.). 1955. Knopf. Lincoln. New York: Pantheon Books. BERLIM. 1956.. op. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL. tão expressivo em conseqüências. Ernest.] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro. Roger.Tom. New York: AlfredA. Ver WEBER. Ver RENOUVIER. DARBON. Historical inevitability. Pois. 173. 1967-p. 181. Apud GURVITCH. p. 1957. 599. The nature ofthought. Déterminismes sociaux et liberte humaine. NAGEL. the literature ofpossibility.. no entanto.. 108-1 10. 55-72. a resposta é os Estados Unidos. Possibilita e liberta. 1950. The social causes of the decay of ancient civilization. se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha.p. In: EDWARDS. Harry Todd. Wilburg Harry. New York: Columbía University Press. 174. Mass. Berkeley. uma divisão da Random House. The structure ofscience. Maurice. 1961.. Hazel E. cit. 9.. Londres: Oxford University Press. 13.

p. G. Karl. 52. 'é a própria boa sociedade em ação'. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. p. 7. cit. 18. 1968. 1964. Novum organum. 35. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável. Ver também FURTER. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. Thomas S. 167. J. 52. Ver GERMANI. 1967. Chester L The junctions of the executive. R. Ao se referir. 59. Ver BACON. D.. HEATH. (Edição revista e ampliada).). Op.. MANNHEIM. Ver GUERREIRO-RAMOS. Ernst Bloch. Ver MACIVER. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. de Parsons. l. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada. 39. 169. l. Utopia e marxismo. Nossa sociedade é tão boa que Lipset considera bem-vinda. Socialist humanism. como a conhecemos. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. 1954. 1965. New York: Vintage Books. New York: Harcourt. v.. 33.. Conforme observou Pierre Furter. 87. op. New York.. 33. 3. uma divisão da Random House. M. 1959. Boston: Porter Sargent. 95. Ver o ensaio de MERTON. p. New York: Doubleday & Company. In: FROMM. Id. Como é sobejamente sabido. Robert. Inc. 38. In: SPEDDING. que ele enxerga. New York: Vintage Books. pelo menos para o Ocidente. Id. Social theory and social structure. Id. Works ofFrancis Bacon. J. Pierre.. 32. (Ed. grosso modo. ibid. 2. Illinois: Free Press of Glencoe. anuncia BRONOWSKI. (2) orientação individual vs. (4) adscrição vs. por exemplo. Indmtrialism and the industrial man. p. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica". n. Clark. n. Ver nota 11. Some observations on community plans and utopia. Robert. 1948. p. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. v. 1966. Na mesma linha. (5) difusão vs. the philosopher of hope. Karl. New York: Harcourt. 72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. Essais pluralistes. a tendência. p. The common sense ofscience.23. out. Individualism reconsidered. 46. Ideology and utopia.. uma divisão da Random House. ver FURTER. Inc.Bronowski escreve ainda: "Este pensamento é revolucionário na ciência moderna. Inc. Id. O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. particularismo. Tempo Brasileiro. Ver ainda: BOGUSLAW. BAY. Das Prinzip Hoffnung. 1967. Furter sobre Das Prinzip Hoffhung e Thomas Munzer ais Theolog der Revolution. 28. Leopold. 1965. 203. 1869. ibid. l. 1949. 1948. 65. 34. v. 210. an analysis of the sociology of Georges Gurvítch. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 73 . Frankfurt: Suhrkamp Verkg. mar. 37. 31. Revisionism.. 1959. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. E.: Harvard University Press. The American Political Science Review. 151. Gunnar. p. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. Manifest and latent functions. Ver DUPREEL. p. Revista Latinoamericana de Sociologia. 45. 40. 81. Ver BARNARD. Ver MANNHEIM. v.. Charles A. orientação para a coletividade. 166. v. Paris: Presses Universitaires de France. p. 1955. 29. Ver GURVITCH. p. ibid. mas. Ver BLOCH. BLOCH. 1962. Man and citizen according to Marx. de Bloch. mar. Id. porquanto agora já a temos. 43. 42. Sur Ia catégorie de lã possibilite.. 1966. Man and society in an age of reconstructíon. Social cawation. Cambridge. J. p.). ELLIS. 1964. p. D. l. 7. (3) universalismo vs. "Estamos no limiar de outra revolução científica". DUNLOP. p. Revista Civilização Brasileira. Londres: Allen & Unwin. Glencoe. Ernest. New York: Harper & Row. Philip. In: MERTON. BLOCH. 41.. especificidade. ibid. Nesse mesmo número de Tempo Brasileiro há duas resenhas de P.. Sobre as idéias de Bloch. Ver RIESMAN. 1968. Paul. 44. p. parece que 'o toma-lá-dá-cá das lutas internas de uma sociedade livre' é o máximo a que se pode aspirar. ibid. KUHN. Ver também BOSSERMAN. Dialectical sodology. In: RIESMAN. 1962. New York: The Free Press. R. Christian. 26. MEYERS. Brace & World. cit. John T. Mass. Da utopia à revolução. 8. Chicago: The University of Chicago Press. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. ver GOODMAN. D. The new utoptans: a study of systems design and social change. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations. p. p. n. Administração e estratégia do desenvolvimento. Londres: Oxford University Press. 166. segundo Ernst Bloch. Inc. KERR. New Jersey: Prentice-Haíl. 47. 1966. 44. Englewood Cliffs. Frederick. 1965. p. p. R.. 201. 1964. Eugène. Utopian essays andpracticalproposals. maio 1966. n. 82-3. A democracia. p. Pierre. 27. imparcialidade afetiva. 65. as variáveis de padrão. Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. p. 36. 25. 30.. Ernst. v. uma divisão da Random House. HARBISON. D. Brace & World. 18924. Ver também RUHLE. L. essays on the history ofmarxist ideas. p.. In: LABEDZ. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Id. realização (acbievement). Erich (Ed. BLOCH. ibid. 188. New York: Pantheon.

. Ver HIRSCHMAN. Albert O. Englewood Cliffs. Amitai. LINDBLOM.ibid. New York: Harper & Row. 1964. 1966. John. New Jersey: Prentice-Hall. 1962. n.. In: ROSE. e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. Marshall D. Ann Arbor: University of Michigan Press. Ver HAYEK. On experience. 63. minha concordância com ele seria quase total... Elman R. New York: Liberal Arts Press. s. 1960. 9. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. Ver DEWEY.). V. p. p. Ver PARSONS. Id. 66. Ver RIGGS. ago. 13. ao considerá-lo um representante do "holismo". cit. Inc. Society as symbolic interaction. Econômica. David. 73. 2. Ver também NYE. 37. que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". SHILLS. Ver BRAYBROOKE. 1967. 58. In: SAHLINS. The Journal ofConflict Resolution. por exemplo. Arnold M.387. 1967. em vez de "holism". John. SERVICE. 60. Ver SERVICE. Da mesma forma.jul. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 . n. 1962. Englewood Cliffs. Boston. p. New Jersey: Prentice-Hall. 1965. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper. v. Administration in developing countries. de Mary Parker Follet... Ver: MERTON. T. Nesse artigo.. Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. Tempo Brasileiro* ano 4. 54. em que ele escreve: ". Toward a general theory ofaction. Ver. que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton. 77. 24. Em ensaio a ser publicado. cit. 1963. 20. G. p. quem sabe . 81. BRUYN. New Jersey: Prentice-Hall. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964).d.. 1960. Ver BUCKLEY. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo"). Economic Development and Cultural Change.. 1942. p..seu bem-estar geral. 1967. STEPAN. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. Herbert. todo). n. Harper & Row. 53. o capítulo 4: "Context and thought".. não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo. Elman R. Essays in experimentallogic. parte I. ver MOUZELIS. Quaisquer que sejam seus fins. 310.p. "causar benefício público". p. 2. BLUMER. Especialmente. v. Inc. The law of evolucionary potential. 2. Sérgio Paulo. 389-390. 161. 1963. p. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. SJOBERG. Edward A (Org. Praxiology: an introduction to the science of efficient action. Human behavior and social processes. New York: The Free Press. p.. 56. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. Walter. ibid. Inc. 1968. Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons. Id. 59. Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos. Scientísm and the study of society.Ver HIRSCHMAN. F. S. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. p. Além disso. 304. n. por exemplo. nature andjreedom. p. Albert. 1965.. op. jun. Ver. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. R.. Ver ROUANET. 387. Fred. W. e v. A. New Yorlc The Free Press. Ver MITCHELL. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo". p.ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. 37 (New Series). Na verdade. um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se.. p. The active society. p. Sociology and modern systems theory. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper. 10. Chicago: Aldine Publishing Company. New York: Pergamon Press. 1967. 4. v.. 11-12. Em muitos casos. 64. 1943. New York: Dover Publications. 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61. ago. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. ETZIONI. HoughtonMiffling Company. porém. 65. New York. Charles L. v. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". 38-7549. a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente. há correntes historicistas (por exemplo. n. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo". Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo . 51. 1966. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. Journal of InternationalAffairs. Boston: Houghton Mifflin Co. p. Política! development theory: the Latin American experience. Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. Ver HIRSCHMAN. 57. 62. Mill. 1966. Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. 55. este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências". Ver taníbém DEWEY. Alfred. 52. como o faz Popper. Nicos P. 35 (New Series). The American Political Science Review. 1960. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes. 61. às vezes. Sobre a interpretação incorreta de Weber. Contradictory functional requirements and social systems. William C. 66). Especialmente. ano 23.48. cit. fev. Englewood Cliffs./out. RIGGS. op. 50. v.. Evolution andculture.Talcott. 4. Se. Severyn T. Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism. Ver também KOTARBINSKI. Albert O. J. v. 38.

Warren G. Na mesma linha. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. 99. 70. v. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. American Behavioral Scientist. v. In: DECHERT.). New Haven: Yale University Press. ibid. Ver MARTINDALE. The utility of system models and developmental models for practitioners. 1965. Nation and world.. p. 1951. que quiserem ter. op. W E. In: ZOELSCHAN. R. sobre os países desenvolvidos de hoje. Apud BENNIS. p. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS. Kenneth E. Johan. a surpreendente verdade elementar. 590. Duesenberry. 69. MYRDALL. New York: The Free Press. New York: The Free Press. 1968. v. como categoria sociológica. The social impact of cybernetics. Boston: Houghton Mifflin Co. International politics and foreign policy. CHIN. 1966. 195-203. p. 1966. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. S. PARSONS. p. Global ecology: toward the planetary society. J. A redução sociológica. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente".em qualquer época. In: ROSENAU. cit. cit.). O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. 1966. n. com o título Administração e contexto brasileiro./ago. DEUTSCH. 79. Secretário-Geral das Nações Unidas. New York: The Bedminster Press. Robert (Eds. v. p. Approaches to comparative and intemanonal politics. 6. p. The planetary man: a noetic prelude to a united world. New York: Frederick A. 1965. 12. Pitirim A. Karl. ed. Journal of American Folklore. Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. 259-90. 1967. BOULDING. A reconsideratíon of theories of social change. The planning of change. New York: Harper & Row. 1960. THURNWALD. GALTUNG. 6. HIRSCH. 1912. 11. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. Don. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. Ver SOROKIN. Praeger. U Thant. 1965. American Sodological Review. 9971. Gwendolen M. On the principie of convergence in ethnology. 1967.. op. em caso de guerra". em 25 de maio de 1967. ibid. Id. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise .. 486. R. New York: McGraw-Hill Book Co. Ver também CHIN. The social system. 81. New York: McGraw-Hill Book Co. Charles R. Journal of American Folklore. American Behamoral Scientist. p. 80. representa uma nova ferramenta analítica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. Barry (Ed. MCHALE. cit. 1937. 1968. Explomtiow in social change. Ver THEOBALD. Kenneth D. portanto. LOWIE R. CARTER. p. 99. Social and cultural dynamics. é que eles podem ter .Ver PARSONS. 44. 77. abr. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. On the future of the international system. n. jul. George K. Gunnar. 33 segs. Ibid. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. senão em prazo curtíssimo . em espécie e escala. Ver WARD. 1964. 75. Introduction. Talcott. Ithiel de Sola (Ed. no "Faculty Center" de Stanford. In: FARREL. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados. American Sociological Review. p. 1961. DESAN. 11. 25. New York: Simon & Schuster. Rinehart & Winston. Order and community in the international social system. 73. Walter (Org. 2. que só funciona enquanto persistir a escassez. em 1983. Esta é a mudança revolucionária fundamental . New York: Hoít. W. jul. Já não são mais os recursos que limitam as decisões. p. New York: Columbia University Press. p. In: POOL. Id. Government and politics in the 20th century. Changing organizations. Wilfrid. PECCEI. a abundância será um câncer. pela mesma editora. 74. Washington: Georgetown University Press. 72. E a decisão que cria os recursos. 4. p. v. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas. John. Ver BENNIS. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. 218.todos os recursos. John H. HERZ. 1966.). 26.. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory.. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. Robert. ver SOROKIN. 1913. mas a idéia de "penetração".. Aurélio. p. que uso neste texto. Journal ofPeace Research. O mundo. v. 1962.talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. Sorokin remete a: GOLDENWEISER./ago. 1966. Evanston. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". Illinois: Northwestern University Press. 1966. 82.. p.. em tempos de paz. World problems in the coming decades. BENDIX. G. 1965. v. Spaceship Eanh.67. The principie of limited possibilites. 49.. Talcott. Cybernetics and the problems of social reorganization. Robert. 78. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples.. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. N.). Barbara. 76. 6. 1967. Beyonâ the welfare state... p. Ver MOORE. e uma armadilha de morte. op. In: BENNIS. The spell of limited possibilities. 68. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. 25. 4. BENNÉ.. 810-18. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. 11.

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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B. . Jerry. Gifford e Elizabeth. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 . New York: The Free Press.: University of Califórnia Press. 1994. MASON. 2. 1968. Christine M. David C. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas.esse estrato exerce o papel de elite. 1981. Translated with an introduction. Max. Herman E. Alberto Guerreiro. San Francisco. lan L. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich. Fmmebreak: the radical redesign of American business. Garrett. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology. West Hartford. Great Britain: Oxford University Press. p. PINCHOT. É necessário. Oxford. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. I. ed.. Referências ARENDT. Thepursuit ofsignificance-. DENHARDT. Belmont. PEARSON.). M. B. Berkeley. fruto da liberdade de escolha do ser humano. San Francisco. 111. notes and appendixes by Ernest Barker. Richard O. O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. MERTON. 1964. HARDIN. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. Berkeley and Los Angeles. Towarda steady-state economy. Califórnia: Wadsworth Pub. GOLDSMITH. 1994. Roben. London. 1978.suporte de uma sociedade multicêntrica. portanto. H. 1996. G. 1983. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais .). Hannah. 1996.. 1973. (Ed. Chicago. The case against the global economy and for a turn toward the local. In: DALY. The human condition. RAMOS. MANDER. MACPHERSON. When corporations rule the worlã. KORTEN. Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum. San Francisco.: Oxford Uníversity Press. 1958. 1973. Calif. San Francisco. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. MITROFF. Califórnia: Jossey-Bass. strategies for managerial success in public organizations. 1993.: The Universky of Chicago Press. Robert K. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. The antient economy. Thepolitics [ofj. Califórnia: University of Califórnia Press. The tragedy of the commons. ARISTOTLE. Freeman. FINLEY. C. 1958. Edward (Eds. Connecticut.. Rio de Janeiro: Campus. . Social theory and social structure. Califórnia: Sierra Club Books. Califórnia: W.133-48.

caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada. constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral. Esta parte do volume. No primeiro. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. Lindblom e Etzioni. Não se trata de um texto crítico. porém. Os artigos de Simon. mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais. Os modelos revistos P°r Thomas R. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global. Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas. Seu texto é didático e sumário. o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. na verdade. é dominantemente marcada. Dye. em segundo lugar. em número de cinco. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões.

Com exceção do modelo da opção pública. e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. embora Simon não tenha. Pelo contrário. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. porém. PressupÕe-se. aqui. as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. de elite. Por isso. de processo. Por sua vez. em essência. decidem de modo incrementai. presumido pela ciência econômica. pois. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus. incluído na coletânea. do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). de Karl Popper. conforme confessou em carta ao periódico Current Content. coletiva (política). racional. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. eles "avançam sem esforço. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. A ausência de suporte empírico. Em vez disso. principalmente. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. rumo ou planejamento". As decisões dos rnmistradores individuais. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. isto é. é de sua natureza. individual (mercado) quanto da pública. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. Etzioni propugna por yjna posição intermediária. Lindblom e o próprio Etzioni. evidentemente. formulação e avaliação de políticas públicas. Segundo resume ele. incrementai. De acordo com M. Trata-se de um recurso que. Santana. segundo Winkler. E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. não invalida. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. embora não universal. Os diversos modelos (a saber: institucional. em seu comentário. lidado com formulação de políticas. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. Formulação de decisões: escolhas racionais. Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista. os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. assinalada pelo comentarista. de grupo. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro. para começar. Segundo observa o economista Edvaldo A. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. da opção pública e sistêmico) servem. não pode oferecer mais do que prometem seus termos. também na década de 1950. tratamento especial a seu respeito. em 1983. admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". a operacionalização dessa concepção de homem. por razões diversas. Charles E. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. Herbert A. em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. dispensando-se. Segundo Simon. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . De acordo com Lindblom. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. da teoria de jogos. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. O economista Donald R. Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. com provável exclusão dos economistas. incrementais ou mistos. Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. para orientar o policymaker no processo operacional de análise. em suas construções teóricas. Dennis. então em voga. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. provavelmente por influência do conceito.ao campo das políticas públicas. "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. a rigor. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico.

que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. em especial. Com base em Guerreiro Ramos. apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. M. corretamente. em seu artigo de 1959. evoluiu para uma análise comparativa. as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade. indireta e parcialmente. Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. Em sua visão. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente. Saasa. porém. conforme demonstrou. substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. Trata-se de um texto original. a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. no outro. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada . Em seu comentário. Conseqüentemente. no contexto do paradigma paraeconômico. sob os títulos: "'Mixeá scanning. (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom). sem maiores considerações por seu mérito teórico. Com o modelo da "sondagem mista". mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. Na perspectiva de Etzioni. os detentores do poder e. num extremo. o artigo seminal de Lindblom. de seu fiat de executivo. com (b) os processos incrementais. também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. explorando alternativas de prazo mais longo. no artigo de 1986. escrito especialmente para esta coletânea. Castor. conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas. por um lado. Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão". os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . de Burton T. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. por exemplo. Ao reexaminar sua proposta. Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista.explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito. destinados a estabelecer direcionamentos básicos. Belmiro V. que se limitava. o tomador de decisão consegue. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro. Na estratégia incrementai. consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista. Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas.decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações. Segundo Etzioni. Segundo Dennis.para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos. levando críticos como Sternberg a observar. Seu estudo. Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. Segundo o argumento de Etzioni. pela abordagem "racional compreensiva" e. por outro. Etzioni admite e lamenta que.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . J. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional. Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". Segundo o comentarista. com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning).como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais . Mas o ensaio subseqüente. por sua vez.depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas . e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas.como o "modelo operacional normativo" de Dror. no entanto. que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. em que . A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. Harwick. limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. e. professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista. as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros. a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas. que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento.

ed. em Israel. Esag/Udesc. Dono de um estilo literário direto e fluente. In: Unáerstandingpublicpolicy. Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real. Ou pode o modelo ser um diagrama . Pode ser uma representação física real . a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. 11. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). DYE. por exemplo. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos. por exemplo. na condução de políticas públicas. e o prêmio Donald C.um protótipo de avião. Thomas R. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. Newjersey: Prentice-Hali. . Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise . cuja base teórica pode ser encontrada. 11-30. no Brookings Institution. o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição). Stone. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R. por seus estudos sobre federalismo. ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. Thomas R. até mesmo para o russo e o chinês. Harwick propõe que se adote. Recebeu o prêmio Harold Lasswell. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). 2005. em Washington. p. Modeís of politics. Lindblom e Etzioni.o mapa de uma estrada. some help in diínking about public policy. O Tradução: Francisco G. a perspectiva de "processo-ação". Dadas a densidade e a originalidade da análise feita. por exemplo. na obra de Mary Parker Follet. Heidemann. Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas. tjn matéria mais mundana. Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. Embora não a elabore neste trabalho.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University. Entre suas obras de maior sucesso editorial. Seu livro mais recente chama-se Politics in America. por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. Aliás. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania.

identificar aspectos importantes de questões político-sociais. ajudar-nos a nos comunicarmos. incrementalismo. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". Seleção dos modelos. à primeira vista. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais. Apresentamos. preferências de elites. a ciência política. Tradicionalmente. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. processos políticos e influências institucionais. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. modelo de elite. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. as políticas governamentais envolvem universalidade. Essas instituições oficialmente estabelecem. Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas.como importantes e mesmo obrigatórias. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. Entretanto. modelo de processo. Em vez disso. os Estados. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. deixar-se explicar por um dos modelos em particular. a seguir. Aqui. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. isolada ou conjuntamente. etc. modelo incrementai. Finalmente. 100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. modelo da opção pública. os Municípios e assim por diante. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. a Presidência. modelo de grupo. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas. partida de jogo. forcas sistêmicas. jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo. igrejas. Em primeiro lugar. Embora algumas políticas pareçam. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. para descrever e vplicar políticas específicas. Estritamente falando. o governo empresta legitimidade às políticas. associações civis. £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. sugerindo o que é importante e o que não é importante.empresas. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas. modelo racional. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. os Tribunais. à maneira de outras disciplinas científicas. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. modelo da teoria de jogos. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . atividade de grupos de interesse. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. Em segundo lugar. Esses modelos não são competitivos. As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental.Serventia aos modelos. opção pública. mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas. focalizando as características essenciais da vida política. . Ao longo dos anos. modelo sistêmico. uma breve descrição de cada modelo. Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. organizações profissionais. Tradicionalmente.

gruP°s de interesse. suas atribuições e suas funções . a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores. por exemplo.sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. estadual e local. r °cesso: política como atividade política Figura l . sem que. Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas. sistemático.organização. Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas. Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos. presidentes. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento. queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. 1. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro. e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. porém. As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras. legisladores.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais. se as forças subjacentes permanecerem constantes. juizes e outros atores políc °s. (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação. Recentemente. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação. a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. Arranjos constitucionais e legais. Com o termo "estruturados". tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas. O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. Em resumo.) Entretanto. Desde a II Guerra Mundial. Na área dos problemas urbanos. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos". podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas. ver a Fig. O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. burocratas. Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo. têm sido descritos em detalhe. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro. PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas.

ed. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas.identificação de problemas. Desenvolver propostas de políticas. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona. controles etc. Organizar burocracias. Reimpresso com autorização do editor.Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas. instalações. An introãuction to thestudy ofpubUc policy.quem ganha o que e pot quê. se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. °trnulação de propostas. organização de agenda. Boston: Duxbury. Eis.. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados. Na Tabela l. Relatar os outputs dos programas governamentais. Inc. Prestar serviços ou prover pagamentos. recomendação etc. legitimação. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. Copyright © by Wadsworth Publishing Co. Transformá-la em lei. Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas .que haja mais acesso se houver maior interesse. formulação. Pacific Grove. Propor mudanças e ajustes. em como ele interage com o processo.. mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. para a ação governamental. Selecionar uma proposta.. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar. 2. Brooks/Cole Publishing Co. Jones. para resolver as questões e os problemas. não necessariamente com a substância em si mesma . p. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está. Articular apoio político para ela. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . pagamentos. por exemplo.) Varia (justificação. ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas.1 Fonte: Charles O. que se garanta crítica e oposição. O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l . montagem de agenda para deliberação. legitimação de políticas e assim por diante. Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas . o que escreve a respeito o cientista político Charles O. implementação e avaliação. Criar impostos. em seus estudos sobre políticas públicas. 1978. implementadas e mudadas.agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. 12.. o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo . Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem. Estudar os programas. portanto. mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas.

econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado. pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa. despender dinheiro.. educação. Novamente. os acordos e as conquistas. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. Pelo menos essa é uma questão que metece atenção.3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". em que a implementação seja razoável. Talvez as restrições sociais. (4) o cumprimento efetivo desses acordos. em qualquer momento dado.. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas).2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se.Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 . se são populares). não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas. o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. ou o que quer que seja. O cientista político Earl Latham descreve a política. Truman. a implementação de políticas (criar burocracias. Segundo o cientista político David B.envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas). mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos. em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. porém. competitivo ou não competitivo. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse. saúde ou justiça criminal. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. formal ou informalmente. A política é. o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas.] Os legisladores julgam a luta dos grupos. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas.4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. do presidente ou dos tribunais). na verdade. da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. pluralista ou elitista. do ponto de vista da teoria de grupo. a política pública é. conseguir aprovação do Congresso. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. para apresentar suas demandas ao governo. Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [. em que a discussão. em qualquer momento no tempo. o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei. Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais". (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses. em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos. Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas. justa e compassiva. da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. sob a forma de estatutos. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. Segundo os teóricos de grupo. na realidade. bemestar social. Na verdade. fazer cumprir as leis). que sejam significativamente diferentes.

Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. Assim. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. Ao fazê-lo. da classe média. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país.Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 . Em primeiro lugar. que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. na sociedade norte-americana. Esse grupo nem sempre é visível. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. intelectuais progressistas. dos protestantes. poder organizacional. há um grupo latente grande. Finalmente. Desse modo. dos brancos. Nos EUA. quase universal. na realidade. riqueza.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. negros e sulistas. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. católicos. Os partidos são vistos como coalizões de grupos. na verdade. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos . acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna. Por sua vez. As políticas fluem "de cima para baixo". O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores. das elites para as massas. que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. era composta por trabalhadores. pobres. desde a era Roosevelt até recentemente.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. traduzem as preferências das elites. Em segundo lugar. e este fato modera as demandas dos grupos. evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. moradores dos centros das cidades. Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. liderança. as políticas públicas.o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros. a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa. Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos. negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. a coalizão do Partido Democrata. Quanto maior a clientela do político. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda. 3). a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio. grupos étnicos.

• As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas. Dessa forma. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. o elitismo considera as massas profundamente passivas. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. e.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele. dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar. e as elites. apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites.são importantes somente por seu valor simbólico. e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites.eleições e partidos . • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema. Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. As políticas públicas são modificadas com freqüência. apáticas e mal informadas. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas. bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. na maioria das vezes. Em segundo lugar. Na maioria das vezes. dentre as opções políticas. Em razão do conservadorismo geral das elites . Assim. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 . evidentemente. essas instituições "democráticas" . Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. Nos EUA. muito mais concordância que discordância. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. mas antes os valores prevalentes da elite. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites. entre as elites. não das massas. Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. a delimitação do governo e a liberdade individual. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". Em primeiro íugar. agindo na base do auto-interesse esclarecido. os tomadores de decisão devem selecionar. as massas não decidem políticas públicas. Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo".isto é. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos. Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". seu interesse pela preservação do sistema -. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites. A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema. • As políticas públicas não refletem as demandas das massas. Elitismo não significa. na melhor das hipóteses. mas raramente substituídas. O elitismo sustenta que as massas têm. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas. isto é.

(3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. dinheiro etc. políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. Há.poder. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas.S. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis. carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos.Em outras palavras. Os formuladores de políticas. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . Finalmente. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. a partir daí não se deve promover mais gastos. mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios.7 Na verdade. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade. incluindo-se aí o custo da coleta de informações. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido. status. há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências. Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo. como também das ciências físicas e biológicas. Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. sociais. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos. Para selecionar uma política racional. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta. ao contrário. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. Hoje. reeleição. entretanto. Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. por exemplo. Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. rejeitadas em decisões anteriores. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários. muitas barreiras à formulação racional de decisões. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. a procurar maximizar suas recompensas . podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. econômicos e culturais. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo. mas. A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão.

Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores.® <u i <u cn " -a . Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. como ilustra a Figura 5).sí l O . Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências. restrições de tempo. informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor. sociais. Em primeiro lugar.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais. decréscimos ou modificações nos programas em vigor. nem identificam os objetivos societários. uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 . mesmo na era do computador.Q O (0 o Q. isso acontece porque eles não dispõem de tempo. Dessa maneira. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. 0 CD „. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. O cientista político Charles E. e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos. Ao contrário. em termos de máximos benefícios líquidos. para prever todas as conseqüências de cada proposta. O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política. (Por exemplo.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ». os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas. ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o. ec onômicos e culturais. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í. a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões. para então fazer a seleção. com base em todas as informações relevantes.8 Segundo Lindblorn. políticas e despesas são considerados como pontos de partida.

raramente procuram a "melhor maneira". o incrementalismo é politicamente conveniente. um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 . Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". isto é. Na maior parte dos casos. Na formulação de políticas. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. O "jogador" pode ser um indivíduo. os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz. econômicas. necessárias à maximização de valores. As pessoas são pragmáticas. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão. Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. organizacionais e administrativas. e as mudanças políticas mais fundamentais. com maior freqüência. talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. ou outros itens de natureza material. tenham eles provado ou não sua eficácia. negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. Assim. que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares. os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores. envolvendo grandes ganhos ou perdas. Assim. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. construções. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. ao contrário. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. a menos que haja substancial realinhamento político. A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito. aquela que está mais próxima das políticas atuais. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos.L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . ou em disposições psicológicas. Em terceiro lugar. práticas administrativas ou estrutura organizacional. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. uso de armas nucleares. Em condições de incerteza. são deixadas de lado. manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro.Modelo incrementai Em segundo lugar. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. Em quarto lugar. diplomacia internacional. na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários. Finalmente.

Na teoria dos jogos. Se ambos saem do curso. Se o motorista A desvia. portanto. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 . a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo. A mais simples é a matriz de dois por dois. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo. esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e. Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. O resultado depende do que os dois fizerem. cada qual representado por uma célula na matriz. Por exemplo.10 para ambos os jogadores. há dois valores numéricos dentro de cada célula . no meio da pista.Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. Portanto. Se nenhum deles se desviar do curso. Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6). cambalear como um bêbado em direção ao carro. mas o motorista B mantém-se no curso. Mas se o motorista A decide manter-se no curso. talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo. são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões. Mas a matriz é muito simples. há quatro resultados possíveis. um contra o outro. Ambos os motoristas preferem evitar a morte. Quem se desviar será "covarde". presumivelmente. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . a contagem pode ser . JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples.um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente. em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. cada um seria levemente desonrado (-1). Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos. que destroçam seus carros. A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. Além disso. Consideremos o jogo do "covarde". correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. e o motorista B desvia.um para cada jogador. os resultados invertem-se. mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10). levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários.— na verdade. mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" . Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes". mas que se aplica a situações competitivas. O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números. Por exemplo. então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. -5 ("desonra"). qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional. os dois colidirão.

A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário. Em segundo lugar. legisladores.) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples.adversário. a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. devem ser oferecidos a todos. bem como de Thomas Jefferson. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados. como já foi assinalado anteriormente. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. O mercado não consegue prover bens públicos. Em primeiro lugar. independentemente do que faça seu oponente. as pessoas devem agir coletivamente. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. por intermédio do governo. versões diferentes de motivação humana. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. que. para se proporcionarem benefícios mútuos. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. candidatos. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. portanto. porque essa opção minimiza sua perda máxima. Assim.9 Em suma. se forem oferecidos a um indivíduo. para seu mútuo benefício. O economista James Buchanan. No entanto. contribuintes. porque. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos. Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 . que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. portanto. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas. isto é.eleitores. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. Desenvolveram-se. o jogador racional irá desviar do curso. outra falha reconhecida do mercado e. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. partidos. ele deve remediar certas "falhas do mercado". podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. a liberdade e a propriedade. isto é. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. burocratas. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke. argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva. a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais. Por isso. Tradicionalmente. suas liberdades e sua propriedade. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . Mais significativamente. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la. grupos de interesse. A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. Teoria da opção pública fpublic choice^í. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. e mediante acordo (contrato) entre si. (No jogo do covarde. para qualquer comprador individual. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública. Finalmente. para providenciar sua defesa comum.

os eleitores médios -. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos.impostos ocultos. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio.10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7). os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado. A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais. Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" . Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios. Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades.locai impõe custos não compensados a outros. Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. engordar os orçamentos das repartições. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades.serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo. os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 . nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo. Racionalmente. Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. pode encontrar muitas dificuldades. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios. Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos. Várias "ilusões fiscais" . conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo. os indivíduos interessados em benefícios específicos. Assim. mas em ganhar eleições. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores. talvez seja tarde demais. subsídios. Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições. Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas. não vencem eleições para formular políticas.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores. Mesmo depois da disputa eleitoral. os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. amealhar generosas contribuições de campanha. Diferentemente dos consumidores do mercado. homogêneos e numericamente pequenos. Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas. privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo. deduções em folha e financiamento do déficit . Para compensar os custos impostos à sociedade. £-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade.

As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos. mas menos organizados. benefícios. Na verdade. Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). com o apoio indispensável de toda a sociedade. obedecem às leis. programas e serviços governamentais. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. por sua vez. as atividades de muitos grupos especiais de interesse. agem para influenciar a política pública. exagerando os perigos que a sociedade corre. Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. ou entradas. Em suma. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 . perseguem seu auto-interesse no mercado político. A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados.Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. essas alocações. Os outputs. constituem a política pública. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados. U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. por muitos estudiosos. que o trabalho. Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. com novos alertas sobre perigos. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio. a produtividade e o investimento se vêem desestimulados. acabam produzindo excesso de regulamentações. se ignorar suas demandas. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos. O conceito de sistema político tem sido empregado. implícita ou explicitamente. e ele o fará para assim se autopreservar. Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. de contribuintes/cidadãos. (3) do uso.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. em resposta às condições ambientais reais ou percebidas. Para atrair membros e contribuições. ou ameaça de uso. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais. da força. regulamentações. que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. ou saídas. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" . que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente.uma economia política tão eivada de subsídios. os grupos de interesse. se desejam se manter no mercado. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. algumas das quais conflitantes entre si. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados. à semelhança de outros atores políticos. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas. Quando perduram por períodos prolongados de tempo.

ou significativo depende.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. ou formulação racional de decisões. Comunicar algo significativo. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . Em outras palavras. que possam ser observados. Condizer com a realidade.isto é. Se. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas. Evidentemente. sua utilidade é diminuída na comunicação. o que é real. Geralmente. Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. Ordenar e simplificar a realidade. ou jogos. de fato. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política. se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. que possam ser testadas e verificadas. Identificar o que é relevante. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. Podemos todos concordar. ao usar o termo. Finalmente. ou elites. Quando pensamos em sistemas políticos. ele estará comunicando. O conceito deve ser operacional . ou incrementalismo. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. Entretanto. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. ou grupos. Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos. Orientar a pesquisa e a investigação. ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. Propor explicações. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. ele não serve para ajudar a compreensão.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. por exemplo. Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. dos valores pessoais de um indivíduo. pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui. Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. entretanto. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. medidos e verificados. esclarecer e entender o que é realmente importante em política. ele deve ter efetivas referências empíricas. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional . não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. Por um lado. uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. via feedhack. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas. isto é. até certo ponto. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre. simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. Por exemplo. Por outro lado. mesmo que não seja realista. um modelo deve corresponder à realidade. relevante. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. No entanto.

Notas 1. 5. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. Earl. economista. 1957. Aaron. 1993. Raza. Winlder. Charles O. BUCHANAN. 9. 79-88. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. 9. 7. CA: W»' dsworch. Dedica-se. No entanto. WILDAVSKY. TRUMAN. 3. 37. WILDAVSKY. The governmentalprocess. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. A framework forpolitical analysis. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 . em Washington (Lashc). James M. N. David B. LINDBLOM. New York: Knopf. Thomas R. Boston: Duxbury. decide e implementa uma política pública.: Prentice-Hall. An economic theory ofdemocracy. In: EULAU. Pane IV. Edward J. 2004. Aaron. 9.. Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real.contra os dados do inundo real. ZEIGLER. 239. 1964. EASTON. 1951. 2. New York: Free Press. 2. Brown.: Prentice-Hall. DOWNS. J. New York: HarperCoílins. Em poucas palavras. An introduction to the study ofpublic policy. Political behavior. James M. 19. TULLOCK. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. Belmont. principalmente.. 1962. Yehezdel. Heinz. JONES. p. Anthony. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. v. 1978. lhe governmental process. ex-professor da Escola de Administração Pública. o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . 6. J.. Charles E. 1957DYE. ed. p.. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos.. ZEIGLER. JANOWITZ. Anthony. 1993. 4. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI). com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas. NC State e Duke. San Francisco: Chandler. Califórnia: Wadsworth. David. Thepolicy-makingprocess. ELDERSVELD.. The calculus ofconsent. Gordon. Esses 1956. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. Referências BUCHANAN. 1959. LATHAM.. The science of muddling through. 2. Englewood ClifFs. Gênero y Educadón en América Latina. WOODHOUSE. 1992. 10. Englewood Clíffs.ed. Boston: Little. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. 1965. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad. ed. J. Monterey. Ann Arbor: Universityof Michigan Press. Spring. 1962. New York: Harper ÔC Row. 1968. p. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. 8. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). Gordon. The irony ofdemocmcy. Thomas R. ed.Norch Carolina. Thomas R. 3. An optional model of public policy-making. Ver LINDBLOM. ed. a pesquisas sobre política educacional. Harmon. da Universidade do Sul da Califórnia. Public policy-making re-examined. Harmon. The politics ofthe budgetary process. p. N. DOWNS. lhe politics ofthe bitdgetary process. Englewood ClifFs. Davíd B. The irony ofdemocracy. Samuel J. TULLOCK. 6. 1954. 1965. 11. The group basis of politics.NevfYork: Knopf. New York: Harper & Row. Ibid. Morris (Orgs. Charles E. An economic theory ofdemocracy. ver: TRUMAN. The calcutm ofconsent.. Ver DROR. N. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. 1959. LINDBLOM.). em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial. Public Administration Review. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas. 1993. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula.: PrenticeHall. No livro Undentandingpublicpolicy'. David A Jramework for political analysis.

apesar do potencial evidente que têm para tanto. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. ele não avalia a "elegância" dos modelos. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. isto é. Assim. Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. regulamentação Formulação. No entanto. legislação. Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. Ao invés disso. legislação. implementação Formulação. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. legislação. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. segundo a teoria. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. depois de testa-los. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. Nesse sentido. Os modelos nascem na imaginação do cientista. avaliação Formulação Formulação.modelos compartilham certas características entre si. Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca. regulamentação Formulação. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. Finalmente. em escala menor. Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. Obviamente. legislação. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos.Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação. torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. que não correspondem à expectativa. Por exemplo. o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. são muito importantes. regulamentação Formulação. regulamentação Formulação. Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação. A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. Em outras palavras. o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. Tabela . desse modo. Por exemplo. em torno da natureza dos arranjos institucionais.

com base na literatura. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". que . Ela tem sido testada. na teoria da firma de negócios. Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua. partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. Em vez disso. Além disso. Esag/Udesc. Esse analista saberia.^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. originalmence. 99-118. A Tradução: Francisco G. esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais. Herbert A. em Pittsburgh. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas. sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". que existem inúmeros pontos em que se pode intervir. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio. feb. esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo. no Quanerly Journal of Economics. poderia acrescentar. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. Heidemann. v. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência.anteriormente. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los. em particular. por ser econômico. em Pittsburgh. Por exemplo. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas. que. Pennsylvania. Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise .é pelo menos animadoramente claro e amplo. O presente artigo foi publicado.se não é absolutamente completo . e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar. mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis. Em suma. também é "racional". praticamente. rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. em 2001. 69. até o fim de sua longa vida. No entanto. ignoram a implementação de políticas. Nascido em 916. suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política. p.1955. ou a determinar se elas procedem. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos. expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA.

Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. ou via escrutínio do ambiente de escolha. algumas restrições que devem ser tomadas como dadas. ganho.que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . inclui algumas novas considerações . envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" . lucro. Isto é.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. em 30 de julho de 1996. Modelo comportamental de decisão racional " !35 . aliás. ou um minimax. se adotarmos esse ponto de vista. Por exemplo. optei pela primeira abordagem.como uma função da proposta escolhida. em outro trabalho. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. resultado. Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece. os fetos relevantes do mundo real. sem dúvida. De maneira semelhante. no estágio atual. só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa.sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. "alcance das metas" . Por exemplo. os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas. nos ambientes em que essas organizações se encontram. Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. recompensa. Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido).Enunciada em termos amplos. Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações. que. assim. Em parte. ara garantir a correção dos termos matemáticos. Entre as restrições comuns . pode "otimizar" como meio para a adaptação racional . com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. por conseguinte. Neste artigo. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas. entre outras observações. Em parte. retribuição. em mensagem manuscrita ao tradutor. em parte. assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e. (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência. Os psicólogos. teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi.e. o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português. Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp. via fax. professor do Departamento de Matemática da UFSC. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo. num problema de otimização. Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos). Mas. a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. incluindo-se aí o homem. Proponho-me.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha. têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. de um valor esperado. As correções. dentro do próprio organismo biológico.e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. Aqui. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução.

é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras. Ao descrever o modelo proposto.2 *• Regra de Max-Min. Para muitas finalidades. se for escolhida uma certa alternativa. selecione a alternativa. Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S. Suponha que. para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. e o payoff. V(s) . Os possíveis estados futuros dos negócios. pode haver mais de um resultado possível. o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. o conjunto^. Na representação ordinária de um jogo. que serão discutidos aqui — em geral requerem. S. Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. por exemplo. às estratégias do primeiro jogador. uma probabilidade. O payoff"pode ser representado por uma função real. Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. se a alternativa de comportamento escolhida for a. e a função V. senão todos. Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. não negativa. s. quanto os tipos mais limitados. se for escolhido a. podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários. definida para todos os elementos. de A. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. V. A. s. Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão).) 4. se for escolhida uma certa alternativa de comportamento.isto é. O conjunto Sa é. aos valores nas células. Num modelo matemático. pois. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos. Ao guardar em sua mente essa interpretação.se S. t j.que se realize o menor V(s) para s em Sa. a. vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. porque ela atribui a cada elemento. Representamos então a informação pela associação de cada elemento. em A (ou em A). do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais. V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . Pa (s) . j. V(s). de 5. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. 5. ao subconjunto Sá .o conjunto dos resultados que podem ocorrer. ou resultados da escolha. (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos. em forma reduzida. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. representados por um conjunto de pontos. uma relação que afirme que s. o conjunto das células na fila a. 2. a. em consideração''ou "percebe". para cada alternativa de comportamento. A. Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores . é preferível a Sy ou vice-versa —. 3. A probabilidade Pa (s) é uma função real. em que S Pa (s) = l. com o À contido em A (A d A). Em seguida. no conjunto Sá. que são usualmente construídos. o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5). Isto é. vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. mas. a.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —. para qualquer alternativa escolhida. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). por sua matriz depayoffs. 6. a.a probabilidade de que ocorrerá s.Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional. em pares os elementos de S — isto é. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 . aconteça o pior resultado possível . nos modelos da teoria de jogos. Essa informação pode ser incompleta . O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A .

A título de um exemplo de (a). e em que circunstâncias. Dependendo das circunstâncias. veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas. Na posição (+1). A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível.) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. verdade descrevam o processo de tomada de decisão.movimento do jogador White. Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório". numa partida de xadrez. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência. envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados . Na posição (-1). White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black. Isso. Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. os seres humanos efetivamente usam essas simplificações. Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S. vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo. os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. obviamente. por conseguinte. fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. mas não podemos. Black pode assegurar a vitória. e.não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas". de forma consistente. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. que certo resultado é melhor. em situações complexas de escolha. II. e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que. V(â) = V(s. clara o suficiente. 0) ou um dos três valores (l. O. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto. V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III. suponhamos que S represente as posições possíveis. A título de um exemplo de (b). sem dúvida. para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. Em vez disso.Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã. tão bom quanto. obviamente. Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. para todos os s em S. A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. Pa(s).deve ser sempre possível especificar. -1). Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha. Entretanto. empate ou derrota). esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito. parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados. A evidência introspectiva é. ou pior do que qualquer outro. Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo. empírica de se determinar até que ponto. White pode forçar o empate. no 2Q. não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise . Na teoria psicológica. Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem . caso contrário. Na posição (0). Regra de probabilidade. na teoria econômica. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo. A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. mas não vencer. selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff.

nos seguintes termos: IV. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. Sá. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. S' em S). 0) nas condições que acabam de ser discutidas. para s em S'. Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação.3 Em segundo lugar. depois de haver refinado a associação. por exemplo. se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas. mediante esse procedimento. Em segundo lugar. podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S. ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. Em quarto lugar. Em terceiro lugar. O procedimento. a. o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. antes de receber a próxima. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5". então. Se o processo de coleta de informações tiver custo. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 .) Então. a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. definida em 5. o que é mais comum. W(s). Se. (Ou. sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. pode de saída ser associado ao conjunto todo. de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). então garante-se um resultado satisfatório. Em primeiro lugar. obviamente. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. No caso extremo. mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas. cada elemento. pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. digamos U(s). que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade. Ao processo de formulação de decisões. três ou de n ofertas. O). cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto. ou em outras circunstâncias. Suponha. como se mostra mais adiante. no caso das funções simples depayoffi (+1. que assume apenas os valores (+2. Agora. ele procura um S' em 5. em conjuntos ou lotes de duas. de modo que V(s) = l. supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. for possível encontrar uma alternativa de comportamento. Quando é admissível uma V(s) simples. enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. contido em S'). ele pode receber uma seqüência de ofertas. (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente). Então. S. V(s) seria igual a /.

A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S. em que V tem os componentes Vf V2 . Modelo comportamental de decisão racional • 143 . Considerando até aí respostas alternativas a Black. poderíamos ter uma função vetorial. Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada.5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. Tão logo esse requisito seja atendido. tornase administrável. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. em vez de exigir que o payoff se. Em seções posteriores deste artigo. É viável. O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída. vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. que não estão em S'. V(s). então. White "explora" todo o conjunto associado a a. "empate ou derrota" e assim por diante. Dentre os programas viáveis. do ponto de vista do jogador. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória.4 Ao que parece. dependendo da adequação dessa associação. Este último pode então rejeitar o ponto original. "derrota clara". no entanto. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior. diante de todas as respostas possíveis de Black. Ela requer uma função escalar de payoffi.. ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais. 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas. Para todos os fins práticos.]^ maximizado. do ponto de vista computacional. que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. Se.Sob condições favoráveis. derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado. Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória". é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. digamos. White escolhe por tentariva um movimenro. í. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. até o 30° movimento. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada. a ordenação completa dos payoffs. "vitória ou empate". uma ordenação total dos payoffi. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. No entanro. pois. Por exemplo. Em sentido objetivo. um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia. então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. "empate claro". Em vez de uma função escalar de payoffs.. esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. (A otimização exige. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo. pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. e tentar outro. componentes múltiplos. Esses podem ser integrados a S'. as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". Sua exploração pode levar a pontos. mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. obviamente. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo. a. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. Mas. Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. Na teoria e na prática de programação linear. V(s). a. isto é.} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs.

A regra V é ilustrada na Figura 2. todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . > k. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. seS' Procure então um a em A. Onde cada alternativa de comportamento. Figura 2 . 3. Novamente. condições ambientais.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido . Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna. se Üdar com ele. o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais". CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão. podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência. No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . prestígio.por exemplo. Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V. admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá. ele compara dois empregos em termos de salário. e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo. atratividade do trabalho. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais.6 No segundo caso. No caso de um indivíduo.2.igualmente um conceito que se refere à aspiração. No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais). k. para todos os i. etc. tanto quanto possível. Suponha que consideremos satisfatório o payoff. se V.Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi. ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento. de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é. de tal modo que Sá faça parte de S'. Sá. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença"). a. No primeiro dos três casos mencionados acima. dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos. v. V (s) > k). Procure um subconjunto de S'em S. se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis. não se garante a existência ou a unicidade de soluções. Tem-se lidado com o terceiro caso.

podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que. o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. Quando se examina as propostas de modo seqüencial. Consideremos. Então. No entanto. e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. muito menos antitéticos. (É possível. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente". que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo. em vez de modelos de racionalidade relativamente "global". em muitas situações. em certo sentido dinâmico. o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração.) Em uma organização. o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò. Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que. os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias. Segundo um princípio vago. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso. obviamente. Mas. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque. ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação. a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo. por exemplo. Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias. O nível de aspiração. dadas essas limitações. Há uma outra maneira de representar o processo descrito.8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes. pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A. o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. com boa fundamentação psicológica. teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade. Nesse caso. Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo.Q payofft do custo de descobrir alternativas). maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. Então. podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada. A se amplia. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional". Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. que englobe os dois procedimentos como aproximações. é racional. Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo.humana. que deveríamos propor neste ponto. estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". A se reduz. o conjunto das alternativas de comportamento. de acordo com o argumento central deste artigo. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. se for difícil encontrá-las.a venda de uma casa —. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial.poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . em vez de uma única situação estática de escolha. Quanto mais persistente for a organização. se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. Modelo comportamental de decisão racional • 147 . 5. e até provável. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias. Além disso. que define uma alternativa como satisfatória. E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias. há algumas considerações dinâmicas. Mas no outro caso discutido anteriormente . Em outra. para responder a essa questão. Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. e Ã. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida. uma seqüência de tais situações.) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante. ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas. para muitos fins.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente.

etc. Na introdução. Esse procedimento haveria novamente de complicar.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo. por sua vez. no entanto. para a rainha. Da mesma forma. os payoffs de toda a seqüência de tentativas.9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. I. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. Um seria o payoff" imediato" (consumo). de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo". 10. Se há desconto dos payoffs no tempo. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados. as simplificações feitas por essa organização. Comparar o Q. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. Para fins de escolha. 148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. O objetivo mais amplo. e essas discrepâncias. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida. enquanto. o outro.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação). l. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. ao mesmo tempo. no começo da seqüência. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem. Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento. de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice). liquidez). Nesses casos. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom.). no mundo real. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. isto é. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff. em pouco tempo. Particularmente. o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. ao final de cada dez movimentos. Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff.) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados. a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo. que podem ser de considerável importância prática. dois componentes. resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. de um computador ao de um ser humano é muito difícil. Então. Como se indicou na última seção. para a torre. Modelo comportamental de decisão racional '149 . a organização de conhecimentos e capacidades limitados.

(A. isto é. para i > k. ao nível que venha a maximizar (A. e (A. digamos. para um ponto máximo: (A. obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k. ele estabelece um preço de aceite: d(k).5) dd(i) Mas: (A. a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo. do preço de vendas.6) d d (i) ôd(i)j=i (A. procedemos da seguinte maneira. para o dia k. Nesse caso. ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite.4). A cada dia (ou outra unidade de tempo).n Fatorando^ .P. (d)) K. em relação a cada componente. será o valor esperado do preço de vendas. Conseqüentemente. d(k + 1).(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)).P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k. se não receber ofertas de valor superior a d(k).2) =J . serve de exemplo.4) V {d (k)} = ÍE. foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis".3) Ek (d) = £k (d) U (l. se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas. Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k. Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k. (d). Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa. se já não foi vendida antes.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo. Para demonstrar isso. Agora. ele aceita a oferta de valor mais alto. (A. 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. para cada k. obtemos: (A.9) _£!_ = _ d(i) p. Os componentes k da função d(k) são independentes. o preço que venha a maximizar o valor esperado.k=i+l j*i ie. Agora desejamos estabelecer d(k). Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão. se a casa já não foi vendida antes. ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite. na seção "Funções simples de payoff"'. (d) D (l . k-l k =i (A. Ao diferenciar ^parcialmente. em base diária.1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 . V[d(k)]. A ilustração sobre a venda da casa.8) õEk (d) _ d d (i) o. mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional. isto é.ftf.

e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford. antes de prosseguir.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha. p. l. que. 4). Em segundo lugar. computando de trás para a frente.l Para que a resposta tenha sentido. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. 10) é igual ao lado direito de (A. 3.19. p. 20 n. ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo.e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. ao longo do tempo. 201-208. descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada. para o dia n. examinadas em cada uma dessas posições. p. 19. Em seguida. 39. o preço racional de aceite no dia i. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. no caso em que o somatório termina no período n . Na verdade. De acordo com a equação (A. descrito na. e A comparison of organization theories. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. 1952-53. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza". introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. Anais. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. ao se observar que o lado direito de (A. Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". Herbert A. o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. Em primeiro lugar. 4. SIMON. 7. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter. ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem. ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro. July 1951. Agora. se ainda não foi vendida anteriormente. produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. 5. p. Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. podemos evitar a questão da convergência. admitindo um preço de reserva a(n). submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto . "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations". oito por cada jogador. Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. para baixo ou para cima. Review of Economic Studies. ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .isto é. Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. nos termos em que este é definido aqui. Ver o Apêndice. Norman Dalkey. Econometrica. em velocidade suficiente. 10). mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). 1951. mas. fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n.10 Por conseguinte. relativa a &k(d). Econometrica. Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. a pouco menos de cem variações . 404-37. Se olharmos para a definição (A. além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite. v. foi possível reduzir o número das linhas de jogo. A formal theory of the employment relation. é igual ao valor esperado do preço de vendas. 10). vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. Ver ARROW. é um exemplo de uma função simples de pttyoff. 10). Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. 40-49. movido pelo ânimo de puro empirismo. v. out. queremos interpretar a equação (A. até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços. Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco. Tomaremos esta última alternativa. — podemos calcular o dia d(i) ótimo. d(i). o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo. Entretanto. 10) tem de convergir. Eu poderia mencionar que. em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. a casa estará vendida com certeza no período n. v. se a casa ainda não estiver vendida no dia i. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. 6. 293-305. 2). 1949. v. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. Pode-se ver isso. de Modigliani. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. a soma infinita em (A. Para uma discussão complementar sobre esse ponto. e não a partir de (k = l). e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. American Economic Review. Kenneth J.

sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. Darling e W. Dentre outras coisas. por exemplo. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade. I. Fev.8. Kincaid chegaram à equação (A. A. 240-44. (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . Desde 2001. 1955. Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. muito provavelmente. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha". isto é.101). de Simon. Ao que parece. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. seu primo. Em suma. 96-102. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. 1979. segundo Simon e March (1979). MARCH. um conjunto de simplificações que. Simon e March acrescentam ainda: 10. entre 1995 e 1997. 10) por caminhos independentes. D. Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. nos modelos da teoria de jogos" (SIMON. ou seja. Herbert A. ou da maximização . um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979. M. o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC). entre as várias disponíveis. contemporiza. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. isto é. 1947 p. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. Ver seu resumo. 9. Por causa disso. O artigo seminal ora comentado expressa. An inventory problem. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. T. N. Ver SIMON.seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". os modelos de escolha racional incorporam. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e.ou da racionalidade ilimitada. um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. aquela que maximize uma dada função de payoff. O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). 80-84. 39-41. 80. a quem chamaremos de homem administrativo. A propósito. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. XXIV). sempre. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. na prática. representa uma situação normal para o "homem administrativo". p. normalmente. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. 1953. p. Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas. Journal ofOperations Research Society of America. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços. na prática. incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. De fato. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. New York: Macmillan.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. Administrative behaviour. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. o que.

mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon). com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece. Como há muito tempo se sabe.. Na verdade. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular. realizada em outubro de 1985. em um cenário em que a guerra é pouco provável. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos. pelas características da situação descrita. quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores. S186): Quando definem racionalidade de forma ampla. na Universidade de Chicago. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações. autonomia. as restrições podem ser tratadas em suas bases reais. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. a maximização de uma função-objetivo. que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. p. Ou seja. dada a impossibilidade de otimizar.. bem na linha do que pretendia Simon.O homem econômico lida com o mundo real.] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. desse modo. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs". \ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência. de quebra. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum). tal como admitido pelo próprio Simon. inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs".. o que é mais importante. A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível. Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional. Desse modo. Isto é. passa a ser encontrar uma solução possível. sem função-objetivo. p. argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON. verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo. por exemplo. os modelos ajustam-se mais ao problema. cit. capacidade de destruição. em essência. 7). os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro. o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização. é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata. normalmente. Assim. Nesse caso. XXIV). onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica.MCDM).. No entanto. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. e o problema. portanto. foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon.. 1972. no artigo comentado aqui. Dado um conjunto de "n" aeronaves.2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 . são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. e. contudo.] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões. tendo em vista que. agitado e confuso do mundo real (op. confiabilidade e custo de aquisição. desde meados dos anos 1960. agora temos um problema com restrições. um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making .. o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação). facilidade de treinamento. Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição. e. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. nos períodos mais recentes. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. Na verdade. porém. nem mesmo as simplificações propostas por Simon .como a utilização das funções simples de payoffi . [. qual a melhor opção? Nesse caso hipotético.. p. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho. são mais aptos à resolução de problemas. ou entre velocidade e custos. o decisor encontra-se diante de um problema. que. de certa forma. o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional. Esses modelos.] Em termos de programação matemática.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido. [. em urna situação de guerra iminente. Ademais.1 Segundo Hogarth e Reder (1986. Nessas circunstâncias.

59. porém. Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada. soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada. Assim. essa preocupação será dispensável. AXELROD. no âmbito da teoria dos jogos. tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. se bem que não maximizadoras. Modelo comportamental de decisão racional -159 . esses buscavam. infelizmente.8 da anterior.. comentado aqui. de alguma forma. o certo é que. em sua grande maioria. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. é igual a 2. 3-15. pela equação (1). Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes. a solução será única. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração". Assim. 4.. o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + .. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. também começaram a aparecer estudos. não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. Ou. em que cada decisão vale 0. Com o passar do tempo. l. soma 10 (pontos. cuja soma. pela proposta de Axelrod (1984).que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização. Estes. n . desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW.1986. Operatíonal Research. por exemplo. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon. tem-se: l + w + w2 + . ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. como. por exemplo. no âmbito da teoria da decisão. além disso. se as decisões futuras valessem apenas 0. Rationality of self and others in an economic system. Notas 1. e o segundo vincula-se aos resultados futuros. Desde meados da década de 1960. mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica.Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. p. S385-S399. o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário. Apesar de todos os avanços alcançados. cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo). vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias. propostas por Axelrod (1984). Todavia. a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo. a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão. o que é também relevante. isto é. para O < w < l. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. 2. -23. n. Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982). de alguma maneira. No caso. ver. The evolution of coopemtion. As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso. ou buscam. v. J. R. estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e. essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização. o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas. por exemplo). 1984. para w = Vi. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. Dessa forma. as sugestões simplificadoras. Ver também Arrow (l 986). generalizando. 1972. é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional.25. Goals and v constraints in decision-making. então. não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência. Entretanto. New York: Basic Books. EILON.. The Journal ofBusiness.2 das decisões anteriores. S. K. Portanto. e que.w) Na verdade. as proposições dos modelos de critérios múltiplos . mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão.. uma seqüência infinita de decisões (escolhas). p. = .

que têm a ver com a questão da inflação. 803-838. Quarterly Journal of'Economir v. ' SIMON. C. A. 1955. nov. Ele poderia começar procurando listar. Berlin: Springer-Verlag. W. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. em Connecticut. H. H. p. 2. Esag/Udesc. O texto original. Segundo Lindblom. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista. SIMON.HOGARTH. MARCH. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. corresponde ao método do rmiddling through./dez.1 Charles E. ou racional-abrangente. M. ed. Aqui. ' ^> HWANG.4. 1982. do presente artigo de Lindblom. em botânica. The Journal of Business. p.. M. como. ou abordagem racional-compreensiva. A behavioral model of rational choice. 59. O segundo saiu na mesma Public Administration Review. 1986. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. Operations Research. de decisão. Lindblom" University of Yale p. 1986. em ordem de importância. v. por sua vez. para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. v. usa-se o termo em sentido figurado. em inglês. Washington.são posteriormente substituídas por outras. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. L. No artigo de 1959. ele recoloca. a ramescência. S209-S224. methods and applica tions. C. Decision analysis: an overview. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. Em 1979. A. nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G. ou todas as variáveis. n ' 6. por exemplo. C. obviamente. 79-88. sob o título The science of "muddling through". 1979. 69. Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business. K. do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. A state-of-art survey. E. v. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos. p. 1981. Teoria das organizações. Spring 1959. todos os valores.. . p. Multiple attribute decision-making. Heidemann. a expressão muddling through. Rationality in psychology and economics. refina e completa a argumentação. v 30 n ç p. REDER. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. ou simplesmente racionalismo. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. R. O "método da ramescência". S185-S207. 1979. not yet through". pleno emprego. No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". 39. n. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão. das sucessivas comparações limitadas. YOON. ou racional-global. L. com o sugestivo título "Still muddling. 517-526. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . As denominações usadas pelo autor neste artigo . Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. 99-118.. KEENEY. D.. foi publicado na Public Administration Review. Segundo o dicionário Caldas Aulete. do "avanço sem muito esforço ou organização". 19."método da raiz" e "método da ramescência" . 4. R. n.

Na verdade. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. Para estudar o caso da inflação. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. então. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços. Essa abordagem não se assemelharia. Esse procedimento. em ordem de importância. O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. como seu objetivo principal. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. a eliminação de todos os controles públicos. The intelligence of democracy. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores. Num terceiro momento. os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. mas também menor risco de desemprego. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. por outro. até mesmo no Brasil. Ao cotejar suas poucas opções. proteção das pequenas poupanças. Embora seja passível de descrição. ele não encontraria. foi referido em mais de 490 publicações. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. Zahar. ele estabeleceria. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. Aí. The market system. Por isso. como o pleno emprego. entre os anos de 1961 e 1983. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . E daí as compararia entre si. e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. em verdade vivenciada em pequenos passos. Num segundo momento. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. A título de ilustração. publicado originalmente em 1959. Numa outra possível grande linha de abordagem. Apenas algumas outras metas.empresarial. Se fosse colocado sob pressão. com total sujeição ao livre mercado. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). Finalmente. Além do mais. de forma consciente ou inconsciente. maximizasse seus valores. por exemplo. como o primeiro método de formulação de políticas. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. apenas numa forma um pouco modificada. Em seguida. outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. Com escritório ainda ativo no campus. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. ele consideraria. continua a atender a quem. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. Por exemplo. o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai". exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação. A strategy ofdecision. em 1979. Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. Usable knowledge. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. Em vez disso. como o tradutor destes artigos. em termos de decisão política. por um lado. normalmente. de fato. obviamente. como aliás sói acontecer. de fato. ele procuraria fazer a escolha que. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas. Sua obra é pouco divulgada no Brasil. prevenção de quebra da bolsa de valores. mesmo assim. É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita.

pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. inadem primeiro lugar. 2b. Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -.praticarem o primeiro método. pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. parece ser quase trivial. isto é. Na verdade.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda. A formulação de políticas é. O teste de uma "boa" política consiste 3b. política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). Curiosamente. formulação de políticas. a esclarecê-lo e formalizá-lo. 4a. bem simples. e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo. por modelos como este. chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation. como se ela seguisse o primeiro método. eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. 4b. sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. A elucidação dos valores ou objetivos é l b. 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 . a literatura sobre tomada de decisão. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. A análise é compreensiva. planejamento e administração pública. se poderia chamar de método racional-compreensivo. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. proponho-me. em vez da segunda. por isso. isolam-se os fins equada ou limitada. Charles Hitch. deixando os administradores públicos. valores quantificados para possibilitar análise matemática. sim intimamente interligadas. quando estudamos. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. e. uma decisão importante de política externa. uma perspectiva amplamente abrangente e. pratica-se o segundo método. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. Para efeito de ênfase. 3a. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. na posição de praticar aquilo que poucos pregam. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior. Mas esses procedimentos avançados. o segundo. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar. e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. o primeiro. passo a passo. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia. avaliação explícita. portanto. usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. 2a. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. buscam-se os meios para atingir os fins. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos. um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão. corro algum risco de exagerar.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas. depois.3 De forma mais imssionística £ jjreve. típicos do primeiro método: objetivos claros. que lhes são prescritas. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo.e.para expor explicitamente os passos necessários no processo . mesmo em casos de problemas complexos. no entanto. sempre que possível. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência . por exemplo. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. O tipo de modelo explícito simples. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo. e em pequenas etapas. Na realidade. sanciona a primeira abordagem. que lidam com decisões complexas. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado. todo fator de relevância maior é tomado em conta. Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. em grande parte. muitas vezes.

Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas.Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas. da ramescência. um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. Além disso. pois o método da raiz. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. Como se determina. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. descrito por Meyerson e Banfield. Que se prefira um valor a outro. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. é forte a dependência 5b. em termos ideais.diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. Suponhamos. mesmo que seja apenas para si mesmo. quando eles conflitam uns com outros. por exemplo. muitas vezes. como mostra o exemplo. com freqüência não saberá de que modo os escalonar. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo. no método das sucessivas comparações limitadas. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos. Se. e outro. passamos diretamente. está subjacente nos dois primeiros. em algum sentido abstrato ou geral. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador. em sua maior parte. elimina em grande parte a dependência de teorias. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. tratam na verdade as questões complexas.e tem de escolher . valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. estaremos descrevendo como os administradores. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. de fato não funciona para questões complexas. é preciso saber. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. sempre um problema de ajustes à margem. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. corno critério de decisão. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. por contraste. numa circunstância diferente. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. como em geral acontece. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 . Ao explicar o segundo. na verdade. Em resposta. por exemplo.5a. Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. em primeiro lugar. mais sutil. se possível. Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. Consideremos. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. numa dada situação de decisão. em seguida. ao controle de tráfego. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos. Ele não consegue. por exemplo. os administradores. ou não. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe . O problema do valor é. elucidar seus valores e. Um terceiro ponto. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. escolher a partir das alternativas propostas. à administração do salário-mínimo. ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias. à clarificaçáo do método alternativo. muitas vezes. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. o conflito em torno da localização das casas populares. Com freqüência. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição.

Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. afinal. Imaginemos que ele esteja.por exemplo. não faz parte do método da ramescência. efetivamente. "boa" ou "racional". ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. e quando ele. se decide por um dos dois valores marginais. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. ComparaS£ amente ao método da raiz. a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. descrita anteriormente. ainda é. partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. de um lado. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente. Em suma. com base neles. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. não conheço outra maneira de descrever. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. a não ser quanto à sua diferença marginal. finalmente. A não ser de forma aproximada e vaga. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. Y. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. Esteja ou não consciente disso. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. Por isso. X ç. diante de duas possíveis decisões políticas. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. eleitos. portanto. em seguida. se não tem valores ou objetivos prévios para. sobre liberdade e segurança. Ao escolher entre as duas. os objetivos desejados. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz. f ea " ^ as. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. de tudo o que se disse até agora. ou mesmo de entender. conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. b. Ou. minhas avaliações relativas . às vezes. O segundo aspecto relaciona-se a este. d t e. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. de outro. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. Essa relação entre meios e fins. se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. possível testar se uma decisão política alcança. diretamente. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos. ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra. diante da incapacidade de. e não precisa * i. c. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e. ainda que sejam os próprios. de fato. O significado deste terceiro ponto tem. independente e previamente à escolha dos meios. Mas. ele tem. por exemplo. pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. caracteristicamente. « 1 com eles. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. para problemas complexos. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y.5 A principal diferença constatada entre. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante. os administradores têm de fazer sua escolha. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. primeiramente. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. um alcaric ' muito profundo. em termos um pouco mais elaborados. a °tre ira é irrealizável e irrelevante. a decisão é "correta". de fato. conciliáveis e marginalmente estáveis. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 . O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. De maneira um tanto paradoxal. Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. portanto. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. que foram. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. isto é. formular os valores relevantes e de. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que.

com freqüência. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. quer abstrata ou marginalmente. Mas. Mas. não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. Por conseguinte. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a urbanização . Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. Por isso. e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. ser competente em todas as opções políticas possíveis. Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano. Seguindo por outra linha de conseqüências. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. não existe teste. Por isso. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. com o seguro social. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. chega-se a ela. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. deve-se em vez disso. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. na realidade. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. num importante sentido. Sendo assim. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. usado na tradução. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos. onde nuer que ele possa ser obtido. global. Em primeiro lugar.o possível enfraquecimento dos laços familiares. Se não houver acordo sobre objetivos. e municipais. No método das sucessivas comparações limitadas. Por isso. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão. Análise não abrangente (4b) Em princípio. não haverá padrão de "acerto". Ao planejar um programa de recuperação de solo. Até aqui. muitas vezes. nada que é importante fica de fora. a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. com os serviços urbanos. mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. na análise racional-compreensiva. antes de mais nada. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. De maneira semelhante. digamos. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins.

pode-se argumentar que esse sistema. De maneira semelhante. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 . eles o fazem também por uma questão de relevância.6 Relevância. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. irrelevantes. As políticas não mudam a todo instante. portanto. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. no seio dos partidos. estamos bem perto do sistema descrito. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. em segundo lugar. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. arbitrárias ou aleatórias. de certo ponto de vista. em geral. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível. pode-se responder que. nas democracias ocidentais. O comportamento dos partidos tem. Na verdade. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra. Numa sociedade como a norte-americana. em que os indivíduos são livres para se associar. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. não precisam ser uma coisa nem outra. mas também realismo Observa-se comumente que. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. contudo. possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. em boa parte. Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. em grande parte. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. de fato limitam. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas. mas não o mesmo nível de benefícios. os administradores públicos e os analistas de políticas.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que. Nesse caso. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. chega-se a uma divisão útil do trabalho. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. e ambos favorecem o salário-desemprego. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. mas por meios ligeiramente diferentes. mesmo que as exclusóes pareçam. e. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. com freqüência. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. ou apesar dos esforços do outro. Ademais. por sua vez. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. Tem-se destacado. na prática. as mudanças nas posições políticas. reparando os danos causados por outros órgãos. Quase todo interesse tem sua sentinela. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. mas o definem em termos um pouco distintos. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. com freqüência. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. raízes nas atitudes públicas. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. obviamente. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. no início da década de 1930. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar.

É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão. acabam se tornando centrais em outro. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda. seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. erros sérios de conseqüências duradouras. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. para usar termos pejorativos. Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. no método da ramescência. em que os problemas particulares de renda. por conseguinte. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. Em segundo lugar.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. às vezes. de várias maneiras. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. muitas vezes. o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. ele consegue evitar. em princípio. em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo. ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. terá de fazê-las. ele consegue. o método da aiz não faz exclusões. associações de agricultores. por exemplo. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. porém. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . Não se decide uma política de uma vez por todas. sistemáticas e defensáveis. No método da raiz. na análise das opções de uma decisão política. ele pode. É claro que. mesmo que estes não estejam em contato entre si. da saúde das rodovias. autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação.se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. muitas vezes. c om freqüência. Em primeiro lugar. na prática.Nos EUA. ao passo que. Finalmente. parece muito superior. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido. à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. remediar erros passados com razoável rapidez . E. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. municípios e órgãos de educação. pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. E sábio. dos parques nacionais. extensamente Distanciados no tempo. procedem em seqüência cronológica. a exclusão inevitável de fatores é acidental. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. ela é formulada e reformulada indefinidamente. exigiria um conjunto de valores consensuais8 . na melhor das hipóteses. sindicatos de trabalhadores. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. não o será por outro. e essas decisões. Em terceiro lugar. do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo. Mediante um processo de ajustamento mútuo. às vezes. constituem. um processo muito árduo. A formulação de políticas é. comparativamente ao método da raiz. o método da ramescência. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. se porventura possível. juntamente com a escolha da política. liberadas. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. um trunfo para a formulação racional de decisões. ao mesmo tempo. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele.

relações raciais e policiamento . Talvez valha a pena destacar que a teoria.sem classificar. ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil. pois. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. um método ou um sisna. pelo menos por duas razões bem distintas. o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. e por que eles. os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático.pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas . exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. E quem assume uma visão global dos problemas. leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. ele necessitaria de uma teoria. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . A análise comparativa. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. precisa dessa compreensão. o que é um programa viável. E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. à política monetária. lazer. portanto. sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças. Se a análise da raiz. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios. E. Se. Com a palavra "teoria". quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas. porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. muitas vezes. por vezes. ainda por cima. não uma falta de método. Na verdade. de uma maneira característica. corno. não raro. por exemplo. habitação. um método sistemático. às vezes. No entanto. como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências. Por seu turno. Ela é ávida por fatos. normalmente ele decidiria que. conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. de educação. emprego. no entanto.por exemplo. Tome-se a teoria econômica como. A propósito. Nesse caso. sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis. Mesmo que se aceite essa presunção. Mas seria tolice se alongar nessa explicação.por exemplo. e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda. porém.digamos. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . à maneira do método da ramescência. freqüentemente. é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. lhe cobram. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . depende intensamente da teoria assim entendida. a aplicação de mais teoria. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda. às vezes. embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras. exemplo de precisão teórica. propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas. sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. em alguns casos — por que o adminisrador. na verdade. pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras. se existir). de fato. só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica.possam desestimular ou estimular a delinqüência. para fins de formulação de políticas. como se explicou anteriormente. Para essa ambição bem mais modesta. conforme preconizam os modelos do método da raiz. pela qual os administradores devam se desculpar. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas. o método da ramescência a dispensa. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. de fato.

e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento".9 E porque ele será. que. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros. Introduction to Operations Research. COPPINGER. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável. .). J. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica. (Que eles. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes. Porque ele é.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. Por exemplo. a política ntitruste de seu país com um suíço. McCLOSKEY. Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível.. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. p. Pois suspeito que. o pratiquem com sucesso e. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. outras vezes. mesmo no interior de uma única repartição. Oct. apenas brevemente referida anteriormente. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. são muitas. que não foram exploradas neste trabalho. de fato. E. II. áreas geográficas). 1956. ver CHURCHMAN. para o tratamento de problemas complexos. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos. ele passa a ser o método. por exemplo. Baltimore: The Johns Hopkins Press. de fato. quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. New York: John Wiley and Sons. New York: John Wiley and Sons. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas. Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano. L. 1957. bem como outros analistas políticos. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. conseqüentemente. p. às vezes. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. Charles. J. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. às vezes. está. Operations Research for Management. de modo que. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. suas imperfeições. e os dois indivíduos. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio. 137. Mas. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas. R. L. Notas lJames G. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. como tem feito Simon. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. W. ARNOFF. (Eds.No entanto. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. F. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum.A Dissent. Eles também deram alguns passos importantes. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas. em muitas circunstâncias. de modo ainda mais freqüente. do qual não compartilham os "estranhos". classes sociais. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir. sem sucesso. A reação do administrador público diante da exposição do método será. 5. Operations Research and National Planning . como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. HITCH. com a qual contam os administradores.. e. Ver Organization. em artigos recentes. Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional. v. em segundo lugar. M. por exemplo. Isso traz à tona outra vez a questão. Portanto. ACKOFF. C. sem dúvida. se possa fragmentar a tomada de decisão. Quando entender a razão da diferença. 1958. Vol. Operations Research. 718. 1957. March e Herbert A. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método..

o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. American Economic Review v 48. para fins deste artigo. 7. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes"). de modo geral. praticáveis. porque nem a revolução. este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. querem separar o "deve ser" do "é". apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo. De modo geral. principalmente. Edward C. nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados. American Economic Review. às escolhas de políticas públicas. Donald W. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. Mas as pessoas. a teoria da escolha de mercado.. em geral. BANFIELD. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. ver meu artigo: Policy Analysis. SIMON. Heidemann. ordinariamente. para a solução de problemas complexos. muitas vezes. p. Planning and the PubUc Interest. deriva de partido ou parte. O que nos resta fazer. antes. 1958. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos. melhorar quer Tradução: Francisco G. são exeqüíveis. Herbert. ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. É. formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e. "análise parcial"). Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. Politics. no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas. 298. Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai".3. A palavra "partisan". n. acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração.ou o incrementalismo. THOMPSON. Martin. tantas vezes usada por Lindblom. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior. Eu também penso assim. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . no sentido de Partidarismo. com seu apelo particularmente forte à teoria. em processos de mercado. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais . em sua maioria. Public Administration. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. Esag/Udesc. e também de parcialidade ou incompletude. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente.1955. MEYERSON. 48. Charles. 1958. então? Na verdade. De maneira semelhante. SMITHBURG. 8. poderia ser vista de modo diferente por outro. 4. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E. Policy Analysis. 5. abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. Victor A. Talvez. parcialismo ou sectarismo. 1950. que parece "pequena" a um observador. 298. sobretudo a teori de escolha do consumidor. Knopf. Jun. a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais. 434. Já os incrementalistas julgam que. 6. já usou. jun. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . Eles acham que devemos tentar melhorar. 9. é possível esclarecer a questão. v. Em outro lugar. O argumento aplica. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. Alfred A. Estou supondo que os administradores. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. New York: The Free Press. onde às vezes é impossível separar meios de fins. obviamente. n. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo.são de fato. afastar-se do incrementalismo.

4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. Definido assim. c. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica.5 ei-los. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema. não é incrementai. Reorganizar o sistema bancário. Podemos agora examiná-las uma a uma. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada. a opção que. d. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele. Este tipo chama-se análise incrementai simples. nos primeiros anos de suas revoluções. segundo os termos de Herbert Simon. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas. não todas. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política. uma análise que explore. tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. embora menos. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. o incrementalismo varia em grau. com os nossos problemas de energia. agora fica claro que. apresentados a seguir. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. a esta prática de análise estratégica. a 3.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento".9 Mudãling through 2. Essencialmente. por exemplo. cada um dos tipos de análise. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado). que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa. mediante a criação do Banco Central. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos. cabal. erros e novas tentativas. uma seqüenciação de tentativas. na formulação de políticas. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. a uma "racionalidade limitada". é extremamente incrementai. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas. isto é. A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo. incrementai. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. b. A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. mas tratá-los como um todo integrado. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. agora. confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai. aliás. mas não excessivamente. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa. de tempos em tempos. 2. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . que vai desde os pequenos até os grandes.dizer. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político. basta que se entenda que o tamanho dos passos.7 Vamos começar com a análise estratégica. e. A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente. dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. Nesse sentido. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos. f. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. tem a minha preferência? Hoje.nãoficarbrincando. Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou. às vezes. também é incrementai. usualmente. Elevar ou diminuir a taxa de desconto. claramente uma opção. na literatura e até mesmo em meu trabalho.6 Passei a chamar. comissão ou equipe de pesquisa. Configura-se. portanto. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . Eliminar o uso do dinheiro. A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores. uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política.

ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. com o auxílio de um diagrama. Pert (Program Evaluation and Review Technique). uma variedade de estrategemas simplificadores. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". vir a usar. Uma vez obtida a concessão. Portanto. A ambição de tentar voar sem auxílio. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. na busca impraticável de aproximações à sinopse. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse. Podemos dispor. Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. portanto. Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora.isto é. pesquisa operacional. de modo consciente e aberto. ou memorizar o conjunto menor. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. empregam. Entretanto. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise. Suponho que. as respostas parecem óbvias. segundo moldes convencionais mais antigos. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais. acaba confuso e desnorteado. continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos. ao longo de um continuum. inútil. nunca chegamos perto da sinopse. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. pretendem fazer sinopse. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . Em casos de problemas complexos. Novamente. alguns de nós. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. administração por °bjetivos. no entanto. de forma consciente ou inconsciente. administradores. O ser humano sempre alimentou o sonho de voar. nos mantemos à grande distância dela. o analista. mal valendo a pena refletir sobre elas. e algo a que se pode efetivamente chegar. uma analogia simples. de maneira inteligente e séria.que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. mas. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. cambalear com alguma competência. por acaso. pelo contrário. em geral. analistas de políticas e pesquisadores. quando segue um ideal orientador de análise estratégica.Não preciso rever aqui as muitas razões. a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise. como ideal. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . algo a ser estudado e aprendido.o único ideal defensável? Não deveríamos. ainda que também difícil. Que outro tipo de aspiração. com seus olhos abertos. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. a análise completa ou sinóptica . Como formuladores de políticas. constantes na literatura de ciências sociais. sem qualquer estratégia para lográ-la. Considere-se. para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. no entanto. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica. ao não compreenderem esse ponto. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo. Aponta para alguma coisa a ser feita. ele consegue. de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é.

em vez dos fins abstratos a serem perseguidos . de Simon. além disso.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas. eu os uso. Entretanto. a título de assunto inacabado. O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas. em expedientes mal justificados. por Langdon Winner. O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável.exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás.12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis. e não que a sinopse é o ideal útil. como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares.não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. Mas . que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões.ficando vagamente guardados na mente. o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies. eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. mesmo sob as melhores circunstâncias. onde são assediados por contradições internas. todas as tentativas de sinopse são incompletas. é a relação entre sua orientação remedial . como o incrementalisttio desconexo. no caso de problemas complexos. há. de uma certa "lógica maravilhosa". explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e. Uma primeira alternativa evidente. do qual é parte. enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras. sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude. só podem ser analisados de modo incompleto . Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico. Na melhor das hipóteses. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 . como método analítico prático. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica . e uma incompletude deliberada e planejada. pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município. como o incrementalismo desconexo. Eles não representam. Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais. e ao qual pretendo retornar em breve. por um lado. A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor. ainda muita pesquisa a ser feita. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local". É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras. Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas. por outro. uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes.e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . portanto. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não. Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise. é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica. A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo.que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo . uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. Toda análise é incompleta. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo. isto é.10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. como tem sido sugerido.isso quer dizer que. O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples . Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos. é a "satisfação" (satisficing). A análise incrementai desconexa tem muitas falhas. A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores. A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo . no caso de problemas complexos. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender. E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada.

para. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. ao contrário. Para começar. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro. Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai. que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais. com a ajuda da interpretação jurídica. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. como a degradação ambiental. Na medida em que. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem. sentem em relação ao incrementalismo político. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. que lhes facultam. como o fazem as propostas de mudança mais drástica. implementada apenas uma vez ou outra. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. a política incrementai parece ser muito boa. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. no entanto. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. em circunstâncias ordinárias. Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. na política o incrementalismo. Ela é racionalmente exploratória. Vamos. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. anima os perdedores a suportar suas perdas. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem). vetar muitas formas de regulamentação governamental. é a difusão do poder de veto em todo o sistema político. a inflação e o desemprego. Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta). nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. Nessa linha de argumentação. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado. o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada. evidentemente. Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos. portanto. as configurações de mudança incrementai constituem. parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas. é muito fácil provar que. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. a escassez de energia. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade. para examinar a política incrementai. por exemplo. Poder-se-ia. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. portanto. responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. sem quebra do sistema político.por mais interessantes que possam parecer. contudo. assim. Eles não entornam o caldeirão. 4á certeza razoável. Uma delas. por Xer { nplo. Ele não é. o método mais rápido de mudança de que se dispõe.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. não é lento. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas. Além do mais. que . é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 . Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última.simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. particularmente acentuada nos EUA. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios. mas contra a política incrementai. necessariamente uma tática conservadora. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. com muita razão. podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). Em toda controvérsia política. em princípio. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. ela diminui a proporção das apostas e. B e C. Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A.

em conseqüência. pois. faz com que as iniciativas drásticas. com suas muitas restrições à vontade popular. (Essa mesma estrutura. Minha cabeça. maior atenção e será observado com mais cuidado. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. em termos sociais e físicos. As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. Livremo-nos. MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 . Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . esta é outra questão. é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais. São bombardeadas por vetos de todo lado. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. eles permitirem que suas mentes explorem livremente .l Tenho de raspá-la. com clareza. há apenas dez anos. ela . Não que os erros serão evitados. creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas. elas continuam sendo irrealizáveis. que é incrementai. são extremamente reduzidas. incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais.de modo geral. é inadequada. ditam que. bem como cidadãos comuns. um caminho para reduzir os poderes de veto. mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano. mas porque cada elemento receberá.15. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la. está doendo. Se há qualquer relação entre os dois. portanto. da política incrementai. De qualquer modo..confundida com o incrementalismo político. Salvo revolução. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen. um Samuel Adams ou um Jefferson.um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. mais uma vez. essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos. sim. um Castro ou um Mão. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional. Muitos líderes políticos.16 É. ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada. E igualmente difícil para . essas são visões felizes. um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político. A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. é sempre um método não confiável de mudanÇ f social. Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico.especificamente. que está cheia de cabelos. Além disso. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela . entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos. mas. ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . fezer essas tentativas. nossas dificuldades. com vistas afeeãback e correção. Para muitas pessoas. em nível local. têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. plesmente impraticáveis. conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos. além do mais.como a que tiveram um Lenin.e reconsiderem suas jus-. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos. exceto em raras circunstâncias. talrnente na política. natureza menos incrementai. que. o t. j. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas.cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental. Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes. . se tornem ainda mais difíceis . Creio. te com cada elemento. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental. Não é o incrementalismo que impe '• de de ver.<á Entretanto. que sabem que muitos elementos . específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que. de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais. tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. ou. Isso não dá grande esperança. por mais pobre que seja a política incrementai. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação. que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. Eles acre. em torno desses conjuntos amplos de compromissos.

Estou de acordo. preendente para muitos participantes do sistema.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. acontecem mais coisas que alcança a vista. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. não temos evidência sólida a seu respeito. como se observa tanto em políticos como em professores. pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). estimula o incrementalismo político. mesmo que não possamos prevê-los. ao que parece. por exemplo. de Rawls. Nas sociedades contemporâneas. e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural. Vale a pena pensarmos a respeito. da qual faz parte. O Estado na sociedade capitalista. Poverty ofpower. num futuro bem distante. que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. grandes passos. na União Soviética. Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. Se. e o Contrato social. porque eles são menos doutrinados. são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais. No entanto. sim. que continua sendo necessária e útil. As mudanças incrementais acumulam-se. É demasiadamente simples. seja ele incrementai ou não. Uma teoria da justiça. como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. de Skinner. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. Portanto.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas. próximas e distantes no tempo. mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso. A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa. A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente . apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. particularmente. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. Modem capitalism. de Commoner. sobre suas orientações e possíveis características.e. em tantas ocasiões equivalentes. os sistemas autoritários. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando. grandes e pequenos. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples. de Fromm. a Constituição e outros fatores. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. Embora esse argumento possa ser válido. da mesma forma que a análise incrementai desconexa. No entanto. para se pensar sobre política. tímida e conservadora. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. As obras Walden two. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. valores e percepções de seu próprio interesse. esta é uma objeção à política incrementai. por urn lado. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. a empresa privada. muitas vezes altamente especulativa e até utópica. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. por todas as razões arroladas anteriormente. chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva. pelo menos às vezes. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. O hábito da análise. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo.a vida moderna . O ritmo de mudança na União Soviética. muitas vezes. ilustram a variedade de ingredientes necessários. de Rousseau. Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. Na verdade. de Miliband. e eu o estou achando cada vez menos confiável. mas significativamente menos incrementais do que hoje. de Shonfield. pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. O medo e a liberdade.

Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. Essas intervenções modestas. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política. a duras penas alcançada por nossos governos. Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. Apenas afirma que a coordenação. O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções. é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática. O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil. quiçá. semi-autônomos. Segundo uma quarta característica. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas. poucas questões são examinadas a fundo. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas. os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais. Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. em que os vários participantes. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes. ou o Leviatã. de pesquisa. a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights . porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas. Em muitos casos. essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. mas criticas ou vitais.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. de Hobbes. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo. Muita coisa é omitida.sobretudo poderosos fragmentos de compreensão.17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. Em muitas circunstâncias. Mas elevam de modo considerável. seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. e o que sabemos. Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes. a quem mais compete. com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. traduzem uma tentativa de coordenação central. de Platão. Elas não são sinópticas . Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo. isto é. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador. expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. mas ignorávamos que sabíamos. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington. não o faz. Para as pess °as comprometidas com democracia. Elas nos dizem o que sabemos. muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático . apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes. por direito. Além disso. ou com um mínimo de ajustes. Na realidade. na formulação de políticas. Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores. fazê-la. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura.

porque te0i um pneu furado. Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros. pretensamente sinópticas. e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica. isto é. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. nos tribunais Clv is. muitos ou todos podem vetá-la. A coordenação de participantes é. Como se tem observado com freqüência. Charles L. pelo rftenos vagamente. essa opinião é simplesmente ingênua. Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias. graças à homogeneidade de opinião (isto é.18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países.de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder. Em vez disso. Em primeiro lugar. à "análise" em si. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica. Trata-se de uma forma em que. eu acrescentaria. ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. em vez de tentar suprimi-la. em grande parte. e não de uma coordenação centralmente analisada. Forte autoridade central pode ser . o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece. a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista. política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas. Incrementalismo à parte. o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece. até certo ponto. sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente. segundo argumentam os críticos. Seus padrões de interação podem ser deliberados . Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. sua importância. Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião . mas ainda assim são métodos de análise. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. No caso extremo.e historicamente tem sido. as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda. compartilham interesses e valores dominantes. de toda a "política". por isso. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo). o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise.19 Se conseguisse sustentar sua idéia . é melhor vendê-lo. parcialmente. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele. Em ambos os casos. em caso após caso .isto é. deixada a suas interações políticas recíprocas e. uma substituição de política por análise. portanto. eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. em seus aliados ou em seus simpatizantes. várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional. até mesmo nos EUA. em todo caso. não é uma coordenação analítica dirigida centralmente. Os procedimentos adversários. o incrementalismo analítico é análise. mas é a forma como a praticamos nos EUA. à ausência de uma competição de idéias). mas não incrementalismo. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza. No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral.é de que ele é fraudulento.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira. Não é simplesmente uma substituição de política por análise. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes . embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente.e fortemente fundado em doutrinação. mostram nossa extrema dependência dela. Já em relação às grandes questões.de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . ou °s participantes indiferentes.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas. e seus métodos os resolvem com o cérebro -. O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é. Embora freqüente. e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias.

mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos. em suas várias formas. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. de estratégias para uma parcialidade competente. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo. elas aparecem no pensamento maoísta. e que precisemos. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes. Michael Polanyi.de decisão.24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas. Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas). um mecanismo para controlar a autoridade central. se bem que com outros nomes.21 Os mesmos insights. de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise. quando muito. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento. como tem sido historicamente. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana). Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo. Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento. vêm mostrando. de John Stuart Mill. mas ainda largamente negligenciado. e de seu conceito de eficiência-X. portanto. Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são. Sempre pensei que. e não. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. apenas uma análise grosseiramente incompleta. Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas. portanto. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise. ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes. quando há total carência de informações). não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. De forma mais surpreendente. Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. Lakatos e Kuhn. novos ou relembrados.20 Finalmente. são realizações de incrementalistas parciais. Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. eles a fazem mediante a análise parcial. Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas. ainda mais quando esta é. incluindo a análise parcial. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. em grande parte.23 Até as "revoluções" científicas".um fato simples. Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo . elaborada por Harvey Leibenstein. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes. mas não inteiramente elaboradas. na obra Representative government. entre outros. creio. fúteis. com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . em seu trabalho científico. mas são métodos. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem. de Kuhn. para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. em muitas circunstâncias. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico. Essas possibilidades são percebidas. presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes. conforme parece insinuar Schultze. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas. não limitado ao que vai na cabeça do analista e.

Além disso. mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro. Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. d. a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência". Yehezkel. 5. 19. Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada. v. 1959). procurei por mecanismos semi-ocultos. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. em relação coerente. 1975. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. Quanto às grandes questões. Models ofman. H. expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. embora prefira negar essa interpretação. No artigo de há vinte anos. o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. Especificamente. na história intelectual. 5. Cambridge. ex-diretor executivo da revista. Mass. E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. 1955. A strategy ofdecision. Morris (Ed. ETZIONI. 69. cap. muitas vezes. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. 1967. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. o que não funciona (se bem que persista). Mixed-scanning. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. que raramente entram na agenda. v. limitação da análise a umas poucas propostas. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. que era outro termo para incrementalismo). espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. East and West. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos. em David Braybrooke e Lindblom. A título de ilustração. New York: John Wiley. assim. p.. 1968. bem como o ajuste mútuo entre as partes. em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". 9. "A behavioral model of rational choice". Mayhew e Edward W. cap.). as questões políticas que entram na agenda política. Amitai. San Francisco: Chandler. Herbert A. e sua formulação decisória é de fato pluralística. cedendo naquilo que decidimos estudar. 14. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais. com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. 6. e os mais recentes.: Ballinger. Economicplanning. c. 1965). 12. Quarterly Journal of Economics. mas flagrantemente adernada. 8. 2. Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. Shore. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. Rio: Zahar. David R. Para um incrementalista desconexo. O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo. quase inconscientemente. os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 . Public policymaking reexamined. Em ambas as fases ou etapas. Nos anos intermédios. b. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. entre outros. Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. DROR. rompimento de gargalo. 7. 1957. 27. por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. BORNSTEIN. 1979. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. são os seguintes os passos convencionais. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . SIMON. rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise. são quase inteiramente questões secundárias. Feb. Identificar e organizar. nunca existe última palavra. De qualquer modo. acabamos. SIMON. v. nas assim chamadas democracias ocidentais. Fesler. havendo.25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. Notas 1. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. Public Administration Review.o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. 198.pluralismo. 1963). 10. Agradeço a James W. Herbert A. a. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados.

O processo de decisão política. The subjective side of science. para a resolução de problemas complexos. SCHULTZE. Usable knowledge. (Ed. Dennis* Desde o final da década de 1950.especialmente sobre a última . diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. além da capacidade intelectual. nos Estados Unidos. policy-making: Some converging views". v. LINDBLOM. Charles E. passim. POLANYI. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo. p. Morton S. Harvey. Organizedsocial complexity. Michael. p. 56. 1965 p. Charles E. em Florianópolis. Cristicism and the growth ofknowledge. X-eficiency. Apr. analista orçamentário numa repartição central de orçamento. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública. e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. 1970. foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica. 1962. Hirschman. Ramos. partidário. The politics and economia ofpublic spending. 267-272. C. "Economic development. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. Albert O.: Brookings. publicado pela primeira vez no início de 1959. Mas é apenas a esta categoria muito especial de.1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Imre. 56 American Political Science Review.ver também MITROFF. The two faces of power. com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado. na Public Administration Review (LINDBLOM. COHEN. 21. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. The coming crisis of Western sociology. 1979. Para um enunciado mais completo das razões. Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. 1981. 1978. A estrutura das revoluções científicas. 18.. Brasília: Editora Universidade de Brasília. I. out. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas. Peter. Thomas S. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos. Também seu Beyond economic man. Cambridge. G. 3.). quer públicas ou privadas. Enter Plato. 1962. 23. Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. 22. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos. Dez. ver uma discussão esclarecedora. Cambridge: Cambridge University Press. Mass."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. 70. ver: LINDBLOM. American Economic Review. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E. na USC. 19. v. BACHRACH. Califórnia. Lindblom "The science of muddling through". Minerva. 19-29. em Los Angeles. Behavioral Sience. 20. Princeton. Formado em Ciência Política. cap. 1966. 24.). sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações.13. 16. Vinte anos mais tarde. New York: Basic Books. * Charles M. New York: Elsevier. Ver: HIRSCHMAN. 14. que Schultze demonstra apreço elevado. Minha própria reflexão é devida a Albert O. A título de introdução. 17. Mais desenvolvido em: LINDBLOM. Nessa posição. 1976. Charles L. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . New Haven: Yale University Press. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. Alvin G. MUSGRAVE. gerente de contratos em programas de saúde. 15 e 17. lan. 1975. Todd R. Usable knowledge. São Paulo: Perspectiva. 1968. 1974. em: GOULDNER. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais. Jun. LAKATOS. ultimamente. Allocative efEciency vs. Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A. 491-495. 1978). Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. parte V 15. New York: Basic Books. Lindblom e Cohen. research and development. BARATZ. Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial . visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e. 1962. p. NJ: Princeton University Press. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. 25. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). David K.. Ver Política e mercados. Washington. diretor de pesquisa e analista de orçamento público. A partir de 1983. LEIBENSTEIN. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal. KUHN. Alan (Ed.1970. O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. cap. Charles E. D. durante mais ou menos quarenta anos. Em LAPORTE. (Mike) Dennis participou. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas.: Harvard University Press. público e sem fim lucrativo. The republic of science.

porém. Embora. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política. Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que. definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. mas também com valores e objetivos conflitantes. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma. ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência".. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [. se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. no entanto. Para fins da presente análise. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser". de 1959 1979.. p. Em seguida. Lindblom. 207). e este consenso continua sendo possível. concordam que seja a "melhor" política. p. define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados. Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política. o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas. não haverá padrão de "correto". Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva. independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar. Portanto. num importante sentido. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área.. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo.] Por isso. políticos e sociais de formulação das decisões. A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos. em seu artigo de 1979. mesmo que não haja acordo sobre valores [. Quando. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos. Lindblom comete esse erro fundamental. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática. em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas. Não havendo concordância sobre objetivos.Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes. devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional.. em sua maioria. 204). decorrem de suas condições históricas particulares. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. necessariamente. Diante desses problemas aflitivos. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais.] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. Entretanto.

quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. Entretanto.proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade. mais administráveis. Além do mais. as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente.[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. portanto. em 1979. racionalcompreensivo). a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes. e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas.1 Mas ele não avançou o bastante. e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado. Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas. de fato.com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado. Entretanto. que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. ". na formulação de políticas. Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. como a intuição. das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas.Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse . Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos. o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas". no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. inerente em todas as estratégias de tomada de decisão. porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social. e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. vemos Dror (1964. b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. e a racionalidade da "metaformulação de políticas". 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom. depois. varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais).. Mais tarde.. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. Assim. 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas". de duas formas. técnica). como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). mas também cria espaço para "fatores extra-racionais". em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas. política). por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental. uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico. como. e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é. Em conseqüência disso. os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. (isto é. de acordo com o qual existe.

que seja aplicável a todos os casos. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas.] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas. Para sair desse encurralamento teórico.estruturas que os tornam possíveis. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos.. De maneira semelhante. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [. 38). p.. 318).. mais uma vez.. b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias. por ele. Os dois têm funcionado. essas condições requeridas simplesmente não existem. enquanto praticada por um cientista social espectador. Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P. para fazer essa transição. com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível. e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p. define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. Entretanto. teoria Af e teoria P.. com base naquilo que já aconteceu" (1970. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N. mas representa uma possibilidade objetiva (l970. 29). c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento. p. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada. a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento.] o horizonte de suas possibilidades. para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer]. 75-76).. A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias...garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 . temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá. enquanto tipo ideal. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV. Nos países em desenvolvimento. e d) a tarefa da ciência social. que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua. p. 38). não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". como pressupostos fundamentais da ciência social. que sustentam os artigos de Lindblom. consiste em "[. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas. Para Lindblom.] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos . a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. p. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes. antes. enquanto praticada por um cientista social participante. e c) a tarefa da ciência social.] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é.] A burocracia. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias. até certo ponto.. eles estão intimamente associados com a história" (1989. p. Ramos. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas.. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo. talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985. Saasa conclui que "[. consiste em descobrir no momento presente "[. É disso que vamos tratar agora. mas. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos. 75). Conforme argumenta Sternberg. Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento.. Dessa forma..

121). 1970. 121-123). mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [. ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento. a teoria da delimitação dos sistemas sociais). um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. 1981.da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal. em outras palavras. Ramos oferece as ferramentas apropriadas. onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário. critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais. Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui. Em segundo lugar. 1981. p. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. mediante o processo do contextualismo dialético.. ou. Dessa forma. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico. ou o contextualismo dialético. nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades. Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético". 47-48).] Em primeiro lugar. e assim por diante".. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social. numa série de conjeturas que são "tentadas. p. o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS.] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica. as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada.. Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma.. a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é... mas limitado e regulamentado" (RAMOS. As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . p. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". isto é. [. a teoria P. Em terceiro lugar. "[. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar. visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. novamente.] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais. alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas. onde há descontinuidades de vários tipos.

percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. tempo. tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social. Ramos deu início a este trabalho. como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. 121). 135). Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. à análise política compreensiva. numpapernáo publicado (DENNIS. uma compreensão plena das diferenças características. na outra. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). por um lado. necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. em vez de destruírem. Para superar Lindblom. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. mas em grande parte não resolvidas. sociais e econômicas concretas. assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. e da eqüidade econômica. como os conceitos de tamanho. Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. embora verdadeiramente integrativos. mas ainda há muito o que fazer. a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. A completude da tarefa requer entretanto. com as estruturas políticas. cognição (por exemplo. realização pessoal. a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes. 136). conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. portanto. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas. promovam a resistência societária (isto é. de tipo ideal que existem entre os enclaves. o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves. Por exemplo. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. a saber: uma segunda dimensão de ações. na acepção clássica que tinham esses termos. examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. Ao final da análise. Especificamente. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição. das políticas públicas. No entanto. uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. numa ponta. e uma terceira dimensão de ações. de atividades substantivas. e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. que. econômica e ambiental da sociedade). em vez de impedirem. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. Uma vez mais. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. como fez Lindblom. e/ou desconsiderar os outros enclaves. 1979). social. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal. mas também cenários sociais adequados a Assim. Tendo completado esse processo de identificação. Se. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo.Confrontado.3 por outro. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. e assim o levara a um beco sem saída. espaço. que. Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. contribuam favoravelmente para a realização pessoal.

p. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes. Operando dentro dos postulados e com eles. quiçá a metade. A polis. 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados. a estes darei o nome de 'pressupostos latentes. mas construir algo de novas formas a partir deles. 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas.. eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p. Mas elas encerram muito mais que isso. a humanidade merece pelo menos isso. eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970. Os pressupostos explicitamente formulados . Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional. 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p. ECONOMIA — "Em termos gerais.. Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros.. aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos.. o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza.. em que a vida pessoal e social se desvanece. ou subentendidos'. em termos econômicos. 129). porque. [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social. 2. 'parceiros silenciosos' na tarefa teórica... Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos....que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados. a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p.contêm pelo menos dois elementos distintivos. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação . "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais. por assim dizer. de um lado. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário. 128).. em termos de tamanho. e complexidade. uma associação entre iguais. a cujos membros falta o senso de ordem social.. 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes. Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar. O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente..certo grau dele (isto é. em cujo seio terá de operar todos os dias. constituída 'em prol da boa vida'. tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias.. era uma isonomia. eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e. De acordo com Ramos (1981)."A anomia é conceituada como uma situação de restrição. 128). 29).. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1. imersos nos postulados de uma teoria. mas também nessa área há muito a ser explorado ainda.] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 .. ou subentendidos . do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal. que não são postulados nem recebem rótulos. Assim. Denominei-os como pressupostos latentes. usado aqui. tal como a concebeu Aristóteles. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes. Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais. Do começo ao fim.4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [. estes pressupostos são. ANOMIA .. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado.. estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços. HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas.

5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha. a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço). com caráter esporádico ou mais ou menos estável. renda para. o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima. pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo. FENONOMIA . ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p.. ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança. uma redução do mesmo número de soas na população. dos processos de mercado. sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral. 133-134). mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p. 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. o membro de uma fenonomia tem consciência social. ver Voegelin (1952). os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. alternativamente. apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal. e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo. 131-132). 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade. Não há distinção entre a liderança. não corno empregos. 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 .... Mas.1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). com formas e meios escolhidos em total liberdade. 132-133).. dessa forma. 4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo. 3.) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna. ou administradores.. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj..2) Poder-se-ia obter. 4.. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. este é um espaço social auspicioso. 2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas. que seu próprio poder produtivo pessoal.. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E. Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade. Por uma série de razões. num ambiente sem prescrições impostas.. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. Na verdade. 3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado. 4) C—D representa o número total de pes. iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais... e os subordinados."Como um verdadeiro achado. D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1...

202-213. Aspa v. 21. entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). Walgreen Foundation Lectures). T.. Alvin W. lhe science of muddling through. Washington. 1986. Public Administration Review. n. Embora nascido na Alemanha. 6. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. de natureza normativa e política. D. Mixed scanning revisited. Aspa. 1979. Esag/Udesc. v. San Francisco: Chandler. Amitai. Texto inédito.). HYDE. Heidemann. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. . Sept. STERNBERG. SAASA. v. O. 1952. v. Illinois: Moore Pub. 1979. Washington. . p.Jan. Policy Sciences. W. Washington. . 1967. Princeton: D. Albert C. 46. no mesmo ano. O presente artigo foi inicialmente publicado. Segundo o editor original. Califórnia. (N.. v. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. rastreio ou varredura. 1985. TOTTEN. concedida durante 1967-1968. DROR. Chicago. Chichester. GOULDNER. 46. Ripa. Amsterdarn.. p. Oak Park. 4. Policymaking rationality: a reformulation. Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes. Jun. Administration ó" Society. Illinois: The University of Chicago Press. 309-321. na capital norte-americana. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir./fev. dez. A. p. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. (Ed. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. Classics inpublicadministration. p. Washington. 1986. In: SHAFRITZ. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. 27. 517-526. l./Fev. jan. p. em 1961 e 1964. v. respectivamente. v. VOEGELIN. Public Administration Review. RAMOS. 385-392. (Ed. n. 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). 385-392. Charles E. ETZIONI. 3. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. No início dos anos 1990. p. Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. 1964. Dec. 1978. The coming crisis ofwestern sociology. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas. p. (Charles R. LINDBLOM. 1967. em inglês. 1968. Modernization: towards a possibility model. 21-59 . n. In: BELIN. Toronto: University of Toronto Press. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. rastrear ou sondar o meio. 1981. Public Administration Review. p. 295-316. (N. England. Von Nostrand. The new science ofpolitics: an introduction. 5. 39. Los Angeles: SPA/USC. na Public Administration Review. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). J. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social. p. 8-14. 27. Yehezdel. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G.). Still muddling not yet through. Nov. 54-77. com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. v. Public Administration and Development. n. em 1979). Eric. Aspa. foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. Sage. n. É autor de mais de trinta livros. May. 1971. os compromissos vagos. p. GERSHUNY. Oliver S. Elsevier. onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. v. publicado originalmente na mesma Public Administration Review.. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. 153-157. New York: Avon/Equinox. 24. 8-14. G. 9. Developing nations: a quest for a model. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). 1989. I. 1978./Dez. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. Publicpolicymaking reexamined.Referências DENNIS. 5.: obra publicada em português. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957. C. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. Jay M. p. para produzir este artigo. Aspa. l. Entre 1991 e 2004. Thousand Oaks. são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. J. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. publicados nos EUA. Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington. Charles M. The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. n. Ernest. 1970.

contudo. um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas.. na melhor das hipóteses. intencional ou não intencionalmente. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere. tem gerado. Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional. A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo. proposto por Charles E. que. combinando os elementos das duas abordagens anteriores.1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas..2 Além disso. mas a curto prazo necessitamos de mais instalações. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis. sairá frustrado. estes proponentes alegam que. (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 .. Na realidade. suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. O ator conscientiza-se de um problema. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário".. quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). que tente seguir os ditames do modelo racionalista. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning. Por razões que se tornarão evidentes. ao contrário. Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação.. Embora a tecnologia de conhecimento.3 Um tomador de decisão. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social. ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. dentro ou próximo da área dos negros. Os valores. meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook. esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. as informações sobre as conseqüências são. quanto mais nas decisões da "vida real". especialmente os computadores. ou "estabelecer uma unidade para o. Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. controvérsia pública. referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. propõe uma meta. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado). pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares. sejam quais forem os fatos. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. não representa Jim Crowismo".escolha. em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo. Ao mesmo tempo. Além disso. Como tal. não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. na prática. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis. a suposição racionalista de que valores e fatos. fracionárias. na zona sul. as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. esta supõe muito menos controle no ambiente. a questão factual é secundária. e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo". Os modelos racionalistas são. A integração pode ser a meta de longo prazo. Várias questões de política estão envolvidas no assunto. portanto.) Finalmente. a partir dos fatos assim apresentados. Finalmente.. são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas. Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado.

Boulding comenta que. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. antes. Como tal. o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes. em número.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. por meio de constantes análises e avaliações. decisões "grandes" ou fundamentais. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". Em segundo lugar. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde. 5. necessariamente. nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa. torna o problema mais administrável. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". a decisão incrementai é descrita como corretiva.6 Além disso. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica. Assim. contrabalance.a saber. em nível societário. os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão.levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —. as decisões tomadas iriam refletir. o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa. não há uma decisão ou uma solução "certa". Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. com efeito. como. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins. os interesses dos mais poderosos. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e. Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais. é.7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. os passos podem ser circulares . Em cada proposta. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas. por exemplo. mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros. de acordo com essa abordagem. efetivamente. tanto um modelo descritivo quanto normativo. isto é. o que. individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. 2. "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número. 3. 6. Em primeiro lugar.outros. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica . Como propõe Dror. os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. uma declaração de guerra. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. 4. as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão. portanto. já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. um engano Míxed scanning. mas conduzindo a lugar nenhum. como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento. Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas. transportando simultaneamente a muitas direções. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. As políticas são. "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro".

a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta. o curso é alterado. Assim. e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas. em 1950. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. contudo. numa grande variedade de campos. suas dimensões societárias. usando satélites. O orçamento americano de defesa saltou. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples. O fato de ter permanecido em torno desse nível. como fez Fenno. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não . após o término da guerra (1954-1960).9 ou que. na verdade. o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. não poderia ignorar que. em decisões incrementais. que estabeleçam direcionamentos básicos. assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos. como a estratégia para os reais atores seguirem. a cada ano. quando se torna evidente que a direção está "errada". Assim. Aqui. decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção. em que foram tomadas decisões fundamentais. de ordem superior e fundamental. e quando faltam decisões fundamentais. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. em muitas ocasiões. novamente. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). em 1951. em 1958. o Congresso. no início da Guerra da Coréia. em seguida. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. Isto é oferecido pela sondagem mista. O Congresso. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais.12 É claro que. Além disso. implementação ou elaboração de uma decisão fundamental.3% do PNB. são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais. Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno. uma diferença de apenas 10%). sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem.3%. mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. não é suficiente mostrar. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. Inicialmente. mostrou. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos. Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores. pequenos passos são dados na direção "certa". depois de terem sido tomadas.seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. de 5% do PNB para 10. ou que o orçamento federal muda pouco. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). e (b) processos incrementais. uma decisão fundamenta havia sido tomada. Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal.13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. Portanto. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. seria difícil revertê-lo. refletiu. variando entre 9% e 11. explorando. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas. A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. referentes à mesma repartição federal. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais. Por exemplo. O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning. por longos períodos. de fato. ou.

de deixar de identificar um furacão. Normalmente. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens. referido aqui. Em conjunto. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . e a soma dos pequenos passos resolva. se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. talvez. dos Estados Unidos. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é. A decisão eficaz requer que. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo). As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem. O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis. do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. Ao explorar a sondagem mista. a essa altura. o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). a eficácia de sua decisão reduz-se. é viável . A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. Do ponto de vista abstrato. ser um passo na direção certa. Freqüentemente. em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro. El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. mas sem grandes detalhes. com diferentes graus de detalhe e cobertura. esporadicamente. tais oportunidades. No México. mas evidentes. Mixedscanning. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. de alcance panorâmico. de fato. onde o presidente. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). de uma perspectiva mais ampla. após vários anos de declínio. por exemplo. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo.e. pode. o ator decide abandonar o curso da ação. portanto. Se. ao contrário do exame exaustivo de toda a área. que cobriria todas as partes do céu. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. ou a intervalos fixos. Além disso. Em geral. depende do custo.o que. ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais. Assim. mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. a um tempo. ou até provoca "piora". e para pesquisar melhores linhas de abordagem. que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. caso surgissem em áreas inesperadas. em princípio. ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. e uma segunda. numa data pré-determinada. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. porque isto irá acelerar sua recuperação. por exemplo. é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais. pois. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo.detalhado e truncado -. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. em umas poucas regiões vizinhas. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo. (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. todas as formações que poderiam merecer atenção. na verdade. ignoraria. bem como no próprio ato de rastrear.) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. por meio do State ofthe Union Address. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas. o problema. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é. É o caso. mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 .com uma revisão "truncada" de outros setores. se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. parte da estratégia. No Brasil. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais). Assim. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. empregando duas câmeras: uma grande-angular.

O ator. do que o incrementalismo. número de estudantes universitários. também atendidas. como. ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos. Outras metas. por exemplo. preocupados apenas com o quadro global. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8. se o projeto não atende à primeira meta. índice de analfabetismo etc.. contudo. Em parte. por exemplo. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. portanto. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. Em algumas situações. aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. a avaliação não é possível. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). Aqueles. em termos da extensão em que realizam cada meta primária. o ator pode ainda comparar os projetos. é razoável esperar que os tomadores de decisão. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. em escala ordinal. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. bem como os observadores. devido a sua alta renda per capita. mas não tão bom para pesquisa etc. argumentam que. Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais.. Por exemplo. Quando ele compara projetos nesses termos. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. as revisões truncadas são viáveis. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. como o são outros números em outros pontos. num hospital universitário). as "boas" decisões não podem ser definidas e. são secundárias. como a população do país. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários". A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. terapia e pesquisa. quando. ao invés de apenas palpites arbitrários. respectivamente. os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. em termos das metas dos atores. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. nem por informações. como aumentar o controle da natalidade. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura. porém. embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais.14 Assim. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. No entanto. mas não para ensino. Por exemplo. então não é bom. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso". construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. Por exemplo. via investimento em dessalinizaçáo. possam sintetizar seus valores e ordená-los. mostram-se impacientes com detalhes. e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". dessalinizar economicamente água do mar. pelo menos. os escalões mais elevados. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. Na verdade. muitos projetos societários têm uma meta básica.. o PNB. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. 6 e 5. portanto.Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. ensino. a estratégia seguida não é determinada por valores. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". Finalmente. Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. Os incrementalistas. ao passo que os Mixed scanning. pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. como. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. Nesta altura. ele procede como se eles tivessem pesos idênticos.

Contudo. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . A seguir. Mixed scanning. podem planejar mais. Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. Notas 1. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento. as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo. depois de dar início. LINDBLOM. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. quanto maior a capacidade de controle de uma unidade. New York: Free Press. no abstrato.15 O autor mostra ainda como.escalões mais baixos . sua administração e o público ao império dos detalhes. em conseqüência. muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário. Diferentemente das democracias. Assim. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos. As sociedades totalitárias. 3. no seio das ciências sociais. pelo menos em algumas dimensões. conseguem controlar muito mais . bem como entre os vários níveis de sondagem. Por exemplo.particularmente os especialistas . parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. podem viabilizar esses meios).provavelmente apreciem mais os detalhes. para não terem de enfrentar o quadro geral. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí. (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. com respeito a relações interorganizacionais. algum planejamento inicial excessivo. exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. David. as sociedades totalitárias. É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. de parte de muitas subsociedades conflituosas. tendo de revisar as políticas originais. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento). Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias. 48-50 e p. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo.tendem a planejar menos. reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente. mesmo que resultados remotos sejam previstos.. e quanto mais dessa sondagem tiver. Em outras situações.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos. com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. muito cedo.. procuram submeter a si mesmos. O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral. Isto é ilustrado. a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1. mais eficaz será a decisão. uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. 111-143. com a seguinte declaração: "[. A Strategy of Decision. os escalões mais elevados. uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo. sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. dever-se-ia levar em conta o contexto. embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. em geral tentam fazer demais. LINDBLOM. por causa da maior necessidade que têm de obter. a dessegregação racial). o papel das crises é significativo. 1963. tendem a favorecer muito mais o planejamento. Por exemplo. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. 2. No entanto. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. apoio para novas decisões. p. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível. Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. Charles E. São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas. Em termos mais gerais. Ver BRAYBROOKE. com posterior redução de escala. porém elas tendem a passar dos limites. permitem que ela se adapte às situações específicas. as modernas sociedades pluralísticas .que conseguem fazer muito mais sondagem e. elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. em democracias relativamente menos passivas.

p. 6.. esp. p. Por exemplo. 1964. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . 61. citação das p. p. Esag/Udesc.2. v. The Intelligence of Democracy. 1966. FENNO. v. No entanto. LINDBLOM. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão.1. cit. Economics and Welfare. Public Administration Review. 14. v. LINDBLOM. p. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis. A Strategy of Decision. The Power ofthe Purse. FENNO.Science' or Inertia?. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). Summer 1966. Muddling Through . American Political Science Review. New York: Wiley. 1975. New York: Free Press. 5. 3. Robert A. New York: Free Press. Boston: Litde. 198.. A Strategy of Decision. Kennedy.. Charles E. Ver também BRUNER. J. 29. 1967. Aaron. 266 ss. críticas e aplicações. HUNTINGTON. v. p.: Prentice-Hall. Samuel P.. 79. M. Jerome S. 931. 1953. R. v. WILDAVSKY. N. n. p. após a II Guerra Mundial. The Intelligence of 'Democracy. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. A Strategy ofDecision. p.. 1959. de ordem superior. Brown. 147-152. DROR. 1964. 10. A Theory of the Budgetary Process. ETZIONI. 1956. 66-69. 86. 137-139. p. 1968. 189. New York: John Wiley. Jacqueline J. 1966. que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates. 1967. p. 102-115. GOODNOW. PPBS Comes to Washington. em Political Science Quarterly. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais. Ver também SIMON. N. p. Politics. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman. 9. 585. New York: Free Press. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. cit. p. LINDBLOM. American Political Science Review.. Garden City. New York: Harper and Brothers. 134. 11. DAHL. 16. 1965. The Science of "Muddling Through". 1960. Ver também o comentário de SMITH. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. por Kenneth J. p. esp. Public Administration Review. Law in Transition Quaterly. H. LINDBLOM. lhe Intelligence of Democracy. p. Negro Politics. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. Charles E. The Power ofthe Purse. Models ofAían. Capítulos 4-5. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. BRAYBROOKE. 155. cit. BOULDING. loc. 144-148. p. A Study ofThinking. 1957. A. TIN. Boston: Little. p. The Public Interest. na Turquia e no Irã. 1964. Herbert A. Nelson E.-157. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. George A. 112-113. Martin. ver SHAPIRO. Aaron. 7. Arrow.. Englewood Cliffs. Kenneth E. 1964. com * Tradução: Francisco G. HILSMAN. 60. WILSON. Congress and the Presidency. 24. 530-531. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. Otto A. Public Administration Review. DEMPSTER. 4. American Sociological Review. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica. 1964. WILDAVSKY. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica. v. 27. 12. v. Yehezkel. p. na. Amitai. Roger. Y: Doubleday. apud POLSBY. 2. p. HELD.. Ver também DAVIS. Virgínia. Brown. Bruce L. 151. op. 79-88. Heidemann. 19. 934) que concilia decisão fundamental. e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). foi publicado. 15. Richardjr. p. 13. Charles E. The Politics ofthe Budgetary Process. James Q. op. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967. Ibid. porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões.

depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Ao mesmo tempo. Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). Estados dentro dos EUA. uma subestratégia. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. só então. pelas tendências gerais. possivelmente cinco. a observação detalhada dos condados. No artigo de 1967. a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p. como ponto de partida para programas de computador. por exemplo. bem corn à firmação de conclusões . foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. e é a abordagem mais conveniente. escolher uma estratégia fundamental. a propostas que exigem meios não disponíveis. Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. por exemplo. p. selecionados pelo rastreio amplo. Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva). Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. (iv) Para as propostas que ainda restarem. ao processamento e à avaliação de informações. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores. na forma de mapas. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata. estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. (b) objeções normativas. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a.decisões incrementais. embora se possa dar-lhes tempo "extra". cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia. essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. à coleta. Por exemplo. deveriam estar experimentando crescimento populacional. em geral. dividem seu tempo e energia psíquica entre. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. p. Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). como base para projetos de pesquisa. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva". dedicam-lhe menos tempo. as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. Nos anos que se passaram. a mais correta em termos normativos. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. dos dez casos. Em quatro. bem como para a avaliação. O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. e Condados dentro dos Estados. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. 1974. durante o desenrolar do jogo. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. e (c) objeções políticas. "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. (Com efeito. os jogadores de xadrez. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo. ou seja. 318). como requer o racionalismo. decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças". que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis). fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior.) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo. (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. evitou a perda de informações que ocorreria. desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. Etzioni (1968.todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. Num dos casos. de ordem inferior. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. isto é. em primeiro lugar. caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. 7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. isto é. A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares.

c. (ii) Quando possível. p. p. na revisão estratégica de iniciação. dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). quando se considera todo um novo problema ou estratégia. Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. Antes da implementação: (i) Quando possível. Revisões de iniciação. as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. Starkie (1984. (b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. 38). continuar a sondagem em nível semi-abrangente. sem esperar que se antecipem crises. dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. para precipitar revisões mais abrangentes. corretamente. com modificações menos importantes. (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. se possível. saúde ou segurança financeira" (1977. "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. (iii) Não esquecer de promover. e o estabelecimento de padrões de alocação. a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. a intervalos regulares. Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. Starkie salienta. Se isso ocorrer. são mantidas para exame mais cuidadoso. casamento. (v) Um "gatilho" de tempo. mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original. p. não detectado em sondagens anteriores. Se eles "funcionarem". (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. Revisões globais. b. segundo eles. não examinadas anteriormente). Janis e Mann (1977. 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. na sondagem mista. mas também procurar (i) novas alternativas. d. poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. as decisões fundamentais oferecem esses critérios. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). (iv) Preparar a implementação para que. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. revisões completas e abrangentes. porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas.talhes mais completos (ver d). De acordo com eles. ou considerar o encerramento do projeto. que desperte a intervalos determinados. Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). não necessite incrementação adicional. Para essas aplicações. o mesmo programa. porque: (a) um perigo sério. na revisão global. fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. (iii) Quando possível. é provável que seja aleatório e disperso. portanto. mesmo que tudo pareça estar certo. durante a sondagem inicial. propor nova(s) meta(s). Em contraste. Revisões semi-abrangentes. a intervalos mais longos. torna-se observável agora que está mais próximo. que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs.

quanto foi o contrário. p. estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas. Etzioni. Elas fazem sondagem mista se.o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. Roosevelt. Não são dados detalhes sobre essas técnicas. em 1951. No entanto. mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai. 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. seguida de uma mudança súbita . 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena.3%. para começar. p. 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . p. D. que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. Por exemplo. a cada ano. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". menos nas altamente improváveis. a melhor estratégia. as comissões de análise de P&D. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 . De fato. p. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. Cates (1979. alguns projetos que não se pautam. poderá conformar-se com a abordagem racionalista.gestão de Etzioni. sete. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias. isto é. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas. a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". Por exemplo. em todas as circunstâncias. carentes de conteúdo empírico. usou a mesma regrinha prática. 1981). Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. mas também são normativas. no início da Guerra da Coréia. E todos os atores. Outras mudanças foram pequenas. Ele acrescenta. No entanto. sofreriam perdas. a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. o orçamento de defesa dos EUA aumentou. Por exemplo. Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. segundo a qual uma "rastejada" incrementai. Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. Alexander (1972. para 10. que autorizam recursos para projetos federais. mas somente após uma mudança importante. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares. Entretanto. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. esta é a decisão fundamental. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. de 5% do Produto Nacional Bruto. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. em qualquer circunstância realística. 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. em primeiro lugar. Wright (1977) segue um rumo semelhante. "como metaprocedimento altamente aceitável". 289). 100% ou mais (ETZIONI. Janis e Mann (1977. Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. agem incrementalmente. isto é. nenhum ator. Por exemplo.quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -.foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra. baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. As aparências enganam" (ver também FALCONE. p. 340). por sua vez. em 1950. 1968. Lee (1979. antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . porém. usando a avaliação. 486) concorda com a abordagem básica. pelos critérios escolhidos.

pelo menos em termos ordinários. Conforme mencionamos. p.. 297298). D. Seguindo a abordagem da sondagem mista. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai. p. podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. utilitaristas e utópicos (BRADLEY. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional.. o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos. que.educacional de Ohio. Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. Nesse sentido são ainda muito otimistas.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. na verdade. De fato. Por exemplo. 298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático. Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. pelo menos a longo prazo. além da aceitação de inovações básicas necessárias. Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo. por exemplo. já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica." O S. mencionado é o Partido Social Democrata alemão. 102 e p. D. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S. Assim. p. podem ser evitadas por uma sondagem adequada. modificar a abordagem usada (1980. são necessários a uma sociedade decente. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. na maioria das condições. A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista. pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz. Em termos normativos. mas. Smidi e May (1980. Entretanto. Outras questões são deixadas de lado. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. 14). Ele a incorpora em seu modelo. não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas. Nos termos de Bradley (1973. p. necessárias ao planejamento de longo alcance. se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica. o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". Segundo Hanna (1980). ele assegura prestígio e previsibilidade. 169). e a sondagem mista "ignora questões normativas". incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas.. inovativa. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista. 1969) ou a reformas básicas. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. na medida em que é prescritivo. p. não foi estudada. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. 161). P. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. 153) levantaram um desafio mais sério: Mas. De fato. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão. 1973. Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. infelizmente. Vendo de uma perspectiva mais ampla. antes de poder julgar. pelo menos neste contexto. por ele favorecido em seu estudo. quiçá. p. que.ta as razões para chegar a essa conclusão. para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato . Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas. Eles são também muito otimistas.. p. O estudo de Parkinson é normativo. P. Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. Dyson (1975. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . mas ao modo como os "ativos" (recurso. Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores. e mesmo a mudanças fundamentais. a partir das cinzas.que é resolver os problemas do momento . se a sondagem revela uma perda de cooperação. Mas ele não adian.

O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso. 506). Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais. portanto.] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. a Corte virtualmente completou o . a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969. não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos. por outro. p. a desconsiderar o consenso... requer um ambiente "razoavelmente estável".. que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens. o caso Gideon v. que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram. O caso Mapp v. sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas. portanto.) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973. 504). o que. Segundo Bradley (1973. sem dúvida.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores. O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista. Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados. que estão entre os poucos a examinar este fator. menos envolvimento em decisões incrementais. especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos.. (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo. (Mas. mas julgam que essas características são inevitáveis. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas. Berry (1974. por isso. elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário. portanto. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis. As decisões não são tomadas no vazio.. (O autor dispõe da lista completa de referências. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. descobriram que o modelo se aplicava à Constituição. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. p. entidades locais ou corporações. O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e. por coerência. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior.Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. Em primeiro lugar.]". Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14. talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. Segundo eles. O racionalismo presume um ator todo poderoso. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial. Eles concluem. para não se deixar escapar uma oportunidade importante. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei. por um lado. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e. p. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte. por sua vez.. 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir. Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p. 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais. 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão. a reação e os debates comunitários esmoreçam [. "após a aprovação deste documento [o plano diretor]. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista. Por exemplo. 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las. desincorporada. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e. 469). relativamente à sua implementação. Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. Ohio e.) Wimberley e Morrow (1981)..]" (p.

levando-se em conta os recursos limitados. p. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Por outro lado. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal. Devido à natureza incrementai desses casos. p. No entanto. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista. 104 ) relata que o plano foi implementado. Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. embora seja provável. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid. promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação. sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo. O caso se reveste de importância ainda maior. havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado. a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD).). se necessário. Não foi uma decisão incrementai.] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. 105).] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo. Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia. O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. em termos de sondagem mista.. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai. a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai. Em vez disso. A Corte não adotou a posição do magistrado Black. "por razões especificadas abaixo. 107). Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. No caso de Miranda.. [. [. Antes da reorganização.. p. e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra. 1979. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento. mas igual". As questões surgiam em base ad hoc. que é o foco do estudo. mas não exaustivos. das complexidades do ambiente instável. Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo. concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos. 107). que pedia a incorporação imediata e total. No caso de Brown. que compreende três componentes-chave (WISEMAN. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair. e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p.. segundo sugere Shapiro. 104). a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. sem avaliações sistemáticas da situação. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. como mostra o segundo acórdão sobre Brown. Por exemplo. Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista. Depois do caso Escobedo. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular".. Wiseman (1979.processo de incorporação por meio de decisões incrementais. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e.

e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades. Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas. de 1978 e 1980. 13. e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas). por outro (ETZIONI. A leitura do impacto das políticas registrou 23. e 19. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. para fins de pesquisa ou de implementação. A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo.67. e para dentro. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade. No entanto.60). mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais. foram se tornando claras ao longo dos anos. Talvez todos precisem de sondagem mista. a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista. A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . revelou considerável impacto político (o mais alto. p. ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas. Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas. os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo. tem um impacto político pobre. operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão". tratam da mesma iniciativa. por um lado. Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada.fez observações a respeito de sua eficácia. a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. 89). e o pluralismo. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração". mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada. 356). Entretanto. falta ainda comprovar empiricamente se. 1984). ver ibid. Acima de tudo. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão. e a maioria tendia a sondar para baixo. Para detalhes. planejamento central). não para fora. p. a incrementai.40 quando não eram claras. bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso.contendo também opções de implementação. não para cima. É preciso conhecer melhor os resultados.. A incrementação gradativa. Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p. (Outros dois estudos de Wiseman. 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . DeVal. ignorando as estaduais e as federais. antes de terem sido informados sobre a sondagem mista.) Berry (1974. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas. O impacto foi de 12. a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos. Ele elimina sua visão de túnel. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER. Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada. o mínimo.07 quando não foram indicadas explicitamente. Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais. (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles. de fato. porém mais que os métodos incrementalistas. incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade. 17. Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. envolvendo 240 projetos. Apêndice B. se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais. 101). quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista.56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. 1974.

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continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la. Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr. 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. Human Relations. O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). Em 2004. proposto originalmente por Lindblom (1959). No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista". p. propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . o chamado incrementalismo desarticulado. e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais. Kevin. desde 1982. A.WRIGHT. Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia.. Em 2001. De acordo com Etzioni. e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon. no Estado do Paraná. v. da Fundação Conrad Adenauer. (1974-1979) e José Richa (19831984). Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. out. para os Cadernos Adenauer. o artigo de Amitai Etzioni. da F.2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. na Revista de Administração Pública. traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória. como. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. V. 879-897. a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude). Los Angeles. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão. Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. e diretor de controle operacional (1984-87). em Curitiba. diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S. em Curitiba. essa conjugação de dois pontos de visão. G. um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico. 30. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. entusiasmo que mantenho intacto até hoje. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988). governo e burocracia na terra do jeitinho. Em 2003. o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through. Infelizmente. publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil". em inglês) do problema. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. por exemplo. 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório.

o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. . com o tempo e a experiência. E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira. Como definir a amplitude da "sondagem superior". Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância.3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. opinião"4). Em outras palavras. houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações. a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento. portanto. No aspecto cognitivo puro e simples. Não se trata. baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução.Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. Em seguida. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia. por exemplo. haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". quase resignada em relação à limitação da racionalidade. de uma limitação cognitiva. E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica. reparando os danos feitos por outras agências. do zero absoluto. outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais.. um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. políticos e culturais. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through. Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. Em síntese. a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. cresce a importância do problema interpretativo. a cada dia que passa. que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada). outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se. Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). Ao contrário. Aliás. a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes. na visão de Lindblom. que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. a cada vez. ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. para explicar o esboroamento político da ex-URSS. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes.5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. Enquanto isso. em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele. existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período.. Com o desenvolvimento da microeletrônica. a segunda.

Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. Na realidade. é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder. e pouco visível nas outras. ainda.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto. apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. um só grupo (LINDBLOM. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar. em Fisher e Ury. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável. No entanto. Mas. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo.. a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . por exemplo. o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas. corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado. Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências. Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais). a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão).7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático. Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos. essa pode ser a diferença entre sobree perecer. ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. por exemplo. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável. Em situações de risco. centralmente. ambas.. Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações. ao associar a visão geral com a visão particular. J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido. podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada.). Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo. 1959). permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações. a abordagem dita "racionalista". no extremo oposto. a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente. E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão. "racionalistas"? Ou. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser. Afinal. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo". é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão.

trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse.. suspendem-se os direitos civis. a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo. Numa segunda etapa. p. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. 3. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. Charles. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . (Nota 3). LINDBLOM. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. dependendo do ponto de vista. as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais. op. Portanto. 19. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. cada vez que se defrontassem com determinado problema. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. constituiriam a "sondagem superior". identificando áreas de perturbação. esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões. 6. constante na dedicatória de O príncipe. tendo sido apenas adaptadas. E vice-versa. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. NASCENTES. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas. op. Físicos. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre. ed. de água. de energia. Webster New Coüegiate Dictionary. 1957. usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. a propriedade imobiliária. 5. SIMON. Entretanto. New York: lhe Free Press. permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores. A frase inteira. a velocidade e a direção do furacão.1959. cit. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. Assim entendidas. teríamos nesse caso. furacões etc. (Nota 3). 1988. Administmtive Behavior. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. Notas 1. 2. 4. que estava prestes a chegar à costa da Flórida. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade.. 79-88. Em síntese. tempestades. e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. porque. é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes. 2. cit. 1977. ao preconizar um rastreio global. LINDBLOM. 7. Antenor.. interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. Dicionário da Língua Portuguesa. carregando um potencial de destruição enorme. No entanto. incrementalista e de sondagem mista).Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. decreta-se o racionamento de víveres. v. a indústria de seguros e o turismo. Publicado originalmente na Public Administration Review. da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. Herbert A. Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação.

Pepperdine Univ. O Tradução: Francisco G. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos. Como diretor de seu Action Learn Network. Califórnia. que é amplamente referenciado na literatura correspondente. em Washington. Entre outras iniciativas. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. na Polônia.Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. no Estado da Califórnia. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. pelo menos desde 1996. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. Em matéria acadêmica. Terence Harwick é Ph. em Northridge. U. Berkeley. Esag/Udesc. Atualmente. colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia. em Los.. ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University. C. Jagiellonia). . respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ. e Califórnia Lutheran Univ. C. Angeles. Na condição de consultor.D. ** B. D. Harwick esteve. Califórnia. Heidemann. de decisão*. pode nos levar a fazer várias perguntas. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão".

alguma reflexão. Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável. que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva". Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão. Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas. Isso é oferecido pela sondagem mista. o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo. coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for. que não é "tão utópica [. não constituiria essa posição igualmente. Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos. A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum. Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas.É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão". Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista".tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão. talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva.. de ordem superior e fundamental. Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem. que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão".] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]". Nesse caso. Num certo nível.num certo sentido raciolalista . num certo sentido racional. vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni. essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção. Em outro nível.. a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni. no entanto. poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 . não confronta. Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". De fato. que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática. poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva". depois de tomadas. considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. e (b) processos incrementais. mas o próprio debate contemporâneo em geral.1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais". o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais". que estabeleçam direcionamentos básicos. No entanto. Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas.

De um só golpe. Ramos. logo penso". comuns às grandes civilizações do mundo. argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam.2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin. e faço muitas outras coisas. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. A razão. seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". o debate entre os estudiosos de política. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões".racionalidade. correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. em geral. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni.. especialmente em relação ao pensamento ocidental. são mais bem entendidos como ultramodernistas. no campo político-administrativo. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. Razão. Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada". Por exemplo. passou-se a compartilhar. por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. e até mesmo única. ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". em sua maior parte. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. porém. Na medida em que isso for verdade. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. as suposições de plenitude ontológica. a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". Consciente ou inconscientemente. No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. Ironicamente. por um lado. de suas bases filosóficas. ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. são derivações de categorias conceituais do século 17. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". de fato. no entanto. Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos. a façanha anterior. foram minadas. mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos. a dominar a filosofia no Ocidente. não passam de progêni' tos de Descartes. por outro lado. em seu quadro de referência. particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes. logo existo". para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. Independentemente da aparência estética. o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos. por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. à guisa de índice lingüístico. Com todas as suas qualificações. de Descartes. 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. Na Idade Moderna. Urwick. de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua. Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais.. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. J. na maioria das áreas do pensamento. em seu sentido original. e em termos transculturais o mostrou E. foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. com a declaração de Descartes "Penso. as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 .

poucos estudiosos de negócios públicos. a uma "ecologia" da política e da administração. Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research). até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. Realmente. originalmente concebida. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. Para ela. não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. Antes de Simon e depois de Follet. seu método também cobrou um preço. ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum.de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública. à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais.constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. Em seu segundo artigo. Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience. Além disso. Como observou recentemente Peter F. Etzioni seguiu essa tradição. como assinalou Montesquieu.í andam à procura . o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. em suas diversas variantes. ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 . poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida. bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". como Etzioni. a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. Desse ponto de vista. entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. foordination). sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano. diferenciadas por Lindblom. encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros.numa época de transformações históricas . Entretanto. Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". Do ponto de vista dos incrementalistas. apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) . por seus modos de interação. Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder. Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas". mas ajudam. não havia necessidade. Por um lado. têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. Sem reconhecê-la. entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. Para aqueles que. ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. Para fins desta análise. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos.

de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 .— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. de Follet. Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. Do ponto de vista dos processos concretos. Empregar os processos evocadores de contexto. abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração. nessas "novas" condições. Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração. Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. Follet explicou a questão de uma forma distinta. Ela compreendeu em termosfilosóficos. Follet desenvolveu uma. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão .e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo. Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que. a ponto de atordoarem nossas mentes. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo. os desafios contemporâneos da política e da administração. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. iniciados por Follet. turbulentos e incertos. ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas. além disso. em nível de fundamentos. Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública. essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla. Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional. nesse aspecto. POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão. Para ela. que os contextos da vida são inerentemente complexos. Entretanto. Robert P. uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo.há quase cem anos. que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se. Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo. Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. Em oposição à teoria gerencial. tomaram conta do campo neste século. administrativa e organizacional do século 20.

os problemas de sua coerência interna). que deixasse de fora essas considerações? No entanto. e o pluralismo. seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . Para as pessoas de senso cívico ou comunitário. de tempo. Pocock. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem. a distinção é simplesmente insustentável. G. de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. por um lado. Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. como sugerem estudos de historiadores como J. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. Efetivamente. na melhor das hipóteses (deixando de lado. Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. de outro". O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. Para interpor-se a essas duas alternativas. mesmo em retrospectiva. sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder. Na medida em que essas preocupações são válidas. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo. O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. porém. Seja qual for o caso quanto aos historiadores. em sã consciência. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). por ora. preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível"). informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. parece difícil justificar. Quando muito. ainda não significa dar-lhes uma resposta. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos. Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder).e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. No entanto. mais que uma abordagem esclarecida. levantar questões e assuntos de importância decisiva. e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. na integridade de seu senso de visão. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. descritiva e normativamente válido. na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. por outro. como faz Etzioni. a ponto de serem incontestáveis. de um lado. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas. No entanto. O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema. Por mais importantes que sejam essas questões.

Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. Se. no entanto. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras. No fundo. em certo nível. Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. "Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. Muito antes do debate entre Simon. educação e negócios públicos. Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. Que. essa afirmação parece inquestionável. idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico. práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável. Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . ou raramente. as decisões dramáticas nunca. são decisivas. Quanto aos conceitos postulados por ele. Mas. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. mas não meramente no sentido do incrementalismo. Lindblom e Etzioni. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". sobre a qual se apoia). O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. com respeito ao caráter das interações em si.

ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos. acima. Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. em termos retrospectivos. De fato. "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . nesse ponto. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. outros não acharam o assunto problemático. A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. Entretanto. administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão". corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. na segunda afirmação. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões. Entretanto. mais ou menos no sentido da dialética socrática. nos termos em que foi proposto. dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito.logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. Entretanto. Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". ele prossegue com o intuito de inverter. no mínimo. escolhidos retrospectivamente. não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. há a questão da validade. Além da clareza. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos.4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista. segundo Etzioni. 9-10). representa uma escamoteaçáo verbal. a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma. 13). não se tornariam as "decisões incrementais". foram se tornando claras ao longo dos anos. uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. A primeira afirmativa de Etzioni. Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante. "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro. Lamentavelmente. Etzioni faz um salto lógico. ele tinha de se equivocar .a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. para o qual se pode arrolar muitos exemplos. prematura. Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos.sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes. Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Sejam quais forem os critérios postulados. que ele se equivoca. p. para fins de pesquisa ou de implementação. é justamente em relação a esse esclarecimento. a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . de par com a curiosa observação de que. com base na distinção entre "dois tipos de decisão". Em caso de resposta afirmativa. Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. de fato.isto é. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. Partindo de uma complacência conceituai preocupante. para não chamar a atenção. é. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico. suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos. como se exige em lógica .

esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula. ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. que por sua vez poderiam vir a ser. a questão é altamente problemática. A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos). O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. para dar azo a essas questões. estes sim. esse critério poderia ser mais convincente. Na condição de lembrete heurístico. No entanto. entretanto. Intuitivamente. Em termos intuitivos. São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão. informação e energia física. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado. em sua concepção do incrementalismo (PAR. os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni.particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. 517). Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. no entanto. Entretanto. e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. pode ter os maiores efeitos de "ninhada". p. no sentido antes referido. Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. Por exemplo. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . ainda que sem as restrições de tempo real. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto. A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto". quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados. ao deixar de lado a questão da validade empírica.fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais. seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). Entretanto. certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos". na verdade. Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. O que em tempo real parece constituir decisões incrementais. Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. Novamente. sem explicação. ou um insight específico não levado em conta por Simon. segundo os quais esse movirnento é absurdo.

mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem. Entretanto. conforme sugere a presente análise. a vários títulos. esse não seria o melhor lugar para começar. sem profundidade. as falhas de uma presumível "terceira" via. à medida que as considerações de tempo o permitirem. contém várias deficiências em sua base.5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. tem sido receptivo a essas considerações. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . Em primeiro lugar. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas. em tais casos. a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão. não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. às preocupações expressas por Etzioni. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. Em segundo lugar. em relação a cada uma dessas questões críticas. à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real. postulada por Etzioni. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. ponto a ponto. no entanto. na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. Quanto às formulações de Lindblom. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias. para fortalecer o processo de política pública. as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas. Por exemplo. sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações. Lamentavelmente. a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". são coerentes e metodologicamente corretos. não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. Em terceiro lugar. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos. Pela via da comparação. Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". de fato. Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste. em vários níveis. o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. em relação à abordagem de Simon.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. Lindblom. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. Em quarto lugar. de Etzioni. particularmente.

é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo. Se a presente análise está fundamentalmente correta. sobre um continuum.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. cujos rastros em grande parte perdemos. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. "terceira" — meta-se num beco sem saída. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. É a nada mais que a isso que.a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . de fato. à vista. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. Da mesma forma. em si mesmas. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. Em sua obra de vários volumes Order and history. para os negócios práticos da política pública e da administração. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados. relevantes. para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade". talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. a experiência que a ensejou. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública. Mais particularmente. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida. Se. hoje. metodológica e conceituai. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida. por "terceira" abordagem. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. não se nega o valor de sua contribuição. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 . Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. Uma das lições que acredito ter aprendido. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração. Mais do que nunca. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias. Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas. O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. Na medida em que isso é verdade. se parece uma alternativa fundamental. uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics. na medida do possível.

Vol. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. ETZIONI. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 ./dez. p. II: The worldof the polis. Order and history. 1957. D. n. Vol. compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. C. v. I: Israel and revelation. 385. de Lindblom. jan. A abordagem original de pesquisa-ação. Public Administration Review. Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos. de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil. quando escrevia esta análise crítica. 27. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade". Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. de Ramos. IV: The ecumenic age. Public Administration Review. 1957. de Follet. Washington.) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. profundamente investigativa.: Harvard Business School Press.). 517-26.. Para uma referência recente sobre sua obra. New York and Oxford: Oxford University Press. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. ou pela noção de "incrementalismo". Vol.8 Ficaram muito claras. D. e os argumentos distintos. em meu próprio pensar. D. 39. Raghavan. V: In search oforder.2 desta coletânea. Mary Parker Follet . 3. ver: GRAMAM. aponta para um rumo impressionantemente semelhante. 6./fev. 5. 7. Charles E. em pensamento e ação.. incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública. G. Washington. (Capítulo 5. de Ramos. 6. pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. essa base comum. III: Plato andArístotle. Mixed scanning revisited. Amitai. Eric. l. C. implícitos no conceito de "racionalidade limitada". por exemplo. de Simon. de Mary Parker Follet. profundamente inquiridora. Ramos. Washington. Vol. é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva. de Ramos. desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana.e transcultural. (Capítulo 6. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal. 46. n.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's.2 desta coletânea. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". 1978). p.) IYER. 1986. ETZIONI. Vol. esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. 4. em 1981. 8-14. Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". p. Segundo me parece. 1974. Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes. 1979. O impulso da pesquisa-ação. v. de Ramos. O que parece claro é que. cada um à sua maneira. Conferir. (Capítulo 6. enquanto adentramos o século 21. nov. Mass. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação". v. 1956. Public Administmtion Review. Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. nem tão-só o real. 1979.. Parapolitics: toward the city of man. Baton Rouge: Louisiana State University Press.) LINDBLOM. 2. Still muddling. Amitai. C. respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. mas o possível". 8. Pauline (Ed. 1995. Notas 1. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova. dez. 5. pode ter pertinência direta. Follet e Ramos oferecem. e da pesquisa textual. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno. pode representar um apreciável ponto de partida.1 desta coletânea. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. not yet through. VOEGELIN. de Simon. n. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano. Boston. 1967.

mas jamais cumprir o que promete. a accountability pode ser um processo político contínuo. ou accountability. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas. Numa segunda acepção.Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. a seguir. e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde". de Amitai Etzioni. Segundo Etzioni. Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability. dependendo do poder ostentado por esses grupos. ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability. No capítulo 8. o uso simbólico vale apenas como gesto. O penúltimo texto inserido no compêndio. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. nesse caso. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. Em terceiro lugar. à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate.

o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. Campus de Washington. mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral. A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. praticada com base numa perspectiva política. é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. acrescida de uma base moral. Schneider.legitimam no sistema formal. então. Wholey. Em virtude de sua natureza institucional e política. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. o administrador exerce. Segundo a visão de Schneider. mas não é a única. De acordo com essa ótica. a análise de políticas. por isso. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 . Este modelo incorpora a avaliação. e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). um papel ativo de mobilização. contar para. "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa". da University of Southern Califórnia (USC). educação. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". Além disso. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. A corrente alternativa de Wholey é promissora. segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. o professor Joseph S. por outro lado. Finalmente. a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores. estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. Anne L. embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação. usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão. tem contra si o ethos do establishment científico. Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. Finalmente. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. e inspirado por ele. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. DC. o levantamento de necessidades. — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. Embora aprecie a ótica de Schneider. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico. Segundo essa pesquisadora. trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições. contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem.

7. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. n. em sua acepção ampla. Sobre o autor. pode ser contextual. Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield. em inglês. 35. n. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration". DC. Segundo o editor original deste artigo. entre outras. prestação de contas. Nas poucas vezes em que se . com o apoio da Kellog Foundation.1. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. Heidemann. p. n. 34-39. pelas seguintes palavras: responsabilidade. realizado para a Comission on Education for Health Administration. maio/jun.isto é. 3. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. 279-86. p. Washington. 55. 1974. jun. vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. 56-59. este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. O texto original. v. Esag/Udesc. v. incluído neste volume. 1975.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability. para efeito de clareza e de unidade. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte. p. deste artigo. ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". satisfação. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. O significado da palavra accountability. 1974. no entanto. pontual e especificamente apreendido. atendimento. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress. normalmente. jul. na Public Administration Review. que traduza seu sentido genérico -. Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. 6. explicação. na versão em português. *Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability .

oferecer "mais informações" ao público). ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". Segundo. a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. Possivelmente. Pode-se. seu sentido é muito diferente. que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros.1 Nessas circunstâncias. O primeiro uso da palavra "integração" . O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability. por parte dos detentores do poder. de fato. Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha. simbolicamente. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos. um valor "apenas de domingo".isto é. pode ser assaz temporária. O significado sociológico dessas expressões. no entanto. almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. genericamente. por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. concluir que accountability diz respeito. logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. a renovação das garantias simbólicas. Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores. ou. uma quase confrontação. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner.ele. eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais. na forma em que era usada. a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas. ao sentir-se ameaçado. e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si. um pastor branco. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. entretanto. não condizentes com as necessidades básicas. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos. Ou seja. como Martin Luther King ou Roy Wilkins. semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. ele não leva o uso do termo. é manipulativo. que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização. um líder negro de direitos civis. definindo arranjos específicos. por exemplo). gestos e/ou pronunciamentos. no início dos anos 1960. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. Nessa situação. A accountability como gesto tem a marca da norma pura. a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". a suas conseqüências. a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. Muitas vezes. porém. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais. que construía um movimento social.2 Essa quietude. Ela se torna então somente uma concessão verbal. em cada caso. Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista. a que não correspondem. pelos seguintes personagens: um legislador branco. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. um eufemismo para negros. bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . Nesse contexto. índios norte-americanos ou outras minorias). norte-americanos de origem mexicana. portanto. a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". embora o uso da palavra ainda seja simbólico.ponsabilidade e sensibilidade. quando o orador ou o escritor demanda accountability. Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. que. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. no entanto.

é visto como uma comunidade política. preocupada. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. que são estudados a seguir. para prever o comportamento do administrador deve-se.. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam. "bons" modelos para neles se espelharem. eles possuem maior alavancagem. pregação laica e em exemplos oferecidos. convite a comício ou à pregação moral. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros. Em geral. seus fiéis.deiras e constituir grupos. V. Assim. sobre a qual impactam várias forças. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria.]. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime. as conseqüências sociais desses usos dependerão. dos outros processos de accountability. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability. terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante. Normalmente.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. portanto. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability . em muitas ocasiões. renda e escolaridade têm mais poder e. os grupos com mais status. O. Por isso. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos. Ele escreve: O administrador deve [. o hospital. discutidos até aqui. defender sua própria investidura na autoridade. no sentido esttito. é de fato análoga à da bola de bilhar. situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral. esposadas por analistas políticos como Robert Dam. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos. David Truman. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. Segundo o doutor Avedis Donabidian. num diagrama de física.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo. portanto. que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. em parte. De modo geral. por exemplo. dos pacientes. O administrador hospitalar está preso. Isto é. mas não interesseira. ou porque não lhes foram apresentados. dos militantes sindicais. ou por uma pessoa de fora. não significa aplaudir sua existência. nesse caso. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes. ou. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles. portanto. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. na melhor das hipóteses. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa. em número suficiente. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . etc.não que essas abordagens não sejam autênticas. confrontam ou ajustam suas demandas.. como responsável. Além de suas funções contábeis e administrativas. mas seus "interesses próprios". Comumente. ou. porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante. todos eles se apoiam nela como um símbolo. ou porque não foram lembradas de suas obrigações. persuasão moral.. é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação.. dos enfermeiros. e não como uma força social. Além disso. muito particularmente. Confia-se. no ato contínuo de sua reestruturação. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. Key e Earl Latham. A posição do administrador hospitalar. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. influenciada por seus membros e por forças externas. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio.5 Com base nessa perspectiva. Por isso. em admoestaçáo.] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [. Onde esta influência é pequena. como acontece em alguns programas de seguro de saúde. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores.

a cargo de comissões locais de médicos. Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos. é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais. .10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes.municipais. pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados.exceto em casos de emergência . por ocasião das entrevistas informativas. dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política. porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. etc. eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. a seu superior. pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. voluntários. Desse modo. ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade. É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital.os enfermeiros e auxiliares. 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . esta abordagem já foi comum na ciência política. Em geral. de acordo com essa abordagem. Seguindo essa lógica. Além disso. como.9 E. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. advogados ou representantes de consumidores . per si . à lei. por exemplo.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento.por exemplo. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. ao conselho. e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. Já quanto à comunidade norte-americana típica. a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. ombudsmen. etc. Segundo essa visão. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. Por exemplo. os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas. ela ainda é muito popular no campo da administração pública.ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos. privados.a um exame de pré-admissão. Está implícito na posição da política realista que os valores às. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais .. e menos aos outros grupos. Supõe-se que as categorias distintas de hospitais . se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos. menos accountability a outro. Os cidadãos fazem-no. No mundo acadêmico. depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability. exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos. a política realista. via de regra. descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes.7 De acordo com a análise que se vale do realismo político. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos". a depender do realismo político. Assim.foi abandonada pela administração da seguridade social. o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem. por uma comissão interna do hospital. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento. Na administração hospitalar. por sua visão "teimosa". E. ou ambos? Assim. sem escolaridade e não pagantes. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral. para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais.se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada. e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . Assim. quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid. quase por definição. só o hospital e seu administrador. diz-se que torna o hospital mais acessível.

Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista". mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações. que supervisionam as repartições de saúde. antes da reunião formal. em formação e visão. pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores. tendem mais provavelmente a serem altruísticas. por sua vez. no entanto. a lei exige que um especialista externo. São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. conhecido por ser eficiente numa área. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . De resto. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. com freqüência. com os outros membros do conselho.13 À primeira vista. Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços. Enquanto se apuram índices mais precisos de output. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas. Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo. e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação. por meio da construção de coalizões. nas empresas de negócios. como os acionistas já haviam descoberto. tornando-se a última então uma mera cerimônia. os mecanismos formais têm de fato um efeito . Assim. mas um homem de negócios muito parecido. De maneira semelhante. e para engajar-se na auto-educação necessária. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização. acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal). ou haja uma outra compensação. um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. em que a participação dos cidadãos era exigida por lei.especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder. Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). Além disso.12 No sistema de atendimento à saúde... diante do baixo status social dos representantes do consumidor. examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal. tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral. habilitado pelo governo (auditor público certificado). os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares. em Massachusetts. Concepções alternativas de accountability-. as motivações dos representantes do consumidor. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados.em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde. talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo.14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. Além disso. com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres". No caso da auditoria financeira das empresas. enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais). de forma freqüente e regular. resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares. a advertência da ciência social. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove". A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). há muito tempo. o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo". como sabemos por experiência histórica. A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. como se discute abaixo. A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social.11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que. que é programada e levada a efeito regularmente. financiados pelo serviço público de saúde. parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas.

internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam. que lhe conferem um sustentáculo distinto. etc. é claro. é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder. Assim. Eles têm sentimentos. Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter.esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar. Em parte. o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. apresso-me a admitir. depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. dá cá".. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. os administradores respondem a articulações de "direitos" . formalidades do Estado e assim por diante. Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ . As coalizões surgem. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável. Além disso. eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral. o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial. ou em composições diversas. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. na minha opinião. a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas. alterando um pouco a composição de forças. sobretudo. O rumo que os administradores tomam. por seus líderes . Como a vejo. a reclamos de accountability. quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes. Em parte. o rumo que a unidade de saúde toma. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação. Muitas vezes. Por conseguinte. Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo. isto é. influenciados pela educação do administrador. a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability. Por exemplo. em parte. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. Assim. valores — embora. ainda que não necessariamente de forma explícita. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes. nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . não se pode seguir esse caminho. nenhum deles abrange tudo.à imprensa. Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. esses traços são habilidades específicas. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)).17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes. em accountability como também em outras matérias. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam. vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal.se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma. praticamente. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa. o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. ético e justo.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. Igualmente. é a visão que mais me agrada. porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa. o que não produz. defensores dos pacientes. adaptando-se à pressão mais forte do momento .15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —. ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. por força de ambos os fatores.as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras. isto é. que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. porém. num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. caso se evidencie diferença. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York. apenas com pessoal de fora. nesse caso os "doutores da medicina".apresentadas pela "comunidade". O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são. preferências e.

Lotar mais médicos. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. 1954. The hospital support game in urban center. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. Urbana. Scientific man vs. DONABIDIAN. 1973. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas. enquanto isolado. Center for the Study of Responsive Law. Promover duas audiências públicas abertas. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. Politics among nations. 12. Duncan. dentro ou fora da unidade. power politics.ou englobe tudo. Acrescentar serviços de medicina preventiva. A guide to medicai care administration. se este for efetivamente o caso. 50-61. 17. p. Murray. A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. cada vetor é relativamente dado e imutável. 18. 13. no entanto. Avedis. diz-se que a força do padrão HMO 4. para construir movimento social.9. Iniciar programa de extensão à comunidade. jan. 7. EDELMAN. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. (Cap. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability.22 Notas 1. The hospital in modem society. Estender as horas clínicas. 1964. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. Eliminar serviços clínicos subutilizados. TURIOTTE. Fernand. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. New York: Knopf. Eliot (Ed. 14. The Nation's Health: Some Issues. DC. 2. Chicago e Londres: University of Illinois Press. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação. mas eles. A experiência sugere que. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. II: Medicai care appraisal. os administradores e os consumidores. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas. DC: American Public Health Association. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. 11. Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. Ver: ELLING. em parte. 6.) Ibid. Morgenthau é outro exemplo desta abordagem.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . Vol. 16. A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que. Em última análise. Por exemplo. 1965. Washington. trata-se de uma alternativa muito criativa. Ralph (Ed.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias. New York: Harcourt Brace. 3. Ver: NEUHAUSER. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. O trabalho de Hans J. Alterar o sistema de encaminhamento. pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. Ver: MORGENTHAU. In: FREIDSON. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional. as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar. 73-111. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente. por médicos associados. como atuam as comunidades políticas. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios.).). p. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico. reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. Contratar um intérprete. 100101. que seja bem ampla . Phoenix Edition. em 1972. determinados antecipadamente. 1972. 10. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —. 111. Instituir um sistema de registros para a unidade. Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. Ray. 1963. 15. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. com certeza. 1969.: Free Press. Em parte. Oferecer música e auto-serviço de lanche. com limitado encaminhamento a especialistas externos. Costs and quality of care in different types of hospitais. mas ainda mais produtiva que ela. é a formulação de novas alternativas. Glencoe. The consumer and corporate accountability. p. ver: NADER. 2. The symbolic uses ofpolitics. Chicago: University of Chicago Press. por região específica. Estabelecer um sistema médico básico. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior. 5. Washington.

Richard M. WILEY. 6. ver: GRUNLICK. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo. 12-17. Lowell Eliezer. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC. p. SELZNICK. cap. Bingham. v. Medicai World News. Markay. 62. 22. POWELL JR. The Natiorís Health: Some Issues. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role". The active society. Para outras informações a respeito. 1370-1378. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. nov. out. New York: Free Press. Apresentado no workshop conjunto. v.. MANDERSON. GRISELL. 1973. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. Leonard. Healyourself. out. Reactions to social pressure. Lowell Eliezer. 8. 9. patrocinado por AHA e ADAC. p. 3. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. 50. em entrevista. v. professor da Esag/Udesc. Carol. 21. 1518-1523. p. LARSON. 1974. 17. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005). 18. o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine. jan. Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). 100-113. 62-64. 419-428. 96-103. 9 set. Hospitais J. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas. ao referir-se. p. Donna. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. 10.. 13.. HEW drops tough peer review plan. 4. n. BROOM. Além de ter sido um de seus organizadores. 1972. A. p. 64-70. 8. ver: ALMOND. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais./ dez. Jane et ai. 1a abr. 15. Peter K. Cherry Hill. Prism. 1966. American Journal of Public Health. Willian R. Comparative politics: a developmental approach. n. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação. v. sobretudo em nossas repartições públicas. 15. The politics of community medicine projects: a conflict analysis. How to make ambulatory care start ambulating. Health-Pac Bulletin. 9). 1968. SCHWATZ. 11. HOLTON. BELLIN. p. 16. Administration in Mental Health. ed. 20. NEW. American Journal of Public Health. 46 (16 de setembro. v. Philip. Para informações adicionais a respeito. MESSLER. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. 20 dez. Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. Gabriel A. BELLIN. fev. 20. 11... Medicai Care. Para discussões adicionais. Merwyn R. Ibid. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. 5 out. Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte. 1972. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City... Jeoffrey B. de Gerald Gold. 18. Florence. Para mais informações a respeito. p. Francisco G. 1963. Brown and Co. Boston: Little. 1972). Beulah. The active society. Amitai. 12. H. em 1984. 61. Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia. 227-229. novembro 1971. out. p. The New York Times. coluna Verbatim. n. ver: BRIERLY. Annual Administrative Reviews of Hospitais. 1972. Wilfred E. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. ETZIONI. 1996. v. Citizen influence in health services programs. New York: Harper and Row. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . como o Kaiser-Permanente e o HIP. 46. 1973. Al. KERR. pré-pagos. p. notas ao consumidor. G. 181-186. Roger G. Citizen participation and conflict. em Los Angeles. 19. THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais. Hospital costs: what the figures really say. A Community-University cooperative venture. cap. ver: GORDON. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros. Sociology. 1969. p. p. 1969. 1972. 14. Pennsylvania. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente. A. Frank M. 1973. MEYERS. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde.8.. 7. Community Mental Health Journal. p. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. KAVALER. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. ver: ETZIONI.. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais. SHEPARD.

no caso do Brasil. De acordo com Ramos. e a ética do valor absoluto ou da convicção. porém. em seu sentido estrito e aplicado. Guerreiro Ramos. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. Guerreiro Ramos (ver a seguir). Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida.. a saber: ré + spondere. 1998. que juntas querem dizer "prometer em retorno. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. como a define. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. Quer em sentido abrangente ou específico. Mas. duradoura. p. Parafraseando Saint-Éxupery. a qualidade de vida na sociedade de mercado. à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. externa. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. corresponder". A accountability. falta-lhe a accountability. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. p. Bem perto de nós. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. 4-8). por exemplo. É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. Para Ramos. a sensibilidade do munus público. Na verdade. a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. A degradação ambiental. com justiça. E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos.corrupção: "A impunidade parlamentar. em seu sentido amplo. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade. 1983. É disso que trata a accountability. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. de longo prazo. 8 abr. em resposta. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. Por sua vez. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. no início de 1996. participação ou liderança. talvez não conviesse.. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. por exemplo. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país. os cidadãos que os elegeram. que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. o senso ou a postura de servir. 42). ou contextual. ela esteve distante apenas em termos expressos. de origem social. "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . Segundo Campos. em 1966. a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro. Por razões de natureza ética. porém. fundamentado em Max Weber e outros autores. à mercê de sua cultura. A bem da verdade. em sua extensão atual. por exemplo. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. De fato. os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). o termo "servidor" já não se aplica mais. a defesa da democracia. pessoal. em geral. declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. Basta observar. Como os deputados perderam o senso de sua representação. 1488. n. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção. da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. isto é. pois falta-lhe seu atributo principal. Hoje. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes. A ética. a esse funcionário público. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão. agora também os repudiam. por exemplo. não significa que ela não existia. de origem individual.

"a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. é insatisfatória. por outro lado. segundo os termos expostos a seguir. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição. isto é. DUBNICK. estadual ou federal. corresponder à expectativa de". Um baixo grau de controle. a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. instituídos em leis ou contratos legais. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. e uma estreita Concepções alternativas de accountability. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens". Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. Concebida em termos mais amplos. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública. na instância local. Burocrático 3. prestar contas a. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública. a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. diretas e sobretudo formalísticas. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. como uma capacidade para dar respostas. Legal 4. eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. contar para. Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição. Segundo essa abordagem. pois envolve apenas respostas limitadas. Ao mesmo tempo. Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. Profissional Externas 2. dar satisfação a. as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática.computare. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição. Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas". a "prestação de contas". com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. 1986). sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. De acordo com Romzek e Dubnick. Quanto à primeira dimensão. propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado.

os funcionários eleitos. Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. (4) A "prestação de contas" política. a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade. a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. No sistema de "prestação de contas" burocrática. a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. Se. os usuários da repartição. Por sua vez. (3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. Caracteristicamente. em seu lugar. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos. por um lado. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por outro. é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. O agente externo não é qualquer um. um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos. no entanto. eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. Romzek e Dubnick advertem que se. os chefes de repartição. A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. por exemplo. em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. Concepções alternativas de accountability. por outro. ou dar uma satisfação). na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. Em cada um desses casos. o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. portanto. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. Assim. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". Na "prestação de contas" legal. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar. (célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. o agente externo é o "legislador". um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. No entanto. os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. Normalmente. a relação-chave é a da supervisão estreita. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. por um lado. Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral. Nessas circunstâncias. No sistema burocrático. nas leis de livre associação. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública.supervisão ou. Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. mas as relações entre eles são muito diferentes. No sistema burocrático. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. Por exemplo. o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. no entanto. A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). Em termos de formulação de políticas.

tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo. no entanto. v. entre 28 e 31 de agosto de 1986. v. 2. 1990. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. Assim. ROMZEK. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. a maior parte das repartições públicas de seu país. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. Rio de Janeiro. as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. . 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS. Concepções alternativas de accountability. Ana Maria. 227-238. A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. os Estados Unidos. arranjos artificiais episódicos. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). Afinal. (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966. além de tudo. Barbara S. em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability. serão sempre apenas instrumentais. Segundo argumentam. 2. contínuo e indissociável dos seres humanos. dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. o exemplo da gestão da saúde • 309 . Fundação Getúlio Vargas. no hotel Hilton de Washington. Melvin J. Legal 3. n. The Southern Review.ou de "orientação" . O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. 17. cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. pela mesma editora. 3> p. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais. DUBNICK. 1983. Washington. Profissional 4. Teoricamente. por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais.fev. Pois. RAMOS. n. Eliot. May/June 1987. v. segundo a qual a abordagem múltipla .Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. 24. S. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. 235-287. 30-51.. no final de seu artigo. Burocrático 2. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. como tão bem diz T. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais. Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. Aspa. Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). 1981). o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). como as repartições ou os agentes estritamente funcionais. p. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). 47.Tabela . DC. Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. Finalmente. 2./abr. não de entidades artificiais abstratas. Alberto Guerreiro. p. ed.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral. Eric. April 1981. "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. n. De acordo com Romzek e Dubnick. em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes. VOEGELIN. Public Administration Review.

Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação. v. Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. M * Tradução: Francisco G. 1980. Desde 1989. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. integra o Departamento de Estudos de Justiça. Em primeiro lugar. 4. na Public Administration Review. Na verdade. por exemplo. na Arizona State University (ASU). em Ciência Política pela Indiana University. York. Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. Em segundo lugar.Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. n. 46. Mas esses esforços não são suficientes. entre outras disciplinas. SOLOMON.356-363. CRONBACH. Esag/Udesc. D. publicado em 2005 pela Suny Press. FREEMAN. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). Ministra aulas de análise de políticas públicas. 1981. apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação. Heidemann. N. PATTON. Anne L. 1986. metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. p. ** Quando publicou o presente artigo. 1978). E Ph. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes. aos grupos de interesse ou clientelas. para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs. os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação. . em Albany.

Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. Em alguns esquemas. diretrizes de repartições e leis estaduais). que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. advêm. pertinente. definidos em termos estritos. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. pelo menos em parte. STEI^ER. a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. LEAA. as opções aumentaram ainda mais. Segundo o paradigma tradicional. etc. as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. 1967. 1983). determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação. Por exemplo. mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. 1980. O papel do avaliador era muito limitado.precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos.. MOTZ. os instrumentos de coleta de dados. ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas. os conceitos a serem medidos. Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. 1983. 1983). o de execução. no sentido de obterem avaliações úteis. A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações. 1983. o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. FINSTERBUCH. o de intervenção. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. do fato de a avaliação. reconheciam-se. repartições ou órgãos legislativos. eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. em geral. Em geral. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. ROSSI et ai. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação. HOLLISTER. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos. gera seis tipos distintos: o estratégico. O esquema sistêmico de Rossi. Conseqüentemente. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. o de efeito e o de impacto do programa. por exemplo. o de gestão. o projeto de pesquisa. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN. avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . Mais tarde. a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN.

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
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Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
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uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
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Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 319

que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições. ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais. avaliações a príori. A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. no entanto. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. ou como ambos. surveys ou enquetes. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . avaliação. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. indicadores sociais coligidos regularmente. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. entre os quais estão pesquisa operacional. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante). Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. procedimentos operacionais. ou de outras informações demográficas. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. No entanto. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. funcionários de repartições. meta ou mandato. no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa.decisão. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. Em vez disso. comparação de dados agregados. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas. metas. Seu propósito é identificar questões de implementação. até mesmo depoimentos tomados em audiências. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então. As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção. inclusive surveys. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas. avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. previsão. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais. análise de modelos de programa. Todos eles têm propósitos semelhantes. análise de sistemas.

e projeções teóricas dos efeitos potenciais. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida). a enunciados de propósitos legislativos. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. se espera. produzam as metas desejadas pela política. por exemplo.foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. Tipicamente. aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas. A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. implementadas em outros lugares. ao mesmo tempo. De maneira semelhante. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política. Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas. com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. para o nível das atividades. Portanto. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. talvez desconheçam as constatações das avaliações. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria.segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. Uma avaliação. Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. por exemplo. são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. seguindo-se uma análise da história política do programa. deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. consoante a percepção de seus oponentes. As avaliações de resultado. em cada um dos pontos mostrados na figura. Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. identificando as mudanças que se impõem. 1982). como partes do ciclo de informações pré-decisão. para o custo por unidade. e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas. 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . quanto para uma finalidade mais aplicada.

as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação. Mas. Academic and entrepreneurial researcb. talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado. De modo semelhante. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. 324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. Ao contrário. Ilene Nagel. Referências BERMAN. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema. bem à maneira de uma auditoria financeira. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. de forma estrita. que não tem treinamento em pesquisa. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. Paul. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . 26. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. em última análise. 1975. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. devem ser examinados para possível inclusão no estudo. e ela requer habilidades de pesquisa. Howard E. As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas. T Padrões para julgar a avaliação No passado. O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados. elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. Public Policy. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. acima de tudo. FREEMAN. em avaliação ou em análise de dados. v. Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. realizada por grupos externos. p. devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes. 157-184. que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. Os possíveis efeitos da política.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente. New York: Sage Foundation. o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas. "olhar retrospectivamente". consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve.Springl978. The study of macro and micro-implementation. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo. BERNSTEIN. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e. também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário).

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Studying policy implementation: a conceptual framework. Eletrosul. Schneider. Chicago: Rand McNally. 1983. Joseph S. 3. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. v. 6. Celesc. n. Boston: Little. R. SCRIVEN. WHOLEY. 3. 1981. no Brasil. Casan. a inúmeras organizações públicas e privadas. ou seja. Herbert A. 1972. decodificar o artigo e. a assistência técnica e os estudos de implementação. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. SUCHMAN. e praticadas. inclusive. Michael. onde tem hoje sua base principal de atuação. The new science of management decision. The sciences of the artificial. na USC. Anne L. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. Brown and Company. Evaluation and effective public management. Evaluation Review. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. DGAA. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. v.. de um único processo.SCHNEIDER. Cambridge: The MIT Press. Em decorrência. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). É por essa razão. p. Dec. Peter O. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. p. Boiteux (2004). no país e no exterior. SCHNEIDER. Perspectives on Curriculum Evaluation. In: STAKE. escolhidos para integrar este conjunto. S. mais que isso. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. a análise de políticas. E. C. em Portugal. l. Anne L. 1982. como etapas contínuas. Com o presente comentário. E. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. de consultorias. o treinamento. MARGO LIS. na EAESP/FGV. em Portugal. Evaluation Review. 1960. Administration andSociety. 1975.). simplesmente. uma tentativa de representação da realidade. Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. destacam-se os seguintes pontos: 1. 1967. . SIMON. p. e na Universidade do Minho. jul. Evaluation Comment. nas áreas de administração pública e de empresas. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . caracteriza-se como um modelo. exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. Além da UFSC. avaliação e pesquisa. 2. que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. exemplos: OECD. 1967. E. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. DARCY. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. (Org. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. dos beneficiários das decisões políticas. Com base num alentado aparato conceituai. v. entretanto. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". pela editora J. Alerta. p. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. apreciado aqui. 1984. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. New York: Harper and Row. o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. VAN METER. The public sector andthe public interest. torná-lo palatável às pessoas que. New York: Russel Sage. às vezes superpostas. v. jan. Dec. VAN HORN. em Los Angeles. Para tanto e paralelamente. Ptos and cons about goal-free evaluation. In: HAVEMAN. Nesse contexto. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. Ministério da Saúde. 6. na prática profissional. The policy implementation process. O guia prático sugerido por Schneider. . Robert.. 1-4. 1983. pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. 635-649. o leitor encontra o artigo de Anne L. capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. 10. Evaluative research. The methodology of evaluation. a avaliação propriamente dita. 445-468. na verdade. STEINER. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. 715-730. D. Policy implications of using significance tests in evaluation research.

É preciso. em suma. Na verdade. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. por isso. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 .ou de retroalimentação avaliativa. levar em consideração. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores. ainda. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. e muito menos ampliar. do fato de a avaliação. com base nessa visão. na prática. ou não. a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. na prática. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política. Schneider argumenta. de acordo com Schneider. e exatamente por isso. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. nem das expectativas do público em geral. A esse propósito. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. O que Schneider permite vislumbrar. deve. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. mas. ou. dá substância ao conteúdo. Ou seja. mas. Em outras palavras. Assim. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. mas tentando. Para a autora. nesse ponto. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. sobre esse contexto. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. advêm. ou mesmo desconhecido. igualmente. comprometer-se com a eliminação dessas restrições. Mas. principalmente. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. Nesse sentido. não se conseguirá definir. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. se aceita também. em qualquer processo deliberativo. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. em tempos de guerra. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. as fronteiras do possível. ao justificar a busca de uma perspectiva política. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. no sentido de obterem avaliações úteis. Provocado por Schneider. pelo menos em parte. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. explicar. eliminar essas restrições. que. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. alienando-se a opinião pública. mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação. sem uma boa dose de poder de persuasão. Fatos e valores. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. Nesse sentido. é que. se forem pouco convincentes. Ou seja. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. ao mesmo tempo. Na prática. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. Na verdade.

flui naturalmente. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. principalmente. por isso. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. da vida política . o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. desde Platão até Hobbes. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. prescritivo ou descritivo. generalizado e. político. jul. após a leitura de Schneider. ocorre a tomada da decisão política. obrigatoriamente. que realmente contribua para a melhoria da decisão política. sua utilidade. num certo sentido. Os aparelhos administrativos governamentais. os aparatos burocráticos estatais. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. e. como ignorar o conceito de viabilidade política. por si sós. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política. contemplará. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional. João Benjamim. Por isso. daquilo que a decisão política de fato é. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. 3-26. Eles não são. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . for capaz de permitir a melhoria da decisão política. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas.políticas públicas. ao referente público. efetivamente. No bojo dessa análise histórica. Londres: Free Press. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. p. Decorre disso. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. acima de tudo. ele chega a ser mesmo interpretativo. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. normalmente. por si sós. CRUZ JÚNIOR. Referências BRAYBROOKE. que são excessivos e socialmente diruptivos. David. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. n. ou não é. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. mas transcende a condição de uma nova metodologia. 22. 1963. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. que é geral. e nisso residem seu vigor. seu significado e. Conclusão Na construção de seu modelo. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos. como propõe a autora. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda. Por essa razão. forçando o retorno à tradição política. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. 3. Rio de Janeiro. eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados. sensata e criteriosa.quando as formas corporativas. Charles.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída ./set. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. 1988. que não são por si sós suficientes. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. portanto. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política. de produzir a mudança política propriamente dita. Revista de Administração Pública. econômicos e sociais de um paradigma emergente. caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. as idéias. ou um fim em si mesmas. funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. v. Obviamente. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. comum e correto. LINDBLOM. maiores ou menores. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas. Além disso. porque. Um modelo útil. Na verdade.

Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Thomas. Mimeografado. Boston. O referencial. In: . economia e bem-estar social. Newjersey: Prentice Hall. argument and persuasion: analysis and the policy process. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. 2005. D. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. Rio de Janeiro: Lidador. oferecer-lhes. MAJONE. dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. Esag/Udesc. no entanto. Política. campus de Washington. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. LINDBLOM. sobretudo na condição de Sênior Adviser. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). 1989. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. por exemplo: PATTON.. LEVITON. CAMPBELL apud SHADISH. em Filosofia pela Universidade de Harvard. 1979. Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY. 1960. Em sua visão. Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por exemplo. 1978.. Charles. D. COOK. ed. Mass: Little. Bell (1994). Robert. Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. Los Angeles: University of Southern Califórnia. em Shadish. 1971. GUERREIRO-RAMOS. das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. WOLIN. Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. 1978. EUA. e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. DAHL. 11. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. Ph. Wholey é Ph. dissertation. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. Heidemann. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. Evidence. Aos olhos de outros teóricos da avaliação. 1994). A nova ciência. C. Joseph S. Models of politics: some help in thinking about public policy. Ver. Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac. Giandomenico. Sheldon S. Brown & Co. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. Cook e Leviton. D. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia. DYE. o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. 1991). Understandingpublicpolicy. 1991. Alberto.

). GORE. L. Califórnia: Sage. In: WHOLEY. K. J. S. Designing and using process evaluation. Norwalk. 1994). Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider. 1994.e ressaltando a importância da monitoração anual. (Ed. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. (Eds. K.. K. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . por exemplo. Handbook ofpublic administration. In: WHOLEY. San Francisco: Jossey-Bass. Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho.. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . E. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . H. S. Hatry. R. CHELIMSKY.: Governmental Accounting Standards Board. J. P. SCHEIRER. 1990). Managing evaluation projects step by step. 1993. 1993. T. E. FOUNTAIN . E. H. PATTON. S. BELL. Reinventing governmenp. HATRY.variações no desempenho intraprogramas. GAEBLER 1992. In: WHOLEY. para ajudar a aperfeiçoar os programas. Beverly Hills. HATRY. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. S. 1978. San Francisco: Jossey-Bass. Congresso dos EUA. D. H. Referências AFFHOLTER.: Addison-Wesley. de 1993 (P. 1994. Hatry. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come. K. Reading. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE. sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje. A. San Francisco: Jossey-Bass. a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver.). D. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas. 1994). Nos EUA. Q. J. H. NEWCOMER. GORE.). San Francisco: Jossey-Bass. 1990. Penguin Books. E. J. (Eds. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector.). P. Hatry e Fountain têm instado que. Mass. A. NEWCOMER..em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo. FOUNTAIN. P.. Determining the effectiveness of government services. 1994. R. OSBORNE. E. a lei dos resultados e do desempenho do governo. H. 1989. 103-162). Handbook of 'praticaiprogram evaluation. 1994. HATRY. ou mais freqüente. 1993). GAEBLER. em todo o mundo. San Francisco: Jossey-Bass. HATRY. do desempenho das repartições e dos programas. J. Handbook of praticai program evaluation. Handbook of praticai program evaluation. que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho. HATRY. In: PERRY. Outcome monitoring.. J. Handbook of praticai program evaluation. R. (Eds. Conn. Utilization-focused evaluation. Making evaluation units efFective. R. New York: Plume. Numa série de publicações. 1989. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. In: WHOLEY. J. (Eds. por exemplo. SCHEIRER. E. 1992.). De fato. B. uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica. H. NEWCOMER. NEWCOMER. From red tape to results: creating a government that works better and costs less. M. M.

R. Senate. Handbook of praticai program evaluation. S. 103a Congresso. 1994. Report 103-58. E. NEWCOMER. E. Government performance and resultsActof 1993. San Francisco: Jossey-Bass. WHOLEY. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice. 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Evaluators as change agents. 1a sessão. 356-363. S. SONNICHSEN. 1993. HATRY. E. In: WHOLEY. (Eds. U. K. J. p. Public Administration Review. HATRY.).). C.. CONGRESS. S. In: WHOLEY.SCHNEIDER. (Eds. L. J. A. H. S.. San Francisco: Jossey-Bass. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. J. H. K. NEWCOMER. 1994. 46 (4). Commitee on Governmental AfFairs. Handbook ofpracticalprogram evaluation. E.