OLITICAS PUBLICA

Francisco G. Heidemann José Francisco Salm
Organizadores

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EDITORA

UnB

Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm Organizadores
FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Reitor José Geraldo de Sousa júnior Vice-Reitor João Batista de Sousa

EDITORA

Políticas públicas e desenvolvimento:
bases epistemológicas e modelos de análise

UnB
EDITORA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA Diretor Norberto Abreu e Silva Neto Conselho Editorial Denise Imbroisi José Carlos Córdova Coutinho José Otávio Nogueira Guimarães Lúcia Mercês de Avelar Luís Eduardo de Lacerda Abreu Maria José Moreira Serra da Silva Norberto Abreu e Silva Neto - Presidente

Apresentação Tomás de Aquino Guimarães Introdução, notas, compilações e complementos Francisco G. Heidemann

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Equipe editorial Dívai Porto Lomba • Supervisão editorial Rejane de Meneses • Coordenação editorial Sonja Cavalcanti - Acompanhamento editorial Danúzia Maria Queiroz Cruz Gama • Preparação de originais e revisão Raímunda Dias • Projeto grafico e diagramação Elmano R. Pinheiro e Luiz A. R. Ribeiro • Supervisão gráfica Ivanise Oliveira de Brito - Capa Copyright © 2006 by Francisco G. Heidemann e José Francisco Saím Direitos exclusivos para esta edição: Editora Universidade de Brasília SCS Q. 2 - Bloco C - n2 78 - Ed. OK - 22 andar 70302-907 - Brasília-DF Tel.: (061} 3035-4200 Fax: (061} 3225-5611 www.editora.unb.br e-mail: contato@editora.unb.br Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta publicação poderá ser armazenada ou reproduzida por qualquer meio sem a autorização por escrito da Editora. Impresso no Brasil Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central da Universidade de Brasília P769 Políticas públicas e desenvolvimento : bases epistemológicas e modelos de análise / Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores ;Tomás de Aquino Guimarães, apresentação. - Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. 340 p. ; 22,5 cm. ISBN 978-85-230-0906-9 1. Políticas públicas. 2. Tomada de decisão. 3. Racionalidade político-administrativa. 4. Modelo de possibilidade. 5. Desenvolvimento e modernidade. 6. Sistemas de avaliação. I. Heidemann, Francisco G. II. Salm, José F. III. Guimarães, Tomás de Aquino. IV Título. Por ter acreditado e, com sua confiança, ter tornado esta obra possível, seus organizadores dedicam-na, com orgulho, a seu principal incentivador: Fernando Ferreira de Mello Jr.

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com consciência e determinação.. Francisco G. ao desafio de realizar ao máximo do nosso alcance um trabalho de co-autoria.. "o tradutor. Heidemann (tradutor) . nos entregamos. Para corresponder à estatura das obras aqui traduzidas. pode mesmo atingir o nível de co-autor da obra traduzida".Como sugere Cassiano Ricardo.

E Salm presta consultorias a universidades. a definição do conteúdo. sua contribuição em ensino. o projeto consumiu esforços pacientes de suporte para que pudesse chegar a bom termo. compilação de informações complementares e. Heidemann também tomou . envidou esforço obstinado para que o projeto se concretizasse. até tradução de artigos escritos em língua estrangeira. A execução literária do trabalho cobrou dedicação diligente e meticulosa do professor E G. O professor J. enfim. Com doutoramento em Administração Pública.Organizadores da edição E sta obra é uma realização dos professores José Francisco Salm e Francisco G. onde chegou a exercer o cargo de secretário de Estado da Fazenda de Santa Catarina. além da concepção. o desenvolvimento e a conclusão material e intelectual de todo o projeto. depois de ter trabalhado na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e na administração direta do Estado. No lado mais mundano de sua execução. Califórnia. pesquisa e orientação de dissertações e teses é prestada aos cursos de graduação. E Salm. Como artífices e organizadores. professor da Caí State University de Northridge. mestrado e doutorado. a apresentação. havendo traduzido alguns livros e outras publicações para a língua portuguesa e conhecido a dinâmica de uma empresa pública. Suas credenciais de executivo e acadêmicas para este empreendimento estão evidenciadas em duas trajetórias de sua carreira profissional: a de servidor público do Estado de Santa Catarina e a de professor nas duas principais universidades do Estado. coube a seus autores. inúmeras revisões redacionais e editoração geral. além da concepção e construção crítica da obra. Nas universidades. Heidemann. é à Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) que o professor Salm dedica hoje primordialmente seu trabalho. a empresas privadas e a repartições públicas de todas as instâncias do governo. pela University of Southern Califórnia. elaboração de textos de introdução. Em seu áesign. Heidemann. Tendo anteriormente transitado pela área editorial de algumas editoras e da Fundação Getúlio Vargas. G. notas editoriais e passagens de amarração. produção de um capítulo ad hoc. o que envolveu desde contatos e negociações com os colaboradores (sobretudo autores e comentaristas) e com os órgãos editoriais. F. com sua passagem pela Eletrosul. J. participou também Burton Terence Harwick. Além do trabalho de ensino e pesquisa.

tendo em março de 2001 até mesmo assumido a coordenação do mesmo. ingressando na UFSC em 1976. na University of Southern Califórnia. onde ministra aulas para os cursos de mestrado em Administração profissional e de graduação em Administração de Serviços Públicos e realiza pesquisas na área de gestão pública. na UFSC. De 2000 a 2002. a coordenação do programa de mestrado em Administração (CPGA/ UFSC). a mantenedora da Escola de Governo. Dye 10 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases e pis tem o lógicas e modelos de análise . Em 2002. 41 Alberto Guerreiro Ramos Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações. Heidemann Capítulo 2 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade. 99 Thomas R. contribuiu para a implantação do programa de mestrado em Administração de Negócios na Universidade Regional de Blumenau. associou-se à Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Paraná (PR) para colaborar com a implantação de seu curso de mestrado em Administração. 17 FARTEI O DESENVOLVIMENTO AO ALCANCE DA POLÍTICA: MODELOS DE POSSIBILIDADE VERSUS MODELOS DE NECESSIDADE. no início da década de 1990. Sumário Apresentação. 93 Capítulo 3 Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. De 1995 a 2000. e deu sua colaboração de professor integralmente aos programas de graduação e de mestrado em Administração. ingressou na Escola Superior de Administração e Gerência (Esag/Udesc). 21 Capítulo l Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento. em duas gestões. Nesta universidade exerceu a chefia do Departamento de Ciências da Administração e. 79 Ubiratan Simões Rezende Comentário Teoria Pé as alternativas para a co-produção do bem público. Obteve seu doutoramento em Administração Pública.a decisão de trabalhar para a educação superior. até 1995. Nesse período. colaborou também com a Escola de Governo na condição de palestrante e debatedor e como presidente da Associação Catarinense de Formação de Dirigentes Públicos. 84 José Francisco Salm PARTE II MODELOS PARA ANÁLISE DE DECISÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. 23 Francisco G. 15 Introdução.

Lindblom Comentário Além da "raiz" e da "ramescêncía": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas. 259 Burton Terence Harwick PARTE III ACCOUNTABILIIYE PESQUISA DE AVALIAÇÃO A SERVIÇO 283 DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Wholey . Lindblom Capítulo 5. 161 Charles E. 328 João Benjamim da Cruz Júnior Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais.2 Reexame da estratégia mista de decisão. 301 Francisco G.1 Muddling tbrough 1: a ciência da decisão incrementai. l Mixed scanning: uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. 311 Anne Larason Schneider Comentário Avaliação política das políticas públicas. 334 Joseph S. Dennis Capítulo 6.Comentário Modelos: da teoria à prática. Heidemann Capítulo 9 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático. 154 Edvaído Alves de Santana Capítulo 5. 287 Amitai Etzioni Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas. o exemplo da gestão da saúde. 181 Charles E. 219 Amitai Etzioni Capítulo 6. Winkler Capítulo 4 Modelo comportamento] de decisão racional. 233 Amitai Etzioni Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador. 250 Belmiro Valverde Jobim Castor Capítulo 7 Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais teorias sobre formulação de políticas. 203 Charles M. 133 Herbert A. Simon Comentário Modelo racíonalista de decisão: na busca de operacionalização. Capítulo 8 Concepções alternativas de accountability. 129 Donald R.2 Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai.

de forma adequada. de "tentar reinventar a roda". costumam ser raros e. uma espécie de "presa fácil" para alguns autores com princípios éticos inadequados. implementação e avaliação de políticas públicas. na qualidade de representantes dos cidadãos. dessa forma utilizando idéias e conceitos sem indicação das fontes de referência. é dever ético A . para evitar a tendência. essa possível obviedade por vezes mascara uma realidade ora distinta de governos que nem sempre utilizam. (re)visitar os clássicos de Políticas Públicas é tarefa necessária para a (re)construção do conhecimento a respeito de gestão pública. esse padrão de conduta está se tornando uma prática muito comum no Brasil. o presente livro pode contribuir para a diminuição dessa prática. de difícil localização. Do lado de políticos. na medifda em que disponibiliza de forma ampliada algumas das mais importantes bases j epistemológicas e modelos de análise de políticas públicas. muito comum entre acadêmicos da área de gestão pública. portanto. objetivo central do livro. Assim sendo. como fonte de informação original. Este livro atende a esses dois lados de uma mesma moeda e contribui. No entanto. e de práticos da administração pública . também. Do lado de pesquisadores e demais estudiosos do tema. portanto. em especial aos docentes e aos pesquisadores que mintam com o tema e àqueles que venham a estudá-lo. como é o caso dos capítulos mais antigos que compõem este livro. Heidemann de criar e oferecer ao público esta coletânea de textos clássicos de administração pública é bastante oportuna. A análise do processo de desenvolvimento de um país passa. Os textos clássicos. as políticas públicas como mecanismos de promoção do desenvolvimento e do bem-estar sociais.técnicos e gestores governamentais — o conhecimento de conceitos inerentes à gestão de políticas públicas constitui fator primordial para uma gestão mais eficiente. que costumam realizar uma espécie particular de "apropriação inadequada de conceitos" (na exptessão de Guerreiro Ramos).Apresentação iniciativa dos professores José Francisco Salm e Francisco G. Tornamse. a associação entre políticas públicas e desenvolvimento. pela análise de sua relação com o processo de formulação. democrática e humanizada das relações entre governo e usuários de serviços públicos. dada a importância da obra para o seu público-alvo. necessariamente. assim. Infelizmente. Parece óbvia. Afinal.

às vezes. explorar suas virtudes. Felizmente. contribuem de alguma forma para o processo de formulação das decisões que governam e desenvolvem a sociedade. Por exemplo. No entanto. "nada mais prático que uma boa teoria!" Afinal. seja proporcionalmente pequeno. supostamente. Em seguida. Estes modelos e teorias são instrumentos práticos. todas as pessoas são governadas por orientações teóricas. esses dados constituem um sinal de que é necessário investir no ensino e na pesquisa nessa área no Brasil. A contribuição teórica de Ramos. em 2004. feita para quem não se contenta com os modelos estabelecidos e deseja ver um avanço crítico no estudo e na prática da governança pública. dentre os 2. planejamento urbano etc. as fórmulas utilizadas pelos autores. Mais um ponto positivo para a iniciativa de Salm e Heidermann. ele nos oferece um referencial teórico consentâneo com os períodos mais representativos da civilização.de quem escreve um texto. Na primeira. menos de 1% do total. todos os cidadãos sãopoücymakers^ ou seja. E 16 • Políticas públicas c desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de análise . Este livro certamente aparece em momento adequado e pode contribuir para este fim. esse desequilíbrio não é tão gritante. o leitor encontra um texto de caráter introdutório e genérico que puxa o fio da meada de todo o compêndio. indicar as fontes utilizadas na sua elaboração. isto é. seja este acadêmico. dos legisladores propriamente ditos. Para que as políticas representem ações e mudanças efetivas. Os comentários competentes e cuidadosos. Boa leitura a todos. a situação do ensino e da pesquisa nesse tema no país. a teoria e a prática são indissociáveis. Simon e Lindblom são autores clássicos cujo pensamento teve impacto decisivo no desenvolvimento dos sistemas de governo público e privado na sociedade moderna pós-Segunda Guerra Mundial. profissional ou administrativo.046 cursos de graduação presenciais existentes no país. Por isso. em especial os iniciantes. conscientemente ou não. quando se analisa os dados relativos a grupos de pesquisa no Diretório dos Grupos de Pesquisa do CNPq. Em especial. representa um contraponto crítico que nos faz refletir a respeito dos valores sacrificados pelos "devaneios" das teorias bem-sucedidas. Introdução Professor Tomás de Aquino Guimarães Universidade de Brasília ste é um livro a respeito de políticas públicas para o desenvolvimento. Certamente que esses dados não refletem. economia. de forma necessária. tornam a leitura deste livro mais leve e fluida. apenas 19 deles. os conceitos e. além de pôr a nu os princípios viabilizados pelas teorias vigentes. é um compêndio que trata das possibilidades e dos limites dos processos político-administrativos em geral na sociedade. Isto porque o estudo de políticas públicas está presente. interpretem com uma tinta maís contemporânea as formulações. por sua vez. O conteúdo do livro está organizado em três partes. na área de gerenciamento e administração. contribuindo para que os leitores. O ensino na área de administração pública no Brasil está longe de ocupar um lugar de destaque. de autoria de distintos autores. também. no mundo da práxis. vem o artigo de Guerreiro Ramos com a ínspiradora análise comparativa entre os modelos de possibilidade e os modelos de necessidade. Os textos reunidos nesta antologia pretendem contribuir para a explicitaçao dos princípios fundamentais que sustentam as instituições políticas e econômicas que nos governam. saúde pública. respectivamente. seus agentes precisam de teorias e modelos que os auxiliem a pensá-las e operacionalizá-las. em áreas como ciência política. título e palavras-chave da linha de pesquisa) administração e administração pública. Embora o número daqueles que fazem a lei. Em consulta realizada em setembro de 2006 nessa base de dados foram encontrados os seguintes números: 277 e 58 grupos de pesquisa. como lembra. inseridos após cada capítulo. quando se utilizam as palavras-chave (presentes no nome do grupo. seus impasses e seus dilemas e apoiar o esforço de superação das incapacidades e limitações institucionais das sociedades modernas. são cursos de administração pública. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Kurt Lewin. educação.

associações de trabalhadores. sindicatos. informativo e didático. se concentra em rever a abordagem mista de Etzioni. os diretores e os gerentes de empresas industriais. Entre os leitores bem-vindos a fazer uso do livro espera-se contar: • os estudiosos e os pesquisadores dos processos de formulação. simples e relevante possível. Quangos. Os autores dos artigos enfeixados na antologia foram contatados por razões acadêmicas e também por razões legais. Ongs. como órgãos de representação. não foi submetido à apreciação de um comentador. com o objetivo de colocá-lo em perspectiva. A produção dos comentaristas e a revisão crítica de Burton T. clama por uma relação de dependência entre o sistema de produção de informações. Todos os textos foram comentados pelo menos por um crítico. brasileiro ou estrangeiro. O intercâmbio acadêmico se fez necessário sobretudo para o enquadramento apropriado das contribuições individuais no projeto geral e para que a tradução representasse com a maior fidelidade possível o argumento de cada um. implementação e avaliação de decisões em geral. os executivos e os funcionários de repartições federais. Schneider. a partir do caso da gestão de serviços de saúde. • os dirigentes e os administradores dos sistemas universitários e dos órgãos ou dos institutos de pesquisa. portanto. permite aperfeiçoá-los. Os modelos revistos por Dye mapeíam em forma bem esquemática e simples as fórmulas mais encontradas na literatura sobre o assunto. São. não foi preciso acionar a totalidade dos autores. este também é inédito. por se tratar de um estudo inédito e atual. • os deliberadores em quaisquer organizações que tenham algum grau de complexidade relacionai. Heidemann. Os comentaristas têm background e interesse no assunto de que tratam. Os cinco textos — de Simon. incrementai e misto. A terceira parte trata da responsabilidade dos servidores de prestar contas aos usuários de serviços públicos e da pesquisa de avaliação que produz informações sobre as políticas e os programas e. ou pesquisa de avaliação. ou accountability. No primeiro caso. O leitor é o maior beneficiário desse esforço de tornar o conteúdo o mais direto. 18 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Introdução " 1 9 . e o sistema de tomada de decisão. • os líderes e os dirigentes de associações comunitárias ou de bairros. etc. Lindblom e Etzioni — tipificam os modelos de tomada de decisão racional.. Suas respostas e as dos detentores dos direitos autorais sobre os textos vieram invariavelmente em forma afirmativa. G. os presidentes. embora parcialmente também qualifique as proposições de Simon e Lindblom. tem interesse introdutório. estão enfeixadas duas tipologias de modelos clássicos desenvolvidos para a produção de políticas. porém. nos três poderes. de Harwick. As mensagens deste volume certamente podem interessar a um espectro bem amplo de scholars e usuários da decisão de impacto social e de interesse individual. comerciais e de • • • serviços. do setor público como também do setor empresarial privado e do terceiro setor. A análise crítica que segue. parte constitutiva do compêndio e preenchem aí sua razão de ser. • os estudantes em nível de pós-graduação. O capítulo I. de F. Etzioní ilustra os vários conceitos de "prestação de contas". e ressaltar sua contribuição para a política pública em nosso tempo. ao qual o primeiro deve servir. assim. por sua vez. \ O diálogo com os comentaristas teve a mesma qualidade e fluência proporcionadas pelos autores dos trabalhos de fundo. A análise de Harwick evoluiu para uma revisão crítica e acabou recebendo status de capítulo autônomo. • qualquer pessoa movida por curiosidade ou solicitude em favor dos esforços de governança da sociedade. estaduais e municipais.Na segunda parte. Para este fim. Mas todos foram consultados a respeito da autorização e da concessão dos direitos de tradução e publicação de suas obras em língua portuguesa. os executivos de organizações do terceiro setor. Harwick foram encomendadas pelos organizadores e confiadas pelos autores especificamente para compor a obra. além dos dirigentes da administração pública indireta de todos os níveis. em termos de tempo e espaço.

porém. sonhos que hoje dependem em grande parte do esforço societário expresso nas políticas públicas das jurisdições subnacionais. ainda que sob a coordenação imprescindível do Estado. em função das deficiências dos modelos institucionais vigentes. ainda que para muitos pensadores nascia então um novo mito. O conceito de governança pública. o sonho do progresso era alavancado de forma dominante pelo sistema de mercado auto-regulado. outros agentes societários estão se alistando entre os promotores do desenvolvimento sonhado pelas comunidades humanas. sobretudo a partir do século 18. O segundo capítulo. na forma de organizações distintas das governamentais ou empresariais privadas.Parte I O desenvolvimento ao alcance da política: modelos de possibilidade versus modelos de necessidade esta primeira parte do livro enfeixamos dois capítulos. o mito do desenvolvimento. Quando este talhou. Até a terceira década do século 20.: o governo. presume a participação de três atores distintos na condução político-econômica'/ das sociedades atuais. e o desenvolvimento foi de então em diante alavancado por um mercado politicamente regulado. e o terceirojietpr. por exem-í j pio. nacionais e supranacionais. pela iniciativa conjunta do Estado e_do mercado. Seu texto evolve em torno dos sonhos de progresso e desenvolvimento alimentados pela humanidade. o setorjmr^sarial privado. Nos últimos anos. o Estado passou a regular a economia. O primeiro pretende ser uma introdução e uma espécie de mapa para o conteúdo de todo o volume. de Ramos. ou seja. por meio de suas iniciativas de responsabilidade social. representa a referência principal a nos inspirar ao longo de todo o volume. Trata-se de uma peça substancial e crítica a respeito das teorias de desenvolvimento e modernização estabelecidas na literatura N . como um agente coordenador e supervisor.

como um dos elementos que deslancharam a Modernidade. Ubiratan S. A idéia do progresso surgiu durante o período da Renascença. até agora inédita em português. construir e administtar sistemas e mecanismos de produção e prestação de serviços a contento das carências e dos anseios da sociedade contemporânea. (6) Enfoque sinóptico e contextualismo dialético. a implementação e a avaliação de programas e projetos de desenvolvimento. por sua vez. A razão. 22 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistem o lógicas e modelos de analise .O capítulo de Ramos "A modernização em nova perspectiva: rumo ao modelo da possibilidade" preenche à plenitude o objetivo de oferecer um esquema de referência peculiar. o quadro de referência teórico que ocasionou o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimento moderno. Rezende afirma que a obra . que se estriba na noção dominantemente funcional da razão. Como se lê no Dicionário de filosofia. com os seguintes subtítulos: (1) Teoria N e teoria P. Ramos visa a superar o 1 reducionismo da ciência social ou do conhecimento moderno. ainda que por alto. ela iniciou e consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisão humana. além e acima de seu interesse meramente pragmático. Salm toma por base a teoria da delimitação dos sistemas \ sociais^Ja^m como as correlações entre os conceitos de liberdade e os de bem Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento Francisco G. políticas públicas e os principais processos políticoadministrativos que caracterizam a formulação. comunidade ou cidade. reclamou o surgimento do conceito de políticas públicas. Depois de superada sua visão romântica e simplista. desenvolvimento. é necessário que seja possível ser diferente e particular. Para o lugar das teorias de caráter necessário. na Idade Média européia prevalecia a idéia da decadência. em sua acepção noética. j "o curso dos acontecimentos resulta continuamente da interação entre fatores f objetivos e escolhas humanas". região. dos textos clássicos contidos no livro. Esta fórmula ou modelo de possibilidade parte da consideração dos determinismos contextuais. rico e auspicioso. (3) Características da teoria P. (5) Por uma reformulação do problema da modernização. Como afirma Ramos. Pretende-se que o capítulo represente uma ante-sala de apresentação. ou mesmo de uma organização. O leitor tem diante de si um texto extremamente oportuno. mas não se limita ou se rende a eles. impositivo. Mesmo numa economia globalizada. mas também uma profecia para o futuro". a palavra passou a designar "não só um balanço da história passada. (7) Modernização em novo estilo. Em seu curso. de Niccola Abbagnano (1999). Com a nova antropologia. a evolução histórica de um país. não está presa de forma inevitável aos padrões de seu passado ou de histórias alheias. A construção desse novo espaço compete ao escalão superior da burocracia. por sua vez. José Francisco Salm argumenta que é possível produzir um espaço para a produção do bem público que seja diferente daquele que é caracterizado pelos sistemas burocráticos que predominam hoje. ela gerou um novo ideal. Heídemann Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc)/Esag A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quatro séculos. realizando um aperfeiçoamento crescente". o ideal do desenvolvimento. de Ramos representa uma tentativa de construir uma nova antropologia com base l no conceito da razão noética. deve informar a busca e a obtenção do conhecimento. isto é. Estado e mercado. (4) Persistência da teoria A'. Ramos oferece a fórmula pqssibilística. Neste capítulo. apesar de modesta. que é o responsável último pela modernização desse modelo de produção. Ao comentar o capítulo de Ramos. O presente era percebido como um estado decadente em relação a um estado anterior de glória e esplendor. como também os desdobramentos conceituais e operacionais que estas políticas implicavam. Para elaborar . útil e relevante ao nosso tempo. Esta segunda versão. e o desenvolvimento diferenciado é uma possibilidade humana objetiva. e (8) Conclusão. Com isso. Do progresso ao desenvolvimento O mito do progresso nasceu apenas no século 17. sua análise e discussão. significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido mais desejável. ptetendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de progresso. desejo retratar. para que o estudioso ou o usuário do livro possa imaginar. que.internacional até o início da passada década de 1970. do texto de Ramos está dividida em sete partes e uma conclusão. A mudança genuína é possível. A salvação está na diversidade também na história política. no cogito cartesiano. Nessa acepção. Em seu comentário. (2) Breve história do modelo de possibilidade. Segundo Ramos.

incipientemente. a crença no progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e pela mudança que elas proporcionaram no campo da filosofia. pois. na forma de leis e regulamentações ou políticas governamentais ou públicas. já não sustentavam suas teses. como. no estágio atual dos estudos. eram as seguintes: (1) o curso dos eventos naturais e históricos constitui uma série unilínear. menor era a ingerência do Estado sobre sua atuação e vice-versa. As principais teses ou implicações da noção do progresso. Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe problemas. porém. seria razoável imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jovem e. E então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais. com seus problemas e soluções r i pela via r política. A ação política dos governos. (2) cada termo da série é necessário. Quanto maior era o espaço privado. de acordo com Abbagnano. Naquela época.O tamanho da liberdade individual era diretamente proporcional ao tamanho da esfera privada e vice-versa. em suas acepções hoje familiares de desenvolvimento político. No século J. Por isso. Até as primeiras décadas do século 20. Administração da Justiça. mais "idosa" . pois o Estado não interferia ou interpunha entraves em seu caminho. sonhar com a redenção social. Segundo Bacon. portanto. que permitem delimitar o campo da "história". As regras da metodologia historiográfica. eram até essa época tratadas em seus Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 25 . por exemplo. A soberba humana (húbris] sofria então um choque de realismo. regulando politicamente a economia. econômico. Sem a presença ou a iniciativa do Estado. E não foi por mero acaso que o lema do progresso acabou então estampado na bandeira do Brasil. com runção empresarial. o Estado praticamente não (j • tinha um papel a exercer em relação à economia. no livro Novum organum (1620). afinal. O século 19 foi o tempo em que a filosofia e a prática do libe. Na cultura moderna.a então nascente Era Moderna. essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado no século 19. por comparação. e (2) pela participação direta do Estado na economia.também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. humano etc. os negócios privados floresciam em plena liberdade. As grandes iniciativas. a promoção do progresso esteve. Cresceu então o papel do Estado e diminuiu a importância do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada. SKINNER. também conhecida como liberdade negativa (BERLIN. Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entrou em crise. (3) cada termo da série realiza um incremento de valor em relação ao precedente. Suas esperanças e suas promessas foram em parte assumidas pela idéia do. segundo os estudiosos. mormente. que posteriormente seriam conhecidas como programas ou como projetos de desenvolvimento. não como um princípio diretivo de interpretação historiográfica. por desconsiderar as dimensões comunais da vida humana. O mito do progresso dominou todas as manifestações da cultura ocidental durante aquele século. dade individual foi reduzida na proporção do poder exercido pela comunidade política para estabelecer leis e impor limites às atividades individuais. no campo da economia. social. não havia política pública para estabelecer contornos e condicionar as ações econômicas. Quem não fosse nobre ou clérigo poderia. apesar de continuar sendo pano de fundo para muitas concepções filosóficas e científicas. 9j o conceito de progresso atingiu seu ápice. 1981. Em grande parte do mundo ocidental. No século 20.A idéia do progresso é. veio a se expressar de duas formas: (1) como ação reguladora. a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da economia política. na criação e na administração de empresas estatais. em geral. di\O plomacia e. O chamado Estado mínimo garantia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação. sobretudo no campo econômico. no período entre as duas guerras mundiais. Para poder funcionar. Num contexto tão favorável. A realização material do progresso seria uma condição necessária para que as pessoas comuns pudessem superar seu destino de danação social. pondo por terra a tendência romântica que a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 19. educação constituíam seus encargos essenciais. a idéia do progresso só pode ser considerada como uma esperança ou um empenho moral para o futuro. sustentável. a líberséculo 20. chamada pelos liberais de intervenção. não se usava no Brasil o conceito institucional abrangente e integrador de desenvolvimento. pela criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às iniciativas econômicas. Não 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tem o lógicas e modelos de análise -•• existia uma política de progresso nos moldes das políticas de desenvolvimento de hoje. e (4) qualquer regressão é apenas aparente e constitui condição de um progresso maior.desenvolvimento. ralismo tiveram sua expressão áurea. tornando-se bandeira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. mais avançada no tempo e. o mercado como expressão econômica da esfera privada dependia da liberdade dos indivíduos. 2002). Até quase a metade do século 20. os Estados e os mercados passaram a promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. atribuída a uma analogia elaborada por Francis Bacon. no sentido de não poder ser diferente do que é. seria igualmente razoável supor que a era presente . que dependiam. no contrato social que *-prevaleceu no »——™—™—. muito embora a tradição luso-brasileíra tivesse consagrado certo tipo de dirigismo estatal à economia. quase exclusivamente de um mercado auto-regulado. mais tarde melhor entendidas como políticas públicas. a noção do progresso assim entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historiografia científica. Por conseqüência.

são fatores essenciais para uma política de desenvolvimento sensível as possibilidades e aos interesses primordiais da humanidade em geral e de cada povo ou nação em particular. como esclarece. segundo possibilidades objetivas que melhor lhes servissem. calcado fortemente sobre a indústria de transformação. portanto. desejando emulá-los. De um significado origínariamente genérico e neutro. e ainda significa. a palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado positivo e desejável. Só os efeitos negativos do desenvolvi\ mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do desenvolvimento l sem qualificações já não era satisfatória. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de desenvolvimento. O Iseb teve suas portas cerradas em 1964. com o correspondente respeito à natureza e à cultura autóctone e suas potencialidades. Os principais indicadores eram de natureza econômica. nessa medida. etc. por exemplo. meio ambiente. não previstas nem desejadas pelos paladinos do ideal desenvolvímentista. O Brasil. pelo menos a maior parte de seus cidadãos. Desenvolver um país significava. quando a Grande Depressão foi enfrentada nos EUA com o New Deal (Novo Pacto) do presidente Franklin D. não basta que o país subdesenvolvido busque inspiração nos países desenvolvidos. até alguns países desenvolvidos hoje já não se sentem muito felizes e repensam seus modelos de desenvolvimento. Após a derrocada do socialismo real. no Brasil iniciou-se um período de regulação da economia. Seu desenvolvimento é apenas material e. ao lado de alguns outros. Ser ou não ser desenvolvido era o que contava. destinadas a regulamentar as relações de trabalho. ao desenvolvimento de certos setores ou aspectos da totalidade. porém. justo. Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar por suas conquistas. Hélio Jaguaribe. no início de um novo processo de desenvolvimento. Cândido Mendes. O polêmico instituto deu origem à corrente político-ídeológica do nacional-desenvolvimentismo. chegou a ser criado. os países industrialmente avançados passaram a representar modelos que foram seguidos pelos demais. como país emergente. o estudo de Guerreiro Ramos (1970) a respeito das teorias de modernização. cultural. principalmente a um desenvolvimento satisfatório à maioria de seus cidadãos. subdesenvolvidos e países em desenvolvimento. humano. As crises avolumam-se cada vez mais e criam perplexidade. um think tank chamado Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). esta não era geralmente uma preocupação central das sociedades. inclusivo. Alguns dos adjetivos referem-se ao desenvolvimento em seu sentido integral. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento « 27 . os países foram classificados. dos governos e de seus estudiosos em geral. publicado neste volume. outros. O ideal era ser desenvolvido e manter-se nesse patamar sociopolítico. O esforço de industrialização. Era o que passou a importar. insatisfatório. sustentável. como Alberto Guerreiro Ramos. por exemplo. Estes termos tentavam descrever principalmente o status econômico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social. no Ministério da Educação e Cultura. sobre os tipos de desenvolvimento. como a preservação do meio ambiente natural e a prática da redução sociológica (RAMOS. Em 1955. em países desenvolvidos. embora um tanto difusa e sem uma diretriz bem definida. Na década de 1930. entre os cientistas sociais. Para chegar ao desenvolvimento. 1982). O esgotamento do sistema econômico vigente e os novos valores. com o propósito de introduzir no país a ideologia do desenvolvimento. sobretudo pelo efeito demonstração. Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e cultivada por projeto político no Brasil após a II Guerra Mundial. harmônico. como educação. Tinham dificuldades para resistir à tentação de copiá-los e para tentar seu próprio projeto. Entretanto. Ele estaria se aproximando da porta de entrada do clube das nações desenvolvidas. Embora houvessem debates isolados. implantar uma economia de mercado que inclua. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento :$ ] queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen. se não a totalidade. sobretudo com a criação das leis trabalhistas. Nelson Werneck Sodré e Roland Corbisier (TOLEDO. mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns grupos de estudiosos e formuladores de políticas no país. em essência não muda a noção que tem caracterizado o Brasu como um país em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos. levaram os pesquisadores a estudar as premissas que sustentavam seus modelos. 26 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Na prática. material. mas provou-se inadequada. apareceram outras designações para rotular os países em sua relação com os demais. Álvaro Vieira Pinto. por indi\ cadores de desenvolvimento. Roosevelt. é hoje com freqüência referido. as conseqüências perversas. saúde. Por outra parte. econômico. por exempio. social. Durante as décadas subseqüentes. Muitos cidadãos de países desenvolvidos chegam mesmo a invejar certos traços culturais de países subdesenvolvidos. à semelhança do que inspirara a velha idéia do progresso. não fazia parte de um projeto de dejeJiyolvimento integrado^ que levasse em conta outras preocupações sociais. basicamente. Esta estratégia foi muito seguida e estimulada no passado. Dele participaram grandes nomes da intelectualidade brasileira de então.méritos próprios e de forma circunscrita. Era um projeto setorial que em boa parte se esgotava em si mesmo e se norteava por uma noção ainda forte de progresso. 1958). volvimento desejado e desejável: político. O novo qualificativo.

é Maquiavel a figura emblemática nesta acepção. municípios ou distritos especializados).I Enquanto o velho progresso dependia das forças de mercado para se consumar. Para David Easton. para quem. a cidadania brasileira. política econômica). levados pelo auto-interesse. o Estado passa a exercer uma presença mais prática e direta na sociedade. as instituições comuns. Estas são as principais definições encontradas para esta noção tão arredia a delimitações conceituais quanto ao mesmo tempo essencial para a vida comunal. entre tantas outras. algumas definições. Mas nesse caso também abundam as divergências. Dye (2005). métodos e expedientes usados por indivíduos ou grupos de interesse para influenciar. o Estado helênico clássico? A própria palavra "política". De acordo com uma primeira categoria. podem comprometer. a natureza "política" do homem. Já H. cabe fazer aqui um pequeno esclarecimento para tentar compreender e superar a poüssemia. é também a arte de governar e realizar o bem público. como de alcance ou impacto "setorial" (por exemplo. conhece com o nome genérico az políticas públicas. política de saúde). fundadas em leis e empreendidas como funções de Estado por um governo. Só então se pode firmar a noção de política pública. Eis. p. O Estado é um agente unitário que atua em prol dos interesses de um corpo político coletivo. a política é entendida como ações. ^. A expressão "política pública" (no inglês. por sua vez. Entretanto. um processo de desenvolvimento que cristaliza desigualdades sociais. como a teoria política ou o conhecimento dos fenômenos ligados à regulamentação e ao controle da vida humana em sociedade. a política pública significa "a alocação oficial de valores Para toda a sociedade" (1953. o desenvolvimento de uma sociedade resulta de decisões formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais. Independentemente de seu valor prático e operacional. Quando predomina esse significado. 28 * Políticas públicas e desenvolvimento. diretrizes políticas. "Entrar na política" e no "submundo da política" são expressões que traduzem esse sentido. Por isso. O grau de participação de cada um desses agentes depende de cada realidade social e do seu momento histórico. Lasswell e A. ela estuda e sistematiza o "fato político básico" assim caracterizado e engloba. todas as acepções anteriores. finalmente. p. de Norberto Bobbio (1986c). para resolver questões gerais e específicas da sociedade. por si só. ao ordenamento e à administração das jurisdições político-admínistrativas (nações. estados. 71). como também à organização. Em seu conjunto. sobretudo por meio do uso do planejamento. o "desenvolvimento" como um alvo a ser perseguido deve ser qualificado para representar de fato um "bem público". Desenvolve-se o que. ou o verbo "ser" constante na sentença aristotélica. isto é. Nas relações sociais. Depois deste pequeno esquema de distinções. o termo "política" encerra várias acepções claramente diferenciáveis e retratadas em distintas obras de referência. Por que seria necessário reassegurar o caráter público a uma palavra derivada de polis. Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 29 . o desenvolvimento é levado a termo pela iniciativa conjunta do Estado e do mercado. de Thomas R. a seguir. por exemplo. que pressupõe políticas previamente definidas tanto de alcance geral ou "horizontal" (por exemplo.rriedrich garante que "é essencial ao conceito de política que contenha uma m eta. um ser político por natureza. Da política às políticas públicas Em termos político-administrativos. Nesse sentido. Por isso. valores e práticas" (Í970. sobretudo as forças de mercado em seu sentido lato. A conjuntura prevalece sobre a estrutura. os interesses conjunturais. em terceiro lugar. já iniciada na quarta acepção anterior. bases epistemológicas e modelos de análise Em segundo lugar. pode-se definir com mais propriedade a expressão "política pública". conquistar e manter poder. com que benefício e a que custo? Que dimensões do ser humano são satisfeitas por ele? Em sua acepção mais operacional. torna-se necessário discernir as principais significações atribuídas ao termo "política". A política. caracteriza apenas uma dimensão do ser humano e não sua totalidade. Kaplan definem política como "um programa projetado com metas. portanto. Entre os estudiosos. já suscita um mundo de discordâncias no diálogo e nos debates entre as pessoas. 129). p. Em vez de Aristóteles. Em vez de auto-reguíado. o mercado é hoje politicamente regulado. Nesse sentido. ou que destrói a natureza. a política engloba tudo o que diz respeito à vida coletiva das pessoas em sociedade e em suas organizações. se não corromper. cujos membros tomam decisões e agem por moto individual. Na frase clássica de Aristóteles. objetivo ou propósito" (1963. subnacionais e supranacionais em conjunto com as demais forças vivas da v sociedade. /] essas decisões e ações de governo e de outros atores sociais constituem o que se ' . public policy] causa espécie em língua portuguesa. ela é o ramo da ética que trata do organismo social como uma totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais. práticas. não será visto como um "bem público". as pessoas influenciam e deixam-se influenciar umas às outras. 70). a política trata do conjunto de processos. todo reducíonísmo conceituai contém em si um vírus de destruição. "o homem é um animal político". O mercado é um agente "plural". particulares. na verdade. como no Dicionário de política. Nesse sentido. como sugere absoluta e perigosamente o termo "natureza". A política é concebida. ou no livro Understanãing public policy.

Outra forma de definir política pública é desdobrar esta noção geral em suas partes constitutivas. O cientista político C. O. Jones (1977, p. 4), por exemplo, propõe que se considere a distinção entre as várias propostas de políticas (meios especificados para atingir as metas), os programas (meios autorizados para atingir as metas), as decisões (ações específicas assumidas para implementar as metas) e os efeitos (os impactos mensuráveis dos programas). De acordo com H. Eulau e K. Prewitt, "define-se a política como uma 'decisão existente', caracterizada por consistência e repetitividade comportamental tanto de quem a formula quanto também de quem a cumpre" (1973, p. 465). f Entretanto, para o cientista político Thomas R. Dye, "a política pública é j tudo o que os governos decidem fazer ou deixar de fazer" (2005, p. 1). Segundo l ele, portanto, as definições anteriores seriam insatisfatórias, já que seus termos não se verificam empiricamente na prática político-administrativa. A definição de Dye, efetivamente, é de ordem descritiva e tem um sentido de conformidade com o que se pode observar na prática. É por isso que ele incluí a inação como uma política, embora ela seja de natureza negativa; a ausência de ações em relação a uma questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo. As definições anteriores, porém, são mais parciais que a de Dye e refletem, sobretudo, um estado de coisas de caráter prescritivo. Se o resultado que implicam não se verifica, então não há política. De resto, as duas visões implicam mais ou menos a mesma avaliação. Mais recentemente, surgiram referências a "políticas de Estado" em lugar de políticas públicas ou governamentais. Elas teriam caráter particularmente estável e inflexível e obrigariam todos os governos de um Estado em particular a implementá-las, independentemente dos mandatos que os eleitores lhes confiassem, em momentos históricos distintos. Na prática, a noção de política de Estado difere pouco do conceito de política pública, pois se limita aos valores consagrados na Constituição. Afinal, governos democráticos não disputam princípios constitucionais, que se presumem universais; simplesmente, cumprem-nos. A expressão "políticasi •sociais" refere-se às i políticas consideradas do r ponto x l _f, n— i i .i •^^*Hde vista setorial, ou de uma questão pública em particular da sociedade. Entre elas se incluem as de educação, saúde, transportes, entre tantas mais. Para o leitor de língua portuguesa, se faz mister ressalvar que a definição de política pública incluí ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a^Óo^ intenção. Pode até haver uma poiítica sem uma intenção formalmente manifestada, mas não haverá de forma alguma uma política positiva se não houver ações que materializem uma intenção ou propósito oficial eventualmente enunciado. Portanto, não há política pública sem ação, ressalvando-se, obviamente, as eventuais políticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye. Sua formalização
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favorece a comunicação, o entendimento entre governo e cidadania e se coloca como base de referência. Mas boas intenções e discursos formais podem ser apenas floreios, que são, em essência, dispensáveis.

Da administração pública à gestão de políticas públicas
A administração pública no Brasil, por um lado, caracteriza-se em boa parte por um processo de caráter eminentemente formal e também patrimonialista. Tem sua base de operação na instituição da "repartição pública". Nessa concepção, prevalece o império dos meios e do seu administrador, o funcionário público. É o reino da burocracia pública, de intensa apropriação corporativa e política, e pouco sensível à cidadania. A contribuição do governo, assim entendida, à sociedade praticamente se esgota com o gerenciamento de sua estrutura administrativa. Por outra parte, desde a década de 1950, uma outra visão veio se incorporar ao quadro brasileiro da administração pública. Em vez da preocupação exclusiva com a gestão da "máquina administrativa", emerge o foco nas políticas de governo a serem geridas com o concurso da estrutura administrativa estabelecida para resolver ou, pelo menos, minorar os problemas sociais, global ou setorialmente especificados. Segundo a nova perspectiva, as repartições públicas são concebidas como um meio logístico para operar a prestação dos serviços preconizados nas, políticas eleitas; as repartições passam a ser vistas como prestadoras de serviços. Usando-se a imagem do trem, o foco de atenção principal passa a ser o carregamento, e não mais o comboio; este último é apenas seu veículo de transporte e como tal deve ser tratado. Esta é a perspectiva da política governamental, que dá ênfase secundária à estrutura formal ou funcional, para preocupar-se precipuamente com o alívio das carências sociais, implementando programas de governo. Pode-se dizer que a segunda ênfase cobra maior preocupação com a eficácia sociaJjip governo. A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover "políticas públicas". Uma associação de moradores, por exemplo, pode perfeitamente realizar um "serviço público local", movida por seu senso de bem comum e sem contar com o auxílio de uma instância governamental superior ou distante. Oufras entidades, como as organizações não governamentais (ONGs), as empresas concessionárias e as associações diversas da sociedade também se incluem entre °s agentes de políticas públicas, em toda parte. Terceiro setor é o nome dado hoje ao esforço de produção do bem público por agentes não governamentais, mas ao mesmo tempo distinto do setor empresarial de mercado.
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Além disso, a crescente conscientização sobre a função social do capital (econômico) transforma o próprio empresário ou o executivo da empresa privada em agente de políticas públicas, sobretudo por força de sua responsabilidade social e da necessária produtividade dos recursos e dos sistemas produtivos que privativamente administra. Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade. Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas têm um papel legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele. Enfim, quem não estaria a serviço, ou desserviço, de alguma política pública?

Agência necessária
Quanto ao ator governo, em particular, o objetivo último da reconceituação e do novo design da administração pública é ensejar que os serviços requeridos pelos cidadãos lhes sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos anseios. É essa a diferença principal entre a administração pública passada e a administração que a cidadania de hoje está a reclamar. Embora, na aurora do século 21, a fé na instituição governamental esteja em baixa em todo o mundo, os governos jamais irão desaparecer; em seu sentido estrito, ou residual, eles resistirão. Eles apenas mudam sua configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas atribuições. Não há sociedade sem governo, apesar dos sonhos dos anarquistas, que, por sinal, andam meio desaparecidos. Quiçá vítimas do sonho e das experiências estatizantes, quando não totalitárias, do século 20! Há boas razoes para o cidadão preocupar-se com a instituição governo. Pelo menos três destacam-se hoje, no caso brasileiro: (1) o mercado não substitui o Estado, e os dois precisam um governo societário; (2) as atribuições pertinentes a uma governança societária estão crescendo; (3) os cidadãos-contribuintes querem melhor desempenho do que estão recebendo em troca dos elevados impostos que estão pagando. O "sistema de mercado" nasceu com a pretensão de representar um arranjo alternativo para a condução política da sociedade, ancorado na ciência da economia política. Seu modelo de homem era o homo economicus, e seu postulado primordial era o individualismo, conforme preconizou Adam Smith, ao advogar o princípio da "mão invisível". Desde a década de 1930 do século 20, porém, a economia de
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mercado perdeu força como uma filosofia pública de condução da sociedade, ainda que sua mentalidade não tenha esmorecido (POLANYI, 1947). Na verdade, quando se fala em "sistema de mercado", nos dias de hoje, o que de fato se subentende é um sistema de oligopólios e monopólios, ou "sistema de planejamento" dos grandes capitais, como diria J. K. Galbraíth (1988). Embora deixando de lado as diferentes concepções com que se define mercado, cabe aqui afirmar que o esforço de governo de uma comunidade política pode contar com um sistema de mercado que seja politicamente regulado para organizar e administrar sua economia, uma vez que os problemas de natureza comum em geral não apetecem aos agentes de um sistema que depende de compensações de base individualística para funcionar, como é o caso do sistema de mercado auto-regulado. Em segundo lugar, preocupações de caráter comunal, que são funções típicas de governo, estão tomando dimensões assombrosas e angustiantes. Entre os problemas enfrentados no Brasil, em particular, pode-se incluir hoje: a educação democrática da cidadania, a proteção ao patrimônio natural, a função social do capital econômico, a defesa da dignidade humana na "sociedade de mercado" e no ambiente de trabalho, as profundas Desigualdades socioeconômicas. Se não a produção, ou a administração, de uma forma direta, pelo menos a regulamentação e a fiscalização dessas questões são atribuições de um governo societário. E, enfim, a questão fiscal. O governo também interessa ao cidadão por sua performance econômica. Esta é uma questão particularmente vital a explicar todo o movimento por reforma administrativa que hoje domina o mundo. Com o nome de "administração pública gerencial" (ou newpublic management), o que mais se busca é a eficiência do esforço de governo. Na percepção das sociedades, os governos estão muito caros ou estão prestando serviços em volume e qualidade inferiores aos justificados pelos custos. Para ser razoável e viável, o governo deve funcionar de acordo com a disposição e a capacidade de financiamento dos cidadãos-contribuintes. No caso do Brasil, a dívida pública alcança hoje proporções dramáticas. Por-essas e outras razões, o desafio da administração pública torna-se cada vez mais ingente e requer maior empenho dos estudiosos e dos profissionais da área para aàr^llíe a resposta cobrada. O tamanho do Estado está diminuindo, mas o trabalho de administrá-lo está aumentando. Para contar com os serviços públicos de que precisa, a sociedade já não pode mais depender apenas de um governo entendido e definido em termos estritos e tradicionais; outros atores, sobretudo ^f^prg^as^organízacões não governamentais em geral, devem tomar a iniciativa e assumir funções de governança paraTesolver os problemas de natureza comum, ainda que sob a coordenação imprescindível de um governo (co-produção do bem público).
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Processo de políticas públicas
O ciclo conceituai das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade. Em primeiro lugar, como dito anteriormente, só existem políticas se existem ações, decisões. Todos os dias são tomadas, em todo o mundo, decisões políticas, ou político-administrativas, que vinculam as coletividades humanas em cujo nome são assumidas. Estas não são decisões individuais, no sentido de que seriam tomadas por mera disposição individual, sem respeito a regras de formulação. As decisões políticas refletem em maior ou menor grau a teoria das decisões coletivas, núcleo da moderna teoria da democracia (BOBEIO, 1986c). Os modelos referenciais pelos quais se pautam os formuladores de decisão incluem abordagens de tipo institucional, racional, incrementai, ou outras inspiradas em processos, grupos, elites, jogos, opção pública (public choice). Em grande parte, as decisões ocorrem em contextos organizacionais, pois o entendimento adequado da estratégia organizacional implica que a organização seja um instrumento a serviço da sociedade. A organização não tem sentido se for vista e tratada de forma dissociada da sociedade à qual deve servir. A título de ilustração, um mapeamento das principais fórmulas para a tomada de decisão pode ser encontrado em Dye (2005). As decisões tomadas e implementadas nas organizações integram a formulação geral de políticas públicas da respectiva unidade político-adminisitrativa. O bem público que dá substrato à maior parte das decisões é o desenvoí[vimento da sociedade em suas diversas definições e dimensões sociopolíticas. Várias teorias ou conjuntos de teorias de decisão têm sido elaborados e propostos por estudiosos dos processos decisórios. Por exemplo, Allison e Zelikov (1999) conceberam uma tipologia de três modelos para explicar as decisões tomadas em relação à crise dos mísseis de Cuba, acontecida em outubro de 1962, entre a então URSS e os EUA. Os modelos do "ator racional" (I), do "comportamento organizacional" (II) e da "política governamental ou burocrática" (III) permitem ao analista compreender o evento político a partir de diferentes amplitudes e horizontes de visão. Cada modelo ajuda a montar uma dimensão específica e particular do quadro inteiro. Mas uma visão mais completa e satisfatória emergirá apenas depois de uma analise abrangente que se valha de modelos com escopo mais dilatado.
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Com base no modelo do "ator racional" (modelo I), um analista da crise iniciaria, por exemplo, sua tentativa de explicação da crise com a seguinte pergunta-chave: "Por que a URSS decidiu instalar mísseis em Cuba?" O antigo governo soviético seria percebido ou tratado como um ator racional unitário. Os atos e as decisões desse governo constituiriam sua unidade de análise. As metas e os objetivos do governo seriam seus conceitos focais. O evento estaria explicado a contento para o analista, nos termos do modelo I, na medida em que ele constatasse coerência entre as decisões e os atos, por um lado, e as metas ou objetivos desse governo, por outro. Apesar de sua grande utilidade, o modelo do ator racional, monolítico, é, isoladamente, insuficiente para explicar satisfatoriamente o evento da crise dos mísseis. Segundo a tipologia de Allison e Zelikow, outra fonte de explicação pode ser encontrada nas organizações governamentais e nos atores políticos. Se recorrer ao modelo do "comportamento organizacional" (modelo II) para explicar a decisão soviética de instalar mísseis no território de Cuba, o analista político poderá dar prosseguimento a seu exame com a seguinte pergunta-guia: "Que contexto e que pressões organizacionais deram origem a esta decisão?" Como unidade de análise, as decisões e o ato de instalar os mísseis seriam agora vistos como um "produto organizacional". As características dominantes, os procedimentos operacionais padrões e os repertórios históricos das organizações soviéticas constituiriam seus conceitos focais. A decisão de instalar os mísseis (produto organizacional) seria compreendida a partir do padrão de comportamento emergente desses traços, procedimentos e repertórios das principais organizações soviéticas. Essas duas abordagens, porém, ainda não são suficientes. Se fizer uso do modelo III, o analista formulará complementarmente mais uma pergunta diretiva, nos seguintes termos: "Que resultados de que tipos de negociação e barganha entre que atores conseguiram tornar críticas as decisões e ações do governo soviético?" Como unidade de análise, a decisão de instalar os mísseis seria definida como uma "resultante política". As percepções, as motivações, as posições, o poder e as manobras dos atores políticos envolvidos constituiriam os conceitos de focalizaçáo necessários à identificação de um padrão de inferência. A decisão estaria explicada quando o analista conseguisse determinar ou descobrir quem fez o que a quem no processo de formulação da decisão. Obviamente, essas perguntas sobre o affair dos mísseis de Cuba também poderiam ser formuladas, mutatis mutandis, aos respectivos atores do lado norteamericano da crise. Como Allison e Zelikow, outros pesquisadores estudaram' o processo de decisão político-administrativo segundo diferentes níveis de análise. Uma tipologia de interesse particular aqui é a proposta por Etzioní (1967; 1986), que
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e não apenas uma abordagem gerencial de eficácia comunicativa. igualmente incluída no volume. Para superar as percebidas limitações da fórmula racionalista do pensamento econômico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom. 1979). sob pena de os propósitos oficiais e públicos não se transformarem em políticas positivas. Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi pesquisada e proposta por Lindblom (1959. uma vez tomadas. A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até vencer a ingenuidade. Etzioni vislumbrou e propôs uma "terceira" abordagem para completar sua tipologia. preferindo avançar a esmo (mmldlmg through). Para que se conheça o grau de satisfação que uma política está produzindo. Em seu argumento. 1990). porém. Simon (1955) concluiu que as decisões do mundo real se estribam numa racionalidade funcional limitada. Etzioni acredita poder conciliar os processos direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais. Por muito tempo predominou a visão. O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de incrementalismo e representa a segunda abordagem da tipologia de Etzioni. A preocupação com a implementação de políticas não tem merecido tantos estudos quanto as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para a avaliação de políticas. (Finjlrriente. de uma política. (2000). De acordo com ele. os indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias. uma incrementalista e uma mista. segundo ele. Decisões e informações caminham Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento • 37 . nem sempre tão óbvios. a primeira baseou-se na metodologia do estudo de caso. conforme se pode depreender da análise até agora inédita feita sobre ele por Harwíck. Sem ação. segundo Etzioni. E as organizações de serviço são os principais instrumentos de implementação de políticas.também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista. As contribuições de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e influentes no debate da economia política e da ciência política. cuja 3a e última edição apareceu em 1984. do homo economicus. como mostra o estudo de Cline. Segundo ele. Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus internos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econômica. O argumento de Etzioni. Com seu modelo de "sondagem mista" (mixedscanning). mesmo que elas sejam pouco racionais sob o ponto de vista estritamente econômico. Os beneficiários-alvos (stakeholãers) de projetos específicos devem constituir preocupação central para os gestores de políticas. de que as decisões políticas teriam impacto automático. incumbelhes verificar o irnoa^ctodo projeto ou do programa específico sobre o público alvejado por ele. revisando e sintetizando os modelos analíticos propostos. Sem essas estratégias de ação. Aefic^cia_Ê_a_cjua^dade_dos_serviços dependem muito da relação direta e transparente entre os prestadores de serviços e os respectivos beneficiários. vem a prestação de contas dos gestores de políticas. Os desafios e as perplexidades que cercam a matéria em parte podem ser encontrados num texto clássico intitulado Implementation (de Pressman e Wildawski). inconsciente por certo. Os textos contendo o argumento de Etzioni fazem parte desse compêndio. mas também discorda da proposição incrementalista de Lindblom. ela não permitiria haver mudanças profundas. sobretudo por julgá-la conservadora. com pouco ou nenhum planejamento. o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon. a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza participativa e díalógica. não há política pública. segundo o qual o problema da implementação de uma política deve ser concebido como um esforço para se obter cooperação entre as pessoas incumbidas de promovê-la. Na exposição de Cline et ai. A literatura sobre implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. outras teriam de ser inventadas. não pareceu merecer a sobrevida que tiveram as contribuições de Simon e Lindblom. organização. e a terceira dedica-se a desenvolver pesquisa na área de implementação. Eles decidem e agem de forma incrementai. os administradores usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. Não ocorria a idéia de que fosse necessário se preocupar em termos explícitos com sua implementação. 36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise —^ O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz respeito à implementação. um ser imaginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista ilimitada. pois são eles os credores de satisfação ou de prestação de contas (ETZIONI. _^-t? Em terceiro lugar. que são conjuntamente relevantes à sua tipologia. não se norteiam por algum rumo ou direção. estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em prática. Esse método corresponde ao primeiro elemento da tipologia tríplice de Etzioni. o processo de políticas públicas estriba-se em informações pertinentes usadas pelos tomadores de decisão. isto é.. A definição do problema de implementação continua intrigando os estudiosos. a segunda elaborou e testou modelos de análise. Os próprios sistemas de prestação de contas servem para identificar os diversos públicos. radicais. os indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas. 1975). reconfigurando-o de algum modo. conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica. e não meramente como um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação entre estas pessoas. perfeitas. O método racionalista provém diretamente das entranhas da teoria econômica e do modelo de homem que a informa. maximizantes. para Simon. ou Partes interessadas. ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada presumido pela teoria econômica.

Isaiah. The science of muddlmg through. 1986). Brown. ETZIONI. 356-63. London Review ofBooks. Defining the implementation problem: organizacional management versus cooperation. Spring 1959. Feb. um sonho de fundo democratlzante. As administrações públicas dos países desenvolvidos e dos que aspiram ao desenvolvimento devem muito de sua substância e natureza ao velho sonho de progresso. Dicionário de filosofia. 46 (4). (Traduzido e incluído neste volume. Dicionário de política. OTOOLE. C. 2. Jan.). p. A behavioral model of rational choice. Berkeley: University of Califórnia Press. 79-88. New Jersey: PrenticeHall. Anne L. 279-86. Implementation theory and practice: toward a third generation. Addison-Wesley Educational Publishers. A redução sociológica. Os sistemas de tomada de decisão e os sistemas de avaliação se co-implicam (SCHNEIDER. p. James.juntas. Na prática. Glenview.) SIMON. 1955. (Traduzido e incluído neste volume. 2002. 1999. W A.. 39 (6). pois o progresso seria a forma de promover a redenção das grandes camadas sociais excluídas do bem viver. 38 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoiógicas e modelos de análise Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento * 39 . Understandingpublícpolicy. Von Nostrand. 69. Kurt D.ed. LINDBLOM. Ann. BOWMAN. 1986. 385-92. Amitai. 1979. (Traduzido e incluído neste volume. 11. Quarterly Journal ofEconoics. Princeton. WILDAVSKI. Mixed scannmg revisited. p. Quentin. Mixed scanníng: a 'third' approach to decision-making. A iniciativa de realizar pesquisa de avaliação decorre em grande parte das informações demandadas pelos tomadores de decisão. Laurence J. São Paulo: Martins Fontes. Our obsolete market mentality: civilization must find a new thought pattern. LESTER. São Paulo: Ática. New Jersey: D. Aaron B. Public Administration Review. (Eds. Washington. (Traduzido e incluído neste volume. DYE. A título de conclusão. A third concept of liberty. Devetopíng nations: quest for a model. Brasília: Editora Universidade de Brasília. ed. E o sistema de tomada de decisão. p.) ___ . Norberto. o conceito de desenvolvimento permite operacionalízaçáo por meio de políticas públicas decididas pelo conjunto dos atores sociais. implementá-las e avaliá-las para preencherem sua função no mundo concreto do aqui e agora. Public Administratíon Review. Nov. p. Dec. BERLIN. 55171.) SCHNEIDER. p. 4Apr. Foresman/üttle. São Paulo: Pioneira. Alberto Guerreiro. (Traduzido e incluído neste volume. 21-59. CLINE. constata-se que o pensamento e a experiência de desenvolvimento no último século desfiguraram a expressão romântica do sonho de progresso reinante nos séculos anteriores. Diferentemente do mito do progresso. 46 (1). (Traduzido e incluído neste volume. Modernizatlon: toward a possibility model. BOBBIO. ALLISON. Jr../Dec. Malcolm L.) SKINNER. 19 (2). 1982. Essence ofdecision: explaining the Cuban missile crisis. GOGGIN. Upper Saddle. G. 3. 1988. __ . 1981. A economia e o interesse público. 24 (7). Charles E. p. 10 (3). p. Illinois: Scott. por sua vez. depende de informações relevantes e sólidas para que tenha eficácia em seu empreendimento. Brasília: Editora Universidade de Brasília. RAMOS. Jeffrey L. Public Administration Review. 109-117. 1958. July/Aug. PRESSMAN. ed.July2000. Herbert A. 3 (2). O. 1986. Still muddling. 1984.. Quem delibera precisa de informações pertinentes e relevantes e deixa saber de quais informações precisa. (Traduzido e incluído neste volume. 1967. 1990. Graham. 8-14. Quem "groduz" informações (pesquisadores de avaliação) nem sempre tem clareza ou consciência sobre o uso que terá a informação gerada por seu empreendimento de pesquisa. 2005. Cabe elaborá-las. 1618. not yet through. fseb: fábrica de ideologias. essa relação de mútua dependência entre o conselho deliberativo e a pesquisa de avaliação ainda tem um vasto campo de crescimento a percorrer.) GALBRAITH. 1986c.. John K. Niccola. Public Administration Review. Karl. p. D. Caio Navarro de. Alternative conceptions of accountability: the example of health administration. 1999. Referências ABBAGNANO. Thomas R. 2./ Feb. l OLEDO. Commentary. 51726. Philip D. Quatro ensaios sobre liberdade. Public Administration Review.) __ . 99-1 18. p. p. ZELIKOW. Public Administration Review. (Traduzido e incluído neste volume.) __ . Feb. ed. May/June 1975. 1947.) POLANYI. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland. In: BELING. 35 (3). Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. 1970. 27 (5). TOTTEN. The evolution of a policy orientation for evaluatíon research: a guide to practice. Journal of Public Administratíon Research and Theory.

Totten (Princeton.. (Emile Boutroux) . N Tradução: Francisco G. 21-59). not indeed for its Newton or Darwin. que teve lugar entre 26 e 28 de março de 1967. organizado por W! A. a sociologia teve. da Universidade do Sul da Califórnia (USC). shoulã look. BelingeG.A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade* 2 Alberto Guerreiro Ramos University of Southern Califórnia Não vos inquieteis. J. O presente trabalho foi submetido pelo professor A. o pensamento sociológico nos Estados Unidos atingiu um momento áureo. Guerreiro Ramos para publicação nos Anais da 45a Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais.: D.. pelo dia de Amanhã. em seu número l. Esag/Udesc. pois. 5-30. N. A Revista de Administração Pública (RAP). a mesma revista RAP republicou a versão de 1967. Von Nostrand. O reducionismo. Até recentemente. no 2B semestre de 1967. p.. Heidemann.. or its Pasteur. da Fundação Getúlio Vargas. (Sermão da Montanha) C'est 1'erreur de Ia philosophie contemporaine â'avoir confondu necessite et déterminisme. em competente tradução de Hugo Wahrlich.. (Karl R.. sociology . esse país caracterizava-se por uma grave fraqueza: grandemente influenciado por uma orientação reducíonista. Popper) os últimos vinte anos. 1970. É esca versão revista . um enorme progresso. Em 1970. na verdade. 7-42. p. Parece-me que um dos principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia norte-americana se libertou em grande parte do jeducionismo. publicou-o. but mtherfor its Galileo. p. nos Estados Unidos. O. e a ciência social norteamericana assimilou o conceito de totalidade. de 1983. que apareceu no livro Devehping nations: quest for a moãel. com freqüência favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto parcial da realidade social. o autor submetera à publicação uma versão mais elaborada desse artigo. porém. como enfoque que tende a explicar a realidade social mediante somente uma de suas partes. de amanhã cuidará de si mesmo. está hoje superado. porque o dia.

e (5) concebe como instável. por exemplo. Viveu o resto de seus dias. a imagem do futuro destas. aqui. Easton. Essas sociedades representam. Ramos formou-se em direito e sociologia. Talvez. Nascido em Santo Amaro da Purificação. onde deu continuidade a seu trabalho de pesquisa e docência. Após a anistia. (4) sugere. até abril de 1982. trabalhou no Depattamento de Administração do Serviço Público (Dasp) e na Fundação Getúlio Vargas. que o processo de modernização não tem de se orientar segundo algum arquétipo platônico. relativamente à modernização: 1) pressupõe que a "modernidade" não está localizada precisamente em algum lugar do mundo. estabelecendo-se correntes com as designações de: "teoriade sistemas" (Merton. destacam-se a Redução sociológica. Sua obra. mais ou menos identificado com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos. 81. (3) caracteriza e rebate a "armadilha cognitiva" da nação como í referência teórica para tratar de modernização. Teoria N c Teoria P O atual estágio dos estudos sobre modernização é significativo e estimulante. EUA. o surgimento de uma ética mundial contrária à tolerância com a pobreza. focalizando um dos principais tópicos contemporâneos. no que tange à modernização. 6 e 7. 82 e 88). depois de ter perdido o mandato de deputado federal e os direitos políticos. Além desses aperfeiçoamentos em relação ao texto publicado em 1967. num mundo de ' abundância. quer em forma de livros ou de artigos. de extraordinária acuidade e relevância para o seu tempo. 60. estará ameaçado.). Administração e contexto brasileiro e A nova ciência das organizações: uma reconceituaçáo da riqueza da nações. ao examinar esses trabalhos. possa deslocar-se para a área periférica. esta instabilidade torna possível que um país hegemônico. no contexto da teoria da dependência. mas igualmente entre muitos cientistas sociais europeus contemporâneos. o presente trabalho. partindo dessa premissa. Mas esse avanço. foram acrescentados cinco parágrafos em que o autor. em termos de conteúdo teórico. qualquer que seja sua configuração atual.. nos EUA o conceito de totalidade foi. Surgindo como categoria lógica na doutrina de Hegel. portanto. como pesquisador e professor e integrou com outros expoentes da época o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb). a teoria da modernização. como forma de superar as limitações do modelo sinóptico. operacionalizado e isso representa um progresso científico muito importante —. para emprestar seu apoio e prestígio ao nascente programa de mestrado em Planejamento Governamental (CPGA/UFSC). Entretanto. na Escola de Administração Pública da Uníversíty of Southern Califórnia (USC). em 1980 e 1981. Entretanto. em 1915. respectivamente: (1) atribui o sucesso do parsonianismo à exagerada institucionalização dessa corrente no meio acadêmico das ciências sociais. apesar do "materialismo histórico" de Marx. para as assim chamadas sociedades "em desenvolvimento". encontramse cinco notas substanciais. sempre terá possibilidades próprias de modernização. no entanto. O postulado principal da Jeoria N. cujos pólos designei. deva-se destacar. mais pelas questões que têm sido suscitadas do que por causa das clarificações e das soluções oferecidas. a oportunidade de conhecê-lo melhor no passado. estado da Bahia. na cidade de Los Angeles. quase inteiramente inéditas. a principal diferença constatada seja o abandono do incrementalismo. voltou momentaneamente ao Brasil. e 2) sustenta que toda nação. nos seguintes termos: Nas seções 5.. e outro possa assumir a área central. Embora seja um nome estabelecido na antologia dos pesquisadores brasileiros. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 43 . no que se refere a totalíciãclè". etc. ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciência social norte-americana. Almond. estranho a suas possibilidades. os autores filiados à Teoria N apontam dicotomias. por Teoria Ne Teoria P. (2) exclui o incrementalismo. o arranjo de equilíbrio entre as nações. continua tendo um significado bastante lógico não somente entre os marxistas. Alberto Guerreiro Ramos merece ser mais bem conhecido pelas novas gerações e ate por aqueles que não tiveram 42 " Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicaS e modelos de análise uma noção clara sobre o conceito de modernização. por um arquétipo rígido de modernização. A maioria dos autores evita enfrentar a tarefa de dar-lhe uma definição. com base no efeito demonstração. em favor do contextualismo dialético. e. A compreensão do fenômeno da modernização é muitas vezes presumida gratuitamente. Em 1966. por assim dizer. e vice-versa. ATeoriaP. Entre suas numerosíssimas contribuições acadêmicas. que. em Florianópolis. como "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento" e sociedades "paradigmáticas" versas sociedades "seguidoras". "cibernética" (KarfDeiitsch e outros) e "teoria geral de sistemas" (Kenneth Boulding e outros). os que falam em "obstáculos ao desenvolvimento" ou "pré-requisitos da modernização" estão condicionados pelos postulados determinísticos da Teoria TV. Parsons. Katz e Kahn. as duas primeiras sendo extensões de notas anteriores. região sul do Estado da Califórnia. Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap). verificamos que eles podem ser situados num continuum. não há que agora é apresentada pela primeira vez ao público de língua portuguesa. Para começar. e prefere assumir o contextualismo dialético "como expressão mais apropriada de uma forma possível. como demonstra. continua a ser de extrema importância e surpreendente atualidade também em nossos dias. apresenta duas características principais.Esse conceito de totalidade tem origem na Europa. Como conseqüência desse modo de ver. cuja efetivação pode ser perturbada""f>ela sobreposição de um mod^cTnormativo rígido. os autores têm se estendido largamente sobre a matéria. 20. de superar o enfoque sinóptico" de compreensão da realidade. é que existe uma lei^denecessidadehisrórica que compele toda sociedade a procurar alcançar 3 estágio em que se encontram as chamadas sociedades desenvolvidas ou modernizadas. num dado momento histórico. a menos que seja expurgado dos resíduos de um evolucionismo metafísico do século 19. No presente artigo. Freqüentemente. de decisão. viu-se forçado a deixar o país. mais tarde conhecido como modelo racional. na edição de 1970 (notas n. O presente texto diferencia-se da edição de 1967. de Braybrooke e Lindblom. do ponto de vista acadêmico.

e. Para salvar o determinismo .. Meu voto é para que liberteis vossas imaginações culturais de todos esses outros modelos [. têm estreita relação com a Teoria N: Num mundo marcado por graus de atraso. há sempre determinismo e liberdade. tomando.4 No mesmo diapasão. por conseguinte. não teremos mais determinismo. também é impossível definir um número determinado de características de atraso. segundo a qual é a história dos países adiantados ou estabelecidos industrialmente que traça o caminho do desenvolvimento para os países mais atrasados. Determinismo ou liberdade é um falso dilema. Se excluirmos do critério determinista toda e qualquer margem para a liberdade ou para o papel das decisões ou das escolhas humanas. e a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas. Se afastarmos do processo social suas determinações objetivas. Ásia e África. ou "Modernização: protesto e mudança". A essência desse paradigma é a noção de "possibilidade". ao arbítrio.As seguintes afirmações. Encontramos a Teoria P embrionariamente presente nos trabalhos de maior profundidade publicados nos Estados Unidos sobre modernização. pode favorecê-lo. Se pode ser encontrada entre vós..] assim como não existe um conjunto certo de pré-requisitos de desenvolvimento econômico. torna-se necessário explicitar ou articular. que se torna o foco de atenção da sociedade seguidora.. pela própria natureza desse atraso.] sempre que se enunciou alguma teoria que considerava determinado sistema de valores como pré-requisisto para o desenvolvimento.' Boa parte de nossas cogitações acerca da industrialização dos países atrasados é dominada . porém. a seguinte citação.] e que mediteis livremente sobre o que realmente desejais.. Isso ocorre com quase todos os que.de qualquer conotação metafísica. o niilismo. Ilustraremos concretamente esta observação. temos as seguintes afirmações de Hirschman e Gerschenkron: [. e que depois se estenderam a outros países europeus.9 Breve história do modelo de possibilidade A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de possibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista.que é essencial à ciência social . sem determinismo. a impossibilidade de uma ciência social.. de autores diferentes.. apresentado no Brasil num simpósio sobre obstáculos ao desenvolvimento: [. econômicos e políticos que se desenvolveram na Europa Ocidental e na América do Norte. No processo histórico e social.consciente ou inconscientemente . nos séculos 19 e 20. o paradigma emergente a que nos referimos anteriormente e está implícito nas últimas transcrições. o estudo comparativo da modernização tem que se preocupar com a sociedade paradigmática. entre outros. O que representa um percalço ao progresso. escreveram a respeito de modernização.. isto é.. aqui nos Estados Unidos. Somente poucos autores. de Eisenstadt. uma espécie de complexo hamletiano. tirada de um ensaio de Mills.2 Considero modernizado o sistema que se aproxima do tipo de sistema vigente nas modernas sociedades ocidentais. modernização é o processo de mudança no sentido dos tipos de sistemas sociais. nesse terreno. o desenvolvimento de um país atrasado pode. tender a diferir fundamentalmente daquele verificado num país adiantado.10 A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 45 44 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . aos continentes da América do Sul. em algum lugar. isto é. por exemplo. uma ambivalência metodológica.. Se lermos os artigos de Bendix e Levy.. entre os séculos 18 e 19. Em vários aspectos muito importantes. tão sistematicamente quanto possível. Talvez seja bom que encontreis obstáculos a essas espécies de desenvolvimento. Evidenciase. observa-se que esses autores professam algumas idéias pertinentes à Teoria P.pela grande generalização de Marx. bem como.] não encontrareis a resposta na Europa histórica nem na América do Norte ou Rússia Soviética contemporâneas. em geral se pôde contestá-la eficazmente com base em fatos empíricos: é que comprovadamente houve desenvolvimento. sem o auxílio de tal pré-requisito. ou seja. os EUA como o extremo até hoje atingido nesse particular.5 A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências sociais em nossos dias.. num dado cenário e estágio. podem ser considerados decididamente associados à Teoria P. Albert O.8 E bem verdade que estas citações não fazem inteira justiça ao pensamento dos autores. em circunstâncias diferentes. mas fatalismo.3 Historicamente. eu não sei. tais como C.. O determinismo é inconcebível sem liberdade. é necessátio compreender que determinismo e liberdade não se contrapõem.6 [.1 Esta divisão do mundo em sociedades adiantadas e sociedades seguidoras constitui um dos elementos básicos da definição de modernização. E muito pertinente. Wright Mills. estaremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade em si. Hirschman e Alexander Gerschenkrori.

tel quil aurait pu être (Esboço histórico apócrifo do desenvolvimento da civilização européia tal como ele não ocorreu. com certeza os historiadores e os sociólogos deterministas a considerariam como a única história absolutamente necessária.13 A fim de demonstrar seu pensamento. mas o rumo desse evento é determinado por aquilo que dele participa". Contudo. efetivamente reconhece as possibilidades. Para Renouvier. as possibilidades objetivas são reais e sua existência pode ser demonstrada "segundo regras empíricas gerais". De interesse especial. Para eles.17 Assim. que efetivamente poderia acontecer". com base na categoria da possibilidade. Todavia. Uchronie (lutopie dam Vhistoire}. a visão que Renouvier teve da realidade histórica e social implica o que neste ensaio denominamos Teoria P. escolher uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de certos limites. Renouvier escreveu o extraordinário livro. como conceito sociológico. em dois ensaios de Max Weber. em sua concepção da causação histórica e social. "o indivíduo em geral é vítima de uma ilusão. no campo das ciências sociais. disse ele. como ninguém o fizera antes. ele viu descontinuidade onde geralmente se supõe haver continuidade. Esquisse historique apocryphe du développement de Ia civilisation européenne tel quil na pás été. Sem dúvida alguma. A continuação desse modo de pensar pode ser acompanhada até o presente. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do conceito em causa na filosofia. ao tempo da batalha de Maratona. desde Aristóteles. A história. Parece que a palavra "possibilidade" apareceu pela primeira vez. O sujeito de uma opção. em outras palavras. Na realidaoei o que Renouvier pretendia era mostrar um rumo possível para a civilização ocidental. Os acontecimentos do mundo ocorrem como uma série de começos. Antecipando-se a Eugène Dupréel. publicados. talvez tenham sido os estóicos os primeiros a estabelecer as linhas mestras da justificação da Teoria N. tivesse Marco Aurélio tomado decisões diferentes das que efetivamente tomou. publicado em 1857. no campo da ciência social. O curso de acontecimentos descrito por Renouvier é tido como uma possibilidade real ou objetiva. seja em forma consistentemente articulada ou apenas implícita. o continuum não existe no mundo. na revista Archivfir Sozialwissenschaft una Sozialpolitík. Se houvesse sido essa a possibilidade de fato ocorrida. até Deus é confinado pela necessidade: Deus nada pode fazer diferente do que faz. os filósofos têm andado às voltas com essa idéia. São "discretos" no tempo e no espaço.A maneira pela qual esses dois íàtores se combinam na dinâmica dos acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequívoca. sobretudo no que diz respeito às ciências sociais. Todavia. quanto à necessidade incontestável que faz com que o fato consumado lhe pareça ser o único. Segundo Abelardo. intitulados "Qbjectivity in social science and social policy" e "Criticai studies in the logic of cultural sciences". não há atualmente uma percepção sistemática da possibilidade como um conceito-chave do pensamento científico. Nossa ignorância das causas necessárias é que nos leva a dizer que uma coisa é possível. respectivamente. de que a possibilidade pertence a um "campo quase virgem" e que representa "o benjamim entre os grandes conceitos". que foi professor de Émile Durkheim e influenciou William James. somos forçados a admitir que cada situação apresenta uma combinação própria desses dois aspectos. Hellas poderia ter sido levada a urna situação teocrático. "Possível" e "possibilidade" aparecem diversas vezes em Uchronie como palavras-chave. nos trabalhos dos filósofos e dos cientistas sociais. pelos historiadores da filosofia. 46 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise a causa A "determina a trajetória de um evento. só pode ser bem-sucedido se em seu comportamento considerar as limitações concretas de sua escolha. num processo de mudança. embora não apresentasse em seu livro uma exposição sistemática da matéria.15 Renouvier é incluído. Hobbes dá eco a essa tradição. Aliás.religiosa se os persas tivessem derrotado A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 47 . como as de Hegel. dentre todos os outros imagináveis. Comte e Spencer. Renouvier sustenta que "os que se inclinaram para a afirmação de uma necessidade universal"'4 foram enganados pelo que ele chama "ilusão do fato consumado". Por exemplo. Ele formulou uma crítica muito consistente das teorias da "evolução necessária". Entre os filósofos. Teoricamente. Esse conceito não deixaria de ser familiar a Marx. poderia acontecer b em vez de B. tal como poderia ter ocorrido). ele admite que. foi Max Weber quem tratou diretamente do assunto. Desejo apenas salientar alguns de seus aspectos filosóficos para melhor entendimento das implicações sociológicas da questão. isto é usado para explicar B em termos de um acontecimento necessário que presume o mundo como contínuo. os acontecimentos estão sujeitos ao curso da natureza.12 Aqueles filósofos consideram o "possível" como o oposto do "necessário".16 Mas que espécie de possibilidades? Weber respondeu à pergunta cunhando a expressão: "possibilidade objetiva". uma exposição de acontecimentos que não tiveram lugar. Assim. Para Weber. em 1904 e 1905. uma vez que pretende ser ciência". Destarte. nesse particular. nas datas indicadas. A observação de Ernst Bloch. e somente por causa da sua ignorância é o homem levado a admitir a existência de "possíveis". é a obra do filósofo francês Charles Renouvier.'1 é verdadeira. Quando B acontece depois de A. quando afirma que não existem possíveis no mundo real. History and class consciousness. Ele só admite possibilidades epistêmicas. entre os representantes do indeterminismo. A Teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. há certos pontos em que se aproxima muito de sociólogos teóricos que não são índeterministas. Ucrânia é umautopia do passado. pelo que se pode deduzir do livro de Georges Luckacs.

Vale relembrar o estudo de Weber. A burocracia. dadas as decisões apropriadas. Esse julgamento de possibilidades não é arbitrário. Com esse critério. "auto-sustentação" e "arrancada". torna tautológicas as exposições e as interpretações destes últimos. não poderemos jamais afirmar que uma decisão humana não pudesse ter sido diferente da que efetivamente acabou acontecendo. pois. Weber sugere que se poderia escrever uma história ucrônica do Império Romano desde que se presumisse que. produzindo para o consumo próprio do dono". Mannheim sugere um novo "método de observação". Essa imaginação é a qualidade de espírito que se faz necessária. Aponta as raízes da decadência da civilização antiga na contradição. O conceito de possibilidade constitui. conforme vista por Renouvier e Weber. problemas como "colapso". se ela não reconhece que existe na causação histórica ou social um lugar para a opção humana. por exemplo. em matéria de modernização ou desenvolvimento. isto é. estamos contemplando aquilo que ocorreu. possui um teor mínimo essencial de certeza e suporte empírico. por exemplo. de frente. isto é. observa Mannheim. tencionarmos atacar. libertos do princípio metafísico da necessidade histórica. saber por antecipação [. uma concepção de realidade histórica e social que a vê como o resultado permanente de uma tensão entre possibÜidadesobjetivas e escolhas humanas. isto é. enfraquece desde logo sua capacidade de observação empírica das A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 49 . que denomina como enfoque in statu nascendí. possibilidades objetivas para que o Império Romano evoluísse de maneira diferente da que se verificou. ao escrever: Num dos casos. não "necessariamente". se considerarmos tanto a situação histórica e os "fatos" a ela relacionados. bem como inovações e mudanças conscientemente controladas. O cientista deve possuir uma imaginação treinada 48 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e disciplinada que o capacite a enxergar a multiplicidade de caminhos dos fatos que se consumam. o observador poderá libertar sua Ciente da "ilusão do fato consumado" (Renouvier). nessas condições. mas. ficamos em condições de compreender os eventos ocorridos. Mais uma vez. pois. o despotismo. Todos esses tópicos implicam a Teoria P. como o fez Weber. Todavia. como algo que ainda não ocorreu e. baseada na escravidão. podemos dissipar a ofuscação do fato consumado. inclusive a decisão que de fato em algum momento se tomou. em que ele tenta diagnosticar um caso de "colapso". As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. "II n'y a science que du cachê". mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos. um requisito essencial para a análise científica da realidade social. "The social causes of the decay of ancient civilízation". mas também para encontrar uma explicação mais satisfatória dos eventos ocorridos. ao estudar o caso da "decadência da civilização da Antigüidade". passados e presentes. com a "livre divisão do trabalho regulada pelo regime de trocas do mercado urbano".19 Utilizando essa categoria com base em suportes empíricos. isto é. porém. não resolvida. e um mercado urbano. a causa está na falta de uma articulação consistente da "divisão não livre do trabalho. Ademais.] exatamente quais as estruturas que a sociedade tenderá a adotar.ciência. essa categoria nos permite construir "tipos ideais" à guisa de padrões de acontecimentos que podem emergir do presente. tivessem ocorrido certas possibilidades objetivas. ao invés. portanto. No caso da liberdade.. como algo não "necessário". mas representa uma possibilidade objetiva. "nunca se poderá transcender o eu quero. descobrimos outros rumos que poderiam ter sido tomados. como cientistas sociais. ele constitui apenas uma entre miríades de "possibilidades". a decadência moral nos mais altos escalões do Império Romano. Em outras palavras. disse Gaston Bachelard. entre uma "economia natural". não quisermos considerar-nos especialistas em interpretações tautológicas post hoc.23 "Todo observador que acredita". publicado em 1896.21 J] É esse o sentido da ênfase de Weber sobre a possibilidade objetiva como //instrumento analítico de análise sociológica. Na discussão da ação humana. Weber voltou ao tema que Renouvier denominou "a ilusão do fato consumado". a ilusão do fato consumado. quanto o modo como os seres humanos reagem em determinadas circunstâncias.. Sua explicação desce à essência da evolução do Império. o luxo. de considerar "tudo o que aconteceu como a única coisa que poderia de fato ter acontecido". Criticando a estreíteza da visão post mortem do curso dos acontecimentos. A ciência social não pode ser científica se ela equipara o "ocorrido" com o necessário. Toda explicação ou interpretação que se baseie unicamente nos aspectos mais evidentes dos fatos não merece o nome de . ligado ao comércio internacional. e à qual têm sucumbido muitos historiadores e cientistas sociais. se nós.os gregos. nas propriedades rurais. como "tipo ideal". não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". olhamos para o evento como algo que está "em formação". e isso se nos afigura como "necessário". Ele utiliza essa categoria não so{/ mente para formular "tipos ideais". Weber sustenta que muitos estudiosos simplesmente não perceberam o ponto crucial quando citaram como causas de "colapso". não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto"18 dos fatos. mas desde que determinadas tendências sejam estimuladas.22 Havia. Weber salienta que por meio dessa categoria torna-se possível julgar o quão adequada é a relação entre a imaginação e a realidade. ou seja.20 Aliás. do ponto de vista de uma evolução em marcha. mas não o foram.

O referido autor vê determinismo e opção ou liberdade humana em relação recíproca e chega a uma noção de possibilidade que se enquadra na perspectiva do presente ensaio. um de cujos pressupostos é a possibilidade objetivamente real (das objektive-real Moegliche]. Pode parecer paradoxal incluir Robert Merton entre os representantes a leoría P. porém incertos no que se refere à sua realização. o enfoque in statu nascendi leva o observador interessado na efetuação de novas possibilidades a valer-se de sua condição de participante no processo de mudança para tomar decisões estratégicas. coisas que já °ram há muito formuladas por Merton. Ele rejeita a concepção metafísica ou teológica do possível. a sociedade capitalista pode evoluir para a tecnocracia. necessidade transcendental ou mesmo necessidade matemática. de certa maneira.25 Esse autor situa-se na tradição marxiana. anuncia o que não existe. Spengler. dadas novas condições. e estas leis. variam elas próprias segundo outras leis. considerando-a uma visão de possibilidades que estão sempre disfarçadas sob o manto da realidade aparente. a afirmação que se segue tem um caráter bem marxiano: A humanidade somente levanta problemas que ela própria pode resolver. Possibilidade objetiva é também a expressão que aparece diversas vezes num dos mais importantes ensaios que em nossos dias procuram abrir novos horizontes para o raciocínio dialético. Georges Gurvitch explora a idéia da possibilidade de uma maneira original. neste ensaio.26 O papel sistemático do fator subjetivo na causação das coisas seria a condição que permite aos homens serem os "produtores conscientes de sua própria história". então a solução.]. O fato de que a Alemanha. todavia. Em certas ocasiões. e não meros agentes passivos de (ímfatum. Refiro-me a The principie ofhope. revela-se capaz.27 O raciocínio utópico.24 Tal como o concebe Mannheim. como inovações teóricas. podemos observar diversas regularidades tendenciais. a possibilidade só é dada ern estruturas. de autoria do filósofo alemão Ernst Bloch. não experimentou uma seqüência revolucionária. penetrar muito nas riquezas do pensamento de Bloch. No livro intitulado Déterminismes sociaux et libertehumaine. o aparente movimento próprio da história e da sociedade. isto é. O fato de se associar Merton histocom a noção de pré-requlsiros não constitui. um problema de opção humana. necessariamente. A consistência das possibilidades é. a sociedade feudal poderia ter evoluído para uma teocracia. de modificar ou inverter situações. mas se o grande momento só encontra homens por demais pequenos para a solução.. Destarte. de criar possibilidades e destruir o impossível. diz ele. Ele confere um significado positivo à palavra "utopia". que ele concebe como parcialmente condicionada. para Bloch. por fortes razões. O fator objetivo é a potencialidade não realizada da variabílidade do mundo no quadro de suas leis. Disfarçado sob a designação de "regularidade tendencial". todavia. presente em seu enfoque. às vezes. ao menos em princípio. de engendrar novas conjunturas e de identificar novas estruturas parciais e globais". a riqueza de seus escritos não tem sido suficíene mente explorada. e por vezes mesmo em alguns de seus segmentos. O autor apresenta essa "atitude experimental" como o oposto da atitude alienada implícita no dogmático critério postmortem. será apenas possível. no dia 9 de novembro de 1918. Por exemplo. tomar um rumo imprevisível. porque um evento ocorreria com absoluta certeza. é prova disso E.29 Não podemos. Na realidade.. suas opiniões têm sido distorcidas P°r terceiros. Pode. "em seu mais alto grau. mas se encontra concretamente em vias de realização. Hoje. necessidade metafísica. Apresentam-se. Para ele. caso se verificassem todas as suas condições.30 E oportuno mencionar aqui que Gurvitch inclui Hege!. "A liberdade". não se pode prever que lado vai vencer. Diz ele: O fator subjetivo é o poder não realizado de mudar as coisas. será ainda precariamente possível. Bloch salienta explicitamente o papel do fator subjetivo no processo de mudança. e trata uma estrutura em processo de evolução como se ela já tivesse tomado sua forma definitiva. Assim. O condicionamento patcial é um dos elementos dessa espécie de possibilidade. Antes de o jogo começar. trouxe-o para a área da Teoria P. a utopia constitui um instrumento do que Bloch denomina dialética antecipatória. por exemplo. enfim. para a democracia econômica pluralista ou mesmo para o comunismo. uma A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 51 50 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o conceito de possibilidade está. conjunturas e situações concretas. Em todo tipo de estrutura global. Gurvitch assinala que o determinismo não eqüivale a uma "previsibilidade perfeita dos fenômenos". que o determinismo não é fatalismo. Os dois fatores encontram-se permanentemente interligados no movimento dialético de uma ação recíproca. Toynbee e Burnham entre os que identificaram determinismo com necessidade ou fatalismo imanente.mudanças emergentes.28 A posição de Gurvitch contra a interpretação errônea do conceito de determinismo. para uma federação de cidades livres ou para uma monarquia territorial. Afirma o autot: As regularidades tendenciais são conjuntos de orientações com rumos mais ou menos precisos.

que não favorecem nem impedem o efeito. desprezível ou considerável. entre uma condição ou um fator.33 Referindo-se aos que formam a escola de Marshall. examinando brevemente o conceito de "intervalo" de Duptéel.^ A crítica posterior de Hirschman (1958). contrapondo seus traços aos da Teoria A^. ele advertia: [. temporariamente e em grau limitado. a respeito dos pré-requisitos na teoria econômica. (3) eventos indiferentes. talvez possa ser perdoada sua margem de imprecisão e erro. quando certa condição está presente ou ausente. (2) eventos não favoráveis ao efeito.36 Maclver vê a continuidade na realidade social como tesultado de um arranjo precário de circunstâncias que a qualquer momento pode ser profundamente rompido por algum fatot precipítante que emerja interna ou externamente. Ele sustenta que as teotias econômicas clássicas de Adam Smith. Um agente ativo — e a referência a tal fator é apropriada num ensaio sobre modernização — pode. Ofereceremos. os seguidores prejudicam os fundadores. que opera por meio de forças que lhe são intrinsecamente próprias". Ter uma percepção sistemática das implicações da Teoria A'' talvez seja uma das melhores Janeiras de livrar a teoria contemporânea de seus preconceitos. Maclver propõe que ele seja substituído por um modelo "equilíbrio-precipitante" de acordo com o qual não há "permanência" nem "ordem autoconservadora". Dizer que detetminado efeito é o único resultado "necessário".. mediante comportamento estratégico. Já naquele ano. Permite revelar a identidade do existente e do inevitável. o equilíbrio é fundamental. até que alguma intrusão ou fatot explosivo o converta em outro estado de coisas". Robett M. é apelar pata a metafísica. equivalentes ou substitutos funcionais. o conceito de requisito funcional tende a ser tautológico ou expostfacto.34 Maclver não contesta que esse método tenha validade limitada.] uma vez abandonado o postulado gratuito da indispensabilídade funcional de determinadas estruturas sociais. Quanto à Teoria A^. Karl Marx e Alfred Marshall têm em comum o postulado de que existe um "sistema econômico telativamente independente.. Concluiremos esta parte do ensaio. a qui. Na realidade.37 Não devemos hesitar em colocar Merton na companhia dos mais legítimos representantes da Teoria P. de Gerschenkron. por pouco que seja. essas enunciações provavelmente conterão imprecisões e talvez até erros. Tudo o que está implícito nesse enfoque "é um estado de coisas que dure. tirar partido das possibilidades do intervalo e evitar o que metafisicamente seria considerado um resultado "necessário". três espécies de eventos podem ocorrer: (1) eventos que impedem a consumação de causa-efeito. Discutiremos essa teoria. bem como "a fé no triunfo final da causa específica que aqueles economistas em geral invocam. Merton formulava de modo consistente a idéia de pré-requisitos em termos muito apropriados. mas ainda incluiu a categoria da "variação possível" em seu "paradigma da análise funcional". na hipótese em exame. segue as mesmas linhas trilhadas por Merton em 1948.indicação de que ele professasse a Teoria jV: por vezes. considerado como causa. John Stuart Mill. Seu conceito de "causa como ptecipitante" implica a negação de um curso de acontecimentos "normal" e "necessário".. O que ele contesta é a premissa de que as determinantes "pertutbadoras" não podem produzir novas formas de equilíbrio. o curso normal dos acontecimentos". e seu efeito admitido. existe sempre um intervalo. sete pares de assertivas polares para descrever a essência tanto da Teoria N quanto da Teoria P. Maclver também parece ver a dinâmica do determinismo baseada na presunção do que poderia ser a Teoria P.] esse conceito continua sendo um dos mais obscuros e empiricamente mais discutíveis em toda a teoria funcional. Desde o começo. imediatamente necessitamos de algum conceito de alternativas.35 52 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Características da Teoria P Podemos agora apresentar em proposições analíticas as principais características da Teoria P. Tal como empregado pelos sociólogos. construiremos um tipo ideal jamais enunciado plenamente por qualquer teórico contemporâneo: mesmo os adeptos das teorias de pré-requisitos inserem em seus trabalhos considerações pertinentes ao campo da Teoria P. Por esquemáücas que sejam. Isto dirige a atenção para a gama de variação possível nos elementos que. Maclver salienta: "Pata eles. David Ricardo. A explicitação plena das tendências sadias desses autores e impedida por sua sujeição consciente ou subconsciente à Teoria N. Assim escreveu: [.32 O modelo deles é o do "equilíbrio-perturbação". Também para ele não há continuidade no mundo. se nossa tentativa representar uma contribuição para resolver o impasse atual em que se encontra a teoria da modernização. Merton não apenas tinha uma clara idéia do modelo de substituições.. Como dizia Bacon. e "apenas modificam. "a A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 53 . Se esse intervalo for considerável. não sujeito a mudanças imprevisíveis. Referindo-se a essa questão. Entretanto. podem servir a um requisito funcional. tem dentro de si as forças que o sustentam e recupera-se dos constantes impactos que sofre".

Ele so social não se pode ser integraldeve ser um espectador. podemos evitar despodem ocorrer eventos inesperados. conduzindo a sociedade a um novo estágio.3. Ela tem sido antevista. mas apenas Presume-se como possível o conhecom graus variáveis de certeza. sem é uma contradição de termos. nos trabalhos de muitos autores. a tada ciência social é mostrar o que. e sua natureza e vimento. O curso dos onisciente. 5. Tudo o que aconteceu é a única 1. a tarefa 5. todas as sociedades estão em incumbidos do aprimoramento das desenvolvimento. terá sido atingido o principal objeto visado pelo presente ensaio. caminhos e colapsos. leva muito tempo até que um paradigma emergente se imponha. a orientação há pensat sem um rudímento de ou rumo transcendente do processo. Sob a ótica desse sismodernização.4. Jamais poder-se-ia chegar a um conhecimento sinóptico do processo social. pode ser vista como um aspecto do paradigma científico. Se observarmos os múltiplas. exibem dora. O curso dos acontecimentos resulta 2. relação só fazem sentido quando estão associadas a possibilidades de desenvolvimento ou modernização de cada sociedade. Só quanto à melhor maneira de alcanpodem existir indicadores ad hoc çar a modernização ou o desenvolde modernização. um caminho A história sempre nos apresenta um ótimo e único a ser palmilhado horizonte aberto a possibilidades rumo ao futuro. futuro destas. condições nas sociedades em deem diferentes graus. As primeiras. Deve-se elaborar inque hoje possui as características de dicadores de desenvolvimento ou um sistema. refa da ciência social é descobrir o em última análise. Tudo o que aconteceu é uma entre as muitas possibilidades objetivas coisa que poderia ter acontecido. Em geral. que conhece todas essas acontecimentos resulta continuacausas necessárias. a vemos distinguir sociedades dicotomia entre sociedades desendesenvolvidas de sociedades em devolvidas e sociedades em desenvolsenvolvimento. para que os agentes tema. pode se realizar. No que tange ao presente. linear de evolução. a categoria caràs subdesenvolvidas a imagem do dinal das ciências sociais é o mundo. que está emergindo em nossos dias. decimento sinóptico do processo sopendendo sempre das circunstâncial. mente do jogo entre fatores objecom absoluta certeza. laciona necessariamente com uma Existem apenas possibilidades epissituação dada. Não existe processo normal unilinear.38 Estamos certamente vivendo uma fase transicional da história das ciências sociais. a fim de ser capaz de ver. a mente acontecer e estabelecer os fim de contribuir para a participapré-requisitos ou requisitos para ção humana na construção e para a sua realização com base no que transformação consciente das socieaconteceu anteriormente. Não idéias preconcebidas. A idéia vador afastado da arena dos interesde um pensar separado da prática ses. é acontecer a curto e longo prazos. 7. nem há prática sem um rudimento de teoria.verdade emerge mais do erro do que da confusão". um obsermente um cientista social. Sem ser protagonista no procesprotagonista no processo social. 3. que poderiam ter acontecido. 2. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 55 1.No que respeita ao presente. a um estágio diferente da imagem convencional de seu futuro. prática. ao mesmo senvolvimento possam orientar-se tempo atrasadas e modernas. Na realidade. possível fazer previsões. como vimento é teoricamente desnorteasociedades paradigmáticas. Na história contemporânea. No momento atual da história. sibilidades é sua ignorância ou seu A possibilidade objetiva opõe-se à conhecimento incompleto do curpossibilidade abstrata. de. mais comumente como uma espécie de "conhecimento tático" (Polanyi) do que como um modelo sistemático.O que faz o homem pensar em pôs. Teoria N Teoria P 4. As possibilidades podem ser reais e empiricamente demonstradas. no sentido de Kuhn. eis que se reso dos acontecimentos necessários. A qualquer momento pré-requisitos. A Teoria P. cias concretas. 54 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . nesses momentos de transição coexistem e sobrepõem-se parcialmente paradigmas contraditórios de pensamento científico. Todas elas são. Uma mente tamente necessárias. irá necessariahorizonte de suas possibilidades. esta possibilidade têmicas ou lógicas. É também da natureza do paradigma que nunca se pode expressá-lo sem certo grau de obscurídade. Nenhum curso de acontecimentos pode ser considerado resultante da da ação recíproca de causas absoluação recíproca de causas absolutamente necessárias. o que terá de tivos e opções humanas. Existe um processo normal e uni.7. Se os seguintes sete pares de proposições revelarem utilidade para a apresentação do modelo da possibilidade aos cientistas sociais. É pernicioso ao cientista social ser 6.39 Conforme assinala Kuhn. 6. dades contemporâneas. Assim. poderia prever.

A propósito. diria antes que. A prolifede trabalhos sobre esse assunto está a indicar sua relevância. porém. evidentemente. pré-requicjtos de modernização e desenvolvimento. para uma situação diferente. Algumas teorias de pré-requisitos são baseadas nessa confusão. como conjunto de pressupostos. portanto. com fundamento nessa correlação. com efeito. ->e quisermos preservar as noções de pré-requisitos e indicadores como instrumentos 56 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise conceituais de comparação. é o equivalente norte-americano do critério de possibilidade. Podemos associar à Teoria . Os indicadores em questão baseiam-se num empirismo especulativo que deixa de levar na devida conta os "contextos estruturais apropriados". Esse livro seria perfeitamente representa. de Deutsch. Por exemplo. o conteúdo tautológico de algumas assertivas de Lipset e Lerner. Uma das razões do impasse é a persistente influência A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 57 t .45 Eles postulam a necessidade de um "método estratégico" a ser empregado na orientação efetiva de uma sociedade que se industrializa. Os autores dizem. que são adequados a determinada situação. após descrever em detalhe as estratégias concretas das elites industnalizantes. por exemplo: "O curso da industrialização não obedece a um modelo único. Não quero dizer que o comunismo seja a única via de desenvolvimento possível para povos com necessidade de realização aparentemente reduzida. Entretanto. Escrevem: "[. e também apontou algumas ímpropriedades dos indicadores de mobilização social./V a noção de uma só e melhor maneira.. Os países subdesenvolvidos não necessitam de crescimento em todos os aspectos. destruída em 1917 pela Revolução bolchevista. não estaremos absolutamente certos. os respectivos governos e elites políticas podem encontrar substitutos ad hoc para seu baixo nível de necessidade de realização. emonstrar.42 Em outras palavras. de Kerr. no tempo e lugar certos". Dunlop. restringem-se. condição essa que contraria o postulado de Deutsch. ao que Chester T Barnard denomina fatores limitativos ou estratégicos.i°r urna reformulação do problema da modernização U problema da modernização necessita de uma reformulação. Este autor já mostrou. Essa itude de "apologia" não se ajusta ao método científico. Inkeles observou que a validade do conceito de mobilização de Deutsch poderia ser contestada com fundamento nos resultados de pesquisas levadas a efeito em várias nações. eles sugerem paradoxalmente que "a melhor" de todas as estratégias seria a da classe média. qual deles seja o "melhor". em última análise. sem que aparentemente se manifestasse uma necessidade generalizada e grande de realização entre os cidadãos. Em meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. as sociedades diferem quanto ao grau de sensibilidade pela realização das pessoas. entretanto. uma das implicações principais do que aqui designamos por Teoria P. Os autores afirmam que. A sociedade da Rússia czarista. em termos conclusivos e abstratos. de Barnard. que mostram que os trabalhadores urbanos são mais passivos do que os camponeses.44 A "teoria do oportunismo". aplicados às chamadas nações em vias de desenvolvimento. por exemplo. a um padrão determinado. É sempre enganoso extrapolar pré-requisitos e indicadores. adotado por certos cientistas sociais europeus. Se. critiquei os indicadores de Deutsch.. vemos maís oposição aparente do que efetiva libertação desse postulado. Todavia. • E evidente que não se pode descrever tipos de estratégias com o fim de f'. Não obstante. de situação em situação e precisam ser descobertos sempre "na forma certa. 'segundo a imagem* de qualquer país desenvolvido". caso fossem eliminadas certas partes de seu texto. o dogmatísmo dos que procuram o único e melhor caminho. Pode ocorrer que a estrutura social de algumas dessas sociedades seja tal que ínflíja punição aos que se comportem como se tivessem grande necessidade de realização. assim. mediante decisões adaptadas às condições desses povos. dissermos que a razão principal do atraso de uma nação é a ausência dessa característica na população e. Meu argumento tende a coincidir com o de Alex Inkeles sobre o mesmo autor. em toda situação histórica a industrialização é sempre um problema de possibilidades. há de que grande parte da literatura sobre modernização se encontra numa e de beco sem saída.4' Muitos autores que tratam de modernização e desenvolvimento freqüentemente equiparam meras correlações a relações necessárias de causa e efeito. Introduzem. Observa-se necessidade potencialmente elevada de realização em toda parte nas nações em desenvolvimento. Variam de caso a caso. é provavelmente certo que a capacidade empresarial ou a necessidade de realização se correlacione positivamente com o desenvolvimento. teremos de usá-las em situações próprias.46 Contudo. cabe um breve comentário sobre o livro Industrialism and the industrial man.] nem rodas as coisas são possíveis em todas as situações". .40 relativas a modernização. Esse "método estratégico" seria.. essa teoria faz-se presente na maioria das obras de influência sobre modernização e desenvolvimento. Harbison e Meyers. era em grande parte insensível à realização individual.! tívo da Teoria P. Em muito do que tem sido escrito sobre modernização e desenvolvimento.Persistência da Teoria TV Nenhum cientista social contemporâneo aceitaria explicitamente a Teoria N. a Rússia encontrou uma maneira de conseguir desenvolvimento. Existem. sob o regime comunista. a considerarmos um pré-requisito do desenvolvimento.

quiçá impossível. Na medida em que os jovens cientistas sociais julgam necessário seguir os preceitos parsonianos. e podemos notar em seus numerosos trabalhos uma ambivalência teórica que torna difícil. que constituíam instrumentos analíticos de clarificacão. conforme a ocasião. nas mãos de sociólogos clássicos. em que se presume que o curso dos acontecimentos é dirigido conscientemente. Não é fácil criticar as teorias de Parsons porque são muito desconcertantes em certos aspectos decisivos. Nos textos clássicos de Tònnies. Nos sistemas sociais concretos. Maine. A. tornam-se. neste país. Consideremos. o fato de que a modernização representa essencialmente uma transformação social viva. Eisenstadt. Durkheim e Weber. de Parsons.que a Teoria A^ ainda exerce sobre os que tratam da matéria. por exemplo. não obstante alguns argumentos em seu favor. assim escreve: Destarte. um caso de uma corrente excessivamente institucionalizada no campo das ciências sociais. a democracia. não concede margem para ambigüidade. Podemos mencionar. Se tomadas literalmente. A importância de cada variável muda de acordo com o contexto sistêmico. as variáveis de padrão conduzem a pseudo-explicaçóes. um de cujos lados precisa ser escolhido pelo protagonista. Em outras palavras.50 Contudo. ao menos no plano dos valores e da estrutura social. afetivas. William Mitchell. para que possa iniciar e pôr em operação uma ordem industrial. adscritícías. busca de realização e imparcialidade afetiva. como uma espécie de ritual profissional compulsório. difusas. Mesmo que se admita a alegada importância dos estudos sociológicos para os indivíduos incumbidos de tarefas de modernização e desenvolvimento. Entendo por requisito estratégico. é teórica e praticamente falacioso. ao considerarmos o saldo líquido real de suas conseqüências. a orientação dominante do parsonianismo expressa a Teoria N. Em outras palavras.49 O parsonianismo representa hoje. E esplêndido quando explica eventos pretéritos. antes que ele possa agir com respeito à situação dada". toda variável de padrão tem conseqüências funcionais contraditórias. ao expor as idéias de Parsons a respeito dos "problemas dos países subdesenvolvidos". por exemplo. sugestivamente. depois de "definido o sentido da situação". o caso de uma das mais destacadas e festejadas autoridades no campo da modernização: S. a mesma variável X pode ser um trunfo em determinado sistema social e um percalço em outro. portanto. Essas variáveis. as variáveis de padrão.53 Entretanto. o bem e o mal. Mas quando trata de problemas vivos. somente no terreno da lógica abstrata podem as variáveis de padrão ser consideradas dilemas. e nunca se pode determinar a importância de qualquer variável de modo abstrato. antes que o significado de uma situação lhe esteja claro e. Conforme observou Buckley. Na medida em que sejam utilizadas com inflexão normativa. O industrialismo e.47 Essas variáveis denotam um enfoque neo-evolucionário que. a generalizações ingênuas e impressionísticas. quando empregado em tom normativo. N. eles impedem que seu potencial de inovação e criatividade encontre outros padrões conceituais mais apropriados. ou seja. com referência à história viva ou ao processo social em particípio presente. as variáveis parsoníanas de padrão são de utilidade assaz limitada. tais como auto-sustentaçao ou colapso da modernização.51 Podemos compreender a razão pela qual o requisito estratégico do problema da modernização é geralmente descuidado pelos que o examinam pelo prisma das variáveis de padrão. especificidade funcional. senão da própria personalidade. que se alinha fortemente com Parsons. Ou. 58 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise Parsons define cada uma delas. aquelas variáveis eram antes critérios descritivos para compreender a história morta. como "uma dicotomia. uma nação subdesenvolvida que deseje industrializar-se terá que abandonar suas orientações particularísticas. Quanto à modernização. coisa que poderia ter evitado se tivesse sido perfeitamente coerente com as introvisÓes possibilísticas contidas em seus numerosos escritos. nesse particular.48 nos quais Parsons se inspirou. o vício de uma orientação sociológica completamente divorciada da realidade. Por exemplo. só poderemos saber se uma variável é prejudicial ou não. Em seus lugares deverão se instaurar níveis mais elevados de universalismo. Em artigo recente. torna-se às vezes obscuro ou ininteligível. Ele se revela fortemente influenciado pelas opiniões de Parsons. uma distorção. tornam-se muito discutíveis. O. Nenhuma variável é intrinsecamente positiva ou negativa. Hírschman A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 59 . o processo social em particípio passado. neste momento. a observação empírica tem mostrado que nos sistemas sociais concretos toda variável é ambivalente. o sucesso do parsonianismo talvez se deva antes aos requisitos institucionais vigentes no meio convencional do mundo acadêmico do que à sua fertilidade teórica ou a méritos intrínsecos. isto é. que representariam os extremos opostos de um continuam. Em sua concepção. encontram-se na obra de Parsons assertivas "que aparentemente refutam qualquer crítica que se lhe faça".52 Parsons parece ter uma concepção maniqueísta das variáveis de padrão. nas mãos de Parsons. Eisenstadt oscila entre a Teoria TVe a Teoria P. Um traço comum é essa literatura que se alicerça nas variáveis de padrão de Parsons. conforme têm evidenciado algumas pesquisas empíricas. descobrir ou articular suas premissas conceituais. no mesmo sistema social. exigem esses valores e normas novos e opostos. essa variável pode ser uma coisa ou outra. talvez em menor grau.

Por exemplo. oferece suporte empírico favorável à observação de Hirschman". existem forças no mundo que tendem a aumentar o grau de difraçáo. As forças. muitas sociedades em transição poderão não ter êxito em seus esforços de modernização. parafraseando Hirschman. pois. as conseqüências de determinados elementos adscritícios podem desapontar os que emprestam um sentido maniqueísta ao dilema. enquanto o trecho todo implica um sentido dogmático de "difração" ou diferenciação. qual espelho fiel. vantajosas ao desenvolvimento e à modernização. gostem ou não. ele parece estar preso num círculo vicioso. mas também para fins de investimento". na medida em que baseia seu raciocínio nas variáveis de padrão. Todavia. que para ele a avaliação do papel da difração pode ser feita num plano genérico e que constitui também uma questão de orientação ética do indivíduo. porque nossa inteligência está turvada por interesses. embora de maneira vaga. porém. a família extensiva pode constituir uma alternativa à escassez. Os estudos de Riggs são muito estimulantes e provocativos. Riggs não tem êxito em suas investidas contra o dogmatismo. extensamente empregada por Fred Riggs em diversas monografias em que apresenta sua teoria das sociedades prismáticas. pelo contrário. No tetreno da realidade histórica e social. pode obter um quadro exato da realidade.58 A respeito desse pressuposto. afirma que a nossa A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "61 . pode e deve estar separado da realidade a fim de poder v ê-la objetivamente. em seu estudo a respeito da indústria japonesa (e bem assim Cochran e Reina. podem ser. Comte e Stuart Mill tentaram apresentar uma visão completa da história da humanidade. Assim. essa "lei" significa que as sociedades mais atrasadas teriam um "potencial evolutivo" para um estágio original que faltaria às sociedades mais adiantadas. e temos que fazer um esforço para conhecê-lo exaustivamente. Parece. ao admitir que não há causas Absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação c °m fatores objetivos para que se produzam acontecimentos. que o potencial de uma sociedade para passar ao estágio seguinte é tanto menor quanto mais especializada e adaptada for a forma em que se encontra um estágio dado. De maneira semelhante. porém. Riggs equaciona. embora as sociedades prismáticas não tenham que tornar-se difratadas. que certas condições. costumeiramente julgadas obstantes. Seu "enfoque ecológico" constitui um avanço em relação aos pontos de vista normativos e dogmáticos. não só para consumo. Deixo para o leitor esse julgamento.54 Abegglen. Riggs parece reagir contra esse modo de ver: [. Enfoque sinóptico e contextualismo dialético Como a Teoria N presume que na realidade social histórica se verifica um curso de acontecimentos definido. A avaliação do papel da difração. por exemplo. estabelece a "lei do potencial evolutivo". Os resultados poderão ser bons ou maus. mas. levam a uma evolução histórica sobre a qual temos hoje pouco controle. de Parsons. que é capaz de saber.55 Este último também salienta que mesmo no Ocidente se reconhece que a expansão das empresas bancárias e mercantis se beneficiou consideravelmente dos laços de parentesco. ao contrário. ela pode fazer tanto mal quanto o pode em dose insuficiente. no entanto. permitindo a seus membros "criar um fundo comum de recursos.] Creio que podemos constituir um argumento poderoso no sentido de que. Essa concepção baseia-se num realismo filosófico de acordo com o qual o Eu. Consideremos a variável "difusão versus especificidade". bem como de quaisquer variáveis no processo de modernização. não pode ser genérica e tampouco uma questão de ética pessoal. diferenciação ou. modernização com aumento de especificidade. Só não conseguimos a compreensão total do presente. o que o torna menos dogmático do que em sua assertiva anterior. muitas sè-lo-ão. A Teoria P. tal como Eisenstadt. Contudo.57 60 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise O que desejo acentuar é que Riggs admite aqui a ambivalência da difração.demonstrou... cada qual procedendo de acordo com suas próprias peculiaridades filosóficas.60 Na concepção sinóptica. no estudo que fizeram a respeito do empresariado na Argentina). de Elman R. "difração".. mas algumas terão. em dose excessiva. Service. Os conceitos são reflexões da realidade na mente humana.56 A palavra "forças" empresta a essa citação um nítido sabor de "necessidade".. Assim. que. ela se torna possível somente em situações concretas e unicamente de acordo com regras sociológicas. com documentação convincente. resultante do jogo de causas absolutamente necessárias. seus adeptos consideiam que é possível obter um conhecimento racional global desse curso de acontecimentos. Diz ele: [. o rumo do presente está inexoravelmente determinado.59 Eu diria que todo aquele que se deixa levar por uma orientação de pré-requisitos se torna cego ao "potencial evolutivo" das nações periféricas. em algumas situações. preconceitos e distorções. A participação no processo da realidade é uma condição perturbadora para o funcionamento da razão. em sua própria terminologia. que supõem serem os sistemas sociais ocidentais os paradigmas da modernização. Urna mente poderosa.] Uma pressão avassaladora está sendo exercida em toda sociedade contemporânea no sentido de uma maior difração. Talvez tudo o que possamos dizer genericamente a respeito da difração ou da diferenciação é. adscrição versus realização (achievement).

de fato. de superar o enfoque sinóptico. sinóptica e antiparticipativa é o principal fator que levou ao beco sem saída em que se meteram muitas "teorias" de modernização. e novamente alteradas. Além disso. Mais recentemente. em atitude furtiva. porquanto pretendem apenas espelhar a realidade integral sem elas". em outras palavras. tal como concebido por Braybrooke e Lindblom. em que as idéias como idéias são ineficazes e impotentes.] [Uma] teoria geral dos processos de mudança dos sistemas sociais não é possível no estágio atual do conhecimento. ao interpretar James. uma fraqueza irremediável de uma corrente sociológica influenciada pela Teoria jV: [. assustada ou carregada de culpa". sem se preocupar em dar indicações sobre a identificação de alavancagens estratégicas para alternativas". muito simplesmente. opõe o pragmatismo a toda "teoria da cópia. e nós não possuímos esse conhecimento. Os resultados de algumas das explorações e experimentos desses cientistas atuantes terão um grande impacto no terreno mais amplo da ciência social em geral. de A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 63 . numa série de conjeturas que são "experimentadas.64 O contextualismo dialético é talvez mais coerente com a tradição de William James e John Dewey. Evidentemente. isto é. Os autores que adotam sem espírito crítico essa dicotomia costumavam localizar a modernidade na Europa Ocidental e nos EUA e conceber a modernização como um processo de disseminação.compreensão da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. como nossas atitudes. Apresso-me a esclarecer que não estou afirmando ser impossível apreciar uma perspectiva teórica não relacionada com nossa situação existencial. porém. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma.68 Essa situação não é meramente ocasional e não poderá ser superada enquanto a ciência social continuar a ser influenciada pela Teoria TV.71 Bennis. tal como Robert Chin. É. e o sentido de uma idéia está nas mudanças que ela. segundo o que "o sentido de um objeto está nas mudanças que ele exige em nossa atitude. parte do campo cognitivo. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá". São dois os postulados da Teoria TV. conforme explicamos aqui. se quer dizer que o contextuaíismo dialético é o postulado principal da Teoria P-. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. Merece atenção o fato de que as elaborações teóricas mais frutíferas a respeito da mudança social são oriundas de cientistas sociais que lidam com problemas de administração. Segundo Martindale.63 toda teoria a respeito de qualquer parcela desse campo deve ser ligada a uma certa prática. desde que não se descure a prática da qual deriva. neofuncionalismo e neo-evolução — é que tendam a identificar e explicar as interações dinâmicas de um sistema. cuja expücitação cabal e analítica constitui tarefa específica que demanda tratamento à parte. ou o contextualismo dialético.*'1 Esse assunto. gerência e organização.62 Destarte. Pela seguinte afirmação de Parsons.61 ou. faz com que "a maioria dos cientistas sociais pareça estar na defensiva. constituía uma alternativa útil ao enfoque sinóptico. que só podemos compreender a realidade porjienKmyasj^rro^por ganhos de precisão alcançáveis mediante uma espécie de dialética de participação e retraimento. efetua nos objetos". ele próprio. que acrescenta: Com o que eu não concordo — e incluo aqui as teorias recentes de neoconflito. podemos ver que o que ele considera uma fraqueza temporária da ciência social em geral é. Os termos intrínsecos do processo social são tais que ninguém que lhe seja alheio poderá conhecê-lo ou ter dele uma compreensão integral em qualquer momento. a saber: o enfoque sinóptico e a necessidade de o cientista alienar-se do processo. a prática científica tem qualificações e requisitos específicos que precisam ser preenchidos e que a distinguem da prática usual do leigo. na realidade. instead of theories ofchange). em minha opinião.. é que esta teoria implicaria o conhecimento completo das leis de processo do sistema. cheguei à conclusão de que o contextualismo dialético é uma expressão mais apropriada de uma forma possível. Ela se contrapõe ao enfoque sinóptico no mesmo sentido em que Dewey.65 O contextualismo dialético pressupõe a unidade entre a teoria e a prática ou a transação deweyana entre o pensamento e o contexto. clama por teorias para mudança em vez de teorias de mudança (theoríes ofchanging. muitos sociólogos admitem que a "teoria da mudança social é o ramo mais fraco da teoria sociológica".70 Esta última observação é de um cientista social às voltas com problemas de gestão. Essa questão só pode ser resolvida por uma ciência social concreta e existencial. pelo resto do mundo. Essas "teorias" geralmente não tratam da questão de dirigir e implementar a mudança". e assim por diante". Por algum tempo julguei que o incrementalísmo. Modernização em novo estilo Consideremos agora a dicotomia "nações desenvolvidas versus nações em desenvolvimento"..69 Essa atitude metodológica. O Eu que sabe é. observa 62 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Wilbert Moore. creio que a expressão não tem a conotação conservadora que é atribuída ao incrementalismo. aítêrãdase tentadas em sua forma alterada. a Teoria P.66 Com isso. A razão. possível entender essa perspectiva não relacionada.

tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. Os problemas críticos da modernização são impensáveis e insolúveis no interior das bordas da categoria nacional. a opulência das sociedades hegemônicas torna-se hoje imoral e impraticável. e na revolução política da França. nenhuma rede de relações culturais. A menos que liberte sua mente da "armadilha cognitiva" da nação. segundo os cientistas sociais clássicos. Assim. Assim. 1760-1830. como já foi salientado. nenhum sistema de vinculaçóes. resultante de empreendimentos ou expedições de indivíduos que viajavam por terra. tendem a aumentar geometricamente para as nações hegemônicas. em todo o mundo. 1789-1794". A partir do "efeito demonstração" emergem padrões de ética mundial segundo os quais a pobreza se torna intolerável neste momento da história mundial em que existem recursos para eliminá-la. o professor Bendix. relacionados com modernização: a) o efeito demonstração-™ o conjunto de aspirações das nações em desenvolvimento é. em seu livro. Em outras palavras. moldado pelo tipo de consumo normalmente encontrado nas nações desenvolvidas. em larga escala. um personagem quase tão irreal quanto o imaginado por Montesquieu em suas Cartas pérsicas. por exemplo.78 Hoje toda sociedade é penetrada por esse supersistema mundial. A invocação freqüente desse princípio refletia as condições empíricas das diversas sociedades. até então. de modo que suas mudanças são cada vez menos explicadas por "suas próprias forças e propriedades".74 Em outras palavras. Como se sabe. Os custos econômicos e psicológicos do atual sistema mundial. A modernização torna-se um problema da história contemporânea quando. que hoje "penetra"77 toda sociedade. Esse fato está na raiz de uma das principais características de muitas nações novas: o desequilíbrio entre as aspirações do povo e a capacidade do sistema produtivo de satisrazê-las. As nações periféricas têm sido definidas como aquelas em que o sistema econômico em geral não é capaz de garantir para o povo um padrão mínimo de vida. As pessoas começaram a se dar conta cada vez mais de que a erradicação da pobreza é impedida menos pela escassez de recursos materiais do que pelas restrições institucionais. mas um mosaico de sociedades diferentes e segregadas. com áreas restritas de abundância em meio a áreas maiores de fome ou pobreza. Cumpre salientar dois efeitos da emergência de uma sociedade planetária. e não por imitação ou origens comuns. no sentido em que esse conceito é entendido no contexto internacional.81 Assim. As populações das nações periféricas estão continuamente expostas à influência do padrão de vida vigente nas nações desenvolvidas e procuram alcançá-lo também. no progresso econômico e político de uma certa sociedade pioneira e em subseqüentes mudanças em sociedades seguidoras". a partir da perspectiva de uma ética mundial emergente. Nessas circunstâncias. e o intercâmbio e os contatos entre elas eram ocasionais. outrossim.75 Quero dizer com isso que não existiam suportes empíricos para esse conceito. a modernização é um subproduto do processo que está criando a sociedade planetária e o homem planetário.73 Essas afirmações salientam alguns dos pontos principais da modernização. Foi sobretudo em função do que os antropólogos denominam "convergência" que as diferentes sociedades chegaram a estágios semelhantes. as teorias vigentes de modernização estão em grande parte atrasadas e defasadas. que a modernização "é um tipo de mudança social que consiste.certos tipos de objetos e comportamentos originados naqueles países. Antes desses eventos. pela primeira vez. em relação ao estágio contemporâneo da história mundial. realmentef um mundo unificado. mas ainda à pressão exercida pelas nações hegemônicas a procura de mercados para seus produtos.82 A modernização em nova perspectiva: em basca do modelo da possibilidade * 65 -f? 1 .76 Diverso da convergência é o fenômeno da difusão. o que Sorokin denomina "o princípio da mutação imanente" pode ser considerado o principal instrumento heurístico para explicar o fenômeno da mudança. A terra não constituía. A modernização certamente representa um novo tipo de mudança social na história. não aconteceu a modernização principalmente porque se imaginava que toda sociedade se transformaria "em virtude de suas próprias forças e propriedades".72 Afirma. e se explica pelo assim chamado "princípio das possibilidades limitadas". na medida em que seus autores têm ainda continuado a concebê-las a partir da perspectiva dos contextos nacionais. desde o século 18. termo mais apropriado para designar um intercâmbio ocasional entre sociedades diferentes. declara que por modernização entende "um tipo de mudança social que teve origem na revolução industrial da Inglaterra. Estas eram sistemas mais ou menos fechados.79 ninguém poderá hoje compreender os termos reais da questão da modernização. políticas e econômicas reunira as sociedades do mundo num supersistema dinâmico. surgiram condições como o mercado internacional e as redes de transporte e comunicação. com intercâmbio limitado. a convergência decorre de as sociedades modificarem-se independentemente. Isso se deve não só à rede de transporte e comunicação. Diria que. raros e descontínuos. ou de aventuras bizarras como as de Marco Polo. mar ou rio. permitindo o funcionamento efetivo de um 64 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s temo lógicas e modelos de análise supersistema mundial ou uma sociedade mundial. A revolução industrial na Inglaterra e a revolução política na França podem ser tomadas como pontos de referência. o mundo não poderia ser entendido como uma categoria sociológica atuante".

podem se deslocar para a área central. como a Inglaterra anterior ao 66 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . têm forte caráter ideológico. século 20.90 A modernidade é um fato ecumênico e universal. as menos desenvolvidas acham-se permanentemente sujeitas a uma espécie de "bombardeio cósmico". A modernização nunca termina. Vem surgindo ultimamente uma corrente científica que contribui para a formação de uma metassociologia e uma metaeconomia da modernização. K. mas ao se admitir o efeito de dominação não se quer dizer que as nações periféricas sejam necessariamente seguidoras passivas das "nações pioneiras".83 é usada para explicar a dinâmica das relações assimétricas entre as nações hegemônicas e as demais. Necessitamos de uma sociologia paripassu e dialética de modernização. já podemos especular. a economia mundial. como dizia Hartmann. estaremos encorajando concepções tautológicas nessa matéria. A sociologia da modernização não pode se erigir sobre um conjunto de pré-requisitos tomados de sociedades consideradas já modernizadas.89 Em relação à modernização. de~ V ímonstram que existe uma patologia da sociedadeajàastada. pode se caracterizar como paradigmática. 1. A sociologia não pode sucumbir ante ao sucesso: qualquer corçiplacência seria perigosa. E fácil compreender essa distinção com base no efeito da dominação. Tomando"pôTbáse as críticas correntes sobre casos episódicos t'de desenvolvimento excessivo. em sua forma episódica contemporânea. Parece ser mais realístico distinguir as nações em hegemônicas e periféricas. as nações hegemônicas podem ser consideradas centros de decisão relativamente autônomos. Há hoje uma economia mundial que funciona de forma tal que certos países. jamais total. Normalmente. de que "o país mais desenvolvidp. condicionam de modo decisivo as outras economias nacionais muito mais do que eles próprios são condicionados.87 Nenhuma sociedade em particular.. As duas são influenciadas e condicionadas por um supersistema. corremos o risco de cristalizar como modelo normativo algo que é apenas uma concretização casual de uma entre muitas possibilidades objetivas de modernidade. como J. jamais a posição de qualquer nação singular na área central ou periférica do mundo pode ser considerada permanente. ambos os tipos de sociedade representam casos de modernização falha. como também da --•^^1 sociedade pobre. Pode-se dizer que os termos "desenvolvido" e "subdesenvolvido". como se pode observar hoje.85 A distinção entre países hegemônicos e periféricos tem conotações dinâmicas que precisam ser ressaltadas. A adaptação pode ser passiva ou ativa. Galbraith. e que coincidirá com a ascensão de nações como a Indonésia na região sudeste e a China na região continental da Ásia. sendo então decisivo o papel exercido pelo governo no processo de mudança social e econômica. Naturalmente. Ao olharmos o supersistema mundial como um arranjo de equilíbrio instável. Alguns autores. Wright Mills e David Riesman. seria possível elaborar um conceito elíptico de modernidade capaz de servir como "referência" ou "foco" para avaliação tanto das sociedades hegemônicas como das periféricas. Tudo o que podem fazer é adaptar-se a esse efeito. se levarmos muito a sério a afirmação de Marx. como uma sociedade modelar de modernização. Muitas inadequações das teorias de pré-requisitos resultam da identificação da "sociedade paradigmática" com uma sociedade hegemônica episódica. Tal sociologia tem seu calcanhar de Aquiles no fato de basear-se num ingênuo raciocínio post hoc. cuja dinâmica se sobrepõe à de qualquer sistema nacional em particular. a modernização bem-sucedida.^exibe ao menos desenvolvido a imagem de seu próprio futuro". Do ponto de vista da metassociologia da modernidade. As nações periféricas. sobretudo no campo do mercado mundial. como o fez Huntington. A expressão "efeito dominação". no processo de modernização. proposta pelo economista francês François Perroux. mesmo sem qualquer intenção de fazê-lo.86 2. como no caso do Japão. ou a sociedade mundial. como os EUA do final do século 19. Moderno é hoje o mundo contemporâneo A modernização em nova perspectiva: em btísca do modelo da possibilidade • 67 Conclusão Acredito que as considerações seguintes ajudem a esclarecer o problema da modernização: . Em termos de história. pode ser colocada na posição de perda gradual de seu domínio. coincide com um ajustamento ativo. ou "pioneiro" e "seguidor". por exemplo. onde as nações possuem capacidades econômicas desiguais. No estagio atual de evolução do mundo.b) o efeito dominação: embora cada nação seja penetrada por um supersistema internacional. a partir mais ou menos do ano 2000.88 Se considerarmos qualquer sociedade como "sociedade de referência". ' pois que. e tampouco que as nações hegemônicas sejam completamente autônomas. Uma nação central. o êxito de qualquer sociedade será sempre parcial. C. "há no mundo muito mais de possível do que de realizado". sobre o provável processo de desintegração e decadência que afetará os EUA.84 pois não conseguem escapar ao efeito dominador exercido sobre elas pelas nações hegemônicas. Não se confina a quaisquer pontos geográficos específicos da Terra.

(Ed. cap. 9. que o dirijam. a persistência de irracionalidades e disfuncionalidades nesse supersistema transnacional torna-se cada vez mais perniciosa. Ver LEVY. não só para as nações periféricas. Developmentprojects observed. assumindo o papel de esclarecedora de equívocos e incompreensões relativamente aos processos que ocorrem dentro do supersistema internacional. Por isso. Capital formation and economic growth. Quero dizer. p. A modernização. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". mas também que o conduzam. p. New Haven: The Yale University Press. New Jersey: Prentice-Hall. a comunidade universal instruída e científica precisa considerar que todas as nações são atrasadas e modernas ao mesmo tempo. Power. ibid. em última análise. Reinhard. nem um conjunto de elementos prescritivos a serem adotados pelas nações periféricas como "a melhor maneira" de proceder. hegemônico ou periférico. Podemos dizer. temos de levar em consideração o supersistema internacional. p. Acresce que as nações hegemônicas não conseguem resolver perfeitamente seus problemas internos específicos sem esses tipos de alocação. 4. In: ABRAMOVITZ. 156. 4. Marion J. Podemos reconhecer a utilidade da tricotomia "Terceiro Mundo".. ver Chong-Do Hah e Jeanne Schneider. Albert O. mas não compete aos cientistas sociais legitimá-la. na esfera acadêmica. um problema de alocação racional e funcional de fatores e recursos no mundo. em larga escala. representa. Penso sobre os muitos casos de "colapso da modernização" e me pergunto se os cientistas sociais não podem contribuir para evitar essas experiências dramáticas. 6. 1966. M. 1967. N. "Segundo Mundo" e "Primeiro Mundo". What is modernization? Estudo apresentado à 45a Sessão do Instítute of World Affairs dedicada à temática de "Dynamics of development institutionsf processes and techniques". A modernidade não é uma espécie de entidade metafísica. Englewood Cíiífs. das nações periféricas. Atraso e modernidade tendem cada vez mais a perder conotações geográficas. Na prática. em certo sentido. Entretanto.. Ver também HIRSCHMAN. 1963. BENDLX. University of Southern Califórnia. Ver HIRSCHMAN. tem sido por demais circunscrita a sistemas nacionais. Para uma visão geral sobre*modernização. O. referido na noca editorial. A modernização é uma preocupação humana constante. 68 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episternológicas e modelos de análise . Princeton. para clarificar o significado desse processo. politics and people. Essa compartimentalização do mundo é mais conveniente aos interesses radicados do que às legítimas necessidades de conceitualização da dinâmica concreta do supersistema internacional. Inc. 41. p. Jr. embora em graus diferentes. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 69 2. induzam ao equívoco aqueles que genuinamente procuram compreender os problemas de nosso tempo. do ponto de vista político. C.. Essa sociedade já existe. p. Social Research. Com efeito. parafraseando Gilbert Seldes. 4. 5. Wright. Também publicado no livro organizado por Belíng e Totten. depende da institucionalização da sociedade planetária. elas ameaçam a própria sobrevivência das nações hegemônicas. Moâernization:protestandcbange. Nenhuma sociedade em particular pode desenvolver plenamente suas possibilidades de modernização sem que o supersistema internacional seja institucionalizado em termos que façam desaparecer as barreiras à constituição de uma ordem planetária. Some social obstacles to capital formation in underdeveloped áreas. para cumprir esta promessa. a modernização exige de cada governo a capacidade de aprender com as situações e nelas descobrir atalhos para a modernidade.91 Temo que designações como "Terceiro Mundo". Acredito que possam. p. como objeto de estudo. 1968. embora possamos compreender sua eficácia tática. ou seja. 2. ou em suas possibilidades objetivas. 1966. mas também para as hegemônicas. e não alguma sociedade nacional em particular. Ver MILLS.). 4. Ver EISENSTADT. que o único luxo que as nações ricas não podem se permitir é a pobreza das nações pobres. um comportamento estratégico. Aliás. a modernização constitui um problema para toda sociedade nacional. A. Von KleinSmid Center of International and Public Afrairs. 1. Hoje em dia. Notas 1. 3. Evidentemente. temporária. Id. S. sob asterisco (*). Jun. A modernização de qualquer sociedade nacional constitui. as pessoas esperam dos cientistas sociais não só que eles compreendam esse processo. terão de superar o caráter provinciano. qualquer forma de provincianismo ou nacionalismo. A modernização. especulativo e determinista que domina as teorias contemporâneas de modernização. mas em estado anárquico. The strategy of development. se quiserem modernizar-se. um obstáculo à modernização. Washington: The Brookings Institution. New York: Ballantine Books.em seu parcicípio presente. 3. Mas. A comunidade universal de cientistas e intelectuais tem agora a oportunidade de ser uma força política e um agente ubíquo de modernização deveras importante em toda parte. em: Critique of current studies on political development and modernization. 1967. New Jersey: National Bureau of Economic Research.

Inc. Charles Renouvier et sã philosophie. p. WEBER. Hazel E. The philosophy of Charles Renouvier and its influence on William James. Bertrandde. Bertrand de Jouvenel também assinala: " [.p. Possibility. cit. Déterminismes sociaux et liberte humaine. In: EDWARDS. Ltd. . tão expressivo em conseqüências. p. Signs. Nicola. Paul (Ed.. p. Trench. de. New York: Frederick A Praeger. New York: AlfredA. 1954. DARBON. Mass. Vale lembrar aqui o que escreveu Trotsky sobre a re20. 276). 9. Alexander. 1964. La philosophie sociale de Renouvier.: Harvard University Press.. Id. Ver GERSCHENKRON. BARNES. Ver também CHENEY. Ltd. Lincoln. Law in history and other essays. Ver WEBER. The great chain of being. enquanto Roosevelt recebera uma educação excelente. 11. Ernest. WEBER. no entanto. 1957. Renouvier. JOUVENEL. O fato. 1Q de junho de 1925. New York: Pantheon Books. Ecônomic backwardness in historicalperspective. tais como Engels e muitos outros. Jan. (Eds. Ver LOVEJOY. Harry Todd. mas nenhuma delas tem fundamento para rejeitar o determinismo".. 1934. Illinois: Northwestern University Press. Mimeografado.. Ver BLOCH. O conceito de possibilidade cem sido focalizado com base em diferentes pontos de vista. por exemplo: ABBAGNANO. Ver RENOUVIER. Possibility. p. Wilburg Harry.LaformatíonefeFespritscientifique. 174. problems in the logic ofscience. Ver também: LONG. 10. 181. p. Londres: Oxford University Press. Cambridge. COSTELLO. uma divisão da Random House. 599. ela escolheu um líder autodidata. New York: Basic Books. op. Paris: Presses Universkaires de France. "[. 6-7. Lês catégoríes de Ia modalité. Ver BOAS.] já examinamos as razões de estrutura probabilística das explicações históricas. The sociology ofMax Weber. Historical inevitability. orientada e disciplinada pela realidade. 1927.. p. jamais o teríamos tomado" (citado em MERLEAU-PONTY. 9."II nyadesciencequedu cache '. enquanto os alemães se submeteram a um deracinèr In: JOUVENEL. a resposta certamente é a Alemanha. New York: The Free Press of Glencoe. Paris: Presses Universkaires de France. The nature ofthought. esquisse historique apocryfhe du développement de Ia civilization europêenne tel quil ria pás été. Em relação a várias perspectivas sobre necessidade. cit.: Belknap Press of Harvard University Press. 1939. Podia-se prever bem melhor o que Hítler íria fazer. Philosophical Review. André. 1961. Paris: M.). Vol. tei quil auraitpu être. Edward P.. Nebraska: University ofNebraska Press. Julien. op. mas não determina sua natureza. a resposta é os Estados Unidos. ed. Gaston. The art ofconjecture. Pois.). George R.] poder-se-ia dar ouvidos à opinião de que se não tivéssemos tomado o poder em outubro. Stephen C. Thestrategyofdevelopment. 2. p./Mar. p. Arthur O. Continuity in history and other essays. 173. v. 5. 12. Ver também GERSCHENKRON. 1950. p. Suíça: Georges Bridel & Cie. Apud GURVITCH. Ver HIRSCHMAN. p. Lausanne. p. 1938. 108-1 10. 1962. Paris: Presses Universítaires de France. Scott. 71-79. 19. BUCHANAN. 56.porquantooprocessoofereceaoportunidadepara o acontecimento. p. ld. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. .BACHELARD.ibid. editeurs. é julgada". Max. conforme a previsão de Marx. New York: The Macmiílan Company and the Free Press. Acho muito difícil entender como autores eminentes. Sobre Renouvier. p.. de um Hítler e não um Roosevelt ter tomado o poder na Alemanha também não podia ser previsto por um método microscópico. Trubner and Company. 17.. 1955. Tese (Doutorado)—Universidade de Harvard. ver: BRIDEL. Mass.). 1956. cit. 174. The social causes of the decay of ancient civilization. Georges. p. New York: Columbía University Press. 8. Paris: Felix Alcan. I. op. 1901. Brand. Apesar de não se referir a Renouvier. . The structure ofscience. Brace and World. em vez de estudar o processo. Ver JOUVENEL. Ver.. 55-72. Charles. 14.Tom. A. PICARD. Califórnia: Califórnia University Press. Evanston. PEPPER.. Rivière. 7. The encyclopediã ofphilosophy. p. Redondo engano! Se não tivéssemos tomado o poder em outubro. se prestássemos ouvido a seus discursos. ADAMS. 8. 1927. 76. The methodology of social stience.7. se deu um presidente patrício. J. p. p. 1967. Itália: Taylor (Ed. 411. . NAGEL.. 93. 77. se a revolução comunista tivesse acontecido primeiramente nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha. Ele especula sobre como seria a história contemporânea mundial. Cambridge. 1908.. Uchronie (rutopie dans l'histoire). Berkeley. A philosophy of~therealand'thepossible. Isaiah.. volução bolchevista: "[.. 1956. WEBER. poderíamos tê-lo tomado dois ou três meses mais tarde. Charles Bernard (1815-1903). Se perguntarmos ainda onde a indiferença quanto à origem familiar era uma questão de princípio. Possibilita e liberta. Ver também FREUND. Révue de Métaphisique et de Morale. 1964. Maurice. 1965. no entanto. 1955. v. Knopf. New York: Hartcourt. Humanistic existentialism. Max. the literature ofpossibility. em termos de generalidades. 18.] parece tolice não reconhecer que as decisões individuais representam causas históricas em sentido próprio. B. possam ter sustentadooupropostoocontrário. 1958. E. 77. 1905. LOEWENBERG. se perguntarmos. Bertrand de Jouvenel usa a abordagem "ucrônica". "É mediante essa categoria que a adequação de nossa imaginação.. E este. Turim. Roger. 13. ver BLANSHARD. Ernst. Londres: George AJlen and Unwin. Londres: Kegan Paul. Posstbility. BERLIM.. 1967-p. George. HACKING. Journal of General Education. P.. 119. Açnl 1967. ibid. 70 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Ver RENOUVIER. H. 1968. 2. qual dos dois países era considerado mais rico em cultura (na época). 1968. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 71 . v.

Tempo Brasileiro. 1959. 65.. p. segundo Ernst Bloch. pelo menos para o Ocidente. 39. 41. de Bloch. 72 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s terno lógicas e modelos de análise The structure of scientific revolutions. por exemplo. The American Political Science Review. de Parsons. In: MERTON. Manifest and latent functions. 33. mar. p. Ver também BOSSERMAN. Individualism reconsidered. l. In: LABEDZ.). (3) universalismo vs. Sobre as idéias de Bloch. p. 33. Englewood Cliffs. cit. 28. BAY. realização (acbievement). D. Utopian essays andpracticalproposals. 44. Nesse mesmo número de Tempo Brasileiro há duas resenhas de P. 36. 81. Eugène. cit. Social theory and social structure. 1962. Ver também FURTER. New York: Harcourt. 1968. à idealização da sociedade norte-americana feita por Lipset. KERR. mar. p. 8. Op. G. M. l. 7. Paris: Presses Universitaires de France. 1949. Brace & World. BLOCH. 26. 1964. Não se quer dizer com isto que a nossa democracia não possa ser mais aprimorada.. 151. Id. p.: Harvard University Press. Sur Ia catégorie de lã possibilite. v. v. an analysis of the sociology of Georges Gurvítch.. 35. 1964. uma divisão da Random House. Furter sobre Das Prinzip Hoffhung e Thomas Munzer ais Theolog der Revolution. n. Ver GUERREIRO-RAMOS. KUHN. p.. Ver GERMANI. 1967. Mass. DUNLOP. New Jersey: Prentice-Haíl. In: SPEDDING. ibid. J. Philip. Politics and pseudopolitics: an evaluation of some behavioral literature. n. anuncia BRONOWSKI. 1966. Chicago: The University of Chicago Press. 1869. (Ed. p. v. v. In: RIESMAN. 203. 47. de se substituir a ideologia política pela análise sociológica". Brace & World. 27. ibid. Ao se referir.Bronowski escreve ainda: "Este pensamento é revolucionário na ciência moderna. Erich (Ed. ibid. ELLIS. Essais pluralistes. 82-3. 59. Socialist humanism.. the philosopher of hope. Id.. l. 2. MANNHEIM. especificidade. Inc. New York: Harper & Row. as variáveis de padrão. Clark. R. p. ibid. Ver o ensaio de MERTON. J. Londres: Allen & Unwin. Id. Ideology and utopia. Ernest. Nossa sociedade é tão boa que Lipset considera bem-vinda. 166. Charles A. R.23. Inc. 95. p. Social cawation. 1954. Como é sobejamente sabido. que ele enxerga. 1948. 29. p. Revisionism. Apud edição brasileira do livro de KERR et ai. ibid.. Industrialumo e sociedade industriai Rio de Janeiro: Usaid. The common sense ofscience. 167. Thomas S. 30. 1966. 44. n. HEATH. O leitor encontrará muitos dados que sustentam esta afirmação em MYRDAL. 3. Some observations on community plans and utopia. 210. Das Prinzip Hoffnung. imparcialidade afetiva. Illinois: Free Press of Glencoe.. Ver MANNHEIM. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Ver MACIVER. Inc. The Asian drama: an inquiry into the poverty of nations. l. Ernst Bloch. 1962. Utopia e marxismo. p. 52. out.. 40. 201. Robert. n. p. New York: Pantheon. Pierre. 1964. New York: The Free Press.). 18. "Estamos no limiar de outra revolução científica". E. New York: Doubleday & Company. v. Revista Civilização Brasileira. Man and society in an age of reconstructíon. Substitui o conceito de efeito inevitável pelo de tendência provável. Chester L The junctions of the executive. The new utoptans: a study of systems design and social change. Gunnar. 1966. p. p. David Riesman usou a palavra em sentido semelhante ao de Bloch. 42. particularismo. New York: Harcourt. Robert. D. p. 18924. Inc. uma divisão da Random House. 52. Indmtrialism and the industrial man. Christian. Ver BARNARD. Novum organum.. 1968. Boston: Porter Sargent. porquanto agora já a temos.. 65. Frankfurt: Suhrkamp Verkg. Ver BLOCH. New York: Vintage Books. 1948. BLOCH. Pierre. a tendência. p.. 1965. Man and citizen according to Marx. Paul. Karl. D. p. New York: Vintage Books. A democracia. ver GOODMAN. Leopold. Glencoe. ver FURTER. Revista Latinoamericana de Sociologia.. D. 38. Londres: Oxford University Press. R.. p. 1965. 'é a própria boa sociedade em ação'. 25. 188. 7. Frederick. 34. (4) adscrição vs. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 73 . parece que 'o toma-lá-dá-cá das lutas internas de uma sociedade livre' é o máximo a que se pode aspirar. 1965. 37. 43. p. 32. New York. Ernst. uma divisão da Random House. mas. Administração e estratégia do desenvolvimento. 1955. Sur Ia catégorie de Ia possibilite. Id. Cambridge. BLOCH. Id. Da utopia à revolução. Ver GURVITCH. L. 166. Informe general: Conferência Internacional sobre Investigación Social Comparada en los Paises en Desarrollo: Desniveles Internos en ei Processo de Desarrollo Econômico y Social de América Latina. Na mesma linha. consistem das seguintes dícotomias: (1) afetividade vs. Ver BACON. Conforme observou Pierre Furter. 45. 169. In: FROMM. J. como a conhecemos. (5) difusão vs. essays on the history ofmarxist ideas. ibid. Karl. Ver nota 11. Ver ainda: BOGUSLAW. Ver RIESMAN. John T. op. Dialectical sodology. p. (Edição revista e ampliada). p. Id. (2) orientação individual vs. HARBISON. 87. Ver DUPREEL. MEYERS.. Ver também RUHLE. grosso modo. v. 1959. orientação para a coletividade. 1967. assim escreve Christian Bay: "Considere-se a recente sugestão de Lípset de que se pode encerrar a busca pela 'boa sociedade' que o homem persegue desde tempos imemoriais. 31. Works ofFrancis Bacon. maio 1966. 46.

há correntes historicistas (por exemplo. p.. ver MOUZELIS. John.. Organization and bureaucracy: an anah/sis of modern theories. 1960. Boston: Houghton Mifflin Co./out. Popper houvesse empregado a palavra "uiholism" em seu livro The poverty of historicism. LINDBLOM. Ver DEWEY. ele procura atingi-los por meio de pequenos ajustes e reajustes. 389-390. n. 74 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise 61. 53. Se. ETZIONI. p. 1942. 1965. Nesse artigo. BLUMER. New York: Pergamon Press. O excesso pode ser tão deletério quanto a insuficiência". Ver taníbém DEWEY. Id. 77. G. 55. p. 52. New York: Liberal Arts Press. 59. Englewood Cliffs.. Elman R. David. em vez de "holism". Ver. In: ROSE. Econômica.. Id. p. p. 1964. Ver também NYE. Scientísm and the study of society. Arnold M. ago. n. Charles L. 2. n. Ver PARSONS. que representa uma sadia reação teórica contra o "reducionismo". n. 1966.seu bem-estar geral. Boston. Harper & Row. 1960. On experience. de Mary Parker Follet. Nicos P. Journal of InternationalAffairs. 38-7549. Ver SERVICE. v. The American Political Science Review. Marx e outros autores que admitem a possibilidade de se compreender inteiramente o curso dos eventos. minha concordância com ele seria quase total. 60. 66). um obstáculo ao desenvolvimento em geral pode ser definido como a ausência de uma certa condição que estava presente num país que posteriormente veio a desenvolver-se. Quaisquer que sejam seus fins. 56. Em ensaio a ser publicado.ibid. ao considerá-lo um representante do "holismo". 81. p. New York. v. Hayek empregou o termo "whole" (inteiro. New Jersey: Prentice-Hall. 1967. The Journal ofConflict Resolution.. 35 (New Series). p. New Yorlc The Free Press. BRUYN. 387. ibid. op. parece-me que Popper interpreta Mannheim incorretamente. Albert. New York: Harper & Row. todo). Englewood Cliffs.jul. The active society. Ver HIRSCHMAN. Fred. Nye procura mostrar as conseqüências funcionais da corrupção e que esta pode até. n.p. fev. New Jersey: Prentice-Hall. 304. 9. Ann Arbor: University of Michigan Press. 4. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 75 . p. Prefiro considerar que o "holismo" eqüivale à "lei da situação" (ou "situacionismo"). 1966. Ver também KOTARBINSKI. Escreve Popper: "O enfoque característico do analista fragmentário é o seguinte: Mesmo que possa simpatizar com alguns ideais que dizem respeito à sociedade como um todo . Human behavior and social processes. William C. Num ensaio que aparentemente antecipou a tese de Popper. Englewood Cliffs. p. Max Weber) que não se harmonizam com o conceito de historicismo usado por Popper. Além disso. Albert O. p. STEPAN. em que ele escreve: ". não creio que seja correto equiparar o holismo ao historicismo.. Na verdade. W. Ver MITCHELL. cit. Ver também a elaboração mais detalhada das idéias de Popper em seu livro The open society and tts enemies. Ver ROUANET. o capítulo 12: Mixed scanning: an active approach to decision making. Walter.). Ver: MERTON. cit. Elman R.. 1962. Inc. Os campos práticos-noéticos: notas introdutórias. ele contrapõe a "análise fragmentária" (piecemeai engeneeríng) ao "holismo". e estes podem ser continuamente aperfeiçoados" (op. A strategy of decision: policy evaluation as a socialprocess. 58. ago. 61. Ver HAYEK. SHILLS. 73. Especialmente. V. v. quem sabe . Tempo Brasileiro* ano 4. p. como o faz Popper. Economic Development and Cultural Change.. Inc. 310. "causar benefício público". 37. 38. Praxiology: an introduction to the science of efficient action. que já foram examinadas por Gideon Sjoberg e Robert Merton. jun. The law of evolucionary potential. Mill. Severyn T. Albert O. 50.. s. p. 20. Obstacles to development: a classification and a quasi-vanishíng act. 54. Essays in experimentallogic.. 65. 1960. Apesar de concordar com a tese central do livro de Popper. por exemplo. Sociological analysis and politics: the theories of Talcott Parsons. 13.387. Inc. a pergunta que deveria ter sido feita é quanto desta condição estava presente. 1967. parece-me arbitrário o significado que ele atribui à palavra "holismo".ele não acredita no método da reformulação global da sociedade. 64. John. New York: Dover Publications. 10. Herbert. 2.. 1967. SJOBERG. às vezes. v. 161. 1967. Administration in developing countries. Evolution andculture. HoughtonMiffling Company. 37 (New Series). Marshall D. Em muitos casos. 63. Especialmente.48. New York: The Free Press. 1966.d. 1968. v. Society as symbolic interaction.. Em seu livro The poverty of historicism (New York: Harper & Rowf 1964). p. A. Karl Popper denomina "holísmo" o enfoque geral de Comte. Da mesma forma. Chicago: Aldine Publishing Company. T. Ver BRAYBROOKE. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. 1963.. Ver.. New Jersey: Prentice-Hall.. e v.. 57. S. op. 4. 66. 62. The human perspective in sodology: the methodology of participam observation. Edward A (Org. R. ano 23. Política! development theory: the Latin American experience. p. 51. RIGGS. Alfred. porém. Sobre a interpretação incorreta de Weber.Talcott. 1943. 1962. 2. SERVICE. In: SAHLINS. 1965. Amitai. nature andjreedom. o capítulo 4: "Context and thought". Ver HIRSCHMAN. Sociology and modern systems theory. parte I. J. 1963. v.. Sérgio Paulo. por exemplo. 11-12. F. Contradictory functional requirements and social systems. Ver BUCKLEY. cit. Ver RIGGS. este autor discute algumas implicações das noções de "conseqüências funcionais contraditórias" e "balanço líquido de conseqüências".Ver HIRSCHMAN. Toward a general theory ofaction. 24.

p. v. 72. 6. 26. New York: Frederick A. Journal of American Folklore. p. a surpreendente verdade elementar. Robert. e as várias partes do sistema terão que dar o melhor de si para inibir seu crescimento". 1967. 1966. Barbara. In: BENNIS. Gunnar. O funcionamento efetivo do atual sistema socioeconômico depende. Wilfrid. The utility of system models and developmental models for practitioners. jul. Washington: Georgetown University Press.talvez a mais revolucionária de todas que a humanidade tenha jamais conhecido"'. abr. A incapacidade contínua de satisfazer a esta condição invalida o atual mecanismo de distribuição de renda. v. 78. jul.. p. 11. New York: The Free Press. 1967. portanto. New York: McGraw-Hill Book Co. e uma armadilha de morte. O autor deu atenção a esta questão em seu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 81. American Behavioral Scientist. New York: Simon & Schuster. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. Presume-se que praticamente todos os que procuram empregos tenham efetivamente a possibilidade de encontrá-los e que a renda gerada por esses empregos torná-los-á aptos a agirem como consumidores ajustados. 80. v.em qualquer época. 1965. p. Praeger. Don. 70.. Ver BENNIS. 1960. 79. Ver ainda o trabalho (em mimeo) Towards an ecumenical social science. ibid. Deixamos para trás a lúgubre ciência da economia tradicional. Ver SOROKIN. 1937. Ver THEOBALD. Eis as palavras com que Sorokin explica o que ele chama "o princípio da mudança imanente". em 1983. em 25 de maio de 1967. 99. 590. Global ecology: toward the planetary society. Approaches to comparative and intemanonal politics. MCHALE. DESAN. On the future of the international system. 1965. n. Ver MARTINDALE. Robert. Gwendolen M. Spaceship Eanh. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade * 77 76 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise . In: POOL. PECCEI.. HERZ. ibid. mas a idéia de "penetração". Duesenberry. The spell of limited possibilities./ago. Id. The social impact of cybernetics. 1965. p. n. LOWIE R.todos os recursos. Este termo foi proposto inicialmente pelo economista J. S. 1964. afirma Robert Theobald: "Não há mais qualquer limite efetivo para nossas capacidades produtivas. 1966. Talcott. Beyonâ the welfare state. p. BOULDING. p.). cit. ver SOROKIN. 25. v. Kenneth D. que uso neste texto.). Barry (Ed.. New York: Columbia University Press. 69. 1967. THURNWALD. O mundo. 1966. New York: The Free Press.. com o título Administração e contexto brasileiro. In: ROSENAU.. A reconsideratíon of theories of social change. 486. p. p. p. Journal ofPeace Research. MYRDALL. 44.67. sobre os países desenvolvidos de hoje. op. In: ZOELSCHAN. Contempomrypoliticat science: toward empírica! theory. John H. foi inspirada por seu artigo: Pretheories and theories of foreign policy. 9971. W. Evanston. New York: Harper & Row. que apresentei aos membros do corpo docente das universidades de Stanford e Berkeley. 6. International politics and foreign policy. Walter (Org. 99. U Thant. BENDIX. Johan. The planetary man: a noetic prelude to a united world. The social system. American Sociological Review. tão útil hoje quanto o foi o conceito de classe social no século 19. 75. Id. 218. 195-203. Secretário-Geral das Nações Unidas. Enquanto o atual sistema socioeconômico não for alterado. 1962. 73. CARTER. "O estado-nação corre assim o perigo de tornar-se uma armadilha cognitiva para seu povo. Sobre a convergência e o princípio das possibilidades limitadas. CHIN. p. op. 49. Warren G. R. New York: Hoít. que só funciona enquanto persistir a escassez. W E.. Ver também CHIN. Karl. New York: The Bedminster Press. p.). 2. Ibid. Sorokin remete a: GOLDENWEISER. p. Illinois: Northwestern University Press. v. Robert (Eds.. 25. PARSONS. 82. 1912. GALTUNG. Order and community in the international social system. representa uma nova ferramenta analítica. Na mesma linha. Talcott. 6. op. DEUTSCH. 1913.Ver PARSONS. 1968. HIRSCH./ago. 1961. em espécie e escala. que quiserem ter. American Sodological Review. Charles R.. BENNÉ. Ver WARD. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. Nation and world. pela mesma editora. Não emprego este verbo exatamente no sentido em que foi proposto por Rosenau. Ver também o meu conceito do "efeito de prestígio": GUERREIRO-RAMOS. em tempos de paz. J. R. The principie of limited possibilites. v. N. George K. New Haven: Yale University Press. ed. E a decisão que cria os recursos. cit. Government and politics in the 20th century. no "Faculty Center" de Stanford. a abundância será um câncer. p. 810-18. totalmente da capacidade de se prover empregos em quantidade suficiente para todos. A redução sociológica.. Social and cultural dynamics. 1965. Changing organizations. Nota do tradutor: A 2a edição deste livro saiu. Journal of American Folklore. On the principie of convergence in ethnology. Explomtiow in social change. 11. In: FARREL. 11. G. é que eles podem ter . Kenneth E. Boston: Houghton Mifflin Co. 4. 1968. New York: McGraw-Hill Book Co. Apud BENNIS. 76. 33 segs. 4. 68. 74. Ver MOORE. expressou esta realidade com as seguintes palavras: 'A verdade. American Behamoral Scientist. 1951. Aurélio..). v. Já não são mais os recursos que limitam as decisões. 259-90. 1966. 12. Pitirim A. "A viabilidade do atual sistema socioeconômico da escassez baseia-se numa relação muito simples. 1966. World problems in the coming decades. Introduction. Cybernetics and the problems of social reorganization. The meaning of the 20th cmtury: the great transition. Ithiel de Sola (Ed. 1966.. 77. Rinehart & Winston. senão em prazo curtíssimo . The planning of change. p. John.. como categoria sociológica. cit. In: DECHERT. Esta é a mudança revolucionária fundamental . em caso de guerra".

83. Ver PERROUX, François. UEurope sans rivages. Paris: Presses Universitaires de France,1954. 84. Esta expressão consta num manuscrito inédito de Edwin Lieuwen. 85. Pode-se considerar hegemônica a nação líder, no sentido de Thelen, isto é, "um sistema integrante cuja produção exerce a máxima influência sobre os insumos dos outros sistemas integrantes e, por esse meio, controla as interações do supra-sistema". Apud KATZ, Daniel; KAHN, Robert L. The social psychology of organizatiow. New York: John Wiley & Sons, Inc., 1966. p. 63. 86. Ver HUNTINGTON, Samuel P. Political development and the decline ofthe American system of world order. Daedalus. Summer 1967. 87. Ver HOROWITZ, J. L Three worlds of development: the theory and practice of international stratification. New York: Oxford Universiry Press, 1966. Ele usa o termo "desenvolvimento falho" (mis-development) na p. 70. Para o estudo comparado das nações, em termos de uma estratificaçáo internacional, ver LAGOS, Gustavo. International stratification and underdeveloped countríes. Chapei Hill, N. C.: The University of North Carolina Press, 1963; GALTUNG, Johan; MORA Y ARAÚJO, Manuel; SCHWARZMAN, Simon. El sistema latinoamericano de naciones: un análisis estrucrural. América Latina, Rio de Janeiro, v. 9, n. l, jan./mar. 1966. 88. "Da mesma maneira que Hegel interpretou toda a história mundial como se estivesse culminando no estado germânico de seu tempo, assim também os teóricos modernos têm se inclinado a interpretar a mudança social e econômica como se estivesse culminando, também ela, hoje, na versão deles de sociedade 'moderna'. Assim, para Lerner, Rostow e Ríggs, respectivamente, as sociedades que são 'tradicionais', 'subdesenvolvidas' ou 'mistas' (indiferenciadas) passam por estágios 'transicionais', 'de arrancada' e 'prismáticos', até que finalmente alcançam a 'modernidade', o 'consumo de massa' ou a 'refração' (diferenciação elevada). Esse 'hegelianismo' dos dias de hoje permite que os estudiosos oriundos das sociedades 'desenvolvidas' fujam à tensão e às frustrações domésticas, e se concentrem sobre as 'subdesenvolvidas'. E isso provoca um senso gratificante de superioridade entre seus compatriotas, livrando-os das incertezas que os acompanhariam se tentassem entender a natureza da mudança social em seu próprio país. Mas se observarmos conscienciosamente os vários elementos na estrutura social das sociedades 'desenvolvidas', mal conseguiremos evitar os fatos surpreendentes que sugerem processos multidimensionaís de mudança social extremamente rápida. Essas mudanças são tão grandes que, na verdade, devemos considerar os Estados Unidos e todos os outros países da Europa Ocidental como sociedades 'transicionaís'". GROSS, Bertram M. The state of the nation: social systems accounting. In: BAUER, Raymond A. Social indicators. Cambrídge, Mass.: The M. L T. Press, 1966. p. 212.

89. Ver HARTMANN, Nicolai. Ontologia II: posibilidad y efectividad. México: Fondo de Cultura Econômica, 1956. p. 8. 90. Para uma exposição mais detalhada sobre este assunto, ver meu livro Administração e estratégia do desenvolvimento. 91. A sentença de Seldes é a seguinte: "O único luxo que os ricos não podem se permitir é a pobreza dos pobres". Apud AYRES. C. E. Towards a reasonable society. Austin, Texas: University of Texas Press, 1961. p. 293.

Comentário Antropologia fundamental e teoria das organizações
Ubiratan Simões Rezende A idéia dum "modelo da possibilidade" está profundamente radicada na postura existencial de Guerreiro Ramos diante da realidade como um todo. Sua biografia reflete uma história pessoal determinada pela tensão dinâmica entre o possível e o ideal ou desejável. É a partir daí que se deve entender duas das preocupações fundamentais que não só permeiam sua obra intelectual, mas que também condicionaram sua atividade política e acadêmica: a preocupação em denunciar o caráter reducíonista da ideologia da modernidade e a preocupação em afirmar a identidade única de cada forma de manifestação da vida humana, individual e associada. Guerreiro Ramos sustentava que o reducionismo característico das chamadas ciências sociais tinha como origem um entendimento distorcido do que é "conhecer". A raiz de tantas abordagens unidimensionais do real estava, para ele, numa epistemologia defeituosa típica da era moderna. Em toda a sua obra (e especialmente a partir da publicação da Redução sociológica), o problema do

Ubiratan Simões Rezende, advogado por formação e Ph. D. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia, cem desempenhado suas atividades profissionais e acadêmicas em dois países: no Brasil e nos EUA. Entre as diversas posições que ocupou, destacam-se, no Brasil: professor concursado da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), presidente do Insticuto de Planejamento Técnico e Econômico (Itep), vice-presidente executivo da indústria de alimentos Perdigão, consultor político, entre outras; e nos Estados Unidos: secretário executivo da Secretaria Geral da OEA, professor visitante na Johns Hopkins Universiry, diretor dos Programas de Pós-Graduação e dos Programas Internacionais do La Roche College, em Pittsburgh, sênior vice-president de operações internacionais da empresa de telecomunicações Mastec, em Miami, Flórida, e consultor da vice-presidência de Tecnologia da Informação do Banco Mundial, em Washington, D. C. Em seu curricutum, consca também uma produção acadêmica constante, sobretudo na forma de artigos publicados em revisras especializadas. A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 79

78 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise

conhecimento ocupa um lugar essencial. E é esse problema que subjaz ao conceito de "possibilidade" explorado no artigo "A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade". A revisão das bases epistemológicas do pensamento moderno deságua necessariamente numa nova antropologia, isto é, numa maneira distinta de conceber a condição humana manifesta, ou presente, em cada pessoa e em cada sociedade. Embora nunca sistematicamente articulada por Guerreiro Ramos, é essa nova antropologia que afirma o valor intrínseco de cada forma concreta e objetiva da vida humana - individual e associada - que ele contrapõe às abstrações teóricoideológicas características da modernidade. Como para outros cientistas sociais e personalidades políticas de seu tempo, a experiência que desencadeia o discurso e a práxis em Guerreiro Ramos é a experiência duma situação social de escassez para a maioria das pessoas em países "não-modernos" vis-à-vis a experiência de abundância usufruída pela maioria das pessoas em países "modernos". Ele permanece único, entretanto, na sua recusa em aceitar a explicação determinística de que essa situação resulta de estruturas e processos socioeconômicos padrões em cujos confins se esgotam todas as formas e possibilidades de vida humana individual e associada. A superação da polaridade "moderno/não-moderno" não depende da destruição das estruturas e dos processos (preconizada, por exemplo, pela "teoria da dependência") nem da emulação das estruturas e dos processos que tipificam um país como "moderno" (preconizada pela assim chamada, por Guerreiro Ramos, "Teoria N"), por um lado, e "não-moderno", por outro lado. O caminho em direção às possibilidades objetivas dos indivíduos e das coletividades, para além dos arquétipos sugeridos como os únicos possíveis pela ideologia da modernidade, passa em Guerreiro Ramos por uma crítica à razão moderna e à ideologização da realidade. Para ele, a proposta teórica das ciências sociais está ab initio limitada pela sua subordinação exclusiva a um só tipo de racionalidade - racionalidade formal ou funcional. Por desconsiderar a outra dimensão da razão humana — a razão noética ou substantiva -, a ciência social convencional é incapaz de se debruçar sobre a experiência concreta de identidade pessoal vivida por indivíduos e sociedades. A vida humana, individual e associada, não pode ser compreendida só pelo exercício da razão moderna. Esta última, predicada sobre o cogito cartesíano, é sempre intencional, isto é, está sempre condicionada ao objetivo pelo qual é exercida: buscar o universal por meio da abstração. O que é único e singular não pode, pois, ser por ela compreendido. O possível concreto depende constitutivamente do universal necessário: cogito, ergo sum e não sum, ergo cogito.

Embora Guerreiro Ramos tenha denunciado mais sistematicamente essa redução epistemológica apenas no seu último livro A nova ciência das organizações, sua preocupação com as implicações concretas da redução da "inteligência" ou "razão" ao cogito cartesiano pata a teoria e práxis da vida humana individual e associada permeia toda sua obra. A inteligência (razão), que abstrai com o fim de universalizar e expressa suas descobertas em "leis" semelhantes às leis matemáticas, é a inteligência capaz de manipular, controlar e dominar espaços sociais e pessoais, mas não de conhecê-los em suas manifestações únicas e singulares. O trabalho de Guerreiro Ramos posiciona-se contra a tirania dessa inteligência. Ao sustentar que a inteligência ou a razão não pode ser reduzida ao exercício sistemático do cogito cartesiano, sempre em busca da universalidade por meio de abstração, Guerreiro Ramos assume implicitamente uma visão do homem diferente daquela ínsita à visão moderna. É certo que sua obra não se preocupa diretamente com uma "nova antropologia", mas contém-na implicitamente. A antropologia por trás do pensamento de Guerreiro Ramos é a antropologia sistematicamente articulada por Václav Havei, Karol Woj tyla (papa João Paulo H), Joseph Ratzinger (papa Bento XVI), Maurice Blondel, Paul Ricoeur, Urs von Balthasar e tantos outros. O presidente daTchecoslováquia tinha tal antropologia em mente, ao relembrar ao papa João Paulo II - na primeira visita deste último àquele país, em 1990 - uma das linhas dum poema escrito pelo futuro pontífice em 1974: "Pode a história fluir contra a corrente da consciência?" Havei queria com isto sublinhar que o colapso do comunismo - uma das receitas universalistas de organização da vida humana - era precisamente a vitória da consciência sobre a história. Sim, a consciência não só pode, mas se constitui como consciência na medida em que resiste à história. Uma das dimensões constitutivas do ser humano é precisamente a resistência inata a qualquer tipo de determinismo; nesse caso, determinismo histórico. Consciência não se reduz à apreensão formal de leis universais. Consciência é também disponibilidade inteligente (noética ou substantiva) para o "aqui e agora", concreto, individual, único, singular. Por isso, muitas vezes, a consciência rejeita o fluxo da história e permite o exercício do fator de deliberação por indivíduos e sociedades. Aqui é preciso notar que quando se fala da "consciência" do homem não se está falando dum "homem interior", que existe independentemente da história, quase como, por assim dizer, uma "consciência pura". O que existe é a pessoa humana concreta, completa, total, necessariamente encarnada na história. Consciência, pois, é a capacidade do homem de resistir às tentativas da história de submergi-lo em seu fluxo, de se recusar a ser totalmente definido pela história: a sua, pessoal, ou a do coletivo no qual ele se insere.
A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade "81

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• Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

A tirania da história tem a mesma origem da tirania da inteligência. Ela se radica naquele já referido atrelamento do homem a uma "consciência" que se realiza táo-só pelo exercício da razão formal ou funcional. É essa concepção redutiva de "consciência" que acaba por aprisionar o ser humano em uma forma ou outra de determinismo histórico. A ideologia da modernidade psicologizou o termo "consciência" e roubou seu sentido original: o de ser a "inferioridade autêntica" de cada pessoa. Tal consciência psicologizada é incapaz de se opor à história, porque não passa dum produto dessa mesma história. Sua única aspiração é se alinhar ou conformar ao curso linear da história — rotulado pela modernidade de "progresso". Essa consciência superficial é prisioneira da "inteligência/razão formal". De fato, a primeira não passa dum produto da última. Assim sendo, tal consciência só pode opor alternativas a realidades que, em última análise, são engendradas pelo mesmo ripo de "inteligência" ou "processo do conhecimento" que a sustenta e legitima. Por isso, a categorias socioeconômicas, como "Terceiro Mundo", "moderno", "industrializado", "rico", "cêntrico", "dependente", etc., a "consciência" moderna contrapõe outras categorias nascidas do mesmo tipo de "conhecimento", tais como: "Primeiro Mundo", "atrasado", "não industrializado", "pobre", "periférico", "independente", etc. Tais categorias não são instrumentos de confrontação com a história, mas de aceitação do fator inercial da história como prevalente sobre o fator de deliberação pessoal. O movimento do "não-moderno" para o "moderno", quaisquer que sejam os meios ou os processos, continua cativo dum mesmo universo: o universo criado pelas abstrações sistemáticas do cogito cartesiano. O hoje rotulado pensamento "pós-moderno" está correto em afirmar que não existe este fenômeno "história". Não existe enredo, esquema a ser descoberto, segredo a ser revelado, plano ou mistério naquilo que a modernidade chama "história". Tudo não passa duma construção artificial, via abstração, da razão funcional. Seu falso universalismo redunda inevitavelmente em determinismo. Para os "pós-modernos", contudo, o que resta da modernidade por eles desconstruída é, no fim das contas, uma estória linear que termina com a morte. Dirigindo-se à mesma questão por outro ângulo, o teólogo Urs von Balthasar sustentava que não há um "drama" (enredo) possível nos confins do pensamento e do mundo moderno. Drama só surge com a possibilidade do amor, isto é, com a presença dum Outro concreto e verdadeiro. A estória dessa presença é a única estória que existe de fato. E essa estória só pode ser contada a partir da experiência singular possível de ser vivida em família, em genuína amizade e em vários tipos de comunidade. O amor humano é sempre uma resposta a um querer que se revela e se comunica primeiro, antes de tudo. Se esse querer/amor não é dado e experimentado,
82 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i s tem o lógicas e modelos de análise

consciência permanece desassossegada e incompleta. Esse amor primordial, constitutivo duma consciência plena, é o amot daquele infinitamente Outro: Deus. luta do homem pela sua realização como pessoa é manifesta precisamente na resistência existencial, e em consciência, a qualquer tipo de estrutura que se erija como capaz de substituir e/ou reificar aquele personalíssimo Outro, por mais universal que tal estrutura seja. A tensão original discutida por Guerreiro Ramos entre o "moderno" e o "não-moderno" tem de ser entendida no contexto anteriormente esboçado. Se as sociedades contemporâneas estão se desintegrando é porque foram construídas com base numa redução antropológica que só vê no ser humano uma criatura exclusivamente engajada num cálculo utilitário de conseqüências, ou seja, capaz de exercitar unicamente a dimensão funcional da razão. O espaço individual e comunitário de tal criatura precisa, portanto, ser ordenado pelos critérios de eficiência e maxímização de auto-interesse. Assim, por exemplo, do ponto de vista econômico, a práxis humana de domínio sobre a criação acaba reduzindo "trabalho" à sua dimensão objetiva, mensurável, quantificável, em termos de maximização de utilidade. O que é subjetivo no trabalho, isto é, nessa permanente interação do homem com o mundo e com o outro homem, acaba suprimido. No entanto, o espaço político da vida humana individual e associada passa a ser entendido como existindo apenas para servir às leis de ferro duma dinâmica social autônoma (centrada no mercado ou controlada por um aparato burocrático de governo). O indivíduo é reduzido a um mero componente duma estrutura social abrangente e determínística. O bem do indivíduo subordina-se ao funcionamento eficiente do mecanismo socioeconômico. Nessa situação, o "coletivo" é entendido como um corpo unívoco racionalmente organizado numa entidade chamada "sociedade". Um coletivo assim estruturado ignora as diferentes "subjetividades" que constituem uma sociedade verdadeiramente humana. A natureza humana, criada para comunhão interpessoal, não pode ser inteiramente realizada no binômio artificial Estado-Sociedade. Ela se realiza também nos vários grupos intermediários, tais como a família, a vizinhança, as associações de bairro, os clubes de futebol, etc. Para Guerreiro Ramos, as forças vivas duma comunidade nacional, uma vez libertas dum sistema cognitivo e dum discurso ínterpretativo superimpostos e redutivos, acabariam por chegar a um desenho político-econômico-social singular e autêntico. O "possível" intrínseco a cada circunstância da dia-a-dia das pessoas e das comunidades poderia, então e finalmente, ser mais uma vez descoberto e realizado.
a

A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade • 83

Quem teve o privilégio de conviver com Guerreiro Ramos sabe que para ele "conhecer" é ser surpreendido pelo real. E só o homem, entre todas as criaturas, consegue re-conhecer o mundo que o cerca e o outro homem, não como uma extensão de si mesmo, mas como um Outro que o encontra e que é por ele encontrado. A verdadeira identidade humana — pessoal ou coletiva - nasce desse encontro inesperado e constante com um Outro e não da maximização do uso ou da utilidade desse Outro via algum tipo de receita abstrata e ideal. Para Guerreiro Ramos, a opção entre o real sempre possível e o ideal sempre necessário nunca foi problemática: ele viveu seriamente o possível e se divertiu enormemente com o ideal necessário.

Comentário Teoria/* e as alternativas para a co-produção do bem público
José Francisco Salm*

A modernidade é usualmente entendida como um estágio de perfeição de uma sociedade, que se propõe como modelo de emulação para as demais sociedades. Esse modelo constitui referência acabada e por isso mesmo dispensa qualquer nova participação da vontade humana no processo de seu desenvolvimento. Diante dessa resignação e desse senso de impotência da vontade e da inteligência humana, é paradoxal que a ciência, ainda hoje praticada, tenha vindo para pôr fim ao imperativo de que a mente humana devesse se subordinar a verdades fundadas no absolutlsmo de dogmas. O comentário feito aqui ao artigo a respeito de modernização, de A. Guerreiro Ramos, parte do princípio de que as categorias de entendimento capazes de explicar a capacidade da mente humana de fazer escolhas — ou de subordinar-se, em maior ou menor grau, às escolhas ditadas pela imponderável influência das circunstâncias ou do destino — são constituídas pelo fatalismo, pelo determinismo e pelas possibilidades, especialmente as possibilidades objetivas. Ele também parte do princípio de que a produção do bem público encontra condições superiores de eficácia quando a liberdade de escolha perante possibilidades objetivas se deixa

orientar pelo bem comum. Quando não existe essa condição para a produção do bem público, eclipsa-se a liberdade e perde-se o sentido do bem comum, nos termos em que este foi entendido pelos pensadores da Grécia clássica. É por isso que o autodomínio tem cedido espaço ao controle burocrático, hoje responsável por muitas das dificuldades em que se encontra a produção do bem público. Portanto, constitui questão central desse comentário a possibilidade objetiva de se construir espaços de produção do bem público que sobrepujem os conhecidos espaços burocráticos, sejam eles públicos ou privados. Discute-se também aqui a responsabilidade dos diversos estratos da burocracia em favor da articulação e da construção desses espaços. Para tratar desse assunto é necessário, em primeiro lugar, debater as principais questões relativas à liberdade de escolha; em seguida, cabe considerar a base ou o elo de ligação entre essa liberdade e a produção do bem comum para, finalmente, tentar demonstrar a responsabilidade das elites da burocracia, em seus diversos estratos, pela busca e pela implementação das alternativas de produção do bem público. Essa discussão fundamenta-se na teoria da delimitação dos sistemas sociais, cujas premissas postulam uma organização societária que seja consentânea com a multidimensionalidade do ser humano, a sociedade multicêntrica e as categorias institucionalmente delimitadas do espaço societário, entre as quais se inclui o enclave de mercado. Ela também se vale dos conceitos da teoria P e da teoria jV, bem como da modernidade, nos termos em que estes foram definidos pelo autor do texto ora comentado.

Liberdade de escolha e a produção do bem público
Quando se discute liberdade de escolha, está-se falando sobre a natureza racional do homem, sobre o intelecto humano. Pois é nele que se realiza o complexo relacionamento entre, de um lado, as escolhas próprias ou a sujeição a escolhas alheias e, de outro, a apropriação individual de valores, com base nos quais se legitimam ou não essas escolhas. Se for legítima, a escolha estará eticamente justificada. A escolha que nasce da liberdade individual de escolher se subordina à ética da convicção — isto é, a uma ética pessoal, vertical, de valor absoluto. Já a escolha que nasce da interação e do concerto de vontades corresponderá aos ditames da ética da responsabilidade - isto é, de uma ética social, horizontal, de valores compartilhados. Paradoxalmente, todos os seres humanos, enquanto tais, são também seres de coletividade e convivialidade. Deve-se lembrar que, nesse caso, a escolha,
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Com sua formação superior inteiramente concentrada no campo da Administração, José Francisco Salm trabalhou por mais de trinta anos no serviço público federal e estadual, tendo ocupado neles diversos cargos de relevo, inclusive o de Secretário de Estado, no governo de Santa Catarina. Desde 1970, desenvolveu e implementou um sem número de cursos e consultorias para a administração pública, em seus níveis federal, estadual e mesmo municipal.
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ou o exercício da possibilidade humana, vai além do indivíduo, compreendendo também a coletividade. Pode-se dizer que, sem a coletividade, o homem não realiza nem exerce sua multidimensionalidade (RAMOS, 1981). Portanto, diante da possibilidade objetiva do exercício da existência humana, nos primados da ética da convicção e diante da condição humana de ser o indivíduo também um ente de coletividade, torna-se imperioso construir essa coletividade a partir do bem comum. Sob esse prisma, para que o ser humano possa ser bom, vivenciando o bem comum, é preciso que se construa uma sociedade em que se possa viver este bem - ou a boa sociedade, como a denominavam os filósofos da polis grega (ARISTOTLE, 1958). Falar, pois, em liberdade de escolha, ou possibilidade objetiva, dissociada do bem comum, é o mesmo que negar a essência do ser humano como um ente que se governa por ética. Por isso, uma sociedade só é eficaz quando ela constituir um espaço capaz de promover a possibilidade de escolha, com uma ênfase igualmente ética. A questão colocada nesses termos permite concluir que o bem comum está firmemente ancorado no conceito de virtude, no sentido em que a entendiam os gregos clássicos. Mas, em sentido mais restrito, o bem comum também pode ser entendido como bem público. Assim, para que os membros de uma sociedade possam exercer o bem comum, necessita-se do suporte da boa sociedade, que se constrói com a produção do bem público, hoje traduzido também em termos de cultura, saúde, educação e segurança, entre outros valores. Não se deve perder de vista, todavia, que a produção do bem público pelo ser humano - um ser dotado de liberdade e da possibilidade objetiva de fazer escolhas eticamente qualificadas — só se torna eficaz quando se alicerça sobre o bem comum.

Liberdade de escolha e a estratégia de produção do bem público O bem viver na coletividade implica que o bem público seja produzido de acordo com uma estratégia de produção que enseje um espaço, maior ou menor, para o exercício da liberdade de escolha — precondição para ação humana (ARENDT, 1958). Na Grécia antiga, âpólis só proporcionava espaço ao exercício da liberdade, ou da possibilidade objetiva, para a construção do bem comum dos cidadãos. Não se permitia aos escravos e às mulheres a possibilidade do exercício da liberdade. Submetidas ao estado de servidão, as pessoas impedidas de integrar o foro público deveriam conformar-se em produzir suas vidas na esfera privada (FINLEY, 1973). Em Roma, acontecia coisa semelhante. Na Idade Média, também não se permitia à maioria das pessoas exercer livremente a produção do bem público, no sentido em que se emprega a expressão aqui.
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Na Modernidade - se é que se pode utilizar este termo, em sentido genérico, para todos os povos que viveram após o período medieval -, a produção do bem público também é realizada sem que as pessoas possam contar com a liberdade de escolha. Na Era Moderna, adotou-se, mais que em qualquer outra época, a estratégia burocrática para a produção do bem público; e, como já assinalara Weber (1978), a burocracia é instrumento de uma estrutura de dominação cerceadora da liberdade de escolha. As estratégias de produção empregadas para a produção do bem público, nortanto, sempre foram marcadas pelo tolhimento da liberdade daqueles que o produziam. É significativo que hoje a estratégia de produção do bem público se dê sob a égide da burocracia que, como sistema de dominação, tem seu fim apregoado por inúmeros arautos de uma nova era (PINCHOT, 1994; MITROFF et ai., 1994). Sabe-se, porém, que o fim da burocracia é uma pregação imprópria e destituída de caráter científico enquanto houver sociedade de massa (RAMOS, 1983). No entanto, cumpre lembrar que seus efeitos maléficos sobre a liberdade humana têm sido salientados por inúmeros autores, entre os quais Merton (1968) e até mesmo Weber (1978). A burocracia pública, no entanto, consagrou-se com base na crença de que não havia outras formas de produção do bem público tão eficientes quanto ela. Qual ícone sagrado, esse dogma repousou durante décadas intocado por força de um vezo fatalístico. A burocracia foi consagrada, no decorrer de muitos anos, como a forma moderna de produção do bem público. Imaginava-se que se chegara ao fim da história, que não havia formas alternativas à burocracia/pois se alcançara a eficiência desejada para a produção do bem público, mesmo que a um custo elevado para a inteligência humana. De fato, por anos não se despertou para a possibilidade objetiva de se conceber outras estratégias de produção do bem público que não a burocrática. Eis que surge agora outra crença de inspiração fatalística, uma nova verdade suprema, o dogma de que a melhor estratégia para a produção do bem público já não é mais a burocracia pública, mas a burocracia privada, que está a serviço do livre mercado. Sob o ponto de vista da produção do bem público, esta nova estratégia irá trazer pouca ou nenhuma mudança, já que o ser humano, tanto na organização pública quanto na privada, continuará tendo sua liberdade amplamente tolhida. Aliás, esses são espaços da existência humana que têm sido sobejamente caracterizados como alienantes. A raiz do problema não está no mercado em si, porquanto ele é apenas uma estratégia de alocação de bens e serviços, e não corresponde necessariamente a um modelo possessivo de sociedade (MACPHERSON, 1964). Mas o principal valor desse espaço - o tirar vantagem em proveito próprio — não condiz com a produção do bem público, quando este
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é pensado sob a ótica do bem comum. A literatura é farta em argumentos para demonstrar essa incongruência, cabendo apenas lembrar como exemplo a fábula de Hardin (1973) sobre a tragédia dos condomínios. De fato, as organizações privadas que constituem o espaço de mercado têm como estratégia principal a sobrevivência, sendo-lhes permitido praticar quaisquer ações - afora apenas as ilegais - para alcançá-la. Por isso, as organizações privadas assim definidas não são compatíveis para a produção do bem público, no sentido do bem comum. Conseqüentemente, não se sustenta a crença de que o bem público deva ser produzido pela burocracia privada como uma instituição ordenada por valores de mercado. Mas, como já se comentou anteriormente, a burocracia pública é igualmente incompatível para a produção do bem público no sentido do bem comum. Por conseguinte, o determinismo que divide a possibilidade de escolha para a produção do bem público entre estatização, por meio da burocracia pública, por um lado, e privatização, por meio da burocracia privada, por outro, dá a entender que não há opções além dessas duas. Ademais, considerando-se que a burocracia pública se estrutura sobre a mesma base de valores sobre a qual se assenta a privada, a base paradigmática da estatização e a da privatização são uma e a mesma. Nesse caso, de fato não há escolha, pois se está novamente diante de uma opção de caráter fatalista. Feitas essas observações, resta perguntar: Há alternativas para a produção do bem público que transcendam o fatalismo entre estatização e privatização? Havendo alternativas e considerando-se os estratos da burocracia pública, a quem compete o desenvolvimento e a implementação dessas alternativas? No próximo tópico, procura-se responder a essas indagações.

Elite da burocracia e alternativas para a produção do bem público Antes, porém, de dar respostas às perguntas formuladas, é necessário ir à busca de autores que, por sua atualidade e consistência, possam corroborar os argumentos que Ramos construiu há mais de um quarto de século sobre Modernidade, possibilidade objetiva e produção do bem público via organização burocrática. Recentemente, Korten (1996) e Mander e Goldsmith (1996) vêm propondo a revisão dos primados do capitalismo e do mercado globalizado e, por conseqüência, da produção do bem público por meio de organizações privadas. Eles repetem o que Ramos havia escrito sobre a necessidade e a importância de se dar ênfase à comunidade e a seu caráter eminentemente isonômico. Também Denhardt, já em 1993, havia chamado a atenção dos estudiosos de administração para a necessidade da busca de relevância, quando se produz o bem público.
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Todos esses autores apresentam alternativas para a produção do bem público que superam o conformismo fatalista entre estatização e privatização. De uma forma ou de outra, eles propõem que se produza o bem público com o auxílio de estratégias que permitam articular as forças da sociedade. Similarmente, de acordo com a concepção teórica proposta por Ramos, a sociedade moderna é um espaço global em que o mercado deve estar politicamente delimitado, permitindo a possibilidade objetiva de sua convivência com os encJaves da isonomia, da fenonomia e de outras categorias delimitativas do espaço societário. Assim, à luz desses e de outros pensadores, toma forma uma estratégia de produção do bem público que Ramos elaborou e caracterizou com o nome de organização substantiva (1981). Nessa forma de organização existe a possibilidade de se exercer o caráter multidimensional do ser humano e, por isso, de se produzir o bem público a partir da perspectiva do bem comum. Mais ainda, essa organização não elimina a burocracia, quer pública ou privada, que é julgada corno parcialmente necessária enquanto ainda houvet sociedade de massa. Deve-se ressaltar que a burocracia espacialmente delimitada pode conviver com formas isonômicas de produção do bem público. Entre essas formas estão as assim chamadas, genericamente, organizações do terceiro setor, bem como as entidades integrantes da economia social e da economia solidária. Todas essas formas já compõem uma rica constelação de organizações que co-produzem o bem público, mesmo que elas sejam pouco conhecidas no mundo acadêmico, em virtude de sua condição pouco formal. Pode-se supor que elas estão delineando uma sociedade que Ramos definiu como multicêntrica, já que constituída por enclaves diversos, como os formais de mercado ou os isonômicos e fenonômicos, Feitas essas observações, importa saber em mãos de quem, nos diversos estratos da burocracia, ficará a decisão de mobilizar a sociedade, promovendo formas de co-produção do bem público com inspiração em modelos como o da organização substantiva. A parte final deste comentário colocará essa questão em foco. Ao estudar o projeto de modernização da burocracia, Ramos chamou a atenção para a necessidade de se adequar essa forma de organização, criada para a produção do bem público, aos imperativos modernízantes da eficiência e da eficácia. Além disso, argumentou que "a execução direta de toda estratégia administrativa modernizante é sempre tarefa de elite, nas condições atuais de nossa época" (RAMOS, 1983, p. 206). Ao fazer essa argumentação, o autor caracterizou a burocracia pública em diversos estratos, a saber: burocracia eleita, burocracia diretoria!, burocracia técnica, burocracia auxiliar e burocracia proletária. Considerando-se, segundo argumenta Ramos, que em toda burocracia existe sempre elite e massa, caberá à burocracia eleita a tarefa de modernizá-la em sua totalidade, posto que
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David C. The human condition. Freeman. portanto.). 1983. 1973. HARDIN. RAMOS. San Francisco. 90 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A modernização em nova perspectiva: em busca do modelo da possibilidade " 9 1 .suporte de uma sociedade multicêntrica. The case against the global economy and for a turn toward the local. MITROFF. Califórnia: W. 1981. The tragedy of the commons. Gifford e Elizabeth. Translated with an introduction. 1996. Oxford. 1978. GOLDSMITH. 1996. New York: The Free Press. MERTON. em que os diversos espaços necessários à existência humana facilitam a construção do bem comum. 1973. MASON. 2. Social theory and social structure. KORTEN. G. Berkeley and Los Angeles. Robert K.). MANDER. 1964. Christine M. M. Chicago. Herman E. (Ed. notes and appendixes by Ernest Barker.: The Universky of Chicago Press.. 1993. Connecticut. When corporations rule the worlã. Referências ARENDT. Fmmebreak: the radical redesign of American business. Rio de Janeiro: Campus. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. . 1994. 1968. A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. London. Califórnia: Sierra Club Books. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Thepursuit ofsignificance-. ARISTOTLE.esse estrato exerce o papel de elite. FINLEY.: University of Califórnia Press. Belmont. Richard O. B. San Francisco.133-48. PINCHOT. Califórnia: Wadsworth Pub.: Oxford Uníversity Press. p. É necessário. Califórnia: Kumarian Press and Berrett-Koehler Pub. que o estrato eleito da burocracia pública tenha o conhecimento necessário para a articulação das estratégias autóctones de desenvolvimento e implementação das formas alternativas de co-produçao do bem público. O poder das pessoas: como usar a inteligência de todos dentro da empresa para conquista de mercado. Califórnia: University of Califórnia Press. Roben. West Hartford. Alberto Guerreiro. I. Economy andsociety: an oudine of interpretive sociology. San Francisco. ed. H. Great Britain: Oxford University Press. The antient economy. Berkeley. Thepolitics [ofj. 1958. Califórnia: Jossey-Bass. 1994. 1958. Max. Thepolitical theory ofpossessive individualism: Hobbes to Locke. strategies for managerial success in public organizations. Jerry.. Edited by GuenRoth and Claus Wíttich. . B.. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas. Towarda steady-state economy. 111. fruto da liberdade de escolha do ser humano. DENHARDT. PEARSON. MACPHERSON. Esse conhecimento depende necessariamente do entendimento das categorias essenciais que compõem aquilo que Ramos definiu como a teoria da delimitação dos sistemas sociais . Garrett. C. Edward (Eds. lan L. San Francisco. In: DALY. Hannah. Calif.

Dye. incluímos dois conjuntos de textos que tratam de modelos e teorias sobre formulação de decisões. Lindblom e Etzioni. é dominantemente marcada. Não se trata de um texto crítico. Trata-se de textos clássicos de impacto profundo sobre a produção acadêmica e ação gerencial a partir da segunda metade do século 20. Seu texto é didático e sumário. são bem conhecidos na literatura de ciências soais aplicadas. na verdade. mas objetiva apresentar um quadro abrangente dos modelos convencionais.Parte II Modelos para análise de decisões político-administrativas o segundo bloco deste livro. N Os esquemas de Dye Antes dos textos clássicos relativos à formulação de decisões. "^ais simples e mais voltada a dar uma visão didática e global. Dye mapeia e revisa os modelos que servem para compreender e analisar políticas públicas. o leitor depa~se com a referida tipologia de modelos que têm uma feição menos sofisticada. Os modelos revistos P°r Thomas R. Os artigos de Simon. No primeiro. O autor deu-lhes apenas a roupagem necessária para sua aplicação a . caracterizando essencialmente os modelos mais comuns de tomada de decisão encontrados na literatura especializada. Esta parte do volume. em número de cinco. constituem quadro referencial estabelecido para 0 estudo das teorias e dos modelos de decisão especialmente usados para a gestão Qe organizações de trabalho em geral. em segundo lugar. pelo conjunto de textos que formam sua face teórico-acadêmica. porém.

e um método útil para a formulação de decisões em geral e também para a decisão pessoal". coletiva (política). A ausência de suporte empírico. Trata-se de uma corrente do pensamento econômico que. isto é. Dos modelos arrolados talvez o da opção pública (public choícé) seja o menos familiar ao estudioso brasileiro. de processo. para começar. é de sua natureza. rumo ou planejamento". formulação e avaliação de políticas públicas. da opção pública e sistêmico) servem. segundo Winkler. As decisões dos rnmistradores individuais. Santana. em essência. Simon e Lindblom supõem modelos de homem "mais realistas e menos perfeitos" que o nornem econômico clássico. Lindblom iniciou a elaboração do modo incrementalísta de decisão. aqui. de Karl Popper. assinalada pelo comentarista. com provável exclusão dos economistas. Pelo contrário. os demais não têm comprovação adequada em estudos empíricos. a rigor. Em vez disso. pois. Simon foi um dos primeiros pesquisadores a iniciar o esforço para operadonalizar a decisão "racionalmente perfeita" do homo economicus. Lindblom e o próprio Etzioni.ao campo das políticas públicas. presumido pela ciência econômica. Três autores são eleitos para representar a tipologia sugerida por Etzioni em seu trabalho sobre a sondagem mista: Simon. embora não universal. parte-se diretamente para alguns teóricos marcantes que se dedicaram a desdobrar os princípios econômicos em modelos de decisão. incluído na coletânea. PressupÕe-se. ele é a fonte seminal de inspiração para aqueles que continuam a levar adiante o empenho de operacionalizar a tomada de decisão de base racional-funcional. tratamento especial a seu respeito. provavelmente por influência do conceito. com a introdução de algumas pressuposições simplificadoras. foi Simon quem concebeu de forma original a idéia de fazer reduções e simplificações nos princípios da decisão racional e sua iniciativa deitou raízes. Dennis. Winkler redigiu e enviou um breve comentário ao texto de Dye. em seu comentário. Segundo Simon. em 1983. o poder ideal-típico de qualquer construção heurística. dispensando-se. em suas construções teóricas. Segundo observa o economista Edvaldo A. embora Simon não tenha. evidentemente. sua contribuição pioneira sobre a racionalidade individual na tomada de decisão foi essencial e indispensável ao trabalho de Lindblom. individual (mercado) quanto da pública. Mas só a testagem nos pode dar indicações de suas potencialidades. incrementais ou mistos. as decisões podem resultar de processos ou metodologias tidos como racionais. Segundo resume ele. Com exceção do modelo da opção pública. Por isso. Formulação de decisões: escolhas racionais. Trata-se de um recurso que. principalmente. lidado com formulação de políticas. para orientar o policymaker no processo operacional de análise. os ummistradores públicos não usam métodos racionais ou abrangentes ou "cienín em suas decisões. que é sempre limitado e parcial por seu próprio caráter. por razões diversas. racional. admite que os motivos pelos quais as pessoas participam e realizam transações no mercado (por opção ou iniciativa privada) são os mesmos pelos quais elas formam associação no campo da política (pela opção pública). Charles E. Essa integração das Modelos para análise de decisões político-administrativas • 95 . do "enfoque social fragmentário" (piecemeal social engineeríng). então em voga. Etzioni propugna por yjna posição intermediária. não invalida. devem ser integradas às decisões outros atores para formar o mosaico da política pública. incrementai. "o incrementalismo é um traço comum e óbvio. O economista Donald R. que o modelo do homo economicus seja suficientemente conhecido. os atores sociais contentam-se com decisões que lhes sejam "satisfatórias" mesmo que sua racionalidade seja limitada. de elite. Herbert A. E cabe a seus usuários identificar e levar em conta todas as peculiaridades e adaptações sugeridas e requeridas em cada situação específica. Neste volume estão e nfeixados os dois artigos que Lindblom escreveu sobre o método incrementaI ista: "Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai" e "Muddling throu2: a ubiqüidade da decisão incrementai". em que faz uma importante ressalva aos modelos propostos. De acordo com M. iniciou-se entre os estudiosos um esforço para o desdobramento prático. A decisão de caráter racional absoluto é prevista pela teoria 94 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise econômica a partir do modelo de homem econômico que a informa. Os dois textos são conjuntamente es senciais à compreensão do argumento proposto. Por sua vez. Partindo do modelo de homem da teoria econômica — o chamado homo econômica -. porém. também na década de 1950. eles "avançam sem esforço. A satisfação do auto-interesse é obtida por meio do exercício das duas opções: pelo trilhamento tanto da via privada. não pode oferecer mais do que prometem seus termos. conforme confessou em carta ao periódico Current Content. Lindblom teria sido o primeiro scholar a aplicar o enfoque decisório individualista de Simon e outros ao processo de formulação de políticas. De acordo com Lindblom. decidem de modo incrementai. Os modelos presumem que a realidade sob exame se amolde a seus termos. Os diversos modelos (a saber: institucional. da teoria de jogos. a operacionalização dessa concepção de homem. Esta é uma importante limitação de qualquer modelagem conceituai. incrementais ou mistas Segundo a tipologia de decisão submetida nessa seção. de grupo. Praticando pequenas variações a partir de uma situação dada. É este o argumento defendido por ele no artigo "Modelo comportamental de decisão racional". Lindblom é comumente considerado o principal e mais competente articulador da fórmula incrementalista.

que pode ter muitos cenários de desenvolvimento possíveis. levando críticos como Sternberg a observar. de Burton T. foi alicerçado em duas proposíçóes-chave: a proposição articulada . Esses desenvolvimentos lançaram a teoria relativa à formulação de políticas num "beco sem saída". Dennis argumenta que a agenda teórica de Lindblom não levou em conta que a economia é apenas uma das várias dimensões necessárias da totalidade do tecido social. as preocupações substantivas oferecem uma fundamentação adequada para a ciência da formulação de políticas e uma base mais prática para a teoria de sua formulação. Seu estudo. ressalta o aspecto operacional da proposição de Etzioni. professor aposentado da Universidade Federal do Paraná. Com base em Guerreiro Ramos. e. Castor. Segundo Etzioni. Segundo o argumento de Etzioni. Conseqüentemente. pois cobra mais recursos do que dispõem os deliberadores. corretamente. Belmiro V. no outro. O autor fora inicialmente convidado a elaborar um comentário breve a respeito da contribuição de Etzioni para a teotia da decisão a partir dos artigos deste scholar sobre sondagem mista. substancia uma análise crítica ao modelo da "sondagem mista" e. sob os títulos: "'Mixeá scanning. J. Na estratégia incrementai. pela abordagem "racional compreensiva" e.para que a sociedade possa dar atenção plena aos anseios de auto-realizaçáo de seus cidadãos. e a maneira como os indivíduos tomam decisões necessariamente afeta o modo como suas decisões se acomodam melhor com as decisões dos outros. com um enfoque de "sondagem mista" (mixed scanning). no entanto. o modelo de "sondagem mista" oferece duas vantagens adicionais em relação à abordagem do incrementalismo: fornece uma estratégia de avaliação e não inclui premissas estruturais ocultas. num extremo. no contexto do paradigma paraeconômico. o artigo seminal de Lindblom. Segundo o comentarista. Etzioni admite e lamenta que. em seu artigo de 1959. em que . Saasa.depois de apontar algumas limitações que encontrou no tratamento dado por Simon à tomada de decisão e na caracterização feita por Lindblom do processo de políticas públicas . indireta e parcialmente.explícita — segundo a qual os valores e os objetivos das políticas não tinham outra validade senão a de que os envolvidos em seu processo político estavam de acordo entre si a seu respeito. evoluiu para uma análise comparativa. porém. Harwick. que "preparam" as decisões fundamentais e as executam depois de tomadas. limitando o detalhísmo exigido nas decisões básicas. Os dois artigos em que desenvolveu e expôs sua proposição também integram o presente volume. uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão e "Reexame da estratégia mista de decisão". de seu fiat de executivo. apesar de o limite cognitivo da tomada de decisão ter sido em boa parte superado pelo progresso da ciência e da tecnologia da informação. Amítai Etzioni desenvolveu um modelo de decisão a que deu o nome de "sondagem mista". por exemplo. e a proposição não articulada de que a formulação de políticas ocorreria em um sistema social dominado por demandas econômicas operantes e por premissas paradigmáticas. (este ponto de vista é compartilhado por ele com Símon e Lindblom). por sua vez. em especial.como as delineadas no paradigma paraeconômico e pela teoria da delimitação dos sistemas sociais . conciliando (a) os processos superiores e fundamentais da formulação de políticas. os detentores do poder e. a maior parte da pesquisa necessária à consolidação de seu modelo ainda está por ser feita. Ao reexaminar sua proposta. explorando alternativas de prazo mais longo. o 96 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases ep i ste mo lógicas e modelos de análise modelo racionalista de decisão é excessivamente exigente. por um lado. Em seu comentário. A flexibilidade dos diferentes níveis de sondagem torna a "sondagem mista" uma estratégia útil para a tomada de decisão em contextos de estabilidade variável e por atores com capacidades variáveis de controle sobre a construção de consenso. com (b) os processos incrementais. Com o modelo da "sondagem mista". Em sua visão. e que são necessárias outras dimensões de sistemas sociais . a agenda de estudos para o desenvolvimento subseqüente dos estudos sobre formulação de políticas públicas. Etzioni propõe-se a tornar explícito este dualismo. pela abordagem das "sucessivas comparações limitadas". o tomador de decisão consegue. conforme demonstrou.como o "modelo operacional normativo" de Dror. escrito especialmente para esta coletânea. Trata-se de um texto original. Mas o ensaio subseqüente. Segundo Dennis. consegue superar a tendência conservadora do incrementalismo. destinados a estabelecer direcionamentos básicos. Reconhecendo as restrições da perspectiva racionalista.decisões individuais tornou-se a principal preocupação da teoria das organizações. os desenvolvimentos posteriores da teoria sobre formulação de políticas . mas não tolerando o conservadorismo da proposta de Lindblom. reduzir os aspectos irrealistas do modelo racional. Mike Dennis comenta os dois artigos em tela assegurando que Lindblom definiu. que se limitava. embora tenha sido produzida alguma evidência empírica em favor do modelo de sondagem mista. por outro. a "sondagem mista" de Etzioni e a "sondagem mista iterativa" de Gershuny tão-somente articularam alguns pontos intermediários de um espectro dominado por racionalidade instrumental e sem preocupação substantiva. sem maiores considerações por seu mérito teórico.ele analisa em profundidade as tentativas de Etzioni e o desejo de Lindblom Modelos para análise de decisões poli tico-administrai i vás • 97 . também alcança os modelos racionalista e incrementalista de decisão. as decisões tomadas negligenciam inovações fundamentais para a sociedade. no artigo de 1986. os administradores sempre podem fazer uso de seu poder de árbitro. M. que sua agenda teórica original estava presa a condições históricas particulares e que ela era em grande parte irrelevante aos países em desenvolvimento. Na perspectiva de Etzioni.

. Obteve sua formação de graduação e mestrado na Pennsylvania State University e seu doutorado na University of Pennsylvania. Wisconsin e Geórgia e atuou como visitingscholar na Bar-Ilan University. Dye** Florida State University Modelos para analisar políticas públicas modelo é uma representação simplificada de algum aspecto do mundo real. por suas contribuições à pesquisa sobre políticas públicas. cabe destacar The irony ofdemocracy (em IO1 edição). Newjersey: Prentice-Hali. 11-30. a análise de Harwick talvez represente a réplica mais significativa jamais feita aos termos dados por Etzioni ao modelo de sondagem mista. Thomas R. Suas obras foram traduzidas para inúmeras línguas. Heidemann. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas* Thomas R. Lindblom e Etzioni. exerceu a docência nas Universidades de Pennsylvania. Dye é professor de ciência política e governo na Florida State University. Dye exerceu os cargos de presidente da Southern Political Science Association (SPSA) e da Policy Studies Organization (PSO) e de secretário da American Political Science Association (APSA). por exemplo.o mapa de uma estrada. p. 11. a perspectiva de "processo-ação". Recebeu o prêmio Harold Lasswell. ou o fluxograma que os cientistas políticos usam para mostrar como um projeto de lei se transforma em lei. Stone. no Brookings Institution. em Washington. some help in diínking about public policy.ed. e o prêmio Donald C. Understanding public policy (em 11a edição) e Wbos running America (em 6a edição). Harwick propõe que se adote. 2005. Embora não a elabore neste trabalho.um protótipo de avião. Thomas R. tjn matéria mais mundana. O Tradução: Francisco G. por exemplo. cuja base teórica pode ser encontrada. Pode ser uma representação física real . na obra de Mary Parker Follet. na condução de políticas públicas. Dye é autor de um sem número de livros e artigos sobre governo e políticas públicas.por unia forma alternativa de fortalecimento do processo de políticas públicas. Ou pode o modelo ser um diagrama . Dono de um estilo literário direto e fluente. In: Unáerstandingpublicpolicy. por exemplo. Dadas a densidade e a originalidade da análise feita. em Israel. ou as maquetes de edifícios que os planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vão se parecer quando os projetos propostos estiverem efetivamente construídos. Esag/Udesc. Seu livro mais recente chama-se Politics in America. DYE. Modeís of politics. Aliás. até mesmo para o russo e o chinês. o ensaio de Harwick recebeu o status de capítulo e figura ao lado das contribuições clássicas de Simon. Entre suas obras de maior sucesso editorial. por seus estudos sobre federalismo. e em outras instituições universitárias98 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise .

Entretanto. os estudos institucionais desCr evem geralmente instituições governamentais específicas — suas estruturas. modelo de elite. modelo racional. procuramos verificar se esses modelos têm alguma utilidade para o estudo de políticas públicas. somente as políticas governamentais implicam obrigações legais. Ao longo dos anos. uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada. de adotar políticas que governam toda a sociedade e de monopolizar o Us ° legítimo da força. A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito íntima. etc. uma breve descrição de cada modelo. opção pública. propor explicações para as políticas públicas e prever suas conseqüências. forcas sistêmicas. identificar aspectos importantes de questões político-sociais. implementam e fazem cumprir as políticas públicas. Somente as políticas governamentais dizem respeito a todas as pessoas na sociedade. o governo empresta legitimidade às políticas. preferências de elites. Essas instituições oficialmente estabelecem. mas cada um oferece uma maneira diferente de pensar sobre política e até sugere algumas causas e conseqüências gerais de políticas públicas. a abordagem institucional em ciência política não tem a ao muita atenção às conexões entre a estrutura das instituições governamentais e ° conteúdo das políticas públicas. à maneira de outras disciplinas científicas. As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas — o Congresso. Desejamos examinar as políticas públicas especificamente a partir da ótica dos seguintes modelos: modelo institucional. Cada um desses termos identifica um modelo conceituai básico que pode ser encontrado na literatura de ciência política. no sentido de que algum deles possa ser julgado o "melhor". focalizando as características essenciais da vida política. Os indivíduos podem considerar as políticas de outros grupos e associações na sociedade . jftstitucionaltsmo: política como produto institucional Há muito tempo. as políticas de outros grupos ou organizações referem-se somente a uma parte da sociedade.Serventia aos modelos. Os modelos que usaremos para estudar políticas públicas são modelos conceituais. atividade de grupos de interesse. modelo incrementai. Cada um focaliza um aspecto distinto da vida política e pode nos ajudar a entender coisas diferentes das políticas públicas. ajudar-nos a nos comunicarmos. modelo da opção pública. as instituições governamentais têm sido o centro das atenções da ciência política. Em vez disso. sua Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas * 101 . Em segundo lugar. igrejas. sugerindo o que é importante e o que não é importante. modelo de processo.como importantes e mesmo obrigatórias. Em primeiro lugar. Esses modelos não são competitivos. As políticas governamentais são consideradas em geral obrigações legais que cobram lealdade dos cidadãos. dando atenção especial às diferentes maneiras pelas quais as políticas públicas podem ser encaradas. . modelo de grupo. as políticas governamentais envolvem universalidade. Nenhum desses modelos foi desenvolvido especialmente com a finalidade de estudar política pública. Tradicionalmente. os Tribunais. a maioria delas são uma composição de planejamento racional. partida de jogo. Embora algumas políticas pareçam. que estimula os indivíduos e os grupos a se empenharem para que as políticas traduzam suas preferências. a ciência política. isolada ou conjuntamente. modelo sistêmico. o governo monopoliza a coerção na sociedade — somente 0 governo pode legitimamente prender os violadores de suas políticas. Apresentamos. Estes são modelos verbais que visam a: simplificar e esclarecer nossas idéias sobre política e políticas públicas. £• precisamente esta capacidade do governo de cobrar lealdade de todos os seus C1 dadãos. Finalmente. a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais.empresas. desenvolveu uma série de modelos para ajudar-nos a entender a vida política. organizações profissionais. deixar-se explicar por um dos modelos em particular. implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental. processos políticos e influências institucionais. incrementalismo. Aqui. associações civis. para descrever e vplicar políticas específicas. Tradicionalmente. direcionar nossos esforços para compreender melhor as políticas públicas. As instituições governamentais dão às políticas públicas três características distintas. a Presidência. Estritamente falando. os Municípios e assim por diante. modelo da teoria de jogos. a seguir. Seleção dos modelos. 100 • Poíítícas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Aauíj esses moa<elos rá° utilizados. São mais 'jmitadas as sanções que os outros grupos ou organizações sociais podem aplicar. os Estados. à primeira vista.

e os diferentes arranjos institucionais terão pouco impacto independente sobre as políticas. Em resumo. r °cesso: política como atividade política Figura l . A abordagem institucional não precisa ser restrita ou descritiva. Podemos indagar que relações existem entre os arranjos institucionais e o conteúdo das políticas públicas e podemos estudar essas relações de um modo comparativo. a moderna 'encia política "comportamental" vem estudando as atividades dos eleitores. ver a Fig. juizes e outros atores políc °s. Na área dos problemas urbanos. Talvez descubramos que tanto a estrutura quanto a s políticas são em grande parte determinadas por forças econômicas ou sociais.) Entretanto. gruP°s de interesse. Podem favorecer certos interesses na sociedade e desfavorecer outros. Arranjos constitucionais e legais. queremos dizer que esses adróes de comportamento tendem a persistir ao longo do tempo. PODER LEGISLATIVO Congresso: Câmara Senado A Câmara e o Senado podem rejeitar projetos de lei um do outro. a abordagem institucional não é necessariamente improdutiva. É importante lembrar que o impacto dos arranjos institucionais nas políticas públicas é um problema empírico que merece investigação. alguns cientistas políticos tentaram a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 103 . Esses padrões táveis je comportamento dos indivíduos e dos grupos podem afetar o teor das olíticas públicas. legisladores. estadual e local. O Congresso cria repartições e apcova o orçamento. PODER EXECUTIVO Presidência: Gabinetes executivos Repartições públicas Órgãos independentes. Um de seus principais objetivos tem sido descobrir padrões identificáveis atividades ou "processos". Desde a II Guerra Mundial. estadual e local afeta o conteúdo das políticas públicas? Estas questões podem ser tratadas de forma sistemática e dizem respeito a arranjos institucionais. tenham estudado a verdadeira relação que existe entre a estrutura e as políticas. Supremo Tribunal Federal Tribunais de Apelação Tribunais Regionais Federais A indivíduos e de grupos. Devemos ser cautelosos em nossa avaliação do impacto da estrutura sobre as políticas. 1. a relação entre arranjos institucionais e políticas praticamente não tem sido examinada. têm sido descritos em detalhe. As instituições podem ser configuradas para facilitarem certas conseqüências políticas e obstruírem outras. porém. sem que. AS instituições governamentais são de fato padrões estruturados de comportamento 102 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Os processos e os comportamentos políticos têm absorvido a atenção cen^ da ciência política por várias décadas. burocratas.sem indagar sistematicamente qüe impacto as características institucionais têm nos resultados das políticas. Muito freqüentemente reformadores entusiastas têm afirmado que uma mudança específica na estrutura institucional provocaria mudanças nas políticas públicas. se as forças subjacentes permanecerem constantes. sistemático. suas atribuições e suas funções . Caíram na armadilha de supor que as mudanças institucionais provocariam mudanças nas políticas. podemos perguntar: As políticas dos órgãos federais correspondem em grau maior às preferências populares do que as políticas dos governos estadual e municipal? De que forma a divisão de responsabilidades entre os governos federal. Recentemente. como também inúmeros postos e repartições governamentais dos níveis federal. Com o termo "estruturados". O Congresso pode derrubar veto e impedir e temover o Presidente. O Senado confirma nomeações e deve dar seu consentimento aos traçados. a estrutura das instituições governamentais pode ter im portantes conseqüências políticas. presidentes. (Para uma descrição dos arranjos constitucionais da federação.Modelo institucional: freios e contrapesos constitucionais Apesar da perspectiva limitada dos primeiros estudos institucionais na ciência política. por exemplo. Certos indivíduos ou grupos podem ter maior acesso ao poder governamental em um conjunto de características estruturais do aue em outro.organização.

mas antes os processos por cujo tntermédio elas são desenvolvidas. ainda assim se trata e um modelo útil para nos ajudar a entender as várias atividades envolvidas na °rmulação de políticas. Na Tabela l. Estudar os programas.quem ganha o que e pot quê. Apesar do enfoque estteito do modelo de processo. Boston: Duxbury. O interesse de alguém pela substância dos problemas e das políticas está. Prestar serviços ou prover pagamentos. p. Pacific Grove. legitimação. formulação. Brooks/Cole Publishing Co. por exemplo. Eis. 12.Processo político: matriz de análise Atividades funcionais percepção "j Definição Agregação V Organização Representação J Formulação Legitimação Apropriação como categorias no governo Problemas para o governo e como sistemas com produto Problema a exigir solução Identificar problemas Montar agencia para deliberação Formular propostas de políticas Legitimar políticas Tornar manifestas as demandas. para resolver as questões e os problemas. Reimpresso com autorização do editor. pagamentos. Transformá-la em lei.) Varia (justificação.agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas. instalações. Os livros organizados em torno da visão de processo têm s ^çoes sobre identificação de problemas.. CA 93950 Esse argumento permite que os estudiosos de ciência política estudem como as decisões são tomadas e talvez até mesmo como deveriam ser tomadas.identificação de problemas. Desenvolver propostas de políticas. Organizar burocracias. An introãuction to thestudy ofpubUc policy.1 Fonte: Charles O. Jones: Eu advogo que o campo de competência específico do cientista político é o processo político e o modo como ele funciona. em seus estudos sobre políticas públicas. implementação e avaliação. Mas não permite que eles comentem a substância das políticas públicas . pode-se visualizar o processo político como uma sétie de atividades políticas .. Relatar os outputs dos programas governamentais. Criar impostos. mostra-se um exemplo popular da abordagem de processo. °trnulação de propostas. o que escreve a respeito o cientista político Charles O. organização de agenda. montagem de agenda para deliberação. Convém lembrar sempre que a formulação de políticas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas -105 104 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise . recomendação etc. Jones. em como ele interage com o processo. Selecionar uma proposta. para a ação governamental. controles etc. Articular apoio político para ela. não necessariamente com a substância em si mesma . Avaliar os impactos dos programas sobre os grupos-alvo e sobre os outros grupos. Não é o °nteúdo das políticas públicas que se deve estudar. O resultado é um conjunto de processospolítico-aáministrativos que usualmente segue o seguinte esquema geral: Tabela l . se ater a esses processos e evitar análises sobre a substância das políticas. Identificação de problemas > J Ação dentro do governo Desenvolvimento Proposta a ser do programa incluída no orçamento-programa Implantação do programa Varia (serviço. Tem-se argumentado que os cientistas políticos devem..que haja mais acesso se houver maior interesse.) Implementar políticas Organização 1 Interpretação r Aplicação J Especificação Mensuração Análise Solução/ Conclusão Governo diante do problema Avaliar políticas ç~ J ~] r Programa para o governo Avaliação do programa Solução do problema ou mudança Encerramento do programa Solução ou mudança Em suma. 2. Escolher as questões a serem decididas e os problemas a serem tratados. portanto. Inc.. que sejam publicadas as decisões e o modo corno elas foram formuladas. implementadas e mudadas. que se garanta crítica e oposição. o que também implica que meus remédios para o sistema social tendam a ser do tipo processo . ed. legitimação de políticas e assim por diante. Propor mudanças e ajustes. 1978. Copyright © by Wadsworth Publishing Co.

Pelo menos essa é uma questão que metece atenção. na verdade. em qualquer momento no tempo. a legitimação de políticas (desenvolver apoio político. que sejam significativamente diferentes. A política é. da seguinte maneira: O que se pode chamar de política pública é. pluralista ou elitista. Mas mudar tanto os processos formais quanto os informais de tomada de decisão pode ou não alterar o conteúdo das políticas públicas.. os acordos e as conquistas. o debate e a decisão sejam abertos e acessíveis a todos. porém. Truman. Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas. para apresentar suas demandas ao governo. O cientista político Earl Latham descreve a política.2 Os indivíduos com interesses comuns unem-se. a implementação de políticas (criar burocracias. A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos. o equilíbtio alcançado na luta entre os grupos (ver Figura 2). um grupo de interesse é "um grupo com atitudes compartilhadas que faz certas reivindicações a outros grupos na sociedade". do ponto de vista da teoria de grupo. competitivo ou não competitivo. se são populares). esse grupo torna-se político "se e quando apresenta uma reivindicação 106 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Posicionamentos políticos alternativos Política pública Mudança nas Equilíbrio políticas Figura 2 . por intermédio de ou a quaisquer das instituições governamentais".4 Influência acrescida Influência do > grupo B Influência do grupo A Teoria dos grupos: política como equilíbrio entre grupos A teoria dos grupos começa com a proposição de que a interação entre os grupos é o fato mais importante da política. Os cientistas políticos gostam muito de discutir como um projeto de lei se transforma em lei. despender dinheiro. em que muitos interesses distintos proponham soluções para os problemas públicos. formal ou informalmente. (4) o cumprimento efetivo desses acordos.. em qualquer momento dado. educação. a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas. (3) a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas. em que a implementação seja razoável. fazer cumprir as leis). pode até ser que a maneira pela qual as políticas são formuladas afete o conteúdo das políticas públicas e vice-versa. ou o que quer que seja. ratificam as conquistas da coalizão vencedora e registram as condições dos perdedores. Segundo o cientista político David B. e a avaliação de políticas (verificar se as políticas funcionam. As relações entre processo e conteúdo devem ainda ser pesquisadas. e representa uma balança que as facções ou grupos contendores procuram constantemente fazer pender a seu favor [. a política orientar-se-á na direção desejada pelos grupos que ganham influência e afastar-se-á das aspirações dos grupos que perdem influência. da mesma forma que já havíamos alertado os leitores em nossa discussão sobre o modelo institucional. Talvez as restrições sociais. em que as escolhas políticas sejam feitas de forma democrática. Segundo os teóricos de grupo. saúde ou justiça criminal. não queremos cair na armadilha de pressupor que uma mudança no processo de formulação de políticas irá sempre trazer mudanças no conteúdo das políticas. justa e compassiva. sob a forma de estatutos. Todos nós talvez prefiramos viver num sistema político em que cada um tenha voz igual na formulação de políticas. e também de que maneira vários grupos de interesse conseguem ganhar batalhas sobre questões políticas. bemestar social. Novamente.Modelo de grupo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 107 . Mas só porque tenhamos preferência por um sistema político não significa que tal sistema necessariamente vá produzir políticas de defesa nacional. O grupo torna-se a ponte essencial entre o indivíduo e o governo. conseguir aprovação do Congresso. a formulação de propostas (divisar e escolher opções de políticas). em que a discussão. mediante: (1) o estabelecimento das regras do jogo para a luta entre os grupos. do presidente ou dos tribunais).3 Os indivíduos só são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse. Esse equilíbrio é determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse. o equilíbrio alcançado na luta entre os grupos. na realidade. a política pública é.] Os legisladores julgam a luta dos grupos.envolve a montagem de agenda (captar a atenção dos formuladores de políticas). Na verdade. (2) a negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses. econômicas ou tecnológicas a respeito dos formuladores de políticas sejam tão grandes que faça pouca ou nenhuma diferença ao conteúdo da política se o processo de formulação é aberto ou fechado.

que apoia o sistema constitucional e as "regras do jogo" vigentes. evitando que qualquer grupo se afaste demais dos valores vigentes. Em primeiro lugar. na sociedade norte-americana. que devem evitar melindrar os membros que estão filiados em outros grupos. Os indivíduos que pertencem a um grupo qualquer também pertencem a outros grupos. Ao fazê-lo. não se originam nas demandas da massa (Ver Fig. grupos étnicos. Os políticos procuram formar uma coalizão majoritária de grupos. há um grupo latente grande. poder organizacional. Os administradores e os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite. Todo o sistema de grupos de interesse — o próprio sistema político — é mantido em equilíbrio por várias forças. era composta por trabalhadores. pobres. Os órgãos executivos também são entendidos em termos de suas clientelas grupais. 3). Os partidos são vistos como coalizões de grupos. a filiação simultânea a vários grupos ajuda a manter o equilíbrio. Assim. A teoria dos grupos pretende descrever toda atividade política significativa em termos de luta entre os grupos. esta afitmação talvez expresse mais o mito do que a realidade da democracia de um país.A influência dos grupos é determinada por seu tamanho. Finalmente.Modelo da elite Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 109 . As políticas fluem "de cima para baixo". a coalizão do Partido Democrata. as políticas públicas. eles têm alguma margem de discrição para determinar que grupos devem ser incluídos na coalizão majoritária. da classe média. As dificuldades do Partido Democrata hoje podem ser amplamente atribuídas ao enfraquecimento desta coalizão de grupos . na realidade. Teoria da dite: políticas como preferências das elites A política pública pode também ser vista sob o prisma das preferências e valores da elite governante. Desse modo. católicos. Nos EUA. riqueza. e o presidente tem flexibilidade ainda maior que os deputados e senadores. negros e sulistas. e este fato modera as demandas dos grupos. Os fbrmuladores de políticas são percebidos como estando constantemente respondendo a pressões de grupos — barganhando. O poder de ] 08 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise cada grupo é testado pelo poder dos grupos competidores. das elites para as massas. os deputados têm menos flexibilidade que os senadores. desde a era Roosevelt até recentemente. dos trabalhadores de colarinho branco e de moradores suburbanos. intelectuais progressistas. acesso aos fbrmuladores de decisão e coesão interna. liderança. Os centros de "compensação" de poder funcionam com o objetivo de controlar a influência de qualquer gtupo isolado e proteger o indivíduo contra exploração. dos brancos. mas pode ser acionado a aplicar censura exemplar a qualquer grupo que ataque o sistema e ameace destruir seu equilíbrio. maior o número de interesses diversos e maior sua margem de discrição para a seleção dos grupos a integrar a coalizão majoritária. a coalizão do Partido Republicano tem consistido de moradores da zona rural e de pequenas cidades. Em segundo lugar. moradores dos centros das cidades. os freios e contrapesos (checks and balances) resultantes da competição entre grupos também ajudam a manter o equilíbrio no sistema. Por sua vez. dos protestantes. Esse grupo nem sempre é visível. na verdade. negociando e estabelecendo acordos entre as demandas competitivas dos grupos influentes. Orientação das políticas Funcionários e administradores Execução das políticas MASSA Figura 3 . quase universal. A teoria elitista sugere que "o povo" é apático e mal informado quanto às políticas públicas e que a elite molda. Nenhum grupo isolado constitui uma maioria na sociedade norte-americana. traduzem as preferências das elites. que têm uma clientela maior e em geral mais diversa.5 Ainda que freqüentemente afirmemos que a política pública reflete as demandas "do povo". Quanto maior a clientela do político.o descontentamento do Sul e os conflitos grupais entre os trabalhadores brancos e os grupos étnicos e negros. a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas formam a opinião da elite.

Mas o elitismo implica que a competição gira em torno de um número muito limitado de assuntos e que há. A estabilidade do sistema e até mesmo sua sobrevivência dependem do consenso da elite em torno dos valores fundamentais do sistema.eleições e partidos . Os valores das elites podem genuinamente "considerar o interesse público". apáticas e mal informadas. As questões políticas são raras vezes resolvidas pelo povo por meio de eleições ou da apresentação de propostas políticas pelos partidos políticos.A teoria da elite pode ser resumida brevemente da seguinte maneira: • A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm. Em razão do conservadorismo geral das elites . que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam entre si por proeminência. Em segundo lugar. Nos EUA. que elas estão de acordo quanto às "regras básicas do jogo". dentre as opções políticas. os governos devem optar por políticas cujos ganhos sociais superem os custos pelo maior valor e devem evitar políticas cujos custos não sejam excedidos pelos ganhos. Elitismo não significa. As mudanças nas políticas públicas serão muito mais incrementais que revolucionárias. os tomadores de decisão devem selecionar. as massas não decidem políticas públicas. Apenas os que aceitarem o consenso básico da elite podem ser aceitos nos círculos dos que dominam. As políticas públicas são modificadas com freqüência. Nacionalismo: política como máximo ganho social A política racional é a que produz "ganho social máximo". Em primeiro íugar. dando-lhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar. e as elites. mas raramente substituídas. Assim. Quais são as implicações da teoria da elite para a análise de políticas? Em primeiro lugar. mas apenas que a responsabilidade por esse bem-estar repousa sobre os ombros das elires. • A movimentação dos não pertencentes à elite para as posições de elite deve ser lenta e contínua para se manter a estabilidade e se evitar a revolução. agindo na base do auto-interesse esclarecido. • As elites ativas são relativamente pouco influenciadas de forma direta pelas massas apáticas. essas instituições "democráticas" . mas antes os valores prevalentes da elite. as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem. • Há nas elites um consenso quanto aos valores básicos do sistema social e à preservação do sistema. 110' Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemoíógicas e modelos de análise Em segundo lugar. não se deve adotar políticas cujos custos excedam seus benefícios. e somente as opções políticas que se enquadrem nesse consenso serão seriamente consideradas. promovem reformas para preservar o sistema e sua posição nele. apenas uma influência indireta sobre o comportamento deliberativo das elites. Elas ajudam a ligar as massas ao sistema político. a delimitação do governo e a liberdade individual. o elitismo implica que as políticas públicas não refletem as demandas do "povo" na mesma intensidade em que elas refletem os interesses e os valores das elites. as mudanças e as inovações nas políticas públicas decorrem das redefinições que as elites fazem de seus valores. as mudanças em políticas públicas serão mais incrementais que revolucionárias. Um senso de noblesse oblige talvez permeie os valores das elites. as comunicações entre as elites e as massas fluem de cima para baixo. entre as elites. aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos. muito mais concordância que discordância. Ocorrem mudanças na natureza do sistema político quando os acontecimentos ameaçam o sistema. Somente um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade. Note-se que há realmente duas importantes orientações incluídas nessa definição de máxima vantagem social. É improvável que tenha havido alguma sociedade em que não existiu competição entre as elites. O elitismo não significa que as políticas públicas serão contra o bem-estar das massas. evidentemente. não das massas. seu interesse pela preservação do sistema -. as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada. Na maioria das vezes. na maioria das vezes. isto é. e o bem-estar das massas pode ser um elemento importante nas decisões das elites. • As políticas públicas não refletem as demandas das massas. O elitismo sustenta que as massas têm. Dessa forma. O elitismo afirma também que as elites partilham de um consenso sobre as normas fundamentais que sustentam o sistema social. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 111 .são importantes somente por seu valor simbólico. bem como quanto à perpetuação do próprio sistema social. os sentimentos das massas são manipulados mais freqüentemente pelas elites do que os valores das elites são influenciados pelos sentimentos das massas. e. • Os poucos que governam não representam tipicamente as massas que são governadas. As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites.isto é. na melhor das hipóteses. As elites são extraídas desproporcionalmente da camada socioeconômica superior da sociedade. o elitismo considera as massas profundamente passivas.

Corps of Engineers) nos programas de desenvolvimento de barragens e bacias fluviais. mas interrompem sua busca tão logo encontrem uma alternativa que "funcione". Ele ajuda a colocar a questão: Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional? Em princípio. Finalmente. A formulação racional de políticas requer também informações sobre as propostas alternativas. capacidade preditiva para prever precisamente as conseqüências das diferentes propostas e conhecimento especializado para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios. (3) conhecer todas as conseqüências de cada proposta alternativa. Para selecionar uma política racional. Os formuladores de políticas não são motivados a maximizar o ganho social líquido. As primeiras aplicações foram desenvolvidas na década de 1930 pela Corporação dos Engenheiros dos EUA (the U. Os orçamentos governamentais devem crescer até o ponto em que se obtenha o máximo de ganho líquido. muitas barreiras à formulação racional de decisões. mesmo dispondo das mais avançadas técnicas analíticas de computador.7 Na verdade. (4) calcular os quocientes entre benefício/custo de cada proposta. A incerteza quanto às conseqüências das diversas propostas políticas leva os formuladores de políticas a se afastarem o mínimo possível das políticas anteriores. mas apenas a satisfazer as aspirações de progresso. Esse modelo de máximo ganho social é muitas vezes usado para pensar sobre o melhor tamanho do governo. Há inumeráveis barreiras à coleta de todas as informações necessárias ao conhecimento de todas as possíveis propostas políticas e de suas conseqüências.6 Essa racionalidade pressupõe que as preferências valorativas da sociedade como um todo possam ser conhecidas e ponderadas. aplica-se virtualmente em todas as políticas e programas de governo. para assim reduzir a probabilidade de conseqüências perturbadoras e imprevisíveis. status. Os formuladores de políticas. O diagrama da Figura 4 ilustra esse sistema. (2) conhecer todas as propostas disponíveis de políticas. O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais. sociais. há tantos empecilhos à decisão racional que ela praticamente nunca acontece no governo. dinheiro etc. os formuladores de políticas devem (I) conhecer todas as preferências valorativas da sociedade e seus respectivos pesos relativos.Em outras palavras. incluindo-se aí o custo da coleta de informações. ao contrário. Há. políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública. mas apenas benefícios a grupos e a indivíduos específicos e ainda assim muitos deles de natureza conflitante. é impossível comparar ou ponderar o valor da dignidade individual contra um aumento de imposto. (5) selecionar a proposta política mais eficiente. entretanto. não apenas aqueles que podem ser medidos em termos monetários.S. reeleição. Os muitos benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados e ponderados. como também das ciências físicas e biológicas. a partir daí não se deve promover mais gastos. por exemplo. Não se deve encarar o racionalismo em termos estritamente monetários com o sacrifício de valores sociais básicos em troca de economia em dinheiro. Hoje. Aplica-se o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefício/custo. Mas o modelo continua a ser importante para fins analíticos porque ajuda a identificar as barreiras à racionalidade. econômicos e culturais. a disponibilidade de informações e o tempo que essa coleta demandaria. a procurar maximizar suas recompensas . carecem de conhecimento especializado suficiente para avaliar cuidadosamente os custos e os benefícios quando entra em jogo um grande númeto de diferentes valores políticos. Trata-se da principal matriz analítica usada para avaliar decisões de gastos públicos. a formulação racional de políticas necessita de um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formação de políticas. As grandes inversões feitas em programas e políticas existentes ("custos enterrados") impedem que os formuladores de políticas reconsiderem propostas. A capacidade preditiva das ciências sociais e comportamentais.poder. eles não procuram exaustivamente "o melhor caminho". Os formuladores de políticas não são estimulados a tomar decisões com base em objetivos societários. mas. uma política é racional quando a diferença entre 05 valores que ela produz e os valores que ela sacrifica é positiva e maior que o saldo de qualquer outra proposta. rejeitadas em decisões anteriores. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas « 1 1 3 . Não basta conhecer e ponderar os valores de alguns grupos e ignorar os de outros. podemos levantar várias hipóteses sobre importantes obstáculos à formulação racional de políticas: 1 1 2 * Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológícas e modelos de análise • • • • • • • • • • Não há benefícios societários sobre os quais normalmente se possa chegar a um acordo. não é suficientemente desenvolvida para capacitar os formuladores de políticas a compreender em sua plena extensão os benefícios ou os custos de cada proposta. Deve haver uma compreensão completa dos valores societários. A natureza fragmentária da formulação de políticas nas grandes organizações torna difícil coordenar a formulação de decisões de forma tal que a contribuição de todos os vários especialistas se faça sentir no ponto de decisão.

isso acontece porque eles não dispõem de tempo.CD <1> lnçrementalhmQ: política como variações sobre o passado O incrementalismo vê a política pública como uma continuação das atividades de governos anteriores com apenas algumas modificações incrementais. O modelo incrementai reconhece a natureza não prática da formulação "absolutamente racional" de políticas e descreve um processo mais conservador de formulação de decisões. sociais. Os custos de coleta de todas essas informações são muito elevados. nem escalonam as preferências em relação à cada alternativa política. e a atenção é concentrada sobre novos programas e políticas e sobre acréscimos.sí l O . restrições de tempo. Ao contrário. Eles também n ão conseguem calcular a relação entre os custos e os benefícios das propostas a 'ternativas quando estão em jogo muitos valores diferentes — políticos. ec onômicos e culturais.Q O (0 o Q. nem pesquisam os benefícios e os custos das propostas alternativas destinadas a alcançar esses objetivos. O incrementalismo é conservador no sentido de que os atuais programas. mesmo na era do computador. (Por exemplo. O cientista político Charles E. para então fazer a seleção. decréscimos ou modificações nos programas em vigor. de informação e de custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem o leque de todas as propostas alternativas e suas conseqüências. 0 CD „.8 Segundo Lindblorn. S o 3 ^ " «o f> o SSÍíRl H c í. como ilustra a Figura 5). Os formuladores de políticas não têm capacidade preditiva suficiente. a política orçamentária relativa a qualquer atividade ou programa governamental para 2010 poderia ser visualizada incrementalmente. nem identificam os objetivos societários. ?£ = m liíâ O Q Õ t " \ à S° S o> o TO <° ? cn S S a« o o. os tomadores de decisão não revêem anualmente todo o conjunto das políticas existentes e propostas.CT U U T3 u rt -d 4-1 C/l S u "t/1 U -O O tf) L_ * ». para prever todas as conseqüências de cada proposta. informações ou dinheiro para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor. As restrições políticas impedem o estabelecimento de metas societárias bem definidas e o cálculo preciso dos custos e dos benefícios. Q- "g in ^ "0 <S °-g « T5 O 0 (C g ire (n'C«-o ° "3 S ^ <n $ O c o 5! p o w '£ £ 13 ° "8 £ "S S w H <= 114» Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "115 .® <u i <u cn " -a . Os formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade dos programas estabelecidos e concordam tacitamente em dar continuidade às políticas anteriores. Lindblom apresentou inicialmente o modelo incrementai no bojo de uma crítica ao modelo racional tradicional de formulação de decisões. uma política inteiramente "racional" talvez se torne "ineficiente" (apesar da contradição nos termos) se o tempo e os c ustos necessários para desenvolvê-la forem excessivos. Em primeiro lugar. com base em todas as informações relevantes. em termos de máximos benefícios líquidos. políticas e despesas são considerados como pontos de partida. Dessa maneira.

e as mudanças políticas mais fundamentais. A conotação de "jogo" pode n ao ser feliz por insinuar que a teoria dos jogos não é realmente apropriada para razer frente a situações sérias de conflito.L Novas J políticas Compromissos ' com políticas anteriores 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Figura 5 . Esses investimentos podem ter sido feitos em dinheiro. manter a estabilidade e preservar o próprio sistema político. econômicas. tenham eles provado ou não sua eficácia. mas também suas expectativas a respeito do que os outros farão. e tudo isso torna muito difícil a mudança radical. Na formulação de políticas. Mas justamente o contrário é verdadeir °: a teoria dos jogos pode ser aplicada a decisões envolvendo guerra e paz. o incrementalismo é importante para diminuir conflitos. que elas criam rotinas difíceis de serem alteradas. e que os indivíduos desenvolvem interesse pessoal pela continuidade de organizações e práticas. as alterações em programas existentes satisfazem às demandas particulares. envolvendo grandes ganhos ou perdas. Em quarto lugar. na ausência de um consenso sobre metas ou valores societários. Na maior parte dos casos. mas apenas aquelas que causam pequenas perturbações físicas. O "jogador" pode ser um indivíduo. Cada "jogador" tem de ajustar s ua conduta para refletir não só seus próprios desejos e habilidades. E mais seguro manter programas conhecidos quando as conseqüências de novos programas não podem ser previstas. talvez tenham sido feitas inversões vultosas nos programas atuais (de novo os "custos enterrados") que desaconselham qualquer mudança realmente radical. os acordos são mais facilmente alcançados quando os itens em discussão consistem apenas de acréscimos ou decréscimos nos orçamentos ou de modificações nos programas existentes. ou decisões políticas do tipo "tudo ou nada". um grupo ou um governo nacional Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 117 . As características dos próprios formuladores de políticas também recomendam o modelo incrementai. Finalmente. práticas administrativas ou estrutura organizacional. nem todas as alternativas políticas podem ser seriamente consideradas. As pessoas são pragmáticas. são deixadas de lado. com maior freqüência. a menos que haja substancial realinhamento político. Em condições de incerteza. isto é. diplomacia internacional. "sim ou não Já que seria muito grande a tensão política envolvida na aprovação efetiva de 116 • Políricas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise novos programas ou políticas a cada ano. construções. Teoria dos jogos: política como escolha racional em situações competitivas A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um faça. ou outros itens de natureza material. Aceita-se como verdade indiscutível o fato de que as organizações tendem a sobreviver ao longo do tempo a despeito de sua utilidade. mantêm-se nos anos subseqüentes as conquistas políticas do passado. A idéia de "jogo" deve-se ao fato de que os tomadores de decisão estão envolvidos em escolhas que são interdependentes. é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista dar continuidade a programas existentes do que engajar-se no planejamento global de políticas voltadas a metas societárias específicas. ou em disposições psicológicas. Assim. raramente procuram a "melhor maneira". Assim. ao contrário. Os conflitos exacerbam-se quando as decisões se voltam para mudanças políticas fundamentais. O formulador de políticas aventurar-se-á em busca de inovações políticas mais radicais somente quando essa alternativa familiar não lhe parecer satisfatória. os formuladores de políticas aceitam a legitimidade das políticas anteriores por causa da incerteza quanto às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes. os formuladores de políticas preferem dar continuidade a políticas ou a programas anteriores. Em terceiro lugar. eles agem no sentido de satisfazer demandas particulares.em que os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam. o incrementalismo é politicamente conveniente. organizacionais e administrativas. uso de armas nucleares. Aplica-se a situações na formulação de políticas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente "melhor" que outras . Raramente os seres humanos agem no sentido de maximizar todos os seus valores. terminam sua busca tão logo encontrem "uma solução que funcione". aquela que está mais próxima das políticas atuais.Modelo incrementai Em segundo lugar. necessárias à maximização de valores. negociação e articulação de coalizões |*o Congresso ou nas Nações Unidas e a muitas outras importantes situações po'ticas. Essa procura em geral começa com a alternativa que lhes é mais familiar.

— na verdade. O efeito dessa comunicação sobre o oponente pode tazê-lo convencer-se cada vez mais da possibilidade de você manter-se no curso e. no meio da pista. A mais simples é a matriz de dois por dois. Além disso. que destroçam seus carros. há sempre a possibilidade de um blefar ou pseudo-representar deliberadamente seus valores ou seus recursos ao oponente. Quem se desviar será "covarde". são apenas dois jogadores e cada jogador tem somente duas alternativas de onde escolher: tentar prever de que maneira se comportará o outro. O resultado efetivo depende das escolhas que os dois jogadores A e B decidam fazer. uma estratégia que você pode seguir no jogo do covarde é permitir que seu adversário o veja beber desbragadamente antes do jogo. Uma vez que cada jogador atribui valores diferentes a resultados diferentes.10 para ambos os jogadores. o prêmio corresponde aos valores que cada jogador recebe como resultado de suas escolhas e das de seus adversários. Por exemplo. Cada jogador deve tentar calcular os valores do outro. Se o motorista A desvia. Se ambos saem do curso. esses valores numéricos são colocados dentro de cada célula da matriz e. mas o motorista B mantém-se no curso. em que o resultado depende do que dois ou mais participantes façam. há dois valores numéricos dentro de cada célula . um contra o outro. cambalear como um bêbado em direção ao carro. e cada um tem de A análise da matriz de prêmios sugere que seria melhor que ambos os jogadores desviassem do curso a fim de minimizarem a possibilidade de uma grande perda (-10).um para cada jogador. Um ou ambos os jogadores talvez atribuam aos resultados valor diferente do que é sugerido pelos números. Se nenhum deles se desviar do curso. os resultados invertem-se. e o motorista B desvia. mas como procederiam para tomar decisões em situações competitivas se elas fossem inteiramente racionais. Dois adolescentes dirigem seus carros em alta velocidade. Na teoria dos jogos. As regras do jogo descrevem as opções que estão à disposição de todos os jogadores. A teoria dos jogos é um modelo abstrato e dedutivo de formulação de políticas. mas também querem evitar a "desonra" de serem"covardes". Portanto. cada qual representado por uma célula na matriz. mas que se aplica a situações competitivas. correspondem aos valores que cada jogador dá a cada resultado. então o motorista A faria+5 ("coragem") e o motorista B. cada um seria levemente desonrado (-1). presumivelmente. MOTORISTA A Manter-se no curso Manter-se no curso MOTORISTA B Desviar-se do curso A: -10 B: -10 A: +5 B: -5 Desviar-se do curso A: -5 B: +5 A:-l B:-l Figura 6 . Se o motorista A opta por manter-se no curso e o motorista B também decide não arredar. há quatro resultados possíveis. qualquer agente que tenha metas bem definidas e seja capaz de ação racional.Matriz ludoteórica para o jogo do "covarde" O próprio teórico de jogos atribui valores numéricos aos prêmios. Essa forma de "desafiar até o último limite" é comum em relações internacionais (Figura 6). Não descreve como as pessoas de fato tomam decisões. Mas se o motorista A decide manter-se no curso. portanto. mas não tanto quanto se um ou o outro se mantivesse no curso. talvez um jogador prefira a morte à desonra no jogo. Ambos os motoristas preferem evitar a morte. Os prêmios são muitas vezes representados por valores numéricos. A estratégia refere-se à tornada de decisão racional em que um conjunto de movimentos visa a alcançar o melhor prêmio. e resmungar alguma coisa indicando que você estaria cansado de viver esta vida miserável neste ttvundo cheio de podridão. Um conceito-chave na teoria dos jogos é estratégia. a teoria dos jogos é uma forma de racionalísmo. Por exemplo. JOGADORA Alternativa Af Alternativa Bj Resultado Resultado Alternativa A2 Resultado Resultado JOGADOR B Alternativa B2 Nesse jogo simples. levá-lo a sair fora e assim possibilitar que você vença. As escolhas são muitas vezes visualizadas numa "matriz" . os dois colidirão. Mas a matriz é muito simples. Consideremos o jogo do "covarde". O resultado depende do que os dois fizerem. -5 ("desonra").um diagrama que apresenta as escolhas alternativas disponíveis a cada jogador e todos os possíveis resultados do jogo. embora nenhum dos dois consiga informações completas sobre os valores de seu oponente. mesmo depois de considerados todos os possíveis movimentos do 118 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 119 . a contagem pode ser .

suas liberdades e sua propriedade. Os teóricos de jogos usam o termo "minimax" para referir-se à estratégia racional que tanto minimiza a perda. As condições da teoria dos jogos poucas vezes se aproximam das condições da vida real. o jogador racional irá desviar do curso. as pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado. especialmente a aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas. e mediante acordo (contrato) entre si. política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto-interesse A opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado. O mercado não consegue prover bens públicos. burocracias e governos — procuram tornar máximos seus benefícios pessoais tanto no reino da política quanto no ambiente do mercado. A questão crucial está em saber se essas idéias são realmente úteis para estudar política pública. Mas a teoria da opção pública contesta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto do mercado. Por isso. poucas vezes os formuladores de políticas conhecem os valores reais dos prêmios que eles ou seus adversários obteriam das várias opções de políticas. vencedor do Prêmio Nobel de Economia e principal autor da moderna teoria da opção pública. candidatos. Tradicionalmente. O economista James Buchanan. mas na hora em que ela é oferecida ninguém pode ser excluído de seus benefícios. bem como de Thomas Jefferson. Desenvolveram-se.) Fica claro nessa discussão que a teoria dos jogos incorpora tanto idéias muito complexas quanto idéias bem simples. A teoria da opção pública reconhece que o governo deve exercer certas funções que o mercado não consegue desempenhar. a ciência econômica estudava o comportamento no ambiente de mercado e partia da presunção de que os indivíduos perseguiam seus interesses privados. as pessoas devem agir coletivamente. O exemplo mais comum é o da defesa nacional: a proteção contra a invasão estrangeira é cara demais para um único indivíduo pagá-la. portanto. a teoria dos jogos oferece uma maneira interessante de se pensar claramente sobre as opções de políticas em situações de conflito. Mas a maioria dos teóricos de jogos vêem o "minimax" como a melhor estratégia racional. a ciência política estudava o comportamento na arena pública e presumia que os indivíduos corriam atrás de sua própria noção de interesse público. Talvez essa seja uma estratégia conservadora. A estratégia de minimax objetiva proteger o jogador contra a melhor jogada de seu adversário. por intermédio do governo. para providenciar sua defesa comum. em vez de tentar ganhos máximos à risca de grandes perdas. como já foi assinalado anteriormente. partidos. que incorporou essa noção de contrato social na Declaração Americana da Independência. Finalmente. na ciência econômica e na ciência política: a idéia do homo economicus 120 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise pressupunha um ator auto-interessado que procura maximizar benefícios pessoais. a do homo políticas imaginava um ator com espírito público que tenta maximizar o bem-estar societário. A teoria dos jogos é mais freqüentemente proposta pelos cientistas sociais como um instrumento analítico do que como um guia prático para formulação de políticas por funcionários de governo. burocratas. concotdam em obedecer a leis e em bancar um governo em troca de proteção para suas vidas. os custos desses bens excedem a seu valor e um comprador individual não teria como evitar que os não-compradores usufruíssem deles. grupos de interesse. contribuintes.eleitores. se forem oferecidos a um indivíduo. há muitos obstáculos à formulação racional de políticas por parte dos governos. Ocorre uma externalidade quando a atividade de um indivíduo ou empresa ou governo Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 121 . argumenta que os indivíduos se associam politicamente pelo mesmo motivo pelo qual eles se reúnem no mercado. versões diferentes de motivação humana. porque. Talvez a real utilidade da teoria dos jogos para a análise de políticas no presente momento esteja em sugerir questões interessantes e oferecer um vocabulário para tratar da formulação de políticas em situações de conflito. porque essa opção minimiza sua perda máxima. (No jogo do covarde. para seu mútuo benefício. o governo deve prover bens públicos — bens e serviços que. no sentido de que objetiva reduzir perdas e garantir ganhos mínimos. justificativa para a intervenção governamental são as externalidades. Assim. legisladores. O próprio governo surge de um contrato social acordado entre indivíduos. que. isto é. Teoria da opção pública fpublic choice^í. máxima quanto maximiza o ganho mínimo de um jogador. devem ser oferecidos a todos. podem aumentar seu próprio bem-estar da mesma forma que o fazem quando transacionam no mercado. e mesmo que sejam levadas por motivos interesseiros elas conseguem se beneficiar reciprocamente por intermédio da tomada de decisão coletiva. ele deve remediar certas "falhas do mercado". portanto. para se proporcionarem benefícios mútuos. independentemente do que faça seu oponente. para qualquer comprador individual. isto é. outra falha reconhecida do mercado e.adversário. No entanto. os teóricos da opção pública dizem-se herdeiros intelectuais do filósofo político inglês John Locke.9 Em suma. A teoria da opção pública parte da premissa de que todos os atores políticos . Em primeiro lugar. a liberdade e a propriedade. O autointeresse esclarecido leva os indivíduos a um contrato constitucional que institui um governo para proteger a vida. Mais significativamente. Muito raramente as alternativas de políticas se apresentam de forma clara numa matriz. Em segundo lugar.

Mesmo depois da disputa eleitoral. Eles articulam seus posicionamentos quanto às políticas com o fim de ganhar eleições. Partido A Partido B w <D O -H- JD <D T3 e CD •3 E Progressista Posicionamento em relação a uma decisão política Conservador Figura 7 . conquistar maior autoridade e prestígio e aumentar o poder do governo. os consumidores eleitores não se envolvem em votações contínuas. os indivíduos interessados em benefícios específicos.locai impõe custos não compensados a outros. subsídios. que procura com diligência cumprir as preferências de seus constituintes . Os funcionários governamentais não dispõem de informações contínuas para avaliar as mudanças de preferência dos contribuintes/consumidores.os eleitores médios -. As regras constitucionais de tomada de decisão governamental nem sempre garantem que os interesses dos políticos e dos burocratas coincidem com os dos eleitores médios. todo partido e todo candidato tentam posicionar-se quanto às políticas para atrair o maior número possível de eleitores. Os custos desses benefícios específicos podem ser repartidos entre todos os contribuintes. Quando os políticos descobrirem o que os eleitores realmente desejam. sua energia ou seu dinheiro para organizar-se contra o dispêndio. homogêneos e numericamente pequenos. os eíeitos não conseguem fazer mais que especulação sobre o que fizeram de certo ou de errado. amealhar generosas contribuições de campanha. Somente os "ideólogos" (pessoas movidas a ideologia e irracionais) ignoram a estratégia centrista da maximização de votos. Na falta de boas informações sobre as preferências dos cidadãos. Várias "ilusões fiscais" . não são colocados freios às "tendências naturais" dos políticos e dos burocratas de expandirem seu poder na sociedade.Opção pública: modelo de competição partidária para a maximização de votos 122 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mas a teoria da opção pública desenvolveu sua própria crítica ao modelo simplista do eleitor médio ao reconhecer que os interesses dos políticos e dos burocratas são distintos dos interesses dos eleitores. Os partidos e os candidatos não estão interessados em promover princípios. £-ssa concentração de benefícios em favor de poucos e a dispersão dos custos entre a maioria acaba criando um sistema de grupos de pressão favorável a interesses bem-organizados. A teoria da opção pública ajuda a explicar por que os partidos políticos e os candidatos em geral não conseguem apresentar propostas claras sobre políticas nas campanhas eleitorais.impostos ocultos.serviços que beneficiam mais a alguns grupos na sociedade que a outros. Racionalmente. Assim. os partidos e os candidatos convergem para o centro com o objetivo de maximizar votos. privilégios ou proteção se organizam para cobrar ações do governo. A teoria da opção pública também contribui para entendermos os grupos de interesse e seus efeitos sobre as políticas públicas. Os programas governamentais em sua maioria oferecem "bens quase públicos" . Até mesmo o funcionário público mais abnegado e altruísta. Diferentemente dos consumidores do mercado. que buscam a Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas "123 . Para compensar os custos impostos à sociedade. talvez seja tarde demais. não vencem eleições para formular políticas.10 Dada uma distribuição unimodal de opinião sobre qualquer questão política (ver Figura 7). Os políticos e os burocratas estão interessados em reeleger-se. Os resultados das votações nem sempre conseguem elucidar políticas. os governos respondem ou mediante regulamentação das atividades que produzem as externalidades. pode encontrar muitas dificuldades.contribuem adicionalmente para que os cidadãos subestimem os custos do governo. nenhum dos quais consegue srcar individualmente com custos em volume tão grande que o permita gastar s eu tempo. Todas essas "falhas políticas" contribuem para a oferta excessiva de bens e serviços públicos por parte do governo e para a tributação desmedida dos cidadãos. porquanto a eleição já terá sido ganha ou perdida. deduções em folha e financiamento do déficit . Eles exageram os benefícios dos programas de gastos governamentais e subestimam seus custos. ou alternativamente via aplicação de penalidades (multas) sobre aquelas atividades. mas em ganhar eleições. Os exemplos mais comuns são a poluição do ar e a da água: a liberação de poluentes no ar e na água implicam custos para terceiros. engordar os orçamentos das repartições.

uma economia política tão eivada de subsídios. O conceito de sistema implica um conjunto identificável de instituições e atividades na sociedade. os grupos de interesse têm de criar novas demandas. Para atrair membros e contribuições. As demandas ocorrem quando os indivíduos ou °s grupos. mas menos organizados. exagerando os perigos que a sociedade corre. cada qual tentando fazer convergir para si benefícios pagos por todos. O conceito de sistema político tem sido empregado. Os líderes dos grupos de interesse devem competir por sócios e dinheiro. programas e serviços governamentais. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 125 Teoria sistêmica: política como produto do sistema Outra maneira de conceber políticas públicas é encará-las como respostas de um sistema político às forças que o afetam a partir do meio ambiente. essas alocações. (3) do uso. e ele o fará para assim se autopreservar. Quando perduram por períodos prolongados de tempo. Na verdade. Todo sistema absorve uma y ariedade de demandas. o efeito cumulativo das atividades dos grupos de interesse sobre a sociedade é a "esclerose organizacional" . que funcionam no sentido de transformar demandas em decisões oficiais. Mesmo depois que os governos satisfaçam seus pleitos originais. ] 24 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise . algumas das quais conflitantes entre si. benefícios. por muitos estudiosos. obedecem às leis. Este diagrama é uma versão simplificada da idéia de sistema político amplamente descrita pelo cientista político Davíd Easton. Essa conceituação da atividade política e da política pública pode ser ilustrada como no gráfico da Figura 8. que exerce as funções oficiais de alocar valores para a sociedade. O apoio é concedido quando os indivíduos ou os grupos aceitam o resultado das eleições. ou saídas. U) da sujeição a suas próprias e profundas vinculaçóes internas. o sistema deve promover acordos e faze-los cumprir pelas partes interessadas. O meio ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como externa às fronteiras do sistema político. que o trabalho. com o apoio indispensável de toda a sociedade. implícita ou explicitamente. se ignorar suas demandas. proteções e tratamentos especiais para grupos de interesse organizados. os grupos de interesse têm de dramatizar e difundir sua causa. a produtividade e o investimento se vêem desestimulados. que o sistema pode responder às forças em seu ambiente. se desejam se manter no mercado. de contribuintes/cidadãos. acabam produzindo excesso de regulamentações. podendo também ter influência sobre o caráter do sistema político. os grupos de interesse. Para transformar essas demandas em output (políticas públicas). por sua vez. Em suma. que têm procurado analisar as causas e as conseqüências das políticas públicas. ou ameaça de uso. à semelhança de outros atores políticos. da força. pagam seus impostos e conformam-se de maneira geral às decisões políticas.Modelo sistêmico A teoria sistêmica retrata as políticas públicas como um produto do sistema político. Os inputs são recebidos no sistema político tanto sob a forma de demandas como de apoio.expansão da atividade governamental às custas dos grupos maiores. as atividades de muitos grupos especiais de interesse. ou entradas. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados. Os outputs." As forcas geradas no meio ambiente e que afetam o sistema político são consideradas inputs. Reconhece-se que os outputs (políticas publicas) podem exercer um efeito modificador sobre o ambiente e suas demandas. regulamentações. com novos alertas sobre perigos. MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE E N Demandas Apoio S SISTEMA POLÍTICO Decisões e ações ^ R A A S 4 * A í n A S 1 MEIO AMBIENTE MEIO AMBIENTE Figura 8 . A noção de sistema implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados. constituem a política pública. em resposta às condições ambientais reais ou percebidas. O sisteJtta preserva-se por meio: (1) da produção de outputs razoavelmente satisfatórios. perseguem seu auto-interesse no mercado político. do sistema político são as alocações oficiais de valores do sistema. agem para influenciar a política pública.

Certamente a utilidade de um modelo reside em sua capacidade de ordenar e simplificar a vida política de maneira que possamos refletir sobre ela mais claramente e compreender as relações que encontramos no mundo real. mesmo que não seja realista. Antes de iniciar o estudo de políticas públicas. ou formulação racional de decisões. Podemos todos concordar. Não seria de estranhar que tivéssemos dificuldades com um conceito que identifica um processo que na realidade não ocorre. medidos e verificados. Se não há como provar ou refutar as idéias sugeridas por um conceito. Se. se um conceito é muito restrito ou identifica apenas fenômenos superficiais. Finalmente. Ordenar e simplificar a realidade. Sua atenção deve ir além 126 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise das variáveis ou das circunstâncias irrelevantes para focalizar as causas reais e as conseqüências significativas das políticas públicas. a utilidade de algumas teorias políticas pode ser prejudicada por sua excessiva complexidade ou demasiada simplicidade. que possam ser observados. deve referir-se diretamente a fenômenos do mundo real. uma idéia diferente daquele que define elite como um grupo minoritário não representativo que formula decisões para a sociedade com base em seus interesses. Por outro lado. ele deve ter efetivas referências empíricas. se ele nos desperta para compreender quão irracional a formulação governamental de decisões de fato é e nos prepara para indagar as razões dessa irracionalidade. O conceito deve ser operacional . é importante alinhar alguns critérios gerais para a avaliação da utilidade dos conceitos e dos modelos aptesentados aqui. talvez não possamos utilizá-lo para explicar políticas públicas.hipóteses que possam ser testadas Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 127 . dos valores pessoais de um indivíduo. até certo ponto. não devemos nos apressar em abandonar conceitos não realistas. que possam ser testadas e verificadas. ou incrementalismo. ninguém realmente chega a um acordo sobre o que constitui uma elite. ou jogos. Condizer com a realidade. que a utilidade de um conceito está relacionada com sua capacidade de identificar o que é realmente importante na política. Se um define elite como um grupo de funcionários públicos eleitos democraticamente com a função de representar o público em geral. relevante. então o conceito de elite não significa a mesma coisa para todos.os funcionários públicos nem sempre atuam no sentido de maximizar os valores societários e minimizar os custos societários. ou simboliza fenômenos que não existem no mundo real. por exemplo. No entanto. Um conceito ou um modelo deve também comunicar alguma coisa significativa. pode se tornar tão complicado e difícil de se usar que. Identificar o que é relevante. esclarecer e entender o que é realmente importante em política. Comunicar algo significativo. ou elites. se eles conseguem conduzir nossa atenção para as razoes pelas quais eles não são realistas. Em outras palavras. simplificação demasiada pode conduzir a incorreções em nosso pensamento a respeito da realidade. sua utilidade é diminuída na comunicação. o que é real. ninguém defende que a formulação de decisões por parte do governo seja completamente racional . ou significativo depende. de fato. Se muitas pessoas discordam quanto ao sentido de um conceito. se um conceito é amplo demais e sugere relações excessivamente complexas. entretanto. ele não serve para ajudar a compreensão. isto é.O valor do modelo sistêmico para a análise de políticas encontra-se nas questões que ele levanta: Quais são as dimensões ambientais significativas que geram demandas sobre o sistema político? • Quais são as características relevantes do sistema político que o habilitam a transformar demandas em políticas públicas e a preservar-se ao longo do tempo? • Como os inputs ambientais afetam o caráter do sistema político? • De que maneira as características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas públicas? • De que modo os inputs ambientais influenciam o conteúdo das políticas públicas? • Como as políticas públicas afetam. Propor explicações. Geralmente. Quando pensamos em sistemas políticos. uma abordagem baseada em modelos sugerir uma explicação da política pública. então o conceito não é realmente útil para desenvolver uma ciência política. Evidentemente. Um conceito ou uma série de conceitos ínterrelacionados (a que chamamos modelo} devem sugerir relações no mundo real. Por um lado. Mas o conceito de formulação racional de decisões ainda pode ser útil. ele estará comunicando. Por exemplo. ou grupos. estamos nos abstraindo do mundo real numa tentativa de simplificar. Orientar a pesquisa e a investigação. Um modelo deve ajudar a orientar a investigação e a pesquisa sobre políticas públicas. Um modelo deve também identificar os aspectos realmente significativos das políticas públicas. um modelo deve corresponder à realidade. ao usar o termo. Entretanto.isto é. o ambiente e o caráter do sistema político? • Modelos: como reconhecer sua utilidade Um modelo é meramente uma abstração ou uma representação da vida política. Deve sugerir hipóteses sobre as causas e as conseqüências da política pública . via feedhack.

Califórnia: Wadsworth. Boston: Little. A teoria da elite é extensamente explicada por: DYE. CA: W»' dsworch. 7.). Spring. Gênero y Educadón en América Latina. lhe governmental process. 19. Para um tratado clássico sobre teoria dos grupos. Raza. principalmente. em Los Angeles e ex-funcionário do Banco Mundial. J. 79-88. David B..contra os dados do inundo real. Political behavior. Brown. o braço contratante de crês universidades da Caroüna do Norte volcado à realização de pesquisas sobre políticas públicas . Ibid. Referências BUCHANAN. ex-professor da Escola de Administração Pública. WOODHOUSE. The governmentalprocess. The irony ofdemocracy. 1978. James M. 1964. 1993. 1993. N. 1959. 8. 1965. Aaron. Earl. TULLOCK. 1951. JANOWITZ.Norch Carolina. Anthony. Charles E. JONES. p. J. San Francisco: Chandler. Notas 1.. a pesquisas sobre política educacional. The politics ofthe budgetary process. Dedica-se. The group basis of politics. 9. The calculus ofconsent. James M. economista. N. Seu livro mais recente cem o título Etnicidad. 1957DYE. Public Administration Review. Edward J. Winkler* Muitas pessoas têm suas próprias visões a respeito de como se formula. ZEIGLER.: Prentice-Hall. 1954. Davíd B. 6. 1962. Harmon. ver: TRUMAN. David. p. Thepolicy-makingprocess. The irony ofdemocmcy. DOWNS. Em poucas palavras. Gordon. Esta conceituação foi primeiramente proposta pot Easton. Charles E. Anthony. p. 6. Monterey. Thomas R. Samuel J. Ann Arbor: Universityof Michigan Press.. Yehezdel. A framework forpolitical analysis. ed. ELDERSVELD. 2. ed. 11. organizado com Santiago Cueco e publicado por Education Revitalization in the Américas (Preal). Thomas R. 9. 2004. Thomas R. TULLOCK. Os teóricos políticos também têm suas visões sobre a formulação e a implementação de políticas e programas públicos. essas visões são modelos não escritos de comportamento que permitem ao indivíduo entender fenômenos complexos e prever as conseqüências de ações específicas. 1993. Aaron. 1965. 1992. Englewood ClifFs. J. Englewood Clíffs. New York: HarperCoílins.NevfYork: Knopf. p. DOWNS. Boston: Duxbury. No livro Undentandingpublicpolicy'. 2. Integra atualmente o Research Triangle Institute (RTI). Winlder. LINDBLOM. 239. In: EULAU. The science of muddling through. Harmon. No entanto. ed. Os modelos revistos por Dye e os aspectos do processo político-admini stracivo que eles procuram explicar estão tesumidos na tabela a seguir. 3. An introduction to the study ofpublic policy. 4. em Washington (Lashc). 1962. decide e implementa uma política pública. 3.. ZEIGLER. 10. New York: Knopf. 37. An economic theory ofdemocracy. Um conceito que apenas descreva a política pública não é tão útil quanto outro que explique a política pública ou pelo menos sugira possíveis explicações. Comentário Modelos: da teoria à prática DonaldR. Charles O. TRUMAN. Public policy-making re-examined. Essas visões são representações simplificadas e muitas vezes simplistas do mundo real. New York: Free Press. ed. Englewood ClifFs. WILDAVSKY.. 9. Gordon. 128 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis temo lógicas e modelos de análise Donald R. LINDBLOM. NC State e Duke.ed. Ver DROR. 2. lhe politics ofthe bitdgetary process. LATHAM. Esses 1956.. An optional model of public policy-making.. Ver LINDBLOM. Belmont. v. N. EASTON. 1957. BUCHANAN. New York: Harper ÔC Row. com pressuposições explícitas sobre as variáves fundamentais e a natureza das relações existentes entre elas. Heinz. David A Jramework for political analysis. WILDAVSKY.: PrenticeHall. Dye apresenta vários desses modelos que nos ajudam a examimar melhor os diferentes aspectos do processo político. essas visões são expressas na forma de modelos escritos. Morris (Orgs.. Ann Arbor: Universiry of Míchigan Press. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 129 . Pane IV. 1959. New York: Harper & Row. 5.: Prentice-Hall. An economic theory ofdemocracy. 1968. The calcutm ofconsent. da Universidade do Sul da Califórnia.

Como se observou Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas • 131 . Os modelos nascem na imaginação do cientista. Vários desses modelos poderiam ser potencialmente adaptados para ajudar a explicar o processo de implementação. em torno da natureza dos arranjos institucionais. Cada qual é urna representação simplificada do mundo real. desse modo. legislação. implementação Em foco Instituições governamentais Grupos de interesse Poder da elite Avaliação de propostas Poucas propostas Jogo racional Grupos de interesse Interações complexas É elucidativo categorizar esses modelos de acordo com a parte do processo político-administrativo que cada um deles enfoca. legislação. No entanto. a teoria sistêmica é particularmente deselegante. Por exemplo. Embora Dye apresente a ampla variedade dos modelos políticos comumente usados. ele não discute inteiramente as contribuições e as deficiências dos modelos específicos. regulamentação Formulação. ele não avalia a "elegância" dos modelos. Esses modelos revolvem sobretudo em torno dos papéis e dos interesses dos diferentes grupos de stakeholãers e. em escala menor. regulamentação Formulação. legislação. Nesse sentido. o conhecimento dos objetivos dos diferentes stakeholãers ou grupos de interesse e do modo como essas políticas os afetam pode nos informar sobre o que os estimula a atuar no sentido de facilitar Ou de obstruir a implementação. Poder-se-ia construir modelos mais reaíísticos. Ao invés disso. mas a teoria institucional e a teoria de grupo são raramente submetidas a testes rigorosos. torna-se muito fácil adaptar e modificar os modelos quando se constata. Finalmente. Por exemplo. é só a teoria da opção pública que trata diretamente das questões de informação e accountability na implementação. Tabela . o modelo não pretende oferecer uma previsão ou dar uma explicação cabal. A razão para não se discutir a confiabilidade dos modelos políticos se encontra facilmente no fato de os pesquisadores de políticas não testarem rigorosamente os modelos que propõem e usam. que não correspondem à expectativa. A falta de informações públicas e confiáveis permite que os grupos de interesse trabalhem por trás da cena no sentido de frustrar a implementação e reduz em grande parte a accountability de atores decisivos envolvidos na implementação.modelos compartilham certas características entre si. São bem-sucedidas as teorias que se adaptam e se modificam para se tornarem poderosas ao íongo do tempo e em novos contextos. isto é. Poucos entre eles contribuem para o nosso entendimento do fosso que muitas vezes se observa entre a intenção do legislador e os resultados da política eleita. Assim. apesar do potencial evidente que têm para tanto. Dye também não examina o quão confiáveis e generalizáveis são os modelos. regulamentação Formulação. regulamentação Formulação. avaliação Formulação Formulação. segundo a teoria. A teoria dos jogos e a teoria da opção pública prestam-se muito facilmente a quantificação e a testes formais. implementação Formulação. informam o analista político quanto à credibilidade que se pode esperar de suas explicações e previsões. a incapacidade de testá-los Rigorosamente faz com que os modelos se ossifiquem e acabem na caixa de lixo do analista político. Os modelos discutidos por Dye aplicam-se principalmente à formulação e a implementação de políticas públicas. São elegantes os modelos que ao mesmo tempo são simples e têm poder de explicação e de previsão. o processo pelo qual as decisões políticas são implementadas. A confiabilidade e a generalizabílidade representam a "folha de serviços" de um modelo e. são muito importantes. Obviamente. porquanto procura oferecer uma visão holística e acabada do mundo. Uma boa teoria é suscetível a emenda e a modificação diante de novas circunstâncias. depois de testa-los. A intenção do legislador com freqüência é frustrada pela elaboração das regulamentações de implementação. Dye não debate o processo pelo qual os modelos se aperfeiçoam em relação a seu poder explicativo e preditivo. Quase todos os modelos tratam principalmente da especificação e da escolha de propostas político-administrativas. legislação. pelo financiamento inadequado da implementação e pela ges130 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise tão das políticas e dos programas de redistribuição de custos e benefícios. Em outras palavras. cada um identifica algumas variáves e relações-chave que. mas eles não permitiriam uma fácil compreensão.Seleção de modelos poli tico-administrativos Modelo Institucional De grupo De elite Racional Incrementai Da teoria de jogos Da opção pública Sistêmico Processo político-administrativo Formulação.

originalmence. Esag/Udesc. hão de permitir-lhe alcançar o ponto possivelmente mais elevado em sua escala de preferência. Simon recebeu em 1978 o prêmio Nobel de Economia por sua proicua. Ela tem sido testada. partícuarmente por suas teorias sobre a tomada de decisão nas organizações econômicas. que. como o papel da assimetria informacional na elucidação das divergências entre a intenção do legislador e o impacto final da decisão política. rofessor do Departamento de Psicologia da atual Carnegie-Mellon University. esses modelos podem ajudar a explicar de que modo os stakeholders exercem influência ramo na formulação de políricas e na voração de leis quanto na implementação de políticas e na determinação dos beneficiários das ações governamentais. expressiva e marcante contribuição acadêmica para o campo da administração. Além disso. Heidemann. Em suma. praticamente. v. Pressupõe-se também que ele tenha um sistema estável e bem organizado de preferências e uma competência em cálculo que o torna apto a avaliar quais.1955. Presume-se que esse homem tenha uni conhecimento dos aspectos relevantes de seu meio. 132 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epi s temo lógicas e modelos de análise . Por exemplo. 69. ou sobre como elas "deveriam" racionalmente se comportar? Este artigo não se propõe a discutir essas dúvidas. Dye apresenta uma série de modelos úteis para as políticas públicas. adaptada e ampliada com o objetivo de explicar novos fenômenos. no Quanerly Journal of Economics. Modelo comportamental / de decisão racional* " HerbertA. suponha-se que um analísra político-administrativo no Brasil desejasse usar teorias de política pública para assessorar uma organização politicamente engajada sobre como e onde intervir para elevar a qualidade da educação oferecida aos pobres. Sirnon** Carnegie Institute of Technology teoria econômica tradicional postula um "homem econômico". O presente artigo foi publicado. Pennsylvania. O que talvez mais salte à vista nesses modelos é a incapacidade dos pesquisadores de políticas de testá-los em termos rigorosos e de modificá-los. em Pittsburgh. Esse analista saberia. com base na literatura. e vou adiantar algumas sugestões sobre os rumos que esta revisão deveria tomar. até o fim de sua longa vida. que existem inúmeros pontos em que se pode intervir. ou a determinar se elas procedem. entre os vários cursos alternativos de ação disponíveis. em 2001. p.é pelo menos animadoramente claro e amplo. na teoria da firma de negócios. sob o título "A behavioral rnodel of rational choice". Nascido em 916. vou partir da suposição de que o conceito de "homem econômico" (e. A teoria da opção pública é provavelmente a única exceção a essa crítica. Mas essa mesma literatura não ofereceria praticamente orientação alguma quanto às estratégias mais econômicas de fazê-lo.anteriormente. esses pontos vão desde incluir a reforma da educação na agenda legislativa até elevar as expectativas dos pais e dos eleitores pobres a respeito dos serviços que eles deveriam estar recebendo. de seu irmão "o homem administrativo") prensa de uma drástica revisão. 99-118. ignoram a implementação de políticas. A Tradução: Francisco G.^modelo esquemático de homem econômico oferecer um fundamento adequado para sobre ele se erigir uma teoria: representa ele uma teoria sobre como as firmas de fato se comportam. No entanto.se não é absolutamente completo . em particular. mas esses modelos explicam primordialmente a formulação e a escolha de políticas e. Herbert A. os usuários desses modelos lamentam que as proposições teóricas que os suportam sejam frágeis e relativamente pouco restadas. manteve-se ativo e a brilhar em sua sede de produção intelectual. feb. Em vez disso. que . em Pittsburgh. surgiram dúvidas sérias quanto à capacidade de esse . Em desenvolvimentos recentes na ciência econômica e. também é "racional". poderia acrescentar. a teoria da opção pública parece ser mais abrangente no sentido de que as outtas teorias podem ser entendidas como subconjuntos dela. por ser econômico.

em outro trabalho. dentro do próprio organismo biológico. com vistas à sua incorporação no modelo de comportamento racional. isso significa tornar mais explícito o que já está implícito em alguns estudos recentes sobre o problema — que a situação informacional também pode ser vista como uma característica quer do delíberador ou de seu ambiente. recompensa. inclui algumas novas considerações . em parte. Vamos explorar possíveis maneiras de formular o processo de escolha racional em situações em que desejamos considerar de modo explícito as restrições "internas" bem como as "externas" que definem o problema da racionalidade para a organização. se adotarmos esse ponto de vista. "alcance das metas" . a tratar das características do ambiente e das inter-relaçôes entre o ambiente e a organização. Mas ninguém desconhece inteiramente as características flagrantes da escolha humana ou os aspectos amplos do ambiente em que essa escolha acontece. retribuição. entre outras observações. Outra maneira de caracterizar os dados e as variáveis comportamentais é dizer que as últimas se referem à própria organização e que os primeiros dizem respeito a seu ambiente.como uma função da proposta escolhida. sem dúvida. a tarefa consiste em substituir a racionalidade global do homem econômico por uma espécie de comportamento racional que seja compatível com o acesso à informação e com as capacidades computacionais efetivamente possuídas pelas organizações. (3) a ordenação dos payoffs por ordem de preferência. ganho. Proponho-me. Em parte. teremos de estar preparados para aceitar a possibilidade de que o assim chamado "ambiente" possa estar situado. assim. Por exemplo. podem ser limitações fisiológicas e psicológicas do próprio organismo (biologicamente assim definido). nos ambientes em que essas organizações se encontram. professor do Departamento de Matemática da UFSC. Modelo comportamental de decisão racional " !35 . o termo foi mantido em inglês para se evitar o uso necessário de mais de um dos usualmente empregados em português. Também encerram suposições prévias a respeito do caráter das variáveis fixas. foram efetuadas com o reconhecimento e o estímulo do autor. Ja Alguns aspectos gerais da decisão racional O caráter dos vários modelos de escolha racional depende basicamente " dos tipos específicos de pressuposições que são introduzidos a título de "dados 134 . Sinto-me à vontade para valer-me dessa experiência comum como fonte das hipóteses necessárias à teoria sobre a natureza do homem e de seu mundo. no estágio atual. O problema pode ser abordado primeiramente por meio do exame das propriedades da organização que faz escolhas. de um valor esperado. Alguém poderia se sentir tentado a buscar a resposta na literatura de psicologia. A adoção de certas restrições e a exclusão de outras. envolvem pressupostos implícitos quanto às variáveis que a organização racional "controla" . só podem se incorporar na teoria de uma maneira relativamente assistemática e não rigorosa. ou um minimax.sobretudo se leva em conta as simplificações que a organização que exerce escolhas pode deliberadamente introduzir em seu modelo da situação com a finalidade de pôr o modelo ao alcance de sua capacidade computacional. De maneira semelhante. que. aliás. num problema de otimização.constam: (1) o conjunto das propostas alternativas colocadas à escolha.e. ao fazer diferentes suposições relativamente ao volume de informações que a organização possui sobre as relações entre as propostas alternativas e ospayoffi. Entre as restrições comuns . resultado. Em parte.Enunciada em termos amplos. Neste artigo. Possibilitou que os sinais 5 (conjunto de pontos) fossem substituídos pelos sinais f (elementos desses conjuntos). em mensagem manuscrita ao tradutor. Mas. optei pela primeira abordagem. Mas é tão grande a distância que vai entre o nosso conhecimento atual da psicologia dos processos de aprendizagem e de escolha e os tipos de conhecimento necessários à teoria econômica e administrativa que uma pedra de marcação colocada a meio caminho poderia ajudar os viajantes das duas trajetórias a manterem seus rumos. assinalou o erro de notação na fórmula relativa à regra de certeza (regra III) e. Aqui. Este artigo tenta então incorporar explicitamente algumas propriedades da organização que faz escolhas à guisa de elementos que auxiliem a definir o que se entende por comportamento racional em situações específicas e a discernir o comportamento em termos de tal definição. lucro. a otimização poderá envolver a seleção de um certo ponto máximo. As correções. em 30 de julho de 1996. ara garantir a correção dos termos matemáticos. ou via escrutínio do ambiente de escolha. o tradutor contou com a assistência especializada de Nilo Kühlkamp. dependendo do sentido específico em cada contexto e/ou da preferência do autor da tradução.Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise y°jfé comumenre traduzido em português por prêmio. os fetos relevantes do mundo real. algumas restrições que devem ser tomadas como dadas. (2) as relações que determinam ospayoffi*— "satisfações". Por exemplo. Isto é. Na falta dos tipos de conhecimento empírico sobre processo decisório que são necessários a uma teoria definitiva. por conseguinte. a velocidade máxima em que um organismo pode se deslocar já põe um limite ao conjunto de alternativas de comportamento disponíveis. pode "otimizar" como meio para a adaptação racional .que em si mesmas não são objeto de cálculo racional . os limites de capacidade computacional podem constituir restrições importantes a compor a definição da escolha racionai em circunstâncias específicas.e quanto às variáveis que ela deve tomar como fixas. têm se pteocupado com o comportamento racional sobretudo em seu interesse pelos fenômenos da aprendizagem. ou restrições em relação aos quais se deve operar a adaptação racional. incluindo-se aí o homem. via fax. Os psicólogos.

V. e o payoff. Ao descrever o modelo proposto. A. quanto os tipos mais limitados. V(s) . Ao guardar em sua mente essa interpretação. Um conjunto de alternativas de comportamento (alternativas de escolha ou decisão). vamos admitir que já se definiu uma utilidade cardinal. se a alternativa de comportamento escolhida for a. a. S. a organização pode fazer sua escolha a partir de um conjunto de alternativas mais restrito que toda a gama objetivamente disponível a ela. para qualquer alternativa escolhida. o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. que serão discutidos aqui — em geral requerem. a construção de modelos desse tipo deveria se mostrar instrutiva. não negativa. 6. de 5.a probabilidade de que ocorrerá s. senão todos. pois. Representamos então a informação pela associação de cada elemento. Num modelo matemático. O conjunto Sa é. para cada alternativa de comportamento. nos modelos da teoria de jogos. O payoff"pode ser representado por uma função real. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. de A. A.mesmo nos níveis de complexidade computacional que elas são capazes de administrar —.) 4. mas. em A (ou em A). Conceitos "clássicos" de racionalidade n Com esses elementos. pelo menos alguns dos seguintes elementos: 1. por sua matriz depayoffs.o conjunto dos resultados que podem ocorrer. podemos definir os procedimentos de escolha racioal que correspondem aos modelos ludoteóricos e probabilístícos ordinários. O subconjunto de alternativas de comportamento que a organização "leva. o conjunto dos resultados ou dos estados futuros dos negócios. Embora as aproximações que as organizações usem possam não ser as melhores . e a função V. Sa Termos e definições elementares Os modelos de comportamento racional — tanto os tipos globais. o conjunto 5 corresponde às células da matriz. Na representação ordinária de um jogo. aconteça o pior resultado possível . Suponha que. uma probabilidade. por exemplo. que são usualmente construídos. Os possíveis estados futuros dos negócios. às estratégias do primeiro jogador. é provável que se possa aprender muito sobre mecanismos possíveis a partir do exame dos esquemas aproximativos que são efetivamente empregados pelas organizações humanas e outras. a. no conjunto Sá. em pares os elementos de S — isto é.se S. Em seguida. representados por um conjunto de pontos.Quer nossos interesses situem-se no aspecto normativo ou no descritivo da escolha racional. Para muitas finalidades. para evitar complicações desnecessárias nessa discussão. 5. j. Pa (s) . a. para a qual esse^yo^péssimo é tão grande quanto possível. selecione a alternativa. t j. s. em forma reduzida. se for escolhida uma certa alternativa de comportamento. com o À contido em A (A d A). o conjunto^. Essa é uma espécie de informação mais precisa do que a requerida em (5). ou resultados da escolha. Informação sobre a probabilidade de ocorrer um determinado resultado. 2. a<=A Modelo comportamental de decisão racional «137 . quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada.que se realize o menor V(s) para s em Sa. o leitor pode comparar a presente formulação com a teoria "clássica" de jogos. o conjunto das células na fila a. a. Por causa dos limites psicológicos da organização (sobretudo quanto à capacidade computacional e predítiva). definida para todos os elementos. O subconjunto "considerado" pode ser representado por um conjunto de pontos A . s. essas alternativas podem ser representadas por um conjunto de pontos. porque ela atribui a cada elemento. Uma função de "payoff" que represente o "valor" ou a "utilidade" atribui da pela organização a cada um dos possíveis resultados da escolha. 3. vamos iniciar com os elementos que ele tem em comum com os modelos mais globais e daí proceder à introdução de pressuposições simplificadoras e (o que é a mesma coisa) de procedimentos de aproximação. ao subconjunto Sá . uma relação que afirme que s. em consideração''ou "percebe". V(â) = Min V(s) = Max Min V (s) . Informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer em S. Isto é. V(s). pode haver mais de um resultado possível. é preferível a Sy ou vice-versa —. se for escolhida uma certa alternativa. em que S Pa (s) = l.2 *• Regra de Max-Min. (Por enquanto não é preciso fazer a distinção entre os resultados reais e os percebidos. A probabilidade Pa (s) é uma função real. Essa informação pode ser incompleta . aos valores nas células.isto é. se for escolhido a. precisa-se apenas de uma relação que ordene 13ó • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episte mo lógicas e modelos de análise Dirige-se a atenção para a tríplice distinção estabelecida pelas definições entre o conjunto de alternativas comportamentais.

A título de um exemplo de (a). 0) ou um dos três valores (l. Regra de probabilidade. A objeção pode ser rebatida de várias maneiras diferentes com cada resposta correspondendo a uma classe de situações em que a função simples poderia ser apropriada. O. esses cálculos possam ser ou de fato sejam levados a efeito. Dependendo das circunstâncias. mas não podemos.) = Max V (s J Funções "simples" de payoff Um caminho para a simplificação consiste em supor que V(s) necessariamente assume um dos dois valores (l. vamos supor que S represente os preços possíveis de uma casa que um indivíduo está vendendo.movimento do jogador White. para encontrar um modelo aproximado de proporções administráveis. em situações reais de escolha humana de qualquer complexidade. clara o suficiente. Pa(s). parece razoável que se examine a possibilidade de que o processo real é bem diferente dos descritos pelas regras. sem dúvida. Modelo comportamental de decisão racional • 139 As simplificações essenciais Se examinarmos de perto os conceitos "clássicos" de racionalidade delineados anteriormente. A distribuição de probabilidade dos resultados (6) não desempenha qualquer função na regra de Max-Min. Maximize o valor esperado de V(s) para a distribuição de probabilidade (presumidamente conhecida). envolve também a capacidade de especificar a natureza exata dos resultados . White pode forçar o empate. II. os resultados das alternativas específicas devem ser conhecidos com certeza. trata-se de procedimentos que os seres humanos parecem empregar com freqüência. deve-se peto menos poder atribuir probabilidades claras aos resultados. tão bom quanto. numa partida de xadrez. A organização deve ser capaz de atribuir payojft claros (ou pelo menos uma gama definida de payoffs) para cada resultado possível. A evidência introspectiva é. Na posição (0). verdade descrevam o processo de tomada de decisão. fixaríamos ° limite no preço que indica indiferença entre vender e não vender (uma noção de custo de oportunidade). por conseguinte. no 2Q.deve ser sempre possível especificar. Isso. a função simples de payoff'seria uma Apresentação inadequada da situação de escolha. Na posição (-1). não havendo evidência de que os conceitos clássicos na 138 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epis tecnológicas e modelos de análise . poderíamos querer interpretar esses valores em termos de (a) (satisfatórios ou insatisfatórios) ou (b) (vitória. Regra de certeza: Dada a informação de que todo a em A (ou em A) está associado a um ponto Sá especificado em S. Se forem utilizadas as regras de certeza ou de probabilidade. mas não vencer. obviamente. obviamente. os seres humanos efetivamente usam essas simplificações. poder-se-ia contrapor que o indivíduo racional preferiria vendê-la pelo preço mais alto. Tampouco é esse o lugar para se empreender a formidável tarefo. descartar a possibilidade de que o inconsciente seja um deliberador melhor do que o consciente. caso contrário. para todos os s em S. Não se conclui que os seres humanos usem todas essas modificações e essas simplificações o tempo todo. V(â) = I V(s)Pâ(s) = Max S a<=A V(s)Pa(s) III. na teoria econômica. em situações complexas de escolha. e stabeleceríamos o limite no "nível de aspiração". Na teoria psicológica.não há lugar no esquema para "conseqüências imprevistas". Na posição (+1). White tem uma estratégia que o leva a vencer independentemente do que faça Black. -1). que certo resultado é melhor. selecione a alternativa de comportamento que produza o maior payoff. V(â) = V(s. Qspayoffi devem ser todos dispostos em ordem . empírica de se determinar até que ponto. e. Ele pode achar que $ 15 mil é um preço "aceitável" e considerar que qualquer valor acima disso é "satisfatório" e qualquer valor abaixo disso é "insatisfatório".Podemos substituir o máximo de alternativas reais do conjunto A pelo máximo de alternativas "consideradas" do conjunto Ã. e em que circunstâncias. Entretanto. ou pior do que qualquer outro. Nosso procedimento consistirá em introduzir algumas modificações que parecem (com base em empirismo casual) corresponder aos processos comportamentais observados em seres humanos e conduzem a substanciais simplificações computacionais na formulação da escolha. A título de um exemplo de (b). empate ou derrota). veremos imediatamente as demandas severas que eles impõem à organização que faz escolhas. Em vez disso. Black pode assegurar a vitória. Embora $ 16 mil e $ 25 mil sejam ambos preços "muito satisfatórios" para a casa. suponhamos que S represente as posições possíveis. de forma consistente. Minha primeira proposição empírica sugere que há uma total falta Qe evidência de que.

supomos que o indivíduo comece com uma associação um tanto primária [dos elementos a] de A a [subconjuntos de] S. três ou de n ofertas. O procedimento. ele reúne informações para aprimorar aquela parte da associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S em que estejam envolvidos elementos de 5'. Em segundo lugar. como se mostra mais adiante. Em primeiro lugar. Podemos então fazer a pergunta conseqüente sobre o que seria um processo racional para a determinação do preço de aceitação. Em terceiro lugar. Suponha. então um dos elementos da decisão consistirá em definir até que ponto dever-se-á refinar a associação. Então. nos seguintes termos: IV. 0) nas condições que acabam de ser discutidas. antes de receber a próxima. em conjuntos ou lotes de duas. Sá. enquanto V(s) pode ser conhecido antecipadamente. mas pode receber uma seqüência de ofertas e talvez tenha de decidir aceitar ou rejeitar cada uma delas. o mesmo pode não ocorrer com relação à associação [dos elementos a] de Á aos subconjuntos de S. talvez o indivíduo não se defronte simultaneamente com os inúmeros compradores que se oferecem a comprar sua casa por diferentes preços. Se. O).) Então. que assume apenas os valores (+2. no caso das funções simples depayoffi (+1. for possível encontrar uma alternativa de comportamento. o que é mais comum. o processo de coleta de informações pode ser eficientemente organizado num aspecto importante. ele pode receber uma seqüência de ofertas. para s em S'. ou em outras circunstâncias. No caso extremo. (Ou. ele procura um a que esteja associado a um subconjunto de 5". definida em 5. Se o processo de coleta de informações tiver custo. (i) Procure um conjunto de resultados possíveis (um subconjunto. (ii) Pesquise uma alternativa de comportamento (um a em Â). W(s). Em quarto lugar. pode de saída ser associado ao conjunto todo. pode-se definir um (quarto) processo de decisão racional. a aproximação poderia ser V(s) = V{ W (s)}. e talvez tenha de decidir se aceita a oferta mais alta contida num conjunto de n ofertas antes de receber o próximo de n ofertas. não garante a existência ou a unicidade de um a com as propriedades desejadas. mesmo que houvesse uma função mais geral de payoff. então garante-se um resultado satisfatório. cada elemento. Agora. digamos U(s). a. que exista alguma maneira de inserir uma função cardinal de utilidade.3 Em segundo lugar. Modelo comportaniental de decisão racional • 141 . Ao processo de formulação de decisões. S. obviamente. se os elementos S correspondem a conjuntos de n ofertas. podemos então incorporar etapas de coleta de informação que produzam uma associação mais precisa dos vários elementos de A a subconjuntos não idênticos de S.-U(s) -V(s) segunda derivada acentuadamente negativa (utilidade marginal decrescente). W{s) v =o Figura l Em primeiro lugar. de modo que V(s) = l. então. a V(s) simplificada poderia ser uma aproximação satisfatória de W(s). V(s) seria igual a /. depois de haver refinado a associação. Suponha também que U(W) seja uma função monótona crescente com uma 140 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episcemológicas e modelos de análise Coleta de informações Um elemento de realismo que talvez desejemos introduzir é que. mediante esse procedimento. por exemplo. sempre que a oferta mais alta no conjunto de n ofertas excedesse ao "preço de aceitação" que o vendedor determinara para aquele momento. capaz de assumir mais de dois valores diferentes. de modo que o payoff$Q}& satisfatório (V(s) = 1) para todos esses resultados possíveis (para todos os s em 5'). cujos resultados possíveis estejam todos em S' (de tal forma que a esteja associado a um conjunto. ele procura um S' em 5. Quando é admissível uma V(s) simples. contido em S'). S' em S).

Em vez de se empenhar em conseguir uma jogada "ótima". ele sabe com certeza que não conseguirá melhorar sua escolha com a obtenção de informações adicionais. í. Sua exploração pode levar a pontos. O requisito do payoff é representado simplesmente por uma inequação linear adicional que deve ser satisfeita. componentes múltiplos. Se tiver êxito com a busca de um a que tenha as propriedades desejáveis. Na teoria e na prática de programação linear. White "explora" todo o conjunto associado a a. derrota e empate — se transforma numa posição em outro estado. Por exemplo. diante de todas as respostas possíveis de Black. Ela requer uma função escalar de payoffi. esse procedimento pode exigir que o indivíduo colete apenas um pequeno volume de informações — uma parte insignificante de roda a associação de elementos de A a elementos individuais de 5. Seja A o conjunto de movimentos de que dispõe White em seu 20° movimento. V(s). (A otimização exige. o processo de decisão que acaba de ser descrito é um dos meios importantes usados pelos jogadores de xadrez para optar por certa jogada no meio e no fim do jogo.. isto é. pode-se descobrir uma seqüência que permita a Black executar uma posição cíaramenre não "vencedora" para White. então podemos encontrar um programa que satisfaça a essa exigência mediante os métodos usuais de teste de viabilidade. Para saber se esse procedimento leva a alguma simplificação essencial da computação. Esses podem ser integrados a S'. O teste de viabilidade consiste em determinar se o programa satisfaz a certas desigualdades ou inequações lineares que são dadas de saída. uma ordenação total dos payoffi.]^ maximizado. e tentar outro. em que V tem os componentes Vf V2 . Em seções posteriores deste artigo. Se as posições de "vitória clara" represenram um subconjunto significativo de posições objetivas de "vitória". poderíamos ter uma função vetorial.. Mas. é que ela implica critérios de avaliação bem menos complexos e sutis. do ponto de vista do jogador. White escolhe por tentariva um movimenro. no entanto. A partir de um conhecimento bem rudimentar sobre a associação [dos elementos] de A com [subconjuntos de] S. o programa que não exija força de trabalho e instalações de produção de aço que excedam os limites dados. Modelo comportamental de decisão racional • 143 .Sob condições favoráveis. exigirmos apenas que ele exceda a alguma quantia dada. Para todos os fins práticos. os componentes podem representar as funções de payoff aos membros individuais do grupo. precisa-se conhecer alguns fatos empíricos sobre o jogo. No caso de uma decisão a ser tomada por um grupo de pessoas. "empate ou derrota" e assim por diante. mediante a introdução de uma função simples de payoff z de um processo para aprimorar gradualmente a associação das alternativas de comportamento aos resultados possíveis. Em vez de uma função escalar de payoffs. No entanro. a. desde que se possa estabelecer "razoavelmente" o payoffmínimo requerido. em vez de exigir que o payoff se.5 A vantagem desse procedimento sobre a noção mais comum (que. um plano de mobilização pode romar como dadas a força de trabalho máxima e a capacidade de produção de aço da economia. que (se Black jogar de uma certa maneira) estará associado a um elemento de S'. que não estão em S'. mas que são agora reconhecidos também como posições de vitória. Basta que a função de avaliação seja razoavelmente sensível para detectar quando uma posição num dos três estados — vitória. V(s). as posições podem ser categorizadas como posições de "vitória clara". do ponto de vista computacional. vamos discutir de que modo se poderia fazer isso e mostraremos também como o esquema pode ser ampliado para incluir funções vetoriais A& payoff com. Seja S' um certo subconjunto de S que consiste de posições claras de "vitória". a ordenação completa dos payoffs. Pode-se introduzir uma função vetorial de/tójw^para lidar com um grande número de situações: l. "vitória ou empate". a. "empate claro". dependendo da adequação dessa associação. "derrota clara". O que um prefere pode não ser o que os outros preferem. Considerando até aí respostas alternativas a Black. Seja S um conjunto de posições que poderiam ser alcançadas. 142 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases episremológicas e modelos de análise Vê-se. Este último pode então rejeitar o ponto original. Se. até o 30° movimento. esse procedimento pode representar uma abordagem suficiente para a otimização. o jogador precisa apenas tentar uma "boa" jogada. então a combinatória envolvida para ver se uma posição pode ser transformada em posição clara de vitória. digamos. torna-se desnecessário determinar se existe algum plano alternativo com payoff"superior.4 Ao que parece. faz-se comumente uma distinção entre os cálculos necessários para determinar a viabilidade de um programa e os cálculos necessários para descobrir o programa ótimo. obviamente. todas as posições podem ser claramente categorizadas como posições de "vitória" ou "derrota ou "empate". então. é ótimo aquele que maximiza uma dada função de payoff. Em sentido objetivo. talvez seja aplicável na abertura) de uma função geral de valor que visa a posições e que assume valores de -l a l. Dentre os programas viáveis. que o processo para se chegar a uma decisão racional pode ser drasticamente simplificado. tornase administrável.} Ordenação parcial dos payoffs A teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs. pois. É viável. Tão logo esse requisito seja atendido.

para o caso de um vetor àe payoff com dois componentes. via introdução de probabilidades à guisa de pesos para somar os componentes vetoriais. talvez ele tente realizar um sem número de valores que não têm um denominador comum . se associa a um conjunto de n conseqüências possíveis. Figura 2 . No primeiro dos três casos mencionados acima. Nesse caso seria razoável a seguinte regra de decisão: V. No caso de um indivíduo. ele compara dois empregos em termos de salário. mas cada conseqüência tem como seupayojfo vetor «-dimensional cujos componentes são ospayoffi dos elementos de Sá. Tem-se lidado com o terceiro caso. todas as propostas alternativas são avaliadas antes de se fazer uma escolha. se V. prestígio. e os assim chamados "princípios fracos de bem-estar" da teoria econômica são tentativas de evitá-lo. atratividade do trabalho. Novamente. tanto quanto possível. Vamos agora acrescentar algumas regras suplementares para preencher essa lacuna.por exemplo. podemos colocar em seu lugar um modelo em que cada alternativa se associa a uma única conseqüência. admitimos procedimentos de decisão que não garantem a existência ou a unicidade de soluções. Procure um subconjunto de S'em S.2. > k.Ordenação parcial dospayoffs Essa representação mostra uma notável similaridade entre esses três casos importantes em que o modelo tradicional de maximização não funciona por falta de uma ordenação completa dos payoffi.pode ser interpretado como o payoff mínimo garantido . dos procedimentos de decisão que parecem ser usados pelos seres humanos nas situações complexas de tomada de decisão. Isso se fez com a finalidade de construir um modelo que se aproxime. o /wy^satisfatório corresponde ao que denominei solução viável nos artigos "Teoria formal da relação de emprego" e "Uma comparação de teorias organizacionais". não se garante a existência ou a unicidade de soluções. Suponha que consideremos satisfatório o payoff. No mundo real da decisão Modelo comportamental de decisão racional • 145 . No terceiro caso (em que é muito plausível se supor que todos os componentes de k são iguais).6 No segundo caso. de tal modo que Sá faça parte de S'. Onde cada alternativa de comportamento. os componentes de V definem os níveis de aspiração com respeito aos vários componentes de payoff. para todos os i. O primeiro caso jamais foi tratado de forma satisfatória — a teoria do jogo da pessoa n é a tentativa mais arrojada de 144 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemo lógicas e modelos de análise Obtenção de uma solução única Na maior parte dos modelos globais de escolha racional. de modo que V (s) seja satisfatório para todos os í em S' (isto é. etc. ou via uso de princípios como o minimax de satisfação ou desapontamento. Sá. V (s) > k). v. k. CS: x X PAYQFFS SATISFATÓRIOS V V v X v Existência e unicidade de soluções Em toda a nossa discussão.igualmente um conceito que se refere à aspiração. Uma noção mais extensa da função simplificada de^tíEyojfpermite-nos tratar de maneira muito semelhante todos os três casos. condições ambientais. a. A regra V é ilustrada na Figura 2. seS' Procure então um a em A. 3. O segundo caso em geral é tratado mediante a superposição da ordenação completa sobre os pontos do espaço vetorial ("curvas de indiferença"). se Üdar com ele.

Essas mudanças no nível de aspiração levariam ao surgimento de uma "quase unicídade" de soluções satisfatórias e também tenderiam a garantir a existência de soluções satisfatórias. em vez de modelos de racionalidade relativamente "global". Suponhamos que o último seja um subconjunto adequado do primeiro. o conjunto das alternativas de comportamento. o insucesso na busca de uma alternativa satisfatória em à pode levar a unia busca de alternativas adicionais em A que podem se 146 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise integrar a A. e seu nível de aspiração cai à medida que julga difícil encontrar alternativas satisfatórias. 5. Há inúmeras maneiras possíveis de se definir formalmente esse processo. No entanto. em vez de uma única situação estática de escolha. Modelo comportamental de decisão racional • 147 . pois não temos teoria alguma que preveja a ordem em que as alternativas devem ser examinadas. Nesse caso. em certo sentido dinâmico. Talvez fosse possível expressar a facilidade ou a dificuldade de exploração em termos do custo de se obter melhores informações sobre a associação [dos elementos] de A a [subconjuntos de] S. o próprio nível de aspiração pode estar sujeito a um processo de ajustamento que. Consideremos.poderíamos dizer que a organização mais persistente é mais racional que qualquer outra ou vice-versa. Então. para muitos fins. Indagar o que significa comportar-se "racionalmente". se julgada a partir do pedestal de um modelo mais completo. Existência de soluções: outras possibilidades Já discutimos o mecanismo pelo qual se garante a existência de soluções de longo prazo. muito menos antitéticos. e até provável. ou da magnitude combinatória da tarefe de redefinir essa associação. pode se alterar de um ponto a outro nessa seqüência de alternativas. que haja uma assimetria entre os ajustamentos ascendentes e descendentes. podemos estar interessados precisamente em saber se um procedimento de tomada de decisão é mais racional que outro e. dadas essas limitações. com boa fundamentação psicológica. Segundo um princípio vago. que deveríamos propor neste ponto. (Podemos considerar os elementos de A que não estão em Á como elementos que estão inicialmente associados ao conjunto todo. Até esse ponto se fez pouco uso da distinção entre A. para responder a essa questão. poderíamos falar em grau ótimo de persistência em comportamento . que englobe os dois procedimentos como aproximações. de acordo com o argumento central deste artigo. o ambiente oferece ao vendedor alternativas em seqüência definida. Talvez conheçamos ou não o mecanismo que determina a ordem de procedimento. há algumas considerações dinâmicas. Pois a incapacidade de descobrir uma solução diminuiria o nível de aspiração e faria surgir soluções satisfatórias. e Ã. Há uma outra maneira de representar o processo descrito. em muitas situações.Q payofft do custo de descobrir alternativas). Quanto mais persistente for a organização. o ajustamento dinâmico com respeito a uma seqüência de escolhas pode depender fundamentalmente de ajustes no nível de aspiração. acharíamos muito difícil predizer a alternativa que seria escolhida. que define uma alternativa como satisfatória. poderíamos substituir a ordenação parcial das alternativas mostrada na Figura 2 por uma ordenação completa (uma ordenação em termos de uma soma ponderada Ò.) Em uma organização. Todo o nosso argumento consiste em ressaltar que é importante tornar explícito o nível que estamos considerando nessa hierarquia de modelos e que. obviamente. à medida que ele acha j£z«"/ descobrir alternativas satisfatórias. podemos achar que a primeira alternativa que se julgue satisfatória já seja a proposta efetivamente selecionada.a venda de uma casa —. é diferente de indagar de que modo se pode aumentar suas capacidades com vistas a ensejar uma ação que seja mais "racional". Mas no outro caso discutido anteriormente . E justamente por causa dessas limitações de seu conhecimento e capacidades que os modelos menos globais de racionalidade descritos aqui são relevantes e úteis. a organização comportamental em geral não conhece esses custos nem dispõe de um conjunto de pesos para comparar os componentes de um/xzyojf múltiplo. uma seqüência de tais situações. Além disso. e a seleção da primeira alternativa satisfatória tem um significado preciso. ele em geral adota essa opção sem se preocupar se há outra alternativa possível de colocá-lo em xeque. A se reduz. Se um jogador de xadrez encontrar uma alternativa que põe seu adversário em xeque. o nível de aspiração de um indivíduo eleva-se. se for difícil encontrá-las. Quando se examina as propostas de modo seqüencial. Em outra.8 É evidente que esses dois pontos de vista não são completamente diferentes. o conjunto das alternativas de comportamento que a organização toma em consideração. os ajustamentos podem ser basicamente no conjunto Ã: se for fácil descobrir alternativas satisfatórias. (É possível. é racional. Então. O nível de aspiração. por exemplo. teremos em geral que montar um critério mais amplo de racionalidade. A se amplia.) Se o payoffíosse mensurável em termos de dinheiro ou de utilidade e se o custo de descobrir alternativas fosse mensurável de maneira semelhante.humana.7 Esse procedimento é meramente uma elaboração do processo de coleta de informações descrito anteriormente. Mas. maior será o papel exercido pelo ajustamento de A relativamente ao papel desempenhado pelo ajustamento do nível de aspiração. as propostas muitas vezes são examinadas de forma seqüencial. estamos interessados em modelos de racionalidade 'limitada". Já ressaltamos que a organização pode possuir toda uma hierarquia de mecanismos racionais — que.

Se resolvêssemos discriminar por fatores os pontos obtidos por cada qual num teste compreensivo de inteligência. um método para refinar a associação [dos elementos] de^l a [subconjuntos de] 5 pode consistir em selecionar uma certa alternativa e experimentar suas conseqüências. liquidez). Da mesma forma. I. de compor essas definições de racionalidade "aproximada" é oferecer alguns subsídios para a construção de uma teoria sobre o comportamento do indivíduo ou de grupos de indivíduos que tomam decisões no contexto organizacional. Nesses casos. A representação mais direta dessa situação consiste em incluir. este tem a vantagem de reduzir a importância dos erros no cálculo desses valores depreciados. em pouco tempo. introduzem discrepâncias entre o modelo simplificado e a realidade. o outro. Delineamos um modelo bem completo para o caso estático e representamos em dinâmica uma extensão desse modelo. Modelo comportamental de decisão racional '149 . enquanto. dois componentes. Um meio-termo possível é definir para cada tentativa uma função de payoffcom. por sua vez. O cálculo preciso desse valor exigiria que o jogador projetasse sua estratégia para além do horizonte. os payoffs de toda a seqüência de tentativas. Um levantamento das definições possíveis de racionalidade poderia sugerir instruções para o design e para o uso de equipamentos de computação com escores razoavelmente bons em relação a alguns fatores de inteligência em que os computadores de hoje têm grandes deficiências. Duas a mais podem ser mencionadas sem tentar incorporá-las formalmente. o jogador poderia adotar algum tipo de horizonte de planejamento e incluir em seu^wj/<?^estimado o quanto é "boa" sua posição no horizonte planejado. que podem ser de considerável importância prática. em proporção aos valores atribuídos arbitrariamente às peças que deixam no tabuleiro (digamos. pode-se demonstrar que se partirmos dos tipos globais de racionalidade da teoria clássica. Esse procedimento haveria novamente de complicar. a organização de conhecimentos e capacidades limitados. para a torre. sugeri que as definições desse tipo poderiam ter um valor tanto normativo quanto descritivo.). Então. ao mesmo tempo. o outro se revelaria um débil mental — e vice-versa. elas podem sugerir abordagens para a escolha racional em áreas que parecem estar muito além das capacidades do equipamento de computação atual ou futuro. Como se indicou na última seção. a título de componentes de uma função vetorial de ptiyoff.ninguém sabe o quanto gosta de queijo antes de comer queijo. Consideremos uma partida de xadrez em que os jogadores são premiados. Na introdução. mas também das propostas escolhidas em tentativas anteriores. resta muito a ser feito antes de podermos realisticamente contar com um sistema mais inteiramente dinâmico. sem dúvida descobriríamos que nos fatores em que um se revelasse um gênio. no entanto. l. As conseqüências experimentadas pela organização podem mudar a função depayoff. o problema ao extrapolar a capacidade computacional da organização. Para fins de escolha. Os payoffi numa tentativa particular poderiam depender não só da alternativa então escolhida. Uma noção comparável em economia é a do valor depreciado de um bem ativo no horizonte de planejamento. Particularmente. O objetivo mais amplo. de um computador ao de um ser humano é muito difícil. 148 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Conclusão O objetivo deste artigo tem sido construir definições de "escolha racional" que se modelem de modo mais conforme e estreito com os processos reais de decisão observáveis no comportamento das organizações do que o fizeram as definições até hoje propostas. (O desconto no tempo pode às vezes ser essencial para garantir a convergência dos payoffi somados. etc. no começo da seqüência. Mas nesse caso a otimização exigiria a seleção. tome o lugar do "homem econômico" ou do "homem administrativo". Se há desconto dos payoffs no tempo. O paradoxo aparente a ser enfrentado é que a teoria econômica da firma e a teoria administrativa tentam lidar com um comportamento humano em situações em que "se espera" que esse comportamento pelo menos seja racional. 10.Comentários complementares sobre dinâmica Os modelos até aqui discutidos são dinâmicos apenas num sentido muito especial: o nível de aspiração no momento t depende da história anterior do sistema (níveis anteriores de aspiração e níveis anteriores de satisfação).) E fácil conjeturar sobre outras complicações dinâmicas. e essas discrepâncias. servem para explicar muitos problemas de comportamento organizacional. isto é. de uma estratégia para toda a seqüência (ver o Apêndice). as simplificações feitas por essa organização. a "posição" em que se deixaria a organização para iniciativas futuras (poupança. os problemas de estrutura interna da firma ou de outra organização em grande parte desaparecem. Uma outra espécie de ligação dinâmica poderia ser muito importante. no mundo real.9 O paradoxo desaparece e os esboços de uma teoria começam a surgir tão logo a organização que escolhe. para a rainha. um dos elementos de payoff associados a uma alternativa particular é a informação que se coletou sobre a associação ou sobre a função de payoff'. Um seria o payoff" imediato" (consumo). Comparar o Q. ao final de cada dez movimentos.

(A.6) d d (i) ôd(i)j=i (A. em relação a cada componente. ele pode estabelecer o preço ótimo de aceite. ele estabelece um preço de aceite: d(k). Seja pk(y) a probabilidade de que y será o preço mais alto oferecido no dia k. Ao diferenciar ^parcialmente. se a casa já não foi vendida antes.2) =J .4) V {d (k)} = ÍE. será o valor esperado do preço de vendas. Se ele receber uma ou mais ofertas de valor superior a esse preço no dia em questão. J 150 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '151 . Supomos que um indivíduo está vendendo uma casa. se ele tem alguma informação sobre a distribuição de probabilidade das ofertas. (d)) K. para um ponto máximo: (A. Agora. Os componentes k da função d(k) são independentes. na seção "Funções simples de payoff"'. do preço de vendas. A cada dia (ou outra unidade de tempo).1) Pk(d) = ! Pk(y)dy (A.APÊNDICE Exemplo de determinação racional de No corpo deste artigo. procedemos da seguinte maneira. V[d(k)].P j (d)) d d (i) j=i representa a probabilidade de que a casa será vendida no dia k.k=i+l j*i ie. serve de exemplo. A ilustração sobre a venda da casa. (A. a organização pode escolher racionalmente a partir de um dado conjunto de limites postulado pelo modelo. 10) d(i) = K J U (l -P k-l será o valor esperado incondicional das receitas do vendedor no dia k. Agora desejamos estabelecer d(k).9) _£!_ = _ d(i) p. k-l k =i (A. se já não foi vendida antes. foi apresentada a noção de que o ajustamento racional pode operar em vários "níveis".(d) k=i = = I tk(d) H =+ (l-Pj(d)). Nesse caso. isto é. ele aceita a oferta de valor mais alto. Para demonstrar isso.3) Ek (d) = £k (d) U (l.4). Conseqüentemente. isto é. para i > k. Levando-se em consideração a probabilidade de que a casa será vendida antes do dia k. para cada k. para o dia k. obtemos: (A. o preço que venha a maximizar o valor esperado.P. ele segura a casa para o dia seguinte e estabelece um novo preço de aceite. e (A.ftf.8) õEk (d) _ d d (i) o. se não receber ofertas de valor superior a d(k).n Fatorando^ . (d). em base diária. ao nível que venha a maximizar (A. obtemos finalmente: k-l k-1 d (k) representará o valor esperado recebido pelo vendedor no dia k. (d) D (l . d(k + 1). mas ela pode também se comprometer a estabelecer esses limites de modo racional.5) dd(i) Mas: (A. digamos.

1949. se ainda não foi vendida anteriormente. 19. ele provavelmente irá limitar seu horizonte de planejamento. mas com o somatório se estendendo a partir de k = (i+1). Norman Dalkey. 4). 2). que.isto é. l. 293-305. introduzida por Wald para conter os problemas da teoria estatística de decisão nos limites de computabilidade. ao se observar que o lado direito de (A. Econometrica. 7. Gerald Thompson e Robert Wolfson durante o verão de 1952. Se olharmos para a definição (A. fará aproximações a fim de tornar dispensáveis as informações de que carece. Repugnava-lhes a alternativa que prometesse lucro ou ruína muito grande e cuja probabilidade relevante não pudesse ser calculada. v. foi possível reduzir o número das linhas de jogo. 20 n. Tomaremos esta última alternativa. movido pelo ânimo de puro empirismo. estudou a "tomada de decisão em condições de incerteza". oito por cada jogador. ele irá estabelecer em nível bem alto seu preço inicial de aceite. queremos interpretar a equação (A. é um exemplo de uma função simples de pttyoff. Seguindo-se o tipo geral de programa que acaba de ser descrito. Esse procedimento também dispensa a necessidade de calcular explicitamente o custo de obter informações adicionais. ver os comentários sobre dinâmica na última seção deste artigo. de Modigliani. p. e eles tentavam inventar novas propostas em que os payoffi fossem menos sensíveis ao evento contingente. Proponho que é esse o tipo de ajustamento racional que os seres humanos julgam "suficientemente bom" e são capazes de exercer numa ampla extensão de circunstâncias práticas. É interessante observar a informação adicional que o vendedor precisa ter para determinar o preço racional de aceite. para baixo ou para cima. e os preços de aceite estiverem estabelecidos em termos ótimos para os dias subseqüentes. Pode-se esperar que uma seqüência de 16 movimentos. Ver o Apêndice. Na verdade. 404-37. Eu poderia mencionar que. Preparei uma primeira versão deste artigo enquanto trabalhava como consultor para a Rand Corporation. antes de prosseguir. 10). 3. Em seguida. ele precisa virtualmente de informações completas sobre a distribuição de probabilidade das ofertas relativas a todos os períodos de tempo relevantes que se seguem. irá observar a distribuição das ofertas que receber e irá ajustar seu preço de aceite de modo gradativo e aproximado. mas. — podemos calcular o dia d(i) ótimo. A formal theory of the employment relation. que é baixo o suficiente para P (d) ser igual à unidade. Agora. 4. a partir do período terminal e sem a necessidade de resolver simultaneamente as equações (A. Esse movimento poderia corresponder a (a) expectativas de queda de preços. submeti a vários estudantes e amigos um problema envolvendo um payojfmúhiplo — um problema em que o payoff dependia drasticamente de um evento muito contingente e incerto . Trata-se do problema do "quiosque de cachorro-quente". em velocidade suficiente. computando de trás para a frente. é igual ao valor esperado do preço de vendas. relativa a &k(d). 6. Calculei mais ou menos o grau real de simplificação que se poderia obter na fase intermédia do jogo de xadrez mediante a experimentação com duas posições dessa fase do jogo. 201-208. adotando um preço com o qual com certeza pode vender e estará disposto a vender no período de tempo n. 40-49. SIMON. a pouco menos de cem variações . 39. 10) é igual ao lado direito de (A. d(i). Em segundo lugar. Review of Economic Studies. July 1951. ao longo do tempo. Kenneth J. o vendedor que não dispõe dessas informações e se satisfaz com uma espécie menos perfeita de racionalidade. Modelo comportamental de decisão racional • 153 2. Herbert A. 152 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . v. Notas \ As idéias incorporadas neste artigo foram inicialmente desenvolvidas numa série de debates com Herbert Bohnert. American Economic Review. ou (b) interpretação de y corno sendo o valor atual do preço futuro. 5. A esses colaboradores se deve grande parte do mérito que essa abordagem de escolha racional possa ter. p. produza um total de aproximadamente IO24 (um setilhão) de variações legalmente permissíveis. o preço racional de aceite no dia i. v. descrito na. admitindo um preço de reserva a(n). 10) tem de convergir. Para uma discussão complementar sobre esse ponto. a casa estará vendida com certeza no período n.l Para que a resposta tenha sentido. Econometrica. e foi enfim concluído com a ajuda de uma verba da Fundação Ford. 10). Poder-se-ia observar aqui que a função simples de risco.10 Por conseguinte. 1951. e não a partir de (k = l). "Alternative approaches to the theory of choice in risktaking situations".e constatei que eles relutaram até o fim a se limitar ao conjunto de alternativas permitidas pelo problema. em contrato com o Escritório de Pesquisa Naval. p. Anais. De acordo com a equação (A. 1952-53.uma simplificação algo espetacular do problema de escolha. o trabalho foi aperfeiçoado (recebendo inclusive o Apêndice) na Comissão Cowles de Pesquisas Econômicas. nos termos em que este é definido aqui. se a casa ainda não estiver vendida no dia i. 10). até receber uma oferta que ele aceita — sem jamais fazer cálculos de probabilidade. e A comparison of organization theories. Em primeiro lugar. v. Entretanto. out. podemos evitar a questão da convergência. além da informação de que ele necessita tão logo esteja estabelecido o preço de aceite.19. examinadas em cada uma dessas posições. descontado a uma taxa de juros suficientemente elevada. Ver ARROW. Pode-se ver isso. vemos que isso aconteceria se a distribuição de probabilidade das ofertas se mover para baixo. para o dia n. no caso em que o somatório termina no período n . p. a soma infinita em (A.

Economista de formação e doutor em Engenharia de Produção e Sistemas. (ii) ter um conhecimento perfeito das conseqüências de cada alternativa. aquela que maximize uma dada função de payoff. e uma habilidade a toda prova para a realização dos cálculos necessários de modo que torne o decisor capaz de selecionar a melhor alternativa. M. 1953. Fev. T. contemporiza. Em suma. segundo Simon e March (1979). Por causa disso. Ao que parece. 80-84. 1955. O limite da racionalidade econômica Talvez a maneira mais fácil de questionar os modelos de escolha racional . Tem trabalhos publicados em diversas revistas nacionais e estrangeiras. em que as regras de preferência do decisor não variem com as mudanças passíveis de ocorrer no ambiente. o modelo racional exige do decisor: um controle completo do ambiente de decisão. a quem chamaremos de homem administrativo. isto é.ou da racionalidade ilimitada. "o verdadeiro esforço humano por racionalidade pode se aproximar. Kincaid chegaram à equação (A. tem como principal finalidade ajustar o problema de decisão aos limites do modelo escolhido ou aos processos comportamentais que se aproximam das formas reais de decisão.101). Meus comentários abordam as questões mais relevantes levantadas no paper em epígrafe. exerce o cargo de superintendente de Estudos Econômicos de Mercado da agência reguladora ANEEL. incorporam os elementos mais importantes para a discussão do princípio da maximizaçáo. 39-41. na prática. Não é preciso ser um especialista em psicologia ou em teoria econômica para concluir que não existe uma organização ou ser humano que seja capaz de dominar tamanha amplitude de conhecimentos. na prática. p. Ver seu resumo. Journal ofOperations Research Society of America. 9. o que. entre 1995 e 1997. I. Entre suas preocupações acadêmicas constam estudos a respeito da teoria dos jogos e da organização industrial. um conjunto de simplificações que. 10) por caminhos independentes. os modelos "praticáveis" em geral buscam soluções satisfatórias (soluções boas) e não soluções maximizadoras (soluções ótimas): Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços. XXIV). De fato. Comentário Modelo racionalista de decisão: na busca de operacionalização Edvaldo Alves de Santana* Introdução Os estudos de Herbert Simon acerca do limite da racionalidade destacamse por seu pioneirismo e. adotam o princípio da racionalidade ilimitada os modelos de escolha que admitem ser possível ao decisor: (i) selecionar. Dentre outras coisas. 1947 p. Desde 2001. Ver SIMON. um dos pontos de sustentação da teoria econômica neoclássica. Administrative behaviour. Darling e W. 154 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Modelo comportamental de decisão racional '155 . entre as várias disponíveis. nos modelos da teoria de jogos" (SIMON. ou seja.seja direcionar os argumentos contra sua abrangência em relação à capacidade de conhecimento do "homem econômico". normalmente. os modelos de escolha racional incorporam.: Dados referenciais da edição em português: Comportamento administrativo. 96-102. D. de Simon. ou da maximização . 80. N. e procuram reconhecer e incluir algumas contribuições e avanços logrados em relação a elas por alguns de seus sucessores ao longo dos anos. O artigo seminal ora comentado expressa. quando muito de forma extremamente grosseira e simplificada. a melhor alternativa dentre as várias de um conjunto proposto. a consolidação dos resultados das pesquisas efetuadas por Simon e constitui o marco inicial para o redirecionamento dos estudos de um grupo expressivo de economistas. Alguém poderia acrescentar: "Ou se julgada em termos do valor de sobrevivência de seu mecanismo de escolha".8. isto é. MARCH. An inventory problem. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas 1979. do tipo de racionalidade global que se encontra implícito. muito provavelmente. 1979. sempre. p. A propósito. Edvaldo Alves de Santana é professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina e exerceu. 240-44. e (iv) associar a cada alternativa distribuições complexas de probabilidade. Simon e March acrescentam ainda: 10. (iii) determinar as alternativas mais atrativas por meio de avaliações e comparações (complexas e ilimitadas). um sistema de preferência que se caracterize pela estabilidade. por exemplo. representa uma situação normal para o "homem administrativo". o posto de Coordenador do Programa de Mestrado em Economia Industrial (CPGE/UFSC). busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom (SIMON. A. selecionando a melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas. sobre as quais a organização deve ter entendimento completo. Herbert A. seu primo. New York: Macmillan.

o que implica dizer que os payoffi devem ser tratados em uma mesma base (monetária por exemplo). realizada em outubro de 1985. Como há muito tempo se sabe.. Um problema que ilustra muito bem essa situação é o da escolha de aeronaves de combate para compra. quando se pretende obter soluções satisfatórias em vez de resultados maximizadores. um grande número de autores começou a desenvolver modelos de tomada de decisão com o uso da teoria dos critérios múltiplos de decisão (multiple criteria decision making . de certa forma.como a utilização das funções simples de payoffi . o que torna impossível a aplicação dos modelos tradicionais de maximização.O homem econômico lida com o mundo real. [. "a teoria clássica não tolera a incompatibilidade entre laranjas e maçãs". agora temos um problema com restrições.são suficientes para acomodar a realidade no modelo escolhido. XXIV). agitado e confuso do mundo real (op. p. as restrições podem ser tratadas em suas bases reais. sem função-objetivo. portanto. os economistas se referem a um paradigma e não a uma teoria em particular. Ademais. onde se reuniram os principais expoentes dos estudos sobre racionalidade econômica. No entanto. a maximização de uma função-objetivo. em urna situação de guerra iminente. qual a melhor opção? Nesse caso hipotético.. p. capacidade de destruição. o que seria mais adequadamente feito por meio de procedimentos que levam em consideração a existência de mais de um objetivo (ou critério de avaliação). foi a consolidação de um consenso sobre o paradigma da escolha racional. contudo. passa a ser encontrar uma solução possível. tendo em vista que. o que é mais importante. é quase certo que a aeronave selecionada venha a ser a mais barata. Isto é.. S186): Quando definem racionalidade de forma ampla. ou entre velocidade e custos.. que. eles descrevem níveis aceitáveis de desempenho. são perfeitamente consistentes com os argumentos de Eilon. Dado um conjunto de "n" aeronaves... normalmente. Para ele: Vários requisitos para a tomada de decisão — no contexto do homem econômico — eram extremamente difíceis de serem cumpridos antes que Simon começasse a desenvolver sua teoria. Nessas circunstâncias. mas esses critérios nem sempre são redutíveis a uma mesma base. urna mesma base (misturam-se "laranjas e maçãs") e torna-se impossível.1 Segundo Hogarth e Reder (1986. e. nem mesmo as simplificações propostas por Simon . 1972. Os objetivos não são redutíveis 156 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [.] Em termos de programação matemática. ele deve procurar resolver por meio de soluções satisfatórias (conforme propõe Simon). nos períodos mais recentes. Desse modo. 7). verifica-se que a seleção da melhor alternativa de compra é um problema sobremaneira complexo. A perspectiva de Eilon resolve o problema da quantificação dos payoffs: estes são tratados como restrições e não mais como objetivos. na Universidade de Chicago. ou um conjunto de soluções para uma matriz de restrições. em um cenário em que a guerra é pouco provável. A turbulência que condiciona o ambiente empresarial. asseguram uma unicidade de soluções conforme sugeria Simon. os níveis de aspiração variam de um decisor a outro e variam com o ambiente de decisão. de quebra.MCDM). dada a impossibilidade de otimizar. tal como admitido pelo próprio Simon. Foi Eilon (1972) quem melhor interpretou essas limitações dos modelos de escolha racional. pelas características da situação descrita. cit. é muito provável que seja favorecida a escolha do avião que tenha maior capacidade de destruição. argumento que nos princípios de satisfação não há diferença entre objetivos e restrições (EILON. e. torna até certo ponto impossível a prática de um processo de decisão que admita os quatro pressupostos dos modelos de escolha racional descritos acima. Esses modelos. no artigo comentado aqui. autonomia. as decisões empresariais quase sempre se apoiam em mais de um critério de avaliação (ou diferentes "níveis de aspiração") e. em essência. Na verdade.2 Modelo comportamental de decisão racional • 157 . que o mundo por ele percebido é apenas um modelo drasticamente simplificado. porém. ainda que sejam prejudicados os outros objetivos. os modelos ajustam-se mais ao problema. Na verdade.] agora todos os objetivos são convertidos em restrições. desde meados dos anos 1960. bem na linha do que pretendia Simon. mesmo que ele seja comparativamente muito mais caro. e isso afasta mais ainda os modelos de escolha racional da realidade das organizações. são seis os objetivos (ou critérios) a serem atendidos com as aeronaves desejadas: velocidade. com toda a sua complexidade O homem administrativo reconhece. o decisor encontra-se diante de um problema. Ou seja. \ Um dos resultados mais relevantes alcançados na conferência. p. confiabilidade e custo de aquisição. e o que se pretende é encontrar soluções possíveis e não soluções ótimas. inexiste a preocupação com a irredutibilidade entre "laranjas e maçãs".. diz-se que os decisores têm comportamento racional quando esse comportamento pode ser interpretado conforme o paradigma da escolha racional.] Os limites definidos pelas novas restrições são chamados normas ou padrões. desse modo. são mais aptos à resolução de problemas. Nesse caso. por exemplo. ou em que o ministro da Defesa é defensor ardoroso da redução de gastos. [. e o problema. pressupõem a existência de interesses conflitantes (e muitas vezes irredutíveis a uma mesma base ou a um denominador comum). facilidade de treinamento. Assim.

2 das decisões anteriores. Assim. ou buscam. J.que se contrapunham aos modelos tradicionais de maximização. No caso. tem-se: l + w + w2 + . a solução será única. a década de 1950 foi muito rica em iniciativas de teóricos que arriscaram a se assentar em alicerces de racionalidade limitada para superar as teorias baseadas nos postulados clássicos da racionalidade ilimitada. = . o decisor — ou jogador — não precisa sequer se preocupar com o horizonte de tempo da análise — o que será necessário. Para maiores detalhes sobre modelos de critérios múltiplos. é uma das mais importantes contribuições até hoje feitas ao estudo do problema da escolha racional. atendiam entretanto a determinado "nível de aspiração". Desde meados da década de 1960. ainda que tenham havido avanços significativos em relação às idéias originais de Simon. Assim..Uma outra simplificação dada por Simon aos modelos de escolha racional. p. Notas 1. tiveram no trabalho de Simon seus pontos de partida. Entretanto. essa preocupação será dispensável. Ver também Arrow (l 986). esses buscavam. New York: Basic Books. no âmbito da teoria dos jogos. vieram a ser instrumentos poderosos para a busca de soluções satisfatórias. pela equação (1). 59. cada decisão futura tem um peso (w) menor do que a decisão anterior (w = Vi por exemplo). não é bem resolvida pelos métodos dos critérios múltiplos. Todavia. estará garantido o caráter dinâmico das escolhas racionais e. The Journal ofBusiness. n. cuja soma. S385-S399. deve-se destacar que tão-somente depois do trabalho de Simon é que começaram a ganhar espaço os estudos em busca de modelos cujas soluções. comentado aqui. em que cada decisão vale 0. pela proposta de Axelrod (1984). Esses estudos tinham uma base empírica e partiam da hipótese primária de que as decisões ernpresariais não se enquadravam no princípio da racionalidade perfeita ou ilimitada.. no caso de ele adotar a sugestão de Simon — uma vez que. 4. mostram-se ainda mais adequadas que as de Simon para os estudos da racionalidade econômica. desenvolveu-se um elenco considerável de estudos interessantes que. então. para w = Vi.w) Na verdade. também começaram a aparecer estudos. a seqüência infinita de decisões teria como valor final 1. R. as proposições dos modelos de critérios múltiplos . no âmbito da teoria da decisão. n . por exemplo. que atendessem a determinados níveis de aspiração menos que ótimos. soluções que continuam a superar as limitações dos problemas de decisão tratados sob a ótica da racionalidade ilimitada. soma 10 (pontos. 2. de alguma maneira. Embora esse seja um tratamento interessante para o problema. o estudo da racionalidade econômica ainda é um campo bastante propício a pesquisas acadêmicas. Portanto. 158 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências ARROW..25.. por exemplo). -23. porém. e que. mas também por causa dos seus reflexos a respeito dos modelos e das teorias de decisão. e o segundo vincula-se aos resultados futuros. The evolution of coopemtion. em sua grande maioria. uma seqüência infinita de decisões (escolhas). de alguma forma. 1972. K. Estes. propostas por Axelrod (1984). Modelo comportamental de decisão racional -159 . não só por causa da sua importância para a evolução da economia como ciência. 1984. S. é a que diz respeito à dinâmica do processo de decisão ou ao valor das decisões no tempo. como. generalizando.1986. Uma das sugestões apresentadas por Simon consiste em definir para cada alternativa uma função de payoffcom dois componentes. as sugestões simplificadoras. Rationality of self and others in an economic system. Operatíonal Research.8 da anterior. se bem que não maximizadoras. por exemplo. Goals and v constraints in decision-making. se as decisões futuras valessem apenas 0. essas soluções resultavam de processos de decisão que não exigiam fidelidade ou submissão aos modelos de otimização. é igual a 2. AXELROD. p. além disso. dos quais o primeiro se associa aos resultados imediatos da decisão. o que é também relevante. o que resulta em uma série do tipo l + Vi + 1A + . As adaptações efetuadas por Eilon (1972) e as facilidades criadas pela teoria dos critérios múltiplos são exemplos disso. ver. Considerações finais Não resta dúvida de que o artigo de Simon. isto é. o certo é que. infelizmente. para O < w < l. Apesar de todos os avanços alcançados. v. 3-15. l. EILON. Hwang e Yoon (1981) e Keeney (1982). Ou. Dessa forma. Com o passar do tempo..

D. The Journal of Business. I magine-se que um administrador receba a incumbência de formular uma política a respeito da inflação. nível aceitável de lucro * Tradução: Francisco G.1 Charles E. No artigo de 1959. Rationality in psychology and economics. ' SIMON. C.4. S185-S207. usa-se o termo em sentido figurado. A. 1979.são posteriormente substituídas por outras. n.. por exemplo. v. a expressão muddling through. methods and applica tions. Lindblom" University of Yale p. todos os valores. foi em grande parte responsável pela repercussão extraordinária alcançada pela alternativa proposta por ele ao modelo racionalista de decisão. em ordem de importância. Spring 1959. n ' 6. em botânica. C.HOGARTH. A state-of-art survey. 39. a ramescência. por sua concessão a um idiomatismo muito feliz. p. de decisão. Este talvez seja o texto mais importante a gerar e a influenciar o chamado modelo incrementalista de decisão. 1986.. O "método da ramescência". Segundo Lindblom. nov. como. L. W. Multiple attribute decision-making. 517-526. v 30 n ç p. A behavioral model of rational choice. v 59 n 4 Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai* 5. O segundo saiu na mesma Public Administration Review. p. . ele recoloca. Segundo o dicionário Caldas Aulete. L. obviamente. ed. Quarterly Journal of'Economir v. ou racional-global. das sucessivas comparações limitadas. As denominações usadas pelo autor neste artigo . do "avanço sem muito esforço ou organização". com o sugestivo título "Still muddling. em Connecticut. K. corresponde ao método do rmiddling through. em inglês. Lindblom apresenta-se como "Associate Professor of Economics" da Universidade de Yale. Teoria das organizações. ou todas as variáveis. R. REDER. Aqui. MARCH. para sugerir ao deliberador que a imagem do manejo ou da poda das árvores é mais praticada e praticável que a imagem da solução pela erradicação das árvores. Perspectives from economics and psycholoey JL Journal of Business. not yet through". Decision analysis: an overview. 1986. KEENEY. Os dois textos são complementares e indissociáveis para a compreensão adequada de seu argumento ern favor da viabilidade e praticidade do método incrementalista diante do racionalista. do incrementalismo desconexo ou desarticulado e acabou se consolidando com o nome de incrementalismo tout court. ou simplesmente racionalismo. 1979. n. p. v. R. ou abordagem racional-compreensiva. O texto original. que têm a ver com a questão da inflação. 1955. S209-S224. sob o título The science of "muddling through". M. v. é a qualidade daquilo que se ramifica ou tende para isso ou a disposição em ramos. 19. p. Ele poderia começar procurando listar. O "método da raiz" passa a ser conhecido como modelo sinóptico. aparece com o título de professor "esterlino" 160 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . M. Lindblom não esgota neste texto a exposição de sua proposta. 1982. por sua vez. Washington. Em 1979. Esag/Udesc. refina e completa a argumentação. 69. YOON. ' ^> HWANG. E. H. SIMON. Berlin: Springer-Verlag. foi publicado na Public Administration Review. 79-88.. H. A."método da raiz" e "método da ramescência" . C. 1981. Heidemann.. Operations Research. do presente artigo de Lindblom. 2. 803-838. pleno emprego. No artigo "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". ou racional-abrangente. 99-118./dez. 59. 4. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas.

obviamente. a eliminação de todos os controles públicos. Dono de uma produção acadêmica extensa e de repercussão incomum. continua a atender a quem. Embora seja passível de descrição. Esse procedimento. como aliás sói acontecer. ele consideraria. imediatamente admitiria que estava ignorando muitos valores pertinentes e muitas possíveis conseqüências importantes de suas decisões. 162 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise no momento e por ora não tentaria sequer ordenar. ele compararia sistematicamente suas múltiplas alternativas para saber qual delas produziria a maior soma de valores. Essa abordagem não se assemelharia. Num terceiro momento. como o primeiro método de formulação de políticas. o estrito controle central e a abolição de todos os preços e mercados e. Na verdade. e faria ambas as considerações à luz dos fundamentos teóricos que viesse a encontrar sobre essas economias hipotéticas. Além do mais. Zahar. até mesmo no Brasil. Já que os praticantes do segundo método esperam alcançar apenas parcialmente suas metas.empresarial. ele delinearia aquelas propostas relativamente escassas que lhe haviam ocorrido antes. por exemplo. apenas numa forma um pouco modificada. a meta relativamente simples de manter o nível dos preços. por outro. A título de ilustração. The market system. prevenção de quebra da bolsa de valores. O principal livro de Lindblom em língua portuguesa saiu pela Ed. ele haveria de recorrer a uma teoria que versasse genericamente sobre classes de políticas. por um lado. ele procuraria fazer a escolha que. Usable knowledge. com total sujeição ao livre mercado. à medida que mudarem as condições e as aspirações e aumentar a precisão da previsão. publicado originalmente em 1959. exigiria um levantamento enorme dos valores preferidos pelos membros da sociedade e um conjunto de cálculos não menos volumoso sobre as quantidades de valores competitivamente equivalentes. de fato. É particularmente significativo para os administradores públicos o fato de que as repartições públicas são. mas suas idéias estão presentes nos trabalhos de um grande número de estudiosos e autores em todo o mundo. em termos de decisão política. ele confiaria firmemente nos registros de sua experiência passada. em ordem de importância. Finalmente. The intelligence of democracy. Ao cotejar suas poucas opções. ele estabeleceria. Sua obra é pouco divulgada no Brasil. ele compararia todas as opções esboçadas sob a luz da teoria dos preços. foi referido em mais de 490 publicações. Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e o dinheiro alocáveis a um problema em apreço são limitados. outra decisão poderia oferecer menor estabilidade de preços. Apenas algumas outras metas. o próximo passo em sua abordagem — a seleção final — combinaria em uma só decisão a escolha dos valores e a escolha dos instrumentos necessários ao alcance desses valores. então. de forma consciente ou inconsciente. o artigo aqui incluído "Muddling through 1: A ciência da decisão incrementai". Para estudar o caso da inflação. de fato. poderiam condicionar ou atrapalhar esse objetivo. habitualmente instruídas a não Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 163 . Se fosse colocado sob pressão. ele verificaria que as propostas alternativas combinavam objetivos ou valores de maneiras diferentes. E daí as compararia entre si. Em seguida. ele não encontraria. em verdade vivenciada em pequenos passos. a maioria das quais já lhe sendo familiares em virtude de controvérsias passadas. Como suas alternativas não vão além do levantamento efetuado. maximizasse seus valores. Com escritório ainda ativo no campus. Em vez disso. eles alimentarão a expectativa de repetir incessantemente a seqüência recém-descrita. entre os anos de 1961 e 1983. Aí. Por exemplo. A strategy ofdecision. Num segundo momento. ao processo mais mecânico de escolher os meios que melhor satisfizessem as metas previamente esclarecidas e escalonadas. Numa outra possível grande linha de abordagem. Lindblom é um dos autores mais citados e resenhados na literatura produzida em língua inglesa sobre economia e política na segunda metade do século 20. proteção das pequenas poupanças. ele poderia ir adiante e delinear todas as possíveis opções para uma decisão política. determinada decisão política poderia oferecer estabilidade nos preços à custa de um certo risco de desemprego. em 1979. a primeira das duas abordagens é obviamente impraticável. como seu objetivo principal. em 1996 precisou e desejou buscar e compartilhar de sua inspiração e orientação. ela somente pode ser aplicada a problemas relativamente simples e. Outros títulos mais conhecidos: O processo de decisão política (Editora Universidade de Brasília). os poucos valores que julgasse serem de relevância imediata. como o pleno emprego. Por isso. Ao comparar essas propostas de formulação de uma política a respeito da inflação. mas também menor risco de desemprego. para prever as conseqüências de passos semelhantes dados em direção ao futuro. de acordo com um levantamento efetuado pelos institutos de pesquisa bibliográfica Science Citation Index (SCI) e Social Science Citation Index (SSCI). com o título Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. Método da raiz ou da ramescência Em casos de problemas complexos. um corpo teórico preciso o suficiente para guiá-lo na tarefa de comparar suas respectivas conseqüências. mesmo assim. ele deixaria de lado a maior parte dos outros valores sociais por náo lhe interessarem de Economia e Ciência Política na mesma Yale e diretor de seu Instituto de Estudos Políticos e Sociais. normalmente. como o tradutor destes artigos. ele classificaria todos os resultados ou todas as conseqüências possíveis da decisão política sob exame em termos de sua maior ou menor eficiência para o alcance máximo desses valores.

limitam sua atenção a relativamente poucos valores e a proporcionalmente poucas propostas alternativas entre as incontáveis opções que poderiam ser imaginadas. continuam a ser técnicas apropriadas para resolver apenas problemas de importância relativamente modesta. buscam-se os meios para atingir os fins.praticarem o primeiro método. se poderia chamar de método racional-compreensivo. e. A elucidação dos valores ou objetivos é l b. 2b. Método das sucessivas comparações limitadas (ramescência) Método racional-compreensivo (raiz) Ia. em que o número total das variáveis a serem consideradas é pequeno e os problemas de valor são restritos. pela teoria estatística da decisão e pela análise de sistemas. depois. avaliação explícita. todo fator de relevância maior é tomado em conta. Mas as atividades desenvolvidas para formalizar a decisão racional de políticas . O teste de uma "boa" política consiste 3b. Charles Hitch. Na verdade. A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para a análise empírica não são coisas distintas uma da outra e das propostas alternativas de decisão. estes métodos poderiam ser nominados como o método Ja raiz e o método da ramescência . um dos principais centros de aplicação dessas técnicas. a análise dos abordada via análise de meios e fins: meios e dos fins é. Isso quer dizer que as funções e as restrições — política ou legalmente possíveis -. que lhes são prescritas. mesmo em casos de problemas complexos. usam-se ordinariamente esses nomes neste trabalho. 4a. Y) Importantes valores afetados não são levados em conta. a esclarecê-lo e formalizá-lo. que lidam com decisões complexas. O tipo de modelo explícito simples. O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas conem ela revelar-se o meio mais apropriacordem diretamente sobre uma decisão do para atingir os fins desejados. valores quantificados para possibilitar análise matemática.em geral descrevem a primeira abordagem e não a segunda. o segundo. planejamento e administração pública. e o deliberador deve estar sempre disposto a recomeçar tudo de novo. edificando-se sobre o passado apenas à medida das experiências incorporadas nas teorias. pode com certeza refletir a maior parte dos fatores significativos que influenciam o controle de tráfego na ponte George Washington. a literatura sobre tomada de decisão. bem simples. escreveu: A partir de minha experiência na Rand e em outros lugares. passo a passo. inadem primeiro lugar. (i) Importantes propostas potenciais de solução são ignoradas. uma decisão importante de política externa. 3a. Curiosamente. por exemplo. como se ela seguisse o primeiro método. sempre que tentamos ascender a um novo nível de decisão. a arte de resolver alguns problemas de nível inferior. Mas esses procedimentos avançados. Ele poderia ser descrito como o método j s sucessivas comparações limitadas. sanciona a primeira abordagem. 4b. parece ser quase trivial. tão competentemente usado pelos pesquisadores operacionais. e em pequenas etapas. por admitir que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente. Para efeito de ênfase. mas a proporção da realidade relevante que podemos representar.1 A tendência comum de descrever a formulação de políticas.e. a literatura está bem consciente dos limites da capacidade humana e do fato de que as decisões políticas serão tratadas inevitavelmente de acordo com um método semelhante ao segundo. 2a. proponho-me. 164 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 165 . formulação de políticas. chefe da Divisão de Economia da Rand Corporation. Na realidade. A formulação de políticas é. Coloquemos as características dos dois métodos lado a lado e em termos £ artigo. A análise é compreensiva. no entanto. sim intimamente interligadas. deixando os administradores públicos. por pressupor que a decisão deve ser iniciada cada vez de novo a partir dos fundamentos. sempre que possível. típicos do primeiro método: objetivos claros. corro algum risco de exagerar. muitas vezes. em grande parte. uma perspectiva amplamente abrangente e. na posição de praticar aquilo que poucos pregam.para expor explicitamente os passos necessários no processo . política (mesmo que eles não concordem que essa decisão seja o meio mais apropriado para o objetivo acordado). quando estudamos. A análise é drasticamente reduzida: a) Importantes resultados possíveis são deixados de lado. eu diria que de modo geral a pesquisa operacional é a arte da subotimização. pratica-se o segundo método. por modelos como este.3 De forma mais imssionística £ jjreve. Como os meios e os fins não são dissociáveis uns dos outros. e que nossas dificuldades aumentam e nossa competência especial diminui em ordem de grandeza. Vou contrastá-lo com a primeira abordagem. São as seguintes as características marcantes desses procedimentos. portanto.2 K f Por ser o segundo método tão negligenciado na literatura. deve-se à atenção dada e aos sucessos alcançados pela pesquisa operacional. em vez da segunda. isolam-se os fins equada ou limitada. o primeiro. por isso. isto é.

faz-se a pergunta: Deve-se considerar a intensidade do sentimento ou da percepção bem como o número de pessoas que preferem cada alternativa? Pela impossibilidade de agirem de outra 166 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise forma. em seu estudo encomendado pela Chicago Housing Authority4 — discordância que ocorreu apesar do objetivo claro de se dotar a cidade corn um certo número de moradias populares. à construção de instalações para turistas em parques nacionais ou ao controle de insetos. em sua maior parte. Ao explicar o segundo. Suponhamos.5a. estaremos descrevendo como os administradores. elimina em grande parte a dependência de teorias. o quanto de um valor compensa a gente sacrificar em troca de quanto de outro. descrito por Meyerson e Banfield. as preferências não existem pela falta de suficiente debate público que desperte a atenção do eleitorado para uma certa questão. Os problemas relativos a políticas apresentam-se aos administradores na forma de perguntas como: Considerando o grau em que já tenhamos. em seguida. em algum sentido abstrato ou geral. arranjar acomodações condizentes para as pessoas deslocadas. Possuem natureza conflituosa semelhante a esta os objetivos que se referem ao traçado de estradas. Os objetivos sociais nem sempre têm os mesmos valores relativos. a importância relativa desses valores parcialmente conflitantes? Não basta somente os ordenar por graus de importância. ou não. está subjacente nos dois primeiros. e os administradores vêem-se obrigados a usar o método das sucessivas comparações limitadas em suas decisões. é observar como o método da raiz falha em seu tratamento dos valores ou dos objetivos. quando eles conflitam uns com outros. Fusão entre avaliação e análise empírica (lb) A forma mais rápida de compreender como se lida com os valores. As tentativas de escalonar ou Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 167 .e tem de escolher . numa circunstância diferente. tratam na verdade as questões complexas. mesmo que seja apenas para si mesmo. Consideremos. e outro. passamos diretamente. vêem-se compelidos a tomar uma decisão antes de tornar claros seus objetivos. os parlamentares e os administradores públicos discordam entre si em relação a muitos valores ou objetivos críticos. lidar persuasivamente com todas as partes envolvidas. O problema do valor é. Mas não há um jeito prático de expressar valores ou objetivos marginais a não ser em termos de políticas específicas. Se. muitas vezes. por exemplo. por contraste. da ramescência. pouco importa qual dos dois valores possivelmente conflitantes ele prefira.diretamente a partir das opções propostas em que esses valores estão combinados de maneiras diversas. mais sutil. com freqüência não saberá de que modo os escalonar. alcançado os valores da presteza de serviço e os valores das boas relações públicas. Mesmo quando um administrador resolve seguir seus próprios valores. em primeiro lugar. em termos ideais. escolher a partir das alternativas propostas. elucidar seus valores e. que um administrador tenha de transferir para um novo local os inquilinos de um prédio condenado à demolição. à clarificaçáo do método alternativo. corno critério de decisão. pode-se dizer que normalmente o administrador escolhe . sempre resta uma amplitude considerável de desacordos quanto aos subobjetivos. Admitindo-se que o método da raiz é familiar e compreensível. em que ele só poderia ser alcançado se houvesse um grande sacrifício de um terceiro valor. o conflito em torno da localização das casas populares. por exemplo. ou seria melhor correr o risco de ofendê-la para podermos levar adiante nosso trabalho? A resposta a uma pergunta como essa varia de acordo com as circunstâncias. no método das sucessivas comparações limitadas. Além disso. Como se determina. se possível. valeria a pena sacrificar um pouco a presteza em prol de uma clientela mais feliz. ao controle de tráfego. é forte a dependência 5b. os administradores. Um objetivo pode ser altamente valorizado numa circunstância. evitar atritos com os moradores das áreas aonde não é bem-vinda uma grande afluência de pessoas. Um terceiro ponto. Mesmo que se prescreva um objetivo razoavelmente específico para o administrador.Uma sucessão de comparações reduz ou de teorias. Entre os objetivos a serem atendidos no caso podem ser enumerados pelo menos os seguintes: evacuar o prédio o quanto antes possível. É tentadora a idéia de que os valores deveriam ser elucidados antes do exame das opções propostas. é preciso saber. por exemplo. Os administradores não conseguem fugir desses conflitos pelo levantamento das preferências da maioria porque as preferências em relação à maior parte das questões não são conhecidas ou registradas. numa dada situação de decisão. um administrador dá grande valor tanto à presteza com que sua repartição consegue levar a termo seus projetos quanto às boas relações públicas. Com freqüência. pois o método da raiz. Que se prefira um valor a outro. embora seja o "melhor" como esquema ou como modelo. não significa que o mesmo será o valor preferível em outra situação de decisão. muitas vezes. Em resposta. Ele não consegue. na verdade. Mas o que acontece quando procuramos aplicá-la a problemas sociais complexos? A primeira dificuldade que surge é que os cidadãos. à administração do salário-mínimo. como em geral acontece. sempre um problema de ajustes à margem. como mostra o exemplo. de fato não funciona para questões complexas.

diante da incapacidade de. Como poderá o administrador saber se tomou uma decisão sábia ou tola. em que os meios e os fins são escolhidos simultaneamente. conclui-se que essa relação entre meios e fins só é possível à medida que os valores sejam consensuais. pode-se distinguir dois aspectos do processo pelo qual os valores são realmente tratados. de fato. portanto. eleitos. A segunda é rlrzável porque o administrador não precisa tentar analisar todos os valores. não faz parte do método da ramescência. Ambas lhe prometem o mesmo grau de realização dos objetivos a. fazer um julgamento? A resposta a essa pergunta leva-nos à terceira diferença distintiva entre o método da raiz e o método da ramescência: como escolher a melhor política. ele não acredita que as formulações gerais de objetivos lhe sejam de muita utilidade e acaba. por exemplo. ele tem. O teste da "boa" política (3b) Segundo o método da raiz. o ato de decidir é formalizado como uma relação entre meios e fins: concebem-se os meios para que sejam avaliados e escolhidos à luz dos fins. Y. d t e.de ordenar os valores em termos gerais e abstratos. portanto. c. ComparaS£ amente ao método da raiz. caracteristicamente. partindo das opções esboçadas em cada um dos pares. De maneira um tanto paradoxal. efetivamente. afinal. Ou. Esteja ou não consciente disso. « 1 com eles. Mesmo quando os objetivos são definidos apenas por meio da abordagem marginal ou incrementai de valores. se não tem valores ou objetivos prévios para. fazendo comparações marginais ou incrementais específicas. descrita anteriormente. primeiramente. e quando ele. f ea " ^ as. O primeiro é claro: a avaliação e a análise empírica são interligadas. Por isso. de outro. mas o enunciado Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 169 .5 A principal diferença constatada entre. sobre liberdade e segurança.por exemplo. a pessoa escolhe valores e políticas a um tempo e ao mesmo tempo. e não precisa * i. formular os valores relevantes e de. de um lado. escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução. finalmente. com base neles. para problemas complexos. possível testar se uma decisão política alcança. a °tre ira é irrealizável e irrelevante. Ao escolher entre as duas. ao passo que a proposta Flhe promete algo mais de g do que a proposta X. em termos um pouco mais elaborados. se for demonstrado que ela atinge algum objetivo específico. X ç. os objetivos desejados. não conheço outra maneira de descrever. um alcaric ' muito profundo. objetivos e restrições e a respeito da ordem de preferência que cada um deles desejasse. diretamente. mas é distinto: o administrador concentra sua atenção nos valores marginais ou nos incrementais. a estreita ligação 168 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise avaliação marginal e análise empírica é que. pois parecer-lhes-á que somente por meio dessa relação é possível determinar se uma escolha política é melhor ou pior que outra. isto é. b. a não ser quanto à sua diferença marginal. em que se pode especificar o objetivo sem que se necessite descrever claramente a decisão em si. de fato. em seguida. a necessidade de que o administrador tem de "formações a respeito de valores ou objetivos é drasticamente reduzida e sua 'a °acidade de abarcar. Esta é a relação entre os meios e os fins do método da raiz. Em suma. Mas. é descrever a decisão política que cada um tomaria para os alcançar. a tentativa de esclarecer objetivos antes de selecionar políticas e. os administradores têm de fazer sua escolha. ou mesmo de entender. o único jeito prático de se descobrir os valores marginais relevantes de alguém. Imaginemos que ele esteja. conciliáveis e marginalmente estáveis. às vezes. aqueles pelos quais as opções propostas r-se diferenciam. têm por efeito ignorar as preferências mar l ginais relevantes. Essa relação entre meios e fins. sobre presteza e precisão das decisões governamentais ou sobre impostos baixos e melhores escolas—a não ser relatando minhas preferências em relação às escolhas específicas de decisão possíveis. Mesmo que todos os administradores estivessem de acordo entre si a respeito do conjunto de seus valores. ainda que sejam os próprios. /""* Relações entre meios e fins (2b) Comumente. a decisão é "correta". Os únicos valores que são relevantes à sua escolha são esses incrementos que distinguem às duas políticas. diante de duas possíveis decisões políticas. O segundo aspecto relaciona-se a este. diante de si a opção do valor marginal ou incrementai Aefversus a opção do valor marginal ou incrementai de g. compreender e comparar valores entre as propostas não l forçada além do ponto de equilíbrio. independente e previamente à escolha dos meios. Entretanto^ qualquer afastamento da relação meios—fins do método da raiz parecerá inconcebível a alguns leitores. minhas avaliações relativas . A não ser de forma aproximada e vaga. ele o faz mediante a escolha de uma das duas decisões políticas. O significado deste terceiro ponto tem. se decide por um dos dois valores marginais. a pessoa escolhe simultaneamente uma política para alcançar certos objetivos e escolhe os próprios objetivos. ainda assim seria impraticável formular seus valores marginais em situações reais de escolha. independentemente de ser mais ou menos fl0ie ai e a segunda é ao mesmo tempo realizável e relevante. "boa" ou "racional". que foram. ainda é. Mas a proposta X lhe promete algo mais de/clo que a proposta Y. de forma que eles não fiquen mudando entre uma decisão e outra. a partir das opções alternativas que oferecem diferentes combinações marginais de valores. de tudo o que se disse até agora.

não cabe alegar abstratamente que objetivos importantes não foram alcançados. a um acordo sobre valores ou objetivos? Qual será então o teste da "boa política"? Para o método da raiz. Até aqui. eles conseguem chegar a um acordo sobre uma política. Os mediadores dos trabalhadores referem-se a um fenômeno similar: os contendores não conseguem concordar sobre os critérios para resolver suas disputas. na realidade. Ao planejar um programa de recuperação de solo. Esta limitação imediatamente reduz o número das opções em apreço e também simplifica drasticamente o caráter da investigação de cada uma. A concordância em torno de uma decisão política torna-se assim o único teste praticável de que a decisão é correta. usado na tradução. é impraticável tomar em conta tudo o que é importante. onde nuer que ele possa ser obtido. 170 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . chega-se sistematicamente à simplificação por meio de dois caminhos principais. argumentar que seria preferível uma outra decisão política. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual. Tem sido sugerido que o consenso contínuo no Congresso norte-americano. não haverá padrão de "acerto". Seguindo por outra linha de conseqüências. Lindblom emprega o termo "liberal" em oposição a conservador e com sentido semelhante e próximo ao que se dá na Europa e no Brasil ao termo "progressista". ninguém consegue aplicar o método racionalcompreensivo a problemas realmente complexos. de nada adianta a um administrador tentar convencer o outro a também concordar com seus fins. Um administrador que contribui para a formulação de uma política agrícola não é capaz de. com freqüência. Para mostrar que uma decisão política é equivocada. digamos. Por conseguinte. quanto à desejabilidade de se ampliar o seguro para idosos. e municipais. com o seguro social. Por isso. essa é uma demonstração excelente da facilidade com que as pessoas de diferentes ideologias conseguem. ele também não consegue prever os efeitos do programa de recuperação de solo sobre os preços dos produtos agrícolas nos mercados externos e as conseqüentes implicações para as relações internacionais. quer abstrata ou marginalmente. limitando-se as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes. No método das sucessivas comparações limitadas.o possível enfraquecimento dos laços familiares. a eventual necessidade de revisões no seguro social e as implicações adicionais de ordem tributária decorrentes das novas responsabilidades federais. na análise racional-compreensiva.preciso dos objetivos toma a forma de uma descrição da política eleita ou de algu_ ma alternativa a ela. Além de provocar controvérsia de todo desnecessária. De maneira semelhante. quando o objetivo de um administrador se confunde com os meios de outro. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa. Os limites de capacidade intelectual e de informações disponíveis colocam restrições definitivas à capacidade do homem de ser completo. deve-se em vez disso. não se torna necessário Muddling througb 1: a ciência da decisão incrementai • 171 Fiel à linguagem usada em seu país. a concordância é o teste da "melhor" política em bos os métodos. chega-se a ela. chegar a um acordo sobre uma decisão política concreta. Sendo assim. Ele não consegue compreender inteiramente sequer uma única opção de decisão. num importante sentido. incluindo-se aí as associadas à rivalidade econômica entre os EUA e a URSS. ser competente em todas as opções políticas possíveis. não e irracional o administrador que defende como boa uma certa política. enquanto o método da raiz exige acordo prévio sobre os Tmentos da decisão que constituem objetivos e sobre os objetivos que devem ser "^seguidos. se baseia nos desejos dos progressistas* de fortalecer os programas sociais do governo federal e nos desejos dos conservadores de reduzir as demandas dos sindicatos por planos privados de pensão. com os serviços urbanos. o afastamento dos modos usuais de se encarar a solução de problemas não é preocupante porque muitos administradores vão logo concordar que a discussão mais eficaz sobre a correção ou o acerto da decisão política torna a forma de uma comparação com outras decisões que poderiam ter sido tomadas. ele não consegue prever efetivamente o impacto de uma maior ou menor renda agrícola sobre. Mas o que dizer das situações em que os administradores não conseguem chegar. Mas. Por isso. Análise não abrangente (4b) Em princípio. a menos que se defina de forma tão estrita o que é "importante" que a análise se torna de fato muito limitada. não existe teste. a urbanização . o teste consiste na concordância alcançada em torno da política em si. Se não houver acordo sobre objetivos. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. nada que é importante fica de fora. muitas vezes. Em primeiro lugar. e esta continua sendo possível mesmo que não haja acordo sobre os valores. Se o acordo direto em torno de uma política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo pobre para testá-la contra seus objetivos. mas conseguem chegar a um acordo sobre propostas específicas. e todo administrador que se defronta com um problema minimamente complexo terá de encontrar modos de simplificá-lo de forma drástica. Por isso. Mas. o método da ramescência contenta-se com o próprio acordo. global. antes de mais nada.

estamos bem perto do sistema descrito. consegue assegurar uma consideração mais abrangente em prol dos valores de toda a sociedade do que qualquer pretensão de compreensividade intelectual. uma contrapartida à comparação incrernen cal ou marginal de valores discutida anteriormente. a simplificação analítica a que se chega pela concentração sobre as decisões que diferem apenas incrementalmente não é uma espécie caprichosa de simplificação. A deficiência de um sistema desse tipo estaria em que um órgão poderia destruir um valor. contudo. mas não o mesmo nível de benefícios. reparando os danos causados por outros órgãos. na busca de praticamente qualquer interesse comum que possam ter. ou apesar dos esforços do outro. dadas as limitações de conhecimento a que estão sujeitos os formuladores de políticas. obviamente. mesmo que as exclusóes sejam aleatórias. as mudanças nas posições políticas. prevenindo e evitando o mal antes que ele aconteça. em boa parte. As democracias modificam suas políticas quase exclusivamente mediante ajustes incrementais. em que os indivíduos são livres para se associar. no início da década de 1930. portanto.examinar a fundo cada opção e suas conseqüências. os administradores públicos e os analistas de políticas. chega-se a uma divisão útil do trabalho. mas também realismo Observa-se comumente que. Na verdade. como se pode ver na aceitação apenas gradual da idéia de responsabilidade governamental pela assistência aos desempregados. raízes nas atitudes públicas. em geral. E essas sentinelas podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas maneiras bem distintas: em primeiro lugar. Tem-se destacado. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 173 . basta estudar os aspectos em l que a opção proposta e suas conseqüências diferem do status quo. por sua vez. Mas a possibilidade de se perder valores importantes está presente em qualquer forma de organização. irrelevantes. mas o definem em termos um pouco distintos. Visto que as decisões políticas ignoradas pelo administrador são politicamente impraticáveis e. de certo ponto de vista. as decisões políticas podem ser formuladas de forma mais inteligente com essas comparações limitadas do que com as tentativas fúteis de se chegar a uma compreensividade que vai além da capacidade humana. com freqüência. de fato limitam. A virtude de uma divisão de trabalho como essa reside em que todo interesse ou valor importante tem sua sentinela ou seu guardião. em segundo lugar. Alcance de algum grau de completude Suponha que todo valor negligenciado por uma repartição formuladora de políticas constitua preocupação básica de pelo menos uma outra. Se esta parece ser uma deficiência clamorosa das sucessivas comparações limitadas. com a conseqüente limitação dos debates políticos a diferenças políticas relativamente pequenas. e culminou em certo sentido com o Employment Act de 1946. pode-se argumentar que esse sistema. Ambos os partidos são favoráveis ao pleno emprego. não precisam ser uma coisa nem outra. As políticas não mudam a todo instante. e ambos favorecem o salário-desemprego. com freqüência. a simplificação por meio da atenção restrita a pequenas variações em torno da política vigente permite tirar o máximo proveito do conhecimento disponível. Numa sociedade como a norte-americana. eles o fazem também por uma questão de relevância. O segundo método de simplificação analítica consiste em se ignorar. A comparacã l empírica das diferenças marginais entre as opções propostas que diferem apena em termos marginais é. e nenhuma repartição precisa achar que sua tarefa extrapola sua competência. pode-se argumentar 172 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise que. Mas eles não fazem isso apenas porque precisam desesperadamente de alguma maneira de simplificar seus problemas. antes que outro pudesse ser acionado para salvaguardá-lo. uma mudança que começou a acontecer nas posições partidárias. e. mas por meios ligeiramente diferentes. Nesse caso. em grande parte. acontecem por meio de uma série de mudanças relativamente pequenas. Ademais. o caráter incrementai das mudanças políticas nos EUA. Quase todo interesse tem sua sentinela. possíveis conseqüências importantes de diferentes opções políticas. os dois são a favor do desenvolvimento de recursos hidrelétricos. Os dois partidos políticos mais importantes do país concordam em questões fundamentais: eles oferecem aos eleitores opções alternativas apenas a respeito de pontos relativamente pouco diferentes. arbitrárias ou aleatórias. pode-se responder que. mesmo que as exclusóes pareçam. suas análises a suas diferenças incrementais ou marginais nas opções políticas que são eleitas para produzir diferença apenas incrementalmente. nas democracias ocidentais. mesmo nos órgãos que tentam incluir em seu planejamento mais do que é humanamente possível. Sem afirmar que todos os interesses têm sentinelas suficientemente poderosas.6 Relevância. e em que os órgãos governamentais são sensíveis às pressões desses grupos. e os teóricos políticos não conseguem conceber a sobrevivência da democracia nos EUA sem um acordo fundamental em torno de questões potencialmente desagregadoras. bem como em se ignorar os valores associados a essas conseqüências. O comportamento dos partidos tem. na prática. De maneira semelhante. no seio dos partidos.

seqüências passadas de medidas políticas deram-lhe conhecimento sobre as conseqüências prováveis de passos semelhantes dados em relação ao futuro. Afigura-se como válida a afirmação de que uma coordenação racional efetiva da administração federal. E sábio. no método da ramescência. É claro que. Mediante um processo de ajustamento mútuo. acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que um grupo só conseguiria fazê-lo de modo centralizado. como também é mais fácil corrigir os danos já causados. da saúde das rodovias. associações de agricultores. à Cedida que se movimenta no sentido dos passos seguintes. o formulador de políticas que admite que suas decisões políticas alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. em que os problemas particulares de renda. não o será por outro. exigiria um conjunto de valores consensuais8 . Não se decide uma política de uma vez por todas. acabam se tornando centrais em outro. para usar termos pejorativos. ela é formulada e reformulada indefinidamente. eles estimulam os funcionários a desenvolver pontos de vista diferentes. autoridades tributárias e repartições de governo com responsabilidade nos campos da habitação. juntamente com a escolha da política. Apesar de todas as imperfeições e dos perigos latentes. Observe-se também o modo pelo qual o padrão incrementai de tomada de decisão se ajusta ao padrão de pressão múltipla. de várias maneiras. sistemáticas e defensáveis. muitas vezes.se for definida como "racional" a prática do método da raiz de tomar decisões. Confronte essa análise comparativa de mudanças incrementais com a as Piração de se usar teoria no método da raiz. o único jeito de se dar cão acjeqUada a objetivos de longo prazo é ignorar considerações de curto prazo. ele tem efetivamente condições de testar suas previsões anteriores. os valores omitidos podem tanto ser de curto quanto de longo prazo. c om freqüência. produzem conseqüências imprevistas e mesmo indesejadas por ele. um processo muito árduo. na análise das opções de uma decisão política. avanços que exijam dele previsões que vão além de seu conhecimento ou do conhecimento de qualquer outra pessoa. O método da ramescência também não negligencia necessariamente as con'deraçóes e objetivos de longo prazo. constituem. em princípio. o método da ramescência. por conseguinte. municípios e órgãos de educação. na melhor das hipóteses.7 Mesmo o sectarismo político-ideológico e a estreiteza de visão. nesse processo onipresente de ajuste mútuo. extensamente Distanciados no tempo. a exclusão inevitável de fatores é acidental. erros sérios de conseqüências duradouras. terá de fazê-las. Pois quando as decisões são apenas incrementais — estreitamente relacionadas com políticas conhecidas — é mais fácil para um grupo prever os tipos possíveis de reação de outros grupos. em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é reconsiderado. O homem não é capaz de pensar MueMling through 1: a ciência da decisão incrementai «175 . No método da raiz. Se proceder mediante uma sucessão de mudanças incrementais. acaso negligenciados em um ponto do processo de decisão. ao mesmo tempo. e essas decisões. Em primeiro lugar. remediar erros passados com razoável rapidez . A formulação de políticas é. ele não precisa tentar saltos enormes rumo a suas metas. as exclusões são 174 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Mas um alto grau de coordenação administrativa vai acontecendo na medida que cada repartição ajusta suas políticas às preocupações das outras repartições no processo de formulação fragmentada da decisão que acabo de descrever. ele persiste por meio dos impactos mútuos entre os grupos. porém. comparativamente ao método da raiz. procedem em seqüência cronológica. um trunfo para a formulação racional de decisões. mesmo que estes não estejam em contato entre si. liberadas.mais rapidamente do que o faria se a política procedesse por passos mais distintos. com toda a sua exclusão arbitrária e sua fragmentação. ele consegue. dos parques nacionais. Finalmente. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns objetivos desejados. Em segundo lugar. Em terceiro lugar.Nos EUA. E. nenhum segmento de governo procura apresentar uma visão compreensiva para a política de distribuição de renda. Sucessão de comparações (5b) Um elemento distintivo final a se fazer em relação ao método da ramescência é que as comparações. É evidente que valores importantes terão que er omitidos na consideração de uma política e. o método da aiz não faz exclusões. na prática. não sistemática e não justificável por qualquer argumento até agora desenvolvido. sindicatos de trabalhadores. do corpo de bombeiros e da polícia alcançam uma distribuição de renda. muitas vezes. parece muito superior. ele pode. Apesar de todas as deficiências aparentes da abordagem incrementai. pois ele jamais alimenta a expectativa de que sua decisão irá representar a solução final de um problema. ao passo que. no entanto desenvolve-se uma política que atende a uma ampla variedade de interesses. O ajustamento mútuo está mais presente do que as formas explícitas que toma a negociação entre os grupos. às vezes. pois podem garantir duplamente que o que é negligenciado por um órgão. Nem os cientistas sociais ou os políticos ou mesmo os administradores públicos conhecem suficientemente o mundo social para evitar que se repitam erros na previsão de conseqüências das medidas tomadas. por exemplo. ele consegue evitar. se porventura possível. às vezes.

ela é insuficientemente precisa para que possa ser aplicada a um processo político-decisório que se desenrola à base de pequenas mudanças. propostas alternativas sobre procedimentos judiciais para menores . conforme preconizam os modelos do método da raiz. para fins de formulação de políticas. Mas seria tolice se alongar nessa explicação. Mesmo que se aceite essa presunção. se existir). só pode ser construída a partir de um grande volume de observações. exemplo de precisão teórica. Para essa ambição bem mais modesta. não basta prever as conseqüências das políticas que impõem restrições à fusão de negócios. toma sistematicamente o lugar da abordagem teórica. que seja mais genérica que as produzidas até agora pelos estudiosos. portanto. os deliberadores práticos nem seguem uma abordagem teórica ou comparações sucessivas ou mesmo qualquer outro método sistemático. Se a análise da raiz. Segundo a pressuposição dos analistas de raiz. por exemplo. sua utilidade para a formulação de políticas é sempre tão limitada que ela requer complementações via análise comparativa. e esse é um tipo de problema para o qual os administradores precisam de ajuda. E. Talvez valha a pena destacar que a teoria. à política monetária. normalmente ele decidiria que. lhe cobram. de fato. E quem assume uma visão global dos problemas. ao examinar as diferenças de conseqüências em conexão com as diferenças observadas em políticas passadas. Se. é de uma utilidade extremamente limitada para a formulação de políticas. exigem que ele siga as regras mais fundamentais do método científico. um método ou um sisna. habitação. no entanto. ele não precisa de uma teoria (embora ela possa ser útil. às vezes. Nesse caso. conhecer todas as conseqüências de cada aspecto de cada proposta. mas essa conclusão diz respeito a uma alternativa muito distante da espécie de decisão política para a qual os administradores precisam de ajuda.por exemplo. E isso explica por que o administrador tantas vezes se sente ainda mais à vontade em confiar em sua experiência e intuição do que em seguir conselhos teóricos. sente que o especialista de fora ou o solvedor acadêmico He problemas em algumas ocasiões não são úteis. freqüentemente. A propósito. pois. e por que eles. ele necessitaria de uma teoria. relações raciais e policiamento . leóricos e práticos Esta diferença explica — pelo menos. de educação. não há como compreender a maneira pela qual as diversas políticas públicas . Os estudiosos muitas vezes fazem o administrador percorrer caminhos longos para resolver seus problemas. o método comparativo não só dispensa boa parte desses fatos. pelo menos por duas razões bem distintas. Ele poderia ter a pretensão de "compreender" cada uma das propostas . embora haja teorias mais adequadas a algumas áreas do que a outras. depende intensamente da teoria assim entendida. No entanto. A teoria econômica prevê que uma economia sem moeda ou sem preços alocada mal os recursos em certas formas específicas. porém. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai • 177 176 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por vezes. pela qual os administradores devam se desculpar. emprego. precisa dessa compreensão. na verdade. o método da ramescência a dispensa. ainda por cima. a teoria é o meio mais sistemático e econômico de levar um conhecimento relevante a influir sobre um problema específico. como dirige a atenção do analista apenas para os fatos relevantes às escolhas finais que o deliberador enfrenta. como se explicou anteriormente. É apenas em áreas relativamente restritas que a teoria econômica consegue produzir precisão suficiente para avançar n a solução de questões políticas.possam desestimular ou estimular a delinqüência. Com a palavra "teoria". quando o administrador sabe que a melhor teoria porventura existente não funcionará tão bem quanto as comparações incrementais mais modestas. Na verdade. de uma maneira característica. A análise comparativa. pois ele pode fazer suas observações a partir de uma longa seqüência de mudanças incrementais. Os teóricos não se dão conta de que o administrador com freqüência pratica. a aplicação de mais teoria. não uma falta de método. porque pode proceder no sentido de isolar diferenças prováveis. sem uma teoria social sobre delinqüência juvenil. sem subordinar uma experiência a uma categoria mais geral de experiências. Sistema de comparações sucessivas ter As sucessivas comparações limitadas são. à maneira do método da ramescência.pode-se fazê-lo pela análise comparativa dos resultados obtidos em medidas políticas semelhantes adotadas no passado.por exemplo. não raro. lazer. precisa conhecer apenas as conseqüências dos aspectos em que as propostas diferem umas das outras. o que é um programa viável. Suponha que um administrador tenha de escolher uma dentre algumas poucas propostas de política que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política vigente. refiro-me ao empenho de se levar a categorização às últimas conseqüências possíveis e encontrar proposições genéricas que possam ser aplicadas às situações específicas. Ela é ávida por fatos. Por seu turno.digamos. Tome-se a teoria econômica como. corno. resta o fato lamentável de que não existem teorias adequadas a aplicar aos problemas em todas as áreas de políticas. às vezes.sem classificar. muitas vezes. em alguns casos — por que o adminisrador. o que se deseja é apenas mobilizar o conhecimento suficiente para ajudar a fazer uma escolha a partir de um pequeno conjunto de propostas políticas semelhantes . um método sistemático. de fato.

ele passa a ser o método. como tem feito Simon. dos méritos da afinidade observada entre os administradores públicos. A relevância da cadeia sucessiva das políticas fica ainda mais Iara quando um cidadão norte-americano tenta discutir. Operations Research for Management. Muddling through 1: a ciência da decisão incrementai «179 2. Os dois podem parecer que estão falando de modo inteligível. são muitas. 718. W. 1956. Se esse fenômeno é uma barreira à comunicação. de modo ainda mais freqüente. em muitas circunstâncias.. ver CHURCHMAN.A Dissent. (Eds. e. Por exemplo. HITCH. um método comum de formulação de políticas e é a base principal de apoio. Vol.) Uma das conseqüências incidentais de grande valia que se ganha com a elucidação do método é a luz que ele lança sobre a suspeição do administrador. administradores com valores ou interesses profissionais ou pessoais que favoreçam ou criem diversidade de visão (talvez oriundos de diferentes especialidades. o administrador pode se sentir estimulado a procurar analistas políticos cuja experiência recente em cadeias políticas seja distinta da sua. Notas lJames G. Charles. COPPINGER. E. por exemplo. as repartições públicas desejarão ter dois tipos de diversificação no seio de seu próprio pessoal: em primeiro lugar. sua afirmação de que a pesquisa operacional se aplica a problemas de nível inferior é amplamente aceita.. 137. às vezes. . com a qual contam os administradores. Operations Research and National Planning . áreas geográficas).No entanto. 5. sob a forte influência de nosso conhecimento dos passos incrementais trilhados até agora. está. que ora é exaltado como uma forma altamente sofisticada de resolver problemas e ora é denunciado como não sendo método algum. no sentido de descrever um modelo menos heróico de formulação de políticas. em artigos recentes. 1957.. F. Hitch discorda de alguns pontos particulares propostos no artigo ao qual replica. para o tratamento de problemas complexos. a política ntitruste de seu país com um suíço. Mas. e os dois indivíduos. entretém a idéia de que seu consultor ou conselheiro não está falando de modo relevante e responsável. outras vezes. J. Porque ele é. Eles também deram alguns passos importantes. Pensamos sobre as políticas apropriadas para o controle do tráfego urbano. New York: John Wiley and Sons. por exemplo. Ver Organization. Por que então se preocupar em descrever o método proposto com todos esses detalhes? Por duas razões. organizam seus conhecimentos de maneiras bem diferentes. suas imperfeições. quando todas as evidências comuns e objetivas indicam que ele. 1957. ao tornarem-se mais conscientes sobre a prática desse método. O problema reside em que a maioria de nós aborda as questões referentes a políticas a partir de uma perspectiva dada por nossa visão da cadeia de sucessivas escolhas políticas construída até o presente. administradores que organizem seu pensamento em função de cadeias de políticas que sejam distintas daquelas familiares à maioria dos membros. que. ACKOFF. p. como também sob os de algumas variantes mais sofisticadas do método da raiz — como a pesquisa operacional por exemplo — as políticas continuarão a ser tão tolas quanto sábias. na medida em que o que se conhece como "avanço sem muito esforço ou rumo" venha a se configurar como um sistema. deve-se dizer que sob os auspícios desse método. (Que eles. Oct. Baltimore: The Johns Hopkins Press. de fato. mesmo no interior de uma única repartição. superior a qualquer outro método de decisão existente para a solução de problemas complexos e certamente superior à vá tentativa de compreensividade sobre-humana. sua compreensão promete enriquecer a interação intelectual na formulação de políticas. Introduction to Operations Research. R. apenas brevemente referida anteriormente. o pratiquem com sucesso e. às vezes. March e Herbert A. sem dúvida. v. pois as cadeias trilhadas pelas políticas nos dois países são notavelmente diversas. p. A reação do administrador público diante da exposição do método será. McCLOSKEY. de modo que. Pois suspeito que. sem sucesso. e por isso seu pensamento e o do "estranho" serão tão diferentes que podem deixar a ambos perplexos.9 E porque ele será. do qual não compartilham os "estranhos". New York: John Wiley and Sons. O administrador goza de um conhecimento íntimo de suas trajetórias passadas. e algumas partes da repartição possam servir de sentinelas a outras. J. Isso traz à tona outra vez a questão. se possa fragmentar a tomada de decisão. o método não contém salvaguarda interna para todos os valores relevantes e também pode levar o formulador de decisões a perder excelentes opções políticas. L. pela simples razão de elas não terem sido sugeridas pela cadeia das sucessivas medidas políticas que ligam o passado à situação presente. L. mas cada um acha o 178 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise utro insatisfatório. menos de descoberta de um método novo do que de familiarização maior com um velho. de fato. Operations Research. em segundo lugar. os administradores poderão aplicá-lo com mais competência e saberão quando ampliar ou restringir seu uso. conseqüentemente. Para exemplos de tipos de problemas aos quais se aplica a pesquisa operacional. Enquanto boa parte da teoria das organizações exalta as virtudes dos valores comuns e da concordância em torno dos objetivos organizacionais para o caso dos problemas complexos aos quais não se pode aplicar o método da raiz. ARNOFF. Simon caracterizam a literatura de maneira semelhante. que não foram exploradas neste trabalho. 1958.). II. classes sociais. M. Quando entender a razão da diferença. C. bem como outros analistas políticos. Portanto. talvez explique as opiniões extremadas que se observam sobre o "avanço sem muito esforço ou planejamento".

este mesmo método é empregado para a solução de problemas pessoais. Talvez. ele não é menos necessário para os analistas mais afastados das questões públicas imediatas. formulam políticas e asses í soram a formulação de políticas e.3. estou usando tomada J decisão e formulação de políticas como sinônimos. para a solução de problemas complexos. v. 1958. sobretudo a teori de escolha do consumidor. Mas as pessoas. Lindblom**1 University of Yale Para um povo farto de seu governo. Eles acham que devemos tentar melhorar. Jun. antes. no estágio atual do estudo e da prática da formulação de políticas. melhorar quer Tradução: Francisco G. Em outro lugar. a idéia central no método consiste em que tanto a avaliação quanto a análise empírica são incrementais. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo anterior. em sua maioria. prevaleça a visão (gradualmente incorporada nos livros de estudo) de que somente passos pequenos ou incrementais . Herbert. Não é para discordar desse povo que venho defendendo que o muddling-through2. para fins deste artigo. porque nem a revolução. e também de parcialidade ou incompletude. American Economic Review v 48. American Economic Review. 7. em que aspirações e objetivos estão em constante evolução. 298. p. SIMON. se os problemas têm de ser resolvidos em tempo hábilPara o economista acostumado a lidar com o conceito marginal ou incrementai. Donald W. são exeqüíveis. 9. Knopf. às escolhas de políticas públicas.apenas avanços que demandem pouco esforço ou planejamento (muddling-through) . é possível esclarecer a questão. poderia ser vista de modo diferente por outro. o tradutor recorreu ao termo "parcial" para traduzi-la (por exemplo. no sentido de Partidarismo. Politics.ou o incrementalismo. 298. O que nos resta fazer.são de fato. 1958. a teoria da escolha de mercado. como é mais comumente chamado é e deve ser o método usual para a formulação de políticas. em processos de mercado. já usou. Martin. ordinariamente. ver meu artigo: Policy Analysis.1955. Estou supondo que os administradores. Alfred A. obviamente. BANFIELD. afastar-se do incrementalismo. É por isso que em outra parte sempre me referi a este método como "o método incrementai". De modo geral. 1950. querem separar o "deve ser" do "é". acrescenta uma nova faceta às teorias pluralistas de governo e de administração. em geral. tantas vezes usada por Lindblom. Jefferson também chegou a especular sobre a possibilidade de uma revolução ocasional ser salutar à comunidade política. a expressão "entre partes ' ou "inter-partes" e às vezes "entre facções" ou até "interpartidário" ("ajuste mútuo entre as Partes"). muitas vezes. Para uma definição mais precisa da política incrementai e uma discussão sobre se uma mudança. apesar da tendência destes em descreverem seus próprios esforços analíticos como se constituíssem o método racional-compreensivo. n. SMITHBURG. "análise parcial"). Policy Analysis. Muitos críticos do incrementalismo acreditam que fazer melhor significa. e a drástica simplificação da complexidade do mundo real torna-se urgente. onde às vezes é impossível separar meios de fins.. 180 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . deriva de partido ou parte. 8. praticáveis. De maneira semelhante. de modo geral. que parece "pequena" a um observador. Para a expressão "'partisan mutual adjustmenf'. Public Administration. parcialismo ou sectarismo. n. O argumento aplica. A palavra "partisan". Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai* Charles E. principalmente. num processo de tomada de decisão altamente fragmentado. 6. MEYERSON. New York: The Free Press. THOMPSON. É. A relação entre a prática do método das sucessivas comparações limitadas e o ajustamento mútuo de interesses. Victor A. 4. Planning and the PubUc Interest. Heidemann. com seu apelo particularmente forte à teoria. Eu também penso assim. Edward C. nem as mudanças políticas drásticas ou até mesmo os grandes passos cuidadosamente planejados. Charles. Já os incrementalistas julgam que. então? Na verdade. 48. Embora tenha sido apresentado aqui como um método de administradores públicos. até mesmo muitos analistas e formuladores de políticas. Esag/Udesc. abordei este mesmo método de formulação de políticas nos termos em que o usam seus analistas acadêmicos: LINDBLOM. 434. 5. Abraham Lincoln assegurava "o direito revolucionário de derrubá-lo ou de desmembrar-se". jun.

especificamente: limitação da análise a umas poucas propostas de decisão que sejam mais ou menos familiares. ou (2) de um incrementalismo novo e melhorado. mas não excessivamente. que tem por fim simplificar os complexos problemas políticos. cada um dos tipos de análise. e. uma análise que explore. cabal. às vezes. pode ser distribuído ao longo de um continuum de passos. a uma "racionalidade limitada". dos quais a análise incrementai simples 182 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise é apenas um. a ubiqüidade da decisão incrementai • 183 . tenho condições de analisar melhor as opções do que há vinte anos. Reorganizar o sistema bancário. O incrementalismo desconexo é uma entre várias formas possíveis de análise estratégica. a 3. Este tipo chama-se análise incrementai simples. também é incrementai. comissão ou equipe de pesquisa.3 Estas duas ações — iniciativas de grande escala e análise compreensiva — evidentemente relacionam-se de forma íntima e afinam-se muito bem com as noções convencionais de "planejamento". de tempos em tempos.6 Passei a chamar. confundido política incrementai com análise incrementai e por ter diferenciado de modo inadequado três versões de análise incrementai. é fácil especificar o incrementalismo como padrão político. abreviar a análise "científica" convencionalmente abrangente. às vezes toma o nome de incrementalismo: 1. que tenho em geral rotulado de "sinóptica" em reconhecimento à sua pretensão de ser completa. Essencialmente. e a análise incrementai simples é um entre vários elementos na análise incrementai desconexa. embora menos. Podemos agora examiná-las uma a uma. portanto. o incrementalismo consiste em mudança política por meio de pequenos passos (independentemente do método de análise usado). 2. que vai desde os pequenos até os grandes. A este método complexo de análise dei o nome de incrementalismo desconexo. Nesse sentido. A segunda consiste em tentar analisar as propostas políticas de uma forma mais completa e científica do que o fazem os incrementalistas. Eliminar o uso do dinheiro.dizer. segundo os termos de Herbert Simon. não todas. tem condições de esgotar a análise de um problema complexo. a opção que. claramente uma opção. f. O caso da análise estratégica O caso da análise estratégica como norma ou ideal é simples: nenhuma pessoa. basta que se entenda que o tamanho dos passos.5 ei-los. isto é. Das várias formas de afastar-se do incrementalismo destacam-se duas A primeira é tomar medidas mais arrojadas em política . uma fragmentação do trabalho analítico entre os muitos participantes (interessados) na formulação da política. na literatura e até mesmo em meu trabalho. Definido assim. Com respeito aos três significados do incrementalismo como análise de políticas. como desejaram fazer tanto os soviéticos quanto os cubanos. A análise caracterizada por um conjunto mutuamente favorável de estratagemas simplificadores e focalizadores. Estão em jogo valores interativos em número tão grande8 e são tantas as propostas possíveis e as conseqüências a serem acompanhadas no curso de um futuro incerto — que o melhor que se pode fazer é chegar a uma análise parc ial ou. a esta prática de análise estratégica. apresentados a seguir. aliás. agora fica claro que. por exemplo. mas somente algumas possíveis conseqüências importantes da proposta considerada. Deve a fórmula geral para melhorar a formulação de políticas consistir: (1) de mais ciência e mais ambição política. Configura-se. incrementai. Qualquer análise limitada a certo conjunto calculado ou cuidadosamente escolhido de estrategemas. na formulação de políticas. uma preocupação analítica maior com os males a serem remediados do que com as metas positivas a serem perseguidas. Elevar ou diminuir a taxa de desconto. uma seqüenciação de tentativas.9 Mudãling through 2. tem a minha preferência? Hoje. erros e novas tentativas. é extremamente incrementai. c. mediante a criação do Banco Central. com os nossos problemas de energia. nos primeiros anos de suas revoluções. usualmente. b. o incrementalismo varia em grau. agora. uma fusão da análise das metas e outros valores políticos com os aspectos empíricos do problema. A decisão original de usar a taxa de desconto como método de controle monetário ainda é uma decisão modestamente.7 Vamos começar com a análise estratégica. mas tratá-los como um todo integrado. d. A análise restrita à consideração das propostas políticas que diferem apenas incrementalmente do status quo. Não importa em que ponto se trace a linha divisória. e os demais estão listados em meu artigo de vinte anos atrás. não é incrementai. para ver por que cada qual deve receber preferência diante da busca da análise 'científica" convencional. praticar o incrementalismo com mais competência e só raramente afastar-se dele.nãoficarbrincando.4 Inicio com um pedido de desculpas por ter. mesmo dispondo de todos os recursos da ftioderna computação eletrônica.

de acordo com sua completude ou qualidade sinóptica. pelo contrário. administradores. por desconhecerem o caminho para chegar a ela. no entanto. uma variedade de estrategemas simplificadores. até mesmo as técnicas analíticas torrnais — como análise de sistemas. Como formuladores de políticas. Considere-se um continuum sobre o qual se ordene a análise. como a seqüenciação habilidosa de tentativas de acerto e erro. vir a usar. acabam sucumbindo a padrões piores de análise e decisão do que aqueles que. ainda que também difícil. por exemplo ~~ precisam ser desenvolvidas em torno de estratégias e não como tentativas visem à sinopse. o analista. Por sobre ele podemos distribuir tanto as propostas hipotéticas como as reais.isto é. uma analogia simples. empregam. entretêm o ideal norteador da análise estratégica. de forma consciente ou inconsciente. como ideal. Podemos dispor. serm-estrategias baseadas empinsmo pessoal mais estratégias estudadas i em empirismo pessoal A maioria de nós está neste intervalo. Suponho que. ao passo que o desejo de desenvolver estratégias mais aprimoradas lhe é positivamente útil. tenho condições de saber o que de fato acontece na análise de políticas. a extensão dos graus realmente possíveis de completude da análise. constantes na literatura de ciências sociais. A ambição de tentar voar sem auxílio. ou a determinação de alcançar o lá superior ao dó máximo? De que vale a uma pessoa que detesta listas telefônicas memorizar todos os números de telefone que possa um dia. analistas de políticas e pesquisadores. para explicar nossa incapacidade de chegar a um domínio intelectual sinóptico dos problemas sociais complexos. Em casos de problemas complexos. Aponta para alguma coisa a ser feita. dos números que usa com mais freqüência? A aspiração à sinopse não ajuda o analista a escolher tarefas administráveis. mas. O ser humano sempre alimentou o sonho de voar. as respostas parecem óbvias. Portanto. ao longo de um continuum. com seus olhos abertos. administração por °bjetivos. a tentativa de desenvolver análises estratégicas melhores ser-lhe-á muito mais útil do que a opção de afastar-se da análise estratégica. Novamente. acaba confuso e desnorteado. e algo a que se pode efetivamente chegar. os críticos podem perguntar: Não representa a extremidade esquerda do continuum . algo a ser estudado e aprendido. cambalear com alguma competência. nos saímos muito melhor do que a situação extrema mais indesejável que se possa imaginar. de modo consciente e aberto.o único ideal defensável? Não deveríamos. nunca chegamos perto da sinopse. pretendem fazer sinopse. Análise sinóptica: atendendo a todos os requisitos teóricos convencionais — intervalo de impossibilidades 1 \l NNNT estamos todos | neste intervalo Análise estratégica (Podemos aspirar a este intervalo) Análise grosseiramente incompleta O continuum sugere várias observações. Que outro tipo de aspiração. na busca impraticável de aproximações à sinopse. segundo moldes convencionais mais antigos. Pert (Program Evaluation and Review Technique). continuar a insistir nesta direção? Para alguns críticos. os analistas que refletem sobre a solução de problemas. no entanto. Alguns praticam melhor a análise estratégica do que outros — isto é. percorrendo regularmente os mesmos trajetos de ida e volta (comuter): pernas miraculosamente longas ou um serviço de ônibus melhor? O que é que se pode efetivamente fazer em relação a uma ou a outra opção? Para problemas sociais complexos. ele consegue. com o auxílio de um diagrama. inútil. Algumas formulações teóricas dessas técnicas e todos os Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «185 184 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Qual é o ideal adequado para a pessoa que se desloca. quando segue um ideal orientador de análise estratégica. portanto.que sonha em ter a força de um gorila ou acalenta a intenção de superar Arnold Schwarzenegger? De que serve a uma soprano a aspiração ^possível de atingir uma nota seis oitavas acima da nota mais alta jamais cantada. por acaso. sem qualquer estratégia para lográ-la. Entretanto. nos mantemos à grande distância dela. A realização de façanhas impossíveis de sinopse é um ideal inservível. por acaso algum dia representou um ideal ou uma norma útil? Embora o mito de ícaro de fato estimule a imaginação. aqui mais à direita (Devemos estar neste interva o) Incompletude mal concebida e muitas vezes arrogante na análise Análise estratégica: escolha informada e cuidadosa dos métodos de simplificação de problemas Diante de problemas complexos e preso a uma aspiração inútil que simplesmente o adverte a "ser completo". o vôo só se torna uma ambição útil para aqueles que aceitam que é impossível voar sem a ajuda mecânica e que admitem a idéia de usar asas artificiais e outros estrategemas para voar. norma ou ideal dá orientação ou guia especificamente o escultor do corpo . pesquisa operacional. a análise completa ou sinóptica . ou memorizar o conjunto menor. em geral. O desejo de aprimorar a análise de políticas mediante o uso de estratégias é uma aspiração direcional e norteadora. mal valendo a pena refletir sobre elas. Considere-se. alguns de nós. Uma vez obtida a concessão.Não preciso rever aqui as muitas razões. ao não compreenderem esse ponto. de maneira inteligente e séria.

sempre degenera em pelo menos superficialidade quando não em fraude. em que os ganhos incrementais numa frente são compensados por perdas em outras. Uma primeira alternativa evidente.10 Há outras espécies de análise estratégica ou pelo menos outros ideais hipotéticos de análise estratégica? Eu diria que existem mais caminhos do que nos damos ao trabalho de descobrir. é óbvio que a análise nem sempre precise de incrementalismo desconexo. A objeção válida que se levanta ao incrementalismo desconexo. O incrementalismo desconexo é uma estratégia praticada com habilidade variável. 186 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Têm-se identificado muitas deficiências específicas na análise incrementai desconexa: por exemplo. Um aspecto do incrementalismo desconexo que arquivei há alguns anos. como tem sido sugerido. A escolha entre sinopse e incrementalismo desconexo . Na melhor das hipóteses. para aproveitar ao máximo nossa capacidade reduzida de compreender. como método analítico prático. Eu mesmo estou comprometido com alguns desses ideais. só podem ser analisados de modo incompleto . enquanto os afastaria das tentativas convencionais de completude formal que sempre terminam. mas que é possivelmente bem inferior a uma proposta de decisão política mais distante e jamais examinada. eles muitas vezes são apenas distante e vagamente operacionais na análise específica dos problemas políticos. O uso cuidadosamente sério do incrementalismo desconexo como norma poderia melhorar o esforço analítico de muitos analistas. em expedientes mal justificados.e simplesmente uma escolha entre uma incompletude muitas vezes acidental e mal estudada. O caso da análise incrementai simples A análise incrementai simples .exemplos de sua aplicação bem-sucedida a problemas complexos ilustram esse ponto importante. Colocá-los-ia numa linha produtiva de análise. é a relação entre sua orientação remedial . A análise incrementai desconexa pode fazer algo melhor.ou entre sinopse e qualquer forma de análise estratégica .não pode ser defendida isoladamente das estratégias mais complexas. explorada num conceito com o qual o incrementalismo desconexo tem algo em comum. e uma incompletude deliberada e planejada. ainda muita pesquisa a ser feita.sua preocupação com os males identificáveis a serem sanados. no caso de problemas complexos. Toda análise é incompleta. que promete que "os planejadores podem ser bem-sucedidos" e que "a incompreensão da grande escala não é um obstáculo à boa formulação de decisões. eu os uso. O caso do incrementalismo desconexo A essa altura deve estar claro por que endosso a análise estratégica corno norma e. em vez dos fins abstratos a serem perseguidos . é a "satisfação" (satisficing). há. como as têm todas as formas possíveis ou concretamente imagináveis de formulação e análise de políticas. onde são assediados por contradições internas. como o incrementalisttio desconexo. uma orientação sinóptica distante de análise incrementai. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 187 . mesmo sob as melhores circunstâncias. Eles não representam. de uma certa "lógica maravilhosa". a título de assunto inacabado. por um lado. Ê apenas um aspecto da análise e é útil ou não. Eles talvez entrem em nossa reflexão de forma mais significativa por meio da negociação de trocas compensatórias. E é por isso que precisamos de estratégias analíticas. no caso de problemas complexos. A objeção válida ao incrementalismo desconexo como norma ou ideal para a análise é que existem ideais estratégicos melhores. isto é. por Langdon Winner.12 Diante das estratégias alternativas freqüentemente disponíveis. pelas várias razões dadas a conhecer no artigo de vinte anos atrás. e toda análise incompleta pode deixar de fora algo que acaba se revelando crítico a uma boa política.e este é um "mas a que se deve dar um assento proeminente nas salas de aula da controvérsia sobre o incrementalismo . É evidência desse meu insucesso a afirmação atribuída a mim. e não que a sinopse é o ideal útil. porque a sinopse dos valores continua sendo impraticável. uma política melhor apenas que as políticas próximas e incrementalmente diferentes. Acho que simplesmente não consegui comunicar aos leitores o quanto acredito que são falhas a formulação e a análise de políticas. A análise incrementai desconexa tem muitas falhas. observa-se que ela com freqüência consegue encontrar somente uma solução ótima "local". pela análise de todas as necessidades de terra e de todas as configurações de desenvolvimento potenciais do município.que se restringe à análise dos possíveis afastamentos pequenos ou incrementais em relação ao status quo . o incrementalismo desconexo como uma de suas espécies. do qual é parte.e o que parece ser a necessidade da mente humana por um conjunto amplo (e alguns diriam "mais elevado") de ideais ou ambições duradouras. por outro. todas as tentativas de sinopse são incompletas. como o incrementalismo desconexo. Entretanto.ficando vagamente guardados na mente. e não que se pode recorrer à alternativa da sinopse. A tentativa (pretensamente) sinóptica e convencional de escolher e justificar a localização de um conjunto novo de moradias populares."13 É evidente que é um obstáculo e um obstáculo trágico. de Simon. e ao qual pretendo retornar em breve. Mas .isso quer dizer que. além disso.11 Dror e Etzioni também estudaram alternativas. é que se pode encontrar tipos melhores de análise estratégica. portanto.

que . na política o incrementalismo. é à prática política de mudanças apenas incrementais que se contrapõe. Não é contra a análise incrementai simples de propostas incrementais realmente constantes na agenda política que se faz a objeção mais freqüente e básica. não suscitam grandes ntagonismos e grandes dissidências paralisantes. a conservação de energia ou a proteção ambiental — ameaçam cortar por ixo os estímulos ao desempenho das empresas. é muito fácil provar que. podemos esclarecer algumas confusões existentes na literatura. que lhes facultam. com a qual a análise incrementai se enquadra muito bem. com a ajuda da interpretação jurídica. por exemplo. Uma seqüência rápida de pequenas mudanças pode produzir alteração drástica no status quo de uma forma mais rápida do que o faria uma grande mudança política. Ela é racionalmente exploratória. anima os perdedores a suportar suas perdas.dependendo das circunstâncias e do estrategema do qual faça parte. Mesmo os direitos de propriedade sobre informação das empresas põem obstáculos no caminho dos reguladores. sentem em relação ao incrementalismo político. o que muitas pessoas acreditam ser necessário para que a forma democrática de governo tenha aceitação voluntária e generalizada. Ele não é. portanto. responder que os passos 188 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise : Drásticos em política não precisam ser mais raros que os passos incrementais. ao lado de outras dificuldades na formulação de políticas. Pode-se dizer muita coisa a favor e contra a última. portanto. as configurações de mudança incrementai constituem. vetar muitas formas de regulamentação governamental. por Xer { nplo. necessariamente uma tática conservadora. Tendo transferido muitas ou a Maioria das grandes tarefas de organização e coordenação na sociedade às empresas de negócios. ao contrário. com muita razão. A política norte-americana e européia ocidental sofre de sérias inabilidades para resolver seus problemas. ela diminui a proporção das apostas e. a escassez de energia.simultaneamente ampliando-o um pouco mais — seja observar uma característica fundamental das políticas nos sistemas orientados pelo mercado. contudo. Talvez uma forma melhor de demonstrar esse ponto . em circunstâncias ordinárias. a única forma de fazer com que as tarefas atribuídas sejam realizadas é dar aos empresários todo o estímulo que os motive efetivamente a agir. 4á certeza razoável. fazer uma digressão explícita da apreciação da análise incrementai. para. Eles não entornam o caldeirão. que não conseguem pôr a mão nos fatos necessários. Ajuda a manter o vago consenso geral em torno dos valores básicos (porque nenhuma questão política específica em essência jamais os afronta). podemos falar sobre um aspecto da análise (tendo em mente sua relação com a estratégia mais ampla da qual é parte). Para começar. Poder-se-ia. e estou cada vez mais impressionado com o que se deve dizer contra as formas de política incrementai praticadas na Europa Ocidental e na América do Norte. de que em quase todas as circunstâncias essa proosiçáo é falsa. evidentemente. Política incrementai Quando vista em termos abstratos. implementada apenas uma vez ou outra. é muitas vezes Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 189 . como a degradação ambiental. Não me refiro aos direitos que você e eu temos sobre nossos bens pessoais. assim. em princípio. Além dos poderes de veto encontrados na Constituição e nos procedimentos legislativos. Na medida em que. sem quebra do sistema político. Isso quer dizer que a objeção não é contra a análise incrementai. Nessa linha de argumentação. quando é associada a seqüências de tentativas de acerto e erro. particularmente acentuada nos EUA. muita gente vê os Estados Unidos de alguma forma presos a uma política incrementai que torna seu governo incapaz de enfrentar eficazmente seus grandes problemas. dificilmente dá para negar a relevância freqüente da análise incrementai simples. é a difusão do poder de veto em todo o sistema político. Além do mais. nada ameniza a profunda hostilidade que muitas pessoas. a que — não fossem esses direitos — poder-se-ia recorrer para enfrentar nossos problemas. Isso torna esses sistemas políticos incapazes de seguir muitos rumos políticos. a inflação e o desemprego. mas aos direitos de propriedade das empresas de negócios. para examinar a política incrementai. o método mais rápido de mudança de que se dispõe. parece útil que se analise um pouco tão-somente essas propostas. Em toda controvérsia política. a política incrementai parece ser muito boa. Os passos incrementais podem ser dados rapidamente porque ao apenas incrementais. Vamos. Uma delas. como o fazem as propostas de mudança mais drástica. há ainda os poderes de veto mais onipresentes que estão consagrados nos direitos de propriedade. sujeitando em seguida os administradores dessas empresas aos estímulos de mercado. nas sociedades em que a mudança política real procede por etapas incrementais.14 Essa feição estrutural particular da política nas sociedades orientadas pelo l ercado. Comparto essa preocupação e gostaria de elucidar a relação deste país com o incrementalismo político. mas contra a política incrementai. B e C.por mais interessantes que possam parecer. não é lento. no entanto. Se os deliberadores políticos têm de escolher entre as propostas A. Se a velocidade da mudança é o produto do tamanho do passo pela freqüência do passo. e não a suas ordens (o que as regras constitucionais desS£ s sistemas essencialmente proíbem).

essas são visões felizes. Se estamos dispostos a comprar essa vantagem pe!0 preço que temos de pagar por ela . têm dificuldade de abrir suas mentes para admitir a possibilidade de que a Constituição norte-americana. Não é o incrementalismo que impe '• de de ver. talrnente na política. plesmente impraticáveis. Se vivemos num sistema concebido l i JT IP os pais da constituição para frustrar em grande parte a vontade popular. um Castro ou um Mão. te com cada elemento. Uma é que>' por mais popular que tenha sido a aspiração revolucionária alimentada por al de nossos jovens mais brilhantes. eles permitirem que suas mentes explorem livremente . Hoje já não se apresen 190 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise à vista uma situação potencialmente revolucionária . de qualquer amostra ampla de tentativas empreendidas para resolver ' problemas sociais.cesso deles ao fazê-lo assim nos faz pensar que.especificamente. Outra fonte de timidez na política norte-americana é o conservadorismo ideológico.de modo geral. Minha cabeça. Eis outros exemplos de grandes passos: a implantação efetiva de um programa compreensivo de energia. um grau elevado de homogeneidade de opiniões políticas tímidas náo| é conseqüência de incrementalismo político. De qualquer modo.como a que tiveram um Lenin. mesmo que tentássemos realiurna nova convenção constitucional. Eles acre. está doendo. bem como cidadãos comuns. porque temos boas razões para esperar que essas grandes tentativas fracassem se nós procedemos incremen. com clareza. além do mais. um grande número sempre acabará por ter errado o alvo ou piorado a situação. ela . mas é o que se pode esperar que proporI cione o estilo de política norte-americano. ainda assim a política incre-| mental não nos ofereceria uma saída . Além disso. que tem sua origem nas muitas doutrinações que fluem da estrutura de empresa privada. exceto em raras circunstâncias. são extremamente reduzidas.{| o incrementalismo político é antes a conseqüência que a causa. não é um conjunto adequado de regras para lidar com nossos grandes problemas atuais. esta é outra questão. mas porque cada elemento receberá. conforme desejam o presidente Carter e muitos norte-americanos.e reconsiderem suas jus-. maior atenção e será observado com mais cuidado. faz com que as iniciativas drásticas. fezer essas tentativas. Creio que esses comentários são superiores à lógica duvidosa que muitosil críticos do incrementalismo político têm usado: a formulação de decisões poli-5 ticas nos Estados Unidos.confundida com o incrementalismo político. Excessivos interesses conflitantes destroçam-nas. São bombardeadas por vetos de todo lado. essa proposta cairia na categoria das políticas dos grandes passos. MuMling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «191 . há apenas dez anos. Creio. Para muitas pessoas. ditam que. ou a implementação de uma grande solução integrada contra a degradação ambiental.15. nossas dificuldades. que está cheia de cabelos. ou um plano de desenvolvimento realmente operacional para um país em desenvolvimento. que sabem que muitos elementos . A solução integrada e operacional de um problema depende da implementação cabal de um conjunto extenso de compromissos específicos. em nível local.16 É. um Samuel Adams ou um Jefferson. ou. em conseqüência. que. por mais pobre que seja a política incrementai. o t. entre os que se recusam a fazer acordo estarão muitos líderes « e muitos cidadãos informados e cautelosos. que é incrementai. deveríamos quiçá tentar fazer então uma reforma constitucional ampla do governo norte-americano? Se fosse possível realizá-la. em termos sociais e físicos. apesar de o incrementalismo não ser a fonte de nossos problernasf de vetos generalizados e de timidez governamental. Muitos líderes políticos. E igualmente difícil para . se tornem ainda mais difíceis . é a estrutura dos poderes de veto ' dificulta e torna insuficientemente freqüentes até mesmo as medidas incrementais.<á Entretanto. Não que os erros serão evitados. as mesmas conseqüências poderiam vir ^ acontecer. é inadequada. j. tificativas tradicionais para — a autonomia extraordinária concedida à empresa de*: negócios e seu poder de obstruir ou impedir o governo de resolver problemas. A essa opinião poderiam ser dadas várias respostas. As probabilidades de consenso entre as elites políticas ou os cidadãos. é sempre um método não confiável de mudanÇ f social. Não é por causa da política incrementai que deixamos de '. um caminho para reduzir os poderes de veto. A essa altura seria importante que o crítico do incrementalismo politicosj mostrasse que. em torno desses conjuntos amplos de compromissos. creio que julgaríamos ser a política incrementai um instrumento adequado para lidar de forma mais eficaz com nossos problemas. que forçam ou ultrapassam os limites da política incrementai. portanto. Se há qualquer relação entre os dois.um papel menor para as empresas de mercado no sistema -. natureza menos incrementai. pois. uma causa revolucionaria! não tem defensores suficientes e militantes potenciais para merecer muita con l sideração. Eles hão de preferir ver o sistema político lidar individualmen.. sim. da política incrementai. com vistas afeeãback e correção. . específicos incluídos no programa integrado estão fadados ao equívoco. erece a melhor chance de se introduzir no sistema político as modificações e as \mudanças intermediárias provocadoras de mudança que o cidadão descontente l eseja. com suas muitas restrições à vontade popular. elas continuam sendo irrealizáveis. mas. a efetiva reconstrução inteiramente planejada de uma cidade.l Tenho de raspá-la. que tanto gratifica como decepciona seus agentes. incluindo-se aí as garantias da Emenda na 14 às empresas. (Essa mesma estrutura. mais uma vez. Livremo-nos. Salvo revolução. Isso não dá grande esperança.) Se pudéssemos imaginar uma política incrementai sem os excessivos poderes de veto que atualmente a envolvem.

Vale a pena pensarmos a respeito. essa sua característica também sugere que um reformador habilidoso poderia aprender caminhos de dissimulação e surpresa. próximas e distantes no tempo. da qual faz parte. talvez possa haver passos políticos maiores — não largos de todo. que impliquem perdas e ganhos maiores faz-se necessário. muitas vezes altamente especulativa e até utópica. se seu programa fosse dado a conhecer em termos mais completos. leva-nos todos a pensar sobre mudança social de uma forma pequena. para dar continuidade à apreciação da análise incrementai simples.A política incrementai é também um meio de se introduzir furtivamente mudanças no interior do sistema político. para se pensar sobre política.sempre que entrem em sua agenda política questões mais amplas. os participantes políticos vinculam-se menos pelos laços flexíveis ou adaptáveis da razão do que pela doutrinação por intermédio da qual foram criados: pelos pais. Estou de acordo. No entanto. por urn lado. Poverty ofpower. mas significativamente menos incrementais do que hoje. como se observa tanto em políticos como em professores. muitas vezes. sem que eles jamais tivessem debatido a questão ou até mesmo tivessem compreendido à época a transformação que estava se processando.e esta burocratizaçáo invadiu sorrateiramente a vida da maioria dos cidadãos. de Shonfield. As obras Walden two. As mudanças incrementais acumulam-se. Uma última questão sobre política incrementai: Seria verdade. Se. mas sim a suplementação da análise incrementai com uma reflexão ampla. a empresa privada. é que a mudança política não deve ofender o consenso fundamental que compreende as regras do jogo e os outros valores básicos. menos vezeiros e mais reflexivos em sua consideração dessas matérias . não temos evidência sólida a seu respeito. O Estado na sociedade capitalista. enquanto os governos autoritários conseguem avançar a passos mais largos? Parece claro que os próprios sistemas autoritários em geral procedem por incrementos. a correção não significa a supressão ou o abandono da análise incrementai. porque eles são menos doutrinados. sem os quais se torna impossível existir um governo democrático não coercitivo. sim. Portanto. Nas sociedades contemporâneas. É fácil imaginar um corpo de cidadãos mais hábil que o nosso para lidar com as grandes questões. da mesma forma que a análise incrementai desconexa. os sistemas autoritários. Pequenos passos não transtornam o esquema democrático. na União Soviética. atribuindo efeitos em excesso a uma única causa. pelo menos às vezes. esta é uma objeção à política incrementai. de Fromm. grandes passos. alguns sistemas autoritários são relativamente bem-sucedidos em suprimir qualquer tipo de mudança política. por todas as razões arroladas anteriormente. particularmente. pelo menos mais uma variável: a de quão firme é a adesão de seus membros às várias causas. e o fenômeno ser algo semelhante a um círculo vicioso. mais abertos a possíveis formas alternativas de satisfazer suas carências. O hábito da análise. É demasiadamente simples. A razão mais comumente alegada para a incapacidade democrática de agir com vigor comparável. Para que uma comunidade 192 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise política se divida em formas politicamente perigosas . acontecem mais coisas que alcança a vista. na China (bem como o Holocausto e a recente destruição de cidades e o extermínio de grande parte da população no Camboja). A ascensão da grande empresa e a expansão do governo burocratizaram pesadamente .e. e o Grande Salto para o Futuro e a Revolução Cultural. apesar de a causaçáo vir de ambos os lados. como ilustram a abrupta coletivização da agricultura. não é demonstravelmente mais rápido do que nos EUA e pode até ser mais lento. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «193 . estimula o incrementalismo político. de Commoner. mesmo que não possamos prevê-los. a Constituição e outros fatores. Modem capitalism. seja ele incrementai ou não. num futuro bem distante. sobre suas orientações e possíveis características. de Skinner. O ritmo de mudança na União Soviética. tímida e conservadora. pela escola e pelas constantes propagandas que a mídia promove sobre o estilo de vida norte-americano (American way). de Rousseau. grandes e pequenos. de Miliband. por exemplo. preendente para muitos participantes do sistema. conforme é muitas vezes sugerido na literatura de ciência política. valores e percepções de seu próprio interesse. e eu o estou achando cada vez menos confiável. que as democracias se comprometem com mudanças somente por via de medidas incrementais. Uma teoria da justiça. ilustram a variedade de ingredientes necessários. temos de dar uma satisfação à objeção segundo a qual a análise incrementai simples. O medo e a liberdade. e o Contrato social. chegando assim a objetivos que sofreriam resistência efetiva. em tantas ocasiões equivalentes. Embora esse argumento possa ser válido. De volta à análise incrementai simples Ao voltar de nossa digressão à política incrementai. de Rawls. Mudanças importantes na política e no sistema político com freqüência acontecem de forma bem indireta e até sur. são capazes — aparentemente com mais freqüência do que os sistemas democráticos — de promover mudanças não incrementais.a vida moderna . Na verdade. ao que parece. que continua sendo necessária e útil. No entanto. Essa possibilidade obviamente levanta importantes questões de moralidade política.

com a conseqüência de que a tomada de decisão política revele certas características interessantes. ou com um mínimo de ajustes. seus ajustamentos mútuos de muitos tipos (dos quais a barganha é apenas um) hão de coordená-los até certo ponto como formuladores de políticas. de Platão. muitas delas precisam de um trabalho substancial de interpretação e tradução para terem significado prático . Elas não são sinópticas . O ajuste 194 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise mútuo entre as facções. que freqüentemente é tão complexa que escapa à competência de qualquer coordenador. e delas obtemos não uma conclusão definitiva mas novos insights . Algumas dessas análises libertadoras têm menos o efeito de dar-nos informações do que de despertar nossa consciência. talvez representem a análise profissional em sua forma mais proveitosa. Para as pess °as comprometidas com democracia. com freqüência começam com a alegação de que nem todos os interesses são representados por seus participantes e que os participantes não exercem influência proporcional ao número dos cidadãos em cujo nome atuam. mas criticas ou vitais. poucas questões são examinadas a fundo.nem mesmo as mais amplamente ambiciosas dentre elas: os diálogos. Não visam a contribuir para a formulação de políticas pela apuração dos prós e centras das alternativas propostas de decisão. se deve freqüentemente rnais ao ajustamento interpartidário do que ao esforço de coordenação central. muitas y ezes expressas como obj ecoes ao pluralismo.como algumas efetivamente acabam tendo para milhões de participantes na formulação de políticas.Essas análises têm alguns traços especialmente pertinentes. expressa-se como uma formulação fragmentada ou grandemente descentralizada de políticas. a menos ^ue se possa demonstrar que a decisão política mais centralizada represente um c °njunto mais completo de interesses e o faça de forma mais consistente com Princípios de igualdade democrática.17 Entre os vários tipos de análise que não pretendem ser sinópticos nem incrementais. apesar da fraqueza ou da ausência de uma coordenação central dos participantes. os dois encontram-se intimamente interligados em todos os sistemas políticos nacionais. mas até então não tínhamos conseguido tornar útil. Pode-se também imaginar ajustamento mútuo entre partes para uma formulação não incrementai de políticas. a questão do ajustamento mútuo entre Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «195 . Em muitos casos. O "ajustamento mútuo entre as partes" define precisamente um dos significados do "pluralismo". essas obras não nos oferecem uma base sólida para fazer escolhas políticas. Esses métodos libertam-nos de procedimentos tanto sinópticos quanto incrementais de análise. Essas intervenções modestas. Ajuste mútuo entre interesses sectários e pluralismo Alguns críticos do incrementalismo não conseguiram entender a distinção entre incrementalismo político e o que é denominado e analisado como ajustamento mútuo entre as partes em meu livro The intelligence ofdemocmcy. Muita coisa é omitida. Outra é que as políticas são influenciadas por um amplo espectro de participantes e interesses (comparativamente às que resultam de uma formulação mais centralizada). Uma é a de que as políticas são fruto de ajustamento mútuo. de Hobbes. É possível imaginar uma nação que pratique incrementalismo político sem qualquer ajustamento mútuo entre as partes.sobretudo poderosos fragmentos de compreensão. O estudo da questão "Por que Joãozinho não sabe ler" não é uma tentativa de sinopse nem de análise incrementai. a duras penas alcançada por nossos governos. Por não terem em vista explicitamente problemas de formulação de políticas. por direito. quiçá. ambos têm o efeito de reduzir as tarefas analíticas. e nisso reside seu grande impacto em nossas mentes. mas ignorávamos que sabíamos. na formulação de políticas. ou o Leviatã. Na realidade. É a análise de uma ou poucas questões ou variáveis centrais que são críticas às escolhas políticas. é mais fácil descrever as políticas como fatos do que como decisões. Além disso. Elas oferecem o tipo de contribuição que a pesquisa profissional está apta a prestar e deixam a maior parte da avaliação das propostas políticas nas mãos dos políticos e dos administradores. e o que sabemos. porquanto os muitos participantes atuarão por razões diversas. encontrado em graus variados em todos os sistemas políticos. seus ajustamentos mútuos alcançam uma coordenação superior. Mas elevam de modo considerável. a quem mais compete. é simplesmente uma tentativa de pôr às claras algumas informações ou de desenvolver algum entendimento essencial à boa formulação de políticas. de pesquisa. As objecoes ao ajuste mútuo entre as partes. Apenas afirma que a coordenação. Quem pode negar tamanha obviedade? Mas esta ^ão é uma objeção convincente contra o ajuste mútuo entre as partes. Em muitas circunstâncias. influenciam mutuamente uns aos outros (como sempre fazem). não o faz. semi-autônomos. Um terceiro traço é que a relação entre uma política e suas boas razões é obscura. fazê-la. isto é. Segundo uma quarta característica. Essa proposição não nega as falhas óbvias de coordenação que marcam o governo e são especialmente evidentes em Washington. traduzem uma tentativa de coordenação central. em que os vários participantes. Elas nos dizem o que sabemos. há um muito modesto que com freqüência oferece uma contribuição altamente valiosa para a formulação de políticas. o nível de sofisticação intelectual com que pensamos sobre política.

política e análise Ao confundir o ajuste mútuo entre as partes com o incrementalismo em suas várias formas. em algumas espécies de tomada Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «197 . não é uma coordenação analítica dirigida centralmente. ou °s participantes indiferentes. Esse fato levanta a possibilidade de que uma resposta estudada para as imperfeições existentes na formulação de políticas via ajuste mútuo entre as partes poderia exigir que se mudasse sua forma ou suas regras dominantes. Em ambos os casos. Os vários participantes de fato não representam a variedade de interesses e valores da população. em grande parte. Dividamos as questões políticas em duas categorias: aquelas relativas às questões políticas ordinárias. O que ele deveria ter dito é que o ajuste mútuo entre as partes é.de que o incrementalismo resolve os problemas pelo poder. há quem admita simplesmente q Ue a formulação mais centralizada de decisões represente um avanço. No caso extremo. o ajuste mútuo interpartes é fraco ou não acontece. Em primeiro lugar. parcialmente. Incrementalismo à parte. deixada a suas interações políticas recíprocas e. mas é a forma como a praticamos nos EUA. e aquelas que constituem as grandes questões pertinentes à estrutura fundamental da vida político-econômica.e fortemente fundado em doutrinação.18 Uma terceira objeção contra o ajuste mútuo interpartes acaba sendo uma objeção à forma particular que ele toma em muitos países. Os críticos do ajustamento mútuo interpartes às vezes parecem sucumbir a 196 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise uma lógica não mais cautelosa que a seguinte: não posso usar meu carro. pretensamente sinópticas. Embora freqüente. à "análise" em si. O "incrementalismo" designa os três tipos de análise discutidos antes — que são métodos mais modestos que os endossados por ele. sua importância. os participantes recorrem intensamente à persuasão para se influenciarem uns aos outros. Como as desigualdades no ajustamento mútuo entre as partes são muito grandes. O ajuste mútuo entre as partes atua sobre o primeiro conjunto. O tratamento político das grandes questões é governado por um elevado grau de homogeneidade de opinião . em seus aliados ou em seus simpatizantes. por isso. segundo argumentam os críticos. o incrementalismo desconexo) com as rudezas e as irracionalidades da "política" e equiparou suas formas mais convencionais de análise. Mas ele cometeu pelo menos dois erros. muitos ou todos podem vetá-la. uma substituição de política por análise.e historicamente tem sido. Não é simplesmente uma substituição de política por análise.um instrumento para proteger desigualdades historicamente herdadas. mostram nossa extrema dependência dela. Schultze associou incorretamente a análise incrementai (especificamente. As grandes questões incluem as que se referem à distribuição de renda e de riqueza. mas não incrementalismo. como seria se fosse idealizada por um coordenador suficientemente cerebral. sobre as questões ordinárias (ainda que com vícios de desigualdade na participação e tendências preocupantes de corporativismo). embora nenhum dos participantes possa iniciar uma mudança isoladamente. graças à homogeneidade de opinião (isto é. à ausência de uma competição de idéias). Como se tem observado com freqüência. É este tipo de análise — a análise parcial que visa a influenciar o ajuste mútuo — uma forma adequada de reunir informações e conhecimentos para a formutação de políticas? O conceito histórico da competição de idéias reconhece.de novo expressa comumente como uma objeção ao pluralismo . várias autoridades podem ser solicitadas a interagir — ou os padrões podem se formar de modo não intencional. porque te0i um pneu furado. de toda a "política". No ajuste mútuo entre as partes e na política e m geral. Forte autoridade central pode ser . e seus métodos os resolvem com o cérebro -. em torno de saber qual dos dois consegue lidar melhor com as formidáveis desigualdades políticas. eu acrescentaria. em todo caso. à distribuição do poder político e aos privilégios das empresas. até certo ponto. e não de uma coordenação centralmente analisada.isto é. compartilham interesses e valores dominantes. mas ainda assim são métodos de análise. Uma segunda objeção importante ao ajustamento mútuo interpartes . Já em relação às grandes questões. sua coordenação emerge dos efeitos políticos que os afetam reciprocamente. Isso não é essencial ao ajuste mútuo entre as partes.as partes versus as formas mais centrais de formulação de políticas gira. portanto. Charles L. é melhor vendê-lo. nos tribunais Clv is. a política é estabelecida por uma classe dirigente com aparência de diversidade pluralista. o segundo erro de Schultze consiste em deixar escapar o significado dos componentes analíticos do ajustamento mútuo interpartes e > na verdade. pelo rftenos vagamente. Em vez disso. eles estão constantemente envolvidos em análises que visam a descortinar fundamentos para converter seus adversários políticos. Acho difícil negar que há um grande teor de verdade nessa crítica. Trata-se de uma forma em que. Os procedimentos adversários. isto é. ele obteria uma vitória fácil em seu ataque ao incrementalismo. essa opinião é simplesmente ingênua. A coordenação de participantes é. o incrementalismo analítico é análise.é de que ele é fraudulento. e suas relações recíprocas desmentem os que afirmam encontrar no pluralismo uma competição salutar de idéias. em vez de tentar suprimi-la. as grandes questões simplesmente não são incluídas na agenda. Seus padrões de interação podem ser deliberados . em caso após caso . até mesmo nos EUA.19 Se conseguisse sustentar sua idéia .

ao conceito de "inteligência" do ajuste mútuo entre as partes. em muitas circunstâncias. com o ceticismo em torno do Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 199 . Nem sempre é necessário entender o problema social para aliviá-lo . vêm mostrando. Eu até ach que a análise parcial é o ingrediente analítico mais característico e também o mai produtivo à política. A formulação convencionalmente sinóptica ou "científica" de políticas acaba se revelando definitivamente não consistente com a ciência. Sempre pensei que. ainda mais quando esta é. de Kuhn. Michael Polanyi. mas são métodos. apenas uma análise grosseiramente incompleta. objeçóes conclusivas ao ideal sinóptico. e de seu conceito de eficiência-X.23 Até as "revoluções" científicas". Ainda me parece quase óbvio que os problemas complexos não possam ser analisados em sua totalidade. Essas possibilidades são percebidas. na política incrementai e no ajustamento mútuo interpartes. Se o jogo de "cara ou coroa" permite resolver melhor alguns problemas do que podem as tentativas.22 Mais significativos ainda para os céticos do incrementalismo e do ajuste mútuo entre as partes são nossos novos insights a respeito de como a ciência funciona. O artigo original da Public Administration Review (PAR) foi reimpresso em aproximadamente quarenta antologias. se bem que com outros nomes. quando há total carência de informações).24 Em vez de querer estimular diferentes tentativas de questionar a utilidade da análise incrementai e do ajustamento mútuo entre as partes. conforme parece insinuar Schultze. veio a ter um lugar tão proeminente na literatura sobre formulação de políticas.20 Finalmente. elas aparecem no pensamento maoísta. de estratégias para uma parcialidade competente. portanto. em conseqüência de uma nova linha de desenvolvimento. fúteis.de decisão. entre outros. mas ainda largamente negligenciado. Lakatos e Kuhn. Estas expectativas mostraram-se totalmente ilusórias. com sua ênfase na obtenção do crescimento econômico. agora brotaram da tradição da ciência econômica ortodoxa. Alguns de meus colegas me dizem que não entendem como. em suas várias formas. Isso me levou a examinar a análise de políticas como um processo social em si mesmo. quando muito. não pelo ajuste afinado do desenvolvimento via cúpula. e em outros tratados liberais que versam a respeito de uma competição de idéias associada à educação política via participação política. um mecanismo para controlar a autoridade central. Toda contribuição que os grupos de interesse dão à formulação de políticas. que inclui tanto Montesquieu como os fundadores da república norte-americana). Suas reconsiderações de como se pratica a ciência são. são realizações de incrementalistas parciais. creio. de John Stuart Mill. Pós-escrito Jamais compreendi bem por que o incrementalismo. então não constitui surpresa que várias formas de interação social possam às vezes lidar melhor com problemas do que pode a análise. e não. inicialmente eu tinha a esperança de que o artigo da PAR e as publicações subseqüentes estimulassem os colegas a tentar articular outras estratégias que evitam a aspiração impossível da sinopse. elaborada por Harvey Leibenstein. como tem sido historicamente. incluindo a análise parcial. novos ou relembrados. eles a fazem mediante a análise parcial. não limitado ao que vai na cabeça do analista e. mas pelo acionamento amplo da inteligência e dos incentivos mediante a fragmentação de responsabilidades e a acumulação de ganhos incrementais crescentes. mas com um pouco menos de incompetência) pelas "resultantes" de interações do que pelas "decisões" de alguém que entende do problema em mãos. presente em meu trabalho sobre lf icrementalismo e ajuste mútuo entre as partes. embora algum 198 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise ropósito se tenha servido com o esclarecimento das estratégias incrementais de nálise e formulação de políticas. em seu trabalho científico. portanto. mas não inteiramente elaboradas. De forma mais surpreendente. em grande parte. A formulação de políticas pode se tornar mais competente ' medida que se tenta compreender de forma mais completa como a análise parcial poderia ser aprimorada e não restringida. fazê-lo representava para mim apenas acresentar um toque de articulação e organização às idéias que já circulavam amlarnente. formular mais precisamente o incrementalismo desconexo corno essa estratégia e modelar o ajuste mútuo entre as partes como mecanismo de "racionalidade" social. para elevar o nível de informação e racionalidade a influir nas decisões. ou se eu efetivamente concilio a visão benigna de pluralismo. eu gostaria de evocar as possibilidades ainda pouco exploradas da formulação inteligente e democraticamente responsável de políticas que existem nas combinações mais refinadas da análise incrementai (em todas as suas três formas). que as próprias comunidades científicas caracteristicamente praticam tanto o incrementalismo como o ajuste mútuo interpartes.um fato simples. e que precisemos. na obra Representative government.21 Os mesmos insights. Também não entendi bem a freqüência com que se resiste à análise •jicremental como norma. de analisar o que não é analisável (ou tentativas vãs de análise. Também imaginei que era útil elaborar as formas em que os problemas sociais muitas vezes podem antes ser encarados (não bem. Pensei que havia me aventurado em território estranho a todos os cientistas sociais e administradores somente quando assinalei que a fragmentação da formulação de políticas e a conseqüente interação política entre os muitos participantes não são apenas métodos para dobrar o poder (como têm sido vistos numa lonea tradição de pensamento.

limitação da análise a umas poucas propostas. a meta e os valores incidentais pertinentes à decisão política a ser feita. 5. O único aprofundamento significativo da idéia do incrementalismo que poderia reivindicar para mim nesse meio tempo é a tentativa de colocar o incrementalismo. Analisar todas as possíveis conseqüências importantes de cada proposta política considerada. 1959). acabamos. Tenho apenas uma compreensão limitada sobre os conceitos discutidos aqui.: Ballinger. Notas 1. David R. na história intelectual. que foi subseqüentemente revisto e transformado nos capítulos 19 e 23 de meu livro Política e mercados: os sistemas políticos e econômicos do mundo. 6. Em ambas as fases ou etapas. BORNSTEIN. Economicplanning. Agradeço a James W. nunca existe última palavra. 1965). No artigo de há vinte anos. ex-diretor executivo da revista. H. espero sempre chegar a algum sucesso satisfatório. Se nos opomos a ceder-lhes em relação ao que acreditamos. as questões políticas que entram na agenda política. que raramente entram na agenda. Yehezkel. Especificamente. A strategy ofdecision. muitas vezes. A que se somam todas as complicações da análise axiológica que decorrem do caráter evasivo dos valores e de sua resistência à verificação "científica". 1957. 12. bem como o ajuste mútuo entre as partes. Quarterly Journal of Economics. em David Braybrooke e Lindblom. b. incluindo junto à extensa discussão uma análise de certos problemas tomados do discurso filosófico. SIMON. 8. o que não funciona (se bem que persista). Models ofman. Para um incrementalista desconexo. 198. Identificar e organizar. nas assim chamadas democracias ocidentais. embora prefira negar essa interpretação. 9. Tenho agora a oportunidade de agradecer a William B. 27. são os seguintes os passos convencionais. rompimento de gargalo. Ver o capítulo: Sociology of planning: Thougth and social interaction. cap. New York: John Wiley. Shore.o que de vez em quando tenho sido convidado a fazer. c. 19. assim. a sinopse chamava-se método da "raiz" (em oposição ao método da "ramescência". Cambridge. a. em The intelligence ofdemocracy (New York: Free Press. De qualquer modo. A única coisa que acho errada em relação às duas etapas é sua ordem. Herbert A. "A behavioral model of rational choice". 1968. 1975. entre outros. 7. procurei por mecanismos semi-ocultos. com os refinamentos ade' quados para lidar com probabilidades: 3. v. as pressões e as influências sutis dos colegas de academia são poderosas no desenvolvimento do ensino e dos trabalhos acadêmicos de um pesquisador. Mass. Tendo me ocupado por alguns anos com política e mercados. um título que talvez tenha contribuído tanto quanto o próprio conteúdo para a atenção que o artigo recebeu. expresso em meu trabalho mais recente intitulado Política e mercados e sua ênfase sobre uma cidadania doutrinada e a influência e poder político desproporcionais que os negócios exercem sobre a política. 10. também explicitei o incrementalismo desconexo em mais detalhe. Temo que tenha me tornado mais ousado somente com a idade. É verdade que os estudos anteriores enfatizam o que funciona (mesmo que mal) na política. cap. mostrando que ele se ajusta a um modelo semi-implícito de "boa" organização social de larga circulação e é contestado por outro. os estratagemas mais conhecidos incluem formas como tentativas de acerto e erro. por ter intitulado meu artigo de 1959 com os termos "The science oi muddling through" (Public Administratwn Review. SIMON. que era outro termo para incrementalismo). Fesler.pluralismo. 1955. Também desenvolvi a correspondente análise do ajuste mútuo entre as partes. o pluralismo é fraco a ponto de ser invisível. e os mais recentes. 1963). Nos anos intermédios. direcionado meu interesse para a pesquisa mais extensa do incrementalismo. Pauly por seus bons comentários a uma versão anterior. 14.25 "Com ou sem muito esforço ou planejamento". DROR. A título de ilustração. quase inconscientemente. Amitai. 1979. Além disso. Public Administration Review. v. 69. mas flagrantemente adernada. East and West. Public policymaking reexamined. dar mais atenção à monitorizaçáo de políticas com o objetivo de obter feedback e correção. Escolher a proposta política cujas conseqüências se identificam melhor com o 4 passo a. Rio: Zahar. Morris (Ed. rotinização de decisões e recurso à decisão em situações de crise. v. Feb. Mayhew e Edward W. p. Identificar todas as importantes propostas políticas que poderão realizar os valores. em relação coerente. uma alternativa para o incrementalismo praticado é o incrementalismo mais competente: por exemplo. e esta não pretende ser a "última palavra sobre incrementalismo" . E de forma mais completa em Braybrooke e Lindblom. 2. Herbert A. Thestrategy ofdecision (New York: Free Press. voltei agora ao estudo do conhecimento e da análise para a formulação de políticas e outras formas de solução de problemas sociais.. e sua formulação decisória é de fato pluralística. Quanto às grandes questões. Estou enganando a mim mesmo ao acreditar que segui uma linha consistente de pensamento? Como já observei. d. ETZIONI. são quase inteiramente questões secundárias. 200 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «201 . 1967. 5. San Francisco: Chandler.). Mixed-scanning. cedendo naquilo que decidimos estudar. havendo.

Mike Dennis estudou sob a orientação do professor A. The two faces of power. O objetivo deste breve comentário é rever esses artigos de Lindblom com a finalidade de: a) identificar os principais pressupostos latentes que sustentam os insights de Lindblom e mostrar como esses pressupostos subentendidos levaram a busca teórica a um beco sem saída. Charles E. Dennis* Desde o final da década de 1950. 1974. Mass. 23.ver também MITROFF. diretor de pesquisa e analista de orçamento público.). 15 e 17. LAKATOS. durante mais ou menos quarenta anos. X-eficiency. Minerva. LEIBENSTEIN. em Los Angeles. os cientistas sociais vêm concentrando esforços sistemáticos de análise e elaboração teórica para determinar como se formula políticas. em Florianópolis. 1962. passim. 1966. que Schultze demonstra apreço elevado. 1979. Princeton. ilustrada pelo economista profissional ou pelo analista de sistemas. BACHRACH. POLANYI. 20. 1962. Todd R. SCHULTZE. com a criação de parcerias colaborativas com outras entidades do setor privado. sobretudo em seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. o ajustamento mútuo interpartes e a análise parcial . Alvin G. COHEN."o partidário da eficiência" interessado em pesquisa. Esta afirmação estou disposto a reivindicar a mim. 18. apesar das óbvias debilidades da monitoração dos resultados para fins de feedback e correção que marcam a maio parte da formulação incrementai de políticas. Ver Política e mercados. New York: Elsevier. Vinte anos mais tarde. p. Mais desenvolvido em: LINDBLOM. New York: Basic Books. cap. Peter. 17. v. quer públicas ou privadas. MUSGRAVE. Apr. Alan (Ed. Dez. Albert O.13. Cristicism and the growth ofknowledge. p. Para um estudo empírico e detalhado sobre o incrementalismo. Mas é apenas a esta categoria muito especial de. 56. Comentário Além da "raiz" e da "ramescência": por uma nova ciência para a formulação de políticas públicas Charles M. D. Jun. 21. Charles E. Charles L. cap. 3. New Haven: Yale University Press. policy-making: Some converging views". C. Behavioral Sience.1970. Brasília: Editora Universidade de Brasília.especialmente sobre a última . 1975. Muddling thwugb 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 203 202 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Formado em Ciência Política. KUHN. e lecionou administração pública na University of Southern Califórnia (USC) e na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). The politics and economia ofpublic spending. visando ao desenvolvimento de sistemas sociais multicêntricos com o uso de verbas e técnicas diversas de participação do cidadão nos processos orçamentários e.1 b) reformular o empreendimento teórico sobre uma base alternativa de ciência social. p. research and development. Ver: HIRSCHMAN. ver uma discussão esclarecedora. público e sem fim lucrativo. * Charles M. The republic of science. 1968. Cambridge. na USC. Desenvolvido com mais detalhes em Política e mercados. Cambridge: Cambridge University Press. v. "Economic development. 24. Washington. 1965 p. 19-29. 25. The coming crisis of Western sociology. além da capacidade intelectual. gerente de contratos em programas de saúde. 1976. New York: Basic Books. Nessa posição. G. The subjective side of science. e o emprego da tecnologia de computação e telecomunicação. na Public Administration Review (LINDBLOM. out. analista orçamentário numa repartição central de orçamento. para a resolução de problemas complexos. Lindblom (1979) retomou seu trabalho pioneiro com a finalidade de refinar seus argumentos. Imre. Enter Plato. I. no processo de formulação de políticas públicas em governos municipais. parte V 15. 16. Sobre a consciência como uma das duas formas de conhecer. 70. publicado pela primeira vez no início de 1959. partidário. lan. A estrutura das revoluções científicas. em: GOULDNER. A título de introdução. A partir de 1983.). LINDBLOM. Tem alguns de seus estudos publicados nas revistas Administration ó1 Society e National Tax Journal. 1981. Ramos e auxiliou-o na preparação do livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. e c) delinear os parâmetros de uma nova ciência para a formulação de políticas com base nas obras de Alberto G. NJ: Princeton University Press. Lindblom "The science of muddling through". 1962. foi o diretor financeiro e o controlador do município-cidade de Santa Mônica. concebeu e implementou sistemas de alocação e administração de recursos.. Thomas S. 14. Em LAPORTE.. Para um enunciado mais completo das razões. 19. Usable knowledge. Usable knowledge. Pode-se encontrar a origem desses esforços no artigo seminal de Charles E. Morton S. Schultze e eu concordamos pelo menos em torno de alguns benefícios que se pode ter com um tipo de participante parcial . Lindblom e Cohen.: Brookings. BARATZ. Organizedsocial complexity. que me alertou cedo sobre a importância dos incentivos. 267-272. Também seu Beyond economic man. Califórnia. 491-495. ver: LINDBLOM. Allocative efEciency vs. (Mike) Dennis participou. O processo de decisão política.: Harvard University Press. Harvey. (Ed. ultimamente. 22. Ramos. nos Estados Unidos. 56 American Political Science Review. 1978. Michael. São Paulo: Perspectiva. 1978). Charles E. diretor de orçamento numa entidade de saúde mental e consultor financeiro do setor privado junto a vários órgãos públicos. Minha própria reflexão é devida a Albert O. tendo exercido diversos papéis em várias arenas políticas: planejador urbano. 1970. David K. American Economic Review. Hirschman. tem mestrado em Administração Pública pela University of Califórnia Los Angeles (Ucla) e doutoramento incompleto em Administração Pública.

] Por isso. e c) não há uma teoria empírica confiável que possa informar ao formulador de políticas qual seria a proposta política mais útil para o alcance dos valores e dos objetivos almejados. em termos do quanto elas se aproximam daquilo que os representantes e os observadores do processo político.] Se a concordância direta sobre uma proposta política (o critério de uma "boa" política) parece ser um sucedâneo fraco para testá-la frente a seus objetivos. Lindblom. em sua maioria. Lindblom não só rejeitou a racionalidade substantiva. raciocina que o modelo da raiz é simplesmente inatingível. eu as uso neste comentário com o intuito de simbolizar o quanto Lindblom estava aparentemente inconsciente dos pressupostos latentes que tanto influenciaram seu trabalho nessa área.. necessariamente. Para fins da presente análise. e este consenso continua sendo possível. e o quanto ele se empenhava em articular questões de grande complexidade recorrendo a conceitos ou a noções assaz simplistas. Esses padrões não derivam e não dependem da opinião da maioria ou do resultado da interação entre interesses divergentes. mas também com valores e objetivos conflitantes. não é irracional o administrador que defende como sendo boa uma certa proposta política. Diante desses problemas aflitivos. Segundo o método das sucessivas comparações limitadas. A racionalidade funcional é necessária para o emprego eficiente e eficaz dos recursos. Embora. concordam que seja a "melhor" política. Lindblom comete esse erro fundamental. p. porém. Portanto. Lindblom argumenta: Qual será então o teste de uma "boa" política? Para o método da raiz não existe teste. devemos considerar a racionalidade sob duas perspectivas: uma substantiva e uma funcional. ao equiparar a racionalidade com aquilo que funciona na prática. mediante a mera remodelação dos contextos e dos processos institucionais. não haverá padrão de "correto". mas também reduziu seu conceito de racionalidade funcional a uma mera sombra da mesma. que é moldado e limitado pelos modos de pensar prescritos e entranhados nas estruturas políticas e sociais específicas. num importante sentido.. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 205 . decorrem de suas condições históricas particulares. 204). porque: a) o formulador de políticas defronta-se não só com a busca de valores c objetivos impossíveis de serem conhecidos. ele tenha deixado de referir-se aos dois modelos de formulação de políticas com as palavras "raiz" e "ramescência". mesmo que não haja acordo sobre valores [. b) é impossível a ele saber como avaliar ou ponderar esses valores e objetivos. deve-se lembrar que os próprios objetivos somente têm validade quando são escolhidos de forma consensual [.. de 1959 1979. Eles são verdadeiros e auto-evidentes quando a pessoa se liberta das restrições que. Define-se a racionalidade substantiva como o processo de estudo ordenado e de identificação dos padrões de ordenamento da vida humana associada que são auto-evidentes ao indivíduo. independentemente das estruturas políticas e sociais específicas em cujo seio o estudante tenha de operar. bem como todas as possíveis propostas políticas ou os fluxos de meios-e-fins que possam levar à concretização desses valores e objetivos.Pressupostos subentendidos na ciência da decisão incrementai Não é possível compreender como os artigos de Lindblom. mas não é capaz de especificar para o que ela é boa (1959. em seu artigo de 1979. p. 207). define-se a racionalidade funcional como o estudo sistemático. Lindblom conclui então que o formulador de políticas deve — e de fato assim o faz — orientar-se pelo modelo da ramescência de formulação de políticas. o "é" torna-se determinante daquilo que "deve ser". Em lugar nenhum encontram-se estratégias e métodos para aprimorar decisões funcionalmente racionais. Quando. O modelo da raiz exige que o formulador de políticas primeiramente identifique os valores e os objetivos que constituem o objeto de interesse próprio ao 204 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise campo de atuação da repartição ou da estrutura política e social em que se deve tomar a decisão. o formulador de políticas seleciona a proposta ou as propostas políticas que permitem maximizar a realização dos valores e dos objetivos pretendidos. Não havendo concordância sobre objetivos. políticos e sociais de formulação das decisões. Lindblom começa apresentando dois modelos de formulação de políticas: o modelo "racional-compreensivo (da raiz)" e o modelo das "sucessivas comparações limitadas (da ramescência ou muddling througti)" (1978. o teste consiste no consenso obtido em torno de uma proposta política. definiram e ao mesmo tempo limitaram o escopo dos estudos subseqüen tes a respeito do desenvolvimento da teoria que trata da formulação de políticas sem que se examine os principais pressupostos latentes sobre os quais sua obra se alicerça. se rejeita ou se confunde e funde a racionalidade substantiva com a racionalidade funcional. no entanto. Em seguida.. a fim de que se possa alcançar os resultados desejados no interior dessas estruturas políticas e sociais. em que de forma simples ele compara marginalmente as propostas políticas competitivas. Conceito de racionalidade Tomemos inicialmente o conceito de racionalidade. Entretanto.

no qual propõe que o processo de formulação de políticas deve distinguir entre a racionalidade prática (isto é. mais administráveis. ". como a intuição. o qual inclui não só a noção de uma "metaformulação de políticas". 1968) apresentar o que chamou de "modelo ótimo de formulação de políticas".[Tjanto a metodologia quantitativa como o incrementalismo desconexo estão recorrentemente presentes nas Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 207 . das sucessivas comparações limitadas ou do incrementalismo e suas variações). Deve-se preferir o modelo da ramescência porque ele permite. Assim. Entretanto. que o forrnulador de políticas simplifique o problema complexo: primeiramente. Entretanto. quando se viu surgir °s grupos de interesse e a política tecnocrática. mas também cria espaço para "fatores extra-racionais". racionalcompreensivo). Na tentativa de aproximar-se ainda mais do modelo de Lindblom. técnica).Sistema democrático à guisa de mercado Lindblom argumenta adiante que não só o modelo da raiz é inatingível mas que se deve dar preferência ao modelo da ramescência. e c) o formulador de políticas terá mais capacidade de testar a eficácia das políticas anteriores e de remediar os erros políticos cometidos no passado. de fato. por trás desses argumentos de Lindblom se esconde seu segundo pressuposto latente fundamental. Lindblom reconheceu que estabelecera uma conexão íntima entre a formulação incrementai de políticas e a forma pela qual os regimes democráticos praticam a política incrementai. por exemplo-' a) a negação da racionalidade substantiva. as outras possíveis conseqüências das propostas alternativas devem ser ignoradas. política). porquanto ela ajuda a manter o consenso amplo em torno do valor da continuidade dessa mesma estrutura política e social. o formulador de políticas sente-se mais seguro de que as novas mudanças incrementais irão produzir os efeitos desejados. de acordo com o qual existe.com base em seu respectivo modelo incrementai de formulação de políticas — depende de modos de pensar a respeito da matéria política dominados por pressupostos que são necessários e alimentados por uma economia tocada a mercado..1 Mas ele não avançou o bastante. inerente em todas as estratégias de tomada de decisão. e reconhece que a mera concordância sobre a "melhor" proposta política pode ser significativamente influenciada pelo poder diferenciado daqueles que têm a chance de participar no processo de consenso.proporciona o melhor resultado para o indivíduo e para a sociedade. a saber: o incrementalismo e as várias técnicas de racionalismo calculado (conhecidas como "metodologia"). e dessa forma aproximar-se mais do modelo da raiz (isto é. Ele conclui que nem o incrementalismo nem a metodologia são adequadamente consistentes com os fatos históricos. os artigos definiram e limitaram o escopo de toda a investigação teórica subseqüente sobre formulação de políticas apenas ao modo de se proceder para superar o modelo da ramescência (isto é. Gershuny (1978) sugere um modelo de "sondagem mista iterativa" para a formulação de políticas. especialmente quando a questão política em jogo diz respeito a um problema complexo. b) reduz-se a necessidade de grandes avanços políticos porque sempre haverá oportunidade para outras mudanças incrementais. necessária à determinação da estratégia de decisão apropriada à situação que se apresente. Mais tarde. b) a crença de que a livre interação entre os participantes do processo — cada qual perseguindo seu auto-interesse .. uma estrutura política e social particular em que se valoriza a mudança política incrementai. e os dois também não são úteis como modelos objetivos para a formulação de políticas. depois. porque: a) ao dar continuidade a seqüências anteriores de mudanças incrementais. em 1979. Em conseqüência disso. em vez do recurso a mudanças políticas descontínuas e fundamentais. na formulação de políticas. e c) os interesses devem ser medidos e ponderados em termos quantitativos. em que a mudança do contexto institucional de formulação de políticas serve para trazer vários conjuntos de valores à consideração do processo de formulação de políticas. de duas formas. Lindblom sugere que se deve preferir o uso das sucessivas mudanças incrementais. vemos Dror (1964. porque as mudanças políticas incrementais devem ser preferidas às não-incrementais na medida em que elas ajudam a garantir a estabilidade do sistema de formulação de políticas e produzem resultados políticos mais previsíveis e. como explicam Sternberg (1989) e Saasa (1985). Sternberg observa que esta busca de modelos para a formulação de políticas aconteceu no período posterior à II Guerra Mundial. Etzioni (1967) introduz sua estratégia de abordagem mista para a formulação de políticas. e a racionalidade da "metaformulação de políticas". Além do mais. (isto é. Afirma Lindblom que essas estratégias de simplificação não prejudicam o processo de formulação de políticas. varre-se o espectro das propostas políticas para identificar aquelas que parecem promissoras e podem então ser submetidas a análises adicionais). que promoveram cada qual seus próprios paradigmas para a formulação de decisões. portanto. a qual concilia as vantagens dos modelos da raiz e da ramescência (isto é. 206 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise gncurralamento teórico Esses dois pressupostos latentes permaneceram em grande parte sem articulação nos artigos de Lindblom. a comparação entre propostas alternativas limita-se apenas às propostas políticas que diferem pouco em relação às políticas vigentes. a insistência em simplesmente seguir esse caminho para desenvolver um modelo de formulação de políticas tem levado a um encurralamento teórico. Uma explicitação cabal requer que se reconheça que a política incrementai praticada pelos regimes democráticos . como.

Essas conjeturas a respeito das possibilidades objetivas provêm do que Ramos chama de participação num processo de contextualismo dialético: Pressupostos fundamentais da ciência social Em sua análise e crítica às teorias da modernização e do desenvolvimento. mas conjeturas cuja imperiosidade pode ser demonstrada por um conhecimento positivo e controlável dos acontecimentos..] os formuladores de políticas devem ver com horizontes mais largos o caráter historicamente circunscrito de todas as convenções celebradas.. enquanto praticada por um cientista social espectador.. pois as condições de desenvolvimento societário desses países não condizem com as condições requeridas para a implementação efetiva dessas duas estratégias.] A burocracia. p.. Vendo para onde nos levaram os pressupostos fundamentais da teoria TV.. Saasa conclui que "[.. com vistas a contribuir para a participação humana na construção da história e para a transformação consciente das sociedades contemporâneas" (1970. Para sair desse encurralamento teórico. o incrernentalismo preenche a lacuna deixada por nossa incapacidade de atingir o ideal racional-compreensivo. e reorientar a busca teórica em torno de dois pressupostos alternativos: o de que a racionalidade substantiva oferece a fundamentação necessária à ciência da formulação de políticas.] para se obter um modelo geral de formulação de políticas. mas representa uma possibilidade objetiva (l970. b) a interação entre a escolha humana e as possibilidades objetivas inerentes no momento leva ao que aconteceu e ao que acontecerá.estruturas que os tornam possíveis. em virtude das circunstâncias e das estruturas sociais e políticas específicas. p.. e o de que o mercado é apenas um entre os vários enclaves societários que podem prover um marco conceituai e institucional para a formulação de políticas. para a realização daquilo que irá necessariamente acontecer]. talvez se necessite de uma síntese teórica dos pressupostos de vários modelos" (1985. Ramos. que seja aplicável a todos os casos. essas condições requeridas simplesmente não existem... 38). c) a possibilidade é meramente uma ilusão devida à nossa atual falta de conhecimento.] [A] teoria P — ao admitir que não há causas absolutamente necessárias e que as escolhas humanas estão sempre em interação com fatores objetivos para que se produzam os acontecimentos . De maneira semelhante. temos de primeiramente pesquisar mais a fundo o que estou chamando de nível dos pressupostos fundamentais que se referem aos alicerces da própria ciência social. até certo ponto.] o horizonte de suas possibilidades. O incrernentalismo requer que as políticas vigentes sejam aceitáveis em geral aos formuladores de políticas e aos cidadãos. A teoria /V" postula que: a) tudo o que aconteceu ou acontecerá resulta necessariamente do jogo entre causas absolutamente necessárias. Conforme argumenta Sternberg. mas. enquanto tipo ideal. e d) a tarefa da ciência social.. p. Os dois têm funcionado. consiste em descobrir no momento presente "[. Entretanto. a solução para esse beco sem saída consiste em que "[. para fazer essa transição. que sustentam os artigos de Lindblom.. como pressupostos fundamentais da ciência social. e c) a tarefa da ciência social. As elaborações teóricas de Lindblom a respeito da formulação incrementai de políticas recaem claramente no terreno da teoria N. Nos países em desenvolvimento. consiste em "[. não refletem "nossa ignorância ou conhecimento incompleto" [Weber] dos fatos [. p. a teoria P postula que: a) o que aconteceu é apenas uma entre muitas possibilidades objetivas que poderiam ter acontecido. antes. teoria Af e teoria P. eles estão intimamente associados com a história" (1989. com a melhor forma de chegar mais próximo do conhecimento sinóptico inatingível. p. Para Lindblom. 75). Saasa argumenta que nem a estratégia incrementalista nem a racional-compreensiva são úteis aos países em desenvolvimento. precisamos rejeitar os dois pressupostos latentes. por ele. enquanto praticada por um cientista social participante. que a natureza dos problemas em questão seja estável ao longo de um período extenso de tempo e que os meios necessários à solução dos problemas sejam providos de forma relativamente contínua. 208 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise [. tentemos tomar a teoria P como fundamento para nossos pressupostos latentes alternativos. O modelo racional-compreensivo exige que haja informações adequadas prontamente disponíveis e que a transformação contínua dos valores e das metas subjacentes a uma sociedade não seja muito acelerada. É disso que vamos tratar agora. 38). define "possibilidades objetivas" — expressão cunhada por Max Weber — com os seguintes termos: As possibilidades objetivas são na verdade conjeturas. Dessa forma. b) é possível o conhecimento sinóptico das causas necessárias. Ramos (1970) traça as características ideal-típicas das assim chamadas.] determinar os pré-requisitos ou requisitos para a sua realização [isto é. 29). não é algo que tenha de acontecer "necessariamente". 75-76). e reconhecer que a própria escolha dos acordos a celebrar é matéria de debate e reflexão" (1989 p. mais uma vez. 318).garante que a nossa compreensão Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 209 . com base naquilo que já aconteceu" (1970.. Ele não se preocupa tanto com a noção das possibilidades objetivas da teoria P.

a saber: o paradigma paraeconômico e a delimitação organizacional (isto é. a teoria da delimitação dos sistemas sociais). Dessa forma. 121). critérios substantivos múltiplos de vida pessoal e uma variedade de designs para relações interpessoais. Em terceiro lugar. ou o contextualismo dialético. Prescrição Economia Isolado o E ü o S h TI 3 O 5' sr Com as ferramentas do conceito de "possibilidades objetivas" e do processo de "contextualismo dialético".. [. numa série de conjeturas que são "tentadas.] um modelo multidimensional para a análise e o design de sistemas sociais. alteradas e tentadas em suas formas alteradas e novamente alteradas. p. visando a definir um novo escopo de pesquisa para a teoria que trata da formulação de políticas. em outras palavras. nesse espaço ele basicamente trabalha para a ordenação de sua existência de acordo com suas necessidades de realização pessoal.] Em primeiro lugar.. isto é.da realidade é sempre limitada por restrições contextuais. onde há descontinuidades de vários tipos. mas podemos obter algum entendimento a seu respeito a partir de excertos da explanação oferecida pelo próprio Ramos: No mundo social visualizado pelo paradigma há espaços sem prescrições impostas para a produção e a realização individual [. •U •2 Ô o Uma nova ciência para a formulação de políticas O foco de atenção da nova ciência para a formulação de políticas procura identificar. mas limitado e regulamentado" (RAMOS. 1981. o indivíduo que tem acesso a espaços sociais alternativos não se vê forçado a conformar-se inteiramente ao sistema de preço de mercado" (RAMOS. ela depende necessariamente de tentativas e erros e ganha mais precisão mediante urna espécie de dialética de participação e retraimento. Horda Ausência de normas Anomia PARADIGMA PARAECONÔMICO Foge ao escopo deste comentário descrever detalhadamente as dimensões do paradigma. p. As dimensões desse modelo são apresentadas no seguinte diagrama:2 210* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .] [o] paradigma paraeconômico parte do pressuposto de que aqui o mercado é um enclave em uma realidade social multicêntrica. mediante o processo do contextualismo dialético. Mas sobre que bases devemos identificar uma possibilidade objetiva? Aqui... novamente. tentando uma mudança aqui e um sistema acolá".. onde o mercado é considerado um enclave social legítimo e necessário. a teoria P. e assim por diante". 47-48). nessa realidade social o indivíduo apenas acidentalmente é um maximizador de utilidades. "[. estamos preparados para aplicar um entendimento de teoria P à ciência social. as possibilidades objetivas inerentes nas circunstâncias dadas e implementar as que nos aproximam mais de uma forma de vida que represente a realização concreta dos padrões substantivos de ordenamento da vida humana associada.. 1970. "num vaivém entre o concreto e o abstrato. Em segundo lugar. 1981. Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «211 Identificação das possibilidades objetivas: paradigma paraeconômico Ramos define o paradigma paraeconômico como um modelo ideal-tipico. 121-123). um escopo de pesquisa construído em pressupostos latentes alternativos. ou. p. supõe que a compreensão da realidade exige uma relativa participação na mesma (RAMOS. Ramos oferece as ferramentas apropriadas.

conclui que a redistribuição de r 'queza que visa a ensejar que os atuais participantes do mercado se afastem ate 212 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai '213 . embora verdadeiramente integrativos. mas também cenários sociais adequados a Assim. Se. com um conjunto selecionado de possibilidades objetivas à sua disposição. numa ponta. Por exemplo. 121). Ramos deu início a este trabalho. das políticas públicas. examinei as demandas conflitantes existentes nos EUA em torno da eficiência. que. onde o homem se engaja em tipos claramente diferentes. e assim o levara a um beco sem saída. Da mesma forma que Lindblom unidimensionalizara o empreendimento teórico a respeito de como se formula políticas. em vez de destruírem. cognição (por exemplo. o formulador de políticas da "nova ciência" se dirige então para o processo de implementação. uma compreensão plena das diferenças características. Para superar Lindblom. que. na outra. à análise política compreensiva.3 por outro. por um lado. tempo. e uma terceira dimensão de ações. mas ainda há muito o que fazer. uma estratégia alternativa afigurar-se-lhe-á como possível. contribuam favoravelmente para a realização pessoal. 1979). Ramos oferece orientações ao formulador de políticas da "nova ciência" na forma de uma teoria de delimitação dos sistemas sociais e de uma lei de requisitos adequados. de atividades substantivas. econômica e ambiental da sociedade). a lei dos requisitos adequados estabelece que a variedade de sistemas sociais é qualificação essencial para qualquer sociedade sensível às necessidades básicas de realização de seus membros. Este nos amarrou a um entendimento unidimensional de formulação de políticas num eixo instrumentalmente racional que se estende do incrementalismo. sociais e econômicas concretas. como os conceitos de tamanho. e a queles cujo controle sobre o poder produtivo pessoal é menor que seu próprio Poder produtivo pessoal. mas em grande parte não resolvidas. portanto. e que cada um desses sistemas sociais determina seus próprios requisitos de planejamento (p. investido com o poder de formular e pôr em prática políticas distributivas que favoreçam não apenas iniciativas orientadas ao mercado. percebedore s de salários e proprietários de outros meios de produção) cujo controle sobre 0 poder produtivo pessoal é maior que seu próprio poder produtivo pessoal. Especificamente. na acepção clássica que tinham esses termos. a proeminência de formas de conhecimento ou de interesses dominantes) e as tecnologias-chave empregadas. aos relacionamentos de convivência bem como às atividades comunitárias entre os cidadãos (p. como fez Lindblom. Tendo completado esse processo de identificação. em vez de impedirem. com as estruturas políticas. Fiz uma análise teórica sobre a relaÇão existente entre aqueles participantes do mercado (por exemplo. necessitamos de pelo menos dois eixos substantivamente racionais. a saber: uma segunda dimensão de ações. se o observador considerar que o enclave de mercado é somente um componente de todo o tecido social. a seleção de um conjunto apropriado de possibilidades objetivas requer um processo de estudo e diálogo políticos. Implementação das possibilidades objetivas: delimitação dos sistemas sociais Toda implementação resume-se a tomar decisões de alocação. de tipo ideal que existem entre os enclaves. social. No entanto. É no fosso entre a realidade e o tipo ideal e nas interconexóes e no equilíbrio entre os enclaves que se pode encontrar as possibilidades objetivas.Confrontado. o formulador de políticas da "nova ciência" tem a tarefa final de estabelecer os processos alocativos que visem a facilitar e a orientar os desenvolvimentos intra-enclaves e inter-enclaves. Uma vez mais. nas palavras do próprio Ramos (1981): Esta noção [da delimitação] envolve: a) uma visão de sociedade como constituída de uma variedade de enclaves (dentre os quais o mercado é apenas um). e da eqüidade econômica. espaço. Não basta olhar apenas para o enclave econômico e. a primeira tarefa do formulador de políticas da "nova ciência" é identificar as possibilidades objetivas inerentes em todos os enclaves societários contidos nas circunstâncias existentes. realização pessoal. 135). a "sustentabilidade" da infra-estrutura humana. A sociedade multicêntrica é um empreendimento intencional. 136). É aqui que poderemos sair do encurralamento teórico em que Lindblom nos deixou. e uma apuração do quanto os enclaves existentes revelam ou explicitam essas diferenças. como se eles não tivessem importância para a tarefa em questão. Com o uso das três dimensões podem aparecer novos insights políticos para as questões constantes. e b) um sistema de governo social capaz de formular e implementar as políticas e as decisões distributivas necessárias à promoção de transações ótimas entre esses enclaves sociais (p. tomá-lo equivocadamente pela totalidade do tecido social. quer pela redistribuição do aumento incrementai de uma riqueza em expansão ou pela redistribuição de uma quantidade estática de riqueza. numpapernáo publicado (DENNIS. Ao final da análise. assim também essa questão foi unidimensionalizada e reduzida apenas a como diminuir o fosso entre ricos e pobres mediante a ampliação da participação no enclave de mercado da sociedade. Ela envolve design e implementação de um novo tipo de estado. promovam a resistência societária (isto é. e/ou desconsiderar os outros enclaves. A completude da tarefa requer entretanto.

mas também nessa área há muito a ser explorado ainda. Ramos (1981) também iniciou a investigação sobre uma ciência política multidimensional.. ou subentendidos .. os seguintes termos definem brevemente os vários enclaves que constituem o paradigma paraeconômico: Conclusão Neste comentário.. Quando deixa de ter representatividade e sentido para seus membros.. "De modo geral a isonomia pode ser definida como uma organização em que seus membros são iguais. A tarefa com que nos deparamos não é rejeitar os sucessos alcançados.4 Assim como fora o pioneiro na exploração das características dos enclaves sociais.. eles influenciam a formulação de uma teoria e os respectivos autores" (1970. o equilíbrio entre a eficiência econômica e a eqüidade econômica talvez seja administrável de urna forma mais eficiente mediante a delimitação dos sistemas sociais do que por meio da expansão do enclave de mercado e/ou de políticas puras de redistribuição de riqueza. aumentem sua auto-suficiência econômica) custa muito menos. e complexidade.. mas construir algo de novas formas a partir deles. em termos econômicos. É de Gouldner (1970) o conceito de "pressupostos latentes. em cujo seio terá de operar todos os dias. São as seguintes as principais características da isonomia: Notas 1. constituída 'em prol da boa vida'... 4) Seus membros são detentores de emprego e como tais são principalmente avaliados. HORDA — "A horda refere-se a coletividades humanas sem normas. a humanidade merece pelo menos isso... 5) A informação flui assimetricamente entre seus membros bem como entre a economia como sistema e o público" (p. em que a vida pessoal e social se desvanece. 129)."A anomia é conceituada como uma situação de restrição. Assim. uma associação entre iguais.. Denominei-os como pressupostos latentes. por assim dizer. do que a redistribuição de riqueza que visa a permitir que eles controlem uma maior capacidade produtiva pessoal que seu próprio poder produtivo pessoal.. de um lado. porque. possuindo as seguintes características: 1) Presta serviços a consumidores e/ou clientes. 29). 2) Sua sobrevivência depende da eficácia com que produz os bens e presta os serviços a consumidores e clientes..que podem ser chamados 'postulados' — constituem um deles. 3) Pode e comumente tem de assumir dimensões amplas. eles não têm capacidade de pautar suas vidas por um projeto pessoal" (p.. estes pressupostos são. que não são postulados nem recebem rótulos. ECONOMIA — "Em termos gerais. a sociedade pode eventualmente vir a ser perturbada por hordas" (p. tentei mudar um pouco a disposição mental do leitor para facilitar-lhe a libertação da chave conceituai que o pensar baseado no mercado exerce sobre sua capacidade de observar e entender as circunstâncias societárias.] Os pressupostos latentes esta" 214 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai «215 . estabelecido para a produção de bens e/ou prestação de serviços. O paradigma paraeconômico é uma ferramenta de importância extraordinária a nos ajudar a enxergar de forma diferente. eles oferecem o cenário de fundo sobre o qual os postulados em parte emergem e.. Os pressupostos explicitamente formulados . imersos nos postulados de uma teoria. Os pressupostos latentes oferecem algumas das bases de escolha e o cimento invisível de integração dos postulados. A polis. 128). quiçá a metade.. a cujos membros falta o senso de ordem social. ou subentendidos'. Segundo Gouldner: "As teorias sociais deliberadamente formuladas talvez devêssemos dizer formuladas deliberadamente com excesso de simplificação . 'parceiros silenciosos' na tarefa teórica.. tal como a concebeu Aristóteles. a estes darei o nome de 'pressupostos latentes.contêm pelo menos dois elementos distintivos. 2. Mas elas encerram muito mais que isso. Operando dentro dos postulados e com eles. Do começo ao fim. Temos muito mais a enxergar do que temos sido capazes de enxergar. usado aqui.certo grau dele (isto é. p. uma economia é um sistema organizacional altamente ordenado. era uma isonomia. De acordo com Ramos (1981). Embora sejam desprovidos de normas ou raízes ou descompromissados com prescrições operacionais. 128). Enquanto colocamos os pés no limiar do novo milênio. ANOMIA . [Ela] define uma condição em que os indivíduos subsistem nas bordas do sistema social.. de outro — por não serem expressamente formulados — pel' manecem na penumbra da atenção do teorista [. em termos de tamanho. Elas também contêm um segundo conjunto de pressupostos.

. uma redução do mesmo número de soas na população. num ambiente sem prescrições impostas. iniciado e dirigido por um indivíduo ou por um pequeno grupo de indivíduos e que enseja a seus membros o máximo de escolha pessoal e o mínimo de subordinação a prescrições operacionais formais. 5) Sua eficácia exige que prevaleçam relações interpessoais primárias entre seus membros" (p. que seu próprio poder produtivo pessoal. dessa forma. alternativamente. 132-133). os critérios econômicos são acidentais à orientação de seus membros. A essência dessa análise está resumida nos dois diagramas seguintes: Diagrama #1 Diagrama #2 1) A-B representa o número de pessoas que 1) Para aumentar o poder dos grupos desfavorecidos. ou administradores. Com relação à concepção clássica do termo "político" (adj. Por uma série de razões.. a abordagem tradicional participam no sistema de mercado (sisteprescreve a redistribuição da riqueza/ ma de troca baseado em preço). Uma fenonomia tem as seguintes características principais: 1) É constituída como um espaço necessário às pessoas para a liberação de sua criatividade.. com formas e meios escolhidos em total liberdade. 131-132). 4) C—D representa o número total de pes. 4) Seu sistema de tomada de decisão e formulação de políticas é amplamente integrativo.. apesar de sua total oposição interior ao sistema social em geral. SOLADO — "Enquanto o indivíduo anômico e os membros da horda são privados de normas. incrementar 2) A-C constitui o grupo cujo controle soo número das pessoas que controlam bre o poder produtivo pessoal é maior do uma parte dos meios de produção — de que seu próprio poder produtivo pessoal. D-E para D-E1 — enquanto diminui o 3) C—B constitui o grupo cujo controle sonúmero das pessoas com desvantagem bre o poder produtivo pessoal é menor do de poder no mercado — de B para B1. 4..) e a uma análise sobre como este conceito foi pervertido na era moderna... Mas. mas um desejo de sensibilizar outros indivíduos para possíveis experiências que eles têm condições de partilhar ou apreciar" (p. Na verdade.. 2) É grandemente autogratificante no sentido de que nela os indivíduos livremente associados realizam atividades que são compensadoras em si mesmas.. 133-134). não corno empregos. com caráter esporádico ou mais ou menos estável. 7) F—E—D representa o poder dos grupos que sofrem desvantagem: C-B/C-E... dos processos de mercado. sua opção não significa um afastamento da sociedade em geral. ver Voegelin (1952). mais E" — c-om a remoção do grupo B-B1 de 50%). 216* Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai • 217 . e constitui parte do esforço de expressão (em grego phainein significa "mostrar") que mobiliza a atividade criadora de um pequeno grupo ou um único indivíduo. 3. 4) Apesar de preocupar-se com sua singularidade.2) Poder-se-ia obter.1) Seu objetivo essencial é possibilitar a realização de seus membros. FENONOMIA ."Como um verdadeiro achado. pessoas desfavorecidas de poder no 5) E-D indica o número de pessoas que mercado mediante uma menor redistricontrolam uma parte dos meios de probuição de riqueza/renda — de E1 para dução na sociedade (por exemplo. 3) Suas atividades são empreendidas precipuamente enquanto vocações.. o ator isolado tal corno representado no paradigma tem profundo compromisso com uma norma que lhe é particularíssima. ele encontra um lugar em que consegue viver consistentemente em harmonia com seu sistema rígido e peculiar de crenças" (p. o membro de uma fenonomia tem consciência social. e os subordinados. este é um espaço social auspicioso.. Não há distinção entre a liderança. renda para. 3) Embora o produto das atividades levadas a cabo em fenonomias possa eventualmente ser comercializado. ele julga que o mundo social em geral é inadministrável e não oferece esperança.. 6) C-B-E representa o poder dos grupos que detêm posições vantajosas: A— Cl E-D. 2) Seus membros engajam-se somente em atividades de sua própria escolha.

Dec. dez. 3. Ripa. 218 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . v.: obra publicada em português. O termo é traduzido aqui pelas palavras sondagem. (Charles R. Policymaking rationality: a reformulation. publicado originalmente na mesma Public Administration Review. 5. 1978. Princeton: D. 21-59 . Illinois: The University of Chicago Press.. foi o editor da revista The Responsive Community: Rights and Responsibilities. The new science of organizations: a reconceptualization of the wealth of nations. (N. Washington. GOULDNER. Modernization: towards a possibility model.." Mas o argumento de Etzioni em favor da sondagem mista como terceiro modelo de decisão é levado adiante por ele no artigo que se segue a este ("Reexame da estratégia mista de decisão"). RAMOS. de natureza normativa e política.Jan. p. J. p. I. T. 1985. 1970. onde se estabeleceu e realizou sua carreira de scholar no campo das ciências sociais. 385-392. Charles E. programado por The Free Press para publicação no início de 1968. na capital norte-americana. Von Nostrand. respectivamente.). 1986. Aspa v. 1967. fundou uma filosofia social conhecida pelo nome de comunitarismo com o objetivo de combater os excessos do individualismo (direitos individuais) e resgatar o senso de responsabilidade comunitária. Yehezdel. GERSHUNY. 385-392. 1971. Classics inpublicadministration. Segundo o editor original. Embora nascido na Alemanha. England. Illinois: Moore Pub. DROR. C. os compromissos vagos. Alvin W. New York: Avon/Equinox. Toronto: University of Toronto Press. jan. v. v. 202-213. são traduzidos em compromissos específicos com um ou mais cursos definidos de ação. 8-14. Public policy-making in developing countries: the utility of contemporary decision-making models. Jun. . Nov. San Francisco: Chandler. n. ./fev. Incrementai versus methodological policymaking in the liberal state. 27. 27. 9. p. Etzioni tem atualmente sua base de atuação na George Washington University. v. Charles M. Elsevier. Ernest./Fev. em inglês. Sept. Washington. The new science ofpolitics: an introduction. lhe science of muddling through. É autor de mais de trinta livros. v. Aspa. Muddling through: science or inertia? Public Administration Review Washington. 309-321. TOTTEN.). May. na Public Administration Review. HYDE. Aspa. 1967. Amsterdarn. l. A. Publicpolicymaking reexamined.. Amitai Etzioni vive nos EUA desde 1957. The coming crisis ofwestern sociology. rastrear ou sondar o meio. n. Walgreen Foundation Lectures). rastreio ou varredura. Oliver S. Oak Park. É conhecido no Brasil sobretudo por seus livros Análise comparativa de organizações complexas e Organizações modernas. entre os quais estão os mais recentes My Brothers Keeper: a Memoir andaMessage (2003). v. 5. Public Administration Review. Califórnia. Washington. Mixed scanning é traduzido principalmente por sondagem mista. Heidemann. 24. 1986. Policy Sciences. Public Administration Review. 6. 8-14. Still muddling not yet through. Amitai Etzioni" Columbia University N a conceituação da decisão social. no mesmo ano. e How Patriotic is the Patriotic Actí: Freedom andSecurity in an Age ofTerrorism (2004). 1979. O presente artigo foi inicialmente publicado. p. In: SHAFRITZ. 1978. Economic efficiency and equality: achieving equity through marker delimitation. G. Aspa. Albert C. Public Administration and Development. (N.. Mixed scanning revisited. 1981. v. SAASA. 1979. (Ed. O. Esag/Udesc. Como a decisão inclui um elemento de * Tradução: Francisco G. Administration ó" Society. Jay M. W. J. Texto inédito. STERNBERG./Dez. em 1979). Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making.Referências DENNIS. 517-526. 1952. Etzioni contou com recursos de uma bolsa do Social Science Research Council. (Ed. Amitai. publicados nos EUA. v. p. p. 46. p. ETZIONI. 295-316. concedida durante 1967-1968. Mixed scanning: uma "terceira" f -j abordagem de tomada de decisão* O. Entre 1991 e 2004. 1968. In: BELIN. Chicago. 153-157. 1964. Los Angeles: SPA/USC. LINDBLOM. n. Etzioni usa nos textos o termo scanning pura expressar de forma figurativa o ato de inquirir. 54-77. Chichester. 39. n. p. Public Administration Review. em 1961 e 1964. Developing nations: a quest for a model. n. 46. 21. sob o título "Mixed-scanning: A 'third' approach to decision-making. p. pela Editora da Fundação Getúlio Vargas). com vistas a reunir informações que subsidiem o processo de produção da decisão. T: Livro publicado em português pela Editora Universidade de Brasília. D. 4. VOEGELIN. n. 1989. Sage. Eric. Washington. para produzir este artigo. p. Thousand Oaks. . p. l. Uma discussão bem mais detalhada sobre a formulação da decisão social encontra-se nos capítulos 11 e 12 do livro do autor TheActive Society: A Theory ofSocietal and Political Processes. No início dos anos 1990.

as facções alinharam-se de tal modo e o debate prosseguiu de tal forma que as questões de fato e de valor se esvaziaram e o debate se concentrou em torno da questão única de construir ou não construir. propõe uma meta. quanto uma questão de valor (se mesmo um hospital exclusivamente para negros seria preferível a hospital nenhum na área). as informações sobre as conseqüências são. na zona sul. intencional ou não intencionalmente. controvérsia pública. O ator conscientiza-se de um problema. cada qual com pressuposições que dão pesos diversos à escolha consciente dos deliberadores. A abordagem incrementalista apresenta um modelo alternativo. A integração pode ser a meta de longo prazo. na melhor das hipóteses. não é tão utópica em suas suposições quanto o primeiro modelo nem é tão conservadora quanto o segundo. de fato auxilie na coleta e no processamento de informações. a suposição racionalista de que valores e fatos. pesa cuidadosamente os meios alternativos e escolhe um deles com base no cálculo que faz de seus respectivos méritos. Ao mesmo tempo. não representa Jim Crowismo". Estão envolvidas aqui tanto uma questão de fato (se o hospital seria segregado. para uso exclusivo de um grupo racial ou minoritário". (Isto se verifica até mesmo no jogo de xadrez. que.. Embora a tecnologia de conhecimento. ou "nenhuma autoridade responsável tentaria construir um novo hospital para fomentar segregação". Por razões que se tornarão evidentes. mas uma que chegou a provocar alguns debates públicos sobre a comunidade negra diz respeito a quanto a construção dessa filial resultaria ou não num hospital só para negros ou hospital "Jim Crow". quanto mais nas decisões da "vida real". ela não consegue proporcionar a computação requerida pelo modelo racionalista. dentro ou próximo da área dos negros. na prática. mas a curto prazo necessitamos de mais instalações. tem gerado. os tomadores de decisão enfrentam um sistema aberto de variáveis. Os defensores da proposta argumentam que os fatos não confirmam a acusação de "Jim Crowismo" "não achamos que o ponto proposto esteja localizado em área segregada. Os valores. fracionárias. referido como a arte de "avançar sem muito esforço ou planejamento". Na realidade.1 Salientam eles que os centros de decisão social freqüentemente não têm um conjunto de valores específicos e acordados em comum que possam prover os critérios para avaliar as propostas alternativas.2 Além disso.. e se tal hospital seria desejável como um rnei° Abordagem incrementalista Um modelo menos exigente de tomada de decisão foi delineado na estégia do "incrementalismo desconexo". Os tomadores de decisão não possuem recursos nem tempo para coletar as informações necessárias à decisão racional.) Finalmente. em vez de se confrontarem com um universo limitado de conseqüências relevantes. sejam quais forem os fatos.. em conseqüência do caráter do bairro em que estaria localizado).3 Um tomador de decisão. a questão factual é secundária. rejeitados por serem a um tempo irrealistas e indesejáveis. de oferecer mais instalações médicas a pacientes negros. Abordagem racionalista Os modelos racionalistas são concepções amplamente aceitas a respeito de como as decisões são tomadas e como deveriam sê-lo. estes proponentes alegam que. meios e fins podem ser claramente distinguidos parece não se aplicar: A proposta de construção de uma unidade do Hospital do Condado de Cook. ela é o aspecto mais deliberado e voluntarista da conduta social. Como tal. são fluidos e afetam e são afetados pelas decisões tomadas. a partir dos fatos assim apresentados. combinando os elementos das duas abordagens anteriores.. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 221 . Finalmente. tendo por referencial o estado de coisas que ele prefere. proposto por Charles E. ao contrário.. contudo. o artigo delineia uma terceira abordagem para a tomada de decisão social. um mundo em que as conseqüências não podem ser todas levantadas. diante da consideração maior de que "existe uma necessidade aqui e agora de mais leitos hospitalares.. Lindblom e tra 220 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mixed scanning. esgotará seus recursos sem chegar a uma decisão e ficará sem um modelo efetivo de tomada de decisão para guiá-lo. suscita a questão: Até que ponto podem os atores sociais decidir que cursos hão de seguir e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle? Consideramos aqui três concepções de formulação de decisões. Os modelos racionalistas tendem a pressupor que o tomador de decisão tem alto grau de controle sobre a situação objeto de deliberação. esta supõe muito menos controle no ambiente. Várias questões de política estão envolvidas no assunto. Os modelos racionalistas são. ou "estabelecer uma unidade para o. que tente seguir os ditames do modelo racionalista.escolha. portanto. A crítica dos incrementalistas a essa abordagem aponta para a disparidade entre os requisitos do modelo e a capacidade dos tomadores de decisão. especialmente os computadores. esta terceira abordagem é chamada de sondagem mista (mixed scanning) ou rastreio combinado. atendimento mais adequado de pacientes indigentes. Além disso. sairá frustrado.

os passos podem ser circulares . "cambaleamos pela história como bêbados que andam com um pé incrementai desarticulado atrás do outro". mas conduzindo a lugar nenhum. de acordo com essa abordagem. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins. As políticas são. como. Em primeiro lugar. já que as facções invariavelmente diferem em suas respectivas posições de poder. tanto um modelo descritivo quanto normativo. torna o problema mais administrável. 3. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 223 . Em segundo lugar. mais do que para a promoção de objetivos sociais futuros. apresenta-se como o processo típico de formulação de decisões para as sociedades pluralistas. 4. transportando simultaneamente a muitas direções. Conquanto as decisões incrementais superem as fundamentais. o incrementalismo tenderia a negligenciar inovações societárias básicas. por exemplo.7 Pressupostos morfológicos da abordagem incrementai Além de um modelo e de uma estratégia de tomada de decisão. com efeito. por meio de constantes análises e avaliações. as decisões por consenso entre as facções não deveriam constituir a forma preferida de tomada de decisão. em contraste com o planejamento central das sociedades totalitárias. Em vez de tentar levantar e avaliar todas as alternativas. "ainda que a tese de Lindblom aponte algumas restrições. antes. o tomador de decisão concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem incrementalmente das políticas vigentes. os incrementalistas rejeitam a noção de que as políticas podem ser conduzidas por instituições centrais que expressem o "bem" coletivo. Em cada proposta.6 Além disso. pois ele se atem ao curto prazo e busca apenas variações limitadas em relação a políticas passadas. Garante-se que a decisão incrementai ' tanto um relato realístico de como a comunidade política norte-americana outras democracias modernas tomam decisões. não há uma decisão ou uma solução "certa". nada há nessa abordagem que oriente a acumulação. Boulding comenta que. Influenciados pelo modelo de livre competição da ciência econômica. a decisão incrementai é descrita como corretiva. Como tal. é. um engano Míxed scanning. as decisões tomadas iriam refletir. como também a abordagem jnais efetiva para a decisão societária. 5. isto é. uma declaração de guerra. o incrementalismo propõe também um modelo de estrutura. em nível societário. Acredita-se que o "ajuste mútuo" entre os grupos de interesse ofereça uma medida de coordenação das decisões entre os muitos tomadores de decisão e.4 O incrementalismo desconexo procura adaptar estratégias de decisão às limitadas capacidades cognitivas dos tomadores de decisão e reduzir o raio de ação e o custo de coleta e computação das informações. O próprio acordo a que chegam os deliberadores é a indicação de que a decisão tomada é boa.levando de volta ao ponto de partida ou à dispersão —. São pobres as decisões que excluem os atores capazes de afetar seu curso projetado de ação. as inadequações do tomador 222 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Crítica conceituai e empírica ao incrementalismo A estratégia incrementalista reconhece claramente um subconjunto de situações às quais ela não se aplica .a saber. as demandas dos subprivilegiados e politicamente desorganizados ficariam sub-representadas. estas são insuficientes para alterar sua principal influência como reforço ideológico das forças pró-inércia e antiinovação". 2. Crítica à abordagem incrementai como modelo normativo Na ausência de um centro regulador e de instituições orientadoras em toda a sociedade. decisões "grandes" ou fundamentais. decisões desse tipo tendem a ser bloqueadas ou modificadas mais tarde. os incrementalistas parecem subestimar o impacto que sua abordagem causa aos tomadores de decisão. necessariamente.outros. mas uma série infindável de abordagens tentativas para as questões do momento. Lindblom resumiu desta maneira os seis requisitos primários do modelo:5 1. contrabalance. individual de decisão incrementai e a incapacidade da sociedade de decidir efetivamente a partir de um governo central. o que. a significação dessas para a tomada de decisão societária não é proporcional a seu número. portanto. Assim. efetivamente. 6. voltada para o alívio de imperfeições sociais concretas e atuais. os interesses dos mais poderosos. Como propõe Dror. ele examina apenas algumas conseqüências consideradas "importantes". Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma mudança significativa. em número. o resultado de concessões mútuas entre as numerosas facções da sociedade. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas para uma política.

seu julgamento será grandemente afetado pelos critérios de avaliação que aplicar. em 1958. não poderia ignorar que. numa grande variedade de campos.3%. como fez Fenno. sete mudanças representaram um aumento de 100% ou mais. no início da Guerra da Coréia.12 É claro que. uma diferença de apenas 10%). O Congresso. mas essas foram tomadas no contexto da decisão de o país engajar-se na Guerra da Coréia. com base em experiências passada5 e compreendendo a dinâmica dos processos incrementais. Ainda que o orçamento espacial inicial tenha sido relativamente pequeno. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 225 224 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . e quando faltam decisões fundamentais. Inicialmente. mesmo que os incrementalistas mantenham que a formulação da decisão envolva escolha entre os dois tipos de modelo de decisão. em 1951. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais. Além disso. essas decisões podem ainda ser consideradas relativamente fundamentais. variando entre 9% e 11. em decisões incrementais. em 1950. o orçamento da defesa não muda muito em termos de percentual do orçamento federal. em seguida. Isto proporcionaria uma avalanche de detalhes que se to rnariam caros de analisar e provavelmente assoberbariam nossa capacidade de a ?ão (por exemplo. Mas se o tomador de decisão avaliar suas decisões incrementais e os pequenos passos — o que ele tem de fazer para poder concluir se a direção está certa ou não . o Congresso. usando satélites. Portanto. refletiu. ou. são a decisões fundamentais que freqüentemente criam o contexto para as numero sãs decisões incrementais. Por exemplo. novamente. muitas outras decisões que parecem ser uma série de decisões incrementais constituem. e (b) processos incrementais. depois de fundar a agência espacial nacional em 1958 e consentir em apoiar as metas espaciais do presidente Kennedy. uma decisão fundamenta havia sido tomada. assumiu compromissos "incrementais adicionais por vários anos. suas dimensões societárias.10 Essas mudanças incrementais são freqüentemente desdobramentos de tendências iniciadas em momentos críticos. a fim de que a decisão final passe a desencadea mudanças de forma menos abrupta. sem enfrentar a decisão fundamental que está implícita. mostrou. "bombardear" formações de nuvens que poderiam evoluir e m furacões ou trazer chuvas a regiões áridas). o número e o papel das decisões fundamentais são significativamente maiores do que os incrementalistas afirmam. Assim. A abordagem racionalista faria um levantamento exaustivo das condições atmosféricas. Embora as decisões fundamentais sejam muitas veze "preparadas" pelas incrementais. Aqui. Os passos incrementais que se seguem não podem ser entendidos sem elas. que o Congresso promove basicamente mudanças marginais no orçamento federal (uma comparação entre os orçamentos de dois exercícios consecutivos. ou que o orçamento federal muda pouco. como a estratégia para os reais atores seguirem. Método da sondagem mista A sondagem mista proporciona tanto uma descrição realística da estratégia usada pelos atores. Isto é oferecido pela sondagem mista. uma vez tendo assumido um compromisso fundamental. o próprio ato de criar a agência espacial eqüivalia a subscrever a aumentos orçamentários em anos futuros. deve-se notar que (a) a maioria das decisões incrementais especificam ou prevêem decisões fundamentais.9 ou que. Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos: (a) processos de formulação de políticas. não é suficiente mostrar. depois de terem sido tomadas. o curso é alterado. e 24 mudanças aumentaram 50% ou mais. temos de sair do modelo incrementalista para determinar como esses critérios são estabelecidos. Vamos primeiramente ilustrar essa abordagem numa situação simples. embora o Congresso ou outros órgãos societários de deliberação tomem de fato algumas decisões incrementais cumulativas. e os passos precedentes são inúteis a menos que conduzam a elas. referentes à mesma repartição federal. quando se torna evidente que a direção está "errada". implementação ou elaboração de uma decisão fundamental. Vamos supor que estamos prestes a estabelecer um sistema mundial de observação meteorológica. em que foram tomadas decisões fundamentais. de ordem superior e fundamental. que "preparem" as decisões fundamentais e as executem. por longos períodos. de fato. O incrementalismo concentrarSe "ia naquelas áreas em que se desenvolveram recentemente padrões similares Mixed scanning. seria difícil revertê-lo.relegar as decisões náo incrementais à categoria de exceções. de 5% do PNB para 10. O fato de ter permanecido em torno desse nível. usando câmeras capazes de observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão freqüentettiente quanto possível. a cada ano. O orçamento americano de defesa saltou. que estabeleçam direcionamentos básicos.11 Os dados do próprio Fenno mostram um número quase igual de mudanças tanto acima quanto abaixo do nível de 20%. conquanto os atores tomem ambos os tipos de decisão. decidir incrementalmente significa flutuar à deriva — significa ação sem direção. na verdade.13 Os incrementalistas alegam que as decisões incrementais tendem a ser corretivas. pequenos passos são dados na direção "certa". contudo. explorando. Assim. em termos de percentagem do Produto Nacional Bruto (PNB). após o término da guerra (1954-1960).3% do PNB. em muitas ocasiões.

mas também propicia um conjunto de critérios para situações em que se deve enfatizar um ou outro nível. onde o presidente. As decisões fundamentais são deliberadas mediante a exploração de alternativas básicas que o ator vê com base em sua ótica de conceber seus objetivos. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 227 . que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem um exame em maior profundidade. caso surgissem em áreas inesperadas. Em alguns países existe a prática regular de o chefe do governo. ignoraria. é essencial diferenciar as decisões fundamentais das incrementais. é viável . Do ponto de vista abstrato. mas — diversamente do que o racionalismo indicaria — são omitidos os detalhes e as especificações para se obter uma visão geral. O investimento relativo nos dois tipos de rastreio ou varredura . "bombardeamento") e — como veremos — diretrizes para as relações entre os dois. as quantias gastas dimensionam-se da melhor forma ao longo do tempo. A decisão eficaz requer que. o incrementalismo reduz os aspectos irrealistas do racionalismo. a essa altura. A estratégia combina o exame detalhado ("racionalista") de alguns setores . que cobriria todas as partes do céu. uma estratégia de alocação de recursos (por exemplo. como acontece quando se permite que a temperatura de um paciente se eleve. A quantia real de recursos e o tempo gastos depende da quantia total disponível e da experimentação com várias combinações interníveis. e a soma dos pequenos passos resolva. esse tipo e comunicação do presidente da República ao Congresso e ao povo brasileiro não tem um caráter regular e por isso não lhe corresponde uma data específica no calendário político. por exemplo. em que cada passo em direção a uma meta leve diretamente a outro. de uma perspectiva mais ampla. El Informe Presidencial é veiculado todos os anos no dia 1° de setembro. por meio de alguma sondagem de cobertura ampla. O rastreio pode ser dividido em mais de dois níveis: podem haver vários níveis. quando uma análise adicional revela que se espera que a empresa melhore seus lucros no próximo ano. todas as formações que poderiam merecer atenção. é menos provável que deixe de perceber pontos problemáticos óbvios em áreas não conhecidas. o que de um ponto de vista incrementai é um passo no sentido contrário da meta (uma "piora"). As revisões orçamentárias anuais e as mensagens sobre o Estado da União* oferecem. em princípio. faz 226 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Um aumento nos investimentos desse tipo é também eficaz quando o ator se dá conta de que o contexto muda radicalmente. ele poderia constatar que a continuação do "prejuízo" está prestes a produzir a solução. mas evidentes. Freqüentemente. o levantamento ou o "rastreio" das condições do tempo). esse pronunciamento é feito no mês de janeiro de cada ano. A decisão a respeito de como os recursos materiais e o tempo devem ser distribuídos entre os níveis de sondagem é. A estratégia da sondagem mista incluiria elementos de ambas as abordagens. em umas poucas regiões vizinhas. bem como no próprio ato de rastrear. numa data pré-determinada. Em conjunto. (Um exemplo óbvio é a venda de uma ação em queda. referido aqui. do custo de rastreio adicional e da quantidade de tempo que isso demandaria. se dirige ao Congresso e por seu intermédio ao povo norte-americano para falar sobre as ações do governo no passado recente e no presente e sobre seus planos para o futuro. os dois elementos da sondagem mista ajudam a reduzir os efeitos das limitações particulares um do outro. fazer um pronunciamento oficial sobre a situação geral da nação. ou a intervalos fixos. É o caso. ou quando observa que a série inicial de incrementos não traz melhorias à situação. Em geral. pode. o ator decide abandonar o curso da ação. de deixar de identificar um furacão. o problema. talvez. na verdade. tais oportunidades. Ao explorar a sondagem mista. porque isto irá acelerar sua recuperação. a eficácia de sua decisão reduz-se. a sondagem mista não só combina vários níveis de rastreio. os testes empíricos e os estudos comparativos dos tomadores de decisão mostrariam que esses elementos contribuem para uma terceira abordagem que é. embora pareça mais eficaz incluir um nível de abrangência global (de modo que nenhuma opção básica fique sem cobertura) e um nível altamente detalhado (de modo que a opção selecionada possa ser explorada da forma mais completa possível). Além disso. Mixedscanning. por meio do State ofthe Union Address. e para pesquisar melhores linhas de abordagem. com diferentes graus de detalhe e cobertura. por exemplo. Embora a sondagem mista possa deixar escapar áreas problemáticas que são detectáveis apenas por câmeras detalhistas. empregando duas câmeras: uma grande-angular. mas sem grandes detalhes. depende do custo. mais realista e mais efetiva que as duas que a compõem. e uma segunda. No Brasil. menção em particular aos principais eventos mundiais do momento e à sua posição em relação a eles. após vários anos de declínio. Assim. pois. parte da estratégia. e o racionalismo "contextuante" ajuda a superar a tendência conservadora do incrementalismo por meio da exploração de alternativas de prazos mais longos. No México. a sondagem mista oferece um procedimento particular de coleta de informações (por exemplo.e. de alcance panorâmico. a um tempo. ser um passo na direção certa.com uma revisão "truncada" de outros setores.detalhado e truncado -. ao limitar os detalhes exigidos nas decisões fundamentais.o que. Normalmente. dos Estados Unidos. portanto. ou até provoca "piora". de fato. se aumentem os investimentos em sondagem abrangente (cobertura ampla) para checar perigos ainda muito distantes ou remotos. ao contrário do exame exaustivo de toda a área. esporadicamente. As decisões incrementais são tomadas apenas a partir de contextos estipulados pelas decisões fundamentais (e revisões fundamentais). Se. Assim.) Não se pode supor que a realidade seja estruturada em linhas retas.

O ator. quando. devido a sua alta renda per capita. mas não para ensino. se o projeto não atende à primeira meta. "o desenvolvimento educacional" e o "acesso". ensino. Ele pode estabelecer que o projeto X é bom para pesquisa. pode lidar com o grau em que a meta primária foi realizada e fazer desse grau a medida central de avaliação de uma "boa" política enquanto observa seus efeitos sobre as metas secundárias. um conjunto de números organizados em relação a muitos fatores. ou reduzir a inflação pela metade num período de dois anos. muitos projetos societários têm uma meta básica.. No entanto. Na verdade. bem como os observadores. que fazem tais revisões possuem um marco básico de referência como ponto de partida. portanto. Em algumas situações. Os números resultantes são então revistos à luz da experiência de trabalho. via investimento em dessalinizaçáo. ViceSecretário Assistente de Estado para Assuntos de Educação e Cultura. Uma das tentativas mais imaginativas de avaliar a eficácia dos programas com objetivos difíceis de se medir é o método idealizado por David Osborn. ele procede como se eles tivessem pesos idênticos. ao invés de apenas palpites arbitrários. preocupados apenas com o quadro global. Por exemplo. Em parte. aos quais se atribuem pesos para que reflitam assuntos culturais e educacionais. respectivamente. mas pelas posições dos tomadores de decisão e pelas relações de poder que existem entre eles.. Este último expressa uma tentativa de se obter uma medida grosseira da importância que têm para os EUA os países com os quais mantêm relações culturais.Podem as decisões ser avaliadas? A discussão anterior supõe que tanto o observador quanto o ator têm condições de avaliar estratégias de decisão e determinar qual delas é a mais eficaz. Os incrementalistas. porém. e pode-se esperar que essa abordagem seja mais efetiva. é razoável esperar que os tomadores de decisão. índice de analfabetismo etc. o ator pode ainda comparar os projetos. Quando ele compara projetos nesses termos. Quando há duas ou mesmo três metas primárias (por exemplo. Fatores morfológicos As estruturas nas quais ocorrem as interações entre os atores tornam-se tanto mais significativas quanto mais reconhecermos que as bases de decisão não constituem e não podem constituir um conjunto inteiramente ordenado de valores e um exame exaustivo da realidade. sem ter de levantar as dificuldades adicionais de compor as medidas de eficácia num índice numérico. portanto. e a cifra resultante é então multiplicada por um número engenhoso chamado o "número do país". em escala ordinal. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão • 229 228 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por exemplo. Esse procedimento eqüivale a dizer: "Como me interesso muito por uma meta e pouco pelas demais. como a população do país. Por exemplo. também atendidas. Por exemplo. na verdade está dando à meta primária pesos várias vezes maiores que a todas as metas secundárias juntas. o PNB. a avaliação não é possível. construir uma escala informal de valores não é tão difícil quanto imaginam os incrementalistas. Aqueles. os dados numéricos dos países são revisados com base em juízos e experiências. dessalinizar economicamente água do mar. uma vez que os valores não podem ser medidos e reduzidos a uma expressão sintética. mostram-se impacientes com detalhes. e não tenho de me preocupar com medir e calcular quaisquer outros ganhos que ele porventura possa estar oferecendo a meus valores secundários". a relação entre os escalões organizacionais mais altos e os mais baixos afeta a extensão com que se enfatiza um elemento da sondagem mista em detrimento de outro. as revisões truncadas são viáveis.. do que o incrementalismo. como o são outros números em outros pontos. Estes números são então multiplicados pelos custos do programa. por exemplo. os escalões mais elevados. o corpo docente de uma universidade está mais preocupado com a qualidade da pesquisa que com a qualidade do ensino). nem por informações. A maioria dos atores consegue classificar suas metas até certo ponto (por exemplo. pelo menos. Outras metas. tanto na avaliação quanto na própria tomada de decisão. Nesta altura. como. 6 e 5. o intercâmbio de professores do Fulbright pode contribuir para "o prestígio cultural e o respeito mútuo". terapia e pesquisa. argumentam que. mas não tão bom para pesquisa etc. número de estudantes universitários. e a isso se pode atribuir graus numéricos como 8. embora o racionalismo detalhista possa muito bem ser impossível. ao passo que o projeto Y é muito bom para ensino. possam sintetizar seus valores e ordená-los. contudo.14 Assim. ao passo que os Mixed scanning. aumentar o setor de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do país. em termos das metas dos atores. Osborn recomenda um esquema de multiplicação cruzada dos custos das atividades por um número que represente a classificação de seus objetivos numa escala. um certo país minúsculo do Oriente Médio acaba se revelando mais importante para os EUA do que um grande país do leste europeu. num hospital universitário). a estratégia seguida não é determinada por valores. em termos da extensão em que realizam cada meta primária. são secundárias. então não é bom. como aumentar o controle da natalidade. como. Chega-se a este número por meio de uma complicada montagem de certos dados-chave. Finalmente. as "boas" decisões não podem ser definidas e.

porém elas tendem a passar dos limites. tendem a favorecer muito mais o planejamento. A seguir. 48-50 e p. o Departamento de Estado estava menos preparado para agir do que o Departamento de Defesa. com a seguinte declaração: "[.15 O autor mostra ainda como. Embora todas possuam uma capacidade mais alta de fazer sondagem e tenham vantagens de controle em relação a sociedades não modernas. no abstrato.] o Departamento de Estado estava irremediavelmente atrasado. mais eficaz será a decisão. bem como entre os vários níveis de sondagem. Notas 1. no seio das ciências sociais. o papel das crises é significativo. Elas sáo então forçadas a ajustar seus planos. sendo aquele talvez o tipo para o qual as sociedades totalitárias estejam melhor adaptadas. podem planejar mais. muito cedo. (a nova tecnologia de conhecimentos e melhores análises. David. Em outras situações. elas diferem profundamente em sua capacidade de construir consenso. as mudanças nos investimentos relativos feitos em sondagem em geral.tendem a planejar menos. a sociedade (referida em outra parte como uma sociedade ativa)16 deveria contar com: 1. de parte de muitas subsociedades conflituosas. embora talvez tenham que se arranjar com um grau relativamente alto de incrementalismo. 1963. Isto é ilustrado.particularmente os especialistas . Contudo. Seu equipamento criptográfico era obsoleto (o que atrasava as comunicações) e não possuía sequer uma sala central de situação". p. Por exemplo. em geral tentam fazer demais. as sociedades totalitárias. exige-se sondagem mais abrangente quando o ambiente é mais maleável. Charles E. nem tão incrementai quanto a estratégia que as democracias defendem. Meios de controle mais efetivos (embora não necessariamente mais numerosos) do que os empregados pelas sociedades totalitárias. sua administração e o público ao império dos detalhes. uma "terceira" abordagem de tomada de decisão «231 230 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Uma estratégia de sondagem mista que não seja tão racionalista quanto a que as sociedades totalitárias tentam seguir. as crises servem para construir consenso em torno de mudanças fundamentais de direção há muito tempo sentidas (por exemplo. sem a capacidade de construir consenso ou mesmo de avaliar as várias resistências. em democracias relativamente menos passivas. As democracias devem aceitar um grau relativamente alto de incrementalismo (embora não tão alto quanto as nações em desenvolvimento).provavelmente apreciem mais os detalhes. 3. Mixed scanning. com capacidades de controle bem mais baixas do que as modernas. Ver BRAYBROOKE. O ator que tenha baixa capacidade de mobilizar o poder para implementar suas decisões fará melhor se confiar menos em sondagem abrangente. Isto leva a um interessante paradoxo: as nações em desenvolvimento. apoio para novas decisões. As sociedades totalitárias. as modernas sociedades pluralísticas . 111-143. algum planejamento inicial excessivo. Assim. é uma estratégia de decisão tão válida quanto o é o incrementalismo desconexo. pelo menos em algumas dimensões. muitas vezes fazendo menos que o necessário e mais tarde que o necessário. procuram submeter a si mesmos. a dessegregação racial). uma necessidade que reduz sua capacidade de seguirem um plano de longo prazo. para não terem de enfrentar o quadro geral. e quanto mais dessa sondagem tiver. New York: Free Press. podem viabilizar esses meios). É mais fácil alcançar consenso em situações não críticas sobre incrementos similares a políticas estabelecidas do que ganhar apoio para uma nova política. tanto mais abrangente a sondagem que ela pode assumir.. uma abordagem altamente incrementai talvez seria adequada se a situação fosse mais estável è as decisões tomadas entrassem em vigor desde o início. mesmo que resultados remotos sejam previstos. permitem que ela se adapte às situações específicas. dever-se-ia levar em conta o contexto. conseguem controlar muito mais . LINDBLOM. ele pouco conseguirá fazer a seu'respeito. LINDBLOM. os escalões mais elevados.que conseguem fazer muito mais sondagem e. que primeiramente buscam construir consenso e prosseguem a partir daí. por causa da maior necessidade que têm de obter. A Strategy of Decision. quanto maior a capacidade de controle de uma unidade. 2. Por exemplo. No entanto. São dois os fatores distintos que salientam a diferença a esse respeito entre as sociedades modernas.escalões mais baixos . tendo de revisar as políticas originais. parece não haver qualquer estratégia eficaz de tomada de decisão. Em termos mais gerais. reduzindo-as muitas vezes a escalas menores e envolvendo mais "consenso" do que haviam envolvido inicialmente. Imagina-se que essa abordagem seja menos apropriada quando as condições estiverem em rápida mutação e o curso inicial estiver errado. alheia ao meio societário ao qual diga respeito A sondagem mista é flexível.. As capacidades do ator constituem outra consideração fundamental aqui. Embora o grosseiro e inadequado planejamento totalitário constitua grande desperdício de recursos. Uma capacidade maior de construir consenso do que a colocada à disposição das próprias democracias. depois de dar início. Diferentemente das democracias. com posterior redução de escala. mais centralistas e dependentes de poderes mais refratários a consenso. Para tornar-se mais apta a lidar efetivamente com seus problemas. em conseqüência. com respeito a relações interorganizacionais.

Virgínia.Science' or Inertia?. 585. p. Law in Transition Quaterly. Negro Politics. 1959. 1966. Charles E. 1967. 530-531. BOULDING. New York: Wiley. 1956.. Martin. American Political Science Review. Public Administration Review. Ver resenha sobre A Strategy ofDecision. seguiram-se muitas decisões incrementais na Grécia. Jerome S. p. Para um exemplo relativo à decisão da Suprema Corte sobre dessegregação racial. Aaron. Public Administration Review. WILSON. New York: Harper and Brothers... após a II Guerra Mundial. Y: Doubleday. Brown. loc. 60. Boston: Litde. New York: John Wiley. 134. 27. 151.2. American Sociological Review. lhe Intelligence of Democracy. 1968. Richardjr. Samuel P. p. A. p. The Intelligence of 'Democracy. 12. LINDBLOM. 934) que concilia decisão fundamental. The Power ofthe Purse. FENNO. Congress and the Presidency. Boston: Little. Summer 1966. 1964. Ver também BRUNER. em Political Science Quarterly. Roger. Jacqueline J. mas ensejou muito pouca pesquisa empírica. 19. 1964.1. Kenneth E. citação das p. The Active Society: A Theory of Societal and Political Processes. A Study ofThinking. Otto A. FENNO. Ver também SIMON. de ordem superior. 155. The Intelligence of Democracy. Nelson E. foi publicado. The Science of "Muddling Through". 1967. p. p. The Power ofthe Purse. p. 4. Politics. N. 1953. N. Herbert A. 1960. porque os atores não conseguiriam reunir os recursos e as aptidões necessários à formulação racional de decisões. p.. esp. com * Tradução: Francisco G. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. No entanto. desde que os EUA adotaram a doutrina Truman. 2.: Prentice-Hall. Ver também o comentário de SMITH. Englewood Cliffs. cit.-157. 79-88.. Heidemann. essas decisões foram implementadas e inspiradas pela decisão fundamental que estabeleceu o contexto e não podem ser entendidas nos devidos termos sem levar em conta essa decisão básica. ** A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. Garden City. v. 137-139. e decidiram conter a URSS no interior de suas fronteiras (em vez de permitir que ela se expandisse ou que os próprios EUA tentassem libertar os países contidos no bloco soviético). 1975. op. Reexame da estratégia mista f de decisão* \J» Amitai Etzioni" The George Washington University E m dezembro de 1967. LINDBLOM. A abordagem foi desenvolvida para contrastar com os modelos racionalista e incrementalista de formulação de decisões. Mostravase que o incrementalismo dava pouca importância a oportunidades relevantes de inovação e ignorava o fato de que as decisões incrementais são muitas vezes efetivamente tomadas no contexto de decisões fundamentais. Public Administration Review. 6. p. WILDAVSKY. 147-152. 9. HELD. 29. DAHL. Por exemplo. 10. J. na Turquia e no Irã. p. Models ofAían. p. 1966. p. Kennedy. na. 189. 86. p. 1964. WILDAVSKY. PPBS Comes to Washington. 14. 61. 24. Charles E. Yehezkel. v. 15. 79. esp. Stability and Change in Judicial DecisionMaking: Incrementalism or stare decisis. A Strategy ofDecision. DROR. A Strategy of Decision. DEMPSTER. op.. ver SHAPIRO. v. p. 11. H. 112-113. Sondagem mista: definição e exemplos A sondagem mista é um modo hierárquico de tomada de decisão (GOLDBERG. New York: Free Press. Ibid. New York: Free Press. 1965. 1964. M. LINDBLOM. 1964. 13. v. The Public Interest. A Theory of the Budgetary Process. 931. 144-148. Brown. Muddling Through . 3. 102-115. v. a título de "terceira" abordagem à tomada de decisão. BRAYBROOKE. p. p. Capítulos 4-5. The Politics ofthe Budgetary Process. v. por Kenneth J. George A. v. Bruce L. Ver também DAVIS. n. cit. apud POLSBY. HUNTINGTON. Aaron. TIN. um artigo sobre sondagem mista (mixed scanning). cit... p. 7. 1957. Robert A. 198. que recebeu o prêmio William Mosher e gerou um fluxo contínuo de debates. A Strategy of Decision. 266 ss. Esag/Udesc. Argumentava-se então que os modelos racionalistas eram utópicos. 66-69. 16. James Q. 5. Charles E. p. HILSMAN. LINDBLOM. GOODNOW. Economics and Welfare. New York: Free Press. críticas e aplicações. R. ETZIONI. 232 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . American Political Science Review. Amitai. Arrow.

embora se possa dar-lhes tempo "extra". como base para projetos de pesquisa. essa forma de fazer sondagem pode acontecer em mais de dois níveis. a propostas que violam os valores básicos dos tomadores de decisão. a observação com a lente grande angular demonstrou que algumas áreas estavam perdendo população. Entre essas objeções contam-se: (a) objeções úteis. evitou a perda de informações que ocorreria. e é a abordagem mais conveniente. Operacionalização Parte significativa dos estudos subseqüentes explicitou o modelo de sondagem mista em termos programáticos. O sistema fornece exposições gráficas computacionais de geodata. examinar com detalhe exclusivamente as opções dentro da abordagem escolhida. p. Essa abordagem não exige um levantamento exaustivo de todas as opções. caso a estratégia seguida enfrente dificuldades. como ponto de partida para programas de computador. p. foi sugerido que ela tem ao mesmo tempo base empírica. No artigo de 1967. a propostas que ofendem os valores ou os interesses básicos de outros atores. (b) objeções normativas. selecionados pelo rastreio amplo. mas não exaustivos em relação a todas as propostas não rejeitadas em (ii) (ver d abaixo para definição de escala). (ii) Examinar brevemente as propostas listadas em (i) (ver d abaixo para definição de "brevemente") e recusar aquelas que contenham alguma "objeção impeditiva". o Sistema de Controle de Informações para a Tomada de Decisão (DIDS). pelas tendências gerais. 7-8) e tentam fazer mais do que apenas pensar um ou dois passos adiante. por exemplo. dos dez casos. possivelmente cinco. a propostas que exigem meios não disponíveis. à coleta. Nos anos que se passaram. A sondagem ampla foi mais econômica do que a sondagem minuciosa de todos os condados. Num dos casos. Naquela publicação sugeria-se que a sondagem mista se assemelha ao rastreamento feito por satélites aparelhados com duas lentes: uma grande-angular e outra de aproximação (zoom). em primeiro lugar. por exemplo. como não conseguem avaliar todas as opções (HAYNES. para definições): (i) Listar todas as propostas relevantes que venham à mente. Estados dentro dos EUA. provocando alterações na proporção entre os níveis superior e inferior de sondagem. O termo sondagem (scanning) é usado para refp rir-se à busca. de ordem inferior. (iii) Repetir (ii) com mais detalhes. caso tivesse sido feita apenas a sondagem ampla. ou apenas os pontos problemáticos anteriores. Em quatro. como requer o racionalismo. ou seja. a observação detalhada dos condados. Por exemplo. ao processamento e à avaliação de informações. na forma de mapas. e Condados dentro dos Estados. em virtude de mudanças que ocorrem na situação. "ataque pelo flanco do rei ou da rainha") e. cujo apoio se mostre essencial para se tomar a decisão e/ou implementá-la. 1974. Wallace (1983) estudou os dez usos do sistema como casos de sondagem mista. e (c) objeções políticas. e é mais "estratégica" e inovativa que o incrementalismo. (iv) Para as propostas que ainda restarem. 286-288) deu iníco a esta elaboração: a. estas abrem caminho para as de ordem superior e/ou levam-nas a cabo. Em oportunidades estratégicas (ver d abaixo. 318). dividem seu tempo e energia psíquica entre. depois de (iii) repetir (ii) com deReexame da estratégia mista de decisão • 235 234 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Ao mesmo tempo. A observação com lentes zoom revelou que nesses lugares estavam sendo fechadas bases militares. os jogadores de xadrez. dedicam-lhe menos tempo. apesar de estarem localizadas em partes do condado que. bem como para a avaliação. isto é. escolher uma estratégia fundamental.decisões incrementais. a abordagem levou ao que Wallace chama de constatações "inesperadas" (p. em geral. (Com efeito. só então. em termos que podem servir como guia para os tomadores de decisão. bem corn à firmação de conclusões . Em vez de observar minuciosamente todas as formações (uma tarefa proibitiva). desenvolveu-se uma nova tecnologia que aplica a abordagem das "lentes duplas" da sondagem mista. Etzioni (1968. fugindo de um problema aqui ou correndo atrás de uma oportunidade aparente acolá. as lentes grandes apontam lugares que precisam ser observados com lentes de aproximação para análise detalhada. que o staffs\\gira e que os conselheiros proponham (até mesmo as propostas que em geral são consideradas inviáveis).todos eles elementos a serviço da tomada de decisão A sondagem mista também contém regras para a alocação de recursos entre o níveis de tomada de decisão. decidir sobre as abordagens fundamentais a escolher ("pronto para atacar" versus "necessidade de desenvolver mais as forças". a mais correta em termos normativos. deveriam estar experimentando crescimento populacional. durante o desenrolar do jogo. Os jogadores então se envolvem menos em sondagem de nível superior. O sistema tem uma capacidade de aproximação (zoom) que permite a seus usuários focalizar instantaneamente subunidades (ou subconjunto de variáveis). isto é. e daí examinar em detalhe algumas opções nessa subestratégia. uma subestratégia. no sentido de que se espera que os deliberadores mais efetivos usem a sondagem mista.) As regras de alocação são ilustradas no xadrez quando o jogo tem de ser concluído em um período dado de tempo.

corretamente. com modificações menos importantes. se possível. a intervalos mais longos. dividir o comprometimento de recursos ou ativos numa série de várias etapas e manter uma reserva estratégica (uma regra útil). c. (vi) Uma revisão ocasional da regra de alocação. dividir o compromisso de implementação numa série de diversas etapas (uma regra política). o que eqüivale a uma abordagem "quase satisfatória". p. casamento. (iii) Não esquecer de promover. continuar a sondagem em nível semi-abrangente. Em contraste. 75) concorda com Etzioni no sentido de que não se espera que a mera acumulação de numerosas mudanças incrementais produza o equivalente a uma decisão contextual ou fundamental. na sondagem mista. reduzindo cada vez mais as revisões completas e globais. na revisão estratégica de iniciação. Formular uma regra para a alocação de recursos materiais e de tempo entre os vários níveis de sondagem. não necessite incrementação adicional. b. Antes da implementação: (i) Quando possível. porque o modelo incrementalista não adianta critérios diretivos a respeito da acumulação. De acordo com eles. Esses pesquisadores também aumentaram a amplitude das decisões à qual se pode aplicar a sondagem mista: "Embora destinado a formuladores de políticas. Se eles "funcionarem". a regra de testagem pode ser mudada no sentido da otimização pela elevação do padrão mínimo (de objeções impeditivas a objeções de peso menor)". Reexaminar durante a implementação: Fazer sondagem em nível semi-abrangente após a implementação do primeiro subconjunto de incrementos. porque: (a) um perigo sério. saúde ou segurança financeira" (1977. podendo assumir proporções assustadoras a poucos passos (ou incrementos) adiante. 37) introduziram um aperfeiçoamento importante no programa. e o estabelecimento de padrões de alocação. o mesmo programa. Starkie (1984. Recorrer a uma sondagem mais abrangente quando essas informações se tornarem disponíveis e antes desses momentos críticos. Janis e Mann (1977. as decisões mais caras e menos reversíveis apareçam mais tarde no processo do que as decisões mais reversíveis e menos custosas. (v) Um "gatilho" de tempo. ou considerar o encerramento do projeto. revisões completas e abrangentes. d. na revisão global. mas também procurar (i) novas alternativas. que desperte a intervalos determinados. enquanto todas as propostas que não têm "objeções impeditivas". mesmo que tudo pareça estar certo. o passo (i) deve ser modificado: o stajfe. (iv) Preparar a implementação para que. fragmentar a implementação em diversos passos seqüenciais (uma regra administrativa). torna-se observável agora que está mais próximo. de tal sorte que as informações estejam disponíveis nos momentos cruciais de decisões subseqüentes. propor nova(s) meta(s). são mantidas para exame mais cuidadoso. quando se considera todo um novo problema ou estratégia. ou escolher uma proposta de forma aleatória entre as que restam (e solicitar ao stajfque no futuro colete informações sufi. (ii) Fazer sondagem mais abrangente sempre que uma série de incrementos mergulhar em dificuldades mais sérias. Revisões de iniciação. é provável que seja aleatório e disperso. A regra consiste em reservar "fatias" do bolo disponível para: (i) (ii) (iii) (iv) Rotinas "normais" (quando a incrementaçáo "funciona"). mas admitir atrasos "imprevistos" na disponibilidade desses inputs. p. as decisões fundamentais oferecem esses critérios.talhes mais completos (ver d). os conselheiros seriam substituídos pela família ou pelos amigos. para precipitar revisões mais abrangentes. (iii) Quando possível. mesmo que cada um pareça representar um passo certo no rumo original. Revisões semi-abrangentes. sem esperar que se antecipem crises. e (c) a meta talvez já tenha sido alcançada e. segundo eles. não detectado em sondagens anteriores. (b) uma certa estratégia descartada em rodadas passadas pode-se vislumbrar mais adequada agora (ver se urna ou mais objeções impeditivas foram removidas. Continuar neste processo até que reste apenas uma proposta. durante a sondagem inicial. poderia ser aplicado a decisões de trabalho de um indivíduo e a decisões pessoais envolvendo carreira. "toda vez que as alternativas remanescentes são reexaminadas. Starkie salienta. Para essas aplicações. a intervalos regulares. não examinadas anteriormente). 38). p. Se isso ocorrer. que a suReexame da estratégia mista de decisão • 237 236 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . portanto. (ii) Quando possível. cientes para diferenciar entre si todas as propostas a serem examinadas). (v) Providenciar um cronograma para a coleta e o processamento adicionais de informação. Revisões globais.

Janis e Mann (1977. esta é a decisão fundamental. "como metaprocedimento altamente aceitável". Roosevelt. pelos critérios escolhidos. 100% ou mais (ETZIONI. Vê a sondagem mista propondo-se a "oferecer conjuntos alternativos de políticas de ação". baseia-se em seu julgamento de que ele é flexível e não em estudo empírico. p. Abordagem positiva e normativa Todas as três abordagens de tomada de decisão são não apenas positivas no sentido de que pretendem descrever as maneiras como os deliberadores efetivamente agem. a melhor estratégia. sofreriam perdas. 327) não sente essa dificuldade: ele acha que o exemplo usado por Braybrooke e Lindblom para mostrar como uma política é determinada por decisões incrementais . p. pois ele não acredita que haja uma estratégia de decisão que se ajuste a todas as circunstâncias. podem dispensar qualquer análise minunciosa já de saída. as comissões de análise de P&D. carentes de conteúdo empírico. é apenas um padrão possível de combinação de decisões incrementais e fundamentais. Se uma decisão incrementai requer ou decorre de uma decisão contextual. estabelecem alguns critérios quanto às linhas de pesquisa que desejam promover e daí se guiam por esses quando tomam decisões específicas. 24 decisões forçaram mudanças orçamentárias de 50% ou mais. p. Cates (1979. De fato. quanto foi o contrário. 340). p. para começar. agem incrementalmente. isto é. antes da entrada dos EUA na II Guerra Mundial . 486) concorda com a abordagem básica. Ele acrescenta. segundo a qual uma "rastejada" incrementai. poderá conformar-se com a abordagem racionalista. 37 repartições) corresponderam efetivamente a alterações de 20% ou mais em um ano. Ele vê o racionalismo associado a tentativas de explorar o longo prazo. o orçamento de defesa dos EUA aumentou. Outra maneira de distinguir decisões incrementais de decisões fundamentais é verificar se há uma relação de conjunto ou dependência. sete. 10% ou menos é marginal para mostrar que muitas das decisões reais tomadas não eram incrementais: 211 das 444 238 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise decisões estudadas por Fenno (12 anos. que a teoria "não nos diz em que ponto a seleção deixa de ser racional". A afirmação de que uma decisão fundamental deriva de uma decisão incrementai tem com razão preocupado vários estudiosos do modelo de sondagem mista. Por exemplo. menos nas altamente improváveis. Fenno (1966) usou o fato de o Congresso tender a fazer alterações de no máximo 10% nos orçamentos de numerosas repartições públicas federais. porém. caso se ativessem apenas ao modo incrementalista. Wright (1977) segue um rumo semelhante. No entanto. Por exemplo.quando as políticas vigentes não são mais sustentáveis por mera modificação" -. 38) sugerem que diferentes tipos de tomadores de decisão hão de encontrar diferentes estratégias que se ajustem às suas diversas personalidades e aos seus níveis de educação e preparo profissional. quem tiver nível educacional inferior tenderá a investir menos em sondagem superior. a saber: "É mais racional na prática ser seletivo e sistemático a respeito do número de propostas viáveis do que examinar 'racionalmente' todas as opções". de 5% do Produto Nacional Bruto. nenhum ator. no sentido de que prescrevem de que modo as decisões efetivas devem ser tomadas.o "estado de emergência" declarado em 1940 por F. Etzioni. Dez por cento ou menos pode significar bilhões de dólares. alguns projetos que não se pautam. 527) escreve: "Meu problema é tentar identificar como tal uma decisão grande ou pequena. os métodos de critérios (design methods) e o que ele chama de "relatório demonstrativo do balanço de planejamento" (p. e o endosso por Chadwick da sondagem mista. No entanto. para argumentar que ele está apenas praticando incrementalismo. se elas avaliam cada um dos muitos projetos em seus próprios méritos. Parkinson (1980) aplica a abordagem de sondagem mista na tentativa de desenvolver um modelo superior de formulação de políticas para o sistema Reexame da estratégia mista de decisão • 239 . em primeiro lugar. Uma maneira de diferenciar decisões incrementais de decisões fundamentais é o tamanho relativo. 289). a incrementação pode seguir-se a uma decisão fundamental tão facilmente quanto vice-versa. Alexander (1972.foi na verdade ao mesmo tempo um passo incrementai que levava a termo sua decisão fundamental anterior de envolver os EUA na guerra.gestão de Etzioni. no início da Guerra da Coréia. 1968. Elas fazem sondagem mista se. 1981). em 1951. por sua vez. em 1950. para 10. em todas as circunstâncias. Entretanto. Alexander (1972) acrescentaria aqui "nas circunstâncias dadas". usou a mesma regrinha prática. isto é. Chadwick (1971) relaciona os vários métodos de decisão a diferentes propósitos e técnicas de formulação de decisão. a cada ano. mas somente após uma mudança importante. e considera que suas técnicas são ao mesmo tempo previsão normativa bem como exploração e simulação. Lee (1979. sustento que essas diferenças situacionais e de atores serão refletidas no investimento relativo entre os vários níveis de sondagem. usando a avaliação. p. Não são dados detalhes sobre essas técnicas. Por exemplo. D. que autorizam recursos para projetos federais. Outras mudanças foram pequenas. E todos os atores. em qualquer circunstância realística. As aparências enganam" (ver também FALCONE.3%. seguida de uma mudança súbita . mas no contexto pode ser considerado pequeno ou incrementai. embora o prejuízo pudesse ser menor que em outras circunstâncias se a situação fosse bem estável e os atores porventura usassem. mas também são normativas. Por exemplo.

161). associando varreduras de sondagem ao desenvolvimento de planos para desenvolver ou "ativar" os recursos de poder do administrador. para incluir mais do que as preocupações do presente com o imediato . se os valores podem ou não ser "reduzidos a uma forma sintética é uma questão empírica.. Seguindo a abordagem da sondagem mista. na maioria das condições. que.. ele não estudou os efeitos da mudança para o modelo de sondagem mista." O S. mas. Eles também são bem pessimistas quanto à capacidade humana de conhecer e agir de forma sensata. 1969) ou a reformas básicas. P. Smidi e May (1980. Para incorporar a abordagem de sondagem mista. podem ocorrer a um ator que pratica sondagem pobre. Outros têm contestado que a sondagem mista evita as duas armadilhas. pelo menos a longo prazo. 1973. Elas poderiam simplesmente ser confinadas ou transferidas a diferentes setores do processo de tomada de decisão. p. inovativa. Conforme mencionamos. considerações de ordem contextual eram deixadas de lado (1980. p. Admite a capacidade dos atores de se adaptarem a circunstâncias que mudam. Vendo de uma perspectiva mais ampla. 160) relata que o modelo "deu estímulo aos intelectuais do S. Nesse sentido são ainda muito otimistas. 298): A sondagem mista procura evitar os problemas mais graves tanto do modelo exageradamente racionalista quanto do modelo excessivamente pragmático. são necessários a uma sociedade decente. Precisaríamos examinar a sondagem mista na prática. Eles são também muito otimistas. pois julgam que o deliberador individual é altamente autoconfiante e capaz. na medida em que é prescritivo. mas ao modo como os "ativos" (recurso. infelizmente. na verdade. Reexame da estratégia mista de decisão • 241 240 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . o incrementalismo é compatível com as economias de mercado e seus paladinos. incluindo-se aí a estrutura dos próprios atores. não fica claro se as deficiências irrealistas e conservadoras seriam de fato evitadas. se a sondagem revela uma perda de cooperação. Mudanças revolucionárias que provocam o colapso do regime antigo e a ascenção de um novo. D. p. podem ser evitadas por uma sondagem adequada. Outras questões são deixadas de lado. ele assegura prestígio e previsibilidade. Os racionalistas tendem a estar filosoficamente em sintonia com as perspectivas libertárias e liberais clássicas do laissez-faire. 153) levantaram um desafio mais sério: Mas. Não há garantia de que dentro destes limites elas não venham até a se tornar ainda mais acentuadas.educacional de Ohio. Grande parte de seu trabalho não diz respeito à sondagem mista. modificar a abordagem usada (1980. D. deve-se desenvolver os recursos de poder para se obter de novo a cooperação (ou "forçar a barra") ou. p. antes de poder julgar. De fato. quiçá. Hackett (1980) oferece um modelo para os administradores fazerem uso do poder. e mesmo a mudanças fundamentais. pelo menos neste contexto. Dyson (1975.. A abordagem usada no sistema educacional antes da iniciativa de Parkinson era relativamente incrementai. personalidade) são convertidos em poder intra-organizacional. Os incrementalistas preferem conservar o status quo porque são cegos às oportunidades de mudanças radicais (DROR. A sondagem mista é sobretudo compatível com uma visão progressista. p. a partir das cinzas. Parkinson desenvolveu um modelo que define a política primeiramente em nível amplo e depois a avalia em nível incrementai.ta as razões para chegar a essa conclusão. utilitaristas e utópicos (BRADLEY. Mas ele não adian.que é resolver os problemas do momento . mencionado é o Partido Social Democrata alemão. se for dada a atenção devida às conclusões da sondagem realizada e forem feitas as adaptações cabíveis. necessárias ao planejamento de longo alcance. Ele a incorpora em seu modelo. por exemplo. Por exemplo. com a capacidade de alimentar ou manter perspectivas amplas.. 14). Segundo Hanna (1980). p. Nos termos de Bradley (1973. Parkinson propôs que se precisa estabelecer um grupo de metapolítica. além da aceitação de inovações básicas necessárias. por ele favorecido em seu estudo. Assim. pelo menos em termos ordinários. a sondagem mista constitui um dos principais componentes de seu modelo de poder. 297298). Em termos normativos. não foi estudada. De fato. 169). p. P. O estudo de Parkinson é normativo.sem destruir a necessidade de indivíduos e grupos pesquisarem e fornecerem informações sobre questões políticas específicas que são de seu interesse particular (1980. que. o planejamento racional reflete um "autorizacionismo de valores". Etzioni continua a presumir que os tomadores de decisão podem resumir e escalonar seus valores. e a sondagem mista "ignora questões normativas". já foi argumentado de forma convincente que os valores são ordenados somente em contextos de escolha específica. 102 e p. Entretanto. as diferenças entre os modelos normativos são paralelas às diferenças entre as visões gerais de mundo. A coleta e manutenção de informações amplas sobre políticas e sua pronta disponibilidade a todos alargaria a visão da política.

Por exemplo. por um lado. um dos fatores importantes que a sondagem encerra é a postura de outros atores e as relações entre eles. O incrementalismo demanda alto grau de construção de consenso.. O caso Mapp v. A implementação detalhada e as respectivas decisões incrementais são muitas vezes deixadas a outras repartições ou a outras agências: Estados. deve-se dar grande atenção a um conselho que se baseie em representação justa. sem dúvida. Em primeiro lugar. que cuida da institucionalização dos níveis de sondagem. 298): "Os não-organizados e os outros que não têm controle sobre recursos adequados para decidir. não têm papel a desempenhar no jogo do ajuste mútuo entre as partes". O elemento estrutural recebeu pouca atenção nas mais de cinqüenta publicações que tratam da sondagem mista. portanto. 504). entidades locais ou corporações. "após a aprovação deste documento [o plano diretor]. Ele constata que o plano dos racionalistas é "tecnicamente sofisticado" e. 242 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 243 estes casos tornam-se "matéria de preocupação" para estes últimos tribunais. A sondagem mista requer profunda consciência pública das decisões fundamentais e dos principais esquemas alternativos.]". Cardinal (1973) explorou um ato específico sob a perspectiva da sondagem mista. exige conselheiros que sejam tecnicamente competentes e. em contextos sobre os quais os tribunais superiores ainda não se pronunciaram.. a reação e os debates comunitários esmoreçam [.. e não se deixar massacrar por detalhes intransponíveis. 1021-1031) aplicaram a sondagem mista ao estudo da lei. especificamente no contexto das relações entre os Órgãos de Planejamento Global da Saúde (CHPA) e seus respectivos conselhos. por isso. "Observa-se que a liderança geral da política vem da Environmental Protection Agency (EPA) [. desincorporada. que a sondagem mista é "sumamente conveniente para toda a amplitude de decisões" (p. descobriram que o modelo se aplicava à Constituição..Fatores estruturais O primeiro artigo (ETZIONI. a sondagem mista procura oferecer uma "conciliação" entre as duas abordagens. Quando tribunais inferiores lidam com casos incrementais. quando um nível mínimo de sondagem se faz necessário. As decisões não são tomadas no vazio. Ohio e. o que. sem se perguntarem sobre seu lugar nas várias hierarquias de poder ou sobre as estratégias necessárias para lidar com elas.) Wimberley e Morrow (1981). 1968) ressaltaram o papel dos fatores estruturais. Berry (1974. relativamente à sua implementação. talvez por causa da tendência muito difundida de se lidar com a formulação de decisões como uma estratégia isolada. para não se deixar escapar uma oportunidade importante. requer um ambiente "razoavelmente estável". Snortland e Stanga (1973) desenvolveram um argumento estrutural quando aplicaram a sondagem mista às relações entre os tribunais. Tem se observado uma relação semelhante a esta entre as repartições federais e outros agentes e órgãos privados. 469). (O autor dispõe da lista completa de referências. Ele dedica atenção especial à Seção 4332(c). 358-359) examina o que ele chama de "relações comunitárias" sob diferentes estratégias de tomada de decisão.. 1967) e seus desdobramentos subseqüentes (id. como revela a noção de que os atores devem determinar suas metas e pôr-se a implementá-las. mas julgam que essas características são inevitáveis. um subordinado talvez precise agir de forma diferente de um executivo de escalão superior.) Algumas evidências Snortland e Stanga (1973. Os autores consideram que a sondagem mista é "inserida" e "consumidora de tempo" (p. portanto. por coerência. Wainwright parecem representar decisões fundamentais importantes e conscientes no sentido de se incorporar determinações da Carta dos Direitos à Emenda na 14. a segunda envolveu decisões fundamentais por parte da Corte. portanto. a desconsiderar o consenso. elas são profundamente afetadas pela posição e pelo poder relativo dos deliberadores e por suas inter-relações. p. (Mas. no bojo de um referencial de sondagem mista de decisão tão fundamental quanto parcial. que estão entre os poucos a examinar este fator. 506). (O ajustamento mútuo é em geral associado ao incrementalismo. a saber: a lei de política ambiental dos EUA (National Environmental Policy Act) de 1969. Eles concluem.]" (p. O incrementalismo é altamente compatível com a aceitação das relações existentes de poder. A segunda fase da incorporação da Carta dos Direitos (Biü ofRights) oferece uma ilustração de sondagem mista. por sua vez. Poucos anos após estas decisões terem sido tomadas.) A sondagem mista sensibiliza o tomador de decisão a levar em conta outros atores.] para se tornar a primeira repartição de linha a criar e complementar políticas [. Os tribunais superiores (à semelhança dos executivos de escalões superiores) procuram reservar para si as decisões fundamentais e esperam ou desejam que os tribunais inferiores pratiquem decisões incrementais.. Enquanto a primeira fase procedeu de forma desatenta. por outro. o caso Gideon v. O racionalismo presume um ator todo poderoso. ao passo que o racionalismo tende para a otimização e. menos envolvimento em decisões incrementais. concluíram que o incrementalismo se inclina a favor do consenso. p. a Corte virtualmente completou o . Segundo eles. p.. Segundo Bradley (1973.

No caso de Miranda. sentiu-se O primeiro elemento consistiu na introdução de um processo de sondagem cujo objetivo era rever de tempos em tempos "o que vinha acontecendo. para identificar e quando possível adiantar-se a questões importantes que possivelmente requeressem atenção detalhada e em geral para oferecer uma síntese que orientasse as possibilidades futuras de desenvolvimento dos serviços de saúde" (ibid. embora seja provável. a decisão fundamental tanto seguiu-se às decisões incrementais como também estabeleceu seu contexto. O objeto de estudo é o Departamento de Saúde e Habitação da Escócia (SHHD).). p. O caso se reveste de importância ainda maior. As questões surgiam em base ad hoc. dos interesses diversos e da accountability múltipla dos indivíduos dentro do serviço de saúde.] A abordagem racional-compreensiva foi rejeitada no início do processo.. No caso de Brown. São examinadas várias abordagens de tomada de decisão e. A Corte resguardou a liberdade para reavaliar esta importante decisão política e para se retrair. 104). havia também o desejo de introduzir-se mais racionalidade e mais equilíbrio na formulação de políticas do que fora possível no passado.] O acórdão Brown oferece um exemplo útil de aplicação do modelo de sondagem mista. que compreende 15 conselhos distritais de saúde e uma repartição central que contém uma unidade administrativa e uma de planejamento. 104 ) relata que o plano foi implementado. das complexidades do ambiente instável. 105). Depois do caso Escobedo. 107). que compreende três componentes-chave (WISEMAN. a Corte tinha clara consciência da importância de sua decisão inicial sobre as interrogações e confissões. sem avaliações sistemáticas da situação. segundo sugere Shapiro. p. mas também uma seleção de casos que estimularia uma aplicação ampla da nova política aos casos de interrogação e confissão. O caso Miranda envolvia não apenas uma decisão consciente sobre uma questão fundamental.. A Corte não adotou a posição do magistrado Black. que o método da sondagem mista era o mais relevante" (p. mas assegurou que o processo poderia ser interrompido. 1979. a decisão definidora do contexto envolveu tanto a formulação de critérios quanto a seleção do caso incrementai. e as decisões aconteciam em grande parte de forma incrementai.. embora tenham havido tentativas esporádicas e fúteis de se introduzir racionalismos. Elas deveriam ser resolvidas incrementalmente. Por exemplo. O terceiro elemento importou no planejamento detalhado de um subconjunto relativamente pequeno de questões selecionadas para incrementaçao gradual. promoveu uma decisão fundamental sobre a questão da incorporação.. em termos de sondagem mista. Este é precisamente o processo prescrito pelo modelo de sondagem mista. Antes da reorganização. Wiseman (1979) estudou a concepção e o desenvolvimento dos processos de planejamento usados no serviço de saúde na Escócia. concordou-se que "o processo de revisão consideraria o campo dos serviços de saúde em termos amplos. Isso implicava inevitavelmente trilhar um caminho intermediário que permitisse avançar a partir das práticas do passado. Os resultados desoladores dessa abordagem levaram à busca de um método mais efetivo. [. se ele se mostrasse prejudicial à administração da justiça criminal. "por razões especificadas abaixo. e o desenvolvimento de políticas restringia-se sobretudo a respostas a estímulos externos" (p. Em vez disso. se necessário. o SHHD estava "muito voltado para a administração e a gerência dos serviços de saúde existentes. mas igual". Muitas questões relativas à discriminação racial ficaram sem resposta no caso Brown. p. que pedia a incorporação imediata e total. Por outro lado. O segundo elemento referiu-se a um procedimento de seleção para separar as questões fundamentais (identificadas pelo processo de revisão) a serem submetidas à análise detalhada e ao planejamento. Devido à natureza incrementai desses casos. é evidente que o caso Brown foi uma importante decisão política de significado fundamental. como mostra o segundo acórdão sobre Brown. mas não exaustivos. Brown foi precedido por uma série de casos que desgastaram seriamente a doutrina do "distinto. por causa dos escassos recursos disponíveis para o planejamento. Wiseman (1979. mas não Reexame da estratégia mista de decisão • 245 244 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . que é o foco do estudo. Não foi uma decisão incrementai.processo de incorporação por meio de decisões incrementais.. que a Corte já houvesse resolvido decretar a ilegalidade da segregação. e não cairia na tentação de produzir políticas ou planos detalhados para qualquer aspecto específico (ibid. levando-se em conta os recursos limitados. Muitos detalhes adicionais feitos pelos dois autores não podem ser retomados aqui. Snortland e Stanga mostram a relevância da sondagem mista para duas importantes decisões da Suprema Corte: Miranda e Brown. No entanto. [. Propôs-se a abordagem de sondagem mista. Para garantir que o processo não se tornasse racionalista. 107). o resultado no caso Brown não deveria ter surpreendido a um observador informado. quando se constata que o caso Miranda e os de seu grupo "eram tão representativos das situações de interrogação policial quanto o caso Escobedo fora singular". tentouse certa feita usar técnicas de ciência gerencial para fins de planejamento de mão-de-obra.

DeVal.67. e se a sondagem mista é a que mais convém aos sistemas que conciliam um compromisso equilibrado entre a coletividade. Reexame da estratégia mista de decisão • 247 . incluindo a decisão de um proprietário de vários jornais em pequenas comunidades quanto a incluir ou não em sua rede mais uma cidade. Esteve ligada ao uso mais intenso da pesquisa social aplicada.56 quando as 246 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise normas eram claríssimas. e para dentro. 89). falta ainda comprovar empiricamente se. os modelos racionais são mais adequados para o totalitarismo ou para as abordagens de poder concentrado (por exemplo.) A testagem subseqüente mostrou que a abordagem racionalista. Conclusão A sondagem mista parece ter um certo apelo intuitivo para um bom número de pesquisadores e estudiosos práticos da tomada de decisão. de fato. 1974. antes de terem sido informados sobre a sondagem mista. (A medida tem cinco elementos e foram examinadas as correlações entre eles. envolvendo 240 projetos. não para cima. e a utilidade das mudanças abruptas nos dados sobre morte ou sobre morbidez para as autoridades de saúde pública iniciarem vários níveis de sondagem (o escopo da sondagem depende da proporção de desvio dos dados em relação às normas estabelecidas). Também diminuiu a tendência deles de afixar o rótulo de "excelente" a qualquer prática estabelecida e acentuou sua tendência a considerar alternativas. A sondagem mista aumentou o escopo de suas sondagens para cima e para fora. Foram estudadas as relações entre as três diferentes abordagens de tomada de decisão e as várias estruturas de poder intra e interorganizacionais. por um lado. Eles desenvolveram uma medida de "impacto político global" com base em entrevistas com os formuladores de políticas. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades. quer em termos de eficácia ou em termos de fatores que impediram ou estimularam o uso da sondagem mista. de 1978 e 1980. observou seus comportamentos antes e depois do treinamento e coletou informações sobre eles por meio de questionários e entrevistas. Acima de tudo. A incrementação gradativa. a sondagem mista cobra "tempo moderado" e relativamente poucos recursos.07 quando não foram indicadas explicitamente. Deshler (1974) treinou 56 administradores educacionais em sondagem mista. ignorando as estaduais e as federais. a abordagem radical é tão onerosa e consumidora de tempo quanto os métodos racionalistas (p. ver ibid. tem um impacto político pobre. 13.contendo também opções de implementação. Ele elimina sua visão de túnel. planejamento central). e 19. foram se tornando claras ao longo dos anos. a incrementai. 101). Entretanto. definida em termos de "normas políticas" bem detalhadas e exaustivamente explicadas. para fins de pesquisa ou de implementação. ainda que usando diferentes composições de níveis mais altos e níveis mais baixos de sondagem. se o incrementalismo se ajusta melhor às comunidades políticas altamente pluralísticas e dominadas por interesses especiais. As formas pelas quais ela poderia ser operacionalizada.. revelou considerável impacto político (o mais alto. Bolas e Kang (1976) compararam as três abordagens de tomada de decisão em seu estudo sobre o uso dado à pesquisa social aplicada. 1984). Ele constatou que quase todos eles praticavam sondagem "naturalmente" de forma generalizada antes mesmo de terem sido expostos à sondagem mista (p.60). o mínimo. Berry mais adiante insinua a quantidade de recursos e de tempo que os vários métodos de decisão demandam: a abordagem racionalista exige "o máximo de tempo e de fundos antes da ação". e o pluralismo. Para detalhes. e a maioria tendia a sondar para baixo.) Berry (1974. porém mais que os métodos incrementalistas.40 quando não eram claras. No entanto. O impacto foi de 12. tratam da mesma iniciativa. A hipótese alternativa seria que o racionalismo não funciona sequer em sistemas altamente centralizados (como sugerem as recentes mudanças na URSS e na China) e que o incrementalismo reforça a fraqueza do pluralismo destituído de referencial coletivo. p. (Outros dois estudos de Wiseman. "O processo prepara a pessoa a pensar sobre as questões com mais profundidade. Apêndice B. 356). operacionalizada mediante o ajustamento estreito entre a pesquisa relativa a políticas e os "processos correntes e ordinários de tomada de decisão". a sondagem mista ainda se ressente da grande falta que fazem estudos de caso e estudos quantitativos de situações em que as estratégias de tomada de decisão tenham se convertido de estratégias racionalistas ou incrementalistas em estratégias de sondagem mista. por outro (ETZIONI. p. A leitura do impacto das políticas registrou 23. 17. mais ou menos a metade deles limitava sua sondagem a questões locais. segundo contaram os entrevistadores a Deshler (DESHLER. Estimula a pensar interdisciplinarmente e abre novas áreas à consideração". 351-353) sugere brevemente como a sondagem mista pode ser aplicada a uma variedade de situações. bem como entre as abordagens de poder versus a construção de consenso.fez observações a respeito de sua eficácia. É preciso conhecer melhor os resultados. mas não acrescentam detalhes sobre o resultado da implantação da sondagem mista. A sondagem mista foi operacionalizada em termos de sondagem plena e não em termos apenas de diagnose de problemas ou mera identificação de metapolíticas . Talvez todos precisem de sondagem mista. não para fora.

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An Exchange Strategy for the Interface of Community-Based Corre tions into the Service System. Em 2001. 30. o artigo de Amitai Etzioni. no Estado do Paraná. G. apesar da seminalidade da contribuição de Etzioni à discussão do processo decisório. 879-897. entusiasmo que mantenho intacto até hoje. governo e burocracia na terra do jeitinho. publicado em 1a edição em 2000 e em 2a edição em 2004. V. na Revista de Administração Pública. No caso da proposta de um sistema de "sondagem mista". out. e o conceito de satisficing do modelo de "homem administrativo" de Herbert Simon.. um mais amplo e globalizante e outro mais detalhado e específico. para orientar um estudo mais detalhado (que Etzioni compara a uma sondagem feita com lentes de maior foco e menor amplitude).WRIGHT. e diretor de controle operacional (1984-87). permitiria chegar a decisões que conteriam dois elementos intrínsecos: um grau de racionalidade assegurado pela análise global (comprehensive. (1974-1979) e José Richa (19831984). Sua produção acadêmica aparece publicada sobretudo em periódicos especializados. de alguns aspectos relevantes da realidade observada (com o conseqüente abandono da tentativa de deter informações completas a respeito de toda a realidade sob estudo). por meio da transformação dos conceitos básicos da "sondagem mista" em procedimentos operacionais. proposto originalmente por Lindblom (1959). 250 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "Reexame da estratégia mista de decisão") verificará que as aplicações práticas de seu artigo. o que levaria as pessoas e as organizações à prática de soluções fragmentárias e inconstantes de problemas. com o propósito de permitir mais facilmente o desenvolvimento de ações de intervenção ou controle. Los Angeles. continua atualíssimo pela contribuição que deu ao estudo das decisões no âmbito das organizações sempre às voltas com a difícil conciliação entre a busca da racionalidade e as limitações humanas para atingi-la. um observador atento (como ele próprio o fez em seu Belmiro Valverde Jobim Castor é PhD em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. A. propondo uma "terceira via" para as teorias decisórias. em Curitiba. como. Em 2004. da Fundação Conrad Adenauer. que possam ser rotineiramente utilizados pelos tomadores de decisão. diretor internacional (1989-1992) e diretor superintendente (1992-1996) do Banco Bamerindus do Brasil S. Desde 2004 é professor do mestrado em Organizações e Desenvolvimento da FAE Business School. Reexame da estratégia mista de decisão • 251 . para os Cadernos Adenauer. Essa prática foi batizada por Charles Lindblom de muddling through. o mesmo foi publicado em inglês no exterior com o nome Brazil is notfor amateurs. e secretário da Educação do governo Álvaro Dias (1987-1988). e um reconhecimento das limitações da capacidade humana de desenvolver soluções totalmente racionais. v. o chamado incrementalismo desarticulado. aposentou-se como professor titular da Universidade Federal do Paraná. em Curitiba. Entre suas experiências profissionais destacam-se: Secretário de Planejamento dos governos Jayme Canet Jr. traduzível livremente por avançar confusamente (to muddle = pensar ou agir de maneira confusa e sem rumo1) e serviu de base para a formulação de uma teoria decisória. em inglês) do problema. a importância primária de sua contribuição está na tentativa de compatibilizar duas abordagens aparentemente antagônicas na tomada de decisões organizacionais. Kevin. da F. associando uma visão globalizante e racionalista com a prática inevitavelmente incrementalista na vida das organizações. ainda são limitadas e se encontravam em estágio quase embrionário à época da publicação de seu artigo de revisão da matéria (1986). Etzioni foi um dos autores que estudei com maior interesse e entusiasmo durante meu doutoramento na University of Southern Califórnia. baseadas em informações sabidamente incompletas e sem o domínio do rol completo de alternativas viáveis de ação. publicou ainda o artigo "Os contornos do Estado e da burocracia no Brasil". Merece destaque seu livro O Brasil não é para amadores: estado. p.2 Ambos os conceitos reconhecem que é teórica e praticamente impossível possuir todas as informações a respeito de um problema e muito menos de todas as alternativas de solução para o mesmo. essa conjugação de dois pontos de visão. De acordo com Etzioni. Na abordagem da "sondagem mista" são abandonados aspectos da realidade observada na "sondagem superior" que aparentemente não apresentam importância suficiente. Human Relations. Incrementalismo desarticulado e satisficing Confesso que sempre tive dificuldades em entender claramente os limites entre alguns pressupostos do chamado incrementalismo desarticulado. desde 1982. por exemplo. O argumento de Etzioni pretende estabelecer uma ponte entre uma metavisão racionalista de determinada realidade (que o autor compara a uma sondagem feita a grande altura com uma lente grande angular) e a identificação de alguns subaspectos de tal realidade. 1977 Comentário Progressos na capacidade cognitiva e o poder de arbítrio do deliberador Belmiro Valverde Jobim Castor* Introdução Passados mais de quarenta anos de sua publicação. Em 2003. Infelizmente.

E esses zeladores podem proteger os interesses em sua jurisdição de duas formas bastante diferentes: a primeira. cresce a importância do problema interpretativo. o administrador está mais capacitado a dispor de informações rápidas. por exemplo. políticos e culturais. existindo mesmo um axioma na indústria eletrônica: o poder de computação dobra a cada ano enquanto o custo de processamento decresce 50% no mesmo período. Lindblom desenvolveu contornos "científicos" para a racionalidade limitada. Um economista consideraria como fator fundamental o estudo das relações entre o desenvolvimento tecnológico do Ocidente e a crescente disparidade dos níveis de produtividade dos dois modelos econômicos (o da economia de mercado e o da economia planificada). do zero absoluto. haja vista o nome de seu clássico artigo: "The science of muddling through". a cada vez. Arbitrariedade do processo decisório À medida que o problema cognitivo do processo decisório passa a ter menor importância. a utilização de uma abordagem racionalista estaria mais e mais viabilizada com os instrumentos modernos de captação de dados e de processamento..3 das teorias decisórias permanece na elevada carga de arbítrio (definido como "resolução dependente só da vontade. E o que é mais importante: essa capacidade de computação a baixo custo cresce exponencialmente a cada dia. baratas e cada vez mais detalhadas a respeito de um problema e de suas possibilidades de solução. outra é definir o campo de observação de fenômenos sociais. Com o desenvolvimento da microeletrônica. na visão de Lindblom. portanto.. por meio do uso de computadores que processam quantidades assombrosas de informações em frações de segundo a custos decrescentes. com o tempo e a experiência. reparando os danos feitos por outras agências. Já um estudioso de ciência política talvez se inclinasse mais pelos fatores geopolíticos e de organização partidária para procurar estabelecer seus marcos referenciais e escolher os subcampos que consideraria mais relevantes. em detrimento de uma abordagem equilibrada: A virtude de uma divisão hipotética do trabalho como essa é que todo interesse ou valor importante tem alguém a zelar por ele. o tomador de decisões reduz e mesmo abandona progressivamente o procedimento inquisitivo e acaba por desenvolver repertórios de soluções ou.5 Reexame da estratégia mista de decisão • 253 Limites cognitivos do processo decisório Nos últimos anos. para explicar o esboroamento político da ex-URSS. por introduzir avanços incrementais em decisões anteriores. outra complicação: Como escolher os subconjuntos que merecerão estudo mais detalhado? Imagine-se. que um grupo de cientistas sociais resolvesse estudar o fenômeno da dissolução política da União Soviética. Em síntese. Ao contrário. O nó górdio 252 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . um estudioso das estratégias militares tenderia a buscar na tecnologia bélica. É claro que enquanto o satisficing tem uma conotação crítica. . Aliás. opinião"4). houve um avanço dramático na capacidade cognitiva dos indivíduos e das organizações. global? Uma coisa é estabelecer um campo de observação de fenômenos físicos imediatos (como os meteorológicos que servem de ilustração no artigo). Em outras palavras. prevenindo e evitando os problemas antes que eles ocorram. de uma limitação cognitiva. a justificação para o muddling through e para o satisficing vem sofrendo algumas alterações importantes. a segunda. Não se trata. cujo nível de abstração é elevado e para cujo entendimento é necessário em muitos casos fazer estudos retrospectivos e comparativos de grande alcance. nos orçamentos de defesa e nos avanços tecnológicos específicos da balística e dos foguetes seus subcampos relevantes.Tanto o incrementalismo desarticulado como a teoria da racionalidade limitada das decisões "satisfatórias" reconhecem que o processo decisório não se inicia. A arbitrariedade começa pela própria definição do campo de investigação. hoje essa dificuldade foi significativamente reduzida. No aspecto cognitivo puro e simples. Enquanto isso. Enquanto no passado a justificativa para o abandono de uma visão globalizante e racionalista dos problemas era de natureza essencialmente cognitiva (a incapacidade de dispor de todas as informações a respeito de um problema e de suas soluções possíveis). esse risco foi identificado por Lindblom (1959) na proposta do muddling through. a definição do campo de observação das "sondagens" superiores tanto quanto das detalhadas é impregnada de arbítrio e de julgamentos valorativos. que é exercitada pelo tomador de decisões tanto na definição de um problema quanto na escolha das formas de enfrentá-lo. E nesse aspecto não se encontra ajuda significativa na teoria da "sondagem mista". a cada dia que passa. quase resignada em relação à limitação da racionalidade. ao alertar que os valores de uma agência definidora de políticas poderiam sobrepujar os das outras agências envolvidas. Em seguida. Como definir a amplitude da "sondagem superior".

1959). centralmente. corno o racionalismo e o incrementalismo desarticulado. a abordagem dita "racionalista". a questão continua a ser como interpretar um determinado pro_ blema. nas demais etapas do processo decisório (que podem ser sinteticamente descritas como a formulação de objetivos. a proposta de Etzioni foge completamente às abordagens tradicionais e representa um avanço conceituai considerável.. a "sondagem mista" tem características muito parecidas com as das duas abordagens propostas que pretende substituir. apenas seria uma forma viável de chegar a elas com maior facilidade. e Reexame da estratégia mista de decisão • 255 . em Fisher e Ury. a definição dos critérios de decisão e o estabelecimento das regras de decisão). E é freqüentemente impossível classificar uma abordagem como ln crementalista" ou "racionalista" com um razoável grau de precisão.. Getting toyes: negotiating agreement without givingin (1981). Mas.Formas "objetivas" e "científicas" de interpretação Portanto. por exemplo. É inegável que a idéia de associar uma visão global à vol d'oiseau com uma visão detalhada e exaustiva de apenas parte dos elementos constitutivos de um problema (ou de uma realidade qualquer sob estudo) é extremamente atraente do ponto de vista prático. no extremo oposto. por mais democráticos que sejam os métodos de discussão. podemos citar a técnica de análise multiatributiva de desejabilidade (Multi-Attribute Desirability Analysis-Mada. ao associar a visão geral com a visão particular. a listagem das alternativas de solução e a medição das conseqüências prováveis de cada uma delas. de suas alternativas de solução e das re spectivas conseqüências. as duas sondagens não poderiam ser "incrementalistas"? Freqüentemente. Como escolher os valores que guiarão a interpretação de um determinado problema e a escolha das alternativas para sua solução? A resposta para essa questão tem sido procurada em diversos domínios e em diversas épocas desde a proposta aristocrática de Maquiavel ("é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e para entender a natureza dos príncipes é necessário ser povo"6) até as tentativas modernas de "objetivar" a escolha de valores ou. em que interesses e valores concorrentes (e não raro abertamente conflitantes) procuravam um "ajustamento mútuo". J Na formulação e/ou na identificação do problema a ser resolvido.). e pouco visível nas outras. ao mesmo tempo que mi' notasse suas deficiências. as pessoas gostariam de que aqueles que decidem tivessem a maior informação possível e dispusessem do leque de opções imaginável. No entanto. essa pode ser a diferença entre sobree perecer. permanece como paradigma central das organizações e m muitas situações. E a prevalência de uma dada interpretação é obviamente uma questão de poder dentro da organização. ele consegue muitas vezes acomodar ou ajustar as políticas a um conjunto mais amplo de interesses do que conseguiria fazê-lo. é preciso lembrar que uma decisão é essencialmente um ato de arbítrio por parte de alguém (ou de um grupo) que se julga capaz de exercitar o poder. um só grupo (LINDBLOM. Afinal. Por mais rebuscadas que sejam as teorias decisórias por mais sofisticados que sejam seus arsenais de fórmulas e algoritmos. ambas. Em situações de risco. Lindblom acreditava que o método de decisões incrementais estava mais afinado com a própria natureza do processo político interno das organizações. Mas isto não significaria fugir às decisões de maior alcance e maiores repercussões. as tentativas de desenvolver consenso e coalizaçóes em torno dos valores a preservar.7 Uso da "sondagem mista" nas diversas etapas do processo decisório Outro aspecto a considerar na proposta de Etzioni de um sistema qu£ combinasse as vantagens dos dois sistemas por assim dizer antagônicos. por exemplo. Entre as experiências de "objetivização" na discussão de valores e de busca de consenso. ainda. Não acredito igualmente que a "sondagem mista ajude nesse sentido. Apesar de todas as imperfeições e perigos latentes nesse processo onipresente de ajuste mútuo. a idéia do incrementalismo desarticulado tem sido confundida com uma visão inercialista e imobilista das organizações. Na realidade. O fato é que o processo decisório ainda está carregado de arbítrio e as tentativas de definir bases objetivas para a sistematização desse arbítrio não têm sido especialmente bem-sucedidas. o já consagrado e largamente utilizado Delphi e as técnicas de negociação de valores e interesses que são bem descritas. baseada na análise extensiva exaustiva do problema a ser enfrentado. 254 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise No entanto. as quais fugiriam a decisões mais fundamentais por meio de uma sucessão de pequenas decisões de pequeno alcance (decisões incrementais). "racionalistas"? Ou. estaria Etzioni realmente associando a abordagem racionalista à abordagem incrementalista? As duas sondagens não poderiam ser. é que sua natureza inovadora é bastante evidente» quando se trata de uma das etapas do processo de decisão. Interpretação pressupõe a pré-existência de valores e interesses a serem respeitados bem como de expectativas por parte daqueles que realizam a interpretação.

E vice-versa. a propriedade imobiliária. da mesma forma é necessário ser príncipe para entender a natureza do povo e é necessário ser povo para entender a natureza dos príncipes". Mas o argumento contrário poderia prevalecer: o incrementalismo desarticulado pode ser entendido como uma tentativa de estabelecer um processo de aprendizagem permanente que possibilitasse a uma organização e seus membros evitar recomeçar do zero. trabalhando portanto apenas "na margem" quando o problema se repetisse. Administmtive Behavior. LINDBLOM. mudando apenas o nível de detalhe e o tamanho do campo de observação. um estudo mais detalhado de subconjuntos escolhidos facilitaria a formulação de alternativas de solução ou o estabelecimento de instrumentos de controle. ao preconizar um rastreio global. determina-se que as pessoas abandonem suas casas compulsoriamente. furacões etc. incrementalista e de sondagem mista). 7. ed. a velocidade e a direção do furacão. Mas essa segunda sondagem e todas as decisões decorrentes do estudo detalhado do subconjunto específico (o furacão Andrew) estariam afinadas com a abordagem "incrementalista"? Não necessariamente. Uma dessas perturbações que essas fotos teriam identificado teria sido o furacão Andrew. Aquilo que parece a um observador claramente incrementalista pode parecer a outro fortemente impregnado de racionalismo. e se colocam sobre as montanhas para contemplar as planícies. a indústria de seguros e o turismo. Fotos tiradas de um satélite que cobrisse todo o globo terrestre. 1957. cit. 6. teríamos nesse caso. No entanto. Charles.1959. tratando-se de um subconjunto de informações relevantes. de energia. tempestades. 19. a associação de uma abordagem racionalista no nível da metavisão com uma abordagem igualmente racionalista num nível mais baixo. op. Numa segunda etapa. Entretanto. Algumas pessoas poderiam mesmo argumentar que a segunda sondagem é tão racionalista quanto a primeira. Portanto. Síntese e conclusão A "sondagem mista" é uma importante tentativa de articular a busca da racionalidade na tomada de decisões com as limitações humanas que dificultam sua consecução. permitindo que essas reflitam com maior clareza o universo de valores. usando instrumentos sofisticadíssimos e acumulando a maior massa possível de informações. interesses e expectativas que devem ser preservados e respeitados pela organização. porque. matemáticos e meteorologistas procurariam medir a intensidade. pois aquele não foi o primeiro furacão enfrentado na Flórida e nem as ações adotadas diferiam em profundidade das que foram adotadas em outras ocasiões. v. constante na dedicatória de O príncipe. 5. carregando um potencial de destruição enorme. tendo sido apenas adaptadas. 4. autoriza-se a polícia a matar eventuais saqueadores on the spot. cit. suspendem-se os direitos civis. Em síntese. a abordagem da "sondagem mista" preconizaria um estudo exaustivo e detalhado do mesmo. 1988. (Nota 3). Webster New Coüegiate Dictionary. 1977. que nada têm de incrementais: decreta-se o estado de emergência. Assim entendidas. p. é necessário estar atento às sutilezas que existem na classificação das decisões (fundamentais e incrementais) e nos métodos para tomá-las (racionalista.. de água. op. A frase inteira. 256 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Reexame da estratégia mista de decisão • 257 . LINDBLOM. Publicado originalmente na Public Administration Review. Dicionário da Língua Portuguesa.. New York: lhe Free Press. 2. uma "sondagem superior" que permita àquele que deve tomar a decisão apreender os dados gerais da situação sem entrar em detalhes exaustivos a respeito de todo o conjunto de informações e todo o campo de investigação. Físicos. É especialmente útil na fase de identificação e conceituação dos problemas. Economistas procurariam levantar a maior quantidade de informações possível para prognosticar os impactos do furacão sobre as colheitas.Tomemos o exemplo meteorológico de Etzioni e o apliquemos a urna situação concreta: o furacão Andrew que devastou parte da Flórida há alguns anos. constituiriam a "sondagem superior". NASCENTES. 2. Políticos e governantes tomariam decisões radicais. decreta-se o racionamento de víveres. é a seguinte: "Não me alinho com aqueles que consideram presunçoso se um homem de condição baixa e humilde ousa discutir e julgar as preocupações dos príncipes. Notas 1. 3. SIMON. esses avanços não são suficientes para desatar o nó górdio das teorias decisórias que é o estabelecimento de regras que permitam sistematizar o uso do arbítrio nas decisões. 79-88. Herbert A. identificando áreas de perturbação. ou a associação entre uma abordagem racionalista e uma abordagem incrementalista. cada vez que se defrontassem com determinado problema. que estava prestes a chegar à costa da Flórida. da mesma forma como aqueles que buscam desenhar as paisagens se colocam nas planícies para contemplar a natureza das montanhas e dos lugares altos. dependendo do ponto de vista.. (Nota 3). Antenor. as decisões sobre o furacão Andrew seriam todas incrementais.

que é amplamente referenciado na literatura correspondente. que se orientam pela linha da pesquisa-ação. e como scholar-in-resídence na University of Virgínia. durante um largo período prestou serviços de consultoria na área de qualidade e aprendizagem organizacional. Esag/Udesc. Como diretor de seu Action Learn Network. Califórnia. . Berkeley. e Califórnia Lutheran Univ. ** B. C. Terence Harwick é Ph. Harwick esteve. foi bolsista Fullbright em programas de educação superior em Varsóvia (Escola Nacional de Administração Pública) e Cracóvia (Univ. U. em Los. D. Jagiellonia).Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas: apreciação crítica da "sondagem mista" e das principais _ teorias sobre formulação de políticas* / Burton Terence Harwick** Califórnia State University. pode nos levar a fazer várias perguntas.. Que importância teria uma terceira abordagem para os formuladores de políticas ou para os estudiosos de políticas públicas? Em que sentido a proposta de Etzioni representa uma terceira abordagem? Precisa-se de uma terceira abordagem para a tomada. Em matéria acadêmica. respaldado sobretudo numa metodologia de pesquisa-açáo. em Administração Pública pela University of Southern Califórnia. em Northridge. Entre outras iniciativas. Angeles. no Estado da Califórnia. C. ocupa o cargo de diretor-executivo do Center for Public Value: a Fórum for Reflective Practitioners e leciona no Programa de Gestão do Setor Público e mestrado em Administração Pública da Califórnia State University. Northridge Introdução título do artigo de Amitai Etzioni"'Mixed scanning: uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". Na condição de consultor. pelo menos desde 1996. em Washington. na Polônia. Califórnia. colaborou com o Programa de Desenvolvimento da ONU para o leste europeu e com a Secretaria-Geral da OEA. Atualmente. envolvido num projeto visando fortalecer o sistema judiciário de instância superior do Estado da Califórnia. Pepperdine Univ. de decisão*. onde contou com a orientação acadêmica de Guerreiro Ramos. Heidemann. O Tradução: Francisco G. também atuou como visiting scholar na University of Southern Califórnia.D.

não confronta. que ele imagina estar um pouco acima de uma abordagem "satis*atória" e um pouco abaixo de uma abordagem "racionalmente compreensiva". Nesse caso. poder-se-ia perguntar: "É verdade?" E se for. No entanto. Num certo nível. Etzioni se preocupa com o conservadorismo que ele vê como inerente ao incrementalismo e propõe uma abordagem mais "progressista". Lindblom e Simon oferecem críticas contundentes ao modelo racionalista-compreensivo de tomada de decisão. Isso é oferecido pela sondagem mista. Creio que se pode tirar vantagem dos pontos fortes oferecidos na proposta de Etzioni sem endossar seus pontos fracos. no entanto. A força de sua proposta está nas próprias questões que ele articula e em algumas recomendações heurísticas. A noção de racionalidade que ele emprega situa-se em algum ponto indefinido sobre um c °ntinuum.. poder-se-ia perguntar se ela não seria também uma abordagem "semi-racional-compreensiva". em qualquer sentido que se tome seu conceito de "sondagem mista". essa presunção parece patente e até inquestionável e com certeza merece atenção. Ele postula que as decisões "fundamentais" determinam o contexto para as "incrementais". que "preparem" as decisões fundamentais e as ponham em prática. Creio que essas considerações são importantes na medida em que certas pressuposições fundamentais têm sustentado decisivamente não apenas a busca de Etzioni por uma terceira abordagem. Etzioni dirige sua crítica basicamente ao referencial incrementalista que Lindblom analisa a fundo e advoga em bases sólidas. alguma reflexão. Simon ressalta as restrições cognitivas dos modelos racionalistas típicos e postula uma alternativa realisticamente "satisfatória". vista em microperspectiva por meio do filtro das concepções centrais de Etzioni. Abordagens racionalistas para determinação de contexto: que tipo de racionalidade? O que parece claro é que Etzioni procura . o espírito de seu questionamento mantém-se pertinente e inquisitivo: Existe uma "terceira" forma de fortalecer o processo de política pública? Sondagem mista: entre os modelos do racionalismo e do incrementalismo Etzioni situa a sondagem mista como uma "terceira" abordagem entre os modelos racionalistas e o incrementalismo. que estabeleçam direcionamentos básicos. que orientação oferece a "sondagem mista" aos formuladores de políticas e aos administradores? Que evidências ternos de que essa abordagem de decisão melhora o processo de política pública? Essa análise sugere que os pontos fortes e os pontos fracos da contribuição de Amitai Etzioni se encontram em sua pretensão de oferecer uma "terceira abordagem para a tomada de decisão".] quanto o modelo [racionalista] nem tão conservadora quanto o modelo [incrementalista]".tratar certos problemas contextuais de tomada de decisão com a intenção de suplementar as abordagens incrementalistas de decisão.. que não é "tão utópica [.num certo sentido raciolalista . Numa passagem crucial para seu desenvolvimento conceituai da sondagem mista. depois de tomadas. a distinção conceituai é problemática em termos que Etzioni. poder-se-ia também reconhecer que esses parâmetros de Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas «261 . talvez seja construtivo colocar o trabalho desse autor em macroperspectiva. considerando seu modelo em termos de suas suposições filosóficas fundamentais. coerência interna e validade empírica Antes de refletir a respeito da coerência interna da sondagem mista como modelo. Em outro nível. Etzioni afirma: Uma abordagem mais ativa para a decisão societária exige dois conjuntos de mecanismos [grifos acrescentados]: (a) processos de formulação de políticas. Lindblom oferece uma crítica político-econômica aos modelos racionalistas e argumenta que o "incrementalismo" proporciona um meio prático de gerar informação e entendimento de forma mais confiável. num certo sentido racional. Etzioni sugere em seu segundo artigo que a sondagem mista pode ser entendida como uma abordagem "semi-satisfatória". De fato. o calcanhar de Aquiles de sua proposta? Alguns fundamentos: suposições. mas o próprio debate contemporâneo em geral. não constituiria essa posição igualmente.É isso o que ele oferece? Em que bases teóricas ou insights distintos apoia Etzioni seus protestos de uma "sondagem mista"? É conceituai e operacionalmente claro seu modelo? Estratégica e metodologicamente. de ordem superior e fundamental. e (b) processos incrementais. A fraqueza está em conceituar a "sondagem mista" como uma "terceira abordagem de tomada de decisão".1 Sondagem mista: dois tipos de tomada de decisão O âmago da "crítica conceituai e empírica" de Etzioni ao incrementalismo reside no contraste que ele estabelece entre decisões "fundamentais" e decisões 260 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise "incrementais".

Na medida em que isso for verdade. Ironicamente. correm o risco de tornarem-se notas inadvertidas à obra de algum filósofo morto. são derivações de categorias conceituais do século 17. No século 20 tem-se tornado muito comum dissociar os estudos. ao desconhecerem os fundamentos filosóficos de seus conceitos e de suas categorias. passou-se a compartilhar. Independentemente da aparência estética..2 para referir-se à idéia da razão como os gregos antigos originalmente a haviam diferenciado de sua experiência mais compacta. a façanha anterior. argumenteu que a tentativa de enxertar ou transplantar essa capacidade concreta de pessoas para sistemas sociais ou para a história eqüivale a praticar conceitos de forma equivocada. à guisa de índice lingüístico. J. por um lado. Por mais construtivo que alguém julgue ser o conceito de "racionalidade limitada". Urwick. particularmente daquelas desenvolvidas de forma mais plena por Thomas Hobbes e René Descartes. Na Idade Moderna. por este ser mais imediatamente acessível e relevante aos formuladores de políticas e aos administradores. como muito bem o demonstrou Eric Voegelin. com a declaração de Descartes "Penso. por ora põe-se a ênfase sobre o foco da ação. Essa noção psicológica e historicamente mais inclusiva se alicerça tanto em suposições de plenitude ontológica quanto no reconhecimento da escassez existencial. foram minadas. Alfred North Whitehead observou que os estudiosos e os práticos. administração e organizações em geral tem se limitado a descobrir o tipo de "cálculo" que fosse eficaz. logo existo". por outro lado. logo penso". Hobbes inverteu e destruiu a idéia original grega da razão e dos correlativos transculturais. seu uso para a solução de problemas também deve ser reconhecido como uma abordagem analítica embasada no "cálculo utilitário de conseqüências". o debate político contemporâneo e a respectiva busca de alternativas têm sido empreendidos em parâmetros e suposições que continuam não sendo reconhecidos. ação e um universo mais amplo de possibilidades Alberto Guerreiro Ramos empregou "razão substantiva". 262 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Mais particularmente. mediante sua moderna concepção do "cálculo utilitário de conseqüências". e em termos transculturais o mostrou E. de suas bases filosóficas. não passam de progêni' tos de Descartes. Por exemplo. e faço muitas outras coisas. De um só golpe.racionalidade. a obra de Simon continua a render tributo a Hobbes. a dominar a filosofia no Ocidente. em sua maior parte. as construções de Hobbes permitiram que se erigisse uma sólida ponte sobre o fosso que separa as assim chamadas escolas gerenciais da administração científica e das relações humanas. porém. e até mesmo única. talvez tenha sido ainda mais radical quando este redefiniu para a Era Moderna o lugar da razão no esquema geral das coisas. comuns às grandes civilizações do mundo. bem como o meio-termo hipotético de Etzioni. Enquanto a tradição das relações humanas mantém uma dívida não reconhecida a Helvetius e à sua articulação da "genealogia das paixões". as suposições de plenitude ontológica. Poder-se-ia dizer que antes de Descartes as grandes civilizações do Oriente e do Ocidente compartilhavam uma orientação ontológica comum que poderia ser expressa pelos termos "Existo. em relação às contribuições clássicas de nosso tempo contidas neste volume. Hobbes reduziu e inverteu a noção da razão humana. em geral. Ramos. especialmente em relação ao pensamento ocidental.. para fins desta análise é suficiente destacar que a idéia da razão substantiva se refere à capacidade cognitiva de processamento enquanto apenas um aspecto da capacidade humana de razão como também sublinha o caráter distintivo e a centralidade da ação humana nos negócios humanos. que Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 263 . de fato. de Descartes. e a epistemologia tornou-se a ocupação central. Suposições e parâmetros relevantes do debate contemporâneo Se. o debate entre os estudiosos de política. no campo político-administrativo. em seu sentido original. A razão. a ponto de ser ela entendida desde então apenas como um certo tipo de "cálculo interesseiro de conseqüências". Razão. Com todas as suas qualificações. Herbert Simon é sobretudo conhecido por seu conceito de "racionalidade limitada". foi entendida pelos seminais pensadores gregos como uma capacidade multidimensional e integral das pessoas que pode ser culturalmente alimentada. Embora as implicações da idéia central de Ramos sejam tão entrelaçadas quanto o são o pensamento e a ação. Sem pretender explicar aqui esta noção de Ramos. Talvez seja nesse sentido mais amplo que se devesse entender a afirmação de Alberto Guerreiro Ramos. na maioria das áreas do pensamento. em seu quadro de referência. um ponto de partida clássico e transcultural nitidamente restrito e sistematicamente contrário. já que a maior parte de suas categorias fundamentais são empregadas de modo pré-analítico. ele concebe esta noção como algo mais útil do que as "continhas de dedo" usadas empiricamente e algo menos utópico que os modelos racional-abrangentes de tomada de decisão. Consciente ou inconscientemente. aqueles que se apresentam hoje como pós-modernistas em seu pensamento. são mais bem entendidos como ultramodernistas. no entanto. pois só conseguem imaginar soluções "deontológicas" para os enigmas conceituais e os dilemas existenciais com que se deparam. de que a teoria organizacional do século 20 é ingênua.

Talvez o arcabouço de referência teórica mais distinto e promissor para esse empreendimento seja o que desenvolveu Mary Parker Follet3 nas primeiras décadas do século 20 (como atestam suas obras The new State e Creative experience. Lindblom esclarece algumas acusações possivelmente incorretas que Etzioni lhe fizera. ou entre os modelos "racional-compreensivos" e os "incre mentalistas". em suas diversas variantes. o processo de descobrir a "lei da situação" (um processo de ação) — não a "tomada de decisão" (uma atividade analítica) . como Etzioni. uma coisa é urgir os formuladores de política a darem atenção a um contexto mais amplo. o ajuste mútuo entre as partes e o incrementalisrno. sua contribuição escapou quase inteiramente à tela do radar durante mais de meio século. por seus modos de interação. Do ponto de vista dos incrementalistas. a uma "ecologia" da política e da administração. como assinalou Montesquieu. seu método também cobrou um preço. Partindo de uma perspectiva de pesquisa-açáo (action research). apesar das limitações que a abordagem incrementalista evidentemente ostenta. Para aqueles que. Realmente. mas não estão convencidos pela concepção da "sondagem mista" apresentada como uma "terceira" alternativa. ressaltaram a importância das questões contextuais para a política e para a tomada de decisão administrativa. originalmente concebida. bem como suas publicações póstumas Dynamic administration e Freedom and 264 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A essência da política e da administração está no "processo de ação". diferenciadas por Lindblom. entre os modelos "racional-compreensivos" e os "satisfatórios". poucos estudiosos de negócios públicos. encolhendo o foco das abordagens mais contextuais desenvolvidas por Mary Parker Follet e estudadas por outros. Etzioni seguiu essa tradição. Sem reconhecê-la. Como observou recentemente Peter F.í andam à procura . até que Simon a formulasse nesses termos quase duas décadas após a morte de Follet. ou a sondarem mais a fundo Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 265 . Por um lado. não nos "momentos analíticos" Em termos explícitos. foordination). não havia necessidade. Mary Parker Follet ajuda a elucidar uma gama mais extensa daquilo que Max Weber denominou "possibilidades objetivas". Em seu segundo artigo. ela é inerentemente menos limitante do que sugere Etzioni e é mais indicativa de formas confiáveis de extrair informações contextuais relevantes do que qualquer abordagem meramente racional. A "tomada de decisão" não era entendida como o centro da atividade administrativa ou da ciência administrativa. aparecem como subconjuntos de uma gama ainda mais ampla de possibilidades para a ação e interação humanas. Entretanto. Antes de Simon e depois de Follet. poder-se-ia alimentar a esperança de se descobrir uma idéia teórica independente ou um insight prático a partir do qual se pudesse desencadear um novo ponto de partida. Para fins desta análise. a gerar informações e entendimentos relevantes ao processo político. Desse ponto de vista. o desafio de fortalecer o processo político confunde-se com o próprio desafio de reforçar os processos incrementalistas.numa época de transformações históricas . Drucker ao distingui-la com o epíteto de "profetisa da administração". Abordagens de ação para a evocação de contextos: que espécie de ação e interação? Mary Parker Follet: ação como meio de evocar entendimento e compromisso Um insight que Lindblom articula de uma forma bem mais completa que a maior parte dos outros estudiosos contemporâneos é o de como os processos de ajustamento mútuo entre as partes não apenas servem à função de controlar o poder.de uma terceir l abordagem para fortalecer o processo de política pública. Seu tratamento conspicuamente diferente das questões políticas e administrativas está apenas começando a ser redescoberto. têm sérias reservas ao incrementalismo como quadro referencial. entre os quais talvez John Gauss seja quem mais se tenha notabilizado. Na medida em que Simon conferiu um senso de alavancagem aos formuladores de políticas e aos administradores com a codificação de um conjunto de pressuposições simplificadoras e emprestou ao estudo formal da política e da administração uma forma científica e um maior senso de precisão. Para ela. é suficiente salientar que na medida em que algu^í esteja procurando uma abordagem que se baseie na razão para a determinara ' de contextos.constituía o desafio central e o âmago da formulação de políticas e da administração. ele não conseguirá captar o universo das possibilidades dessa busr apenas com a consideração das possibilidades encontráveis em algum ponto ima ginário ao longo de um continuum. Além disso. mas também manifesta preocupação com algumas das limitações da abordagem incrementalista identificadas pelo mesmo Etzioni. Para evocar o entendimento e o compromisso das pessoas por meio de atividades concretas. Mary Parker Follet jamais construiu seu trabalho com a finalidade de ser "uma abordagem contextual de tomada de decisão". à medida que emprega modos de interação como meios para gerar informações contextuais. ela desenvolveu um arcabouço referencial e elaborou um processo de forma mais completa que qualquer estudioso de organizações o fizera antes ou depois dela. mas ajudam. o dilema conceituai em que se encontra Etzioni é em grande parte um dilema pós-simoniano.

POr escrever bem depois de o argumento de Simon ter-se estabelecido amplamente Etzioni não trata a questão. para descobrir a "lei da situação" significa evocar em nível sistêmico o tipo de entendimento discreto e particularizado que respeita os limites cognitivos de processamento das pessoas — e que é relevante e oportuno aos propósitos particulares contemplados. além disso. Um aspecto facecioso da literatura administrativa contemporânea dos anos 1990 é que alguns ruidosamente reconhecem. Do ponto de vista dos processos concretos. Ela compreendeu em termosfilosóficos. tomaram conta do campo neste século. abordagem radicalmente não instrumental para a política pública e para a administração.e a diferença marcante que se pode observar nas conseqüências. Etzioni talvez não tenha sido capaz de livrar-se da maranha conceituai em que se encontra seu modelo. Por haver escrito bem antes de o argumento de Simon estabelecer-se. Um dos aspectos fascinantes da abordagem de Mary Parker Follet sobre as questões político-administrativas é a diferença sutil observável em seu ponto de partida . turbulentos e incertos. os desafios contemporâneos da política e da administração. Deve-se mencionar aqui um outro elemento não reconhecido que distingue a contribuição de Mary Parker Follet ao campo. para depois simplesmente não reconhecerem o desafio fundamental que essas características "elefantinas" representam para a formulação sensata de políticas públicas e a administração eficaz de organizações complexas.há quase cem anos. ao aceitar prima fade o ponto de partida conceituai da "tomada de decisão" formulado por Simon (juntamente com sua carga de suposições e subseqüentes ônus de implantação). Biller tem caracterizado essa diferença em termos metafóricos como se ela envolvesse nada menos que a transformação de arcos e flechas em maná e bênção. que ela herdara seja da tradição da administração científica ou da de relações humanas. Abordagem não reconhecida dos problemas "elefantinos" da política e da administração Merece menção aqui um elemento irreconhecido que distingue Mary Parker Follet dos demais no campo político-administrativo. a turbulência e a incerteza — de obstáculos à tomada de decisão . nos microcosmos da vida contemporânea e em nível macrossocietário. Follet explicou a questão de uma forma distinta. essas características da vida humana associada já eram observáveis nos microcosmos da vida — e não era necessário esperar quase todo um século para serem escritas em escala tão ampla. de dividi-la em categorias mutuamente exclusivas de decisões "fundamentais" (determinadoras de contexto) e decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 267 . Dwight Waldo caracterizouas como os desafios "elefantinos" da política pública e da administração. evocadores de contexto e radicalmente não instrumentalistas. creio que é sadia sua intuição de procurar uma abordagem que possa tratar de forma mais satisfatória as "questões contextuais" da tomada de decisão. Tomada de decisão como quadro referencial limitado Na medida em que a atenção de Etzioni se volta para melhorar a "tomada de decisão". Empregar os processos evocadores de contexto. uma implicação de efeito potencialmente abrangente merece observação aqui. Esse tratamento notável dos problemas de política pública e de administração.em recursos para cultivar processos de ação de modo mais efetivo. Basta salientar aqui que as diferenças fundamentais existentes entre a abordagem de Mary Parker Follet e as abordagens que dominaram o século 20 continuam não sendo reconhecidas até a presente data — e que essas diferenças parecem promissoras para alguns desafios relevantes — de política pública. Situou uma pessoa de fato corporificada — no lugar de um analista cartesiano sem corpo — no coração da política e da administração. nesse aspecto. E um dos aspectos menos divertidos e mais ignorantes da literatura administrativa contemporânea é que outros ingenuamente saem alardeando "novas técnicas" ou "novos processos 266 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de solução de problemas político-administrativos. Follet colocou um processo e não um momento de processo no centro da política e da administração. Reconhecer e tratar esse tipo de questão tem sido uma descoberta relativamente recente para a maioria dos supostos pesquisadores "de ponta" no campo organizacional. Em oposição à teoria gerencial. a ponto de atordoarem nossas mentes. corre contra a subcorrente dominante das assunções hobbesianas que. Há um processo de ação que evoca contexto no centro de sua concepção de política pública e de administração. iniciados por Follet. é possível descobrir formas dê transformar concretamente a complexidade. em nível de fundamentos. de Follet. Entretanto. Follet desenvolveu uma. Robert P. que os contextos da vida são inerentemente complexos. nessas "novas" condições. O ato de aceitar a tomada de decisão sem senso crítico e.— e outra coisa é fazê-lo de uma maneira que explique ou seja capaz de deixar bem claro o argumento solidamente estabelecido por Simon que diz respeito aos limites cognitivos da capacidade humana de processamento de informações. Embora a elaboração desse ponto demande sua própria análise. administrativa e organizacional do século 20. administração pública e gestão organizacional em geral — e provavelmente ainda estarão conosco por mais algum tempo no futuro. Para ela.

preocupadas com o bem comum (e não ideologicamente comprometidas com a noção de que o bem público ou o interesse público será atendido por um partido centralista beneficente ou pelo funcionamento automático de uma "mão invisível"). Por mais válidas que sejam suas preocupações e por mais heuristicamente valioso que possa ser sua abordagem em algumas circunstâncias. a distinção é simplesmente insustentável. esses tipos de distinção não são tão auto-evidentes como já se pensou que fossem. mesmo em retrospectiva. No entanto. Quem negaria a relevância de se dar atenção tanto à floresta quanto às árvores? Quem. Etzioni resume sua pretensão: "Conciliar um compromisso equilibrado entre a coletividade. e o pluralismo. suponho que é o apelo intuitivo despertado por Etzioni. na integridade de seu senso de visão. por ora. não seria justo apenas mostrar a fragilidade de sua conceituação. os problemas de sua coerência interna). como sugerem estudos de historiadores como J. que deixasse de fora essas considerações? No entanto. dados os critérios oferecidos por Etzioni (a serem considerados a seguir). informação e energia) para alcançar propósitos estabelecidos. a ponto de serem incontestáveis. O que se quer dizer é que sua idéia de "sondagem mista" como urna "terceira" abordagem de "tomada de decisão" carece de caráter teórico distinto e é conceitualmente insustentável. tornase difícil enxergar de que modo seu modelo oferece. Pocock. levantar questões e assuntos de importância decisiva. em sã consciência. Para as pessoas de senso cívico ou comunitário. outras pessoas e variáveis conseguem ser "sondadas" e incorporadas na equação. a concordância daqueles que têm "demanda efetiva" a negociar). sua postulação da "sondagem mista Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • . O que não quer dizer que as recomendações de Etzioni não tenham um certo valor heurístico. Por mais importantes que sejam essas questões. Etzioni propôs um modelo de sondagem mista. Na conclusão de seu "Reexame da estratégia mista de decisão". por outro. Ele pergunta: "Até que ponto podem os atores sociais decidir os cursos de ação que hão de seguir. para os formuladores de políticas e para os administradores que devem atuar em tempo real. Etzioni começa seu primeiro artigo a respeito de sondagem mista enfocando o papel da escolha nos negócios públicos. não se preocuparia com as questões de justiça apontadas por Etzioni? Quem. seria até irresponsável não reconhecer de algum modo as preocupações mais fundamentais que ensejaram a iniciativa de Etzioni. A proposição adicional de "dois mecanismos diferentes" que sejam adequados para duas decisões como estas significa apenas complicar ainda mais o problema.e antes da obra de Simon muitas vezes davam atenção mínima a restrições reais (por exemplo. O modelo incrementalista não postula objetivos prévios nem propósitos comuns. No entanto. também pondera que muitas das preocupações de fundo de Etzioni têm forte apelo intuitivo. de um lado. e suas recomendações heurísticas por vezes são construtivas. por um lado. de tempo. apenas indagá-las não significa oferecer uma "terceira" abordagem para a 268 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise formulação e para a implementação de políticas públicas. Efetivamente. na forma em que este em geral tem sido elaborado? Quem não seria favorável a inovações construtivas no processo de políticas? Quem não se preocuparia com o impacto que causaria nos tomadores de decisão a promulgação de um modelo profissional. Quando muito. na melhor das hipóteses (deixando de lado. com base numa idéia teórica ou insight prático distinto. que serve apenas a burocratas e a outros tomadores de decisão (já investidos de poder). mais que uma abordagem esclarecida. O grau de escolha que alguém tem numa situação dessas é proporcional a suas fontes transacionais de poder. este analista julga que é frágil a conceituação da sondagem mista de Etzioni e que é insustentável sua pretensão de oferecer urna "terceira" abordagem. G. ainda não significa dar-lhes uma resposta. apenas um processo de negociação entre as partes e um ajustamento mútuo cujo teste de validade é o "acordo" a que chegam os participantes (isto é. Para interpor-se a essas duas alternativas. Na medida em que essas preocupações são válidas. que explicam mais diretamente a atenção generalizada que a sondagem mista tem recebido. não se preocuparia com o caráter remedial do incrementalismo. na medida em que a sondagem mista visa a reforçar a tomada de decisão como um meio de fortalecer o processo de política pública. porém. ele tentou reassegurar uma medida maior de escolha para a realização de propósitos comuns e ensejar uma atenção maior ao bem comum do que a oferecida pelos processos de barganha do modelo incrementalista."incrementais" (marginais e detalhadas) poderia interessar ao historiador que se dedica a construir interpretações retrospectivas de eventos. de par com a necessidade amplamente sentida de se aperfeiçoar a análise e o processo de políticas. Seja qual for o caso quanto aos historiadores. Sondagem mista: uma "terceira" abordagem para fortalecer a tomada de decisão e o processo de política pública? O que levou Etzioni a postular uma "terceira" abordagem de tomada de decisão? Se. descritiva e normativamente válido. como faz Etzioni. parece difícil justificar. e até que ponto são eles compelidos a seguir um curso estabelecido por forças que vão além de seu controle?" Os modelos racionalistas em geral pressupõem valores determinados no ambiente externo e propósitos dados previamente . a preocupação fundamental de Etzioni tem um apelo extraordinário. de outro".

Embora a distinção entre decisões "fundamentais" e "incrementais" talvez tenha em si algum apelo intuitivo. Lindblom e Etzioni. como Mary Parker Follet já assinalara há muito tempo. São então as "decisões fundamentais" simplesmente "fatos empíricos como quer Etzioni? A validade da presunção empírica de Etzioni depende Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • il . Parece então pertinente que se pergunte: São confiáveis os critérios que ele sugere para alertar os tomadores de decisão em tempo real quanto ao "mecanismo" de tomada de decisão que eles deveriam empregar? Etzioni quase sempre ilustra as "decisões fundamentais" com exemplos dramáticos em vez de clarificá-las conceitualmente. Ela nos ensinou que é o caráter das interações em si mesmas que está em jogo — e direcionou o foco de sua atenção para esclarecer conceitualmente e estudar em termos empíricos (a partir do que hoje chamaríamos de perspectiva de pesquisa-ação) as "possibilidades objetivas" de interações mais construtivas entre as pessoas — particularmente nos contextos de organizações econômicas. no entanto. Embora esse tipo de alternativa possa corresponder às preocupações de fundo de Etzioni e ao anseio de Lindblom por outros quadros de referência. idéia teórica distinta? (2) Há coerência interna no conceito postulado por Etzioni? (3) Há correspondência entre o mundo empírico e o conceito proposto por Etzioni? (4) Tem o conceito de Etzioni utilidade operacional para os tomadores de decisão em tempo real? Etzioni afirma: "Deve-se notar que (a) em sua maior parte as decisões incrementais especificam ou antevêem as decisões fundamentais. Ela pode ser considerada inquestionável depois que os eventos já percorreram seus cursos e na medida em que se entende que algumas decisões estabeleceram o contexto para outras. umas poucas questões parecem essenciais para avaliar sua pretensão de oferecer uma "terceira"" abordagem de tomada de decisão e um modelo para fortalecer operacionalmente o processo de política pública: (1) Fundamenta-se a "sondagem mista" num insightou. estaria selado o núcleo de seu argumento em favor de uma "terceira abordagem de tomada de decisão. ou raramente. Questões críticas sobre a sondagem mista As questões e as solicitudes que preocupam Etzioni devem ser lembradas. as decisões fundamentais sejam de antemão auto-evidentes é antes a exceção que a regra. Mas.para a preocupação mais ampla que Etzioni assumiu com o intuito de identificar uma "terceira" abordagem a fortalecer o processo de política pública. O pensamento e a prática de Mary Parker Follet. educação e negócios públicos. são decisivas. Cabe lembrar aqui a situação angustiosa dos protagonistas do filme Rosecmns and Guilderstern are Dead ao tentarem descobrir e recompor a decisão que haviam tomado e que os levaria a um destino fatídico. Foi essa uma decisão incrementai ou fundamental? Infelizmente. práticas que são cruciais para articular com clareza seu modelo ou empregá-lo de modo confiável. Meu avô tinha em mãos o bilhete de passagem no Titanic e devolveu-o para esperar por um amigo da Noruega antes de fazer a viagem transatlântica. Todos os exemplos que ele invoca são exemplos retrospectivos. O alcance intuitivo da postulação de Etzioni depende em grande parte de uma interpretação retrospectiva dos 270 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise eventos. talvez acabem oferecendo um quadro de referência mais completo — que dispense a progenitura de Descartes ou Hobbes . o modelo de decisão que provavelmente teve em Lindblom seu melhor articulador. e (b) o valor cumulativo das decisões incrementais é grandemente afetado pelas respectivas decisões fundamentais". Se. Que. Etzioni não dá resposta às questões conceituais e. em outro ela pode simplesmente ser irrelevante. Follet já nos havia ensinado que os momentos decisivos são melhor compreendidos como conseqüência de um acúmulo de interações -. com respeito ao caráter das interações em si. em certo nível. sua "terceira abordagem de tomada de decisão" estriba-se nessa postulação (e na distinção conceituai entre decisões incrementais e fundamentais. Muito antes do debate entre Simon. se a correspondente reivindicação empírica fosse correta e se esses conceitos estivessem operacionalizados de maneira que pudessem ser confiavelmente empregados pelos tomadores de decisão e pelos administradores que atuam em tempo real. essa afirmação parece inquestionável. "Decisões fundamentais" como "fato empírico" Etzioni acusa os incrementalistas de ignorarem o "fato empírico" das "decisões fundamentais". Se essa distinção conceituai fosse clara e válida. seu desenvolvimento foge ao escopo dessa análise. sobre a qual se apoia). mas não meramente no sentido do incrementalismo. não se oferece critérios analíticos suficientes nem um processo empírico que ajude a distinguir umas das outras. mas sem confundi-las com as respostas que ele lhes dá. No fundo. Quanto aos conceitos postulados por ele. as decisões dramáticas nunca.como uma "terceira" abordagem de tomada de decisão ou como um método viável para fortalecer o processo de política pública.

Em caso de resposta afirmativa.a questão da clareza e da validade de sua distinção conceituai é levantada tão-somente para ser evitada no corpo de seu trabalho (PAR. a lógica metodológica e de temerariamente cobrar a resolução empírica de questões de importância vital. sobre esse tipo de reconhecimento intuitivo. em termos retrospectivos. Entretanto. "decisões Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 273 . com base na distinção entre "dois tipos de decisão". Entretanto. é difícil que o modelo de sondagem mista possa ser validamente operacionalizado — quer para fins de pesquisa ou de implementação . de par com a curiosa observação de que. suscita não apenas a questão dos critérios por intermédio dos quais os tomadores de decisão possam distinguir os dois tipos. Entretanto. há a questão da validade. A modelação de uma abordagem de tomada de decisão. logicamente impossível ele ter desenvolvido uma operacionalização válida de "sondagem mista" — para fins de pesquisa ou de implementação — sem antes haver articulado conceitos centrais claros e válidos que pudessem ser operacionalizados. "a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades" (grifo acrescentado). De fato. na segunda afirmação. Além da clareza.isto é. a menos que se saiba o que implica o conceito que se afirma. Causa espécie que Etzioni se equivoque em relação à distinção mais vital sobre a qual gira todo o seu argumento em favor de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. segundo Etzioni. ele prossegue com o intuito de inverter. Partindo de uma complacência conceituai preocupante. Etzioni faz um salto lógico. não solaparia ela o postulado de que aos "dois tipos de decisão" correspondem "dois tipos de mecanismos"? Além disso. "Diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais" Etzioni refere-se "à diferença entre as decisões fundamentais e incrementais" apenas com a finalidade de tocar tangencialmente a questão no corpo de seus artigos. de fato. para o qual se pode arrolar muitos exemplos. nesse ponto. p. Com isso se quer dizer que é difícil avaliar o que é ou não é um fato empírico. não se tornariam as "decisões incrementais".4 ele silenciosamente inverte a relação lógica entre conceituação e operacionalização ao avaliar o trabalho empírico a respeito de sondagem mista. A primeira afirmativa de Etzioni. Sem haver o esclarecimento de critérios suficientes para os formuladores de políticas. mais ou menos no sentido da dialética socrática. corresponde efetivamente o mundo empírico das decisões à premissa aristotélica da proposição intermediária excluída. apontando aspectos contrastantes do mundo em relação a diferentes fins contemplados. para fins de pesquisa ou de implementação. a operacionalização que os proponentes da "sondagem mista" pretendem oferecer é. acima. 13). no mínimo. que ele gasta mais tempo advogando que analisando. ao mesmo tempo em que passa ao largo de questões conceituais básicas que são indispensáveis ao trabalho empírico. para não chamar a atenção. apesar de alguns analistas terem levantado algumas questões. Lamentavelmente. Numa passagem sucinta e extraordinariamente fascinante. como se exige em lógica . representa uma escamoteaçáo verbal. uma leitura mais cuidadosa do teor 272 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise de seu artigo revela por que. Isso implicaria que diferentes "mecanismos de decisão" poderiam então ser apropriados para a mesma decisão. foram se tornando claras ao longo dos anos. O que parece lamentável é que ele clame um tanto sobranceiramente pela resolução empírica de suas reinvindicaçóes.sem que seja primeiramente atendido o desafio da clarificaçáo de seus conceitos mais fundamentais. administradores ou pesquisadores distinguirem de forma confiável os "dois tipos de decisão". Afirma Etzioni: As formas pelas quais [a sondagem mista] poderia ser operacionalizada. Em vez de oferecer uma diferenciação clara desses dois conceitos. 9-10). prematura. outros não acharam o assunto problemático. ele vigorosamente lamenta a ausência de estudos empíricos sobre sondagem mista. A mesma decisão poderia muito bem ser entendida como incrementai ou fundamental. Etzioni fundamenta sua pretensão de oferecer "uma 'terceira' abordagem para a tomada de decisão" sobre a idéia de que há dois tipos de decisão para os quais se requer o emprego de dois tipos diferentes de mecanismos.logicamente de suas concepções a respeito de decisões fundamentais e incrementais. dependendo da perspectiva do sujeito e de seu propósito. reivindicando validade empírica para um presumido conceito nebulosamente formulado. que ele se equivoca. é justamente em relação a esse esclarecimento. Sejam quais forem os critérios postulados. e a diferença essencial entre decisões fundamentais e incrementais não parece apresentar grandes dificuldades (p. Vale a pena ressaltar que proposições do tipo "a árvore está ardendo em chamas" e "as decisões fundamentais são um fato empírico" não são afirmações equivalentes Não me parece difícil aceitar o fato de algumas decisões estabelecerem o contexto para outras. recai a tomada de decisão de fato entre as categorias mutuamente excludentes de "fundamentais" e "incrementais"? Ou o nosso uso da linguagem poderia ser melhor entendido como um ponteiro. escolhidos retrospectivamente. nos termos em que foi proposto. é. ele tinha de se equivocar . Etzioni enfatiza o que ele considera serem alguns exemplos eloqüentes. na conclusão do artigo "Reexame da estratégia mista de decisão".

A noção de uma "relação de ninhada" é o segundo critério proposto por Etzioni. esses critérios continuam sendo insatisfatórios para estabelecer uma correlação confiável e válida com os conceitos que ele postula. Se Etzioni está propondo algo que supere os limites de uma abordagem "satisfatória" (uma questão sobre a qual seus artigos são ambíguos). Mesmo que se faça a hipótese em termos retrospectivos. De um ponto de vista intuitivo parece claro que há muitas instâncias em que as relações de ninhada de fato existem e que algumas delas podem ser identificadas de antemão. no sentido antes referido. Etzioni não resolve e não esclarece a tarefa mais elementar dos critérios analíticos por meio dos quais esses "tipos de decisão" podem ser distinguidos de forma confiável. Intuitivamente. Ela pode ser heuristicamente construtiva ao alertar os tomadores de decisão para a necessidade de se tomar mais cuidado quando a decisão envolve grandes passos. quer se olhe retrospectiva ou prospectivamente. Talvez seu uso de conceitos seja demasiadamente aristotélico. esse critério poderia ser mais convincente. p. ele o faz sem confrontar os argumentos epistemológicos e metodológicos de Lindblom. estes sim. em sua concepção do incrementalismo (PAR.fundamentais"? Não poderiam as decisões aparentemente "fundamentais" ser menos determinadoras de contexto e mais uma conseqüência dramática de uma série de passos incrementais. No entanto. os determinadores do contexto? Qual dos dois mecanismos de decisão é mais conveniente aplicar? De que modo se resolve isso? Essas questões não são tratadas por Etzioni. mas com a tarefa epistemológica e metodológica de articular critérios necessários e suficientes. certamente não há insight peculiar ou novidade conceituai alguma nesse critério que possa lhe dar a distinção ou estatura de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. essa não parece de longe ser uma idéia teórica que Lindblom tenha deixado de lado. Se alguém estivesse propondo um critério retrospectivo para escrever história ou para estratagemas interpretativos de cientistas sociais que usam metodologias convencionais de pesquisa e podem se dar ao luxo de esperar até reunir toda a evidência antes de tirar as conclusões. para dar azo a essas questões. casamento ou declaração de guerra) como "fundamentais" do que é identificar outros momentos que podem contribuir criticamente para a determinação do contexto que leve a esses resultados. é mais fácil apontar decisões dramáticas (por exemplo. segundo os quais esse movirnento é absurdo. Os conceitos de tomada de decisão postulados por Etzioni carregam consigo o ônus epistemológico de saber de antemão precisamente o que talvez não se possa saber. seus critérios para distinguir as decisões que determinam o contexto são até certo ponto intuitivamente plausíveis. Entretanto. Se está sugerindo que os formuladores de decisão se inclinem por um modelo racionalmente abrangente. e igualmente para os pesquisadores (sobre quem se supõe recair ônus semelhante. 517). a questão é altamente problemática. em sua noção da tomada de decisão "satisfatória". informação e energia física. perde poder de persuasão como critério proposto para diferenciar um "tipo de decisão" distinto. depois de tomar em consideração sua própria obra e uns cinqüenta e tantos artigos e dissertações de doutorado a respeito do assunto. Os critérios propostos por ele carecem de confiabilidade para os formuladores de políticas e para os administradores atuantes (a quem cabe presumivelmente a incumbência de distinguir um "tipo" de decisão de outro em cada caso). Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 275 . que por sua vez poderiam vir a ser. Dois critérios propostos para distinguir "decisões fundamentais" Em seu artigo "Reexame da estratégia mista de decisão". Por exemplo. parece que as "relações de ninhada" são contrastadas de modo mais fácil e confiável em termos retrospectivos que em termos prospectivos. São dois os critérios que ele oferece: "tamanho relativo" e "relação de ninhada". esse parece ser um critério necessário bem como uma questão conceituai mais relevante para caracterizar as "decisões que determinam contexto".particularmente quando se tem em vista uma ação prospectiva e o contexto de restrições representadas por tempo. Por maior que seja o valor heurístico contido na sugestão de que os formuladores de decisão devam dar maior atenção às questões que envolvem diferença significativa no "tamanho dos passos". Novamente. O que em tempo real parece constituir decisões incrementais. entretanto. no entanto. ou um insight específico não levado em conta por Simon. ainda que sem as restrições de tempo real. O que se considera como "decisões fundamentais" está longe de ser tão claro quanto parecem sugerir as ilustrações e os exemplos dramáticos oferecidos por Etzioni. reconhecer intuitivamente sua existência não significa o mesmo que postular um meio para identificá-las de forma confiável . Na condição de lembrete heurístico. Etzioni indica dois critérios para distinguir os "tipos de decisão" para os quais ele julga necessários "dois tipos de mecanismos". na verdade. sem explicação. ele poderia ser útil para concentrar a mente quando as conseqüências "de ninhada" de uma decisão são auto-evidentes. Em termos intuitivos. que sejam empiricamente válidos e disponíveis para fazer essas determinações). com certeza ele não oferece 274 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise qualquer fundamento teórico ou insight claro para sobre ele construir essa possibilidade. Entretanto. A diferença relativa quanto ao tamanho do passo é intuitivamente plausível como fator. pode ter os maiores efeitos de "ninhada". ao deixar de lado a questão da validade empírica.

de Etzioni. em relação à abordagem de Simon. não está claro onde se situa a concepção de sondagem mista. Também ficará claro a qualquer leitor mais cuidadoso que a crítica de Etzioni ao incrementalismo no artigo "Reexame da estratégia mista de decisão" não leva em consideração em qualquer ponto as importantes clarificaçóes e qualificações feitas por Lindblom ao incrementalismo em "Muddling through 2: a ubiqüidade da decisão incrementai". sondar um pouco mais a fundo e investir um pouco mais de recursos para avaliar as implicações. a exposição de Lindblom com a crítica aplicada por Etzioni. a abordagem de Etzioni pode ter valor heurístico para decisões que são auto-evidentemente "fundamentais" (determinadoras de contexto e possuidoras de escopo relevante). Os conceitos de Simon e Lindblom fundamentam-se numa idéia teórica ou num insight prático distinto. a vários títulos. os conceitos postulados por ele não têm correspondência clara e válida no mundo empírico. Quanto às formulações de Lindblom. de fato. a clareza de suas postulações conceituais para tratar dessa questão. à medida que as considerações de tempo o permitirem. em vários níveis. Seus quadros de referência conceituais e empíricos são limitados e sujeitos a crítica. esse não seria o melhor lugar para começar. e a correspondência e validade desses conceitos no mundo empírico e sua disponibilidade prática em tempo real. mesmo que se admitisse por um momento que esses problemas não existem. às preocupações expressas por Etzioni. Em primeiro lugar.5 Isso não quer dizer que não se possa formular uma vigorosa crítica conceituai e empírica ao incrementalismo. sem profundidade. ponto a ponto. Lindblom. Por exemplo. suas análises não oferecem quadros de referência que correspondam 276 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Contribuição heurística para a tomada de decisão Ao apontar. são coerentes e metodologicamente corretos. postulada por Etzioni. Pela via da comparação. tem sido receptivo a essas considerações. não pretendo afirmar que as recomendações do autor não oferecem algumas regras práticas e úteis a alguns tomadores de decisão em algumas circunstâncias. muito bem enunciadas por Etzioni em termos de ilustrações e de apelos intuitivos. conforme sugere a presente análise. a "sondagem mista" poderia também ser considerada uma abordagem "semi-racional-abrangente". Lamentavelmente. os conceitos de Etzioni não passam pelo teste de estarem disponíveis de modo confiável e acessível aos formuladores de políticas e aos administradores nas condições restritivas de decisão em tempo real. as preocupações de melhorar os processos de tomada de decisão e fortalecer o processo de política pública. posso assegurar que tal haverá de se tornar evidente a qualquer estudioso que se dê ao trabalho de comparar. em tais casos. se não disponho de tempo e espaço aqui para o demonstrar em detalhe. a "crítica conceituai e empírica" feita por Etzioni ao incrementalismo é apenas uma crítica aparente. creio que se poderia aprender muito a respeito de uma consideração construtiva dos limites de seus modelos. Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 277 . as análises de Simon e Lindblom resistiram bem ao teste do tempo. Em quarto lugar. Etzioni aceita caracterizar sua sondagem mista como uma abordagem "semi-satisfatória" ainda que sem maiores explicações. apesar do reconhecimento intuitivo quanto à importância e ao impacto do contexto sobre a tomada de decisão.Conclusão: rumo a uma "terceira" via Falha conceituai e metodológica da sondagem mista A postulação de Etzioni por uma "sondagem mista". para fortalecer o processo de política pública. à guisa de urna "terceira" abordagem para formular decisões e fortalecer o processo de política pública. falta correlação epistêmica entre as seguintes considerações que observei em particular: sua intuição profundamente correta de que o contexto é importante. em relação a cada uma dessas questões críticas. Em segundo lugar. no entanto. Cotejo e contraste entre a racionalidade limitada de Simon e o incrementalismo de Lindblom Pela via do contraste. não condizem com seu trabalho conceituai e metodológico. Suas análises com certeza são suscetíveis a críticas normativas. significa apenas mostrar que já que Etzioni não a fez. contém várias deficiências em sua base. o conceito que ele propõe carece de coerência conceituai interna. Não obstante a legitimidade de suas preocupações e apesar de ele oferecer algumas sugestões heurísticas construtivas. na medida em que postula conceitos cujo uso confiável depende de requisitos epistemológicos e metodológicos que vão além da capacidade cognitiva de processamento dos tomadores de decisão. correspondem a aspectos importantes da realidade empírica e constituem abordagens viáveis para o processo de política pública no contexto das restrições de tempo real. por isso a reclamada resolução empírica das questões se torna metodologicamente prematura. Em terceiro lugar. Etzioni não ancora seu conceito de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão numa idéia teórica ou insight prático distinto. particularmente. Entretanto. quem iria argumentar que é irrelevante pensar um pouco melhor. as falhas de uma presumível "terceira" via.

como se explica que essas falhas não tenham sido reconhecidas de maneira mais ampla? Só posso imaginar que as preocupações subjacentes à busca de uma "terceira" abordagem tenham sido tão fortes na mente de Etzioni que elas o deixaram cego a suas próprias insuficiências conceituais e metodológicas. Trata-se de um precedente que a proposta de Etzioni simplesmente seguiu. entre a abordagem "racional-compreensiva" e a "satisfatória" de tomada de decisão. "terceira" — meta-se num beco sem saída. Eric Voegelin7 argumenta metodologicamente que para tratar uma idéia de maneira séria se deve cultivá-la não apenas como uma abstração analítica. Impressiona-me sobremaneira o caráter quintessencialmente cartesiano de se colocar a tomada de decisão no centro da formulação de políticas e da administração. que lhe deveriam ser tão ordinárias? Se a crítica feita nesta análise acerta o alvo. Mais particularmente. Se os seres humanos devem fazer escolhas mais autoconscientes seria bom que. como se explica que um estudioso insigne possa deixar tanto a desejar em relação a questões de ordem epistemológica. sobre um continuum. creio que Etzioni merece crédito por chamar a atenção para questões de importância crucial. talvez estejamos vivendo um momento histórico que está maduro para um novo pensar. o tratamento sério de uma idéia exige que a pessoa empregue todas as suas faculdades humanas para penetrar e reapropriar. na medida do possível. queremos significar uma 278 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise alternativa fundamental. ele merece crédito por despertar a atenção para uma questão específica de forte apelo intuitivo . O conhecimento científico cresce por meio do processo de descoberta de erros. Se Alberto Guerreiro Ramos estava correto em sublinhar a relevância da filosofia como um modo de vida. por "terceira" abordagem. Na medida em que fosse possível conceber uma alternativa fundamental. a grande atenção que o trabalho de Etzioni tem recebido talvez se deva ao fato insuficientemente reconhecido de que as preocupações expressas por ele são. Em sua obra de vários volumes Order and history. para o reconhecimento daquilo que Max Weber chamou de "possibilidades objetivas" e para o desenvolvimento do que Ramos denominou "modelos de possibilidade". Se. E o negócio dos cientistas sociais consiste de contribuir para esse processo. é que este é um caminho improvável para se dar novo alento ao processo de política pública. A busca de alternativas envolve inerentemente um processo de tentativa e erro. então parece improvável que alguém venha a encontrá-la em algum ponto imaginário. em si mesmas. hoje. Necessidade contínua de tratar as preocupações que ensejaram a sondagem mista Diante das insuspeitas habilidades conceituais e metodológicas de Etzioni. tivéssemos de desenvolver um senso mais informado daquilo que está vivo e do que está morto no mundo das idéias. Se a presente análise está fundamentalmente correta. de que modo se poderia empreender sua conceituaçáo? Sobre que fundamentos teóricos e interpretativos deveria ela se firmar? Limitações conceituais e possibilidades emergentes no debate contemporâneo No livro Parapolitics. à vista.Mas elevar essa regra prárica ao nível de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão (e implicitamente a um patamar conceituai equivalente às contribuições de Simon e Lindblom) é simplesmente uma presunção insustentável. Uma das lições que acredito ter aprendido. Mesmo que se admita que a presente análise conceituai e metodológica dos conceitos fundamentais de Etzioni esteja inteiramente correta. uma questão que aliás até hoje continua sendo tratada de forma insatisfatória na literatura contemporânea. cujos rastros em grande parte perdemos. se parece uma alternativa fundamental. Foi a obra de Simon que deu essa posição central à tomada de decisão nos campos político-administrativos. a experiência que a ensejou. relevantes. em nosso processo educacional e no processo de aprendizagem de toda a vida. de fato. Na medida em que isso é verdade. os resultados específicos dessa análise me causam surpresa. ao estudar a proposta de Etzioni de uma "terceira" abordagem de tomada de decisão. Raghavan lyer mostra como tantos debates políticos de hoje estão presos a idéias e a conceitos de séculos passados. para os negócios práticos da política pública e da administração. Mais do que nunca. esse tipo de insight também pode guiar a reflexão sobre como fortalecer os processos de política pública no mundo moderno. Isso talvez seja especialmente verdadeiro hoje com respeito à desestruturação do mundo moderno como o temos conhecido e à sua reestruturação em termos não tão seguros.6 uma seminal obra contemporânea de teoria política. profundamente arraigadas e amplamente compartilhadas. é provável que toda abordagem que ponha a "tomada de decisão" no centro de suas postulações visando a fortalecer o processo de política pública — à medida que tente oferecer uma abordagem alternativa ou. ao impor uma forma "nova e melhorada" de "cálculo" ao incrementalismo. É a nada mais que a isso que. Quando é visto a partir de uma perspectiva histórica Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 279 .a de que o contexto é importante na tomada de decisão -. não se nega o valor de sua contribuição. metodológica e conceituai. Da mesma forma.

é nesse nível lingüístico e nesse sentido particular que se entende propriamente a noção de razão substantiva. Baton Rouge: Louisiana State University Press. de Mary Parker Follet. pode ser entendida como um modo de atrair nossa atenção para a centralidade desse processo concreto. respectivamente pela Toronto University Press e pela Editora da Fundação Getúlio Vargas. profundamente investigativa. Washington. C. 1967. de Ramos. Vol. p. Conferir. quando escrevia esta análise crítica. 385. 4. (Capítulo 6.). v. A obra desses dois autores oferece um quadro de referência extraordinariamente mais abrangente que o referencial oferecido pelo paradigma cartesiano e hobbesiano.prophet of management: a celebration of wridngs from the 1920's. A abordagem original de pesquisa-ação. New York and Oxford: Oxford University Press. V: In search oforder. pode representar um apreciável ponto de partida. de Ramos. n. II: The worldof the polis. Amitai.) IYER.8 Ficaram muito claras. Sua produção acadêmica pode auxiliar os interessados em fortalecer o processo de política pública a delinear um círculo mais amplo e a enxergar os desafios contemporâneos de uma forma nova. para o desafio de fortalecer o processo de política pública. O impulso da pesquisa-ação. O que parece claro é que. 46. Washington. D. pode ter pertinência direta. Boston. 39. de colocar um processo concreto de pensamento e ação no centro da formulação de políticas e da administração. (Capítulo 6. nov.. 3. Follet e Ramos oferecem.1 desta coletânea. 1995. seu livro A nova ciência das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. ETZIONI. Guerreiro Ramos levou-nos a conhecer os fundamentos epistemológicos de Hobbes. Vol. e apontou para uma noção de razão em grande parte esquecida no mundo moderno. Essa observação pode ser relevante a uma ampla gama de desafios práticos. de Lindblom. 280 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Em busca de uma "terceira" forma de fortalecer o processo de políticas públicas • 281 . Eric Voegelin caracteriza e diferencia o termo "índice lingüístico" em relação aos "conceitos tipo". 1978). desenvolvida por Mary Parker Follet para facilitar e articular os modos distintos de interação humana. compartilhada por dois dos mais profundos pensadores organizacionais do século 20. 7. cada um à sua maneira. 5. Mixed scanning: a 'third' approach to decision-making. v. incluindo-se a concepção de uma "terceira via" para fortalecer o processo de política pública. 1986. por exemplo. Still muddling. em meu próprio pensar. p. Pauline (Ed.2 desta coletânea.. Vol. Segundo me parece. Amitai. l.) No livro Anamnesis (University of Notre Dame Press. Public Administration Review. de Follet. A noção de "delimitação dos sistemas sociais". Washington. ver: GRAMAM. Mass. Os dois oferecem nada menos que uma reconceituação de política pública e de administração — concebidas em termos dos processos concretos que as sustentam. 1957. profundamente inquiridora. Mixed scanning revisited. 5. nem tão-só o real. enquanto adentramos o século 21. ou pela noção de "incrementalismo". implícitos no conceito de "racionalidade limitada". Cada um deles reconsidera em profundidade o caráter e a qualidade da ação e interação humanas que podem ser requeridos nos processos de política pública e administração. as implicações de ação contidas na noção de razão substantiva. D. Eric. Para uma referência recente sobre sua obra. e da pesquisa textual.e transcultural. Public Administmtion Review./fev. 2. de Simon. 8-14. ETZIONI. dez. (Capítulo 5. Public Administration Review. 517-26. 1974. p. 1985O conceito de racionalidade é da essência da obra de A. lançado simultaneamente no Canadá e no Brasil. 6.: Harvard Business School Press. I: Israel and revelation. Ramos. idéias teóricas e insights práticos distintos em termos dos quais se pode perceber "possibilidades objetivas" e se pode desenvolver "modelos de possibilidade". Para aqueles que se preocupam em descobrir por meio da ação e em articular em pensamento uma "terceira" forma de fortalecer os processos político-administrativos.2 desta coletânea. VOEGELIN. Parapolitics: toward the city of man. de Ramos. n. Order and history. n. v. jan.) LINDBLOM. C. D. Vol. essa base comum. 1979.. se impõe uma reflexão mais profunda para se ampliar os círculos do debate contemporâneo e que se precisa de pesquisa-ação para descobrir de forma concreta como fortalecer o processo de política pública. C. esse quadro de referência cartesiano representa urna restrição notável para o alcance das faculdades humanas. em 1981. de Ramos — bem como a conexão entre a idéia central de pensamento e ação. Notas 1. A tomada desse processo concreto como ponto de partida representaria um quadro de referência notavelmente diferente daquele postulado pela noção de "satisfação"./dez. G. 8. not yet through. Vol. 6. IV: The ecumenic age. 27. Follet declarou que seu interesse de pesquisa era "não apenas o ideal. Charles E. 1979. em pensamento e ação. mas o possível". Mary Parker Follet . Raghavan. e os argumentos distintos. III: Plato andArístotle. 1957. aponta para um rumo impressionantemente semelhante. de Ramos. 1956. de Simon.

o uso simbólico vale apenas como gesto. ele discute quatro conceitos alternativos de accountability. à medida que o administrador reage às pressões dos grupos de interesse. mas jamais cumprir o que promete. Ele pode usar a accountability como um ponto de convergência ou de arregimentação para mobilizar cidadãos ou para levantar bandeiras de educação moral. ilustrando-os com exemplos tomados da gestão de organizações que prestam serviços de saúde. o administrador pode fazer promessas vagas a respeito de melhorias nos mecanismos de prestação de contas. o sistema formal de freios e contrapesos (checks and balances) tem a finalidade de promover accountability. nesse caso. Etzioni procura oferecer um conceito mais amplo de "prestação de contas" em seu trabalho "Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde". a seguir. Numa segunda acepção. Segundo Etzioni. de Amitai Etzioni. só uma mudança no poder relativo de cada grupo produzirá mudança significativa na accountability. É a questão da ética da responsabilidade que felizmente aos poucos vem voltando ao olho do debate. ou accountability. No capítulo 8. dependendo do poder ostentado por esses grupos. a accountability pode ser um processo político contínuo. incorporamos dois textos com a finalidade de fortalecer a eficácia das ações e das iniciativas públicas inspiradas nas teorias e nos modelos de decisão em uso. mas muitas vezes os manipuladores do poder real tomam decisões por trás da cena e depois as N . e principalmente naqueles consagrados neste livro texto. O penúltimo texto inserido no compêndio. Em terceiro lugar.Parte III Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas o terceiro bloco. diz respeito a uma questão um tanto ausente nas preocupações dos estudiosos e dos executivos públicos.

estuda o papel da avaliação no contexto da decisão político-administrativa. bem ao estilo da "neutralidade científica" requerida numa pesquisa científica de tipo clássico. o administrador exerce. DC. Segundo a visão de Schneider. Em português e na linguagem jurídica brasileira de origem latina. trata-se de uma visão cada vez mais relevante e invocada no mundo de dependências recíprocas sempre mais acentuadas em que vivemos. mas não é a única. a análise de políticas. o professor João Benjamim da Cruz Júnior sugere que a avaliação das políticas públicas não deve limitar-se ao domínio discricionário dos chamados "agentes técnicos". e isso se alcança melhor por meio da pesquisa participante. bem como que se faça uma monitoração freqüente do desempenho das repartições. — deve ser entendida como um verdadeiro processo de deliberação pública e. o professor Joseph S. A corrente alternativa de Wholey é promissora. Em seu comentário sobre o artigo de Schneider. os tomadores de decisão ainda acham que as avaliações feitas contêm muita informação irrelevante para suas decisões. Wholey. um papel ativo de mobilização. Em virtude de sua natureza institucional e política. Inspirando-se na perspectiva da ciência político-administrativa e num background interdisciplinar. contar para. usam-se sobretudo as palavras "responsabilidade" e "imputabilidade" para tratar de sua essência. praticada com base numa perspectiva política. nesse caso representado particularmente pelos órgãos que financiam estudos de relações sociais. Campus de Washington. Além disso. desenvolvimento de novas alternativas e construção de coalizões. a abordagem de "orientação" concebe a accountability como uma interação de todos esses fatores. no capítulo "Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático". Schneider. Este modelo incorpora a avaliação. acrescida de uma base moral. então. Embora aprecie a ótica de Schneider. Como se pode verificar nos textos submetidos (artigo e comentário). por outro lado. segundo os termos das metas e das medidas consensualmente acordadas. Segundo essa pesquisadora. Finalmente. a avaliação de políticas públicas — conclui Da Cruz Jr. 284 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Accountability e pesquisa de avaliação a serviço da gestão de políticas públicas • 285 .legitimam no sistema formal. contar com) representa um conceito particularmente desafiador para o estudioso brasileiro em virtude do sentido extremamente elástico que tem. A perspectiva a respeito da avaliação contemplada por Schneider é a mais usual nos sistemas de administração pública em toda parte. Accountability (palavra inglesa derivada do latim ad + computare. da University of Southern Califórnia (USC). a autora apresenta um modelo que integra as atividades da pesquisa produtora de informações com a finalidade de alimentar as várias partes do processo de tomada de decisão. é de suma importância que se obtenha um acordo prévio em torno das metas e das medidas de desempenho que traduzem a intenção das políticas. o treinamento e a assistência técnica e os estudos de implementação. embora muitos esforços tenham sido feitos na década de 1970 para aumentar o uso da avaliação. alinha-se à visão pela qual "o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia". Finalmente. tem contra si o ethos do establishment científico. mas envolver a ação de outros atores políticos e as expectativas do público em geral. De acordo com essa ótica. o levantamento de necessidades. por isso. e inspirado por ele. educação. Talvez a expressão mais genérica capaz de traduzir sua amplitude conceituai seja concebê-la como uma "questão de sensibilidade e condizência com as expectativas" geradas e expressas nas leis e nas relações sociopolíticas em geral. mas enfrenta dificuldades significativas no contexto dominantemente burocrático vigente nas repartições. Anne L. É igualmente desalentador que os deliberadores freqüentemente precisem de certos tipos de informação de pesquisa que as atividades de avaliação muito poucas vezes produzem. "toda avaliação deve ser feita a distância dos' envolvidos na implementação da respectiva política ou programa".

v. 7. n. n. Uma versão bem diferente desta foi publicada em: Hospital Progress. incluído neste volume. normalmente. 55. maio/jun. deste artigo. 34-39.Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão O da saúde* Amitai Etzioni ** Columbia University E ste artigo trata das diversas concepções de accountability. Segundo o editor original deste artigo. prestação de contas. 1974.isto é. que traduza seu sentido genérico -. A nota sobre o autor está no início do capítulo 6. *** Já que a accountability é uma questão de importância crescente para os administradores em instituições de toda sorte. o termo em três contextos concretos: para referir-se a mais resTradução: Francisco G. p. *Em virtude da dificuldade de se encontrar uma palavra ou uma expressão em português que encerre a enorme amplitude conceituai contida no termo accountability . p. n. no entanto. para efeito de clareza e de unidade. pelas seguintes palavras: responsabilidade. em sua acepção ampla. o tradutor preferiu manter intraduzida a palavra inglesa. jul. 279-86. em inglês. na versão em português. entre outras. Heidemann. pontual e especificamente apreendido. 35. O significado da palavra accountability. 6. Parnela Dotye e Nancy Castleman atuaram como assistentes de pesquisa para esta parte do relatório. Esag/Udesc. explicação. DC. realizado para a Comission on Education for Health Administration. com o apoio da Kellog Foundation. Foram incumbidos do projeto Amitai Etzioni e Harry Greenfield. atendimento. 56-59. 1974.1. este é um relatório preliminar de um projeto bem mais abrangente. pode ser contextual. foi publicado sob o título "Alternative Conceptions of Accountability: The Example of Health Administration". Usos simbólicos da accountability Os oradores e os escritores que clamam por mais accountability usam. O texto original. satisfação. na Public Administration Review. O autor agradece a Charles Austin pelos comentários feitos a uma minuta anterior. ver nota ao texto do artigo "Mixed scanning: Uma 'terceira' abordagem à tomada de decisão". jun. Nas poucas vezes em que se . vamos contar com o exemplo da administração dos serviços de saúde para ilustrar essas formulações alternativas. 3. 1975. v. Washington. Sobre o autor. p.

oferecer "mais informações" ao público). seu sentido é muito diferente. embora o uso da palavra ainda seja simbólico. ele não leva o uso do termo. Seguindo a analogia feita anteriormente à palavra "integração". que endossava a integração em seus discursos a eleitores negros.ele. O que é comum a todos esses exemplos é o uso simbólico do termo accountability. os políticos e os administradores sentem-se tentados a satisfazer os desejos dos grupos que chegam na frente por intermédio da renovação de garantias simbólicas (de que eles não estão sendo ignorados e de que seus interesses serão protegidos). um eufemismo para negros. a questão de como realizar a accountability pode assumir a forma de: uma confrontação imediata. porém. quaisquer esforços efetivos para o alcance das metas encantadas. Nesse contexto. e o seu uso por líderes que procuram mobilizar eleitores com o intuito de levantar banConcepçóes alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 289 . Ou seja. contendo em si pouca ou nenhuma instrumentalidade. que exortava seus fiéis brancos em Scarsdale contra o racismo. portanto. Possivelmente. genericamente. existe um encantamento ritualístico solene de slogans políticos. no entanto. que construía um movimento social. a suas conseqüências. Este ponto pode ser facilmente ilustrado com uma reflexão sobre os sentidos distintos que a palavra "integração" continha. pelos seguintes personagens: um legislador branco. simbolicamente. índios norte-americanos ou outras minorias). a que não correspondem. lobistas de seguros e outros atores que têm posições de poder e cuja recitação da palavra serve de substituto para a accountability em si. como conceder aos pacientes o poder controlador nas comissões hospitalares. fazer com que a virtude que lhe é persistentemente atribuída ao menos corresponda plenamente à sua vagueza (por exemplo. Embora este náo seja a rigor o sentido conscientemente pretendido — e talvez pouquíssimas vezes venha a ser —. o uso feito pelo legislador branco — não é autêntico. Enquanto os líderes dos grupos talvez estejam ainda lidando em grande parte com gestos e não com mecanismos. mas não apresentava ou apoiava projetos de lei que fortalecessem aspectos específicos da integração. semelhante à retórica usada no traduziu accountability ou accountable nesta versão. norte-americanos de origem mexicana. Isto é particularmente provável de acontecer a um grupo grande e politicamente desorganizado. bastará para sossegar os ânimos de um grupo não organizado . uma quase confrontação. um pastor branco. eles até usem as mesmas palavras empregadas por aqueles que exercem o poder na tentativa de assegurar garantias simbólicas ã seguidores potenciais. que. os líderes dos movimentos políticos e sociais também usam slogans e senhas verbais em seus esforços para arregimentar adeptos. se sugestões desse tipo forem algum dia aventadas. O primeiro uso da palavra "integração" . de fato.isto é. Murray Edelman dedicou boa parte de seu livro The symbolic uses ofpolitics à discussão desses usos exortativos de slogans políticos.ponsabilidade e sensibilidade. 288 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Relatório da Comissão Kerner. a renovação das garantias simbólicas. apresenta-se sob formas mais variadas do que se poderia imaginar à primeira vista. quando o orador ou o escritor demanda accountability. a demanda por accountability torna-se um símbolo compartilhado por todos os indivíduos mobilizados em torno de uma força política que tem por objetivo buscar e obter concessões específicas. Esse tipo de accountability pode ser fácil e até veementemente endossado por conselhos curadores.1 Nessas circunstâncias. Muitas vezes. ao sentir-se ameaçado. a palavra portuguesa a que se recorreu esta grafada em itálico. ou. que pouco fez efetivamente para a solução do caso em questão. Ela se torna então somente uma concessão verbal. ou um adiamento deliberado a título de técnica de barganha. a accountability nesse caso serve como ponto de convergência em torno do qual se pode provocar a mobilização e construir um movimento. no início dos anos 1960.2 Essa quietude. por exemplo). o significado principal que de fato emerge do termo é o de "accountability como gesto". O significado sociológico dessas expressões. a alguma forma de prestação de contas ou de satisfação a detentores de expectativas diversas. Mas quem apenas "verbaliza" accountability não se preocupa com o longo prazo. concluir que accountability diz respeito. reconhecido mecanicamente como uma forma mundana de protestos meramente verbais. gestos e/ou pronunciamentos. no entanto. e o fez com o fim exclusivo de livrar-se das pressões para "se fazer alguma coisa" a respeito.porque pelo menos corta a intensidade de sua insatisfação e aumenta as dificuldades de mobilização. almeja certos recursos ou a própria substância do poder pelo qual luta. por parte dos detentores do poder. como Martin Luther King ou Roy Wilkins. entretanto.3 Tão logo essa força organizada se estabeleça. Pode-se. Segundo. não condizentes com as necessidades básicas. um valor "apenas de domingo". um líder negro de direitos civis. ou para exigir maior compromisso com "valores" (como na expressão "padrões mais elevados de moralidade". a accountability torna-se um pretexto sutil para a inação. em cada caso. é manipulativo. Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance efetivo dos valores desejados. por parte dos responsáveis pela formulação ou pela implantação de políticas. Nessa situação. Em algum ponto entre o uso "cooptante" e não autêntico de slogans como tranquilizadores políticos. definindo arranjos específicos. A accountability como gesto tem a marca da norma pura. logo cedendo lugar a uma nova consciência de demandas e ao ressentimento de terem sido vítimas de manipulação. pode ser assaz temporária. para aludir a uma maior atenção ou consideração para com a "comunidade" (em geral. na forma em que era usada.

confrontam ou ajustam suas demandas. no centro desse processo — o ponto focai da pressão — não no topo.4 Accountability como política realista Uma visão contrastante de accountability é a do padrão vigente de administração e governo. preocupada. todos eles se apoiam nela como um símbolo. a administração hospitalar é percebida como um processo político pelo qual os vários grupos negociam. muito particularmente. Essa visão corresponde às teorias políticas sobre grupos de interesse. em número suficiente. Onde o papel do médico atuante é significativamente grande ou dominante. nesse caso. As regras da realpolitik são razoavelmente bem conhecidas. eles possuem maior alavancagem. O educador moral vê seus prosélitos de uma forma muito parecida com a que um pastor de consciência social vê sua congregação. renda e escolaridade têm mais poder e.. convite a comício ou à pregação moral. em vez de se apoiar na criação de novos mecanismos de accountability . ou. no sentido esttito. num diagrama de física. os interesses imputados aos administradores são aqueles do burocrata que busca expandir seu domínio. Além disso. no ato contínuo de sua reestruturação.6 Denominamos "realismo político" ou "política realista" (realpolitik) a essa visão da administração e da accountability. David Truman. dos outros processos de accountability. dá-se ênfase à identificação e correção dos abusos que já beiram a crime. O. como acontece em alguns programas de seguro de saúde. porque ela se caracteriza por ter o poder como sua única variável importante. 290 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . pregação laica e em exemplos oferecidos. Além de suas funções contábeis e administrativas. os grupos com mais status. Isto é. não significa aplaudir sua existência. em muitas ocasiões.. Na vida real a resposta parece depender parcialmente do papel e da influência dos médicos que atuam no programa. em admoestaçáo.não que essas abordagens não sejam autênticas. ou. quando os administradores falam de modo favorável sobre accountability. sobre a qual impactam várias forças. a tendência na administração dos serviços de saúde a se dar mais ênfase à educação moral que à regulamentação se deve à norma do coleguismo entre os médicos e à fraqueza dos controles formais e informais de que dispõem os administradores em relação aos médicos. portanto. V. ou porque não lhes foram apresentados. Mesmo que se admita que os administradores tenham visão própria e uma parcela de autonomia. conhecer os coeficientes de força dos vários grupos. pode-se esperar que o hospital voluntário típico nos EUA (e sua administtação e seu administrador) dará atenção máxima aos médicos e/ou curadores.]. portanto. seja por falta de conhecimento e por terem sido instruídas de forma imprópria. o hospital. discutidos até aqui. defender sua própria investidura na autoridade. esposadas por analistas políticos como Robert Dam. Comumente. a saber: como pessoas basicamente ansiosas por fazer as coisas de acordo com seus valores. Em geral. é visto como uma comunidade política. "bons" modelos para neles se espelharem. para prever o comportamento do administrador deve-se. as ações do administrador são vistas como quase totalmente determinadas pelos vários grupos de interesse. dos pacientes. O administrador hospitalar está preso.. A posição do administrador hospitalar. Onde esta influência é pequena. esse tipo de campanha é iniciado por um profissional junto a seus colegas. ou porque não foram lembradas de suas obrigações. persuasão moral. a ênfase pode recair de forma tão forte sobre o objetivo educacional que o objetivo disciplinar corre o risco de ser ignorado ou explicitamente abandonado. que reflete em qualquer momento no tempo a totalidade das forças que atuam no sistema: as que funcionam no sentido de manter o status quo e as que procuram remodelá-lo. dos militantes sindicais. não se lhes reconhece que representem os interesses de toda a comunidade política —. mas seus "interesses próprios". é de fato análoga à da bola de bilhar. Ê claro que listá-las brevemente aqui significa fazer relatório. em parte. cujo comportamento não corresponde ao que deveria ser.. influenciada por seus membros e por forças externas. De modo geral. é difícil distinguir se seus gestos expressam falta de autenticidade. Assim. Confia-se. por exemplo. Key e Earl Latham. aí não há responsabilidade alguma pela qualidade. que são tão parciais quanto os interesses de quaisquer outros grupos de pressão. Segundo o doutor Avedis Donabidian. e infelizmente tendem a "se chocar" uns com os outros. mas porque se acredita firmemente que sejam eficazes.5 Com base nessa perspectiva. dos enfermeiros. como responsável. que são estudados a seguir. Por isso.deiras e constituir grupos. situa-se o uso da accountability como bandeira de uma campanha de educação moral. na melhor das hipóteses. Normalmente. terá uma consideração apenas secundária com Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde "291 Por diferentes que sejam os vários usos dados à palavra accountability. etc. portanto. Ele escreve: O administrador deve [. ou por uma pessoa de fora. tornam o sistema relativamente mais prestativo a eles.] estabelecer um equilíbrio adequado entre os objetivos educacionais da apuração de qualidade e a necessidade de impedir e detectar práticas negligentes ou incompetentes [. e não como uma força social. as conseqüências sociais desses usos dependerão. mas não interesseira. a accountability torna-se a instância efetiva real em que a administração hospitalar dá respostas aos reclamos e às demandas de interesse particular dos médicos. Por isso. seus fiéis.

pode-se confiar que seu hospital há de corresponder muito de perto à comunidade empresarial local. Segundo essa visão.por exemplo.9 E. quando gastam dinheiro do Medicare e Medicaid. os trabalhadores sindicalizados dos hospitais serão alvo de maior consideração do que os não organizados. ao conselho. o Congresso norte-americano recentemente aprovou a legislação PSRO com a finalidade de submeter a admissão de pacientes idosos e pobres em hospitais . Está implícito na posição da política realista que os valores às. voluntários. privados. como. um exemplo ilustrativo é a exigência de que os hospitais tenham representantes de consumidores em seus conselhos. Além disso. fizeram-se muitas tentativas para que os hospitais dessem mais satisfação ao público em geral. e vários mecanismos têm sido propostos para tornar essas demonstrações financeiras facilmente acessíveis às partes interessadas.7 De acordo com a análise que se vale do realismo político. pode-se esperar que ele será mais solicito às repartições governamentais dos vários níveis do que aos "consumidores" e seus advogados. ombudsmen. advogados ou representantes de consumidores . via de regra. Já quanto à comunidade norte-americana típica. sem escolaridade e não pagantes. os grupos também variam ao longo do tempo em relação à sua alavancagem. os administradores têm de se reportar a uma ou a várias autoridades. esta abordagem já foi comum na ciência política. 292 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . etc.municipais. mesmo os pacientes que são representados por defensores de pacientes. per si . Assim. foram criadas leis exigindo a participação de consumidores nos conselhos consultivos de Hill-Burton e nos órgãos estaduais e regionais do Plano Geral de Saúde. e que fora submetida com o propósito de atuar severamente contra a hospitalização desnecessária ou permanências prolongadas . o exemplo da gestão da saúde • 293 Abordagem formal. quem é legalmente incriminãvel: só o médico. Desse modo. eles obterão menos recursos do que se estabelecerem comissões em todo o hospital para garantir que suas preferências coletivas prevaleçam. A teoria dos jogos e a cibernética seguem sobretudo essa linha de pensamento.ainda que sendo fracos e facilmente dissuadidos — ganham mais do que ganhariam sem essas organizações e expedientes de mobilização. se os médicos atuarem tão-somente como indivíduos.8 Mudanças recentes nos procedimentos de credenciamento dos hospitais estão permitindo que consumidores e organizações de consumidores participem no processo de credenciamento. ou legal Muitos autores endossam uma visão de accountability que a define em termos legais ou formais. E. O único fator do qual se pode esperar que produza alguma mudança significativa em accountability é a ocorrência de mudança no poder relativo dos vários grupos.foi abandonada pela administração da seguridade social. ela ainda é muito popular no campo da administração pública. mas sejam bem mais dependentes da boa vontade e da generosidade contínua das "principais famílias" da comunidade. Seguindo essa lógica. Em geral.se diferenciem quanto aos grupos de interesse a que servem com maior presteza e quanto aos tipos que detêm uma base de poder mais alavancada. É o caso levantado pela seguinte pergunta: Se um médico comportase mal num hospital.10 As mudanças estruturais dentro do hospital constituem medidas semelhantes. a seu superior. menos accountability a outro. Mas uma proposta mais drástica — que exigia a revisão das admissões do Medicare. . depois que a Associação Médica Norte-Americana (AMA) a atacou duramente. a depender do realismo político. etc. descobrindo quando devem ocorrer os levantamentos (surveys) bianuais de credenciamento dos hospitais em suas áreas e fazendo-se presentes. Na administração hospitalar. dependendo do quanto estejam organizados e mobilizados para influenciar sua comunidade política. ou ambos? Assim. para comunicar as queixas cabíveis em relação aos padrões da Comissão Conjunta de Credenciamento dos Hospitais.exceto em casos de emergência . as diretrizes da Agência de Oportunidade Econômica (sigla Concepções alternativas de accountability. por exemplo. à lei. será minimamente solícito com os pacientes e tratará de forma particularmente desatenta os clientes pobres. de acordo com essa abordagem. sugere que a expressão "mais atencioso" não faz sentido. num esforço para fazer com que os médicos e os hospitais dêem mais explicações ao governo. diz-se que torna o hospital mais acessível. só o hospital e seu administrador. a pergunta é: A quem? A implicação é que alguma accountability a um grupo significa. a política realista. por uma comissão interna do hospital. e menos aos outros grupos. porque elas funcionam com base em mudanças nas definições formais. Os cidadãos fazem-no.. quase por definição. por ocasião das entrevistas informativas. exigindo-se deles a apresentação de demonstrativos financeiros detalhados. No mundo acadêmico. a cargo de comissões locais de médicos.a um exame de pré-admissão. A ênfase recai sobre a instituição de "freios e contrapesos". Supõe-se que as categorias distintas de hospitais . na forma em que são representados pela educação moral do administrador — significam quase nada. Embora tenha perdido espaço ao longo dos últimos vinte anos. e gasta-se muita tinta para clarificar essas legalidades. é de se esperar que os hospitais voluntários sejam menos sujeitos às pressões da política municipal do que os hospitais municipais. por sua visão "teimosa". Por exemplo. Assim.os enfermeiros e auxiliares.

Além disso. Os detentores de poder podem promover sua própria reunião numa sala dos fundos. A estrutura informal de uma organização é formada pelas configurações que se desenvolvem quando os participantes enfrentam problemas persistentes para os quais não existem provisões no sistema formal. com freqüência. por meio da construção de coalizões. os consumidores integrantes dos conselhos hospitalares.11 Muitos cientistas sociais mostram-se céticos diante desses mecanismos formais e legais de accountability. realizações da comunidade local (mobilização de recursos do setor privado ou do governo local) e coordenação (integração dos esforços de vários agentes sociais).12 No sistema de atendimento à saúde.14 Mesmo que a representação do consumidor nos órgãos consultivos e deliberativos. Parece quase inevitável que o entusiasmo esmoreça com o tempo. mas de nenhum modo explicam todos os padrões de comportamento que se configuram nas associações. De resto... como sabemos por experiência histórica. ou haja uma outra compensação. resta-lhe pouco incentivo para participar de reuniões. este não é de forma alguma o único mecanismo disponível. De maneira semelhante. aprendem que as atribuições formais de poderes não conferem necessariamente poder real. diante do baixo status social dos representantes do consumidor. tornando-se a última então uma mera cerimônia.13 À primeira vista. talvez não tenham maneira de formar e documentar um ponto de vista contrário ao administrativo. O princípio que está por trás da noção da Auditoria Compreensiva de Saúde é essencialmente o mesmo que fundamenta a auditoria financeira anual no mundo das empresas.especialmente quando estão associados a esforços para construir consenso em torno de valores e para mobilizar o poder. acaba tipicamente por servir aos propósitos daqueles a quem se pretende ter sob controle). que supervisionam as repartições de saúde. o exemplo da gestão da saúde '295 294 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . A menos que a posição do representante do consumidor lhe confira grande prestígio em seu círculo social. conhecido por ser eficiente numa área. segundo a qual "nem tudo o que brilha com a accountability de fato a promove". enquanto os médicos e os administradores têm interesses pessoais contínuos nos negócios do hospital. com os outros membros do conselho. Se os consumidores não tiverem uma fonte independente de informação. A expressão "estrutura informal" é usada para denotar os padrões que emergem da interação espontânea das personalidades e dos grupos dentro da organização. a lei exige que um especialista externo. em Massachusetts. em formação e visão. há muito tempo. e (3) conta com um mecanismo testado e confiável. Ou os médicos e os administradores podem fazer o que bem entendem mediante o fenômeno da "análise corporativista". parece se confirmar a partir dos dados do sistema de saúde. de forma freqüente e regular. contribua para a probabilidade de que os representantes do consumidor se curvem ao arbítrio dos funcionários hospitalares. os mecanismos formais têm de fato um efeito . tinham de formar conselhos diretores ou comissões consultivas. que é programada e levada a efeito regularmente. tenha recebido a atenção máxima com vistas a resolver os problemas de instituição da accountability para o público em geral. como se discute abaixo. Assim. obtenção de recursos externos (dos governos estadual e federal). e para engajar-se na auto-educação necessária. Enquanto se apuram índices mais precisos de output. financiados pelo serviço público de saúde. No caso da auditoria financeira das empresas. as motivações dos representantes do consumidor. Além disso. o representante do consumidor muitas vezes acaba não sendo o representante "do povo".em inglês OEO) determinaram que esse órgão e outros centros distritais de saúde. um estudo sobre as realizações de 37 Conselhos da Área de Saúde e Deficiência Mental. no entanto. nas empresas de negócios. com uma composição de pelo menos um terço de "representantes democraticamente eleitos dentre os pobres". pode-se imaginar que a aura de competência que cerca os médicos e os administradores. Segundo os termos de um livro muito popular de introdução à sociologia: As regras do sistema formal explicam muito. a advertência da ciência social. Outra abordagem promissora é a Auditoria Compreensiva de Saúde (sigla em inglês CHÁ). como os acionistas já haviam descoberto. em que a participação dos cidadãos era exigida por lei. revelou que os conselhos obtiveram quatro tipos distintos de resultados. habilitado pelo governo (auditor público certificado). Cada um deles deveu-se a uma estratégia diferente adotada pelo Conselho: criação de novos serviços. tendem mais provavelmente a serem altruísticas. examine a cada ano os livros das companhias de capital acionário de forma que garanta accountability da empresa e de seus administradores a seus acionistas ou a seus proprietários legais. São as seguintes as principais vantagens da Auditoria Compreensiva de Saúde: (1) ela se ajusta bem à filosofia norte-americana de associar o motivo do lucro à prestação do serviço público. antes da reunião formal. Concepções alternativas de accountability-. A Auditoria Compreensiva de Saúde implica um levantamento regular da consciência de custos e da qualidade do atendimento prestado em cada hospital por uma equipe externa de auditores de saúde habilitados pelo governo. A desvantagem principal da Auditoria Compreensiva de Saúde é que as medições dos insumos (inputs) são muito mais refinadas que as medidas do serviço prestado (outpuí). mas um homem de negócios muito parecido. e o transfere para um campo com o qual mantém estreita relação. por sua vez. (2) evita a necessidade de se estabelecer um aparato governamental caro e incômodo de regulamentação (que.

porque ele leva a uma contramobilizaçáo por um outro grupo. para que o administrador possa mobilizar um ou mais grupos relevantes.as CHAs terão de usar medidas ainda muito grosseiras e suas avaliações não serão tão confiáveis quanto as tradicionais auditorias financeiras. Paralelamente a seus valores pessoais e à posição de autoridade na estrutura. O conteúdo e a intensidade desses comprometimentos com valores são. eu vejo a accountability tendo ao mesmo tempo uma base de poder e uma base moral. Esse estudo apenas ilustra o que todos sabemos por experiência pessoal: os administradores não são seres neutros. uma medida de rumo diferente da política realista do "toma lá. não se pode seguir esse caminho. é a visão que mais me agrada. dá cá". nenhum deles abrange tudo. Além disso.esse administrador muito provavelmente será logo despedido — mas ajudar a moldar.18 Ao falar sobre as realizações possibilitadas por essa colaboração ativa entre os consumidores e os profissionais em hospitais voluntários privados. durante sua gestão como primeiro vice-diretor do Departamento de Saúde Pública de Nova York.à imprensa. a reclamos de accountability. porém. influenciados pela educação do administrador. As coalizões surgem. apenas com pessoal de fora. o rumo que a unidade de saúde toma. se os médicos estão pressionando indevidamente um administrador para que tome um curso de ação que lhe parece indesejável. adaptando-se à pressão mais forte do momento . a accountability baseia-se numa variedade de forças interativas.apresentadas pela "comunidade". depende de todos os fatores já listados e de mais alguns a serem mencionados. Por conseguinte.17 É na área da formação de coalizões que se abrem ao administrador oportunidades um pouco melhores para a liderança criativa. ou em composições diversas. a mobilizar e a combinar os vetores que determinam o rumo da repartição e o modelo de accountability para dar-lhes a feição que mais se aproxime do sistema desejado. as mudanças em quaisquer e em todos esses fatores são maneiras efetivas de mudar o nível e o escopo da accountability. 296 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise O administrador não precisa ser meramente um agente do poder ou um ponto de convergência de várias pressões internas e externas. com o apoio do Instituto Nacional de Saúde Mental (sigla em inglês NIMH)). alterando um pouco a composição de forças. é claro. ainda que não necessariamente de forma explícita. Foram necessárias mais de seiscentas páginas de outra obra para explicá-la. mudança líquida alguma e cria um nível ainda mais elevado de conflito por toda parte. por seus líderes . Bellin listou os avanços que conseguiu: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 2J/ . caso se evidencie diferença. Em parte. num estudo recente promovido pelo Center for Policy Research (estudo em que sou o pesquisador principal. Igualmente. internos ou externos ao órgão de saúde em questão) influenciam. em parte. isto é. praticamente. valores — embora. Eu não vejo a capacidade de liderança consistindo de traços moralísticos e abstratos de caráter. ele pode instigar uma mobilização maior do conselho ou dos representantes do consumidor para que estes sirvam de contrapeso. Moldar essas forças requer educar os vários grupos para as definições e demandas que se aproximam mais daquilo que é legal. nem perseguir tresloucadamente noções utópicas de justiça social ou de accountability . é preciso que aconteçam mudanças no equilíbrio de vetores a que ele deve mais tarde responder.15 Abordagem de "orientação" A seguinte visão de accountability — a abordagem de "orientação" —. sobretudo. diferentemente daqueles que vêem o poder como o fator central de explicação.. defensores dos pacientes. sua accountability é circunscrita e demarcada pelas legalidades e. isto é. nesse caso os "doutores da medicina". o que não produz. formalidades do Estado e assim por diante. Elas podem ser formadas apenas com pessoal da casa. divirjam profundamente entre si quanto ao que valorizam. no sentido de que os valores "internalizados" pelos dirigentes (bem como os acalentados pelos outros participantes. vários elementos faltantes devem ainda ser acrescentados para completar a análise: por exemplo. em accountability como também em outras matérias. Por exemplo. Muitas vezes. não apenas num atributo ou num mecanismo isolado.16 Aqui vou simplesmente sugerir os pontos principais que são relevantes ao tema. na minha opinião. Assim. apresso-me a admitir. etc. Em parte. o doutor Steven Beaver e a doutora Rosita Albert constataram que os administradores de diversos hospitais estudados eram mais progressistas em várias matérias do que as pessoas da área servida pelo hospital ou do que seus líderes e militantes. que ele acomoda à maneira do ajuste produzido por um diagrama de forças. Como a vejo. o quão claramente percebem seus valores e até onde estão dispostos a ir para fazer valer seus valores contra os valores de outros. O rumo que os administradores tomam. ainda lhe resta uma oportunidade de exercer liderança criativa. que lhe conferem um sustentáculo distinto. Essa talvez seja a parte mais difícil da tarefa do administrador criativo. por força de ambos os fatores. preferências e. Assim.se bem que na realidade pouquíssimos administradores atuem dessa forma. quando dois ou mais grupos favorecem o mesmo curso de ação ou cursos semelhantes. A questão não é desafiar com insolência e peito aberto a realidade ou os grupos de poder. esses traços são habilidades específicas. Eles têm sentimentos. ético e justo. o doutor Lowell Bellin foi bem-sucedido em sua iniciativa de formar uma coalizão entre seus hospitais para oferecer mais recursos e atenção ao serviço ambulatorial. os administradores respondem a articulações de "direitos" .

Estender as horas clínicas. The Nation's Health: Some Issues. Duncan. se este for efetivamente o caso. Oferecer música e auto-serviço de lanche. 111. 298 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise e financiado com pagamentos fixos. The hospital support game in urban center. Instituir um sistema de registros para a unidade. 2. Acrescentar serviços de medicina preventiva. Intimamente relacionada com a iniciativa de formar coalizões. p. Scientific man vs. Em última análise. 7. Alterar o sistema de encaminhamento. Fernand. é improvável que essa interação ocorra com a freqüência suficiente.: Free Press. Center for the Study of Responsive Law. Ver: NEUHAUSER. o sucesso depende de se construir uma coalizão em prol de uma accountability maior.21 Para promover todas e quaisquer dessas estratégias. O trabalho de Hans J. Costs and quality of care in different types of hospitais. mas ainda mais produtiva que ela. pode obtê-lo por meio da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito. Estabelecer elos de comunicação entre o conselho médico. Vol. a famílias e a indivíduos voluntariamente inscritos. como atuam as comunidades políticas. dentro ou fora da unidade. 10.22 Notas 1. TURIOTTE. A razão pela qual a construção de coalizões é muitas vezes eficaz é que. Eliot (Ed. ele pode obter o conhecimento necessário mediante um treinamento apropriado. Phoenix Edition. Desenvolver uma lista de serviços para divulgação. 3. 1972. enquanto isolado. com certeza. power politics. Raramente os grupos têm posições inteiramente acabadas e quase sempre conseguem encontrar outros meios para atingir suas metas. New York: Knopf. 12. o administrador precisa compreender muito bem como funcionam os sistemas sociais. DC: American Public Health Association. 11. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 299 . 6. 15.9. EDELMAN. Em parte. A experiência sugere que.ou englobe tudo. ver: NADER. para construir movimento social. Washington. DONABIDIAN. com o objetivo de oferecer atendimento geral de saúde. é a formulação de novas alternativas. Ray. DC. mas eles. enfermeiros e funcionários no departamento de pacientes de ambulatórios. Ralph (Ed. Não cabe tentar explicar aqui os mecanismos de comunicação institucional. 1963. Iniciar mais uma clínica ou outros serviços. reforçar parcialmente ou apoiar inteiramente um ao outro são menos fixas. Ver: MORGENTHAU. por médicos associados. diz-se que a força do padrão HMO 4. 73-111. 17. The consumer and corporate accountability. A título de um exemplo concreto sobre accountability como slogan de arregimentação. New York: Harcourt Brace. em 1972. Contratar um intérprete. Ver: ELLING. Chicago: University of Chicago Press. As mudanças desejadas são então introduzidas quase que por si mesmas. por região específica. sem as oportunidades fixas e "institucionalizadas" de comunicação. Contratar um diretor em tempo integral para o atendimento ambulatorial. Murray. E também chamado de Organização para a Preservação da Saúde. Avedis. 1954.20 Se for possível encontrar outras maneiras que lhes permitam atingir suas metas . p. The symbolic uses ofpolitics. Iniciar programa de extensão à comunidade.o que diminui simultaneamente sua oposição a outros grupos e a níveis mais elevados de accountability —. Remodelar as áreas destinadas a salas de clínica e/ou emergência. Mudar o acompanhamento de laboratório e de raio-x. TheAnnals of the American Academy of Política! and Social Science. Eliminar serviços clínicos subutilizados.) Ibid. Lotar mais médicos. que seja bem ampla . II: Medicai care appraisal. Washington. determinados antecipadamente. p. trata-se de uma alternativa muito criativa. Politics among nations. Realizar levantamentos sobre as atitudes dos pacientes. Estabelecer um sistema médico básico. Morgenthau é outro exemplo desta abordagem. cada vetor é relativamente dado e imutável. (Cap. Por exemplo.). 1965. no entanto. 5. 14. 1969. 1964. Urbana. In: FREIDSON. 1973. 100101. quais são os valores e os anseios dos vários grupos e que alternativas de solução são práticas e aceitáveis. jan. constituem elemento vital para qualquer sistema de accountability.). 18. as formas em que os vetores podem ser combinados para neutralizar. Glencoe. 16. 50-61. Chicago e Londres: University of Illinois Press. em parte. os administradores e os consumidores. The hospital in modem society. o programa terá grande chance de ser bem-sucedido. com limitado encaminhamento a especialistas externos.19 consiste em que ele ao mesmo tempo corresponde às necessidades legítimas dos médicos e é mais condizente com os pacientes do que a prática de um agente só. HMO é um sistema de preservação da saúde instituído nos EUA. 2. A guide to medicai care administration. Promover duas audiências públicas abertas. 13.

v. The active society. The Natiorís Health: Some Issues. Wilfred E. 17. Phase one of consumer participation in policies of 22 voluntary hospitais in New York City. da PUCPR (2001-2002) e da Esag/Udesc (2004-2005). Amitai. 64-70. Merwyn R. 61. H. Pennsylvania. desenvolvimento de executivos e recursos humanos. Peter K. cap. POWELL JR. 1518-1523. notas ao consumidor. MEYERS. Roger G. Florence. Prism. v. 20 dez. 1996. Leonard. GRISELL. ver: GRUNLICK. jan. 1973. p. American Journal of Public Health. nov. p. 15. v. 8. American Journal of Public Health./ dez. MESSLER. p. p. 181-186. 5 out. 1966. SHEPARD. Como protótipo de uma auditoria compreensiva de saúde. New York: Harper and Row. à impunidade dos deputados brasileiros envolvidos em casos de Atualmente. 46. The impact of prepaid group practice on American medicai care: a criticai evaluation. 1370-1378. Carol. cap. Foi coordenador dos programas de mestrado em Administração da UFSC (1991-1995). 1968. NEW. Comentário Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a promessas e expectativas contratadas Francisco G. Citizen participation and conflict. 1963. pré-pagos. 1972. em entrevista. Willian R. 12-17. Philip. BROOM. Heidemann é ex-professor dos programas de mestrado em Administração da UFSC. relatório da comissão civil de investigação dos serviços de saúde oferecidos aos norte-americanos. 9. Para discussões adicionais. ed. n. ver: ETZIONI. 50. BELLIN. Apresentado no workshop conjunto. v. sobretudo em nossas repartições públicas. pretendo como principal objetivo deste comentário propor alguns arranjos realísticos que tornem mais efetivas as "prestações de contas" nas organizações formais. 46 (16 de setembro. p. A segunda menção vêm do então presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros. Citizen influence in health services programs. 1969. em 1984. Comparative politics: a developmental approach. 1972. fev. 419-428. v. 20. Como exemplos e avaliações de esquemas mais ou menos bem-sucedidos de participação de consumidores. p. A. 13. Depois que dois ex-presidentes da Coréia do Sul foram condenados a penas de prisão perpétua e morte. HOLTON. Community Mental Health Journal. Heidemann* Depois de assinalar a relevância e a oportunidade da accountability para os tempos atuais e seu significado para a manutenção e o aprimoramento da democracia. BELLIN. Conceituaçáo e relevância Duas manifestações na última década do século passado põem em perspectiva a relevância e a atualidade da accountability ou a responsabilidade da prestação de contas em nosso tempo. Além de ter sido um de seus organizadores. Cherry Hill. 1a abr. 1969. n. p. HEW drops tough peer review plan. Gabriel A. The New York Times. LARSON. WILEY. p. Hospitais J. FURB e da PUCPR e consultor de organizações do setor público e privado nas áreas de políticas públicas. p. p. v. Francisco G. 21. out. Bingham. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 301 300 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . de Gerald Gold. The active society. KAVALER. lhe Annals of the American Academy ofPolitical and Social Science. Para informações adicionais a respeito. 11. 9). THE PUBLIC gets voice in accreditation of hospitais. 20. ver o capítulo intitulado: "Consumer influence on the federal role".. Annual Administrative Reviews of Hospitais. ao referir-se. 11. Já nenhum governante pode mais ignorar as expectativas de seus cidadãos e passar impunemente sem dar-lhes satisfação. A Community-University cooperative venture. Methods of measuring citizen board accomplishment in mental health and retardation. p... Hospital costs: what the figures really say. patrocinado por AHA e ADAC. 16. Al. 22. New York: Free Press. ETZIONI. 3. Lowell Eliezer. 1973.. Donna. Brown and Co. Richard M. 10. n. Boston: Little. G. SCHWATZ. MANDERSON. é o tradutor dos textos dos autores estrangeiros contidos no livro e executor responsável da obra. Obteve seu doutorado em Administração Pública na University of Southern Califórnia. 9 set. KERR.. 19. The politics of community medicine projects: a conflict analysis. 12. Para outras informações a respeito. Reactions to social pressure. Healyourself. 18. 6. 1973. Ibid. Para examinar os prós e contras de alguns programas atuais.8. ver: GORDON. Jane et ai. out. 96-103. novembro 1971. ver: ALMOND. How to make ambulatory care start ambulating. o jornal britânico Financial Times declarou que o mundo estava entrando na era da accountability (Time Magazine. A. Lowell Eliezer. ver: BRIERLY. p. 1972. 1972). em Los Angeles. como o Kaiser-Permanente e o HIP. 7. 4. Health-Pac Bulletin. professor da Esag/Udesc. Sociology.. 62-64. Jeoffrey B. 18. SELZNICK. ver: The health rights defenders: ali power to the patients. 100-113... coluna Verbatim. Beulah. 1974. Administration in Mental Health. Medicai Care. Para mais informações a respeito. 62. 1972. 8.. Frank M. Medicai World News. Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho. 15. 14. Markay. 227-229. out.

declarar aos quatro ventos que "o rei estava nu"! Se a literatura explícita sobre ética no campo da gestão de negócios privados e públicos era escassa no passado. não significa que ela não existia. já estabelecia para o estudioso brasileiro a distinção primária entre a ética da responsabilidade. 1983. a saber: ré + spondere. isto é. em resposta. p. duradoura. revelando que a virtude política da indignação não está entorpecida. corresponder". Mas. 1998. a observância da ética da responsabilidade era obrigação de empregadores e empregados por causa do crescente conteúdo social da função do empresário na sociedade de então. além da função social do capital e dos atores diretamente associados à sua administração. é na circunstância próxima e específica do dia-a-dia que o cidadão sofre os efeitos da presença ou da falta de accountability e em termos muito mais freqüentes.. por exemplo. De fato. Quer em termos conceituais ou em termos operacionais. Bem perto de nós. que juntas querem dizer "prometer em retorno. de origem individual. Mas seria essa a verdadeira razão de sua indisponibilidade ao público estudantil? A resposta mais correta. participação ou liderança. 1488. por exemplo. trata-se de uma preocupação imprescindível a todo funcionário ou administrador público às voltas com genuína eficácia organizacional. Ana Maria Campos (1990) estudou a relação entre a história política e a democracia. poder-se-ia dizer a respeito do sujeito obrigado a prestar contas: "Quem cativa é responsável!" E da promessa ! . Quer em sentido abrangente ou específico. Guerreiro Ramos (ver a seguir). da convicção está implícita à toda ação referida a valores" (RAMOS. como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços. parece ser a falta de sensibilidade quase atávica. de longo prazo. à consolidação e à garantia do regime democrático de governo. ao mesmo tempo que lhes é tão necessário à construção. como a define. por exemplo. em seu sentido amplo. ela esteve distante apenas em termos expressos. à mercê de sua cultura. a dignidade humana no contexto das organizações de trabalho. Basta observar. a pretexto dos estragos de uma chuva torrencial de verão. não existiria na cultura brasileira o conceito de accountability. no caso do Brasil. os postulados subjacentes às teorias sobre motivação. Embora os exemplos aludidos tenham ocorrido à grande distância de nós e em proporções assombrosas. no início de 1996. n.. Por sua vez. para explicar por que esse conceito é tão estranho e desafiador para os brasileiros. Hoje. a aplicação da ética envolve um mundo muito mais complexo de relações. em sua extensão atual. em 1966. ou contextual. A ética da responsabilidade coloca frente a frente o detentor de expectativas e o agente encarregado de sua satisfação. A palavra portuguesa que mais se aproxima do significado genérico de accountability é responsabilidade. fundamentado em Max Weber e outros autores. Na verdade. que em sentido lato se pode traduzir como a obrigação de prestar contas a portadores de expectativas. de origem social. Parafraseando Saint-Éxupery. em seu sentido estrito e aplicado. O imediatismo ou a pressa de uma venda pode matar para sempre a oportunidade de uma relação de serviço significativa às partes. accountability deriva de "ad + Conicepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde • 303 302 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . a esse funcionário público. o senso ou a postura de servir. Como os deputados perderam o senso de sua representação. porém. 8 abr. _ contida na linguagem de encantamento do marketing também se pode derivar a obrigação: "Quem 'encanta é responsável!" O encantamento só se sustenta com uma perspectiva ética. pessoal. Segundo Campos. 42). p. agora também os repudiam. A bem da verdade. externa. a qualidade de vida na sociedade de mercado. falta-lhe a accountability. os cidadãos que os elegeram. com justiça. que o faz tratar o cidadão/contribuinte com apatia e indiferença. A degradação ambiental. A ética. Guerreiro Ramos. sobretudo quando se admite que a administração significa mais que tudo administração de pessoas. a sensibilidade do munus público. que caracteriza boa parte do servidor público brasileiro. De acordo com Ramos.corrupção: "A impunidade parlamentar. o termo "servidor" já não se aplica mais. e a ética do valor absoluto ou da convicção. Por razões de natureza ética. É disso que trata a accountability. E esta deriva etimologicamente de dois termos latinos. refere-se obviamente apenas a relações sociais circunscritas. "[a] ética da responsabilidade corresponde à ação racional referida a fins. sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de regimes de governo autocráticos e até despóticos. não combina mais com a sensibilidade social" (ISTOÉ. os usuários da biblioteca central da UFSC tiveram seu acesso a ela impedido durante quase meio ano. a satisfação do consumidor pela qualidade são exemplos de questões que angustiam o homem nesse início de um novo século e que cobram uma parcela de responsabilidade de praticamente cada habitante do planeta. e por isso a democracia estaria permanentemente em perigo no país. 4-8). A accountability. É até certo ponto incompreensível que a preocupação com a ética tenha estado por tanto tempo longe do campo de estudo da administração. pois falta-lhe seu atributo principal. a defesa da democracia. corresponde à preocupação central da ética da responsabilidade. a questão da accountability é particularmente complicada para o cidadão brasileiro. porque implicitamente as teorias administrativas estão impregnadas de princípios éticos. Seu critério fundamental é a racionalidade funcional ou 'pragmática' (Voegelin). porém. por exemplo. em geral. Para Ramos. talvez não conviesse.

DUBNICK. Diante desse quadro e dos mecanismos existentes de apuração de responsabilidades na administração pública. Graus de controle sobre as ações da repartição Elevados Baixos Fontes de controle da repartição Internas 1. Burocrático 3. como uma capacidade para dar respostas. instituídos em leis ou contratos legais. a "prestação de contas" da administração pública toma várias formas. pois envolve apenas respostas limitadas. a "prestação de contas". contar para. as expectativas dos gestores públicos são administradas pela atenção que se dá às prioridades daqueles que ocupam as posições de topo na hierarquia burocrática. Um grau elevado de controle reflete a capacidade do controlador para determinar tanto a extensão quanto a profundidade das ações que a repartição pública e seus membros podem empreender. eles passaram a tratá-la como uma estratégia para administração de expectativas. diretas e sobretudo formalísticas. dar satisfação a. em que não se questiona a necessidade de obedecer a "ordens". segundo os termos expostos a seguir. sobretudo no nível das relações organizacionais? Para responder a esta pergunta recorro à fórmula proposta por dois estudiosos norte-americanos da accountability na prestação do serviço público. Uma segunda dimensão presente em todo sistema de "prestação de contas" é o grau de controle exercido por essas fontes de controle sobre as opções e as operações da repartição. Ao mesmo tempo. Concebida em termos mais amplos. O funcionamento de um sistema de "prestação de contas" burocrática envolve dois ingredientes simples: uma relação organizada e legítima entre um superior e um subordinado. aplica-se intenso controle supervisionai a uma ampla gama de atividades da repartição. (1) Os sistemas de "prestação de contas" burocrática (célula 1) são mecanismos amplamente utilizados para administrar as expectativas da repartição pública. com competência para definir e controlar expectativas? (2) Que grau de controle tem esta entidade para definir as expectativas da repartição? A interação entre essas duas dimensões gera os quatro tipos de sistemas de "prestação de contas" ilustrados a seguir. Para superar a compreensão apenas estrita da "prestação de contas". As fontes externas de controle refletem uma distinção semelhante. e uma estreita Concepções alternativas de accountability.computare. propõe-se a pergunta-chave deste comentário: O que se pode realisticamente fazer hoje. Legal 4. na instância local. corresponder à expectativa de". pois sua autoridade pode ser derivada tanto de arranjos formais. e constataram que os membros da Comissão se limitaram a determinar as falhas técnicas e gerenciais existentes no projeto. cada um baseando-se em variações que envolvem duas dimensões críticas. Vista como uma estratégia para a administração de expectativas. é insatisfatória. que fora encarregada de apurar as responsabilidades da tragédia ocorrida em 1986 com o ônibus espacial Challenger. por outro lado. De acordo com Romzek e Dubnick. As fontes internas de controle baseiam-se na autoridade inerente nas relações hierárquicas formais bem como nas relações sociais informais existentes dentro da repartição. para assegurar uma maior satisfação das expectativas dos usuários de serviços públicos. prestar contas a. 1986). Político Tipos de sistemas de "prestação de contas" Accountability: uma estratégia para administrar expectativas Os pesquisadores Romzek e Dubnick (1987) estudaram o relatório da Comissão Rogers. "a prestação de contas da administração pública envolve os meios pelos quais as repartições públicas e seus trabalhadores administram as diversas expectativas geradas dentro e fora da organização" (ROMZEK. o exemplo da gestão da saúde • 305 304 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Segundo essa abordagem. a demandas interpostas por instituições ou grupos específicos no ambiente operacional da repartição pública. isto é. a saber: (1) Existe alguma entidade dentro ou fora da repartição. Um baixo grau de controle. Quanto à primeira dimensão. a administração das expectativas da repartição por meio de mecanismos de "prestação de contas" requer que se estabeleça alguma fonte autorizada de controle. Os autores destacam quatro sistemas alternativos de "prestação de contas" pública. como também do uso informal de poder pelos detentores de interesses situados fora da repartição. permite uma discrição considerável aos operadores da repartição. Romzek e Dubnick caracterizaram um a um os quatro sistemas de "prestação de contas". O termo que eles usam para "prestação de contas" é accountability. estadual ou federal. Profissional Externas 2.

os gestores públicos têm de confiar em empregados que têm habilidade e perícia para produzir as soluções apropriadas. Nessas circunstâncias. O agente externo não é qualquer um. No sistema burocrático. Concepções alternativas de accountability. a relação-chave é a da supervisão estreita. eles esperam contar com a discrição suficiente para poder realizar seu trabalho. a "prestação de contas" legal baseia-se nas relações entre um agente controlador externo à repartição e os membros dela. A relação que se estabelece entre o controlador e o controlado na "prestação de contas" legal também difere da relação que existe entre o supervisor e o subordinado nas formas de "prestação de contas" burocrática. No entanto. os sistemas de "prestação de contas" política parecem favorecer o nepotismo e até mesmo a corrupção na administração de programas governamentais. nas leis de livre associação. No sistema burocrático. as expectativas são administradas por meio de um arranjo hierárquico baseado em relações de supervisão. No sistema de "prestação de contas" burocrática. A tabela a seguir resume as principais características dos quatro tipos gerais de sistemas de "prestação de contas". é a concessão ou a deferência à perícia dentro da repartição. portanto. (2) A "prestação de contas" legal (célula 2) assemelha-se à forma burocrática. por um lado. na "prestação de contas" profissional a relação central assemelha-se àquela que existe entre um leigo e os trabalhadores que tomam as decisões importantes que sua especialidade exige. a relação é hierárquica e baseia-se na capacidade dos supervisores de premiar ou de punir seus subordinados. eles também servem como base para um governo mais aberto e representativo. são esses agentes externos que fazem as leis e as outras ordens políticas que o administrador público tem a obrigação de fazer cumprir ou implementar. Por exemplo. (3) A "prestação de contas" profissional (célula 3) ocorre com maior freqüência à medida que os governos lidam mais e mais com problemas tecnicamente difíceis e complexos. um tribunal federal regional determina a uma diretoria escolar que promova a dessegregação racial em suas escolas e supervisiona a implementação da ordem. a relação ocorre entre duas partes relativamente autônomas e envolve um acordo formal ou fiduciário implícito (comitente/agente) entre a repartição pública e seu sobrestante legal. o agente externo é o "legislador". e é muito diferente fazer cumprir essas obrigações do que cobrar as obrigações relativas às situações em -que se aplicam os sistemas de "prestação de contas" burocrática. mas as relações entre eles são muito diferentes. no entanto. Normalmente. as associações profissionais externas podem influenciar indiretamente a tomada de decisão do expert da casa (via formação e padrões profissionais). por um lado. a "prestação de contas" profissional caracteriza-se por colocar as atividades organizacionais nas mãos dos empregados que têm a competência ou as aptidões especiais necessárias à execução do trabalho. Na "prestação de contas" legal. A relação-chave nesses sistemas é semelhante àquela que existe entre um representante (nesse caso. no sentido de que envolve a aplicação freqüente de controle a uma gama extensa de atividades da administração pública. os funcionários eleitos. por outro. Em termos de formulação de políticas. um sistema de procedimentos de operação padrões ou regras e regulamentos claramente estabelecidos. Esses empregados desejam ser cabalmente cobrados por suas ações e insistem que os líderes das repartições confiem que seu trabalho será o melhor possível. Independentemente da definição operacional que se adote para clientela. os implementadores são legal e contratualmente cometidos a levar a efeito suas obrigações. nos atos em prol da liberdade de informação e nos estatutos criados por muitos governos estaduais e municipais para assegurar um "governo transparente". Assim. Se. é o indivíduo ou o grupo que tem competência para impor sanções legais ou atestar obrigações contratuais formais. Caracteristicamente. Se a "deferência" à perícia caracteriza a "prestação de contas" profissional. e o sistema de "prestação de contas" política estimula a sensibilidade à clientela como o principal meio de administrar expectativas múltiplas. a "sensibilidade" caracteriza os sistemas de "prestação de contas" política. a fonte de autoridade continua essencialmente nas mãos da repartição. espera-se que o administrador seja sensível a suas prioridades políticas e necessidades programáticas. o administrador público) e sua clientela (aqueles a quem ele deve atender. Por sua vez. enquanto o administrador público exerce o papel de "executor". Na "prestação de contas" política torna-se fundamental a pergunta: "Quem o administrador público representa?" Entre as clientelas potenciais incluem-se o público em geral. o Congresso cria leis e monitora a implementação dessas leis por meio de repartições federais específicas. ou dar uma satisfação). a prefeitura municipal contrata uma empresa privada e lhe confia a operação do lixão da cidade.supervisão ou. Em cada um desses casos. caso não consigam satisfazer as expectativas de desempenho desejadas. em seu lugar. A insistência sobre a "prestação de contas" política reflete-se. no entanto. por outro. A chave do sistema de "prestação de contas" profissional. os chefes de repartição. a organização que pratica a "prestação de contas" profissional se parece a qualquer outra repartição pública. (célula 4) é essencial às pressões democráticas exercidas sobre a administração pública. Contrariamente à "prestação de contas" burocrática. o sistema de "prestação de contas" legal administra as expectativas da repartição mediante uma relação contratual. outros grupos de interesse especial e as gerações futuras. Romzek e Dubnick advertem que se. em que um administrador é responsável por um conjunto de trabalhadores. Presume-se que possam ser repreendidos ou demitidos. o exemplo da gestão da saúde • 307 306 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . por exemplo. o sistema profissional apóia-se na deferência à perícia. os usuários da repartição. (4) A "prestação de contas" política.

no hotel Hilton de Washington. (Nota: a primeira edição foi publicada em 1966. à proposição de Romzek e Dubnick aplica-se também a observação feita por Etzioni. a maior parte das repartições públicas de seu país. 1983. n. April 1981. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública. Aspa. por mais funcionalmente perfeitos que possam ser. RAMOS. Ana Maria.fev. 3> p. Romzek e Dubnick esclarecem que o sistema de "prestação de contas" mais conveniente a uma repartição específica depende de três fatores: da natureza das tarefas da repartição ("prestação de contas" de nível técnico). DC. v. entre 28 e 31 de agosto de 1986. bem como de suas tarefas técnicas e orientações gerenciais. Wisdom and the magic of the extreme: a meditation. 24. Afinal. 1981). 47. 2. ed. Eric. 30-51. O ideal seria que toda organização do setor público estabelecesse mecanismos de "prestação de contas" que dessem conta de todos os três níveis ao mesmo tempo. Se as mudanças ambientais forem muito drásticas. pela mesma editora. Assim. ROMZEK. O melhor sistema de prestação de contas Dados esses meios alternativos de administrar expectativas. sob o título: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia da administração). Accountability in the public sector: lessons from the Challenger tragedy. onde desenvolveram de forma mais completa esta visão de accountability. os Estados Unidos. Burocrático 2. contínuo e indissociável dos seres humanos. e do contexto institucional das operações ("prestação de contas" de nível institucional). v. serão sempre apenas instrumentais. S. cada um dos quatro sistemas de "prestação de contas" pode garantir a responsabilidade Ue nível institucional da repartição. Finalmente. as pressões institucionais geradas pelo sistema político norte-americano são muitas vezes o fator preponderante e freqüentemente prevalecem sobre as considerações técnicas ou gerenciais. como as repartições ou os agentes estritamente funcionais. DUBNICK. Segundo argumentam. dependendo da natureza das condições ambientais (institucionais) reinantes. tende a adotar dois ou mais tipos de sistemas de "prestação de contas" em qualquer tempo. em princípio uma repartição poderá administrar suas expectativas usando o sistema de "prestação de contas" que mais lhe convier à luz das considerações institucionais relevantes./abr. 227-238. VOEGELIN. da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes da repartição ("prestação de contas" de nível gerencial). 1990. Alberto Guerreiro.Relações entre os sistemas de prestação de contas Tipo de sistema de prestação de contas 1. Pois.Tabela . A mesma flexibilidade talvez não exista para os níveis técnico ou gerencial. além de tudo. não de entidades artificiais abstratas. 235-287. segundo a qual a abordagem múltipla . Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. v. 2. Public Administration Review. elas poderão acionar um tipo diferente de sistema de "prestação de contas" que procure refletir as novas condições institucionais. Político Relação análoga (Controlador/Administrador) Superior/Subordinado Legislador/Executor da lei Comitente/Agente Leigo/Expert Clientela/Representante Base da relação Supervisão Fiduciária Deferência à perícia Sensibilidade à clientela Nesse caso. discretos e precários e jamais poderão substituir o caráter ético substancial. Concepções alternativas de accountability. Accountability and the management of expectations: the Challeger tragedy and the costs of democracy. Teoricamente. Rio de Janeiro. 17.ou de "orientação" . "os sonhadores organizacionais imaginam sistemas tão perfeitos que o ser humano não precisa mais ser bom" (apud VOEGELIN. A responsabilidade por ações será sempre de sujeitos morais. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral de administração. May/June 1987. n. no entanto. Fundação Getúlio Vargas. Eliot. Barbara S. arranjos artificiais episódicos. Trabalho apresentado por Romzek e Dubnick no Encontro Anual da American Political Science Association. . em que a adequação dos mecanismos de "prestação de contas" está mais intimamente ligada às tarefas específicas ou orientações estratégicas ou às idiossincrasias dos administradores individuais. 308 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Referências CAMPOS. Melvin J. o desafio de administrar expectativas muda à medida que mudam as condições institucionais. Legal 3.da accountctbility deve ser secundada por uma base moral. p. como tão bem diz T. De acordo com Romzek e Dubnick. 2.. n. no final de seu artigo. Washington. Profissional 4. The Southern Review. p. o exemplo da gestão da saúde • 309 .

para onde foi inicialmente como Dean do College of Public Programs. E Ph. Anne L. Ingram: Deserving and entitled: social constructions andpublicpolicy. sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada por dois problemas interdependentes. Os dois problemas têm uma mesma origem: o esquema conceituai que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. Ministra aulas de análise de políticas públicas. N.Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e Q guia pratico á~^f *• 4 s\ <*^ <*x^ 4a 4 ^"* y^ ^ -^^^ arason Schneider** Oklahoma State University uito embora a pesquisa de avaliação tenha se tornado parte importante da estrutura administrativa em muitas repartições públicas. 1981. Em primeiro lugar. Mas esses esforços não são suficientes. publicado em 2005 pela Suny Press. 46. na Arizona State University (ASU). Desde 1989. 1980. FREEMAN. apesar de ter-se dado maior atenção aos problemas de utilização da avaliação.356-363. SOLOMON. integra o Departamento de Estudos de Justiça. D. Schneider era professora associada de ciência política na Oklahoma State University (OSU). n. em Ciência Política pela Indiana University. CRONBACH. incluindo-se aí os inúmeros esforços feitos para aumentar sua relevância por meio da maior atenção dada à política. Em segundo lugar. Entre suas últimas publicações está o livro em parceria com Helen M. metodologia de pesquisa e direito da juventude e da adolescência. Muitas mudanças têm ocorrido durante os últimos anos tanto na teoria quanto na prática da avaliação. os tomadores de decisão sentem falta de certas informações de pesquisa que apenas raramente são produzidas pelos estudos de avaliação. aos grupos de interesse ou clientelas. 1978). 4. Aí esteve engajada em dois estudos de avaliação de âmbito nacional (programas "Menores privados de tutela paterna" e "Reparação de furtos por menores") e conduziu muitas outras avaliações para autoridades estaduais e municipais. entre outras disciplinas. PATTON. os deliberadores acham que as avaliações feitas são irrelevantes para as decisões que eles tomam (ver. Este artigo foi publicado sob o título The Evolution of a Policy Orientation for Evaluation Research: A Guide to Practice. na Public Administration Review. Heidemann. . York. em Albany. Na verdade. 1986. M * Tradução: Francisco G. ** Quando publicou o presente artigo. v. Esag/Udesc. por exemplo. p.

O objetivo deste artigo é apresentar um modelo que integre avaliação. HOLLISTER. etc. 1983). Em geral. Entre as mais importantes mudanças verificadas no final dos anos 1970. Mais tarde. o sistema todo estava encapsulado em um ambiente que ilustrava bem a importância dada aos fatores políticos e sociais. cabia aos gestores de projetos determinar quantitativamente as metas e prover os dados referenciais básicos que servissem de padrões para se julgar o desempenho de um projeto. no sentido de obterem avaliações úteis. as medidas de desempenho raras vezes se aventuravam para além de objetivos imediatos. reconheciam-se. análise de políticas e outras atividades de pesquisa produtoras de informação num único processo contínuo e debater as implicações deste esquema para a organização e condução da avaliação no setor público. o projeto de pesquisa. determinação do impacto social (que é uma projeção pré-decisão das prováveis conseqüências) e pesquisa de avaliação. Segundo o paradigma tradicional. O esquema sistêmico de Rossi. as opções aumentaram ainda mais. Essa evolução produziu uma massa confusa de "tipos" de avaliação em vez de um quadro referencial coerente..precisa-se de um modelo de conteúdo político que seja mais abrangente para integrar num só esquema referencial todas as atividades de pesquisa e semipesquisa empreendidas por programas. que alimente o processo cíclico de formulação de políticas. por exemplo. definidos em termos estritos. os conceitos a serem medidos. Perspectiva tradicional Quando a pesquisa de avaliação ensaiava seus primeiros passos. LEAA. o de intervenção. ROSSI et ai. avaliação e pesquisa e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão. 1967. Este modelo deve servir para os funcionários de repartições e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. repartições ou órgãos legislativos. FINSTERBUCH. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. Análise de sistemas Os esquemas sistêmicos mais complexos (como os encontrados em ROSSI. o de efeito e o de impacto do programa. Era virtualmente impensável a idéia de um avaliador identificar metas por meio do exame da legislação 312 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Abordagens econômicas e custo/beneficio Quando os economistas entraram na arena da avaliação. eles distinguem entre avaliação a príori (que projetam as conseqüências das políticas) e avaliações ex post ou post hoc (CAIN. pertinente. do fato de a avaliação. a ampliação dos tipos de pesquisa incluídos no quadro referencial de avaliação e uma guinada explícita no sentido de se adotar o uso como o mais importante indicador individual de valor do próprio empreendimento avaliativo. figuraram a introdução do referencial de sistemas para descrever as atividades avaliativas. Conseqüentemente. 1983. O papel do avaliador era muito limitado. 1980. ele acrescentou avaliações de eficiência econômica e avaliações compreensivas. Finsterbuch e Motz (1980) identificaram três tipos de pesquisa social que devem ser empreendidos para apoiar a formulação da decisão pública: análise dos problemas sociais. 1983. Em alguns esquemas. três tipos de estudos: a avaliação de processo (também chamada avaliação formativa). a partir dos quais os funcionários das repartições supostamente deveriam fazer suas escolhas. a avaliação de resultado (também denominada avaliação de impacto ou avaliação somativa) e a monitoração (SUCHMAN. MOTZ. A complexidade crescente produziu mudanças nos "tipos" de avaliação. A ênfase dos economistas em estudos de custo/benefício provocou uma grande confusão. diretrizes de repartições e leis estaduais). eram todos estabelecidos por funcionários de repartições e não por um avaliador. 1974) incluíam ingredientes de políticas (tais como recursos. em geral. advêm. mediante o levantamento dos interesses da clientela ou via aplicação de uma teoria. Por exemplo. pelo menos em parte. 1983). Em busca de uma perspectiva política As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. pois muitos funcionários de repartições e gestores de programas Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático '313 . A avaliação precisa ser vista como parte de um sistema produtor de informações. bem como elos de realimentação que envolviam desde as conseqüências das políticas até as atividades das repartições que indicassem expectativa de alguma mudança a ser provocada pela informação produzida pelo estudo. gera seis tipos distintos: o estratégico. STEI^ER. os instrumentos de coleta de dados. o de execução. o de gestão.

acharam difícil conciliar tais abordagens com os modelos de sistema ou com a tipologia de monitoração, processo e desempenho. Alguns sugeriram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir os projetos experimentais, confundindo assim o padrão estabelecido para julgar o valor de uma política (o cotejo entre seus benefícios e custos) com a técnica de fazer inferências causais sobre o verdadeiro efeito do programa (o projeto experimental) (SCHNEIDER, 1982). Outros pensaram que os estudos de custo/benefício deveriam substituir a avaliação de desempenho, não reconhecendo que os estudos de custo/benefício constituem um tipo particular de avaliação de impacto.

Teoria da decisão Similarmente, a abordagem teórica da decisão defendida por Ward Edwards, Mareia Guttentag e outros psicólogos matemáticos era vista por alguns como uma substituição dos estudos experimentais ou uma substituição das avaliações de impacto (EDWARDS et ai., 1975). Mas, na verdade, a abordagem deles representa uma metodologia para agregar as preferências relativas à importância comparativa das metas múltiplas bem como para determinar o valor de cada meta em relação a uma escala padronizada (ainda que subjetiva). Por conseguinte, a abordagem teórica da decisão, particularmente quando representada pela medida de utilidade multiatributo (sigla em inglês MAUM), serve, na fase pré-decisão, para auxiliar os tomadores de decisão a resolver suas preferências diante de um conjunto de metas competitivas. Na fase avaliativa, ela é útil como uma técnica para identificar variáveis a incluir na avaliação ou como um meio de agregar conclusões avaliativas a respeito de metas múltiplas. A medida de utilidade multiatributo, no entanto, não substitui os estudos de avaliação, que buscam evidência empírica sobre o impacto efetivo de um projeto.

perspectiva de curto prazo — sem os distúrbios dos problemas da pesquisa de campo, análise causai, coleta de dados e assim por diante. Outro desenvolvimento recente - iniciado principalmente por cientistas políticos - é o estudo da implementação de políticas (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1973; VAN HORN; VAN METER, 1975; PALUMBO; HARDER, 1981MAZMANIAN; SABATIER, 1981; SCHNEIDER, 1982; LEVIN; FERMAN, 1985). A literatura sobre implementação tem tido um impacto substancial sobre a pesquisa de avaliação e sobre a análise de políticas, sobretudo porque ambas as tradições têm geralmente ignorado o processo de implementação em si e a possibilidade de uma má implementação produzir falhas. Muitos estudiosos da implementação, no entanto, em geral não estão cientes do trabalho que tem sido feito sobre pesquisa de avaliação, e muitos definem todo o processo pós-adoção como implementação de políticas. Uma conseqüência disso é que a implementação "bem-sucedida" é muitas vezes definida (e medida) como alcance das metas da política. Trata-se de uma conclusão infeliz, porque se a política não consegue atingir suas metas, é importante determinar se o malogro foi causado por pressupostos deficientes (por exemplo, teoria falha), ou se foi porque os órgãos responsáveis por sua implementação não conseguiram traduzir adequadamente a teoria subjacente à política em um plano operacional, ou porque os responsáveis pela implementação não contaram com os recursos necessários. Há muitos motivos para explicar o fracasso de uma política, e a implementação pobre é apenas um deles (INGRAM; MANN, 1980). O sociólogo Michael Quinn Patton inflamou muitos debates com seus argumentos de que a utilização era mais importante que a validade científica como critério para analisar a qualidade da avaliação e com o respectivo argumento de que as abordagens qualitativas eram mais apropriadas que as quantitativas (PATTON, 1978).

Análise de políticas e estudos de implementação Outro possível remédio para o problema da baixa relevância da pesquisa avaliativa consistiu em dar-se maior confiança à análise de políticas do que à sua avaliação. A análise de políticas (definida aqui como o cálculo das conseqüências e custos das propostas alternativas de políticas, levado a efeito antes da implementação da opção escolhida) parece ser mais útil à tomada de decisão. Ela se baseia na estimativa dos efeitos (e não nas medidas reais dos efeitos) e por conseqüência pode-se fazer recomendações concretas de políticas em uma
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Ciência das políticas Outro referencial — o que oferece a base para o modelo apresentado neste artigo - é encontrado nos escritos dos estudiosos de políticas. O conceito de um empreendimento distinto chamado ciência das políticas foi introduzido há uns trinta anos por Harold Lasswell e Daniel Lerner (1951). No início dos anos 1970, esse ponto de vista gozou de breve reemergência na obra de Lasswell (1971) e Dror (1971); nos anos 1980, esses conceitos voltaram a aparecer nos livros de Quade (1980), Brewer e DeLeon (1982), Miller (1984) e outros.
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica & guia prático • 315

O paradigma da ciência das políticas caracteriza-se por um conjunto de pressuposições normativas e por um modelo até certo ponto racional de processos de tomada de decisão. Dror (1971) dizia que as abordagens científicas contemporâneas são inadequadas para dar conta das exigências da ciência das políticas e atribuía isso a sua falta de princípios normativos: "O teste principal para a ciência das políticas é a melhor formulação de políticas, ou seja, que ela produza melhores políticas; por sua vez, são definidas como melhores as políticas que proporcionam maior alcance das metas preferidas" (p. 51). Lasswell reconheceu a base normativa da ciência das políticas de forma tão explícita quanto Dror: "Constituem metas e princípios da ciência das políticas [...] estabelecer e manter uma estrutura de autoridade e controle que exemplifique e contribua em escala máxima para a realização da ordem pública com dignidade humana" (p. 101). Além da tarefa de determinar as conseqüências das políticas, essa perspectiva estende a responsabilidade dos avaliadores à tarefa ainda mais difícil de incorporar no projeto de pesquisa aqueles aspectos da política e respectivos efeitos que (se a pesquisa conseguir calcular seu impacto causai) tenham mais chance de produzir melhores políticas c programas. Os paladinos da ciência das políticas tendem a ver a tomada de decisão como um processo incrementai que contém racionalidade limitada. O papel da pesquisa relativa a políticas consiste em produzir informações que aumentem a capacidade racional do sistema. Até agora, a ciência das políticas não teve muito impacto nas repartições ou no modo como estas executam a avaliação, a análise de políticas e outros tipos de pesquisa. O modelo apresentado aqui se inspira fortemente na perspectiva da ciência das políticas, num esforço de oferecer um esquema referencial mais abrangente para as atividades de pesquisa no setor público.

singular desse esquema referencial é a inclusão de várias atividades semi-analíticas, que as repartições usam para produzir informações com vistas à formulação de políticas, mas que não receberam muita atenção na literatura.
Expectativas e percepções da clientela PROGRAMA/POLÍTICA NlVEL DE DESEMPENHO: Metas, objetivos...

AVALIAÇÃO

ANAL SE DA IMPLEM NTAÇAO

LEVANTAMENTO DE NECESSIDADES

TREINAMENTO E ASS. TÉCNICA ( T

ANALISE DA POLÍTICA

IMPLEMENTAR/POLlTICA

ESCLARECER PROBLEMAS/ IDENTIFICAR OPÇÕES

da clientela

Integrando avaliação e formulação de políticas O sistema de formulação de políticas apresentado na figura a seguir não é único, pois paradigmas semelhantes de tomada de decisão têm sido propostos por muitos outros autores. Mas cabe uma importante distinção: os processos de tomada de decisão (indicados pela linha sólida no elo exterior) distinguem-se dos processos de pesquisa que produzem informações para a decisão (mostrados pela linha pontilhada no elo interior). Ambos os processos situam-se em um ambiente que envolve a tradicional informação gerada pela clientela (como os eleitores e os grupos de interesse) e que é relevante em cada ponto do processo de tomada de decisão. Outro aspecto
316 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Figura - Tomada de decisão, avaliação e outras pesquisas sobre políticas

A linha sólida na Figura mostra um modelo de tomada de decisão que contém cinco etapas. Ele começa com a política ou o programa em sua condição de estado-firme, que está tendo um nível específico de desempenho em relação a seu mandato, metas ou expectativas de sua clientela-chave. No momento em que esse nível de desempenho já não satisfaz, ou quando se acredita que se possa alcançar um nível mais alto, inicia-se o ciclo de tomada de decisão com o esclarecimento dos problemas e com a identificação das opções de uma política, com a adoção de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 317

uma política e com sua implementação e, depois, com a volta aos procedimentos operacionais padronizados do novo (ou brevemente alterado) programa ou política, que se espera esteja alcançando novos níveis de produção. O processo recicla-se mediante a identificação de problemas, opções de políticas e assim por diante, o que indica a natureza cíclica da maior parte da formulação de políticas na organização que as iniciou. As decisões de mudar, continuar ou encerrar um programa são opções existentes em cada rodada e podem ser tomadas até no ponto de adoção de uma política. Portanto, nesse modelo não se apresenta um ponto de decisão distinto para mudança ou término. O processo de políticas pode, obviamente, passar de uma repartição (por exemplo, um corpo legislativo) para outra no mesmo nível, ou para diferentes níveis de governo. No elo interno da figura estão os tipos de análise que produzem as informações usadas nos vários pontos de decisão.

Avaliação A avaliação envolve a análise de programas ou políticas, em termos de seu nível de desempenho. Ela procura responder a uma questão que apenas aparentemente é simples: "Estão eles ou elas funcionando?" O desempenho pode ser determinado em termos de conceitos indicados nominalmente na legislação pertinente ou nas diretrizes, ou em relação às expectativas da clientela, ou pela identificação das prováveis conseqüências, tanto positivas quanto negativas. O relato rotineiro de informações descritivas sobre o desempenho de programas, em termos de fatores como custos por unidade de serviço e nível de benefícios aparentemente decorrentes do programa ou da política, deve ser considerado um tipo de avaliação, mesmo que não se estabeleça, ou até não se tente estabelecer, qualquer relação causai. O simples relato dos níveis absolutos dos indicadores sociais, relevantes às metas, às expectativas ou aos mandatos de uma política em particular, produz uma série temporal de informações úteis sobre o desempenho do sistema. À medida que esses dados se acumulam, pode-se fazer comparações com o passado ou com outros sistemas. Se ocorrerem mudanças nas políticas ou nos programas, os dados da série temporal podem oferecer meios de atribuir causalidade, o que permite avaliar se a política atual representa um avanço em relação à anterior. Se não ocorrerem mudanças, então o relato rotineiro dos indicadores do sistema (incluindo custos, níveis de atividades e benefícios) indica o nível geral de desempenho como também quaisquer variações não previstas no nível de desempenho.
318 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise

Além disso, esses dados podem ser comparados com os de outras jurisdições, para se ter uma idéia aproximada de como a área local poderia ser melhorada, caso experimentasse alguma mudança em suas políticas. Esse tipo de avaliação (que poderia ser chamado de análise dos indicadores do sistema, ou simplesmente "monitoração") é semelhante ao relatório anual de acionistas no setor privado. Mesmo que não se possa atribuir uma relação de causa e efeito entre as estratégias do programa (ou da empresa) e seu nível de sucesso, o relatório de informações por si só já é uma indicação de prestação de contas (accountítbility) e, muitas vezes, oferece aos clientes as informações necessárias para se saber se o desempenho do sistema é satisfatório. As avaliações de processos também devem ser parte regular do sistema de avaliação. Elas são definidas aqui como avaliações que envolvem comparações dentro do programa, ou outras análises semelhantes, que se valem de dados do próprio programa. Esses estudos têm muitas vezes por objetivo aumentar a eficácia ou reduzir os custos, ou ambos. No mínimo, o sistema de avaliação deve incluir a coleta de diversas medidas básicas de desempenho, que possam ser usadas regularmente para comparar a eficácia de diferentes tipos de atividades programáticas, diferentes estratégias, diferentes assistências a casos ou a prestações de serviços, diferentes contratantes e diferentes tipos de clientes. Por meio do processo contínuo de comparar estratégias alternativas e testar diferentes modos de prestar serviços, a repartição será capaz de manter ou aumentar sua produtividade. Essas comparações intraprogramas assemelham-se um pouco aos componentes de "pesquisa e desenvolvimento", usados por muitas empresas do setor privado, para produzir uma fonte contínua de informações, com vistas a melhorar, com base nelas, sua eficácia ou reduzir seus custos ou as duas coisas. As avaliações de resultado envolvem comparações de custo e eficácia entre programas e muitas vezes incluem indicadores de desempenho que são mais difíceis de se medir. A distinção primária entre as avaliações de processo e de resultado, nos termos em que elas são definidas aqui, consiste em que a primeira envolve comparações em uma unidade administrativa particular, ao passo que a segunda exige comparações entre programas distintos.

Levantamento de necessidades Levantamentos de necessidades são definidos aqui como as análises que identificam ou esclarecem problemas públicos, determinam se devem haver mudanças de ou em políticas ou programas e identificam um ou mais "modelos de políticas", que possam ser levados em consideração pelos tomadores de
Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 319

ou outras inteiramente novas podem ser sugeridas durante o processo de adoção. avaliações a príori. análise de programas semelhantes em outras áreas ou Estados e assim por diante. Essa omissão inadvertida provavelmente pode ser atribuída ao fato de essas atividades serem sobretudo qualitativas e às vezes envolverem simplesmente a síntese de outros materiais. Esses tipos de análise estão entre os mais comumente contratados por repartições e órgãos legislativos e. Análise de políticas O terceiro tipo de pesquisa mostrado na figura consiste na projeção das possíveis conseqüências de uma ou mais políticas alternativas. talvez seja necessário identificar um modelo ainda não usado até então. As opções iniciais de uma política podem variar substancialmente. são raramente discutidos na literatura acadêmica que trata de análise de políticas ou avaliação. Todos eles têm propósitos semelhantes. surveys ou enquetes. indicadores sociais coligidos regularmente. Estas se apoiam em todo tipo de pesquisa pertinente ao assunto. Outra forma de determinação de necessidades é a projeção da demanda pública por serviços por meio da análise dos dados relativos à prestação de serviços. pesquisa de ciência básica ou ciência social aplicada. previsão. análise de modelos de programa. Essas projeções contribuem para esclarecer o impacto das políticas alternativas e reduzir a incerteza relativa aos efeitos dos diferentes cursos de ação passíveis de adoção. funcionários de repartições. no entanto. os levantamentos de necessidades valem-se de avaliações anteriores e de quaisquer outros dados disponíveis. entre os quais estão pesquisa operacional. meta ou mandato. Como preâmbulo para o desenvolvimento de diretrizes mais específicas nas repartições. metas. Esse aspecto do ciclo de produção de informações nas repartições públicas tem sido virtualmente ignorado pela literatura acadêmica. descrever modelos de programas que possam ser usados e estimar os recursos necessários às repartições e aos indivíduos encarregados de implementá-las. custos e assim por diante) para desenvolver suas diretrizes e garantir que aqueles que conduzem o treinamento e a assistência técnica estejam operando a partir de uma base adequada de conhecimento. mas diferem sobretudo em termos de sua metodologia ou da disciplina de origem. Levantamentos de necessidades diferem de avaliações. Em vez disso. as repartições federais e estaduais às vezes constatam que é essencial contratar estudos sobre os modelos de programas existentes (filosofia. A identificação dos modelos de política é um tipo de atividade de pesquisa que pode ocorrer como parte de um levantamento de necessidades ou como parte da fase de análise das políticas. Para construir uma coalizão suficientemente grande e capaz de produzir uma mudança de política. à assistência técnica e ao desenvolvimento de materiais educacionais. funcionários de governos estaduais ou municipais e assim por diante). avaliação. simulações de políticas e relatórios de impacto ambiental. a respeito do que eles pensam ou esperam de uma política ou programa. Treinamento e assistência técnica Depois da adoção de uma política. ou de outras informações demográficas. O trabalho de uma força-tarefa ou de uma comissão de reforma poderia ser considerado um tipo de levantamento de necessidades ao envolver um exame amplamente lastreado de informações relevantes a determinado problema. No entanto. Seu propósito é identificar questões de implementação. procedimentos operacionais. análise de sistemas. ou como ambos. inclusive surveys. Seu propósito é coletar dados de indivíduos importantes (até mesmo clientes. avaliações anteriores e até depoimentos colhidos em audiências. Os estudos de implementação podem direcionar seu Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 321 . até mesmo depoimentos tomados em audiências. que sirvam para produzir recomendações sobre o nível de serviços que deve ser provido. no sentido de que não se fazem estudos específicos para medir o impacto de um programa. sua percepção dos problemas e suas sugestões para nova legislação ou novas diretrizes. o terceiro ponto no elo interior inclui diversas atividades de semipesquisa comumente realizadas ou contratadas por repartições quando desenvolvem diretrizes e implementam políticas.decisão. A maior parte dessas atividades refere-se a treinamento. pode-se empreender uma pesquisa de base sobre os modelos existentes com vistas a auxiliar o desenvolvimento de diretrizes. Muitas vezes a adoção de uma política em particular — especialmente se for no plano legislativo — não inclui a especificação dos programas ou dos processos efetivos a serem implantados. A este tipo de pesquisa tem-se dado muitos nomes diferentes. comparação de dados agregados. As apurações de necessidades muitas vezes são parcialmente ou até inteiramente baseadas em surveys de pessoas que têm experiência direta com as políticas ou os programas em questão. 320 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Estudos de implementação O tipo seguinte de atividade produtora de informações é o estudo da implementação de políticas.

como partes do ciclo de informações pré-decisão. As medidas de "êxito" talvez difiram substancialmente entre os que analisaram as propostas de políticas e os que mais tarde as avaliaram. a enunciados de propósitos legislativos. e se a repartição está efetivamente provendo os serviços às pessoas ou às áreas especificadas nas diretrizes ou na legislação). que poderiam prover informações valiosas a respeito das conseqüências desejadas . se espera. Os estudos de implementação direcionam sua atenção para o escopo das atividades (especialmente a população-alvo. para o nível das atividades. Cada tipo talvez tenha sido produzido com o uso de diferentes medidas de desempenho e diferentes padrões de comparação. Uma avaliação. implementadas em outros lugares. identificando as mudanças que se impõem. para o custo por unidade. É essencial que as medidas de desempenho não se restrinjam simplesmente a metas estabelecidas por repartições públicas. 322 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas c modelos de análise .foco tanto para a identificação de variáveis que sejam necessárias ou suficientes à implementação bem-sucedida. produzam as metas desejadas pela política. aqueles que conduzem levantamentos de necessidades ou fazem projeções das propostas de políticas. são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. em cada um dos pontos mostrados na figura. por exemplo. com a fonte financiadora e com as repartições implementadoras. Também é importante que o sistema produtor de Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 323 Integração da pesquisa no setor público Uma das implicações é a necessidade de se integrar e coordenar a pesquisa levada a efeito com o objetivo de produzir informações para o setor público. Os estudos mais aplicados de implementação têm por objetivo descrever os progressos alcançados em termos de implementação adequada e corrigir deficiências de implementação. projetando seus efeitos e calculando os tipos de treinamento e assistência técnica necessários à sua implementação. As avaliações de resultado. que é a identificação dos fatores específicos que ameaçam a implementação de um programa em particular. Implicações para a repartição pública e para a avaliação Este quadro referencial tem inúmeras conseqüências para a organização para a condução da pesquisa que trata de políticas. os indivíduos envolvidos em planejamento e tomada de decisão. seguindo-se uma análise da história política do programa. para a integridade teórica dos programas e para os efeitos imprevistos sobre outras operações da repartição (SCHNEIDER. Portanto. Os estudos são empreendidos ao mesmo tempo em que os programas são implementados e geralmente se caracterizam por uma estreita relação. mas as medidas de desempenho devem ser escolhidas pelos analistas em conjunto com outros atores que não têm conflito de interesse em relação aos resultados do estudo. esses tipos de estudos de implementação precisam operar com base em uma teoria adequada de êxito ou fracasso da implementação (já que necessitam dirigir sua atenção para variáveis que sejam influentes na determinação da implementação bem-sucedida). ou a medidas de desempenho que interessem particularmente a uma disciplina acadêmica. consoante a percepção de seus oponentes. A integridade teórica refere-se a uma análise dos procedimentos operacionais do programa para determinar se eles são consistentes com as teorias e racionálias que. De maneira semelhante.segundo a ótica dos proponentes — bem como sobre os temores e as potenciais conseqüências negativas. Raramente os condutores de avaliação estudam o background ou a história política de uma política. das quais com certeza muito poucas foram conduzidas por pessoas diferentes em diferentes repartições. revisões sobre os resultados de políticas semelhantes. Muitos trabalhos produzidos pela comunidade acadêmica sobre implementação recaem na primeira categoria. quanto para uma finalidade mais aplicada. Deve-se reconhecer que qualquer estudo específico de pesquisa pode envolver uma combinação de propósitos. talvez desconheçam as constatações das avaliações. e projeções teóricas dos efeitos potenciais. Tipicamente. deve idealmente incorporar dados referentes à implementação. 1982). têm sido providos com tipos bem diferentes de pesquisas. embora sejam mais aplicados os estudos de implementação conduzidos como parte de uma avaliação. As definições e as medidas "do problema" contidas na apuração de necessidades talvez não sejam as mesmas usadas pelos planejadores que conceberam a política. mas sua finalidade primordial não é testar proposições de implementação. ao mesmo tempo. Seleção das medidas de desempenho Não só é importante usar as mesmas medidas de desempenho quando se analisa o mesmo ciclo de políticas. determinar o processo e os resultados da política e vislumbrar decisões futuras sobre políticas. por exemplo.

bem à maneira de uma auditoria financeira. mas significa que o mecanismo de tomada de decisão deve ter acesso regular e rotineiro às pessoas que conduzem a pesquisa e aos administradores dos contratos de pesquisa. A avaliação e a análise das políticas devem ser feitas friamente. sobretudo pesquisas de avaliação que requeiram aptidões técnicas mais especializadas. Isso não quer dizer que a pesquisa deva ser conduzida em uma repartição (em vez de ser por contrato externo). New York: Sage Foundation. Mas. p. Elas não têm o tempo nem a perícia que necessitariam para realizar o trabalho em si. Deve-se dar fim à era da avaliação de "um tiro só". e ela requer habilidades de pesquisa. Academic and entrepreneurial researcb. Ao contrário. que conduzem os estudos com pouco conhecimento da história política e depois deixam o programa sem a capacidade contínua de avaliação. Os possíveis efeitos da política. FREEMAN. Isto requer não apenas conhecimento completo do programa e de seus impactos potenciais. The study of macro and micro-implementation. 324 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de analise Conclusões O objetivo principal da avaliação e de outros tipos de pesquisa referentes a políticas é introduzir conhecimentos no processo de tomada de decisão com vistas a melhorar o desempenho do governo. De modo semelhante. mas a ausência de um interesse pessoal no próprio resultado. que não tem treinamento em pesquisa. T Padrões para julgar a avaliação No passado. de forma estrita. realizada por grupos externos. Howard E. Este poderia continuar sendo o mecanismo de curto prazo para verificar se um estudo em particular compensa afinal seu custo. elas devem contar com pessoal treinado ou ter o poder de contratar a realização da pesquisa. Por causa do potencial de conflito de interesses aí envolvido e da conseqüente redução de credibilidade da pesquisa. "olhar retrospectivamente". em avaliação ou em análise de dados. e ele deve ser julgado de acordo com a contribuição que traga para a melhoria da formulação de políticas. O ciclo da pesquisa produtora de informações imaginado aqui é contínuo.Springl978. devem incluir os principais temores ou objeções dos oponentes. Referências BERMAN. 1975. É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionem sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar as políticas públicas. 26. acima de tudo. Paul. talvez seja aconselhável que se realize esse tipo de trabalho por meio de contratos externos ou das unidades da repartição que são independentes daquelas que estão sendo avaliadas. 325 Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • . Por isso é requisito fundamental integrar os sistemas de informação gerenciais com o sistema de pesquisa. BERNSTEIN. devem ser examinados para possível inclusão no estudo. v. o que deve ser julgado é todo o sistema de pesquisa concernente a políticas. Não se deve esperar que forças-tarefa ou comissões realizem pesquisa sobre políticas. 157-184. pois o que se objetiva é proporcionar informações para a próxima rodada de decisão. Mas a escolha das medidas de desempenho e a seleção de outras questões de pesquisa não devem. Daí se segue que se deve dar atenção considerável às necessidades informacionais em cada parte do sistema. reduzindo as incertezas e esclarecendo as situações factuais? (4) E. que decorram de uma perspectiva teórica ou de outras avaliações. em última análise. quanto às conseqüências imprevistas e potenciais. as avaliações eram julgadas ou pelo rigor metodológico ou por sua utilização. O que se espera é que as forças-tarefa coordenem a pesquisa e usem os resultados. Public Policy. O pessoal das repartições públicas e os legisladores têm de reconhecer que a avaliação é um tipo de pesquisa. As questões críticas são: (1) Dispõem os tomadores de decisão de informações adequadas para seu uso? (2) As informações são pertinentes às questões consideradas? (3) Conseguem elas guiar e iluminar a formulação de políticas.informações esteja livre de um potencial conflito de interesses. consegue o processo de formulação de políticas produzir "melhores" decisões? Gestão da avaliação Um princípio fundamental de uma abordagem de conteúdo político é que o sistema de pesquisa deve estar próximo do sistema de tomada de decisão a que serve. também se deve dar cabo à era das avaliações domésticas conduzidas por um gestor superocupado (ou secretário). Ilene Nagel. As medidas de desempenho devem incluir as expectativas das clientelas mais importantes e.

3. SCHNEIDER. Marvin A. Howard. Political science: the state of the discipline. 1979.. 1963. Dennis J. A pre-view of policy sciences. New Haven: Yale University Press. FINSTERBUSCH. WRIGHT. Harold D. p. REICHARDT. PATTON.. 1985. Beverly Hills: Sage. Elinor. (Org. BORUCH. MARGOLIS. Evaluating social action programs. Ward. SOLOMON. Glen G. dez. Beverly Hills: Sage. Califórnia: Wadsworth Publishing Company. CAIN. CRONBACK. New Brunswick: Transaction Books. Marian A.. 1985. Julian C. 1979. Beverly Hills: Sage. Chicago: Rand McNally. Peter. Beverly Hills: Sage. Peter H. 1983. MEDLER.. Lee J. GUTTENTAG. 1963. W. NEEF. 1981. Julius (Org. 1983. 834-850. Toward reform of program evaluation. Boston: Houghton Mifflin. MILLER. HOLLISTER. et ai. C. 1981. Charles S. PALUMBO. Usable knowledge. 1981. SABATIER. Stuart S. Social research for policy decisions. Washington: American Political Science Assocíation. 1971. 1981. MA: D. (Org. MOTZ. Comprehensive program evaluation. A decision-theoretic approach to evaluation research. INGRAM. The effectiveness oflegislative program review. Marian A. DELEON. H. Robert A. F.. A strategy of decision. Public expenditure and policy analysis. LASSWELL. 1983. L. NAGEL. Anne L. David K. M. FREEMAN. Donald..). 5. Beverly Hills: Sage. Evaluation Research andPractice. Kurt. 1979. REIN. 1971. Lexington. ROSSI. San Francisco: JosseyBass. Whypolicies succeed orfail. HELLSTERN. 1980. (Org. Implementing public policy. London: lhe Free Press. STANLEY.. Richard E.. HANSEN. Evaluation research andpratice. Beverly Hills: Sage. 1980. Robinson G. Evaluation Review. Homewood. HARDER. COOK. Evaluation: a systematic approach. Qualitative and quantitative methods in evaluation research. New York: American Elsevier. Evaluation training coursefor criminal justice evaluators. Garry D. Martin. Heath. Paul A. LEVIN. 1979. Mareia. Beverly Hills: Sage. SCHNEIDER. Marian. lhefoundations of policy analysis. Boston: Houghton Mifflin. Michael Quinn. GUTTENTAG. Statistical power analysis and experimental field research: Some examples from the National Juvenile Restitution Evaluation. R.. IL: Dorsey Press. MAZMANIAN. SNAPPER. v. Robert H. Hellmut. BREWER. David. 326 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 327 . Evaluation research andpratice. Policy analysis in social science research. 1974). Inc. New York: Elsevier Science Publishing Co. MA: D. RIECKEN. (Org. Public policy analysis: some recent developments and current problems. 1981. Handbook of evaluation research. BROWN. Daniel. Dean E.. 1978. Robert H. 1975. New York: Pergamon Press. Beverly Hills: Sage.. 1980.). S. Lexington. LINDBLOM. ed.. C... DROR.). Social experimentation: a method for planning and evaluating social intervention. 1983. Program evaluation: patterns and directions. Jerry E.. et ai. CAMPBELL. 1975. Susan B. Kurt. Volume 1. Utilization-focused evaluation. LAW Enforcement Assistance Administration (LEAA). In: LEVINE. Sônia R. EDWARDS. COHEN. Charles E. In: STRUENING. Ada W.. Gerd-Michael. In: FINIFTER. Julius. Washington: American Society for Public Administration. Public expenditure and policy analysis. Martin A. Beverly Hills: Sage. The political hand.). Experimental and quasi-experimental designs for research. New York: American Elsevier. (Washington: LEAA. CHELIMSKY. 1983. Baltimore: Johns Hopkins University Press. Design for policy sciences. Howard E. E. Peter R. Charles E. Public sector performance: a conceptual turning point. MANN. HAVEMAN.). 1974. Helen M. WOLLMANN.BRAYBROOKE. Trudi C. 1984. New York: Academic Press. LINDBLOM. In: HAVEMAN. QUADE. In: LEVINE. Analysis for public decisions. FREEMAN. Effective policy implementation. Annabelle Bender. et ai. E. SOLOMON. Heath. 1982. Thomas D. Yehezkel. Belmont. LEVIN. The next decade in evaluation research. MARGOLIS.

D. MARGO LIS. É por essa razão. na prática profissional. Peter O. 715-730. Para facilitar o entendimento do modelo e a compreensão das sugestões da autora. entretanto. 1983. Anne L. dos beneficiários das decisões políticas. 6. S. The new science of management decision. Em seu portfolio curricular consta igualmente uma longa relação de serviços prestados. 1-4. . v. Em decorrência. caracteriza-se como um modelo. The sciences of the artificial. (Org. Anne L. avaliação e pesquisa. e praticadas. colaborando com seus cursos de graduação e pós-graduação (stricto sensu e lato sensu). 445-468. decodificar o artigo e. E. Ministério da Saúde. Robert. no Brasil.. na verdade. jul. Perspectives on Curriculum Evaluation. In: STAKE. que se propõe a servir "para funcionários públicos e diretores de programas organizarem seus esforços de planejamento. O guia prático sugerido por Schneider. Chicago: Rand McNally. o leitor encontra o artigo de Anne L. 6. AERA Monograph Series on Curriculum Evaluation. Comentário Avaliação política das políticas públicas João Benjamim da Cruz Júnior* Entre os textos clássicos e genéricos sobre política pública. DGAA. New York: Harper and Row. Além da UFSC. 1972. p. DARCY. como uma produção de informações que dá apoio à formulação de políticas e à tomada de decisões. ou seja. . a assistência técnica e os estudos de implementação. em Los Angeles.. 10. escolhidos para integrar este conjunto. de um único processo. no país e no exterior. que sugere um modelo bem mais abrangente em termos de conteúdo político. E.SCHNEIDER. num processo avaliativo que contempla o levantamento de necessidades. 2. nas áreas de administração pública e de empresas. Ptos and cons about goal-free evaluation. Nesse contexto. 1982. inclusive. The policy implementation process. a autora propõe a integração de todas as atividades de busca e consolidação de informações. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 3 328 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . Evaluative research. Evaluation Review. n. Evaluation Review. como etapas contínuas. simplesmente. Evaluation and effective public management. Joseph S. 1983. e na Universidade do Minho. Brown and Company. Anne Schneider reconhece que nos últimos anos se passou a dar uma maior atenção à política pública. p. objetivando dar consistência e confiabilidade à tomada de decisões. Publicou em co-autoria os livros Gestão de negócios. New York: Russel Sage. 1975. l. 3. pela editora J. 1981. exercem com freqüência a tomada de decisões políticas sem dispor de uma quadro de referências adequado. importado da ciência das políticas e utilizando uma abordagem marcadamente interdisciplinar. jan. Herbert A. a avaliação propriamente dita. Celesc. a análise de políticas. Dec. The methodology of evaluation. procura-se Reflexões sobre o modelo Com doutorado em Administração Pública pela Universiry of Southern Califórnia. Alerta. Eletrosul. 1960. p. Com o presente comentário.). pela editora Atlas (2001) e Repensando as organizações. VAN METER. destacam-se os seguintes pontos: 1. Boston: Little. em Portugal. 1967. torná-lo palatável às pessoas que. STEINER. 3. na USC. capaz de integrar num único quadro de referência todas as atividades de pesquisa avaliativa. VAN HORN. Para tanto e paralelamente. Dec. p. uma tentativa de representação da realidade. The public sector andthe public interest. v. Suas numerosas publicações tratam preferencialmente de aspectos institucionais e públicos da administração. aos grupos de interesse e ao próprio interesse das clientelas. Com base num alentado aparato conceituai. exemplos: OECD. onde tem hoje sua base principal de atuação. às vezes superpostas. em Portugal. Cambridge: The MIT Press. a inúmeras organizações públicas e privadas. 1967. SUCHMAN. na EAESP/FGV. In: HAVEMAN. de consultorias. C. Administration andSociety. já trabalhou como professor na Esag/Udesc. R. a prática da pesquisa avaliativa é entendida. e deve ajudar a tornar valiosas essas atividades para a tomada de decisão". SCRIVEN. SIMON. o treinamento. E. Michael. Casan. Schneider. WHOLEY. o professor João Benjamim da Cruz Júnior tem se dedicado sobretudo à carreira de docente no magistério público superior. Policy implications of using significance tests in evaluation research. Evaluation Comment. na forma de pesquisas e A elaboração de um modelo de teor político mais abrangente. v. 635-649. SCHNEIDER. Studying policy implementation: a conceptual framework. que isso não foi suficiente para dar à teoria e à prática da avaliação a relevância devida. Boiteux (2004). apreciado aqui. mais que isso. pretende-se refletir de forma sistematizada sobre os argumentos submetidos pela autora. 1984. a análise de políticas públicas e a pesquisa produtora de informações passam a ser vistas. v.

Fatos e valores. Nesse sentido. acabam sendo inadequados à própria realidade política do ambiente em que ocorrem a formulação e a avaliação de políticas. por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política? Schneider não chega a colocar essas perguntas a si própria ou a seus leitores. é um bom exemplo da postura a ser assumida por políticos criativos: procurar soluções sob condições restritivas. é necessário considerar que aquilo que é politicamente viável em um dado contexto político. acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo avaliativo. e muito menos ampliar. sem uma boa dose de poder de persuasão. a "politização" do modelo bem como a amarração da decisão política à pesquisa avaliativa conduz à aceitação de que. Nesse sentido. além de buscar seus objetivos e desincumbir-se competentemente de suas funções sob condições existentes de restrições institucionais e políticas. é que. Assim. então o leitor conclui que o formulador/avaliador de políticas. levar em consideração. Ou seja. sobre esse contexto. ou mesmo desconhecido. orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico. regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da intermediação de conflitos políticos. mas tentando. Para a autora. num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista. deixa claro que os "tipos" convencionais de pesquisa avaliativa. deve. Mas. É preciso. Em outras palavras. o leitor acaba por perguntar-se: • Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de "deliberação pública"? • Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis? • Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação. ao se aceitar o debate político como fulcral a todos os estágios do processo de formulação de políticas. ao justificar a busca de uma perspectiva política. por alterarem a importância relativa dos recursos e da própria informação. no sentido de obterem avaliações úteis. O que Schneider permite vislumbrar. a autora remete o leitor à constatação de que o debate político e o embate de idéias (ou de ideologias) são inerentes ao processo democrático de formulação e avaliação de políticas públicas. se forem pouco convincentes. ao discutir-se o que é avaliação de políticas públicas. Schneider argumenta. ou se a seus proponentes faltar o poder de convencimento. explicar. para poder efetivamente influenciar o debate e a prática da política. na teoria e na prática da formulação/avaliação de políticas. em qualquer processo deliberativo. com base nessa visão. ainda. mas num confuso emaranhado de "tipos" de avaliação. que "as dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos. eliminar essas restrições. na prática. Provocado por Schneider. que. A esse propósito. por desconsiderarem a questão da viabilidade institucional e política. esses "tipos" tradicionais de avaliação não passam de um conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma proposta e. a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação. não se conseguirá definir. tornando instigante e provocativa a proposta de Schneider. advêm. isso não resultou num quadro de referências consistente e coerente. ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar. do fato de a avaliação. nem das expectativas do público em geral. em suma. pelo menos em parte.ou de retroalimentação avaliativa. nesse ponto. a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. Na verdade. em tempos de guerra. por isso. os diferentes arranjos institucionais afetam distintamente o poder e a influência dos formuladores de 330 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise A Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 331 . dá substância ao conteúdo. igualmente. não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos. principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível. de acordo com Schneider. a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes". comprometer-se com a eliminação dessas restrições. se aceita também. ao propor um modelo que contempla bem mais que a simples avaliação de informações quantificáveis. ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão. ou não. ou. são tão indissociavelmente interligados que argumentos técnicos corretos dificilmente serão considerados significativos. na prática. Na verdade. alienando-se a opinião pública. mas. as fronteiras do possível. Na prática. mas. a contribuição de Keynes ao entendimento e à prática do debate político a respeito da solução de problemas financeiros. ao mesmo tempo. e exatamente por isso. nem mesmo o mais técnico formulador ou avaliador de políticas poderá exercitar sua competência. O modelo integrativo de Schneider reflete preocupações de natureza operacional e procura afirmar-se como um guia prático. aos aspectos retóricos do seu ofício e da sua arte. o analista de políticas precisa dedicar séria atenção não só aos fundamentos teóricos. depende do conhecimento que a opinião pública tenha. principalmente. que uma das contribuições mais nobres desse mesmo processo à sociedade democrática é o aperfeiçoamento do discurso político e das condições em que ocorre o debate político. Ou seja.

caracterizando-os como mero conjunto de técnicas para a solução de problemas ou para a escolha de alternativas. Por essa razão. mas transcende a condição de uma nova metodologia. p. 3.quando as formas corporativas. Conclusão Na construção de seu modelo. obrigatoriamente. forçando o retorno à tradição política. Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de avaliação de políticas públicas só fará sentido se. prescritivo ou descritivo. João Benjamim. generalizado e. e. Eles não são. porque. contemplará. capazes de produzir e impor ao homem as decisões políticas adequadas a respeito de seus direitos e deveres na arena política. Organização e administração de entidades públicas: aspectos políticos. funcionam sob a ilusão de que são laboratórios apropriados para a formulação e a avaliação de políticas públicas. econômicos e sociais de um paradigma emergente. que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceituai e do reducionismo tecnicista atualmente em vigor. a autora acaba estimulando a reflexão sobre o papel e a importância da formulação e da avaliação de políticas públicas no cenário essencialmente político em que se desenrola a vida humana associada. que é geral. Londres: Free Press. Obviamente. Rio de Janeiro. Schneider não se deixa enredar pelas generalizações excessivas. as ideologias e os argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a deliberação política. bem como de suas respectivas relações com o próprio conceito de 332 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise natureza humana. Ou talvez a conscientização de que efetivamente existe um bem comum. de produzir a mudança política propriamente dita. ao analisar a evolução histórica da pesquisa avaliativa e propor um guia prático para a melhoria da decisão política. CRUZ JÚNIOR. flui naturalmente. 1988. que são excessivos e socialmente diruptivos. portanto./set. sensata e criteriosa. Cumpre não esquecer também que o espectro político do ambiente em que ocorre a avaliação é o mesmo em que. principalmente. Referências BRAYBROOKE. ou não é. Revista de Administração Pública. quem sabe mesmo a subordinação da burocracia e da especialização. O trabalho de Schneider não se reduz à análise histórica. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 333 . 1963. No bojo dessa análise histórica.políticas públicas. ocorre a tomada da decisão política. deverá ser considerado completo se não contemplar estratégias de mudança político-institucional. 22. a autora acaba instigando a reflexão sobre o papel limitado de cada uma dessas concepções para a consecução dos destinos do homem. v. a reflexão sobre o significado e a importância da decisão política propriamente dita para as concepções a respeito da ordenação social e da política da vida humana em sociedade. Na verdade. político. por isso. da vida política . Um modelo útil. que realmente contribua para a melhoria da decisão política. por si sós. 3-26. for capaz de permitir a melhoria da decisão política. ou um fim em si mesmas. Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta. os aparatos burocráticos estatais. Os aparelhos administrativos governamentais. o centro ou o objeto da verdadeira decisão política. daquilo que a decisão política de fato é. acima de tudo. eles acabam por tornar inconsistente o próprio processo avaliativo. sua utilidade. ao referente público. as idéias. ele chega a ser mesmo interpretativo. desde Platão até Hobbes. como ignorar o conceito de viabilidade política. num certo sentido. Além disso. pelas simplificações demasiadas e pelas interpretações simplificadas. normalmente. como propõe a autora. maiores ou menores. Schneider também logra êxito ao analisar a evolução das diversas concepções sobre o caráter e a natureza dos tipos tradicionais de avaliação de políticas públicas e de tomada de decisões políticas. seu significado e. não se deve esperar que essas estratégias sejam capazes. os grandes arranjos empresariais e os esquemas corporativos menores também devem ser subordinados. comumente encontradas naquilo que ela própria denomina de "tipos" tradicionais de avaliação. após a leitura de Schneider. efetivamente. fazendo com que a prática da primeira venha a promover a melhoria da segunda. comum e correto. n. por si sós. a necessidade de ampliar-se a perspectiva política do modelo de avaliação se é que o exercício da avaliação de políticas deve ser integrado ao de sua decisão. E essa constatação leva ao rompimento com modelos reducionistas. LINDBLOM. nenhum modelo de avaliação de políticas públicas. significa despir o processo avaliativo de qualquer conteúdo e significado político-institucional. nos termos em que estas foram articuladas pelos grandes pensadores. que não são por si sós suficientes. A strategy ofdedsion: policy evaluation as a social process. David. que não passam de conjuntos de técnicas para a solução de problemas localizados e imediatos. e nisso residem seu vigor. jul. Por isso. Mas é preciso considerá-las importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar. Decorre disso.que acaba sendo corrompida e até mesmo destruída . Charles.

Evidence. Los Angeles: Universistyof Southern California/SPA/Ipac. DYE. Defuty Assistant e Director de diferentes órgãos. Ver. Suas publicações tratam de avaliação de organizações e programas públicos. Heidemann. Alberto. Em sua visão. e os capítulos sobre Wholey e outros teóricos da avaliação. Comentário Avaliação a serviço da decisão política: perspectivas atuais* JosephS. Mass: Little. campus de Washington. 1991. 1989.. E membro da Associação Nacional de Administração Publica Norte-Americana (sigla em inglês Aspa). CAMPBELL apud SHADISH. o propósito mais importante da avaliação é aperfeiçoar o que se avalia. a escolha das medidas de desempenho deve ser feita por analistas e outros "que não tenham conflito de interesse com os resultados do estudo". 1978. COOK. Wholey é Ph. Wholey** Comentários iniciais Schneider (1986) observou que grande parte dos estudos de avaliação tem sido irrelevante para a formulação de decisões políticas e que os formuladores de políticas muitas vezes precisam de informações que os avaliadores não conseguem A ótica dos praticantes da avaliação Schneider cobra maior objetividade dos sistemas de formulação de decisão a serem servidos pelas avaliações específicas. D. em Shadish. 2005. Chelimsky (1994) e Sonnichsen (1994) representam alguns dos muitos praticantes da avaliação que enfatizam a importância de se fazer do trabalho da avaliação a contraparte dos sistemas de tomada de decisão a serem servidos pelos avaliadores. a diagnose e as prescrições propostos por Schneider são particularmente admiráveis. O referencial. Mimeografado. LEVITON. em Filosofia pela Universidade de Harvard. In: . 1971. Cook e Leviton. por exemplo: PATTON. EUA.. Models of politics: some help in thinking about public policy. 1978. economia e bem-estar social. MAJONE. A ótica dos teóricos da avaliação De acordo com Schneider. Muitos teóricos da avaliação compartilham essa perspectiva (ver. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas. D. toda avaliação que se faça deve ser feita a distância daqueles que se envolvem na implementação da política ou do programa a ser avaliado. Seu interesse acadêmico gira primordialmente em torno do uso do planejamento estratégico e do monitoramento do desempenho e avaliação de programas públicos com vistas a melhorar o desempenho e a accountability de organizações públicas e do terceiro setor. das organizações: uma reconceituação da riqueza das nações. GUERREIRO-RAMOS. dissertation. 334 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . WOLIN. Esag/Udesc. Brown & Co. Também trabalhou como executivo-mor de repartições públicas do Estado da Virgínia e da capital federal Washington. 1979. 1991). Los Angeles: University of Southern Califórnia.Major issues in the área ofresearch methods as it relates to the field ofpublic administration. sobretudo na condição de Sênior Adviser. Boston. ed. oferecer-lhes. dos praticantes da avaliação e daqueles que estão envolvidos no movimento atual de reforma da administração pública. Understandingpublicpolicy. Joseph S. por exemplo. Proponho-me aqui a comentar o artigo de Schneider a partir das perspectivas dos teóricos da avaliação. Newjersey: Prentice Hall. Seus pontos de vista ajustam-se bem aos daqueles que aconselham que se determine primeiro a avaliabilidade como um passo preliminar para a proposição de avaliações que sejam a um tempo viáveis e úteis (ver WHOLEY. Thomas. no entanto. argument and persuasion: analysis and the policy process. os capítulos dedicados a: SCRIVEN. Robert. Sheldon S. 1994). Politics and vision: continuity and innovation in Western political thought. professor e pesquisador da University of Southern Califórnia. Serviu a várias repartições da administração pública federal em Washington. DAHL. Charles. Aos olhos de outros teóricos da avaliação. 11. C. Ph. Schneider insiste na importância dos estudos sobre implementação de políticas e na importância das avaliações que detectam e ajudam a explicar Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 335 * Tradução: Francisco G. Giandomenico. Bell (1994). e a probabilidade de que haja estudos úteis de avaliação cresce na medida em que haja estreita interação entre os avaliadores e os usuários-alvo em cada estágio do processo de avaliação. A nova ciência. Esses comentários enfocam aspectos do artigo de Schneider que se revelaram particularmente importantes e que provavelmente serão importantes também no futuro. Política. 1960. D. Rio de Janeiro: Lidador. LINDBLOM.

a lei dos resultados e do desempenho do governo. mas sejam estes cobrados no sentido de que produzam resultados em termos das medidas de desempenho acordadas. HATRY. Handbook of praticai program evaluation. Hatry. E. 1994). PATTON. H. o pessoal engajado na reforma da administração pública está encorajando a que se chegue a um acordo prévio sobre as metas de desempenho e as medidas de desempenho que captam a intenção das políticas e dos programas . E.). A mensuraçáo periódica requerida sobre o desempenho da repartição e do programa corresponde ao tipo de "monitoração" desejado por Schneider. H. CHELIMSKY. Mass. D. P. J. J. L. NEWCOMER. mas não tenta estimar o grau em que os resultados obtidos seriam causados pela política ou pelo programa em questão (AFFHOLTER. H. Referências AFFHOLTER. GORE. Handbook of 'praticaiprogram evaluation. FOUNTAIN. R. GAEBLER. T. HATRY. Conclusão Se o artigo de Schneider merecia atenção no ano de sua publicação. Os praticantes da avaliação têm desenvolvido metodologias de "avaliação de processo" e "monitoração" que podem ser usadas para implementar as proposições de Schneider. exige que o planejamento esclareça as metas e as medidas de desempenho da repartição e do programa e que o relatório de desempenho seja elaborado em termos dessas metas e medidas de desempenho.. Hatry. em todo o mundo. J. (Eds. BELL. Outcome monitoring. SCHEIRER. (Eds. A. Congresso dos EUA. San Francisco: Jossey-Bass.em termos de dimensões como a proporção em que são servidos os beneficiários-alvo.e ressaltando a importância da monitoração anual. sua leitura ou releitura também continua a ser valiosa nos dias de hoje. K. S. Norwalk. 1994. J. uma forma de avaliação que relata níveis de resultados associados às atividades dos programas. HATRY. os avaliadores deveriam discriminar as informações de desempenho por área geográfica. E.. R. Handbook of praticai program evaluation. S. (Eds. NEWCOMER. Determining the effectiveness of government services. In: PERRY. Managing evaluation projects step by step. E. GAEBLER 1992. In: WHOLEY. do desempenho das repartições e dos programas.: Governmental Accounting Standards Board. que Schneider advoga para a avaliação — melhor formulação da decisão política e melhor desempenho do governo — estão entre os propósitos da lei sobre resultados e desempenho do governo e entre as iniciativas correspondentes de reforma da administração pública em todo o mundo. Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático • 337 A ótica dos envolvidos na reforma administrativa Schneider enfatiza a importância do acordo prévio em torno das medidas de desempenho por acreditar que essa concordância aumentaria a probabilidade de tornar relevante a pesquisa de avaliação. De fato. HATRY. 1993). B. GORE. FOUNTAIN . SCHEIRER. In: WHOLEY. San Francisco: Jossey-Bass. Handbook of praticai program evaluation. M. 1994. P. Penguin Books.. por unidade administrativa ou por categoria de cliente servido (ver HATRY. por exemplo. ou mais freqüente. HATRY.). E. Service efforts andaccomplishments reporting: Its time hás come. Q. NEWCOMER. Utilization-focused evaluation. K. Conceda-se maior discrição administrativa às repartições e aos programas. para ajudar a aperfeiçoar os programas. R. Conn. 1990. (Ed. H. a extensão em que de fato ocorrem as atividades cogitadas pelo programa e a medida em que estão efetivamente envolvidas as categorias intencionadas de membros do stajf(ver. Hatry e Fountain têm instado que. Beverly Hills. 1989. J. H. How the entrepeneurial spirits is transforming the public sector. 1993. K. Reinventing governmenp. de 1993 (P. 1989. Designing and using process evaluation.). S. 1994. 1994).). In: WHOLEY. S. J. In: WHOLEY. (Eds.. Califórnia: Sage. A. M.variações no desempenho intraprogramas. Numa série de publicações. San Francisco: Jossey-Bass. J. Scheirer tem mostrado como conduzir avaliações que cotejam as açóes implementadoras de políticas ou os programas com o que se planejou inicialmente realizar . 1978. Handbook ofpublic administration.). San Francisco: Jossey-Bass. Ela aponta para a importância do que é hoje chamado medida ou monitoração de desempenho. From red tape to results: creating a government that works better and costs less.. K. D. E. New York: Plume. Making evaluation units efFective. H. As finalidades 336 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise .: Addison-Wesley. Reading. 1994. em termos das medidas e das metas consensualmente decididas (ver OSBORNE. Nos EUA. 1993. R. 103-162). 1990). NEWCOMER. por exemplo. San Francisco: Jossey-Bass. P. OSBORNE. 1992.

S. 1993. The evolution of a policy orientation for evaluation research: A guide to practice.. A. 356-363. J. E. San Francisco: Jossey-Bass.). Public Administration Review. J. Senate. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation. Handbook ofpracticalprogram evaluation. 1994. p. S. H. E. U. Commitee on Governmental AfFairs.. HATRY. SONNICHSEN. R. Report 103-58. 46 (4).). San Francisco: Jossey-Bass. 1a sessão. HATRY. C. WHOLEY.SCHNEIDER. S. 1994. J. Government performance and resultsActof 1993. In: WHOLEY. 103a Congresso. CONGRESS. K. (Eds. K. NEWCOMER. H. 338 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise . E. NEWCOMER. Evaluators as change agents. E. In: WHOLEY. S. Handbook of praticai program evaluation. (Eds. L.

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