CAPITULO 11 MODELO BUROCRATICO DE ORGANIZAGAO Em Busca da Organizagao Ideal Objetivos de aprendizagem Mostrar as origens da Teoria da Burocracia na teoria administrativa, Identificar as caracteristicas do modelo burocrético proposto por Weber. » Definir a racionalidade burocratica @ os dilemas da burocracia, Identificar e definir as disfung6es da burocracia. Analisar como a burocracia interage com o ambiente externo. @ Descrever os diferentes graus de burocratizagao. Proporcionar uma apreciacao critica acerca da Teoria da Burocracia. O que veremos adiante » Aorigens da Teoria da Burocracia. Os tipos de autoridade. ® As caracteristicas da burocracia segundo Weber. ® As vantagens da burocracia. » As disfungdes da burocracia O modelo burocrético de Merton. ® Ainteragao da burocracia com 0 ambiente. © Os graus de burocratizagao, © As dimensdes da burocracia, A apreciacao critica da Teoria da Burocracia CASO INTRODUTORIO ABRINDO A DIVISAO DE PEDRO Pedro Almeida é um funcionério pablico federal ha 22 anos. Em sua longa experiéncia em reparticoes pibli- cas, Pedro consegulu quatro promocées sucessivas € hoje 6 chete de gabinete em um ministério ligado a0 poder executive, Em seu cargo de confianga, Pedro cchefia uma diviséo composta de quatro departamen- tos hermeticamente fechados entre si. Sao quatro feu- dos inacessiveis a qualquer tentativa externa de aces- 50, Pedro tem trés diffculdades a transpor: 4. Como Integrar os quatro departamentos que funcionam com total ignorancia a respeito dos demais, 2. Como methorar gradativamente o desempenho dos funcionérios. 3, Como mudar e inovar.258 Introduce & Teoria Geral da Administracdo + IDALBERTO CHIAVENATO A partir da década de 1940, as criticas feitas tan- 10 Teoria Classica — pelo seu mecanicismo - como 3 Teoria das Relagdes Humanas— por seu romantis- mo ingénuo ~ revelaram a falta de uma teoria da or- ganizagio sélida e abrangente e que servisse de ori- entagio para 0 trabalho do administrador. Alguns estudiosos foram buscar nas obras de um economis- tae socidlogo jd falecido, Max Weber,” a inspiracio para essa nova teoria da organizagio, Surgiv, assim, a Teoria da Burocracia na Administragio. Origens da Teoria da Burocracia A Teoria da Burocracia desenvolveu-se na Adminis- tragdo por volta da década de 1940, em fungio dos seguintes aspectos: a. A fragilidade e a parcialidade da Teoria Classi- ca.e da Teoria das Relagées Humanas, ambas oponentes e contraditérias, mas sem possibili- tarem uma abordagem global e integrada dos problemas organizacionais. Ambas.revelam pontos de vista extremistas ¢ incompletos so- bre a organizagio, gerando a necessidade de ‘um enfoque mais amplo e completo. b. Anecessidade de um modelo de organizagao ra- ional capaz de caracterizar todas as varidveis envolvidas, bem como 0 comportamento dos membros dela participantes, ¢ aplicavel nao so- mente & fabrica, mas a todas as formas de orga- nizagao humana ¢ principalmente as empresas. €. O crescente samanho e complexidade das em- presas passaram a exigir modelos organizacio- nais mais bem-definidos. Milhares de homens Max Weber (1864-1920), sociélogo alemio, fo ocriador da Sociologia da Burocracia. Foi protessor das Universidades de Friburgo e de Heidelberg. ficou famoso pela teoria das estu- tras de auroridade, Com as tradugio de alguns de seus livros para 0 inglés, por Talcott Parson, tomou corpo nos Estados Unidos a Teoria da Burocracia em administragio. Sua obra & realmente muito vasta. Seus principais livros sio: The Protes tant Ethic and the Spirit of Capitaliysm (rad. de Talcott Pat sons), Nova York, Scribner, 1958, ead. bras A Etica Protes: ante eo Espirito do Capitalismo, Sio Paulo, Livtaria Pioneiea Editora, 1967; The Theory of Social and Economic Organiza to (ead, de A. M, Henderson e Talcott Parsons), Nova York, ‘Oxford University Press, 1947. € mulheres colocados em diferentes setores de produgao e em diferentes niveis hierérquicos: 6s engenheiros ¢ administradores no alto da piramide ¢ os operarios na base. Devem exe~ ccutar tarefas espectficas e ser dirigidos e con- trolados.' Tanto a Teoria Classica como a Teoria das Relagdes Humanas mostraram-se insuficientes para responder 4 nova situagio. d, O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max ‘Weber,’ seu criador. A Sociologia da Burocra- cia propée um modelo de organizacio e as or- ganizagées nio tardaram em tentar aplicé-lo na pritica, proporcionando as bases da Teoria da Burocracia."* Origens da burocracia A burocracia é uma forma de organizacio humana {que se baseia na racionalidade, isto é, na adequa: dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a maxima eficiéncia possivel no alcance desses objetivos. As origens da burocracia remon- tam 2 €poca da Antigiiidade.*** Tipos de sociedade ‘Weber distingue tés tipos de sociedade: ‘a, Sociedade tradicional: onde predominam carac- teristicas patriarcais e patrimonialistas, como a familia, 0 cla, a sociedade medieval ete * Dentre as prinlpais figuras que se destacaram dentvo da Teo: ria da burocracia, avultam: Max Weber, o eriador einspirador dos demais; Robert K. Merton; Philip Selznick; Alvin Goudner: Peter M. Blau; Richard Scot; Reinhard Bendix; Robert Michels, Terenoe Hopkins et. °°* Karl Max estuda o surgimento da burocracia como forma de dominagio estatal na antign Mesopotimia, China, india, Impe- so Inca, antigo Egito¢ Risa. A burocracia emerge como ried ago entre os interesses particularesegeras em Fungo do modo de produgio asitico para explora as obras hidrSulcas de irigae {glo do solo, coordenando os esforgos da sociedade de ento € posteriotmente explorando as comunidades subordinadas por ‘meio da apropriagio da terra polo Estado e da posse do excelente ‘econsmico, O modo de produsio astico caracterizou-se pela intervene do Estado na economia, tendo como base a burocra- cia, Sea no nel esttal ou no de corporago privada, a burocra- ‘ia mantinha sob sua tutelaa classe comerciante, a campesina ¢a asrocraciarerritorial, que dependiam dela para manter as obras hidedulias e a nomeagio para a administragio pilia,CAPITULO 11 * Modelo Burocrético de Organizacdo 95g Dray Burocracia como forma de organizagao ‘A burocracia ~ tal como ela existe hoje, como a ‘base do modemno sistema de produgao -teve sua crigem nas mudancas rligiosas verticadas apés 0 Renascimento. Weber salienta que o sistema mo- demo de produgéo, racional e capitalista, nao se originou das mudangas tecnolégicas nem das rela- 608 de propriedade, como afirmava Kart Mar, ‘mas de um novo conjunto de normas sociais mora- is, 8s quais denominou “ética protestante” o tra batho duro e érduo como dadiva de Deus, @ pou- panga e 0 ascetismo que proporcionaram a reaplt- cagao das rendas excedontes, em vez do seu dis- péndio e consumo em simbolos materiis e impro- Gutivos de vaidade e prestigio. Verticou que o capi talismo, a burocracia (como forma de organizagao) @ a ciéncia modema consttuem ts formas de racio- nalidade que surgiram a partir dessas mudanas ‘eligiosas ocorridas nos palses protestantes @ no ‘em paises catdlicas. As semelhancas entre 0 pro- testante (0 calvinista, principalmente) e o compor- tamento capitalista so impressionantes. Essas 6s formas de racionalidade se apoiaram mutuamente ‘nas mudancas religiosas.* Para compreender a bu- rocracia, Weber estudou os tipos de sociedade © 08 tipos de autoridade. b. Sociedade carismética: onde predominam ca- racteristicas misticas, arbitrétias e personalisti- cas, como nos grupos revolucionérios, nos par- tidos politicos, nas nagdes em revolugio etc. ¢. Sociedade legal, racional ou burocratica: onde predominam normas impessoais ¢ racionali- dade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados modernos, nos exércitos ete Tipos de Autoridade A cada tipo de sociedade corresponde, para We- ber, um tipo de autoridade, “Autoridade significa a probabilidade de que um comando ou ordem espe- cifica seja obedecido.”* A autoridade representa 0 poder institucionalizado e oficializado. Poder im- plica potencial para exercer influéncia sobre as ou- tras pessoas. Poder significa, para Weber, a proba- bilidade de impor a propria vontade dentro de uma relagao social, mesmo contra qualquer forma de resisténcia e qualquer que seja o fundamento dessa probabilidade.° © poder, portanto, é a possi- bilidade de imposicao de arbitrio por parte de uma pessoa sobre a conduta das outras. A autoridade proporciona o poder: ter autoridade é ter poder. A recfproca nem sempre € verdadeira, pois ter poder hem sempre significa ter autoridade. A autoridade ~€0 poder dela decorrente ~ depende da legitimi- dade, que é a capacidade de justificar seu exerci cio. A legitimidade é 0 motivo que explica por que um determinado nimero de pessoas obedece as or- dens de alguém, conferindo-lhe poder. Essa acei taco, essa justificagio do poder é chamada legiti- magio. A autoridade é legitima quando 6 aceita. Se a autoridade proporciona poder, o poder conduz a dominagio. Dominagao significa que a vontade manifesta (ordem) do dominador influencia a con- dura dos outros (dominados) de tal forma que 0 contetido da ordem, por si mesma, se transforma em norma de conduta (obediéncia), para os subor- dinados. A dominagéo é uma relagio de poder na qual o governante (ou dominador) - ou a pessoa que impoe seu arbitrio sobre as demais ~ acredita ter o direito de exercer 0 poder, € os governados (dominados) consideram sua obrigag3o obedecer- Ihe ordens. As crengas que legitimam 0 exercicio do poder existem tanto na mente do li dos subordinados e determinam a relativa estabili- dade da dominagio. Weber estabelece uma tipolo- gia de autoridade, baseando-se nao nos tipos de poder utilizados, mas nas fontes e tipos de legitimi- dade aplicados.’ A dominagio requer um aparato administrativo,* isto é, a dominacio, principalmente quando exerci- da sobre um grande mimero de pessoas e um vasto territério, necessita de pessoal administrative para executar as ordens e servir como ponto de ligagio entre 0 governo € os governados. Para Mouzelis,” a legitimagao € 0 aparato administrativo constituem 8 dois principais critérios para a tipologia weberia- nna que passaremos a discutir.