Tema IV SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

1. 2. 3. 4. 5. Coninutul economic al cheltuielilor publice. Clasificarea cheltuielilor publice. Teorii referitoare la creterea cheltuielilor publice. Nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice Factorii de influen a creterii cheltuielilor publice.

1. Coninutul economic al cheltuielilor publice

La apariia tiinei Finane savanii erau preocupai mai mult de problemele veniturilor statului. Numai n a doua jumtate a sec.XIX apar aa-numitele foi civile n care erau reflectate cheltuielile pentru ntreinerea regelui i membrilor familiei lui, cheltuielile pentru nvmntul public, pensii i pentru dezvoltarea economiei. Situaia se schimb cardinal numai spre sfritul sec.XIX, cnd s-a ajuns la concluzia c n gospodria fiecruia anume cheltuielile au o importan prioritar. Marea criz economic din 1929 i consecinele celui de-al doilea rzboi mondial au facilitat avntul intervenionismului economic. S-a recunoscut faptul c cheltuielile bugetare pot constitui un instrument de reglare a cererii agregate, fiind o component esenial a acestuia, i c bugetul de stat permite influenarea economiei n sensul dorit de autoritile publice. n condiiile actuale, cheltuielile publice nu snt numai resurse de acoperire a necesitilor statului, ele snt decizii bugetare de esen politic. Cheltuielile publice exprim relaiile economico-sociale n form bneasc ce se manifest ntre stat pe de o parte, i persoanele fizice i juridice, pe de alt parte, privind repartizarea i utilizarea resurselor financiare ale statului n scopul ndeplinirii funciilor acestuia (Schema 15). Cheltuieli bugetare acoperite din resursele financiare publice constituite din: - bugetul administraiilor centrale de stat; - bugetul asigurrilor sociale; - bugetele locale. Cheltuieli extrabugetare acoperite din resursele financiare publice constituite n afara bugetului de stat. Cheltuieli acoperite din fonduri cu destinaie special (fondul pentru asigurri sociale). Cheltuieli ale ntreprinderilor, instituiilor financiarbancare cu capital de stat. Cheltuieli cu caracter public ale organizaiilor internaionale, finanate din resursele mobilizate de la membrii acestora, respectiv de la statele-membre ale acestor organizaii.

C he lt ui eli p u bl ic e

Schema 15. Componena cheltuielilor publice

Cheltuielile publice se materializeaz n plile efectuate de stat din resursele mobilizate pe diferite ci pentru achiziii de bunuri sau prestri de servicii necesare la ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale; aciuni social-culturale; ntreinerea armatei; aciuni economice.

CHELTUIELI PUBLICE

ntre cheltuielile publice i bugetare exist deosebiri. Cheltuielile publice se refer la totalitatea cheltuielilor efectuate n sectorul public prin intermediul instituiilor publice (aparat de stat, instituii social-culturale, armat, ntreprinderi autonome), care se acoper fie din bugetul statului (central sau local), fie din bugetele proprii, pe seama veniturilor obinute. Cheltuielile bugetare se refer numai la acele cheltuieli, care se acoper din bugetul administraiei de stat, din bugetele locale sau din bugetul asigurrilor sociale de stat. Deci, cheltuielile bugetare au o sfer mai restrns dect cheltuielile publice n cadrul crora snt cuprinse.

2. Clasificarea cheltuielilor publice

Structura cheltuielilor publice dup anumite obiective economice, sociale, militare, politice se face n baza diferitelor criterii: Clasificaia administrativ are la baz criteriul instituional prin care se efectueaz cheltuielile publice: ministere, uniti administrativ-teritoriale. Clasificaia economic folosete dou criterii de grupare: unul conform cruia cheltuielile se mpart n cheltuieli de capital (cu caracter de investiii) i cheltuieli curente (de funcionare), iar altul care mparte cheltuielile n cheltuieli ale serviciilor publice i cheltuieli de transfer. Cheltuielile de capital sau de investiii snt destinate sferei de producie material sau sferei nemateriale (coli, spitale, aezminte de cultur). Cheltuielile curente asigur funcionarea i ntreinerea instituiilor publice. Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative cuprind remunerarea serviciilor, a prestaiilor, aduse la administraia statului necesare pentru funcionarea instituiilor publice sau pentru echipamente de investiii. Servicii publice transfer pot avea caracter economic (subvenii, stimularea exportului) sau Cheltuielile de generale- aparatul administrativ, economic i f financiar- instituii de ordine public i securitate- justiie, social (burse, pensii, alte ajutoare). p procuratur, notariat- alte instituii Clasificaia funcional a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru serviciile publice generale: aprare, educaie, sntate, locuine i servicii comunale, servicii economice (Schema Aprare- armata- cercetarea tiinific- baze militare pe teritorii 16). s strine- participarea la blocuri militare i rzboaie Educaie- coli primare, generale, liceale- universiti i colegiii institute de cercetri Sntate- spitale i clinici- uniti profilactice- institute de cercetri Aciuni economice- uniti economice ale statului- uniti private s subvenionate- subvenii pentru export- participarea la organisme i internaionale economice- participarea la monopoluri internaionale e economice- cheltuieli de cercetare n domeniul economieiServicii comunale- locuine i ntreinerea lor- alte servicii comunaleAlte c cheltuieli

Schema 16. Clasificaia cheltuielilor publice n baza criteriului funcional.

n Republica Moldova, conform legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.96 (cu modificrile i completrile la situaia din 18.04.11), se folosete Clasificaia Bugetar, conform creia clasificaia cheltuielilor bugetare se face dup criteriile: Clasificaia bugetar include clasificaia veniturilor bugetare, clasificaia funcional, clasificaia organizaional i clasificaia economic a cheltuielilor bugetare, dup cum urmeaz: a) clasificaia veniturilor bugetare grupeaz veniturile bugetare n baza legislaiei ce determin sursele de venituri; b) clasificaia funcional a cheltuielilor bugetare grupeaz cheltuielile bugetare ce reflect utilizarea mijloacelor financiare n scopul implementrii funciilor de baz ale statului; c) clasificaia organizaional a cheltuielilor bugetare sistematizeaz cheltuielile bugetare pe tipuri de ntreprinderi, instituii, organizaii i msurile ce reflect distribuirea alocaiilor ntre beneficiarii direci de mijloace din buget; d) clasificaia economic a cheltuielilor bugetare grupeaz i detaliaz cheltuielile bugetare n conformitate cu destinaia concret a acestora. Conform ordinului Ministerului Finanelor nr.32 din 30.03.2011 se aprob Clasificarea bugetar n urmtoarea structur: 1. Clasificaia organizaional a bugetelor. 2. Clasificaia funcional.(Anexa 1)

3. Clasificaia programelor. 4. Clasificaia economic.(Anexa 2) 5. Clasificaia surselor bugetare.(Anexa 3) Aceast Clasificare va fi aplicat ncepnd cu elaborarea proiectului bugetului pe anul 2013. Clasificaia bugetar asigur: a) sistematizarea indicilor bugetari pentru elaborarea, aprobarea i executarea bugetelor; b) comparabilitatea internaional a indicilor bugetari, coninnd similitudini cu sistemele de clasificaie utilizate de organismele financiare internaionale. Clasificaia bugetar se elaboreaz i se aprob de Ministerul Finanelor. Dup aprobare, clasificaia bugetar se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

3.Teorii referitoare la creterea cheltuielilor publice.

Influena celei mai importante exercitri asupram mririi cheltuielilor publice le reprezint factorii socio-politici. Impactul acestor factori poate fi explicat n termenii modificrii srategiei statului cu privire la bunstarea social, n cele a ntririi funciilor fiscale i a utilizrii politicilor sociale din rile dezvoltate, toate reprezentnd baza adoptrii de decizii colective. n continuare vom examina cele mai semnificative teorii referitoare la cauzele creterii cheltuielilor publice: 1. Legea Wagner, cu privire la creterea activitii statului. Aceast lege se bazeaz pe analiza industrializrii i urbanizrii. Prin urmare, statul este nevoit s intervin i s cheltuie mai mult pentru a reglementa i a reduce tensiunile de orice fel, pentru a rspunde nevoilor crescnde ale persoanelor n domeniul educaiei, culturii i aciunilor sociale, precum i n scopul realizrii lucrrilor de infrastructur, n special n domeniul comunicaiilor. n domeniul finanelor publice aceast lege poate fi formulat ca legea nevoilor publice financiare crescnde ale statului i organelor publice locale. [38, p.308] 2. Ipoteza efectului de deplasare Peacock-Wiseman. Aceast ipotez se bazeaz pe examinarea nivelului impozitelor. n lucrarea sa Creterea cheltuielilor publice n Marea Britanie ntre anii 1890-1955 autorii au pus accent pe dou activiti principale ale guvernului care conduc la creterea cheltuielilor publice n timp de criz. Prima este procesul de inspectare, n cadrul cruia, pe timp de criz, guvernul ia sub control industriile- cheie. A doua, procesul de concentrare, cnd guvernul preia unele funcii i activiti ale administraiei locale. n aa fel cheltuielile guvernului sunt restrnse printr-un maximum de povar fiscal, obinut pn la limitele suportabilitii populaiei. Aceasta se numete povara fiscal suportabil i apare n perioade de criz. Desemenea Peacock i Wiseman numesc creterea nivelului de impozite pe perioada de criz fenomen efect de deplasare, care este generat de aciunea urmtoarelor elemente: a) Criza solicit un efort deosebit al statului, concretizat n creterea cheltuielilor publice. b) Populaia accept, mult mai uor dect n condiii normale, creterea sarcinii fiscale pentru a susine aceste cheltuieli. c) Revenirea la normalitate nu abrog dect parial sarcina fiscal suplimentar, populaia obinuindu-se, avnd n vedere ameliorarea situaiei i depirea crizei. [51,p.128] 3. Teoria Wilensky despre statul bunstrii. Argumentul lui Wilensky este c, att timp ct creterea economic continu,guvernul se va afla sub presiuni politice din ce n ce mai mari pentru a egaliza distribuirea bogiei i a serviciilor. Prin mijloace politice sau altfel, ideologia cultural consider c statul trebuie s furnizeze un nivel de servicii egal cu cel al persoanelor celor mai bine situate n societate. Acest lucru atinge un nivel nalt, pe msura intensificrii creterii economice fcnd s existe, pn la un anumit punct, un stat al bunstrii .

4. Teoria Peltzman despre egalitatea bogieii i a venitului. n acest teorie, inegalitatea n ce privete bogia de la o perioad la alta este susinut de cei care au posibiliti materiale i influen politic de a menine inegalitatea . Acesta este argumentul de baz a controlrii de ctre o elit nstrit a politicii i a bogiei unei societi. n acest situaie, nu se va dori mrirea cheltuielilor guvernamentale, deoarece acest lucru ar nsemna o distribuire a bogiei de la cei bogai la cei sraci i, n consecin, nu va avea loc o cretere a cheltuielilor guvernului. 5. Teoria iluziei fiscale. Aceast teorie este propus pentru creterea cheltuielilor guvernamentale. Aceasta este situaia n care ignorana sau lipsa de interes l fac pe contribuabil s nu fie contient de povara fiscal exercitat de impozite asupra veniturilor sau bogiei sale.n cazurile cnd impozitul este reinut direct, pltitorii i du seama numai de plata net. Cu ct impozitul este mai puin vizibil, cu att pltitorul este mai puin contient de povara global a fiscalitii. 6. Teoria alegerii publice. Acest teorie propus de James Buchanan, aplic teoria economic la tiina politic. Buchanan mparte politicienii n trei tipuri: idiologul, politicianul pur i profitorul. El afirm c politicienii acioneaz n scopul obinerii voturilor aidoma oamenilor de afaceri care ncearc s obin clieni, i unii i ceilali angajndu-se n activiti de ctig a loialitii i a aderenei fa de produsul lor. Principalele puncte expuse de Dennis Muller la aceast teorie sunt: a) Politicienii se comport n acela mod propus n economie (raional i utilitarist); b) Voturile sunt analoge preurilor de pea; c) Trebuie atins un echilibru prin egalizarea cererilor de servicii publice cu dorinele cetenilor (satisfacera cererii la un anumit pre). 7. Teoria birocratic. i birocraia are un rol important n creterea cheltuielilor publice conform teoriei propuse de William Niskansen n cartea Birocraie i guvern reprezentativ, are n vedere mrirea puterii i a prestigiului n maniera politicienilor. Deasemenea birocraia are un avantaj n plus, c n cazul majoritii serviciilor publice, se plaseaz ntr-o poziie de monopol. Savas sprijinea aceast idee menionnd c, o funcie principal a guvernului este de a furniza servicii prin nsi natura lor monopolist. Efectul net al monopolului guvernamental este presiunea pentru o mrire a dimensiunii guvernului. [38,p.309]

4. Nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice

Nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice poate fi determinat n baza anumiilor indicatori. Deasemeneaca cheltuieli publice totale se exprim: - n mrime nominal, (Cpn )preuri curente ale anului, - n mrime real, (Cp r )n preuri constante. Nivelului cheltuielilor publice se realizeaz cu ajutorul indicatorilor: 1. Ponderea cheltuielilor publice n Produsul Intern Brut (PIB). Acest indicator permite analiza volumului cheltuielilor publice n raport cu nivelul de dezvoltare economic i social a fiecrui stat i n fiecare etap. Se calcul ca raport procentual ntre nivelul cheltuielilor publice i PIB. 2. Cheltuielile publice medii pe locuitor ce snt nite mrimi variabile i i poate fi exprimat att n moneda naional, ct i moned intrenaional, ceea ce d posibilitate de a efectua comparaii la nivel internaional. Se calcul ca raport ntre cheltuielile publice exprimate n moneda naional i populaia rii sau cheltuielile publice medii pe locuitor, exprimate n moneda internaional i cursul de schimb al monedei naionale fa de moneda internaional. Variaiile nivelului relativ al cheltuielilor publice exprimat n cei doi indicatori e explicat de influena diferitelor condiii economice, sociale i politice, organizatorice, administrative sau de alt

natur a fiecrei ri, de obiectivele politice interne sau externe promovate de Guvern. Structura cheltuielilor publice se bazeaz pe calculul proporiei pe care o are fiecare dintre categoriile de cheltuieli n total. Indicatorul poate fi utilizat n cadrul oricrei clasificri a cheltuielilor publice. gscpi =
cpi .100% , cpt

unde:

gscpi reprezint greutatea specific (gs) a categoriei de cheltuieli publice i (cp) n totalul cheltuielilor publice; cpi cheltuielile publice ale categoriei i; cpt cheltuieli publice totale; i 1...n categorii de cheltuieli. Determinarea ponderii fiecrei categorii de cheltuieli publice n totalul cheltuielilor publice are importan, deoarece: se pot evidenia orientrile resurselor financiare ale statului spre anumite obiective; se poate urmri n dinamic modificarea opiunilor bugetare sau extrabugetare ale statului; conform structurii cheltuielilor, se pot efectua comparaii ntre statele cu niveluri diferite de dezvoltare; structura cheltuielilor publice pe diferite categorii se delimiteaz n cadrul criteriilor de clasificare folosite n fiecare stat; analiza structurii cheltuielilor publice n cadrul gruprilor funcionale ntr-un numr nsemnat de state dezvoltate i n curs de dezvoltare d posibilitatea s urmrim deosebirile de orientare social-economice ntre state. Dinamica cheltuielilor publice poate fi analizat pe baza urmtorilor indicatori: 1.Modificarea absolut a volumului cheltuielilor publice, se calcul ca diferena dintre nivelul cheltuielilor publice din anul curent i cheltuieli publice din anul luat ca baz. Cp 1-0 = Cp1 Cp0 Cp0 anul de baz; Cp1 anul curent. n analiza volumului cheltuielilor publice se face deosebire ntre: - modificarea nominal cheltuielilor publice; Cp n 1-0= Cpn1 Cpn0 - modificarea relativ cheltuielilor publice. Cpr 1-0= Cpr1 Cpr0 2. Modificarea relativ a volumului cheltuielilor publice,exprim procentul cu care variaz cheltuielile publice de la o perioad la alta, poate fi calculat ca: Cp1 Cp0 x 100% Cp0 P1 nivelul preurilor n perioada curent; P0 nivelul preurilor n perioada de baz; 3. Elasticitatea cheltuielilor publice n raport cu PIB, denot mrirea sau micorarea cheltuielilor publice la modificarea PIB-ului, poate fi calculat ca: Cp 1/0 =

 Cp1-0 Ecp/PIB = Cp0 /

PIB 1-0 PIB 0

Cp1-0 modificarea cheltuielilor publice n perioada (1) fa de (0); PIB1-0 modificarea PIB n perioada (1) fa de (0). n urma calculelor efectuate putem obine urmtoarele rezultate: a) Ecp/PIB >1, exist tendina ca PIB s fie utilizat n mai mare msur comparativ cu perioada precedent, pentru finanarea cheltuielilor publice; b) Ecp/PIB =1, ambele mrimi relative se modific n aceiai proporie; c) Ecp/PIB <1, fenomen invers a situaiei a), cnd utilizarea PIB se adreseaz prioritar altor domenii, dect cel al cheltuielilor publice. La caracterizarea cheltuielilor publice, un interes deosebit prezint cunoaterea tendinelor i dinamicii lor, pe ansamblu i pe categorii n diferite etape ale evoluiei societii umane, n elemente specifice pe grupuri de ri i de la o ar la alta. Dinamica cheltuielilor publice a fost determinat de procesele inflaioniste. n anii precedeni ponderea cheltuielilor publice n PIB a depit 40% pe ansamblul rilor industrializate i chiar 50% n unele ri europene dezvoltate, i 20-30% n rile n curs de dezvoltare. Criza economic contribuie la micorarea cheltuielilor bugetare ca valoare real: cu ct ara e mai srac, cu att partea cheltuielilor este mai mic.

5. Factorii de influen a creterii cheltuielilor publice.

Factorii care influeneaz creterea cheltuielilor publice n mod general pot fi delimitai n urmtoarele categorii: 1. Factori demografici. Se refer la creterea populaiei i modificarea structurii acesteia pe vrste i pe categorii socioprofesioniste. n legtur cu aceasta, cresc cheltuielile publice pentru plata salariilor funcionarilor publici, pentru locurile de munc n sectorul public. 2. Factori economici. Se refer la dezvoltarea economiei i modernizarea acesteia pe baza cercetrilor tiinifice. Din bugetul de stat se asigur finanarea unor aciuni economice costisitoare, proiecte economice legate de risc. 3. Factori sociali. Creterea venitului mediu pe locuitor n societate impune statul s depun eforturi financiare ca s aloce resurse pentru armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse n sectorul public, inclusiv pentru asistena social. 4. Urbanizarea. Acest proces necesit resurse financiare suplimentare pentru crearea i dezvoltarea centrelor urbane, ct i pentru finanarea unor utiliti publice caracteristice mediului respectiv. 5. Factori militari. Pregtirea sau purtarea de rzboaie conduc la creterea cheltuielilor publice. 6. Factori de ordin istoric. Se manifest prin transmiterea de la o perioad la alta a nevoilor sporite de cheltuieli, suportarea poverii celor fcute n anii anteriori prin mprumuturi publice. 7. Factori politici. Se refer la creterea considerabil a sarcinilor statului contemporan prin trecerea de la statul jandarm la statul providen, la transformarea concepiei politice cu privire la funciile statului, pentru care se recurge la creterea cheltuielilor publice.

Creterea continu a cheltuielilor publice condiioneaz trei tipuri de probleme: probleme de ordin politic; probleme de ordin financiar; probleme de ordin tiinific. Probleme de ordin politic. Creterea cheltuielilor publice exercit presiuni asupra necesitii unor state pentru a efectua anumite cheltuieli de interes comun pe care fiecare stat n parte nu lear putea suporta. De exemplu, gruparea unor state n Comunitatea Economic European; gruparea unor state n curs de dezvoltare pentru a efectua cheltuieli de cercetare sau alte servicii. Probleme de ordin financiar. Se refer la corelaiile dintre tendinele de cretere a cheltuielilor publice i cele ale creterii avuiei naionale i a PIB. Punctul optim al acestui raport este definit, pe de o parte, de limita maxim a impozitelor n PIB care nu poate fi atins i, pe de alt parte, de avantajele sociale ale creterii cheltuielilor publice. Primul aspect se refer la proporia n care PIB poate fi redistribuit prin cheltuielile publice. Cel de-al doilea vizeaz proporia cheltuielilor publice n PIB care trebuie determinat din punctul de vedere al utilitii acestora (bunuri i servicii publice). Punctul optim este atins atunci, cnd avantajul social al creterii cheltuielilor publice este depit prin inconvenientul social al prelevrilor publice. Acest punct optim poate varia n funcie de conjunctura economic. Astfel, perioada de prosperitate poate fi folosit pentru reducerea cheltuielilor publice n vederea realizrii de economii sau pentru rambursarea datoriei publice. n perioada de recesiune (depresiune) creterea nivelului cheltuielilor publice poate fi folosit pentru stimularea economic. Probleme tiinifice. in de cunoaterea volumului cheltuielilor publice i se refer la instituiile finanelor publice, modul de abordare a cercetrii domeniului i de apreciere a rezultatelor de aplicare a soluiilor descoperite n cercetarea tiinific financiar. ntrebri de autocontrol 1. Definii noiunea de cheltuieli publice. 2. Explicai coninutul economic al cheltuielilor publice. 3. Argumentai diferena dintre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare. 4. Argumentai scopul i importana clasificrii bugetare a cheltuielilor. 5. Explicai noiunea de cheltuieli extrabugetare. 6. Descriei structura cheltuielilor publice. 7. Enumerai factorii de care snt influenate cheltuielile publice. 8. Enumerai tipurile de bugete care snt incluse n cheltuielile bugetare. 9. Descriei clasificarea cheltuielilor publice. 10. Descriei clasificarea ONU a cheltuielilor publice. 11. Denumii tipurile de cheltuieli ce sunt incluse n aciunile economice, conform clasificrii cheltuielilor publice de ONU. 12. Explicai calculul ponderii fiecrei categorii de cheltuieli publice n totalul acestora. 13. Argumentai importana determinrii ponderii fiecrei categorii de cheltuieli n totalul lor. 14. Denumii indicatorii privind structura i dinamica cheltuielilor publice. 15. Explicai calculul creterii relative a cheltuielilor publice. 16. Explicai necesitatea utilizrii indicatorului elasticitii cheltuielilor publice i metoda de calcul. 17. Enumerai factorii care influeneaz creterea cheltuielilor publice. 18. Explicai factorul demografic de cretere a cheltuielilor publice. 19. Descriei clasificarea cheltuielilor publice conform legii Republicii Moldova. 20. Enumerai consecinele creterii cheltuielilor publice.

21. Enumerai cile de cretere a cheltuielilor publice.

STUDIU DE CAZ

Complectai tabelul de mai jos, efectuai calculele i analizai cheltuielile bugetare medii pe cap de locuitor pentru perioada 2005-2010 n Republica Moldova. Tabelul 1. Estimarea cheltuielile bugetare medii pe cap de locuitor, pe perioada 20052010 Anul bugetar Total cheltuieli bugetare mil. lei Numrul populaiei, mil. persoane Suma cheltuielilor pe locuitor, lei PIB mil. lei PIB/locuitor, lei Ponderea cheltuielilor bugetare n PIB, % Suma cheltuielilor n dolari pe locuitor, lei Cursul de schimb MDL/USD 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Sursa: Elaborat de autor n baza legii bugetului de stat a Republicii Moldova pentru perioada 2005-2010