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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.
2004
Um governo matricial: estruturas em rede para gerao de resultados de desenvolvimento1 Caio Marini & Humberto Martins Gerir tomar providncias para que ocorram os resultados desejados. (Peter F. Drucker) O propsito deste trabalho propor um modelo de gesto governamental que se baseia no estabelecimento de estruturas em rede para implementao de programas voltados ao desenvolvimento. Dessa forma, a denominao matricial foi proposta em sentido estrito, uma vez que os elementos deste modelo (metas de desenvolvimento, programas, organizaes e recursos alocados) constituem dimenses que se relacionam em diversos pontos, conformando uma matriz multidimensional. No se trata de prescrever a implantao de estruturas organizacionais matriciais (que combinam dois ou mais critrios de departamentalizao) na organizao governamental. Trata-se de se sobrepor estrutura governamental (predominantemente) mecanicista, estruturas em rede com feies orgnicas voltadas para resultados. A concepo de governo matricial desenvolvida neste trabalho est endereada a duas principais categorias de problemas que afetam significativa e negativamente a capacidade estatal em alcanar resultados de desenvolvimento: a (baixa) implementao e a fragmentao. No que se refere implementao, a nfase da literatura e da prtica em gesto pblica tem recado sobre a formulao estratgica, como forma objetiva de lidar com as incertezas e complexidades de novos contextos de atuao das organizaes. Entretanto, a formulao de um plano estratgico no assegura a sua implementao. A implementao tem sido uma uma categoria sobre a qual atribui-se crescente perda de controle, basicamente devido a estratgias e manobras de postergao, barganha e persuaso caractersticas do jogo da implementao (Bardach, 1977; Pressman & Wildawski, 1973); ou dimenso renegada da gesto de polticas pblicas, que enfatiza a formulao e avaliao (Rua & Carvalho, 1998). Estratgias corporativas (e governamentais) falham mais por problemas de implementao que de concepo. Em particular, no caso do Plano Plurianual Federal do perodo 19992001, 70% dos programas apresentaram desalinhamento entre resultados esperados e as respectivas aes e metas fsicas e financeiras para sua consecuo. (MPOG, 2003) Isto significa que uma nova questo vem sendo destacada: como fazer acontecer as estratgias de Governo? Pretende-se, nesse sentido, que o governo matricial seja uma plataforma de implementao. No que se refere fragmentao, falhas de coerncia (polticas e programas que no convergem com objetivos comuns), coordenao (dificuldades de articular e convergir aes) e consistncia (aes que se anulam reciprocamente) tm tornado a fragmentao uma condio crtica (OCDE, 2002) contra a qual necessrio uma atuao integradora, no sentido de se estabelecer uma liderana estratgica (que mobilize para um projeto) e estruturas, processos e grupos de pessoas integradores. (Martins, 2003) A coerncia nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma vertical e uma temporal. A coerncia horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se reforcem mutuamente. A coerncia vertical busca assegurar que as prticas das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos polticos mais amplos. A coerncia temporal busca assegurar que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo. H tambm a coerncia transversal e setorial.
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Excertos de Marini & Martins (2004). 1
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004
A primeira aplica-se s questes transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislao e em diferentes reas de governo. (OECD, 2002) J a coerncia setorial est associada ao grau de consistncia lgica e operacional entre aes desemenhadas por diversos atores envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas. (IADB, 2003). Pretende-se, nesse sentido, que o governo matricial seja uma plataforma integradora entre estratgias e entre estas e aes implementadoras. O texto est dividido em sete partes. A primeira trata da segunda gerao de transformaes da gesto pblica, na qual a orientao para resultados de desenvolvimento o elemento essencial, com o propsito de se caracterizar o macrocontexto no qual a proposta do governo matricial se insere. A segunda busca definir a concepo de gesto por resultados na administrao pblica denominada Governo Matricial. As partes trs, quatro, cinco e seis buscam caracterizar a implementao do Governo Matricial, respectivamente, a partir: do revigoramento do planejamento governamental; da construo do elo 1, entre metas mobilizadoras e programas; da construo do elo 2, entre programas e organizaes implementadoras e recursos (elos 3, 4 e 5); e da implementao da central de resultados. Uma parte final busca tecer consideraes sobre o significado do governo matricial para a governana contempornea.
1. A segunda gerao de reformas e a nova administrao para o desenvolvimento

A gesto pblica contempornea se caracteriza cada vez mais por uma era de transformaes. A singularidade da transformao atual o advento das denominadas reformas de segunda gerao. As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao essencialmente econmica e fiscal. A crise do Estado era um elemento central das reformas de primeira gerao, a partir da interrelao de fatores contextuais tais como: a)fim do desenvolvimentismo ps-guerra, pelo fim de Bretton Woods, as crises do petrleo, as crises de liquidez e a instabilidade do mercado financeiro internacional, os novos requisitos de integrao competitiva da globalizao etc.; b)crise do welfare state keynesiano, pelas disfunes e desvantagens da interveno estatal na garantia do bemestar ou da estabilidade econmica, relativamente (noo idealizada pela economia neoclssica da) eficincia do mercado; c)disfunes burocrticas ou crise do modo de implementao estatal de servios pblicos; e, dentre outras, d)ingovernabilidade: sobrecarga fiscal, excesso de demandas e crise de legitimidade. Saa de cena o desenvolvimentismo empurrado pelo Estado, entrava em cena o desenvolvimento puxado pelo mercado em escala global. Os pases dependentes de crdito para o desenvolvimento deveriam seguir a linha do consenso de Washington - expresso cunhada por John Williamson (1990) para se referir ao conjunto de polticas liberais que deveriam iluminar a reestruturao econmica e a reforma dos Estados latinoamericanos, condicionando a concesso de crdito e a atribuio de credibilidade aos pases em desenvolvimento adoo de duras medidas de ajuste fiscal que implicariam na reduo do Estado. Pressupunham que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. Em todo caso, o ajuste fiscal impunha uma agenda predominantemente negativa de cortes e restries. O problema no estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de crescer. (Stiglitz, 2000) As reformas de primeira gerao no lograram uma boa convivncia com esta ambiguidade. (Martins, 2004)
Os processos de transformao da gesto pblica neste perodo foram muito impregnados do ideal do ganho de eficincia e controle da denominada Nova Gesto Publica2 na sua fase inicial gerencialista3. Tomando como referncia a nomenclatura proposta por Pollitt & Bouckaert (2000), ao avaliar as reformas da gesto pblica numa perspectiva internacional, as reformas de primeira gerao estavam mais voltadas mercadificao e minimizao que manuteno e modernizao. A marca distinta das reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI a promoo do desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza, no podem ser vencidos pela simples ao dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituies tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlao entre instituies e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidao institucional o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik & Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa governana social depende de um equilbrio (de capacidade e poder) entre as esferas do Estado (domnio dos polticos e burocratas), do mercado (domnio dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domnio dos cidados organizados em torno de seus interesses, mais pblicos ou particularsticos em diferentes extenses). Cada uma destas trs esferas possui limitaes e vantagens comparativas, bem demonstram a histria recente. O Estado promove equidade, mas menos eficiente. Enfraquec-lo em detrimento das demais esferas pode levar baixa capacidade de governo, fortalec-lo pode levar ao estatismo dirigista e formas autoritrias perversas. O mercado virtuoso em eficincia, mas insensvel em equidade. Enfraquece-lo em detrimento das demais esferas pode levar ineficincia e perda de competitividade, fortalec-lo pode levar a formas perversas de mercado livre, concentrao e capitalismo selvagem. O terceiro setor virtuoso porque o domnio do valor, da causa, provendo meio de expresso de iniciativas comunitrias e cidads essenciais afirmao da identidade cvica, mas sua natureza no a regra de direito. Fortalec-lo em detrimento das demais esferas pode gerar formas anmicas de atuao paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo, enfraquec-lo
A Nova Gesto Pblica (NGP) um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gesto pblica a partir da emergncia dos temas crise e reforma do Estado nos anos 80 (Hood & Jackson, 1991). De maneira geral, prope uma gesto pblica dotada das seguintes caractersticas: a)carter estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio; b)descentralizao; c)flexibilidade; d)desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade; e)competitividade interna e externa; f)direcionamento estratgico; g)transparncia e cobrana de resultados (accountability); h)padres diferenciados de delegao e discricionaridade decisria; i)separao da poltica de sua gesto; j)desenvolvimento de habilidades gerenciais; k)terceirizao; l)limitao da estabilidade de servidores e regimes temporrios de emprego; e m)estruturas dife-renciadas. (Holmes & Shand, 1995; Hood & Jackson, 1991). As proposies doutrinrias da NGP emanam de valores administrativos, principalmente relacionados a desempenho eficiente da tarefa, teorias no mbito do neoinstitucionalismo econmico (Aucoin, 1990; e Boston, 1991), e no mbito das abordagens contemporneas de gesto (Aucoin, 1995; Moore, 1994; e Schick, 1996), notadamente aquelas relacionadas estratgia e comportamento organizacional. A NGP nasceu gerencialista nos anos 80, fortemente inspirado pelas reformas minimalistas e propondo a aplicao de tecnologia de gesto empresarial ao Estado, a partir das experincias paradigmticas. 3 Este tipo de enfoque ilustra-se no gerencialismo puro e no consumeirismo da experincia Britnica. O gerencialismo puro, mais desestatizante que racionalizador, parte de uma estratgia de eficincia centrada no aumento de produtividade e na reduo de custos e de pessoal. Fundamentalmente, apoiava-se numa tica de valorizao do custo dos recursos value for money. Dentre as aes prticas do gerencialismo puro figuram a racionalizao oramentria, avaliao de desempenho, administrao por objetivo descentralizao e delegao de autoridade. Dentre as principais crticas que se colocam ao modelo esto a desateno efetividade, decorrente do foco na eficincia que rendeu, inclusive, o rtulo de neotaylorista e a despolitizao das aes estatais (Pollitt, 1990). O consumerismo consistiu numa reorientao do gerencialismo puro mais voltada racionalizao tendo como ponto central a questo da satisfao das necessidades dos cidados/consumidores de servios pblicos. A nfase deste modelo uma estratgia de qualidade cujos resultados dependem de medidas tais como descentralizao, estmulo competitividade, modelos contratuais flexveis e direcionados para a qualidade. (Abrucio, 1996; Martins, 1997; Martins 2001). 3
pode levar a negligncia de comunidades e identidades. As reformas de segunda gerao no dispensam o ajuste fiscal e a preocupao com a estabilidade econmica, mas enfatizam o aumento de bem estar de forma integrada responsabilidade fiscal e com ganhos de eficincia que se baseiam em transformaes estruturais, no na mera reduo de despesas. As reformas de segunda gerao trazem de volta as questes recorrentes da Administrao para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos mais capazes de formular e alcanar resultados de desenvolvimento? Como promover a formulao e a implementao efetivas?Quais concepes de planejamento e gesto governamentais proporcionam isto? Mas estas questes possuem novas respostas. A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma idia nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a independencia econmica da nao (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado industrializao e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais, [....] e falta de opo pela distribuio da renda (Tavares, 1972). Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando um capitalismo dependente do estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de Souza, 1981) ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou tecno-burocrtica. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrtico e centralizado, a partir de um forte rgo central de planejamento, e preconizava a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gesto para implementao. O pensamento original da CEPAL foi fundamental para consolidar este modelo.4 A nova Administrao para o desenvolvimento se baseia em um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalizao, integrao e interdependncia. Busca tratar de forma integrada a dimenso do desenvolvimento econmico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentvel de bem estar geral em termos de desenvolvimento humano5) e da
Se bem que tem evoludo, conforme argumenta Bielschowsky: Pueden identificarse cinco etapas en la obra de la CEPAL, em torno a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por coincidencia, cada etapa dur aproximadamente un decenio. (...) estas siguen de cerca la evolucin histrica de la regin latinoamericana: orgenes y aos cincuenta, industrializacin; aos sesenta, reformas para desobstruir la industrializacin; aos setenta, reorientacin de los estilos de desarrollo hacia la homogeneizacin social y hacia la diversificacin pro exportadora; aos ochenta, superacin del problema del endeudamiento externo mediante el ajuste con crecimiento; aos noventa, transformacin productiva con equidad. Bielschowsky, Ricardo. 50 aos del pensamiento de la CEPAL : una resea. In: Loureiro, Maria Rita (Org.). 50 anos de cincia econmica no Brasil (1946-1996): pensamentos, instituies, depoimentos. Petrpolis: Vozes, 1997. 5 O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milnio, por iniciativa da Organizao das Naes Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq com a colaborao do indiano Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998, partindo-se do pressuposto de que para aferir o avano de uma populao no se deve considerar apenas a dimenso econmica, mas tambm outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano. O IDH, alm de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada pas, tambm leva em conta dois outros componentes: longevidade e educao. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza nmeros de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Essas trs dimenses tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um. (PNUD, 2004) 4
sustentabilidade ambiental6. Tambm atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estadorede, um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direo do desenvolvimento. Fica patente a considerao do aparato estatal no apenas como estrutura, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans, Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade no apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas tambm no sentido de que promove aes conjuntas (parcerias e alianas no provimento de servios de relevncia social e mesmo empreendimentos) e constitui uma inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na participao na gesto das polticas pblicas. O desenvolvimento requer um estado eficaz que encoraje e complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalista e facilitador (Banco Mundial, 1997). Segundo Castells (1998), o Estado-rede se caracteriza pelo compartilhamento da autoridade (a capacidade institucional de impor uma deciso) no mbito de uma rede de instituies. Uma rede, por definio, no possui centro, seno ns, de diferentes dimenes e com relaes inter-nodais que so frequentemente assimtricas. Mas, em termos finais, todos os ns so necessrios para a existencia da rede. Asim, o estado-nao se articula cotidianamente na tomada de decises com instituies supranacionais de distintos tipos e em distintos mbitos []. Mas, tambm funcionam nessa mesma rede instituies regionais e locais [e....], cada vez mais, organizaes no governamentais (ou neogovernamentais, porque fundamentalmente trabalhan com e a partir dos governos) se conectam com esta rede inter-institucional, feita tanto de negociao como de deciso, de compromisso quanto de autoridade, de informao quanto de estratgia. Este tipo de estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade crescente de relaes entre o global, o nacional e o local, a economia, a sociedade e a poltica, na era da informao. Os processos de transformao da gesto pblica segundo a nova Administrao para o Desenvolvimento alinham-se com o estado da arte da Nova Gesto Publica que preconiza formas integrativas de atuao do Estado na esfera pblica7 sem descartar a tecnologia gerencial desenvolvida pelas abordagens gerencialistas. Nesse sentido, Mayntz (2001) advoga a favor de concepes de governana social baseada em arranjos multi-institucionais entre governos, mercado e sociedade civil menos hierrquicos e mais cooperativos. Tambm nessa direo, Rami (2001) afirma a necessidade de equilibrar os valores de empresa associados s estrategias mais relevantes da Nova Gesto Pblica com a implantao de valores neopblicos [ e], de implantar a Administrao Relacional, investindo em capacitao tcnica dos funcionrios pblicos para que estes sejam capazes de enfrentar todas as complexidades derivadas da gesto de redes.
Atividade econmica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o trip bsico no qual se apia a idia de desenvolvimento sustentvel. O marco desta compreenso o relatrio da Comisso Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado Our Common Future, mais conhecido por relatrio Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comisso). O Relatrio Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentvel que no se restringe ao impacto da atividade econmica no meio ambiente, mas abrange as consequncias dessa relao na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatrio diz que Desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades. 7 Ilustrado, por exemplo, na linha do enfoque orientado para o servio pblico (public service oriented) da experincia Britnica paradigmtica, que prega a reconstruo da esfera pblica. Ao contrrio dos anteriores, que se concentravam no como? da ao estatal, este modelo preocupa-se no o que?. Dessa forma, prope uma revalorizao da poltica na definio das finalidades estatais, aumento da accountability, participao, transparncia, equidade e justia. Este movimento baseia-se numa viso coletiva do cidado, enfoca a esfera pblica como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cvica do cidado, burocrata e poltico. (Abrucio, 1996). 5
2. O Governo Matricial e a busca dos elos perdidos da gesto para resultados

A idia de Governo Matricial se posiciona na perspectiva de implementao de um modelo de governana social baseado em redes, na perspectiva intra e extragovernamental. O Governo Matricial um modelo de gesto governamental voltado para resultados de desenvolvimento que se baseia na definio e gerenciamento intensivo de pontos nodais entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e organizaes (ou parte delas) necessrias a sua implementao. O Governo Matricial , nesse sentido, uma concepo de governo em rede, por definio: arranjos multi-organizacionais para resolver problemas que no podem ser abordados, ou abordados facilmente, atravs de uma nica organizao (Agranoff & McGuire, 2001). No sentido relacional redes so um conjunto de relaes relativamente estveis, de natureza no-hierarquica e interdependente, que vinculam uma variedade de atores que compartilham interesses comuns com relao a uma poltica e que trocam recursos para satisfazer a estes interesses compartilhados, reconhecendo que a cooperao a melhor maneira de atingir objetivos comuns. (Brzel, 1998) Confiana, coordenao, negociao, conectividade, construo de relaes e equilbrio entre controle e liberdade so os princpios desafiadores de funcionamento dos arranjos em rede (Saravia, 2002). Ainda que guarde caractersticas de hierarquia (a subordinao de rgos e entidades dentro da estrutra de governo) e dependncia (de recursos, principalmente oramentrios), o Governo Matricial est voltado integrao entre reas de governo e outras extragoverno para o alcance de resultados comuns. Tomada como forma de estrutura organizacional (definio de como as tarefas sero divididas, agrupadas e coordenadas) as redes representam uma alternativa s estruturas funcionais verticalizadas e hierarquizadas, ideal para condies que requeiram flexibilidade, inovao e mudana. Nesse sentido a rede uma estrutura de organizao capaz de reunir pessoas e instituies em torno de objetivos comuns. Dentre suas caractersticas esto: flexibilidade e dinamismo estrutural; democracia e descentralizao na tomada de decises; e alto grau de autonomia de seus membros. A base da formao das Redes o compartilhamento da informao. Redes no substituem as organizaes piramidais e no so alternativas viveis para todos os tipos de organizaes e objetivos, mas podem atender muito bem a situaes hbridas, nas quais as estruturas puramente funcionais no atendem crescente complexidade dos ambientes interno e externo (Morgan, 1997). Trata-se, nesse sentido, de uma concepo: Orientada para resultados: busca alinhar8 a arquitetura governamental (organizaes e recursos alocados) com os resultados dos programas prioritrios de Governo;
A noo de alinhamento ou de ajustamento (fitness) estrutural, assim como de uma grande parte das abordagens contemporneas sobre gesto e transformao organizacional, se baseia no argumento contingencialista da covariao estrutural. A noo de covariao estrutural coloca em relevo a relao entre a estrutura organizacional e a dinmica do ambiente externo organizao, a partir de variveis tais como tecnologia, mercado e pessoas (Burns & Stalker, 1961; Woodward, 1965). A grande contribuio destas escolas foi a proposio de que h uma dinmica organizacional em funo do ambiente externo: na medida em que h variaes na tecnologia (inovao), mercados (expanso, diversificao) e pessoas (cultura); varia a estrutura, de tal forma que a organizao possa se manter capaz de responder e provocar demandas do ambiente e, por conseguinte, sustentar sua sobrevivncia. A utilidade do conceito de covariao estrutural decorre da prpria complexidade da sociedade contempornea, marcada por incertezas, imprevisibilidades, turbulncias e perplexidades, que impem s organizaes contemporneas ameaas e oportunidades decorrentes de variveis econmicas, mercadolgicas, culturais ou tecnolgicas cada vez mais instveis. (Tolbert & Zucker, 1997). 6
Pragmtica: vincular e otimizar as partes da arquitetura governamental (organizaes e seus recursos) que contribuem para o alcance dos resultados de programas prioritrios, sem, contudo, ignorar a dimenso de base, abrangente e macro-estrutural dos processos de transformao da gesto; Seletiva: focar na carteira restrita de programas prioritrios com alta agregao de valor aos objetivos de desenvolvimento, sem, contudo, ignorar que existem programas noprioritrios e outros resultados em relao aos quais as organizaes governamentais so demandadas; Contratual: incentivar a adeso e o comprometimento de organizaes (isoladamente ou em rede) com os resultados visados numa lgica de agencificao (programtica) e direo contratual (Jann & Reichard, 2003), sem, contudo, promover a perda de identidades setoriais ou organizacionais especficas. A concepo de Governo Matricial busca construir uma nova arquitetura governamental (o conjunto das organizaes e o modelo de alocao de recursos), voltada para resultados, relacionando resultados (outputs e outcomes) de programas a seus pontos ou lcus institucionais de implementao nas estruturas de Governo. Esta nova concepo baseia-se nas limitaes da estrutura funcional, que tende a fragmentar processos de agregao de valor por reas temticas, dificultando o tratamento de questes transversais e dificultando o foco em resultados sistmicos, prevalecendo uma tendncia para o conflito jurisdicional9. Mas tambm se baseia em limitaes da estrutura puramente programtica, que, por si s, no assegura a coerncia entre os resultados dos programas e aqueles dos planos de desenvolvimento; nem a convergncia entre as aes necessrias implementao dos programas e aquelas que operacionalizam as agendas estratgicas das organizaes (e que, por sua vez, drenam recursos oramentrios, financeiros, humanos e informacionais na sua execuo). Primeiramente, porque o desenho dos programas torna-se potencialmente fragmentrio na medida em que busca vincular resultados programados a demandas e problemas conforme percebidos pelas instncias formuladoras, distanciando-os das metas mobilizadoras. Em contrapartida, no af de se buscar convergncia, ajustes centrais nos resultados de programas tendem a distanci-los das instncias implementadoras (que passam a no mais se ver nos programas). Segundo, porque os programas no so autoexecutveis nem as organizaes so autoorientadas para resultados. A atuao de um gerente de programa sem autoridade formal para tomar decises (definindo prioridades e exercendo coordenao hierrquica) e alocar recursos sobre um mais domnios institucionais tende a promover a perda de controle sobre os mecanismos de implementao. Torna-se, portanto, necessria, uma nova arquitetura, uma espcie de sobreposio integradora sobre a estrutura existente, de modo a se integrar mltiplas dimenses potencialmente fragmentadas: estratgias de desenvolvimento, programas, organizaes e recursos. A implantao do Governo
Barzelay (1986) argumenta, nesse sentido, que as competies jurisdicionais se estabelecem pela superposio de autoridades sobre as mesmas reas de produo de um bem, servio ou regulao, em razo de maior complexidade, idade, porte etc. O conflito surge quando a organizao com jurisdio sobreposta discorda da poltica da outra (ou das demais), situao que leva a uma quase-soluo. O conflito se resolve quando a autonomia de uma agncia restringida ou h redefinio da poltica em um nvel maior. Quanto mais abrangentes forem os objetivos e a quantidade de agncias envolvidas (com ou sem sobreposio), mais difusa ser a autoridade do formulador. 7
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Matricial segue trs passos bsicos: revigorar o planejamento governamental, estabelecendo o elo (0) entre a dinmica do contexto contemporneo e as caractersticas do modelo de planejamento; dotar a agenda estratgica de coerncia, estabelecendo o elo (1) entre resultados de programas e resultados de desenvolvimento; alinhar a arquitetura governamental com a agenda estratgica de governo, estabelecendo o elo (2) entre programas e organizaes implementadoras, promovendo-se a alocao efetiva de recursos (elos 3, 4 e 5) entre oramento, pessoas e informaes e a agenda estratgica; e implantar a central de resultados do Governo, promovendo o controle matricial de resultados. Os tpicos a seguir trataro de detalhar estes quatro desafios conforme ilustrado na Figura 1.
3. A reinveno do Planejamento Governamental

Implantar o Governo Matricial implica em enfrentar uma serie desafios. Um dos mais relevantes o de repensar o processo de planejamento governamental, que, na perspectiva tradicional, pouco tem agregado efetivao de uma gesto pblica orientada a resultado. certo que, nos ltimos anos o planejamento recuperou um pouco do seu vigor, ressurgindo depois de um longo perodo de ausncia nas pautas de governo. Teve grande prestgio durante os anos 60 e 70 e, depois entrou em decadncia. Argumentava-se que em pocas de grande turbulncia e instabilidade no adiantava planejar. E, com isto, no se planejava, ou reduzia-se este importante instrumento de gesto a um mero processo ritualista de cumprimento de procedimentos burocrticos, transformado-o numa pea de fico. O que significava, no mnimo, desprezar os ensinamentos da Teoria da Contingncia: contextos diferentes requerem abordagens diferentes. Uma abordagem de planejamento que foi desenvolvida e aplicada com sucesso num determinado contexto (mais estruturado, determinstico) quando aplicado a outro (menos estruturado, ambguo), certamente no produzir os mesmos resultados. Entretanto, mais fcil culpar o conceito do que o mau uso do mesmo10. Assim, a reinveno do planejamento governamental passa necessariamente pela discusso sobre o seu alinhamento com o contexto. O governo matricial, conforme apresentado no tpico anterior, trata objetivamente dos elos 1, 2 e subseqentes. Mas, na verdade a discusso sobre o planejamento governamental destaca a necessidade de considerao de um novo elo (o Elo Zero): o desenvolvimento de um modelo de planejamento adequado (em linha com a segunda gerao de reformas) ao enfrentamento de contingncias complexas do contexto governamental. Enquanto o elo 1 verifica a convergncia do desenho (entre programas do planejamento e objetivos do desenvolvimento) e o elo 2 o alinhamento das agendas (entre o planejamento e a arquitetura governamental), o elo zero aborda a questo da adequao do processo de planejamento governamental (como decorrncia do modelo de desenvolvimento) com o contexto que conforma a atuao do Estado contemporneo. Este ambiente caracterizado pela transformao permanente e que tem a imprevisibilidade como norma, composto por um conjunto de variveis (econmica, poltica, social, tecnolgica etc) e povoado por um conjunto de atores que representam os diversos interesses em jogo. ele que
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Abell e Hammond (1979) destacam que o processo de planejamento raramente funciona e isto se deve no s a deficincias tcnicas, mas, sobretudo, a problemas decorrentes da natureza humana. 8
determina o grau de adequao do planejamento e das demais dimenses da arquitetura governamental (estrutura, gesto oramentria e financeira, pessoas e sistemas de informao). Portanto fundamental entender a sua dinmica de funcionamento para que se possam fazer escolhas adequadas. A experincia recente de planejamento governamental, tanto no nvel nacional como no internacional, vem apontando avanos importantes, embora algumas limitaes permaneam presentes. Os avanos esto mais associados melhoria da qualidade da formulao estratgica enquanto que as limitaes concentram-se em questes relativas implementao. A principal limitao est associada a uma questo cultural. A maior parte dos modelos de gesto, concebidos na era industrial, foi influenciada pelo pensamento mecanicista que tinha como premissa dominante a segmentao. Isto provocou uma srie de disfunes como: brechas entre planejamento e ao, rigidez na seqncia, excesso de tecnicismo e falta de integrao entre os instrumentos de gesto, especialmente planejamento e oramento. Segundo a viso tradicional (ainda bastante em voga) os ciclos de planejamento governamental obedeciam a uma lgica estritamente linear, organizado em etapas: planejamento, implementao e avaliao. Caricaturando, era como se o mundo fosse congelado num determinado instante do tempo e, sobre esta base, um grupo de iluminados construa um documento denominado plano-livro que continha diagnsticos setoriais e regionais e definies de objetivos globais desdobrados em programas, projetos e atividades com respectivos indicadores, metas e oramentos. Depois de algum tempo, religavam o mundo (que, naturalmente, no era mais o mesmo) e submetiam a esta outra realidade um plano construdo em circunstncias bastante diversas. O excesso de fragmentao chegou ao ponto de estabelecer barreiras funcionais entre as equipes: algumas pagas para pensar outras para fazer. Some-se a isto duas outras limitaes: determinismo ingnuo, imaginar que o futuro uma simples decorrncia do passado, desprezando as incertezas, o que induzia a uma certa presuno sobre a capacidade de via modelos de previso - dominar a ambigidade do ambiente externo; exames parciais de viabilidade, quase sempre limitados apenas uma dimenso a econmica olvidando anlises mais profundas relativas viabilidade poltica do plano. A reinveno do Planejamento Governamental requer que este seja pensado como um processo de construo do futuro que tem um lado tcnico e outro poltico. Ainda assim, isto no implica que o lado tcnico resulte em um produto tecnocrtico de uma elite de tcnicos ou rea de governo. Mas o lado poltico requer que o lder poltico, o executivo principal na qualidade de empreendedor, seja propositor e negociador de uma viso, buscando aliados na sua direo. Nesse sentido, fundamental que a viso exprima uma meta mobilizadora. O restante do planejamento, como chegar l. A propsito destaca Matus (1997), sobre as cinco condies para que as aes de governo sejam mais previsveis: alta capacidade de governo, bom desenho do aparato pblico projeto de governo compatvel com a capacidade pessoal e institucional de governo, contexto situacional coerente com o projeto de governo e boa sorte. O primeiro passo rumo ao novo planejamento a definio de opes estratgicas de desenvolvimento, o que envolve a adoo de posturas em relao s interdependncias com o contexto, a anlise prospectiva de cenrios (em busca de potencialidades e deteco de vulnerabilidades) e o estabelecimento de parcerias estratgicas.
O velho planejamento governamental, por razes de extremismos ideolgicos (Estado ou mercado) acabou ficando escravo do mtodo. A necessidade (auto) imposta de escolher entre normativo ou indicativo mostrou-se inadequada e acabou por torn-lo passivo, quando deveria ser proativo. O novo planejamento supe pluralidade de enfoques e diversidade metodolgica. No pode prescindir do Estado como elemento articulador e promotor do desenvolvimento, nem pode deixar de considerar os papis relevantes do mercado e do terceiro setor. O segundo passo a formulao de planos de desenvolvimento que exprimam determinao e flexibilidade, sendo um elemento programtico dinmico (formulao, implementao e avaliao contnuas) que se ajustam dinmica da realidade e no uma camisa de fora que nos distanciam dela. O plano no pode ser inimigo da improvisao; mas sim do domnio da improvisao. fundamental que os planos exprimam a viso e seus objetivos que indiquem a efetividade, o efeito desejado no ambiente, antes de especificar como gera-los. igualmente importante que os planos contemplem as mltiplas dimenses da realidade que se pretende alterar: economia, meio ambiente, sociedade, sem fortes vieses dominantes. Tambm essencial que se posicionem na perspectiva territorial, reconhecendo dinmicas micro, meso e macro regionais. essencial que sejam participativos e busquem ativar as capacidades dos atores envolvidos tanto para formul-lo quanto para implementa-lo. (Haddad, 2004) Por fim, a discusso sobre a introduo do novo planejamento introduz um novo paradigma o do pensamento estratgico - baseado no pressuposto de que, alm de deliberadas, as estratgias emergem do contexto situacional. Segundo Mintzberg (1992): no existe tal coisa como uma estratgia puramente deliberada ou uma estratgia puramente emergente. Nenhuma organizao nem mesmo aquelas comandadas por aqueles antigos generais gregos - tem conhecimento e experincia anterior suficiente para ignorar o aprendizado do percurso. E ningum - nem mesmo o oleiro solitrio - pode ser flexvel o suficiente para deixar tudo acontecer aleatoriamente, parar todos os controles. O artesanato requer controle da mesma forma que requer responsabilidade para com o material em mos. Por isso estratgias emergentes e deliberadas formam os extremos de um continuum no qual as estratgias que so geradas artesanalmente no mundo real podem ser encontradas. Algumas estratgias podem aproximar-se de ambos os extremos, mas a maioria cai em pontos intermedirios. O conceito de estratgia emergente abre a porta para o aprendizado estratgico, porque reconhece a capacidade da organizao para experimentar e cria um ambiente favorvel ao desenvolvimento da intuio e criatividade. Desta forma, mais do que planos, as organizaes precisam desenvolver a sua capacidade de pensar estrategicamente para aproveitar as oportunidades. Nesta perspectiva, a estratgia deixa de ser uma restrio (seguir burocraticamente o rito determinado pelo plano, visto como uma camisa de fora) e passa a funcionar como um instrumento do alinhamento entre pessoas, processos e arquiteturas organizacionais para a construo do futuro desejado. O Quadro 1 sintetiza de forma comparativa caractersticas do velho e do novo planejamento.
4. A construo do elo (1) entre resultados de programas e resultados de desenvolvimento

A construo do Elo 1 busca integrar programas e metas de desenvolvimento. Trata-se de um elo que busca assegurar a coerncia, convergncia e consistncia da formulao. Esta relao nem
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sempre est clara: a extenso na qual a realizao dos programas conduz de forma convergente e coerente ao alcance de macro metas de desenvolvimento (metas mobilizadoras, que, por definio devem servir como elementos de convergncia para os resultados intermedirios relativos a programas, projetos e aes estruturadas). A construo do elo 1 necessria para que a execuo de programas assegure a realizao da viso expressa em metas mobilizadoras. necessrio, neste sentido, que se clarifique a relao de causa e efeito (em outras palavras, a cadeia de valor agregado) entre resultados (outputs e outcomes) de programas e o conjunto (por definio, no muito extenso) de metas mobilizadoras que exprimem a viso. A Figura 2 ilustra a construo do Elo 1. Torna-se, portanto, necessrio, que se construa um modelo relacional, uma ponte que permita dois movimentos complementares: a) desenhar os programas ou ajustar seus resultados segundo uma simulao dos impactos ou contribuio balanceada destes na gerao de metas mobilizadoras; b) desenhar ou ajustar metas mobilizadoras segundo o potencial de gerao de resultados ou contribuio dos programas. Usualmente, a relao entre metas mobilizadoras e resultados de programas definida consoante um modelo relacional qualitativo baseado na metodologia da matriz lgica, segundo a qual os objetivos macro so derivados em objetivos micro e sucessivamente em aes. No obstante tratarse de metodologia qualitativa sujeita a inmeros problemas de interpretao de enunciados de objetivos (nem sempre definidos de forma objetiva), a principal limitao da matriz lgica sua unidirecionalidade hierarquica: a derivao do macro para o micro no permite o caminho contrrio (a agregao de nveis de microprogramao no garante macroresultados coerentes) e a derivao de nveis de programao (do macro para o micro) se faz em rvore (impedindo que um conjunto de resultados possa impactar de forma cruzada em outro conjunto de hierarquia superior). O ideal a construo de um modelo relacional quantitativo, a partir de um conjunto estruturado de variveis mensurveis, dependentes e independentes. As variveis so indicadores de resultados (outputs e outcomes) de programas e de metas mobilizadoras cuja relao pode ser deduzida, estatisticamente, mediante: a) tratamento multivariado (correlao mltipla e anlise fatorial), buscando-se simulaes de impactos de programas em metas mobilizadoras baseadas na associao de variveis; ou b) pela anlise de modelos de causalidade, mais especificamente por equaes estruturais, buscando-se simulaes de impactos de programas em metas mobilizadoras baseadas na relao causal de variveis. A alternativa b sempre melhor, embora dependa essencialmente da qualidade, abrangncia e atualidade dos dados inseridos no modelo, possivelmente a questo mais complexa para sua aplicao no mbito pblico. Em todo caso, esta tarefa comporta uma multiplicidade de limitaes metodolgicas: limitaes de indicadores (em mensurar resultados de programas ou metas mobilizadoras), diferentes temporalidades, fatores intervenientes e causas rivais etc.). Estas limitaes reduzem o potencial preditivo/simulatrio do modelo e aumentam sua margem de erro, mas, em contrapartida, representam, ainda assim, um expressivo ganho de objetivao face aos modelos qualitativos baseados em enunciados subjetivos. Na absoluta impossibilidade de se construir um modelo relacional quantitativo, h alternativas qualitativas que podem se revelar viveis, dentre as quais figuram a construo de mini projetos ou pontes parciais baseadas na presuno de relaes fortes entre variveis (relaes estas que podem estar diagramadas sob a forma de um mapa relacional, com destaque para as relaes fortes) e
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avaliaes peridicas (que permitam a averiguao de relaes fortes a partir de eventos passados). O resultado do elo 1 deve ser a definio de uma carteira de programas prioritrios cujos resultados estejam calibrados para o alcance das metas mobilizadoras de desenvolvimento de forma convergente. Tal resultado, obtido por meio de um modelo relacional quantitativo, usualmente requer duas rodadas de clculo relacional, podendo demandar aproximaes sucessivas: a) juzante da cadeia de valor (upstream) a partir da definio de quais devem ser os resultados dos programas para a gerao de metas de desenvolvimento prestabelecidas; e b) montante da cadeia de valor (downstream), a partir da definio de quais so os resultados de desenvolvimento possveis de serem alcanados a partir de um leque de resultados de programas prestabelecidos (presumivelmente no limite das restries operacionais e de recursos).
5. A construo do elo (2) entre programas e organizaes implementadoras

A construo do elo 2 se d pela integrao entre programas e organizaes cujo conjunto constitui, nesta perspectiva, sua plataforma implementadora. A construo do elo 2 implica em esforos de alinhamento entre programas e organizaes cujo propsito essencial orientar a arquitetura governamental, o conjunto de organizaes e recursos alocados, aos resultados prioritrios de governo. A dimenso do elo 2 fica patente a partir da construo de uma matriz de programas prioritriosorganizaes, que, conforme ilustrada na Figura 3, explicita os pontos de interrelao (em vermelho) entre programas e organizaes implementadoras. Fica claro que a unidade de gesto no deve ser nem o programa nem a organizao, mas o conjunto/rede de ns implementadores, que pode ser um conjunto unitrio de relativa baixa complexidade (programa com apenas um ponto de implementao ou organizaes que implementam apenas um programa, circulados em verde) ou um conjunto de mltiplos elementos de alta complexidade relativa (programas com multiplos pontos de implementao e organizaes que implementam multiplos programas, circulados em vermelho). A matriz de programas prioritrios-organizaes no esgota o universo de atuao das organizaes nem a totalidade de programas governamentais. Primeiro, no se limita s organizaes governamentais, podendo incluir relaes intergovernamentais (com organizaes de distintos entes federativos), com organismos internacionais e com parceiros privados (organizaes naogovernamentais, parcerias pblico-privado). Segundo, as organizaes possuem agendas paralelas vinculadas a outros programas (no prioritrios) e pblicos de interesse que clamam por ateno legtima. A Figura 4 busca delimitar o escopo de atuao do Governo Matricial. O conjunto de redes ou ns no mbito do Governo Matricial deve ser tratado tanto na perspectiva horizontal, quanto na vertical, fechando-se um circuito matricial (Figura 5) mediante duas formas essencialmente complementares de alinhamento para gerao de resultados: Alinhamento horizontal: alinhar os pontos de implementao (de distintas organizaes) no mbito de cada programa, definindo-se arranjos especficos de coordenao para que os resultados dos respectivos programas possam ser alcanados; Alinhamento vertical: alinhar as organizaes (suas agendas estratgicas e arranjos operacionais) com os resultados dos programas que as perpassam (dependendo de suas estruturas para produzirem seus resultados). 5.1. Alinhamento horizontal O alinhamento horizontal implica em alinhar as diversas organizaes que implementam um
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determinado programa. Trata-se de estabelecer, para cada programa, a rede de organizaes envolvidas na sua implementao. Poder haver, nesse sentido, redes de ns simples ou programas intrasetoriais que so implementados por uma s organizao. Mas tambm poder, e com maior freqncia, haver redes de ns complexos ou programas multissetoriais, implementados por duas ou mais organizaes, incluindo organizaes no-governamentais, outras esferas da federao e organismos internacionais. Promover o alinhamento horizontal de cada programa implica em definir arranjos de coordenao (que podem ser autocoordenao, rodzio, colegiado, superviso interna ou externa etc.), definindo seu plano de implementao e a contribuio de cada parte, escolhendo-se tambm os gerentes do programa ou coordenadores da rede de ns implementadores. A escolha do gerente do programa deve, por sua vez, se pautar pelo alinhamento entre perfis gerenciais pessoais e requeridos pelo arranjo peculiar. prefervel que o gerente de programa intrasetorial seja o prprio dirigente da organizao. J em relao aos programas multisetoriais, seu gerente ou coordenador da rede de organizaes deve depender do arranjo de coordenao adotado. A experincia internacional em gesto de programas de desenvolvimento sugere que a efetividade dos arranjos de coordenao depende de sua customizao a cada caso, no sendo, pois, recomendvel a adoo de arranjos-padro. (Brinkerhoff, 1996) A Figura 6 ilustra distintos arranjos de coordenao de redes de ns implementadores de programas. A alinhamento horizontal se consuma com a pactuao horizontal, a implantao de formas de pactuao de resultados entre Governo (contratante) e a rede de implementao de cada programa (contratado, representado pelo conjunto de organizaes implementadoras), representado pelo gerente do Programa, na qualidade de coordenador da rede de ns implementadores. Os resultados objeto da pactuao devem ser as prprias metas dos programas (presumivelmente alinhadas com as metas mobilizadoras) e o Governo deve assegurar os meios necessrios para seu alcance com tratamento diferenciado na alocao de recursos (no contingenciamento, limites e tetos oramentrios diferenciados, precedncia na alocao de fora de trabalho e recursos informacionais, flexibilidades gerenciais, principalmente em relao a compras e contratos etc.). O acompanhamento e avaliao da pactuao deve ser responsabilidade da Central de Resultados (que ser objeto do sexto tpico) e deve haver claros incentivos meritrios (reconhecimento ou censura pblica de gerentes de programas e equipes envolvidas) e pecunirios (bnus e remunerao varivel para gerentes de programas e equipes envolvidas) que reforcem o alcance das metas pactuadas por parte dos responsveis pela sua implementao. A Figura 7 busca ilustrar o alinhamento horizontal. Por outro lado, o alinhamento horizontal no proporciona apenas uma plataforma de implementao, mas tambm uma plataforma de formulao matricial de resultados de programas, na qual se estabelece uma das pontas do elo 1 (sendo as metas mobilizadoras muito mais uma definio central e as metas de programas uma definio de sua rede implementadora). 5.2. O alinhamento Vertical Realizar o alinhamento vertical integrar e ajustar as organizaes aos programas com os quais se relacionam. Vistas na perspectiva vertical, haver conjuntos de ns simples formados por organizaes uniprogramticas (envolvida com a implementao de apenas um programa) e conjuntos de ns complexos, formados em organizaes multiprogramticas (envolvidas com a implementao de dois ou mais programas, uni ou multissetoriais). O alinhamento vertical essencialmente uma tarefa de conciliao e convergncia de agendas, a partir da qual busca-se inserir na agenda da organizao sua contribuio com a gerao de resultados dos programas prioritrios com os quais de relaciona. A Figura 8 ilustra esta busca de convergncia entre as metas de programas (metas P) e as metas
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organizacionais (metas O). O alinhamento das agendas deve resultar, em alguma extenso, em perspectiva microorganizacional, no alinhamento do modelo de gesto das organizaes de tal forma a ajustar estratgias (a nova agenda, conciliada com os resultados dos programas que perpassam a organizao), estruturas, processos, perfil do quadro funcional e sistemas informacionais. Para tanto, a promoo do alinhamento vertical de cada organizao requer trs aes fundamentais: Planejamento estratgico: buscando alinhar as estratgias organizacionais aos resultados dos programas relacionados, hamonizando-os com outras demandas identificadas, ou inserindo na agenda estratgica das organizaes os resultados dos programas com os quais se relaciona. No deve haver dogmatismo metodolgico no mbito do que se denomina aqui planejamento estratgico, mas a utilizao de metodologias correntes dever proporcionar, minimamante, definies quanto identidade organizacional (anlise do ambiente externo, atores-chave e declaraes de misso) e agenda estratgica (viso, objetivos, indicadores e metas de desempenho), de tal modo que os compromissos com os resultados de programas sejam incorporados. Diagnstico Institucional: buscando avaliar a capacidade de contribuio efetiva para a implementao da nova estratgia alinhada. Alm de sistmico, porque parametrizado no planejamento estratgico, o diagnstico deve ser abrangente e buscar avaliar se os demais elementos do modelo de gesto esto compatveis e suportam a realizao da estratgia reformulada. Transformao gerencial: buscando desenvolver e implementar planos focados de melhoria da gesto para alinhar o modelo de gesto (podendo implicar em reviso de estruturas, processos, pessoas, sistemas informacionais etc.) s novas estratgias O diagnstico poder evidenciar diferentes condies organizacionais de implementao: organizaes tipo A, que esto prontas para contribuir na gerao de resultados dos programas com os quais se relacionam de forma relativamente harmnica com outras demandas. Estas podem seguir uma gesto autnoma e provavelmente incremental do plano de melhoria; organizaes tipo B, que requerem pequenos ajustes de modo a se habilitarem a contribuir de forma efetiva para gerao de resultados dos programas, implicando na necessidade de se pactuar metas de desenvolvimento institucional e se obter algum auxlio externo nesse sentido; e organizaes tipo C, que no possuem condies de contribuir para a gerao de resultados, podem ser, ao contrrio, um empecilho para seu alcance e ou no lograram conciliar suas agendas concorrentes. Essa situao requer interveno ou gerenciamento intensivo do plano de melhoria. O conjunto de diagnsticos poder ser um valioso insumo para a formulao de polticas abrangentes de gesto pblica, na medida em que poder modelar instrumentos, foco e incentivos especficos para a modernizao em perspectiva micro-organizacional. Analogamente ao alinhamento horizontal, a pactuao de resultados entre Governo (como contratante, por meio da central de resultados) e Organizaes (como contratadas, por meio de seus dirigentes) tambm a consagrao do alinhamento vertical. O resultados objeto da pactuao devem ser minimamente a contribuio ao alcance das metas dos programas que se relacionam com a
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organizao e outros resultados prioritrios vinculados a outras demandas identificadas. Tambm neste caso cabe ao Governo assegurar os meios necessrios ao cumprimento do pacto. O acompanhamento e avaliao cabem Central de Resultados mediante incentivos meritrios (reconhecimento ou censura pblica de dirigentes de organizaes) e pecunirios (bnus e remunerao varivel para dirigentes de organizaes e equipes envolvidas). 5.3. Outros alinhamentos Os elos 3, 4 e 5 relacionam organizaes e programas a recursos oramentrios e financeiros, pessoas e sistemas informacionais respectivamente. Estes so elos secundrios do elo 2 apenas no sentido de que devem se vincular aos ns programas-organizaes, mas sua desconsiderao impede o alcance de resultados porque no prov os meios devidos. No que concerne ao elo 3, a ligao de programas e organizaes a oramento, finanas e controle sugere seja baseada no n como unidade de alocao (unidade oramentria e unidade de gesto matricial da despesa), que deveria ter prerrogativas de garantia de recursos. Este tratamento permite inclusive um certo tratamento contratual do oramento, tendo os gerentes de programas como ordenadores de despesas e contratantes dos ns horizontais que perpassam mltiplas organizaes. O elo 4 a ligao de programas e organizaes a pessoas. Inclui-se, nesta dimenso do Governo matricial no apenas a capacitao gerencial intensiva e seletiva dos gerentes de programa e dirigentes de organizaes, mas formas flexveis de aproveitamento de pessoas e, principalmente, formas de gesto do desempenho, tais como avaliao de desempenho baseada em resultados, remunerao varivel por resultados, incentivos meritrios etc. O elo 5 liga programas e organizaes a tecnologias informacionais, essenciais para proporcionar no apenas a otimizao dos processos de trabalho, mas para garantir o monitoramento e avaliao de resultados, a transparncia das aes e a base de relacionamento sobre a qual os diversos ns se integaro. Como contrapartida dos elos 3, 4 e 5, necessrio que se busque alinhar as reas de suporte de Governo (oramento, finanas, controle, recursos humanos, compras, recursos logsticos, tecnologia da informao etc.), usualmente estruturadas sob a forma de sistemas centrais altamente normatizados, padronizados e centralizados, com a lgica matricial, no sentido de que estes devem buscar um tratamento diferenciado aos ns prioritrios.
6. A central de resultados e o controle matricial

A central de resultados do Governo , nesse sentido, um locus de contratao, acompanhamento e avaliao integrado nas perspectivas horizontal e vertical, no qual ocorre o gerenciamento intensivo de programas de forma integrada com gerenciamento intensivo de organizaes. A central de resultados dever proporcionar o controle matricial, a verificao abrangente, integrada e sistmica do alcance (e seu indicativo) dos resultados prioritrios e os recursos alocados para sua consecuoe, em funo disto, os devidos redirecionamentos (no sentido de ajustarem as aes ou se reprogramarem os resultados). A central de resultados uma espcie de sala de situao e central de planejamento do Governo, no apenas porque monitora, informa e (re)programa, mas porque, por estas razes, coordena e exerce um controle estratgico vital (no sentido de que deve estar atenta aos redirecionamentos necessrios, no ao registro passivo dos atos e fatos ou a simples anlises se convergem ou divergem dos resultados de governo).
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A metfora da sala de situao ou sala de guerra deixa claro que a central de resultados um instrumento essencial de deliberao, uma central de ao, a partir da qual decises corretivas, punitivas e compensatrias devem emanar com ciclos de feedbacks curtos. Seu foco no est na coleta e processamento da informao, mas na qualificao do julgamento e no encurtamento do tempo de reao [] Os determinantes da viabilidade econmica de uma sala de guerra so o volume de informaes e o tempo de resposta requerido. Os dois fatores considerados em conjunto. Setores [ou redes nodais] h em que se trabalha com grande quantidade de informaes, mas com tempo suficiente para reflexo antes da deciso. Em outros, o passo de deciso muito acelerado, mas as informaes necessrias ou so poucas ou j vm processadas. A combinao que justifica a montagem de uma sala articula os fatores volume mximo/tempo mnimo. (Thiry-Cherques & Costa, sd.) A central de resultados constitui os nervos e o crebro do Governo. Por esta razo, deve possuir inequvoca centralidade, estando muito prxima ao executivo principal. A Figura 9 ilustra o posicionamento da central de resultados. A central de resultados dever engendrar esquemas peculiares de acompanhamento e avaliao, embora estes devam estar preponderantemente ancorados nas pactuaes horizontais e verticais. Os arranjos de acompanhamento e avaliao devero dispor sobre ciclos e modalidades de acompanhamento e avaliao, podendo utilizar-se de colegiados para tal (comits de avaliao internos ou externos). Tambm vital a integrao entre a central de resultados e a comunicao social e os sistemas de controle interno e externo, essencialmente no que concerne ao controle do desempenho. A implementao de um sistema de gesto para resultados nos moldes do Governo Matricial poder proporcionar formas inovadoras de controle na medida em que proporcionar uma substancial melhoria e integrao do controle gerencial de resultados. Mas, fundamentalmente, no que concerne aos sistemas de controle interno e externo, em particular no que tange introduo do controle do desempenho nos processos de prestao de contas, o Governo Matricial poder proporcionar a superao de um sexto elo perdido, entre o controle gerencial de resultados baseado em programas e o controle de resultados baseado em organizaes. As implicaes desta integrao para efeito de controle interno e externo (um sistema de controle interno e externo matricial) podem ser bem diversas, dentre as quais destacam-se: Controle sistmico: contribuio ou desempenho de cada organizao para consecuo de programas transversais (um ou um conjunto deles no mbito de uma determinada poltica) e para a agenda governamental em geral; Controle integrado correlacionando meios (a partir de um modelo nodal de alocao de recursos) e resultados, o que proporcionar anlises e comparaes mais precisas e adequadas de custo-benefcio/efetividade; Controle em rede a partir do conjunto de ns, sejam dentro ou fora da Administrao (que utilizam recursos para promoo de resultados de polticas pblicas) que perpassam diversas organizaes; Redes de controle, a partir de diferentes instrumentos e modalidades de controle que se aplicam a um mesmo objeto (um n, um programa ou uma organizao) foco do controle; Finalmente, na qualidade de instncia de pactuao de resultados, uma funo essencial da central de resultados proporcionar condies para boas relaes contratuais em relao aos quatro elementos bsicos de uma relao contratual: metas, meios, controle e incentivos. (Martins, 2003b) O
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Quadro 2 apresenta uma caracterizao do que pode ser considerado boas e ms relaes contratuais.
7. Consideraes finais
Governana a palavra chave do governo matricial porque, em ltima anlise, o que se busca alavancar a capacidade do estado11 para o alcance de resultados de desenvolvimento, a partir da habilidade das organizaes de desempenhar suas tarefas de maneira eficaz, eficiente e sustentvel. (Asociacin Pro-Fundacin para las Ciencias Sociales, 2004) Lopes and Thoisohn (2004), ao enunciar diretrizes gerais de desenvolvimento de capacidades estatais, ressaltam, dentre outras, a necessidade de se identificar os pontos crticos dos processos governamentais e de se manter a presso sobre eles para que se desincumbam de suas responsabilidades. Nesse sentido, alm de capacitador, o governo matricial poder proporcionar um roteiro concreto para a capacitao estatal. Trata-se de uma clara aposta na racionalidade, buscando-se vincular meios a fins prestabelecidos, numa inequvoca demonstrao da mo visvel gerencial dos governos. Esta aposta se contrape vises renunciadoras segundo as quais a reduo das agendas (em torno de iniciativas reducionistas ou pouco desafiadoras) seria um dado da realidade crescentemente complexa e fragmentria, e constitui uma afirmao substantiva de que os governos democrticos necessitam cada vez mais um robusto comprometimento com resultados.
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Resenhas Biogrficas
Caio Marini graduado em Administrao pela FGV (1975) e Ps-graduado em Engenharia Industrial pela PUC RJ (1983). consultor em gesto pblica junto a entidades pblicas e privadas e organismos internacionais no Brasil e no exterior desde 1982, principalmente em temas relacionados gesto estratgica, desenvolvimento institucional, processos de transformao e inovao gerenciais, gesto de resultados e desenvolvimento gerencial; professor da Fundao Dom Cabral e professor-convidado da Fundao Getulio Vargas. Foi Diretor, Superintendente de negcios, Superintendente de Planejamento Estratgico, Superintendente de Gesto de Pessoas e Assessor da Diretoria do SERPRO Servio Federal de Processamento de Dados do Ministrio da Fazenda (1983/2002); Chefe da Assessoria Tcnica da Secretaria de Estado de Administrao e Patrimnio (1998); Diretor da Secretaria da Reforma do Estado do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (1995/1996); Professor da EIAP e EBAP/FGV (1978 a 1983). palestrante na rea de gesto pblica em eventos acadmicos e profissionais no Brasil e exterior e autor de publicaes sobre gesto estratgica, transformao do Estado e desenvolvimento gerencial. Email: caiomarini@fdc.org.br Humberto Martins graduado em Administrao pela UnB (1986), Mestre em Administrao Pblica pela EBAPE/FGV (1995) e Doutor em Administrao pela EBAPE/FGV (2003). Atualmente consultor em gesto pblica junto a entidades pblicas e privadas e organismos internacionais no Brasil e no exterior, principalmente em temas relacionados gesto para o desenvolvimento, desenvolvimento institucional, processos de transformao e inovao gerenciais, gesto de resultados e desenvolvimento gerencial; e professor da Fundao Getulio Vargas. Foi Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2003); Gerente e Diretor da Secretaria da Reforma do Estado do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1996 a 1998); Assessor da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (1993 a 1995); e Chefe de Gabinete da Presidncia, Gerente da Diviso de Planejamento e Controle e Diretor do Departamento EconmicoFinanceiro da Empresa Brasileira de Comunicaes SA RADIOBRAS (1990 a 1993). palestrante na rea de gesto pblica em eventos acadmicos e profissionais no Brasil e exterior e autor de publicaes sobre gesto estratgica, transformao do Estado e desenvolvimento gerencial. Email: hfmartins@uol.com.br. Homepage: http://hfmartins.sites.uol.com.br/
20
Figuras e Quadros
Figura 1. Governo Matricial: elos 0, 1 e 2.
O CONTEXTO CONTEMPORNEO Da sociedade industrial Para a sociedade do conhecimento
ELO ZERO
A REINVENO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL Do planejamento tradicional Para o novo planejamento governamental
ELO 1
ELO 2
(3, 4 etc) A ARQUITETURA GOVERNAMENTAL Da burocracia ortodoxa Para a Nova Gesto Pblica
A L I N H A M E N T O
Quadro 1. Caractersticas do velho e do novo planejamento.

O VELHO PLANEJAMENTO Segregao entre planejamento e execuo: quem pensa no executa, quem executa no pensa. O rgo de planejamento pensa, as demais unidades executam. Seqncia planejamento-implementao: primeiro se planeja, depois se executa e se avalia. Enfoque racional-formal: previsibilidade e durabilidade e rigidez dos objetivos. Endgeno: avaliaes internas sobre o contexto e seus atores. Baseado em planos: planejar fazer planos que devem ser seguidos. A Lei regula e estabelece os planos. A estratgia o resultado do plano. O NOVO PLANEJAMENTO Integrao planejamento-implementao: todos pensam e executam em diferentes propores. Todas as unidades planejam e executam. Planefazendo: monitoramento, formulao, ao e avaliao estratgicas so momentos lgicos concomitantes, no sequenciais. Enfoque oportunista-incremental: imprevisibilidade e volatilidade dos objetivos. Flexibilidade e abertura improvisao. Exgeno: vises e avaliaes de atores internos e externos.
Baseado em pensamento estratgico: as pessoas devem pensar estrategicamente. A liderana proporciona uma viso. A estratgia emerge da luta estratgica, lidando com as estratgias emergentes. Isolacionista e segregatrio: focado nos interesses de Pluralista e transacional: viso abrangente e comunicao alguns e negligncia de outros pblicos interessados. permanente com mltiplos pblicos de interesse. O desempenho baseado em aes: bom desempenho O desempenho baseado em resultados: alcance de padres cumprir os planos. desejveis de eficincia, eficcia e efetividade das polticas pblicas. Ocasional: realizado em intervalos regulares ou motivados Contnuo: motivado pela construo de um futuro desejvel. por crises. Reprodutivo: reproduz a ordem atual, refora o status quo. Generativo: promove inovao, construo de futuros desejveis/possveis em bases inovadoras.
21
Figura 2. Construo do Elo 1.
PROGRAMA 1 PROGRAMA 2
METAS MOBILIZADORAS DE DESENVOLVIMENTO
PROGRAMA 3 PROGRAMA 4 PROGRAMA n

Modelo Relacional
Figura 3. Matriz de programas prioritrios-organizaes.

Organizao A Organizao B Organizao N
ONG PPP
Programa 1
Programa 2
M E T A S
Programa 3
Programa 4
Programa n
22
Figura 4. Espao de atuao do Governo Matricial.

O R G A N IZ A E S G O V E R N A M E N T A IS P A R C E IR O S P B L IC O S E P R IV A D O S
S e c r e ta r ia AS e c r e ta r ia B S e c r e ta r ia CS e c r e ta r ia D e c r e ta r ia M S
P R O G R A M A S P R I O R I T R I O S
P ro g ra m a 1
P ro g ra m a 2
P ro g ra m a 3
E S P A O D O G O V E R N O M A T R IC IA L
P ro g ra m a 4
P ro g ra m a n
P ro g ra m a 1
O U T R O S P R O G R A M A S
P ro g ra m a 2
P ro g ra m a 3
P ro g ra m a 4
P ro g ra m a n
Figura 5. Alinhamento horizontal e alinhamento vertical.

ONG PPP
REDE DE NS NA HORIZONTAL
Programa 1
Programa 2
M E T A S
Programa 3
Programa 4
Programa n
23
Figura 6. Arranjos de coordenao de redes para implementao de programas.
superviso externa
superviso
auto-coordenao
rodzio
colegiado
Figura 7. Alinhamento horizontal.

ONG PPP
Programa 1
Programa 2
M E T A S
Programa 3
Programa 4
Programa n
24
Contratos de gesto
REDE DE NS NA HORIZONTAL
Alinhamento Horizontal
Figura 8. Alinhamento Vertical.

ONG PPP
Metas O
Programa 1
Metas O
Metas O
Metas O
Metas O
Metas P
Programa 2
M E T A S
Metas P
Programa 3
Metas P
Programa 4
Metas P
Programa n
Metas P
Alinhamento Vertical: planejamento estratgico e diagnstico institucional
Contratos de gesto
Figura 9. Posicionamento da Central de Resultados.
CENTRAL DE RESULTADOS
Organizao A
Liderana Executiva de Governo

Organizao B Organizao N
ONG PPP
Metas O
Metas O
Metas O
Metas O
Metas O
Programa 2
M E T A S
Metas P Metas P Metas P
Programa 3
Programa 4
Programa n
Metas P
Contratos de Gesto
.
25
Contratos de Gesto
Programa 1
Metas P
Quadro 2. Condies das experincias contratuais. (Martins, 2003b)

M E T A S Convergnci a Ao x Desempenho BOAS RELAES CONTRATUAIS O contratante sabe o que quer alcanar e o contrato espelha este posicionamento. As metas esto consistentes com os objetivos de polticas pblicas MS RELAES CONTRATUAIS O contratante no sabe o que quer alcanar e o contrato no espelha este posicionamento. A relao metas-resultados de poltica pblica no clara ou divergente H apenas metas de ao (ou metas de plano: coisas a fazer) com prazos e responsveis. Os indicadores so grau de implementao das aes previstas. A relao meios-metas no clara; no h um plano de ao que permita o dimensionamento de aes necessrias ao alcance das metas pactuadas. O alcance das metas pactuadas no implica em ganhos de produtividade/eficincia, eficcia e efetividade, mantm o padro de desempenho anterior. No h mnimas garantias de cumprimento do cronograma financeiro; rupturas no fluxo de recursos inviabilizam o alcance das metas forando frequentes reprogramaes H dificuldades para formao do quadro ideal de RH (prprios, terceirizrados etc.) e de instalaes apropriadas em funo de dificuldades de aquisio, contratao, cesso etc. No h ampliao significativa das flexibilidades gerenciais; prevalece a submisso s regras-padro da administrao pblica. A flexibilidade conferida no plenamente utilizada; h barreiras regulamentares, legais e culturais a sua plena utilizao. A relao contratante-contratado tutelar: a superviso segue um padro de subordinao baseado na atribuio de aes especficas e demandas paralelas ao pactuado. A instncia de acompanhamento tem um carter auditor e inquisitor; realiza um controle a posteriori em busca de razes e responsveis por metas descumpridas e procedimentos em desacordo. A representao do contratante em instncias colegiadas do contratado provoca interferncias nas decises executivas, apontando aes e questes operacionais. Preocupao predominante com a conformidade legal dos atos e procedimentos; preocupao secundria ou irrisria com os resultados. A metas e seu acompanhamento (relatrios, eventos, instrumentos, critrios etc.) no so divulgadas interna e/ou externamente. Os erros so encobertos ou ignorados e no geram aprendizado. Acertos so considerados mera obrigao.
H metas de desempenho, mediante indicadores que buscam mensurar de forma objetiva e abrangente o grau de eficincia, eficcia e efetividade dos processos organizacionais. Realismo A relao meios-metas clara; calculada em funo de um plano que permite o dimensionamento de aes necessrias ao alcance dos padres de desempenho estabelecidos. Desafio O alcance das metas requer aes de superao do padro de desempenho anterior, at porque haver presumivelmente melhores condies para tal. M Recursos A garantia de repasse dos recursos pactuados e/ou fontes alternativas de recursos EI Financeiros (comerciais ou fomento) assegura fluxo contnuo de recursos e garantem o alcance O das metas. S Patrimnio & H quadros e instalaes apropriadas; o processo de cesso de patrimnio e de RH pessoal rpido. Flexibilidade conferida Flexibilidade utilizada Relao com supervisor Instncia de acompanham ento Representa o no contratado Controle interno e externo Transparnci a e controle social Erros H significativa expanso das flexibilidades: regras diferenciadas de gesto que permitem o desenvolvimento de sistemas prprios de gesto. A flexibilidade conferida efetivamente utilizada e reflete-se nos sistemas de gesto promovendo maior agilidade nos processos de trabalho e no processo decisrio. A relao supervisor-contratado baseada na cobrana dos resultados pactuados no contrato. Realiza-se o acompanhamento indicativo do alcance das metas, apontando providncias ou redirecionamentos ex ante. A representao do contratante em instncias colegiadas do contratado, quando se aplica, cumpre uma funo de controle estratgico, definindo diretrizes e fiscalizando resultados. Preocupao preponderante com os resultados estabelecidos no contrato e com as condies de sucesso das relaes contratuais. A metas e seu acompanhamento (relatrios, eventos, instrumentos, critrios etc.) so divulgadas interna e externamente de tal modo que qualquer interessado possa saber o que e como est sendo avaliado. Os erros (irregularidades, mal desempenho ou desvio de conduta) geram punies (demisso ou afastamento de dirigentes, conselheiros ou membros de comits) e aprendizado. Acertos (desempenho pactuado, superao de metas, solues inovadoras, soluo de problemas etc.) so premiados com bnus, garantias e reconhecimento (imagem).
C O N T R O L E
I N C E Acertos N TI V O S
26

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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.

Excertos de Marini & Martins (2004). 1

1. A segunda gerao de reformas e a nova administrao para o desenvolvimento

2. O Governo Matricial e a busca dos elos perdidos da gesto para resultados

3. A reinveno do Planejamento Governamental

4. A construo do elo (1) entre resultados de programas e resultados de desenvolvimento

5. A construo do elo (2) entre programas e organizaes implementadoras

6. A central de resultados e o controle matricial

A REINVENO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL Do planejamento tradicional Para o novo planejamento governamental

Quadro 1. Caractersticas do velho e do novo planejamento.

Figura 2. Construo do Elo 1.

PROGRAMA 3 PROGRAMA 4 PROGRAMA n

Figura 3. Matriz de programas prioritrios-organizaes.

Figura 4. Espao de atuao do Governo Matricial.

Figura 5. Alinhamento horizontal e alinhamento vertical.

Figura 6. Arranjos de coordenao de redes para implementao de programas.

Figura 7. Alinhamento horizontal.

Figura 8. Alinhamento Vertical.

Alinhamento Vertical: planejamento estratgico e diagnstico institucional

Liderana Executiva de Governo

Metas P Metas P Metas P

Quadro 2. Condies das experincias contratuais. (Martins, 2003b)

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