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UMA ESCADA DA PARTICIPAO CIDAD


Sherry R. Arnstein
O acalorado debate pblico sobre participao cidad, controle cidado e mximo envolvimento dos pobres tem sido permeado por uma retrica exacerbante e eufemismos enganosos. Visando encorajar um dilogo mais objetivo, uma tipologia da participao cidad apresentada com base em exemplos de trs programas sociais do Governo Federal: o programa de renovao urbana, o programa de combate pobreza e o programa cidades-modelo. A tipologia, que se prope a ser provocativa, definida em termos de uma escada onde cada degrau corresponde amplitude do poder da populao em decidir sobre as aes e/ou o programa. A idia de participao cidad se assemelha um pouco a comer espinafre: em princpio ningum contra, pois afinal, faz bem sade. A participao dos governados no seu governo , em teoria, a pedra fundamental da democracia uma idia muito reverenciada que vigorosamente aplaudida por quase todos. Porm, o forte aplauso se reduz a leves palmas quando este princpio defendido pelos grupos dos sem-nada: negros, imigrantes mexicanos, porto-riquenhos, ndios, esquims e brancos pobres. E quando os sem-nada definem participao como a redistribuio do poder, o consenso americano acerca dos princpios fundamentais da nao explode em mltipla oposio direta com nuanas raciais, tnicas, ideolgicas e polticas. Tem havido muitos discursos, artigos e livros2 que exploram em detalhe quem so os sem-nada de nosso tempo. Tem havido muita documentao atual sobre o porqu dos semnada terem sido to profundamente insultados e se tornaram amargurados pela falta de poder para lidar com as profundas ineqidades e injustias que perpassam suas vidas diariamente. Mas tem havido muito pouca anlise do contedo dos controversos slogans utilizados atualmente: participao cidad ou mxima participao possvel. Em resumo: O que participao cidad e qual a sua relao com os imperativos sociais de nosso tempo?

PARTICIPAO CIDAD PODER CIDADO


Como esta questo tem sido o pomo de discrdia da poltica atual, a maioria das respostas tem sido propositalmente abrandada atravs de eufemismos incuos, como autoajuda ou envolvimento do cidado. Outras respostas tm sido decoradas com retrica enganosa do tipo controle absoluto, o que algo que ningum nem o presidente dos EUA tem ou pode ter. Entre eufemismos pacificadores e retrica exacerbada, at mesmo pesquisadores acadmicos tm tido dificuldade em acompanhar a controvrsia. Para o pblico que apenas acompanha as manchetes na mdia, este tema incompreensvel. Minha resposta pergunta central o que participao se resume constatao de que participao cidad constitui um sinnimo para poder cidado. Participao a redistribuio de poder que permite aos cidados sem-nada, atualmente excludos dos processos polticos e econmicos, a serem ativamente includos no futuro. Ela a estratgia pela qual os sem-nada se integram ao processo de deciso acerca de quais as informaes a serem divulgadas, quais os objetivos e quais as polticas pblicas que sero aprovadas, de que modo os recursos pblicos sero alocados, quais programas sero executados e quais benefcios, tais como terceirizao e contratao de servios, estaro disponveis. Resumindo, a participao constitui o meio pelo qual os sem-nada podem promover reformas sociais significativas que lhes permitam compartilhar dos benefcios da sociedade envolvente.

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RITUAL VAZIO VERSUS BENEFCIOS Existe uma diferena fundamental entre passar pelo ritual vazio da participao e dispor de poder real para influenciar os resultados do processo. Esta diferena foi resumida de forma brilhante em um pster impresso na ltima primavera por estudantes franceses para explicar as rebelies de estudantes e trabalhadores3. O pster explicita o ponto fundamental de que participao sem redistribuio de poder um processo vazio e frustrante para os grupos desprovidos de poder. A participao sem redistribuio de poder permite queles que tm poder de deciso argumentar que todos os lados foram ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A participao vazia mantm o status quo. Essencialmente, isso o que tem ocorrido nos mais de 1.000 projetos do Programa de Ao Comunitria, e o que provavelmente vai se repetir na maioria das 150 cidades integrantes do Programa de Cidades-Modelo. Figura 1 Pster

TIPOS DE PARTICIPAO E DE NO-PARTICIPAO Uma tipologia de oito nveis de participao pode auxiliar na anlise desta temtica confusa. Para efeito ilustrativo, os oito tipos de participao esto dispostos em forma de uma escada, onde cada degrau corresponde ao nvel de poder do cidado em decidir sobre os resultados4 (Veja Figura 2). Figura 2 Oito degraus da escada da participao cidad: 8 7 6 5 4 3 2 1 Controle cidado Delegao de Poder Parceria Pacificao Consulta Informao Terapia No-participao Manipulao Nveis de concesso mnima de poder Nveis de poder cidado

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Os primeiros degraus da escada so (1) Manipulao e (2) Terapia. Esses dois degraus descrevem nveis de no-participao que tm sido utilizados por alguns no lugar da genuna participao. Seu objetivo real no permitir a populao a participar nos processos de planejamento ou conduzir programas, mas permitir que os tomadores de deciso possam educar ou curar os participantes. Os degraus 3 e 4 avanam a nveis de concesso limitada de poder que permitem aos sem-nada ouvir e serem ouvidos: (3) Informao e (4) Consulta. Quando estes nveis so definidos pelos poderosos como o grau mximo de participao possvel, existe a possibilidade dos cidados realmente ouvirem e serem ouvidos. Mas nestes nveis, eles no tm o poder para assegurar que suas opinies sero aceitas por aqueles que detm o poder. Quando a participao est restrita a esses nveis, no h continuidade, no h msculos, ou seja, no h garantia de mudana do status quo. O degrau (5) Pacificao consiste simplesmente de um nvel superior desta concesso limitada de poder, pois permite aos sem-nada aconselhar os poderosos, mas retm na mo destes o direito de tomar a deciso final. Subindo a escada esto nveis de poder cidado com degraus crescentes de poder de deciso. Os cidados podem participar de uma (6) Parceria que lhes permita negociar de igual para igual com aqueles que tradicionalmente detm o poder. Nos degraus superiores, (7) Delegao de poder e (8) Controle cidado, o cidado sem-nada detm a maioria nos fruns de tomada de deciso, ou mesmo o completo poder gerencial. Obviamente, a escada com oito degraus constitui uma simplificao, mas ela ajuda a ilustrar a questo que tem passado desapercebida: que existem graus bastante diferentes de participao cidad. Conhecer esta graduao possibilita cortar os exageros retricos e entender tanto a crescente demanda por participao por parte dos sem-nada, como o leque completo de respostas confusas por parte dos poderosos. Embora a tipologia use exemplos de programas federais tais como o Programa de Renovao Urbana, o Programa de Combate Pobreza e o Programa de Cidades-Modelo, ela poderia ser tambm facilmente demonstrada na igreja, que atualmente enfrenta demandas dos padres e leigos pela maior distribuio de poder na busca de ampliao de suas funes; ou em faculdades e universidades, que em alguns casos se tornaram literalmente campos de batalha sobre a questo da participao estudantil nas instncias decisrias; ou nas escolas pblicas, nas prefeituras, ou nos departamentos de polcia (ou nas grandes empresas que provavelmente sero a prxima esfera de debate). Os temas bsicos so essencialmente os mesmos em todos os casos: os ningum destas arenas esto tentando se tornar algum com poder suficiente para tornar suas organizaes mais adequadas s suas opinies, aspiraes e demandas. LIMITAES DA TIPOLOGIA A escada contrape cidados sem poder com os poderosos para ressaltar as divises bsicas entre eles. Na verdade, nem os sem-nada nem os poderosos constituem blocos homegneos. Cada grupo engloba uma grande gama de pontos de vista diferentes, divergncias significativas, interesses encobertos que competem entre si e divises em subgrupos. A justificativa para utilizar tais abstraes simplistas consiste em que, na maioria dos casos, os sem-nada realmente percebem os poderosos como sendo um sistema monoltico, e os grupos poderosos realmente tendem a ver os sem-nada como uma massa daquelas pessoas, com pouca compreenso das diferenas de classe e casta existentes entre elas. Deve ser ressaltado que a tipologia no inclui uma anlise dos principais obstculos para se alcanar nveis genunos de participao. Estas barreiras esto dos dois lados desta cerca simplista. Do lado dos poderosos, elas incluem racismo, paternalismo e resistncia distribuio do poder. Do lado dos sem-nada, incluem a inadequao da infra-estrutura poltica e socioeconmica das comunidades pobres, o limitado acesso educao e informao, alm das dificuldades em organizar um grupo comunitrio representativo e legitimado face s desavenas pessoais, a alienao e a desconfiana mtua.

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Outra ressalva acerca dos oito degraus da escada: na vida real das pessoas e polticas pblicas, podem existir 150 degraus cuja distino entre si no seja to clara e pura conforme apresentado aqui. Alm disso, algumas das caractersticas usadas a seguir para ilustrar cada um dos oito tipos podem ser utilizadas para outros nveis. Por exemplo, a contratao de sem-nada em um programa pblico ou em um programa pblico ou em um conselho consultivo pode acontecer em qualquer um dos oito nveis, e pode representar tanto um caso de participao legtima como um caso de cooptao. Dependendo de sua motivao, os poderosos podem contratar pessoas pobres para coopt-las, para pacific-las ou para aproveitar melhor as habilidades e os conhecimentos especficos dos sem-nada5. Em conversas informais, alguns prefeitos se gabam de sua estratgia de contratar lideranas do movimento negro para mant-las ocupadas enquanto destroem sua reputao junto comunidade. CARACTERSTICAS E EXEMPLOS ILUSTRATIVOS no contexto do poder e da falta de poder que as caractersticas dos oito degraus so ilustradas a seguir com base em exemplos de nossos atuais programas sociais. 1. MANIPULAO Em nome da participao cidad, pessoas so convidadas a participarem de comits ou conselhos consultivos sem real poder de deciso com o propsito explcito de educ-las ou obter o seu apoio. Ao invs da genuna participao, este primeiro degrau da escada representa a distoro da participao em um instrumento de relaes pblicas dos grupos com poder de deciso. Esta forma ilusria de participao se tornou moda com o Programa de Renovao Urbana, quando as lideranas das comunidades foram convidadas pelos tcnicos das secretarias municipais de habitao para serem membros dos Comits Consultivos Populares (CCP). Outro objeto de manipulao foram os subcomits consultivos para grupos minoritrios, que em teoria deveriam proteger os direitos da populao negra neste programa. Na prtica, esses subcomits, tal qual os CPPs, funcionaram basicamente como papel timbrado, reunidos periodicamente para aprovar planos de urbanizao (que em anos recentes se tornaram conhecidos como planos de remoo de negros). Nas reunies dos Comits Consultivos Populares, eram os tcnicos do setor pblico que educavam, persuadiam e aconselhavam os cidados, e no o contrrio. As normas do programa de renovao urbana legitimaram o comportamento manipulador ao enfatizarem os conceitos de coleta de informao, relaes pblicas e apoio como sendo as funes explcitas dos comits6. Este estilo de no-participao vem sendo desde ento aplicado a outros programas que dizem respeito aos pobres. Exemplos podem ser vistos nas Agncias de Ao Comunitria (AACs), que criaram estruturas chamadas de conselhos de bairros ou grupo consultivo do bairro. Freqentemente, estes fruns no tm funo nem poder legitimado7. Os AACs os utilizam para provar que pessoas de base esto envolvidas no programa. Mas o programa provavelmente no foi discutido com o povo. Ou o programa pode ter sido apresentado de forma superficial em uma breve assemblia: Ns precisamos de suas assinaturas neste projeto de um centro comunitrio multiuso, que abrigar sob o mesmo teto mdicos da secretaria da sade, assistentes da assistncia social e especialistas do servio de empregos. Os signatrios do projeto no so informados que o centro multiuso, que custar US$ 2 milhes/ano, ir apenas realocar os moradores das longas filas dos outros centros para novas filas no novo centro. Ningum perguntado se um centro de tomada de deciso destes realmente necessrio no seu bairro. Ningum percebe que o empreiteiro da obra

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o cunhado do prefeito, ou que o novo diretor do centro ser o mesmo tcnico especialista em organizao comunitria de sempre, que j trabalhava nos escritrios da prefeitura. Aps assinarem seus nomes, as lideranas comunitrias orgulhosas de si mesmas penhoradamente divulgaro a boa nova de que eles participaram do processo de trazer um novo e maravilhoso centro comunitrio para o bairro, que ir oferecer servios de sade, de assistncia social e emprego to desesperadamente necessrios na comunidade. Apenas aps o corte da fita de inaugurao do centro que os membros do conselho consultivo de bairro percebem que eles no fizeram as perguntas importantes, e que eles no tiveram assessoria tcnica independente para analisar e entender todos os detalhes jurdicos do documento que assinaram. O novo centro, que abrir apenas em dias teis das 9 s 17 horas, acaba criando novos problemas. Agora os demais rgos pblicos situados na cidade no querem mais atend-los, a no ser eles tenham em mos um protocolo cor-de-rosa que prove que eles foram encaminhados pelo seu novo e reluzente centro comunitrio. Infelizmente, esta enganao no um exemplo raro. Ao contrrio, ela quase tpica daquilo que tem sido feito em nome da bonita retrica da participao das bases. Esta vergonha a causa central para a profunda exasperao e hostilidade dos sem-nada para com os poderosos. Uma ressalva esperanosa que, tendo sido to grosseiramente afrontados, alguns cidados aprenderam as regras do jogo e esto jogando eles mesmos. Com base neste conhecimento, estas pessoas esto exigindo nveis genunos de participao para garantir que os programas pblicos sejam relevantes para suas demandas e atendam s suas prioridades. 2. TERAPIA Em certos aspectos, a terapia grupal disfarada de participao popular deveria estar no degrau mais baixo da escada, pois ela tanto desonesta como arrogante. Seus administradores especialistas em psicologia, de assistentes sociais a psiquiatras partem do pressuposto que a falta de poder sinnimo de distrbios mentais. Com base neste pressuposto, sob o manto ilusrio de envolver os cidados no planejamento, os especialistas, na verdade, submetem as pessoas terapia grupal. O que torna esta forma de participao to ofensiva que as pessoas so envolvidas em muitas atividades, mas o foco est em cur-las de suas patologias, ao invs de mudar o racismo e a violncia que originaram suas patologias. Considere este exemplo que ocorreu na Pensilvnia h menos de um ano. Quando um pai levou seu beb gravemente enfermo para o pronto-socorro de um hospital local, um jovem mdico plantonista o orientou a levar a criana para casa e dar-lhe gua com acar. Naquela tarde, a criana morreu de pneumonia e desidratao. Mais tarde, o pai, transtornado, apresentou queixa ao conselho da Agncia de Ao Comunitria. Ao invs de iniciar uma auditoria no hospital para determinar quais as mudanas necessrias para prevenir fatalidades semelhantes no futuro, ou outras formas de mau atendimento de pacientes, o conselho convidou o pai a participar dos encontros (teraputicos) de pais sobre como cuidar de crianas, promovidos pela agncia e foi-lhe prometido que algum ligaria para o diretor do hospital para garantir que este fato no se repetisse. Exemplos menos dramticos, mas mais comuns, de terapia disfarada de participao cidad podem ser vistos em conjuntos de habitao popular, nos quais grupos de moradores so instrumentalizados para a realizao de campanhas de controle da violncia ou de limpeza do bairro. Os moradores so reunidos para que seja possvel ajudlos a ajustar seus valores e atitudes aos da sociedade. Seguindo estas regras bsicas, os moradores acabam no se ocupando de temas mais importantes, tais como: a remoo ilegal de invases; a segregao social no conjunto habitacional; ou as razes pelas quais durante o inverno o conserto de uma janela quebrada demora trs meses. A complexidade da concepo de distrbios mentais em nosso tempo pode ser presenciada nas experincias de estudantes ou ativistas de direitos sociais que enfrentam

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armas, chicotes e outras formas de terror no sul do pas. Eles precisaram da ajuda de psiquiatras com sensibilidade social para lidarem com seus medos e evitar criar paranias8. 3. INFORMAO Informar cidados de seus direitos, responsabilidades e opes pode ser o mais importante primeiro passo rumo legtima participao do cidado. Porm, muito freqentemente a nfase est na mo nica da informao dos tcnicos para o cidado -, sem que haja um canal de comunicao que permita o retorno, e menos ainda que haja poder de negociao. Sob estas condies, especialmente quando a informao divulgada apenas nos estgios finais do planejamento, as pessoas tm pouca possibilidade de influenciar o programa que foi definido para seu benefcio. Os principais instrumentos desta comunicao de mo nica so notcias na imprensa, panfletos, psters e pesquisas de opinio. Reunies tambm podem ser transformadas em veculo de comunicao de mo nica simplesmente pelo fato de se divulgar apenas informaes superficiais, desencorajando perguntas ou dando respostas evasivas. Recentemente, em uma reunio de planejamento comunitrio do Programa Cidades-Modelo no Municpio de Providence, no estado de Rhode Island, o tema em debate era parques infantis. Um grupo de representantes eleitos pela comunidade, a maioria dos quais participava de quatro a cinco reunies por semana, dedicou uma hora para discutir a localizao de seis novos parques infantis. O bairro metade branco e metade negro. Diversos representantes perceberam que quatro dos parques estavam previstos para a rea de populao branca e apenas dois para a rea da populao negra. O tcnico da prefeitura respondeu com uma longa explicao, altamente tcnica, acerca de custos por metro quadrado e terrenos disponveis. Ficou claro que a maioria dos moradores presentes no entendeu a explicao. E ficou evidente para os observadores da Organizao para Oportunidades Econmicas que existiam outras opes e que, considerando os recursos disponveis, uma distribuio mais eqitativa dos parques era possvel. Mas, intimidados pela futilidade, pelo linguajar jurdico e pelo prestgio do representante da prefeitura, os moradores aceitaram a informao e apoiaram a proposta de alocar quatro parques infantis na rea de populao branca. 4. CONSULTA Solicitar a opinio dos cidados, assim como inform-los, pode ser um passo legtimo rumo participao. Mas se a consulta no estiver integrada com outras formas de participao, este degrau da escada continua sendo uma vergonha na medida em que no oferece nenhuma garantia de que as preocupaes e idias dos cidados sero levadas em considerao. Os instrumentos mais utilizados para consultar a populao so pesquisas de opinio, assemblias de bairro e audincias pblicas. Quando os tomadores de deciso restringem as contribuies dos cidados apenas a este nvel, a participao permanece apenas um ritual de fachada. As pessoas so vistas basicamente como abstraes estatsticas e a participao medida pelo nmero de pessoas presentes nas reunies, quantos folhetos foram distribudos ou quantas pessoas foram entrevistadas. O que os cidados conseguem em todas estas atividades que elas participaram da participao. E o que os tomadores de deciso conseguem a evidncia de que eles cumpriram as normas de envolver aquelas pessoas. Pesquisas de opinio tm se tornado uma pedra fundamental de conteno de demandas em guetos urbanos. Os moradores esto cada vez mais insatisfeitos com a quantidade de vezes por semana que eles so entrevistados sobre seus problemas e suas esperanas. Como resumiu uma moradora: Nada acontece com aquelas malditas perguntas, com exceo do entrevistador que recebe US$ 3 por hora e que eu no consigo terminar de lavar a roupa naquele dia. Em certas comunidades, os moradores esto to irritados que eles esto exigindo uma taxa para responder s perguntas.

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Pesquisas de opinio no so indicadores muito vlidos da vontade da comunidade quando utilizados sem informaes adicionais dos moradores. Pesquisa aps pesquisa (pagas pelos fundos de combate pobreza) documentaram que donas-de-casa de lares pobres querem praas com parques infantis no seu bairro, onde as crianas possam brincar em segurana. Mas a maioria das mulheres respondeu ao questionrio sem saber quais seriam as alternativas. Elas partem do princpio de que se elas pedirem algo pequeno, elas talvez tenham a sorte de conseguir algo til para o bairro. Se as mes soubessem que uma das opes era receber um seguro de sade pago para a famlia, talvez elas no tivessem citado os parques infantis como uma das principais prioridades. Um caso clssico do abuso da consulta ocorreu na cidade de New Haven, no estado de Connecticut, onde uma assemblia de bairro foi realizada para consultar os cidados sobre o uso de fundos do Programa Cidades-Modelo. James V. Cunnigham, em um relatrio interno da Fundao Ford, descreve a multido como sendo basicamente hostil10. Membros da Associao de Pais exigiram saber quais os motivos pelos quais os moradores no participaram da definio prvia do projeto. O diretor da Agncia de Ao Comunitria explicou que aquela era apenas uma proposta para buscar recursos federais que assim que os fundos fossem liberados, os moradores seriam ativamente envolvidos no planejamento. Um observador externo que estava sentado no meio da assemblia descreveu o encontro da seguinte forma: Os diretores da agncia conduziram o evento como quiseram. Nenhum representante da comunidade coordenou o encontrou, ou sequer fez parte da mesa. O diretor explicou aos 300 moradores que esta assemblia era um exemplo de planejamento participativo. Para provar isto, tendo em vista a ampla insatisfao dos moradores, ele pediu que os presentes votassem em cada obra ou projeto. A votao foi da seguinte forma: Todos aqueles que forem a favor de um centro de sade, por favor levantem a mo... Agora, levantem a mo aqueles que forem contra. Foi mais ou menos como pedir que votassem a favor ou contra a gravidez. Foi uma combinao de profunda desconfiana que se originou nesta assemblia, e uma longa histria de participao de fachada, que levou os moradores de New Haven a exigir a partir de ento o controle sobre o programa em seu municpio. interessante que na cidade de Denver, ao contrrio, os tcnicos aprenderam que mesmo os mais bem intencionados entre eles s vezes no esto familiarizados com os problemas e as aspiraes dos pobres. O diretor tcnico do Programa Cidades-Modelo contou que os urbanistas da prefeitura deduziram que os moradores de um certo bairro, explorados pelos preos do comrcio local, precisavam urgentemente de capacitao em direitos do consumidor11. Os moradores, ao contrrio, enfatizaram que os comerciantes locais tinham um papel importante. Mesmo que os preos de sues produtos fossem mais altos, eles tambm concediam pequenos crditos, davam conselhos e freqentemente eram os nicos estabelecimentos que trocavam cheques da assistncia social. Com base nos resultados da consulta aos moradores, os tcnicos e os moradores concordaram em substituir o programa de capacitao em direitos do consumidor pela criao de uma instituio comunitria de crdito. 5. PACIFICAO a partir deste nvel que os cidados passam a ter certa influncia, mesmo que o acesso ao poder seja ainda limitado. Um exemplo de uma estratgia de pacificao consiste em colocar algumas poucas pessoas pobres confiveis no conselho da Agncia Municipal de Ao Comunitria, ou em colegiados semelhantes, como o Conselho de Educao, o Conselho de Segurana ou o Conselho de Habitao. Se essas pessoas escolhidas a dedo no tiverem sido legitimadas pela comunidade, e se a tradicional elite de poder mantiver a maioria dos assentos, os sem-nada podem facilmente perder as votaes e serem sobrepujados. Outro exemplo so os comits de planejamento e consulta do Programa CidadesModelo. Estes comits permitem aos cidados aconselhar e planejar indefinidamente, mas mantm nas mos dos tomadores de deciso o direito de decidir sobre a legitimidade e a

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viabilidade das sugestes apresentadas pelos cidados. O grau de pacificao dos cidados depende, claro, basicamente de dois fatores: a qualidade da assessoria tcnica independente que eles recebem para definir suas prioridades, e o grau de organizao da comunidade. No de se surpreender que o nvel de participao na grande maioria de projetos do Programa Cidades-Modelo esteja no degrau da pacificao, ou ainda mais abaixo. Os gestores do Ministrio de Habitao e Desenvolvimento Urbano (MHDU) estavam determinados a colocar o gnio do poder popular de volta na garrafa de onde ele se escapou (em algumas poucas cidades), a partir da regra da mxima participao possvel nos programas de combate pobreza. Por esta razo, o ministrio canalizou seu enfoque de rejuvenescimento fsico-social-econmico dos principais focos de pobreza urbana atravs das instncias municipais.O ministrio elaborou uma legislao que requer que todos recursos financeiros do Programa Cidades-Modelo sejam alocados atravs da cmara municipal para a Agncia Demonstrativa Municipal (ADM). Aps ser aprovada pelo Congresso, esta legislao conferiu s Cmaras o poder de deciso final sobre o planejamento e a programao financeira, impedindo qualquer relao direta entre os grupos comunitrios e o ministrio. O ministrio definiu que as ADMs articulassem fruns municipais, instncias deliberativas das polticas urbanas que incluem os poderosos locais com vistas elaborao de um amplo plano de desenvolvimento fsico e social de regenerao de reas urbanas no primeiro ano. O plano seria implementado numa fase posterior de cinco anos de durao. O ministrio, porm, no exigiu que cidados sem-nada fossem includos nos fruns municipais. As diretrizes do ministrio para a participao cidad apenas estipulavam que os cidados tivessem acesso direto ao processo de tomada de deciso. De modo coerente, as ADMs estruturaram seus conselhos deliberativos para que inclussem uma combinao entre representantes do corpo tcnico municipal; representantes de escolas; tcnicos dos setores de habitao, sade e assistncia social; representantes das secretarias municipais de trabalho e segurana pblica; alm de lideranas do setor empresarial. Algumas ADMs incluram moradores dos bairros do projeto. Muitos prefeitos interpretaram corretamente as diretrizes do ministrio para permitir o acesso ao processo de tomada de deciso como a porta de escape para relegar os cidados ao seu tradicional papel consultivo. Muitas ADMs criaram comits consultivos de moradores. Um nmero alarmante de ADMs criou conselhos deliberativos de cidados e comits deliberativos, uma nomenclatura totalmente inapropriada na medida em que estas instncias no decidem sobre as polticas pblicas e tm poder muito limitado. Praticamente todas as ADMs criaram cerca de uma dzia de conselhos ou grupos de trabalho setoriais: para sade, assistncia social, educao, habitao e trabalho. Na maioria dos casos, cidados sem-nada foram convidados a trabalhar nesses conselhos em conjunto com tcnicos do setor pblico. Outras ADMs, porm, criaram comits de tcnicos paralelamente a conselhos com membros das comunidades. Na maioria dos municpios do Programa Cidades-Modelo, um tempo infindvel foi gasto na formatao de complicados fruns, comits e conselhos para estruturar o processo de planejamento do primeiro ano. Mas os deveres e direitos dos diferentes elementos destas estruturas no foram claramente definidos e so ambguos. Tal ambigidade poder causar amplos conflitos ao final do primeiro ano de planejamento. Mais tardar neste momento, os cidados devero perceber que mais uma vez eles participaram exaustivamente, mas que eles no se beneficiaram alm do ponto que os poderosos haviam definido como limite para acalmar os nimos. Os resultados de um estudo interno do programa (realizado em meados de 1968 antes da segunda rodada de liberao de recursos para outros 75 projetos) foram publicados em um boletim do ministrio em dezembro de 196812. Apesar deste documento pblico utilizar uma linguagem bem mais suave e diplomtica, ele confirma a posio crtica j apresentada aqui sobre comits sem poder deliberativo e complexas estruturas com ambigidade de funes, adicionando outros resultados da pesquisa:

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1. A maioria das Agncias Municipais no negociou as condies da participao com os moradores. 2. Os cidados, com base em experincias negativas no passado com os grupos poderosos locais, se mostram extremamente desconfiados deste novo programa que promete ser panacia. Eles desconfiam legitimamente das intenes da administrao municipal. 3. A maioria das Agncias Municipais no est trabalhando com grupos comunitrios genuinamente representativos dos bairros selecionados e, portanto, responsveis perante os moradores. Como em muitos programas de combate pobreza, aquelas pessoas que esto envolvidas so mais representantes da classe trabalhadora ascendente. Assim, seu apoio aos planos das instncias municipais no reflete os pontos de vista dos desempregados, dos jovens, dos moradores mais militantes e do grupo dos pobres. 4. Os Moradores que estavam participando de trs a cinco reunies por semana no conheciam os seus direitos mnimos como conselheiros, suas responsabilidades estatutrias e as diversas alternativas de financiamento oferecidas pelo programa. Por exemplo, eles no sabiam que no precisam aceitar assistncia de tcnicos municipais nos quais eles no confiam. 5. A maior parte da assistncia tcnica prestada pelas Agncias Municipais e secretarias municipais de terceira qualidade, paternalista e condescendente. Os tcnicos das agncias no propem solues inovadoras, e reagiram burocraticamente quando os moradores pressionam por novas solues. Os interesses prprios da tradicional administrao municipal so o principal mesmo que encoberto motor de trabalho. 6. A maioria das Agncias Municipais no est engajada em um processo de planejamento amplo o suficiente para expor e lidar com as razes da pobreza urbana. Eles se envolveram em uma febre de reunies, desenvolveram uma estratgia que resultou em uma elaborao excessiva de projetos, cujo resultado acaba sendo uma lista de compras municipal, composta por programas tradicionais de obras e investimentos a serem implementados pelas tradicionais instncias pblicas, do modo tradicional que no passado deu origem aos guetos. 7. Os moradores no recebem informaes suficientes das Agncias Municipais que lhes permita avaliar os planos municipais, nem iniciar por conta prpria processos de planejamento tal como previsto originalmente pelo ministrio. Na melhor das hipteses, eles recebem informaes superficiais, no pior dos casos os moradores no chegam nem a receber cpias dos manuais de funcionamento do programa. 8. A maioria dos moradores no conhecia seu direito de ser reeembolsado por despesas decorrentes da participao no programa o pagamento da bab ou da creche das crianas, do transporte, e assim por diante. 9. A capacitao dos moradores, que deveria possibilitar-lhes o entendimento do labirinto da legislao urbana e o funcionamento dos programas federais/estaduais/municipais, foi um item que a maioria das Agncias Municipais nem considerou em seus planos de trabalho. Os resultados deste estudo originam uma nova interpretao pblica do enfoque utilizado pelo ministrio para a participao cidad. Apesar das diretrizes do programa no

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terem sido alteradas para a liberao da segunda rodada de financiamentos, o boletim tcnico com vinte e sete pginas distribudo pelo ministrio sobre a participao cidad enfatiza diversas vezes que as cidades dividem o poder com os moradores. Ele tambm estimula as Agncias Municipais a testarem a subcontratao de organizaes comunitrias, permitindo aos moradores contratar tcnicos de sua confiana. Uma avaliao mais recente, de fevereiro de 1969, foi elaborada pela empresa de consultoria OSTI, encarregada de oferecer assistncia tcnica e capacitao para moradores envolvidos com o Programa de Cidades-Modelo na regio nordeste do pas. O relatrio da OSTI confirma os resultados anteriores. Adicionalmente foi registrado que13: Praticamente em nenhuma estrutura do Cidades-Modelo a participao do cidado significa verdadeira distribuio de poder deliberativo, de tal forma que os cidados se vejam como parceiros neste programa... Em geral, os cidados consideram impossvel ter um impacto significativo sobre o amplo planejamento que est sendo feito. Na maioria dos casos, os urbanistas da nova Agncia Municipal e os tcnicos em planejamento das secretarias j existentes esto efetuando o verdadeiro planejamento, restando aos cidados a funo perifrica de controle e, no final, de aprovao do plano. Nos casos nos quais os cidados so diretamente responsveis pela elaborao dos planos, o tempo que lhes foi concedido e a assessoria tcnica independente que lhes acessvel no so adequados para possibilitar que produzam um plano que v alm dos tradicionais enfoques para os problemas que eles esto tentando resolver h muito tempo. Em geral, pouco ou nenhuma prioridade tem sido dada busca pelos meios de garantir a participao continuada dos cidados no estgio seguinte, a implementao. Na maioria dos casos, as tradicionais instncias pblicas so vistas como as implementadoras do programa Cidades-Modelo e poucos mecanismos foram desenvolvidos para encorajar mudana nas organizaes responsveis, ou mudana na forma de operacionalizao do programa por estas instncias, ou em garantir que os cidados tero algum tipo de influncia sobre as organizaes pblicas quando elas implementarem o programa... Em geral, est novamente sendo planejado para a populao. Na maioria dos casos, as principais decises do planejamento tm sido tomadas pelo corpo tcnico das Agncias Municipais e ratificadas de modo formalizado pelos conselhos consultivos. 6. PARCERIA Neste degrau da escada, h efetivamente um redistribuio de poder atravs da negociao entre cidados e tomadores de deciso. Ambos os lados concordam em compartilhar o planejamento e as responsabilidades de tomada de deciso atravs de estruturas, tais como conselhos paritrios, comits de planejamento e mecanismos de soluo de conflitos. Aps a definio de regras bsicas atravs de algum tipo de toma-l-d-c, elas no podem mais ser modificadas unilateralmente. A parceria funciona melhor se existir uma efetiva organizao popular na comunidade que mantm as lideranas responsveis em prestar contas de seus atos; quando a organizao comunitria dispe dos recursos financeiros necessrios para pagar s lideranas algum tipo de compensao pelo seu trabalho; e quando a organizao tem os recursos para contratar (e demitir) seus prprios tcnicos, advogados e agentes de desenvolvimento. Com estes ingredientes, os cidados tm uma capacidade real de influenciar os resultados do plano (pelo menos, enquanto ambas as partes acharem que vale a pena manter a parceria). Uma liderana comunitria descreveu esta situao como entrar na prefeitura com o chapu na cabea ao invs de carreg-lo na mo. No Programa de Cidades-Modelo apenas 15 cidades da primeira rodada de liberao de recursos para 75 cidades alcanaram alguma forma significativa de distribuio de poder decisrio com os moradores. E em todos os casos, o compartilhar de poder decisrio se deve s demandas de cidados raivosos e no s iniciativas do poder pblico14. Estas articulaes foram desencadeadas por cidados que j haviam se irritado com tentativas prvias de participao de fachada. Eles j estavam bravos e capacitados o suficiente para

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se recusarem a serem enganados novamente. Ameaaram se opor liberao do financiamento para o municpio, enviaram delegaes ao ministrio em Washington, usaram linguagem agressiva e as negociaes acabaram se dando num clima de suspeita e rancor. Na maioria dos casos onde o poder foi compartilhado, ele foi tomado pelos cidados, no concedido pela administrao municipal. No h nada de novo neste processo. Na medida em que aqueles que tm poder querem conserv-lo, historicamente o poder tem que ser conquistado pelos sem-poder antes que ele seja compartilhado com os tomadores de deciso. Uma parceria que funciona foi negociada pelos moradores do bairro pobre que integra o programa no municpio de Filadlfia. Como a maioria das demais prefeituras que apresentaram um projeto de financiamento ao programa, a de Filadlfia elaborou uma proposta com mais de 400 pginas e a mostrou de longe em uma assemblia convocada de ltima hora com as lideranas comunitrias. Quando as pessoas presentes foram solicitadas a aprovar a proposta, elas protestaram por no terem sido consultadas durante a elaborao do amplo documento. Uma liderana ameaou organizar protestos contra o projeto a no ser que a prefeitura concordasse em dar aos cidados um prazo de algumas semanas para uma reviso do documento e a apresentao de sugestes de mudana. Os tcnicos da prefeitura concordaram. No encontro seguinte, os moradores apresentaram aos tcnicos o esboo de um captulo referente participao dos cidados no projeto, que modificava as diretrizes de uma funo apenas consultiva dos moradores para um forte compartilhamento do poder deliberativo. A proposta que o municpio apresentou ao ministrio incluiu palavra por palavra o captulo elaborado pelos moradores. (Foi includa tambm uma nova Introduo preparada pelos moradores, que modificou a descrio do bairro de um diagnstico paternalista para uma anlise realista dos seus potenciais e limitaes). Conseqentemente, o comit deliberativo do programa em Filadlfia foi reestruturado permitindo que dos 11 conselheiros, cinco assentos fossem ocupados por representantes de organizaes comunitrias, e o comit foi renomeado como Conselho de rea. Esse conselho articulou com a Agncia Municipal Demonstrativa um contrato de mais de US$ 20.000/ms, que lhe permitiu fortalecer as organizaes comunitrias, pagar s lideranas US$ 7 por reunio pelos seus servios de planejamento e pagar os salrios de agentes comunitrios, urbanistas e outros tcnicos de assessoria aos moradores. O Conselho de rea tem o poder de propor iniciativas para a prefeitura, de participar dos planejamentos dos comits da Agncia Municipal e revisar os planos elaborados pelas secretarias municipais. Ele pode vetar planos apresentados pela Agncia para aprovao pela Cmara Municipal se estes no tiverem sido revisados anteriormente e eventuais divergncias terem sido negociadas com os representantes da comunidade. Representantes do Conselho de rea (que constitui uma federao de 16 associaes de moradores) podem participar de todas as reunies das equipes de trabalho, comits e subcomits da Agncia. Apesar da Cmara ter o poder final de veto sobre os planos (por legislao federal), o Conselho de rea acredita dispor de uma organizao comunitria de tal envergadura que lhe permite negociar com a Cmara qualquer objeo de ltima hora que o corpo tcnico possa apresentar. Exemplos so as propostas inovadoras do Conselho de rea para criao de um banco de financiamentos imobilirios populao de baixa renda, uma Agncia de Desenvolvimento Econmico e um programa-piloto de renda mnima para as 900 famlias mais pobres. 7. DELEGAO DE PODER As negociaes entre cidados e tcnicos do setor pblico tambm podem resultar em cidados assumindo poder deliberativo em um determinado plano ou programa. Exemplos so conselhos deliberativos do Programa Cidades-Modelo, que delegaram poder decisrio a instncias nas quais os cidados tm maioria dos votos e atribuies claramente definidas. Neste nvel da escada, estamos em um ponto no qual os cidados tm em mos as principais cartas do jogo para garantir que o programa atenda aos interesses da

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comunidade. Divergncias com os grupos poderosos podem ser resolvidas de forma negociada, sem a necessidade de se organizar presso. Uma posio dominante no processo de tomada de deciso foi alcanada pelos moradores em algumas poucas cidades do Programa Cidades-Modelo, tais como Cambridge no estado de Massachusetts, Dayton e Columbus no estado de Ohio, Mineapolis no estado de Minnesota, Saint Louis no estado do Missouri, Hartford e New Haven no estado de Connecticut, e Oakland no estado da Califrnia. No municpio de New Haven, os moradores do bairro Hill criaram uma organizao comunitria qual foi delegada a elaborao de todos os planos do Programa de CidadesModelo. A prefeitura, que recebeu um repasse a fundo perdido de US$ 117.000 do ministrio para as aes de planejamento, subcontratou a organizao comunitria por US$ 110.000 para que esta contratasse seus prprios tcnicos e consultores. A Corporao Comunitria do Bairro Hill ocupa 11 assentos dos 21 no conselho da Agncia Municipal Demonstrativa, o que lhe garante a maioria dos votos quando os seus planos so revisados pela Agncia. Outro modelo de delegao de poder consiste em formar grupos separados de cidados e tcnicos do setor pblico, estabelecendo que, no caso de divergncias que no possam ser resolvidas pela negociao, o grupo de cidados tem o poder de veto sobre o planejamento. Este um modelo particularmente interessante de coexistncia no caso de comunidades j excessivamente agressivas frente s aes da prefeitura para se integrarem a um conselho fruto de experincias passadas de esforo conjunto. Na medida em que todos os projetos do Programa Cidades-Modelo dependem da aprovao da Cmara antes que o ministrio libere os financiamentos, a Cmara detm o poder de veto final, mesmo nos casos nos quais os moradores detm maioria no conselho da Agncia Municipal. Na cidade de Richmond no estado da Califrnia, a Cmara concordou em aceitar que o conselho de moradores tivesse tambm o poder adicional de veto, mas os detalhes deste acordo so ambguos e ainda no foram testados na prtica. Diferentes arranjos de poder delegado esto surgindo tambm no Programa de Ao Comunitria, fruto das demandas dos moradores e das recentes diretrizes da Organizao para Oportunidades Econmicas, que estimula as Agncias Municipais a irem alm das necessidades mnimas para participao nos programas15. Em algumas cidades, as Agncias Municipais firmaram convnios com organizaes comunitrias para que estas planejem e/ou operem componentes do programa em seu bairro, como, por exemplo, um centro comunitrio multiuso ou um programa de recolocao de desempregados. Esses convnios normalmente incluem um oramento detalhado, previamente negociado, e especificaes tcnicas do programa. Alm disso, os convnios detalham claramente as funes que foram delegadas, por exemplo, definio das atividades; contratao e dispensa; subcontratao de obras. (Alguns destes convnios so to amplos que eles se parecem como modelos de controle pelos cidados). 8 . CONTROLE CIDADO Crescem as demandas pelo controle das escolas pela comunidade, o maior controle pelas comunidades negras e o controle popular sobre os bairros. Mesmo que ningum no pas tenha controle absoluto, muito importante no confundir a retrica com as intenes. A populao est simplesmente querendo um certo grau de poder (ou controle) que garanta que os moradores possam gerir um programa pblico ou uma organizao, assumindo a responsabilidade pela definio das aes e os aspectos gerenciais, sendo capaz de negociar as condies sob as quais externos podero introduzir mudanas. O modelo mais definido o de uma corporao comunitria que tenha acesso direto fonte de financiamento sem precisar de intermedirios. Um pequeno nmero destas corporaes j est produzindo bens ou servios pblicos. Diversas outras esto em fase inicial, e novos modelos de controle iro certamente surgir na medida em que os sem-nada pressionarem por um maior grau de autonomia em suas vidas.

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Mesmo que os graves conflitos pelo controle comunitrio das escolas da regio de Ocean Hill-Brownsville, na cidade de Nova York, tenham provocado o surgimento de forte medo entre a opinio pblica leitora de manchetes, algumas experincias menos conhecidas vm demonstrando que os sem-nada renem as condies necessrias para melhorar seu quinho assumindo a responsabilidade por planejar, operacionalizar e gerenciar um programa. Alguns esto inclusive provando que eles conseguem fazer isso tudo apenas com um outro brao, pois eles tm que usar o outro para enfrentar barreiras da oposio local desencadeadas pela divulgao em pblico da liberao dos recursos federais para um grupo comunitrio ou uma organizao composta totalmente de negros. A maioria destas pesquisas tem sido financiada atravs de fundos de pesquisa e para projetos-piloto da Organizao para Oportunidades Econmicas, em cooperao com outros rgos federais. Alguns exemplos: 1. Um financiamento a fundo perdido no valor de US$ 1,8 milho foi concedido Corporao Comunitria de Desenvolvimento Hough no municpio de Cleveland, para implementar programas de desenvolvimento econmico no gueto negro e desenvolver uma srie de empreendimentos econmicos, que vo desde um inovador projeto que combina shopping-center e habitao popular, at um projeto de aval creditcio para pequenas construtoras locais. Os associados e o conselho diretor da corporao sem fins lucrativos so formados por lideranas oriundas das principais organizaes comunitrias do bairro negro. 2. Cerca de US$ 1 milho (mais US$ 595.751 no segundo ano) foi liberado para a Associao de Agricultores Negros do Sudoeste do Alabama na cidade de Selma no estado do Alabama, para a montagem de uma cooperativa microrregional de comercializao agropecuria envolvendo dez municpios. Apesar das tentativas locais de intimidar os membros da cooperativa (o que inclui bloqueio nas estradas para impedir que os caminhes da cooperativa cheguem aos mercados), no primeiro ano a cooperativa ampliou o quadro social para 1.150 agricultores associados, que lucraram US$ 52.000 com a venda de seus novos produtos. O conselho diretor da cooperativa composto por dois agricultores negros de cada um dos dez municpios mais pobres da regio. 3. Cerca de US$ 600.000 (mais US$ 300.000 no segundo ano) foram liberados para a Corporao Comunitria de Albina e o Fundo Comunitrio de Investimentos de Albina, para criar um conjunto de empresas operadas e administradas pela comunidade negra do distrito de Albina. A fbrica de l e a metalrgica esto produzindo com lucro, e as empresas sero de propriedade dos funcionrios atravs de um plano de participao acionria administrado pelo fundo de investimentos. 4. Cerca de US$ 800.000 (mais US$ 400.000 no segundo ano) foram liberados para o Conselho Comunitrio do Harlem para demonstrar que a corporao comunitria de desenvolvimento capaz de catalisar e implementar um programa de desenvolvimento econmico baseado no amplo apoio e participao dos moradores. Apenas dezoito meses aps o incio do planejamento e negociao do programa, o conselho ir inaugurar em breve diversos empreendimentos, incluindo dois supermercados, um centro de manuteno de veculos (que ser parte de um programa de treinamento de mo-de-obra), uma agncia de financiamento direcionada para famlias com renda inferior a US$ 4.000/ano e uma empresa de processamento de dados. O conselho composto totalmente por moradores negros do bairro Harlem atualmente j est gerenciando uma fundio de metais reciclados. Apesar do fato de que diversos grupos de cidados (e seus prefeitos) usam a retrica do controle cidado, nenhum projeto do Programa Cidades-Modelo vai se enquadrar

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no conceito de controle cidado enquanto o poder final de aprovao e prestao de contas estiver nas mos da Cmara. Daniel P. Moynihan argumenta que as Cmaras Municipais representam as comunidades, mas Adam Walinsky exemplifica a falta de representatividade deste tipo de representao16: Quem controla atravs do processo representativo? Na rea do gueto negro de Bedford-Stuyvesant em New York vivem cerca de 450.000 pessoas uma populao equivalente populao total da cidade de Cincinati, e mais que a populao total de Vermont. Apesar disso, a rea conta com apenas uma escola de segundo grau, e 80% dos adolescentes abandonaram os estudos; a mortalidade infantil o dobro da mdia nacional; mais de 8.000 prdios so ocupados apenas por ratos, e mesmo assim a rea no recebeu um nico dlar dos fundos de renovao urbana durante os ltimos 15 anos de operao destes programas; apenas Deus sabe qual a taxa de desemprego da rea. claro que a rea de Bedford-Stuyvesant tem demandas especficas: mas estas sempre se perderam no meio dos oito milhes de habitantes da cidade. Na verdade, foi necessrio um processo judicial para que esta vasta rea tivesse em 1968, pela primeira vez, o direito de eleger um deputado prprio. Em que medida pode-se dizer que o sistema de democracia representativa falou por esta comunidade ao longo dos muitos anos de negligncia e decadncia? A argumentao de Walinsky a respeito de Bedford-Stuyvesant tem validade para todos os guetos negros de costa a costa do pas. , portanto, provvel que naqueles guetos nos quais os moradores tenham alcanado um razovel grau de poder decisrio no processo de planejamento do Programa Cidades-Modelo, os primeiros planos de trabalho iro prever a criao de algum tipo de novas organizaes comunitrias inteiramente gerenciadas pelos moradores com um oramento especfico para sua subcontratao. Se as regras bsicas desse programa forem entendidas e se os cidados compreenderem que, para alcanar um lugar prprio na sociedade, eles tm que se submeter a processos de negociao onde, de vez em quando, necessrio fazer concesses, este tipo de programa pode comear a mostrar como combater as corrosivas foras polticas e econmicas que atormentam os pobres. Nas cidades que tendem a se tornar majoritariamente negras pelo crescimento da populao, improvvel que surjam grupos bem organizados tal qual o Conselho de rea da cidade da Filadlfia, para demandar poderes para autogerir os bairros. mais provvel que nestas cidades o objetivo maior seja eleger polticos negros para a administrao municipal atravs de processo eleitoral. Em cidades que provavelmente permanecero majoritariamente brancas a longo prazo, mais provvel que surjam grupos bem organizados tal como o Conselho de rea da Filadlfia e exijam autonomia para a gesto dos bairros e proponham modelos separatistas descentralizados de servios pblicos para a segurana pblica, educao e sade. Muito ir depender da vontade dos governos municipais em aprovar gastos privilegiando reas pobres, revertendo as graves injustias do passado. Entre os argumentos contra o controle cidado, temos: ele promove o separatismo; cria uma balcanizao dos servios pblicos; mais caro e menos eficiente; estimula grupos minoritrios agressivos a serem to oportunistas e desrespeitosos com os sem-nada como seus antecessores brancos; incompatvel com o sistema de mrito e profissionalismo do servio pblico; e, ironicamente, pode se tornar um jogo de esconde-esconde onde os sem-

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nada assumem o controle mas no tm garantia de receber os recursos suficientes para terem sucesso em suas iniciativas17. Estes argumentos no deveriam ser simplesmente descartados. Mas tambm no podemos descartar facilmente os argumentos dos amargurados defensores do controle cidado todas as outras tentativas de acabar com a opresso dos pobres falharam!

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SHERRY R. ARNSTEIN Trabalhou como consultora snior em participao popular junto ao Ministrio da Habitao e desenvolvimento Urbano dos EUA; assessorou o Conselho Federal de Proteo ao Jovem em Situao de Risco; quando escreveu este artigo trabalhava como Diretora de Estudos Comunitrios do instituto no-governamental de pesquisa The Commons; foi Diretora Executiva da American Association of Colleges of Osteopathic Medicine; faleceu em 1997.
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Reimpresso sob permisso do Journal of the American Planning Association, no qual foi publicado sob o ttulo A ladder of citizen participation Vol. 35, N 4, p. 216-224, Julho de 1969. Traduzido por Markus Brose. Por exigncia dos editores do Journal, a traduo procura se manter o mais fiel possvel aos termos utilizados no original; assim, p.ex., citizen control foi traduzido por controle cidado, e no por autogesto, termo empregado na linguagem coloquial atualmente, e assim por diante. A literatura sobre pobreza, discriminao e seus efeitos sobre a populao extensa. Como uma introduo, as seguintes referncias podem ser teis: B. H. Bagdikian, in the Midst of Plenty: The Poor in America (Nova York: Beacon, 1964); Paul Jacobs, The Brutalizing of America, Dissente, XI (outono 1964), p. 423-428; Stokely Carmichael and Charles V. Hamilton, Black Power: The Politics of Liberation in America (New York, Random House, 1967); Eldridge Cleaver, Soul on Ice (New York: McGraw-Hill, 1968); L. J. Duhl, The Urban Condition: People and Policy in the Metropolis (New York: Basic Books, 1963); William H. Grier and P. M. Cobbs, Black Rage (New York: Basic Books, 1968); Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York: Macmillan, 1962); Peter Morris and Martin Rein, Dilemmas of Social Reform: Poverty and Community Action in the United States (New York: Atherton Press, 1967); Mollie Orshansky, Whos Who Among the Poor: A Demographic View of Poverty, Social Security Bulletin, XXVII (July 1965), p. 332; Richard T. Titmuss, Essays on the Welfare State (New Haven: Yale University Press, 1968).

O pster integra um conjunto de cerca de 350 psteres diferentes produzidos em maio ou junho de 1968 no Atlier Populaire, um centro grfico montado pelos estudantes da Escola de Belas Artes e Escola de Artes Decorativas da Sorbonne. Esta tipologia um aperfeioamento de uma verso mais simples que estabeleci anteriormente em maro de 1967 em um texto para discusso interna do Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano intitulado Retrica e realidade. A primeira verso da tipologia era constituda por oito tipos definidos com menos preciso e no sugeriam uma ordem ascendente: Informao, Consulta, Planejamento Conjunto, Negociao, Deciso, Delegao, Planejamento de Defesa dos Interesses da Comunidade e Controle Comunitrio. Para uma anlise das diferentes estratgias de contratao veja Edmund M. Burke, Citizen Participation Strategies, Journal of American Institute of Planners, XXXIV, N 5 (setembro 1968), p. 290-291. Ministrio de Habitao e Desenvolvimento Urbano, Workable Program for Community Improvement, Answers on Citizen Participation, Program Guide 7, February 1966, p. 1 a 6. David Austin, Study of Residents Participants in Twenty Community Action Agencies, CAP Grant 9499.
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Roberto Coles, Social Struggle and Weariness, Psychiatry, XXVII (November 1964), p. 305-315. Agradeo tambm a Daniel M. Fox da Universidade de Harvard algumas de suas concluses sobre terapia sendo utilizada para substituir a verdadeira participao.

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Veja Gordon Fellman, Neighborhood Protest of na Urban Highway. Journal of the American Institute of Planners, XXXV, N 2 (Maro 1969), p. 118-122. James V. Cunnigham, Residente Participation, unpublished report prepared for the Ford Foundation, Agosto 1967, p. 54
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Entrevista com Maxine Kurtz, diretor tcnico da AAC em Denver.

Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano, Citizen Participation in Model Cities, Technical Assistance Bulletin, N 3 (dezembro 1968). Organization for Social and Technical Innovation, Six-Month Progress Report to Office of Economic Opportunity, Region 1, February 1, 1969, p. 27/28 e 35.
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No municpio de Cambridge, estado de Massachusetts, a prefeitura props aos moradores compartilhar o poder deliberativo do programa e previu a necessidade de que por um certo perodo um grupo representativo de cidados deveria se engajar fortemente no processo de solucionar as dificuldades e ambigidades inerentes estrutura pblica. Por solicitao do prefeito, o ministrio permitiu cidade gastar recursos do programa por vrios meses em atividades de mobilizao e organizao comunitria. Durante este perodo tcnicos do gabinete do prefeito ajudaram moradores a esboarem uma legislao municipal que criou uma Agncia Municipal Demonstrativa, dirigida por um conselho composto por 16 moradores eleitos pela comunidade e 8 tcnicos nomeados pela prefeitura e pelo empresariado local. O conselho composto por maioria de moradores detm o poder de contratar e demitir pessoal, aprovar os planos, rever o oramento do programa e os contratos, deliberar sobre normas do programa e assim por diante. A lei, que foi aprovada por unanimidade na cmara, inclui uma clusula que todos os planos de investimento do programa Cidades-Modelo devem ser aprovadas por voto de maioria em assemblias de bairro ou consulta popular. Por exigncia da legislao federal, a aprovao final continua se dando pela cmara.

U.S. Office of Economic Opportunity, OEO Instruction: Participation of the Poor in the Planning, Conduct and Evaluation of Community Action Program (Washington, December 1968), p. 1-2.
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Adam Walinsky, Review of Maximum Possible Misunderstanding, por Daniel P. Moynihan, New York Times Book Review, February 2, 1969.

Para anlises acadmicas valiosas de alguns dos potenciais e limitantes de novos modelos de controle de bairros pelos moradores, veja Alan Altshuler, The Demand for Paticipation in Large American Cities, um texto no publicado preparado para o Urban Institute, dezembro 1968; e Hans B. C. Spiegel e Stephen D. Mittenthal Neighborhood Power and Control, Implications for Urban Planning, um relatrio preparado para o Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano, novembro de 1968. REFERNCIA BIBLIOGRFICA DE ONDE FOI TIRADO ESTE TEXTO: ARNSTEIN, Sherry R. Uma escada da participao cidad. Revista da Associao Brasileira para o Fortalecimento da Participao PARTICIPE, Porto Alegre/Santa Cruz do Sul, v. 2, n. 2, p. 4-13, jan. 2002.

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