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O Tribunal Penal Internacional:

de uma cultura de impunidade para uma cultura de responsabilidade
ENRIQUE RICARDO LEWANDOWSKI
O Tratado de Roma

que prev a criao do Tribunal Penal Internacional vinculado Organizao das Naes Unidas (ONU), foi aprovado em 17 de julho de 1998 por uma maioria de 120 votos a favor, 7 em contrrio (da China, Estados Unidos, Filipinas, ndia, Israel, Sri Lanka e Turquia) e 21 abstenes. No dia 11 de abril de 2002, o Tratado alcanou 66 ratificaes, ultrapassando o nmero de adeses exigido para sua entrada em vigor. O Brasil assinou o pacto em 12 de fevereiro de 2000, ratificando-o em 12 de junho de 2002, depois de aprovado pelo Congresso Nacional, tornando-se o 69 Estado a reconhecer a jurisdio do TPI (1). A nova Corte, sediada em Haia, na Holanda, ter competncia para julgar os chamados crimes contra a humanidade, assim como os crimes de guerra, de genocdio e de agresso. Sua criao constitui um avano importante, pois esta a primeira vez na histria das relaes entre Estados que se consegue obter o necessrio consenso para levar a julgamento, por uma corte internacional permanente, polticos, chefes militares e mesmo pessoas comuns pela prtica de delitos da mais alta gravidade, que at agora, salvo raras excees, tm ficado impunes, especialmente em razo do princpio da soberania.
TRATADO
DE

ROMA,

Soberania e jurisdio domstica

Por volta do fim da Idade Mdia, que os historiadores costumam fixar no ano de 1453, data da tomada de Constantinopla pelos turcos otomanos, surgiu na Europa o Estado Moderno. Essa nova entidade diferia das estruturas de poder que a antecederam pelo exerccio da soberania, que se desenvolveu no momento em que certos reis e prncipes, com o apoio da burguesia e de parte da aristocracia feudal, subtraram as competncias normativas dos vrios centros de poder existentes na Idade Mdia, eliminando, assim, a poliarquia que caracterizava a ordem poltica medieval. O Estado passou a constituir ento a summa potestas relativamente aos demais poderes que atuavam em seu territrio. Depois de adquirir a supremacia no mbito interno, o Estado livrou-se tambm das limitaes que os governantes medievais sofriam na conduo de suas relaes exteriores, representadas pelas ingerncias da Igreja Catlica e do

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Sacro Imprio Romano Germnico, que pretendiam deter a hegemonia decisria nos domnios espiritual e poltico, respectivamente. A soberania, pois, como manifestao do poder do Estado no plano externo, passou a ser sinnimo de independncia. A soberania estatal, assim considerada, levou introduo da denominada clusula de jurisdio domstica nos atos constitutivos das organizaes internacionais, a exemplo daquela consubstanciada no artigo 2, 7, da Carta da ONU, que consagra o princpio da no-interveno nos assuntos internos de seus membros (2), cuja observncia tem impedido uma represso mais eficaz aos atentados contra os direitos humanos cometidos por Estados ou algum em seu nome.

Irresponsabilidade dos governantes

At o trmino da Segunda Guerra Mundial, muito pouco se fez, no plano internacional, por absoluta falta de meios legais e institucionais, para coibir genocdios, massacres, assassinatos, torturas, mutilaes e outras ofensas graves aos direitos humanos praticados em grande escala, sobretudo porque prevalecia o entendimento de que os governantes, no exerccio da soberania estatal, eram juridicamente irresponsveis por seus atos. A idia da inimputabilidade dos governantes, embora profundamente arraigada na cultura poltica desde a mais remota antiguidade, somente tomou forma doutrinria com Maquiavel, em 1513, segundo o qual um prncipe, e especialmente um prncipe novo, no pode observar todas as coisas a que so obrigados os homens considerados bons, sendo freqentemente forado, para manter o governo, a agir contra a caridade, a f, a humanidade e a religio (3). Essa tese ganhou contornos jurdicos na obra de Bodin intitulada Os seis livros da Repblica, datada de 1576, que definia a soberania como um poder absoluto e perptuo do Estado (4). Hobbes, por sua vez, levou a extremos a teoria do poder ilimitado dos reis, sustentando, em seu Leviat, editado em 1651, que os homens alienaram seus direitos naturais ao soberano em troca da segurana, posto que antes da constituio do Estado viviam numa guerra de todos contra todos (5). Tais idias foram ainda aperfeioadas pelos defensores do direito divino dos reis, dentre os quais Bossuet, que acreditavam que os governantes eram representantes de Deus na Terra e, como tal, s a Ele deviam satisfao por seus atos (6). A partir da, a tese da irresponsabilidade dos governantes ganhou maior sofisticao com a raison dEtat de Richelieu e a Realpolitik de Bismarck, que davam como legtima qualquer ao praticada em nome dos superiores interesses do Estado (7). E tal doutrina durante sculos no sofreu maiores abalos, em que pesem as barbaridades cada vez maiores praticadas nas guerras declaradas e no-declaradas que eclodiram desde os albores da Idade Moderna at os dias atuais.

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De Nremberg a Haia
A tese da inimputabilidade dos governantes somente comeou a modificar-se depois da Primeira Guerra Mundial, em virtude da destruio sem precedentes causada pelo emprego das novas armas de extermnio em massa e diante das indizveis atrocidades praticadas pelas potncias beligerantes nos campos de batalha e fora deles, que levaram morte mais de 15 milhes de pessoas (8). Isso fora o massacre de cerca de um milho de armnios, pelos turcos, em 1915. Embora at essa poca jamais um governante, chefe militar ou mesmo simples soldado tenha sido responsabilizado por crimes cometidos em aes blicas, as potncias vencedores, capitaneadas por Lloyd George e David Clemenceau, respectivamente chefes de governo da Gr-Bretanha e da Frana, manifestaram a inteno de punir aqueles que praticaram atos ofensivos s leis da humanidade e s normas de conduta civilizada durante a guerra. O Tratado de Paz de Versalhes, de 1919, at chegou a incluir um dispositivo nesse sentido, pois os aliados pretendiam levar o imperador Guilherme II da Alemanha a julgamento (9). Mas a punio dos vencidos, como se sabe, resumiu-se a uma vultosa indenizao, jamais paga integralmente (10). Alguns esforos foram feitos nos anos seguintes celebrao do acordo de paz para a criao de uma corte criminal internacional, mas esbarraram na resistncia da comunidade diplomtica, ainda aferrada idia da irresponsabilidade dos agentes estatais. Esse apego a uma doutrina ultrapassada pela realidade dos fatos custou muito caro humanidade. Com efeito, as atrocidades cometidas na Segunda Guerra Mundial ultrapassaram os limites da barbrie, bastando assinalar que nela pereceram mais de 55 milhes de pessoas (11). Nesse contexto de horror, os vencedores empreenderam o primeiro passo concreto no sentido de punir aquilo que se passou a considerar crime contra a humanidade, conceito amplo que compreendia o assassinato em massa, a escravido, o genocdio e outros delitos correlatos, bem como o crime contra a paz, identificado com a guerra de agresso, considerados contrrios ao direito internacional (12). Para tanto, foram institudos os tribunais de Nremberg e de Tquio para julgar dirigentes polticos e militares das potncias derrotadas, que rejeitaram as escusas levantadas pelos acusados para escapar punio, como o cumprimento de ordens superiores, a prtica de atos de soberania e a tomada de medidas ditadas pela necessidade militar. Essa experincia, todavia, no teve o condo de intimidar os criminosos de guerra, que continuaram a agir livremente nos inmeros conflitos que tiveram lugar na segunda metade do sculo XX. A situao de absoluta impunidade perdurou at recentemente, quando a comunidade internacional decidiu intervir na ex-Iugoslvia, onde uma luta fratricida lanou srvios contra croatas e outras etnias, e em Ruanda, em cujo territrio extremistas hutus massacraram os rivais da nao tutsi. Foram ento criados dois tribunais ad hoc para aquelas reas, em 1993 e 1994, respectivamente, para fazer cessar e punir os gravssimos abusos

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cometidos em ambas as contendas. A atuao dessas cortes acabou produzindo um bnus adicional, sob a forma de um importante precedente, qual seja, o julgamento de pessoas que praticaram delitos em conflitos considerados de carter interno, que at ento no se enquadravam na legislao penal internacional (13). Na seqncia, resolveu-se instituir uma corte criminal permanente, para evitar a seletividade representada pela instituio de tribunais ad hoc, que dependem de deciso do Conselho de Segurana da ONU, no qual cinco potncias tm o poder de veto. Essa seletividade impediu, por exemplo, a investigao e a punio dos massacres perpetrados no Camboja, por Pol Pot, nos anos 1970, em que foram assassinadas mais de um milho de pessoas (14).

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A experincia do Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslvia, que levou ao banco dos rus o ex-presidente da Srvia, Slobodan Milosevic, acusado de genocdio, durante a Guerra da Bsnia, mostrou a necessidade da criao de uma Corte Criminal Permanente, junto ONU, para o julgamento de responsveis pela prtica de crimes contra a humanidade.

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Princpios fundamentais
A atuao do Tribunal Penal Internacional assenta-se sobre alguns princpios fundamentais, sendo talvez o mais importante o da complementariedade. De acordo com o mesmo, a Corte somente atua se o Estado que tem jurisdio sobre determinado caso no iniciou o devido processo ou, se o fez, agiu com o intuito de subtrair o acusado justia ou de mitigar-lhe a sano. Este postulado, primeira vista, parece chocar-se com os fins colimados no Tratado de Roma, mas justifica-se porque compete em primeiro lugar aos Estados o dever de reprimir os crimes capitulados no Estatuto do Tribunal, at para que a represso se faa de modo mais eficaz. A Corte, pois, atua apenas subsidiariamente, agindo sobretudo na hiptese em que ocorre a falncia das instituies nacionais (15). Outro o princpio da universalidade, pelo qual os Estados-partes colocam-se integralmente sob a jurisdio da Corte, no podendo subtrair de sua apreciao determinados casos ou situaes. O Estatuto contempla tambm o princpio da responsabilidade penal individual, segundo o qual o indivduo responde pessoalmente por seus atos, sem prejuzo da responsabilidade do Estado. O princpio da irrelevncia da funo oficial, por sua vez, permite que sejam responsabilizados chefes de Estado ou de governo, ministros, parlamentares e outras autoridades, sem qualquer privilgio ou imunidade. J o princpio da responsabilidade de comandantes e outros superiores exige que todos os chefes militares, mesmo que no estejam fisicamente presentes no local dos crimes, envidem todos os esforos ao seu alcance para evit-los, sob pena de neles ficarem implicados. Por fim, o princpio da imprescritibilidade, de acordo com o qual a ao criminosa jamais ter extinta a punibilidade pelo decurso do tempo, embora ningum possa ser julgado por delitos praticados antes da entrada em vigor do Tratado.

Os crimes em espcie
O Estatuto define o crime de genocdio como qualquer ato praticado com inteno de destruir total ou parcialmente grupo nacional, tnico, racial ou religioso, compreendendo: (1) matar membros do grupo; (2) causar leso grave integridade fsica ou mental de membros do grupo; (3) submeter intencionalmente o grupo a condies de existncia capaz de ocasionar-lhes a destruio fsica, total ou parcial; (4) adotar medidas destinadas a impedir nascimentos no seio do grupo; e (5) efetuar a transferncia forada de crianas do grupo para outro grupo. Os crimes contra humanidade, qualificados como qualquer ato praticado como parte de um ataque generalizado ou sistemtico contra uma populao civil e com conhecimento de tal ataque, incluem: (1) homicdio; (2) extermnio; (3) escravido; (4) deportao ou transferncia forada de populaes; (5) encarceramento ou privao grave da liberdade fsica em violao a normas fundamentais de direito internacional; (6) tortura; (7) estupro; (8) escravido sexual, prostituio compulsria, gravidez imposta, esterilizao forada ou outros abusos sexuais graves; (9) perseguio de um grupo ou coletividade com identidade
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prpria, por motivos polticos, raciais, nacionais, tnicos, culturais ou religiosos; (10) desaparecimento de pessoas; (11) apartheid; e (12) outras prticas que causem grande sofrimento ou atentem contra a integridade fsica ou sade mental das pessoas. So crimes de guerra os praticados em conflitos armados de ndole internacional ou no, em particular quando cometidos como parte de um plano ou poltica para comet-los em grande escala, abrangendo violaes graves das Convenes de Genebra de 1949 e demais leis e costumes aplicveis aos conflitos armados, especialmente: (1) homicdio doloso; (2) tortura e outros tratamentos desumanos; (3) ataque a civis e destruio injustificada de seus bens; (4) tomada de refns; (5) guerra sem quartel; (6) saques; (7) morte ou ferimento de adversrios que se renderam; (8) utilizao de veneno e de armas envenenadas; (9) manejo de gases asfixiantes ou armas txicas; (10) uso de armas, projteis, materiais ou mtodos que causem danos suprfluos ou sofrimentos desnecessrios; (11) emprego de escudos humanos; (12) morte de civis por inanio; (13) organizao de tribunais de exceo; e (14) recrutamento de crianas menores de 15 anos. O crime de agresso, depois de muita discusso, acabou sendo inserido no Estatuto, mas no foi definido, pelo que no pode ser aplicado, diante da exigncia de estrita tipificao das figuras delituosas que vigora no campo penal. Esse delito poder ser mais tarde includo na jurisdio do Tribunal, se for devidamente caracterizado por ocasio da reforma do Estatuto, que ocorrer dentro de sete anos depois de sua entrada em vigor. Dever, no entanto, amoldar-se Carta das Naes Unidas, que prev algumas hipteses de guerra justa, a exemplo da interveno para prevenir ou reprimir ameaas paz.

Composio da Corte
O Tribunal ser integrado por 18 juzes, no mnimo, que se distribuiro por trs Sees: a Seo de Questes Preliminares, incumbida de examinar a admissibilidade dos processos, a Seo de Primeira Instncia, que proferir os julgamentos, e a Seo de Apelaes, responsvel pela apreciao dos recursos. A escolha dos juzes caber Assemblia dos Estados-partes, recaindo sobre pessoas que gozem de elevada considerao moral, imparcialidade e integridade, e que possuam as condies exigidas para o exerccio das mais altas funes judicirias de seu pas, alm dominarem uma das lnguas oficiais da Corte (ingls, francs, espanhol, russo e rabe). Devem ainda apresentar: (1) reconhecida competncia em direito penal e processual penal, e tambm experincia como juiz, promotor ou advogado; ou, alternativamente, (2) reconhecida competncia no campo do direito internacional humanitrio e direito internacional dos direitos humanos, assim como experincia nas funes jurdicas relacionadas com o Tribunal. Na seleo dos magistrados, a Assemblia dever atentar para que exista equilbrio entre candidatos que apresentem uma dessas duas qualificaes. Exige-se tambm que estejam representados os principais sistemas jurdicos do mundo
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e que haja uma presena geogrfica eqitativa, assim como uma participao balanceada de homens e mulheres. A Promotoria integra a Corte como um rgo independente do Tribunal, sendo dirigida por um promotor-chefe, coadjuvado por mais um promotor adjunto, no mnimo, escolhidos pela Assemblia dos Estados-partes para um mandato de nove anos, dentre pessoas da mais alta idoneidade, experientes na tarefa da persecuo penal e que tambm dominem pelo menos uma das lnguas oficiais do Tribunal.

Mecnica processual
Esto sujeitos jurisdio do Tribunal os Estados-partes e os respectivos nacionais, assim como todos aqueles que se encontrem em seu territrio ou em navios e avies que estejam sob sua bandeira. Tambm se incluem entre os jurisdicionados da Corte os Estados que submeterem mesma algum caso especfico, ainda que no tenham aderido ao Tratado. O procedimento acusatrio pode iniciar-se por uma representao Promotoria, subscrita por algum Estado-parte ou pelo Conselho de Segurana da ONU, ao abrigo do Captulo VII da Carta das Naes Unidas, ou ainda por uma investigao aberta pelo prprio Parquet (16). O processo perante o Tribunal, todavia, somente comea se for admitido pela Seo de Questes Preliminares, vista de indcios suficientes de culpabilidade do acusado apresentados pela Promotoria. Essa Seo poder tambm ordenar a priso preventiva do acusado, para assegurar seu comparecimento em juzo, para que ele no obstrua a investigao, destruindo provas ou ameaando testemunhas, ou mesmo para impedir que prossiga cometendo crimes. Essa priso ser executada pelos Estados-partes ou por terceiros mediante os instrumentos de cooperao internacional.

Penas aplicveis
Uma vez considerado culpado, o ru estar sujeito s seguintes penas: (1) recluso pelo prazo no superior a trinta anos; (2) priso perptua, dependendo da gravidade do delito cometido e das circunstncias pessoais do acusado; (3) multa; e (4) confisco de bens procedentes direta ou indiretamente da prtica do crime. A pena ser cumprida em um dos Estados-partes e poder ser reduzida depois do cumprimento de um tero ou de 25 anos, no caso de priso perptua, atentando-se para a colaborao prestada pelo ru durante o julgamento. O Tribunal poder tambm fixar uma reparao s vtimas, sob a forma de reabilitao ou indenizao, que ser paga pelo ru ou por um Fundo Fiducirio, especialmente criado para esse fim, constitudo por bens confiscados e por contribuies dos Estados-partes.

Impunidade versus responsabilidade

Embora uma parcela considervel da populao mundial e grande parte do territrio do planeta tenham ficado fora da jurisdio do Tribunal, mais de dois

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teros dos Estados que integram a ONU subscreveram o Tratado de Roma, manifestando, assim, ainda que implicitamente, no caso daqueles que ainda no o ratificaram, a inteno de colaborar com a nova Corte. Nada impede, de resto, que aqueles que no aderiram ao acordo o faam num momento posterior ou submetam, desde logo, certos casos jurisdio do Tribunal, numa base ad hoc, como permite seu Estatuto. Seja como for, a relevncia histrica do Tratado no pode ser subestimada, pois a mera existncia do Tribunal, como anotou Flvia Piovesan, em artigo recentemente publicado, ter o condo de limitar o darwinismo no campo das relaes internacionais, onde prevalece a lei dos Estados mais fortes em face das naes mais dbeis (17). Mas a maior contribuio que a nova Corte poder dar para consolidar a paz, a segurana e o respeito aos direitos humanos no mundo ser fazer com que ele transite de uma cultura de impunidade para uma cultura de responsabilidade (18). Notas
1 Segundo o art. 49, I, da Constituio Federal, compete ao Congresso Nacional resol-

ver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional.
2 Sobre a soberania dos Estados nas organizaes internacionais, veja Nestor Pedro

Sags. El Estado soberano en el Pacto de la Sociedad de Las Naciones y en la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas (Buenos Aires: Asociacin Argentina de Ex Becarios, 1976).
3 Cf. Nicol Machiavelli. Il Principe e pagine di altre opere (Padova: Cedam, 1940), p.

120.
4 Cf. Jean Bodin. Les six livres de la Rpublique (Darmstadt: Scientia Aalen, 1961) [Fac-

smile da edio francesa de 1583, Liv. I, Chap.VIII, p. 122.]

5 Cf. Thomas Hobbes. Leviathan: or the matter, forme, and power of a Commonwealth

ecclesiasticall and civil (Londres: Collier, MacMillan, s.d.), p. 132.

6 Cf. Jacques-Benigne Bossuet, Politics drawn from the very words of Holy Scripture

(Cambridge: Cambridge University Press, 1999), pp. 81/101.

7 Sobre a matria, veja Srgio Pistone; Razo de Estado em Norberto Bobbio et alii.

Dicionrio de poltica, vol. 2 (Braslia: UNB, 1991).

8 Sobre os armamentos e o morticnio da Primeira Guerra Mundial, consulte John

Keegan. Uma histria da Guerra (So Paulo: Companhia das Letras, 1995), pp. 37077.
9 Cf. A. W. Palmer. Treaty of Versailles, A dictionary of modern history: 1789-1945,

(Harmonsdworth: Penguin, 1975). Lembra-se que o Imperador Guilherme II obteve asilo na Holanda, que se recusou a extradit-lo para julgamento.
10 Sobre as clusulas do tratado, veja R.R. Palmer e Joel Colton. A history of the modern

world, 7 edio (Nova York: Mc-Graw Hill, 1992), pp. 723-27.

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11 Cf. William Woodruff. A concise history of the modern world: 1500 to the present

(Houndmills: Macmillan, 1992), p. 141.

12 Cf. Louis Henkin et alii. International law: cases and materials (St. Paul: West

Publishing, 1980), pp. 906-7.

13 Sobre o tema, veja Ian D. Seiderman. Hierarchy in international law: the human

rights dimension (Anturpia: Intersentia, 2001), pp. 23-5.

14 Cf. Peter Calvoressi. World politics since 1945, 7 edio (Londres: Longman, 1996),

p. 528. 15 Cf. Francisco Rezek, Tribunal Penal Internacional: Princpio da Complementariedade e Soberania em Revista do Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, n 11 (Braslia: agosto de 2000).
16 Veja em Morten Bergsmo. O Regime Jurisdicional da Corte Criminal Internacio-

nal em Fauzi Hassan Choukr e Hai Ambos (orgs.) Tribunal Penal Internacional (So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000), uma explicao da participao do CSN no processo, o qual observa que natural que o Conselho de Segurana, como rgo primrio com responsabilidade pela manuteno da paz e da segurana internacionais, esteja apto para provocar situaes junto CIC, como consignado no Estatuto de Roma.
17 A fora do direito versus o direito da fora, Folha de So Paulo, 2 de maio de 2002. 18 From a Culture of Impunity to Culture of Accountability: ttulo de uma confern-

cia acerca do tema realizada em Utrecht, na Holanda, sob os auspcios da ONU, de 26 a 28 de novembro de 2001. Bibliografia BERGSMO, Morten. O Regime Jurisdicional da Corte Criminal Internacional em Fauzi Hassan Choukr e Hai Ambos (orgs.) Tribunal Penal Internacional (So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000). BODIN, Jean. Les six livres de la Rpublique (Darmstadt: Scientia Aalen, 1961) [Facsmile da edio francesa de 1583]. BOSSUET, Jacques-Benigne Bossuet. Politics drawn from the very words of Holy Scripture (Cambridge: Cambridge University Press, 1999). CALVORESSI, Peter. World politics since 1945, 7 edio (Londres: Longman, 1996). HENKIN, Louis et alii. International law: cases and materials (St. Paul: West Publishing, 1980). HOBBES, Thomas. Leviathan: or the matter, forme, and power of a Commonwealth ecclesiasticall and Civil (Londres: Collier, MacMillan, s.d.). KEEGAN, John. Uma histria da Guerra (So Paulo: Companhia das Letras, 1995). MACHIAVELLI, Nicol. Il Principe e pagine de altre opere (Pdua: Cedam, 1940). PISTONE, Srgio. Razo de Estado em Norberto Bobbio et alii. Dicionrio de poltica, vol. 2 (Braslia: UNB, 1991).

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PALMER, A . W. Treaty of Versailles em A dictionary of modern history: 1789-1945 (Harmonsdworth: Penguin, 1975). PALMER R.R. e Joel Colton. A history of the modern world, 7 edio (Nova York: McGraw Hill, 1992). PIOVESAN, Flvia. A Fora do Direito versus o Direito da Fora, Folha de So Paulo, 2 de maio de 2002. RESEK, Francisco. Tribunal Penal Internacional: Princpio da Complementariedade e Soberania, Revista do Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, n 11 (Braslia: agosto de 2000). SAGS, Nestor Pedro Sags. El estado soberano en el pacto de la Sociedad de las Naciones y en la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas (Buenos Aires: Asociacin Argentina de Ex Becarios, 1976). SEIDERMAN, Ian D. Hierarchy in international law: the human rights dimension (Anturpia: Intersentia, 2001). WOODRUFF, William. A concise history of the modern world: 1500 to the present (Houndmills: Macmillan, 1992).

Enrique Ricardo Lewandowski desembargador do Tribunal de Justia de So Paulo e professor da Faculdade de Direito da USP. Conferncia do Ms do Instituto de Estudos Avanados da USP feita pelo autor em 4 de junho de 2002.

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