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Ministrio da Previdncia Social Secretaria de Polticas de Previdncia Social

As reformas de previdncia na Amrica Latina e seus impactos nos princpios de seguridade social

Carmelo Mesa-Lago

Coleo Previdncia Social Volume 23

2007 Ministrio da Previdncia Social Presidente da Repblica: Luiz Incio Lula da Silva Ministro da Previdncia Social: Nelson Machado Secretrio Executivo: Carlos Eduardo Gabas Secretrio de Polticas de Previdncia Social: Helmut Schwarzer Diretor do Depto. do Regime Geral de Previdncia Social: Joo Donadon Diretor do Depto. dos Reg. de Prev. no Servio Pblico: Delbio Gomes Pereira da Silva Coordenador-Geral de Estudos Previdencirios: Rafael Liberal Ferreira de Santana

A Coleo Previdncia Social uma publicao do Ministrio da Previdncia Social, de responsabilidade da Secretaria de Polticas de Previdncia Social e organizada pela Coordenao-Geral de Estudos Previdencirios. Edio e Distribuio: Ministrio da Previdncia Social Secretaria de Polticas de Previdncia Social Esplanada dos Ministrios, Bloco F 70059-900 Braslia-DF Tel.: (61) 3433-5690/5264 Fax: (61) 3433-5195/5045 Tambm disponvel no endereo: www.previdencia.gov.br Tiragem: 4.000 exemplares Impresso no Brasil / Printed in Brazil Coronrio Editora Grca Ltda. As opinies e propostas porventura contidas nesta publicao so de responsabilidade do(s) autor(es), no reetindo, necessariamente, o ponto de vista do Ministrio da Previdncia Social. permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte.

Mesa-Lago, Carmelo. As reformas de previdncia na Amrica Latina e seus impactos nos princpios de seguridade social. / Carmelo Mesa-Lago; traduo da Secretaria de Polticas de Previdncia Social. - Braslia: Ministrio da Previdncia Social, 2006. XVII, 189p. (Coleo Previdncia Social. Srie tradues; v. 23) Traduo de: Las reformas de pensiones en la Amrica Latina y su impacto en los principios de la seguridad social, 2004. Publicado originalmente pela CEPAL, srie Financiamiento del Desarrollo, vol. 144, Santiago del Chile, marzo de 2004. ISBN 85-88219-31-x 978-85-88219-31-1 1. Previdncia Social Seguridade Social. 2. Reforma da Previdncia, Experincia internacional Amrica Latina. I. Brasil. Ministrio da Previdncia Social. Secretaria de Polticas de Previdncia Social. II. Ttulo. III. Srie.

Sumrio
Resumo .............................................................................................................................13 Introduo ........................................................................................................................15 I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina .......................................................................................................17

A. Universalidade da cobertura............................................................................20 1. Evoluo do princpio .............................................................................20 2. Vigncia na Amrica Latina ....................................................................21 B. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento .................................23 1. Evoluo do princpio .............................................................................23 2. Vigncia na Amrica Latina ....................................................................24 C. Solidariedade e redistribuio de renda .........................................................26 1. Evoluo do princpio .............................................................................26 2. Vigncia na Amrica Latina ....................................................................27 D. Abrangncia e sucincia das prestaes ....................................................................28 1. Evoluo do princpio .............................................................................28 2. Vigncia na Amrica Latina ....................................................................29 E. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao na gesto ..................................................................................................................30 1. Evoluo do princpio .............................................................................30 2. Vigncia na Amrica Latina ....................................................................31 F. Sustentabilidade nanceira ..............................................................................33 1. Evoluo do princpio .............................................................................33 2. Vigncia na Amrica Latina ....................................................................35 G. Resumo: vigncia dos princpios na regio antes da reforma ....................36
II. As reformas de previdncia e a modicao dos princpios da seguridade social ..................................................................................................39

A. As reformas de previdncia ............................................................................39 1. Reformas estruturais ................................................................................41 2. Reformas paramtricas ou ausncia de reformas ................................42 B. Modicaes nos princpios convencionais e novos princpios................43 1. Universalidade da cobertura ...................................................................44 2. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento .........................44 3. Solidariedade e redistribuio de renda.................................................44 4. Abrangncia e sucincia das prestaes .............................................45 5. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao na gesto..........................................................................................................45 6. Sustentabilidade nanceira ......................................................................46

7. 8.

Promoo da poupana nacional e o mercado de capitais ................46 Imunidade ingerncia estatal e poltica ..............................................46

III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social ..................................................................................................49

A. Pases com reformas estruturais .....................................................................49 1. Universalidade da cobertura ...................................................................49 a. Cobertura geral da fora de trabalho pelo sistema contributivo .......................................................................................50 b. Cobertura de autnomos e outros grupos difceis de incorporar ..........................................................................................53 c. Proteo assistencial dos no-segurados e impacto na pobreza ..............................................................................................57 d. Cobertura da populao idosa .......................................................58 2. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento .........................60 a. Normalizao das condies de acesso e manuteno dos programas separados .......................................................................60 b. Iniqidade de gnero .......................................................................63 3. Solidariedade e redistribuio de renda.................................................66 a. Tratamento das contribuies ........................................................66 b. Efeitos redistributivos das reformas .............................................67 4. Abrangncia e sucincia das prestaes .............................................69 a. Montante dos benefcios .................................................................69 b. Ajuste dos benefcios .......................................................................71 5. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao na gesto..........................................................................................................72 a. Unicao do sistema pblico e descentralizao do privado ..72 b. Substituio do monoplio pblico pela liberdade de escolha ......73 c. Concorrncia entre administradoras e ecincia.........................77 d. Custo administrativo ........................................................................80 e. Participao na gesto dos setores envolvidos ............................84 6. Sustentabilidade nanceira ......................................................................86 a. Pagamento pontual das contribuies ..........................................87 b. Componentes do custo scal na transio ...................................92 c. Estimativas e projees do custo scal.........................................94 d. Envelhecimento da populao .......................................................97 7. Promoo da poupana nacional, o mercado de capitais e o investimento ..............................................................................................98 a. Acmulo de capital no fundo .........................................................98 b. Aumento da poupana nacional ....................................................99

Desenvolvimento do mercado de capitais e diversicao da carteira ............................................................................................ 102 d. Alto rendimento do investimento .............................................. 106 8. Imunidade ingerncia estatal e poltica ........................................... 109 B. Pases com reformas paramtricas ou ausncia de reformas .................. 111 1. Universalidade da cobertura ................................................................ 112 a. Cobertura geral da fora de trabalho pelo sistema contributivo. ................................................................................... 112 b. Comparaes com os pases que tm reformas estruturais.... 113 c. Cobertura de autnomos e outros grupos difceis de incorporar ....................................................................................... 114 d. Proteo assistencial dos no-segurados e pobreza ................. 115 2. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento ...................... 115 a. Multiplicidade de programas ....................................................... 116 b. Desigualdades nas condies de acesso..................................... 117 c. Iniqidade de gnero .................................................................... 119 3. Solidariedade e redistribuio de renda.............................................. 120 a. Contribuies e aportes estatais.................................................. 120 b. Efeitos redistributivos .................................................................. 123 4. Abrangncia e sucincia das prestaes .......................................... 124 5. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao .... 127 a. Unicao e papel do Estado...................................................... 128 b. Custo administrativo ..................................................................... 130 c. Participao na gesto dos setores envolvidos ......................... 130 6. Sustentabilidade nanceira ................................................................... 131 a. Equilbrio nanceiro-atuarial....................................................... 132 b. Envelhecimento da populao .................................................... 136 IV. Concluses e polticas futuras ...................................................................... 141 A. Introduo ...................................................................................................... 141 B. Impacto das reformas de previdncia nos princpios .............................. 142 1. Universalidade da cobertura ................................................................ 142 a. Concluses ..................................................................................... 142 b. Polticas ........................................................................................... 144 2. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento ...................... 146 a. Concluses ..................................................................................... 146 b. Polticas ........................................................................................... 148 3. Solidariedade e redistribuio de renda.............................................. 150 a. Concluses ..................................................................................... 150 b. Polticas ........................................................................................... 152

c.

4. 5. 6. 7.

8. 9.

Abrangncia e sucincia das prestaes .......................................... 153 a. Concluses ..................................................................................... 153 b. Polticas ........................................................................................... 154 Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao .... 155 a. Concluses ..................................................................................... 155 b. Polticas ........................................................................................... 158 Sustentabilidade nanceira ................................................................... 161 a. Concluses ..................................................................................... 161 b. Polticas ........................................................................................... 163 Promoo da poupana nacional, o mercado de capitais e o rendimento ............................................................................................. 164 a. Concluses ..................................................................................... 164 b. Polticas ........................................................................................... 166 Imunidade ingerncia estatal e poltica ........................................... 169 a. Concluses ..................................................................................... 169 b. Polticas ........................................................................................... 170 Vigncia dos princpios em sistemas privados e pblicos ............... 171

Bibliograa ................................................................................................................................ 175 Coleo Previdncia Social: Ttulos publicados.................................................... 189

Quadros
Quadro 1 Quadro 2 Quadro 3 Quadro 4 Quadro 5 Quadro 6 Quadro 7 Quadro 8 Quadro 9 Quadro 10 Quadro 11 Modelos e caractersticas das reformas de previdncia na Amrica Latina, 2003 ........................................................................................................................ 40 Porcentagem da fora de trabalho coberta por ambos os sistemas, antes da reforma e em 2002, e setores difceis de incorporar em 2000 ...................... 52 Cobertura previdenciria da populao maior de 60 e 65 anos, 1999 -2000 ............................................................................................................. 59 Condies de acesso para aposentadoria por idade, antes e depois da reforma, 2003........................................................................................................ 61 Filiados dos sistemas pblico e privado ou misto, 2002 ................................ 73 Liberdade de escolha do segurado nos doze pases, 2003 ............................. 75 Concorrncia entre administradoras no sistema privado, junho 2003............... 78 Custo administrativo como porcentagem do salrio no sistema privado, 2002 ........................................................................................................................ 83 Porcentagem de liados que so contribuintes ativos nos sistemas privados, 1998 a 2003 ........................................................................................................... 87 Custo scal da reforma em doze pases, 2003 ................................................. 92 Estimativas e projees do custo scal (% do PIB) em seis pases, no incio da reforma ou posteriormente, comparadas com as do Banco Mundial em 2003 ........................................................................................................................ 95 Fundo acumulado e rendimento real bruto do investimento, 2002 ........... 101 Distribuio percentual da carteira por instrumento nanceiro, 2002 ............ 103 Cobertura da fora de trabalho por vrios programas e setores difceis de incorporar, 2000 2003 ..................................................................................... 113 Condies de acesso para a aposentadoria por idade no regime geral, 2003 ...................................................................................................................... 117 Contribuies e aportes estatais no regime geral e benefcios assistenciais, 2003 ...................................................................................................................... 121 Elementos de sucincia no regime geral, 2003 ........................................... 125 Unidade, gasto administrativo e participao na gesto, 2000 -2003 ............ 131 Indicadores de sustentabilidade nanceira, 2000 -2002 ............................... 133

Quadro 12 Quadro 13 Quadro 14 Quadro 15 Quadro 16 Quadro 17 Quadro 18 Quadro 19

Apresentao
com satisfao que apresento aos leitores este volume da Coleo Previdncia Social, A Reforma da Previdncia na Amrica Latina e seus Impactos nos Princpios de Seguridade Social, do renomado professor Carmelo Mesa-Lago. Trata-se de um importante estudo, publicado originalmente em espanhol pela CEPAL e traduzido para o portugus sob orientao da Secretaria de Polticas de Previdncia Social/MPS. Recentemente, os estudos de Mesa-Lago tm se preocupado na anlise comparativa das reformas de previdncia e sade em 20 pases da Amrica Latina. Para tanto, o autor avalia os impactos destas alteraes legais nos princpios de seguridade social de acordo com a Organizao Internacional do Trabalho - OIT e prope polticas para enfrentar os problemas atuais tanto nos sistemas pblicos como naqueles com importante componente privado. O professor Carmelo, ao longo de sua vida, destacou-se pelos avanos pioneiros no conhecimento sobre a seguridade social na Amrica Latina, sua histria, os conceitos que a sustentam, as vinculaes com as demais polticas, suas diculdades e os obstculos a seu desenvolvimento, as boas e as ms prticas. O governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva tem mantido seu compromisso de fortalecer o Regime de Previdncia Bsico, com esforos de ampliao da cobertura e melhoria da gesto, e buscar a convergncia das regras dos regimes dos servidores pblicos com aquelas da Previdncia Bsica. Neste sentido, entendo que o Brasil caminha para o aperfeioamento de um modelo bem sucedido e sinaliza aos demais pases com caractersticas socioeconmicas similares o caminho para reformulaes de regras que, ao mesmo tempo, respeitem os direitos adquiridos e se adaptem s transformaes da sociedade. O leitor encontrar, neste trabalho, uma excelente base para reexo. Assim, ao public-lo, o Ministrio da Previdncia Social espera contribuir para enriquecer as referncias sobre o tema.

Braslia, maro de 2007

Nelson Machado
Ministro de Estado da Previdncia Social

Este livro reproduz o estudo preparado pelo Prof. Carmelo Mesa-Lago, Catedrtico Emrito de Economia da Universidade de Pittsburg, como consultor do projeto Desenvolvimento e Eqidade Social na Amrica Latina e no Caribe, realizado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe das Naes Unidas (CEPAL), desenvolvido na sua Unidade de Estudos Especiais da Secretaria Executiva, com o apoio nanceiro da GTZ (Cooperao Tcnica Alem). O autor agradece os comentrios de Andras Uthoff, ento coordenador da unidade mencionada, sobre uma primeira verso deste trabalho. Alm disso, reconhece a valiosa ajuda bibliogrca e o fornecimento de materiais por Alberto Arenas de Mesa, Fabio M. Bertranou, Hans-Ulrich Bnger, Fabio Durn Valverde, Dnatela Fabbri, Michael Gautrey, Francisco Mendoza, Eduardo Murro, Katharina Mller, Ondina Olivas, Reiner Radermacher, Ladina Saboz, Helmut Schwarzer, Carmen Solorio e Anja Stuckert. O assistente de pesquisa Gerald Hunter ajudou no levantamento bibliogrco e na internet. Este projeto da CEPAL/GTZ possibilitou o estudo do tema da seguridade social em diferentes pases da regio. As demais publicaes esto disponveis no site da CEPAL: www.cepal.org, na srie Financiamiento del Desarrollo. A CEPAL agradece o apoio do Ministrio da Previdncia Social ao possibilitar esta traduo no ocial para o portugus. Ressaltamos que as opinies expressas neste documento, que no foi submetido reviso editorial, so de exclusiva responsabilidade do autor e podem no coincidir com as da Organizao.

Unidade de Estudos Especiais


Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe das Naes Unidas - CEPAL

Resumo
Os princpios de seguridade social foram desenvolvidos por mais de um sculo, principalmente por meio do esforo da Organizao Internacional do Trabalho, e vigoraram no mundo e na Amrica Latina sem nenhum desao importante at a dcada de 1980. As reformas estruturais de previdncia na regio, iniciadas no Chile e estendidas a doze pases at o nal de 2003, modicaram os princpios convencionais e desenvolveram outros prprios com base no novo paradigma. No nal de 2002, 56 milhes de trabalhadores (um tero da fora de trabalho da regio) estavam liados aos novos sistemas de previdncia. A primeira parte deste estudo rene, classica e descreve a evoluo dos princpios convencionais de seguridade social com nfase na previdncia: (1) universalidade da cobertura, (2) igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento, (3) solidariedade e redistribuio de renda, (4) abrangncia e sucincia das prestaes na Amrica Latina, (5) unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao social na administrao e (6) sustentabilidade nanceira. Tambm determina a vigncia de cada um dos tais princpios nas vsperas do processo da reforma. A segunda parte apresenta uma taxonomia dos sistemas de previdncia de todos os pases da regio. Em seguida, descreve os modelos e as caractersticas das reformas estruturais de previdncia implementadas ou aprovadas em doze pases e como elas modificaram os princpios convencionais de seguridade social e criaram dois novos: a promoo da poupana nacional, do mercado de capitais e rendimento, assim como a imunidade do novo sistema ingerncia estatal e poltica. Resume, tambm, as caractersticas dos sistemas de previdncia no resto dos pases latino-americanos, alm de identificar as reformas no-estruturais ou paramtricas em dois pases e os projetos de reforma em andamento. A terceira parte do estudo inicia-se com a anlise do impacto das reformas estruturais nos princpios convencionais de seguridade social. Com esse objetivo, o autor compilou, normalizou e apresentou, de maneira comparativa, a legislao e as estatsticas relevantes dos doze pases, alm dos estudos tcnicos de organismos internacionais e regionais, de entidades nacionais da seguridade social, trabalhos acadmicos e outras informaes. Por exemplo, para determinar o impacto das reformas no princpio da universalidade, apresenta-se uma comparao padronizada da cobertura previdenciria antes da reforma em cada pas e no ano de 2002. Avalia-se, tambm, se os dois novos princpios da reforma estrutural foram cumpridos
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na prtica. Depois disso, feito um exerccio similar, seguindo a mesma estrutura e metodologia, com os sete pases que implementaram uma reforma paramtrica ou que ainda no realizaram uma reforma. Com base nas lies aprendidas, a parte nal do estudo resume as concluses para cada um dos princpios (convencionais e novos) e recomenda polticas para melhorar a situao atual, tanto nos pases com reformas estruturais, como paramtricas ou sem reformas; identica ainda os temas que necessitam de mais pesquisa. Por ltimo, faz-se uma comparao da vigncia de cada princpio entre os sistemas com e sem reforma estrutural. Algumas das perguntas que este estudo tenta responder so: As reformas estruturais conseguiram aumentar a cobertura e o pagamento pontual das contribuies?, As reformas estruturais conseguiram aumentar a cobertura e o pagamento pontual das contribuies, assim como resolver o problema do envelhecimento populacional?, O Estado cumpriu suas funes de regulao e superviso, de nanciamento do custo de transio previdencirio e de proteo assistencial da populao no-segurada e desprotegida?, A liberdade de escolha e a concorrncia funcionam? Elas melhoraram a ecincia e reduziram os custos de gesto?, O segurado tem as informaes e a qualicao necessrias para uma escolha das melhores administradoras?, Existe evidncia slida que respalde as hipteses de que as reformas incrementam a poupana nacional e desenvolvem o mercado de valores? e Foi constatado que os novos sistemas so imunes ingerncia estatal?. O autor possui a esperana de que este estudo contribua com a construo de posies mais exveis acerca deste tema, assim como com a anlise emprica dos resultados das reformas e com o desenho de polticas para enfrentar os problemas de ambos os sistemas de previdncia, buscando os objetivos fundamentais de um sistema de seguridade social: o bem-estar social dos segurados e dos benecirios.

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Introduo
Passou um sculo desde a criao dos seguros sociais e meio sculo desde a aprovao da Norma Mnima da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que foi fundamental para o estabelecimento dos princpios convencionais da seguridade social e sua raticao internacional.1 Os programas de previdncia so, juntamente com os de sade, os mais importantes para a proteo contra os riscos sociais, absorvem a imensa maioria do gasto da seguridade social e tm tido efeitos positivos importantes no bem-estar social da humanidade (OIT-AISS 2001). Os princpios convencionais predominaram sem desaos at a dcada de 80, quando comearam a ser confrontados pelas reformas estruturais da seguridade social. A Amrica Latina foi pioneira no continente na introduo dos programas iniciais de previdncia do seguro social, assim como foi no mundo com relao s reformas estruturais de tais programas. A ligao lgica, pois ao desenvolver tais programas mais cedo, tambm foi a primeira a confrontar problemas nanceiros que contriburam com as reformas. Ao nal do ano de 2003, doze pases latino-americanos haviam introduzido reformas estruturais de previdncia; e, ao nal de 2002, 56 milhes de trabalhadores (um tero da fora de trabalho na regio) estavam liados aos sistemas previdencirios privados. As reformas estruturais de previdncia exerceram inuncia nos desenhos das polticas de organismos nanceiros internacionais e regionais como o Banco Mundial, o FMI e o BID e tambm constituram um desao OIT e Associao Internacional de Seguridade Social (AISS). Alm disso, foram tomadas como modelo em outras partes do mundo, como na Europa do Leste. A regio tem uma experincia nica, vasta e diversa de 23 anos em tais reformas e vrias publicaes avaliaram seus resultados. Em 1983, a CEPAL comeou a realizar estudos sobre a seguridade social e suas reformas na regio e j tem uma lista substancial de publicaes sobre o tema. As reformas estruturais tiveram um objetivo social de melhorar as prestaes dos benefcios de previdncia; mas, com igual ou maior peso, perseguiram vrios ns econmicos: (i) a manuteno do equilbrio nanceiro-atuarial dos sistemas e a estabilidade scal frente ao envelhecimento da populao; (ii) o estabelecimento da equivalncia entre as contribuies e os benefcios como incentivo liao e
1. O termo seguridade social usado, neste estudo, em seu sentido amplo e moderno; compreende todos os programas contributivos (benefcios associados idade avanada, morte, doena, maternidade, ao risco ocupacional, desemprego e salrio-famlia) assim como os no-contributivos (assistncia social). O termo seguro social usado na sua acepo histrica e quando se refere especicamente aos programas contributivos de benefcios analisados no estudo. A maior parte da Amrica Latina no realizou a mudana de seguro para seguridade social.

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contribuio; (iii) a substituio total ou parcial dos sistemas pblicos pelo setor privado na previdncia e no nanciamento, assim como a separao dessas funes daquelas de regulao e superviso, as quais cam a cargo do Estado; (iv) o desenvolvimento de mercados de administradoras de benefcios e seguros, assim como do mercado de valores e o incremento da poupana nacional; e (v) a introduo da liberdade de escolha das administradoras pelo segurado, o fomento da concorrncia e uma maior ecincia para reduzir os custos de administrao. H perguntas cruciais relacionadas ao funcionamento, na prtica, dos novos objetivos e quanto ao respeito dos princpios convencionais da seguridade social: Os novos sistemas previdencirios e o princpio de equivalncia conseguiram aumentar a cobertura e o pagamento pontual das contribuies, assim como resolver o problema do envelhecimento?, O Estado cumpriu com suas funes de regulao e superviso, de nanciamento do custo da transio previdenciria e de proteo assistencial da populao no-segurada e desprotegida?, A liberdade de escolha e a concorrncia funcionam de verdade? Elas melhoraram a ecincia e reduziram os custos administrativos?, O segurado tem as informaes e a qualicao necessrias para uma boa escolha dentre as melhores administradoras?, Existe evidncia slida que respalde as hipteses de que as reformas incrementam a poupana nacional e desenvolvem o mercado de valores?, Foi constatado que os novos sistemas so imunes ingerncia estatal?. H ainda oito pases na regio que no implementaram reformas estruturais na previdncia; alguns pases introduziram reformas paramtricas e outros ainda continuam sem reformas. Duas perguntas fundamentais so: Como se compara a situao da previdncia nesses pases com a daqueles que introduziram reformas estruturais? e Esses pases cumprem na prtica com os princpios convencionais da seguridade social?. Este documento avalia de maneira abrangente e comparativa o impacto na Amrica Latina das reformas estruturais e paramtricas de previdncia (assim como da ausncia de reformas) sobre os princpios da seguridade social. Divide-se em quatro partes: (1) resumo dos princpios convencionais de seguridade social e de sua vigncia na regio antes das reformas estruturais; (2) descrio das reformas estruturais e paramtricas de previdncia e de como as primeiras modicaram os princpios convencionais e geraram novos princpios; (3) avaliao do impacto das reformas de previdncia nos princpios e (4) concluses e lies para polticas futuras derivadas de tal avaliao, tanto para a Amrica Latina como para o resto do mundo.

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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

Esta seo resume os princpios convencionais da seguridade social, partindo dos trabalhos de Beveridge e concentrando-se nos da OIT. Depois de descrito cada princpio, analisa-se sua vigncia na Amrica Latina em 1980, s vsperas da crise da dcada perdida e do incio das reformas estruturais da seguridade social no Chile. Indicam-se tambm as tendncias at o princpio da dcada de 90, quando comearam as reformas nos outros pases da regio. Em 2003, o seguro social completou 110 anos na Alemanha, origem da moderna seguridade social, gerado por meio da trilogia legal impulsionada pelo chanceler Otto von Bismarck entre 1883 e 1889, que estabeleceu a proteo dos trabalhadores contra os riscos sociais da idade, invalidez e da doena. Entre os princpios originais do seguro social, estavam a obrigatoriedade, a contribuio de empregadores e trabalhadores e o papel regulador do Estado. O modelo bismarckiano se desenvolveu gradualmente na Europa e em outros pases industrializados. Em 1919, com o trmino da Primeira Guerra Mundial, fundou-se a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), e essa estabeleceu o seguro social como instrumento fundamental de proteo dos trabalhadores e de suas famlias contra certos riscos sociais. Nesse ano, a OIT fez seu primeiro acordo nesse sentido, protegendo a maternidade; a primeira gerao desses acordos baseava-se no conceito de seguro social e se aplicava a certas categorias de trabalhadores. Em 1935, os Estados Unidos promulgaram a lei de seguridade social, a primeira a usar tal vocbulo, o qual tambm foi utilizado na lei da Nova Zelndia de 1938 (OIT-AISS, 2001; Humblet e Silva, 2002). Entretanto, o conceito moderno do termo seguridade social foi desenvolvido pelo Sir William Beveridge no seu famoso documento Relatrio sobre o Seguro Social e Servios Ans, publicado em 1942, o qual propunha um plano de seguridade social que integrasse os seguros sociais, a assistncia social e os seguros voluntrios complementares. Seis princpios eram identicados no documento, incluindo o servio pblico nico ou a unicao da responsabilidade administrativa, a abrangncia e a uniformidade na contribuio e na prestao (Beveridge, 1946). Em 1944, quando a Segunda Guerra Mundial estava prestes a terminar, a OIT, na sua Declarao da Filadla, elevou a seguridade social a um instrumento internacional e proclamou a necessidade de estender sua cobertura. A Declarao
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Universal dos Direitos Humanos de 1948 estabeleceu que toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito seguridade social. Ela denida pela OIT como a proteo que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma srie de medidas pblicas, contra as privaes econmicas e sociais que, se no fosse assim, ocasionariam o desaparecimento ou uma forte reduo de renda devido doena, maternidade, a acidentes de trabalho ou doenas prossionais, ao desemprego, invalidez, idade e morte; alm da proteo por meio da assistncia mdica e da ajuda s famlias com lhos (OIT-AISS, 2001: 9). As Conferncias Internacionais da OIT (realizadas com representao tripartite: trabalhadores, empregadores e governos) aprovaram uma srie de acordos (Convenes e Recomendaes) sobre seguridade social, reforando seus princpios.2 A segunda gerao desses instrumentos foi abordada depois da Segunda Guerra Mundial, baseada em um conceito mais amplo de seguridade social e dirigida a toda a populao. A mais importante das convenes (N. 102, aprovada em 1952) estabeleceu a chamada norma mnima de seguridade social, que reuniu vrios instrumentos prvios e estabeleceu requisitos bsicos em cada contingncia social sobre cobertura, prestaes e condies de acesso. Outros grupos importantes de convenes e recomendaes foram aprovados nas dcadas de 60 e 80 e, mais recentemente, em 2000.3 Esses instrumentos contm os princpios bsicos convencionais da OIT que vigoraram no mundo sem nenhum desao signicativo at o m da dcada de 80. As mudanas econmicas, sociais e demogrcas ocorridas nas ltimas duas dcadas do sculo XX, assim como a ao inuente dos organismos nanceiros internacionais (Banco Mundial, FMI, BID) sobre a seguridade social e o processo de globalizao, criaram um novo paradigma de seguridade social, auspiciaram reformas estruturais que desviam de vrios de seus princpios convencionais e introduziram novos princpios. Na Conferncia de 2001, a OIT preparou um documento e acordou uma resoluo tripartite sobre a seguridade social, a qual proclama continuar se baseando em seus princpios fundamentais, mas respondendo aos novos desaos. Arma que no existe um modelo adequado nico de seguridade social e que cada sociedade deve escolher a melhor maneira de garantir a segurana da
2. Os Convnios so acordados pela Conferncia anual da OIT, xam condies mnimas e so comunicados s autoridades legislativas nacionais para que considerem sua raticao, mas isso no obrigatrio. As Recomendaes estabelecem condies mais avanadas que os convnios e no esto sujeitas ao processo de raticao. Tais instrumentos so desenhados para serem adotados universalmente, mas de maneira exvel para facilitar sua aceitao e potencial raticao entre 175 pases-membros que apresentam diferenas notveis entre si (OIT-AISS, 2001; Humblet e Silva, 2002). Os Convnios mais importantes so: 102 de 1952 (norma mnima), 162 de 1962 (igualdade de tratamento), 121 de 1964 (acidentes de trabalho e doenas ocupacionais), 128 de 1967 (aposentadoria por idade, por invalidez e penso por morte), 130 de 1969 (assistncia sade), 157 de 1982 (conservao de direitos), 168 de 1988 (fomento do emprego e preveno do desemprego) e 183 de 2000 (proteo maternidade). Virtualmente, foi aprovada a cada ano uma Recomendao sobre o mesmo tema (o texto completo de todos os instrumentos se encontra em http://www. ilolex.ilo.ch: 1567/spanish/docs/convdisp.htm; para um resumo e uma anlise deles, veja Humblet e Silva, 2002).

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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

renda e o acesso assistncia sade, mas que todos os sistemas deveriam ajustarse a certos princpios bsicos (OIT, 2002: 2). Uma reviso das convenes e das recomendaes da OIT, feita em 2001-2002, concluiu que eles esto atualizados e so pertinentes, embora seja necessrio adaptar alguns deles e promover uma melhor divulgao de todos (Humblet e Silva, 2002). A Amrica Latina introduziu seus programas de seguro social muito antes de outros pases em desenvolvimento na frica, sia e no Oriente Mdio; ao nal da dcada de 70, todos os pases da regio tinham tais programas em vigor, mas com diferenas importantes entre eles. Em 1980, antes que o Chile iniciasse as reformas estruturais, os pases latino-americanos foram qualicados e ordenados em trs grupos, com base na data em que introduziram seus primeiros programas de seguro social de previdncia, assim como no grau de desenvolvimento alcanado para esses programas (medido por onze indicadores): pioneiro-alto, intermedirio e tardio-baixo. As caractersticas dos trs grupos e a ordem dos pases em cada grupo foram resumidas a seguir. O grupo pioneiro-alto (Uruguai, Argentina, Chile, Cuba, Brasil e Costa Rica4) foi o primeiro a estabelecer os sistemas de seguros sociais na regio. Nas dcadas de 20 e 30, alcanou a maior cobertura e o maior desenvolvimento desses sistemas, sua populao estava relativamente mais envelhecida e sua expectativa de vida era mais alta; entretanto, os sistemas adoeciam por estraticao, altos custos, decit crescente e desequilbrio nanceiro e atuarial. O grupo intermedirio (Panam, Mxico, Peru, Colmbia, Bolvia, Equador e Venezuela) implementou seus programas principalmente nas dcadas de 40 e 50, inuenciado pelo Documento Beveridge e pelas convenes da OIT, conseguiu uma cobertura e um desenvolvimento mdio para seus sistemas, os quais estavam menos estraticados, tinham um custo menor e uma situao nanceira melhor em comparao ao primeiro grupo; ainda que alguns j enfrentassem desequilbrio. O grupo tardio-baixo (Paraguai,5 Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicargua, Honduras e Haiti) foi o ltimo a introduzir seus programas, nas dcadas de 60 e 70. Sua populao era a mais jovem e sua expectativa de vida, a mais baixa; seus sistemas eram relativamente mais unicados e adoeciam de menos problemas nanceiros, mas possuam a menor cobertura e o menor desenvolvimento (Mesa-Lago, 1985). As diferenas signicativas entre esses trs grupos se reetiam de maneira diversa na vigncia dos princpios de seguridade social.
4. Pela data de criao de seus programas e sua populao jovem, a Costa Rica pertencia ao grupo intermedirio; mas ao considerar a extenso da cobertura, o desenvolvimento e o custo de seu sistema, colocava-se no grupo pioneiro-alto. Originalmente, o Paraguai se encaixou no nal do grupo intermedirio; em parte pela data de criao de seus programas. Entretanto, em 2002, sua cobertura era uma das trs mais baixas da regio; sua populao, uma das mais jovens; sua expectativa de vida, uma das mais baixas; e a sustentao nanceira de seu sistema era alta em comparao com os outros pases; por essas razes, o autor decidiu que esse pas agora se encaixa melhor no grupo tardio-baixo.

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Todos os princpios identicados e descritos a seguir no so especicados e ordenados exatamente assim pela OIT. Baseado em vrios de seus documentos, o autor recopilou, classicou e combinou alguns princpios e ordenou todos eles de maneira lgica. Essa determinada ordem no implica necessariamente uma categoria ou prioridade, j que o conjunto de princpios est inter-relacionado, como se ver. Os seis princpios fundamentais so: (1) universalidade da cobertura; (2) igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento; (3) solidariedade e redistribuio de renda; (4) abrangncia e sucincia das prestaes; (5) unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao na gesto; e (6) sustentabilidade nanceira.6 As prximas sees traam, primeiramente, a evoluo dos princpios e os resumem, depois avaliam sua vigncia na Amrica Latina antes das reformas estruturais.

A. Universalidade da cobertura
1. Evoluo do princpio

Beveridge (1946: 155) introduziu esse princpio como abrangncia da cobertura das pessoas e o considerou um instrumento para abolir a pobreza. A Declarao da Filadla, de 1944, proclamou que todos os membros da comunidade deveriam ser cobertos; da a necessidade de estender as medidas de seguridade social para garantir renda bsica queles que necessitam. Uma recomendao de 1944 estabeleceu que o seguro social deveria proteger todos os assalariados e trabalhadores autnomos e as pessoas sob sua responsabilidade. As convenes 102, de 1952, e 128-130, de 1967, xaram coberturas mnimas das pessoas para cada uma das contingncias, incluindo as prestaes monetrias especialmente benefcios com base em trs porcentagens alternativas: (1) 50% do total de trabalhadores assalariados, assim como seus cnjuges e lhos; (2) 20% da populao economicamente ativa que so residentes, assim como seus cnjuges e lhos, e (3) 50% de todos os residentes em conjunto; mas, quando se trata de prestaes monetrias, se amplia a todos os residentes cujos recursos no excedam um certo limite. Em reas de exibilidade, permitida a excluso de tais mnimos a grupos de trabalhadores de difcil cobertura, como os ocasionais, familiares no-remunerados, trabalhadores em domiclio e rurais. Tambm so permitidas excees temporrias nos pases em desenvolvimento, limitando o mnimo de cobertura a empresas industriais com certo nmero de trabalhadores, se bem que os pases devem precisar periodicamente se os motivos dessa exceo persistem ou no (Humblet e Silva, 2002; OIT, 2002b).
6. Greber (1997) adiciona o princpio de participao obrigatria ao sistema; ainda que isso parea bvio em sistemas pblicos, todas as reformas estruturais da regio, embora tenham introduzido sistemas privados, zeram sua participao obrigatria.

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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

A cobertura comeou pelos grupos organizados, pelas grandes empresas, por empregadores formais e assalariados urbanos, os mais fceis e rpidos de identicar, liar, arrecadar, ter registro e conta individual. Foi proposto que a cobertura fosse estendida progressivamente, mas isso no pde ser feito em muitos pases devido ao predomnio das pequenas empresas, ao trabalho domstico, por conta prpria, em domiclio, ocasional e rural de subsistncia. A cobertura depende do grau de industrializao, do tamanho do setor formal e da idade do sistema, de maneira que muito maior nos pases desenvolvidos em comparao aos pases menos desenvolvidos. As crises econmicas, os programas de ajuste estrutural, a globalizao e outros fatores geraram um maior desemprego, assim como emprego parcial, por conta prpria, ocasional, em microempresas e no setor informal, provocando uma queda na proteo social e criando novos desaos ao ideal da universalidade (OIT, 2000b; OIT-AISS, 2001). Em 2000, a OIT declarou que a extenso da cobertura o maior desao enfrentado pelos sistemas de seguridade social. Para fazer frente a esse desao e aos problemas antes explicados, em 2001, a Conferncia acordou renovar a campanha para melhorar a cobertura e estend-la aos necessitados, embora cada pas deva determinar uma estratgia nacional que alcance a seguridade social para todos. A funo prioritria do Estado facilitar, promover e estender a cobertura da seguridade social; devemos dar prioridade mxima s polticas e iniciativas que contribuam com a seguridade social, quelas pessoas que no estejam cobertas pelos sistemas vigentes, por exemplo, empregados de microempresas, trabalhadores por conta prpria ou autnomos, trabalhadores em domiclio ou temporrios, participantes no setor informal muitos deles, mulheres. Para isso, devemos levar em conta as diversas necessidades e capacidades contributivas dos grupos. Quando no for possvel cobrir esses grupos de maneira imediata e obrigatria, deveriam ser introduzidos seguros voluntrios, microseguros ou outras medidas como a assistncia social (OIT, 2002b).
2. Vigncia na Amrica Latina

Antes das reformas estruturais na Amrica Latina, o princpio da universalidade predominava em uma minoria de pases. Era difcil mensurar a cobertura em cada pas e compar-los pelas seguintes razes: Em alguns casos, a cobertura se baseava nos liados e, em outros, nos contribuintes; em alguns pases, inclua virtualmente todos os segurados, enquanto que, em outros, exclua setores com programas separados; nos poucos pases com benefcios assistenciais (no-contributivos), as estatsticas usualmente se referiam cobertura do seguro social (contributivo) e excluam a cobertura assistencial. No existiam sries histricas comparativas em nvel regional publicadas pela OIT, pela AISS ou por outros organismos regionais ou internacionais, os nmeros que seguem so clculos do autor para 1980. Os pases do
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grupo pioneiro-alto alcanaram a universalidade ou estavam prximos dela, assim a cobertura da fora de trabalho em benefcios utuava entre 62% e 87%.7 Os pases do grupo intermedirio tinham uma cobertura inferior, e s trs deles alcanavam aproximadamente a metade da fora de trabalho, oscilando entre 19% e 52%. Os pases do grupo tardio-baixo sofriam a cobertura mais baixa, a qual utuava entre 8% e 36%. A cobertura de benefcios aumentou em todos os pases entre 1970 e 1980 (em grande parte, devido ao processo de urbanizao e crescimento do setor assalariado), exceto em trs. Apesar da dcada perdida e do aumento do setor informal, entre 1980 e 1988/1995, a cobertura estimada para os 17 pases aumentou em 11, estagnou em um e diminuiu em cinco (Mesa-Lago e Bertranou, 1998).8 Os seis pases do grupo pioneiro-alto tinham programas assistenciais ou no-contributivos de benefcios, os quais aumentavam a cobertura acima dos nmeros citados; o resto carecia de tais programas. Como j dissemos, os mnimos de cobertura de benefcios xados nas convenes da OIT so 20% da fora de trabalho residente ou 50% de todos os assalariados ou residentes (mais os cnjuges e lhos). As estimativas de cobertura na Amrica Latina permitem aplicar o primeiro parmetro.9 A mdia ponderada da cobertura em 1980 era de 61,2% da fora de trabalho em benefcios, a qual triplicava o mnimo da OIT; excluindo o Brasil, que tinha 54% da fora de trabalho, a mdia regional de cobertura diminua para 42,7%, mas ainda era o dobro do mnimo (Mesa-Lago, 1985). O autor atualizou tal clculo sobre 1990 (antes das reformas estruturais, exceto no Chile), e o resultado foi 63,4%, um aumento de quase 3 pontos percentuais em relao a 1980. Excluindo o Brasil, que tinha 45% da fora de trabalho, a cobertura regional reduzia para 44,4%, um aumento sobre 1980 e o dobro do mnimo da OIT (cobertura de Mesa-Lago e Bertranou, 1998; fora de trabalho em 1990 da CEPAL, 2003a). A OIT (2000b) estimou que os sistemas de seguridade social, na maioria dos pases em desenvolvimento, cobrem menos da metade dos empregados assalariados, de maneira que a Amrica Latina estava acima dessa porcentagem. Alm disso, havia, no nal da dcada de 80 e comeo da dcada de 90, diferenas importantes entre os pases. A cobertura de benefcios, no grupo pioneiro-alto, oscilava entre 73% e 87%; no grupo intermedirio, entre 13% e 64%; e
7. Cuba excluda porque no publica estatsticas de cobertura; o autor fez uma estimativa de maneira aproximada, com base na lei e nos nmeros da fora de trabalho em 93% dos benefcios em 1980 (Mesa-Lago 1985, 2003b). A cobertura de benefcios aumentou nos seguintes pases: Argentina, Costa Rica, Chile (mas veja seo III-A1-a), Equador, Salvador, Honduras, Mxico, Panam, Paraguai, Repblica Dominicana e Venezuela; manteve-se estvel na Colmbia e diminuiu na Bolvia, Guatemala, Nicargua, no Peru e no Uruguai. (Mesa-Lago e Bertranou, 1998) Os nmeros de cobertura de benefcios se referem somente ao segurado, ainda que este gerasse direito penso por morte para seu cnjuge e lhos dependentes.

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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

no grupo tardio-baixo, entre 9% e 27%; a cobertura de benefcios era inferior a 20% da fora de trabalho somente em cinco pases (Mesa-Lago e Bertranou, 1998). Em meados dos anos 90, os benecirios, enquanto porcentagem da populao maior de 64 anos, constituam 100% na Argentina, no Brasil e no Chile, 72% no Panam, 47% no Mxico e 30-36% no Equador, em El Salvador e na Nicargua (OIT, 2000b). Os fatores que explicam as diferenas na cobertura so a idade do sistema, o grau de industrializao e urbanizao e o tamanho do setor formal ou assalariado. Os pases do grupo pioneiro-alto tm os sistemas mais antigos e as propores mais altas de industrializao, urbanizao e fora de trabalho assalariada, enquanto que os do grupo tardio-alto tm os sistemas mais recentes e as menores propores de industrializao, urbanizao e fora de trabalho assalariada, a maioria de sua fora de trabalho informal ou agrcola e est excluda da cobertura. A cobertura nos pases menos desenvolvidos (parte do grupo intermedirio e todo o grupo tardiobaixo) comeou, usualmente, pela capital, logo se estendeu s reas urbanas, mais tarde cobriu plantaes agrcolas para exportao etc. (Mesa-Lago, 1994).

B. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento


1. Evoluo do princpio

Beveridge recomendou taxas de contribuio e prestaes monetrias uniformes para todos os segurados, independentemente de suas rendas, ainda que pudessem ser ajustadas de acordo com diferentes caractersticas dos grupos (assalariados, por conta prpria, patres, agricultores, donas de casa); aqueles que adiassem sua aposentadoria e continuassem contribuindo teriam direito a um benefcio maior (a assistncia sade seria igual para todos). A crtica a essa postura alegava que se prejudicaria a iniciativa, que as prestaes seriam muito baixas e se criariam riscos, a qual foi refutada com argumentos de que toda a populao teria acesso a um mnimo de subsistncia, de que prestaes maiores no seriam custeveis e os segurados que tivessem recursos poderiam recorrer ao seguro voluntrio adicional. A Declarao Universal dos Direitos Humanos proibiu qualquer tipo de discriminao baseada em raa, sexo, idioma, religio, poltica, nacionalidade, propriedade, renda ou outras causas. A OIT considera que a igualdade de tratamento um princpio guia da seguridade social (Greber, 1997: 19). Poucos pases implantaram sistemas igualitrios ao estilo de Beveridge e, ao contrrio, estabeleceram certa relao entre contribuio e montante da prestao. No comeo, excluiu-se os grupos de alta renda (j que estavam auto-protegidos ou podiam comprar proteo), mas, quando estes foram incorporados, cou ainda mais claro o reforo dessa relao; apesar de muitos pases terem xado um teto de contribuio e um mximo para o
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montante da prestao. As condies legais de acesso deveriam ser iguais para todos os segurados, evitando qualquer discriminao por sexo, ocupao, renda etc. Mas, os grupos de trabalhadores que j tinham planos de previdncia ocupacionais ou de empresa, superiores aos do sistema geral, normalmente se opuseram a renunciar a suas conquistas. Os funcionrios pblicos (estatais e pra-estatais) freqentemente tm um regime separado com prestaes diferentes e melhores, o que tambm torna difcil incorpor-los ao sistema geral. Por ltimo, h discriminao de gnero devido s desigualdades existentes nas remuneraes entre homens e mulheres em igual trabalho; alm disso, o tempo que a mulher dedica criao dos lhos e ao cuidado de parentes idosos ou invlidos no levado em conta ao calcular seu benefcio. At o nal do sculo XX, a igualdade de gnero no havia sido buscada por nenhuma conveno de seguridade social (Greber, 1997; OIT-AISS, 2001). Na sua resoluo de 2001, a Conferncia declarou que as prestaes no devem ser discriminatrias e deu nfase ao tema do gnero: A seguridade social deveria fomentar os princpios de igualdade de gnero e basear-se neles. Para isso, no s deveria haver, legalmente, um tratamento igualitrio para ambos os sexos em situaes semelhantes, mas tambm a tomada de medidas efetivas de maneira a garantir a igualdade de fato para as mulheres. O acesso delas ao emprego apoiar a tendncia de conceder-lhes prestaes de seguridade social por direito prprio, em vez de que seja por dependncia do segurado homem. As mulheres tambm devem ser retribudas por cuidar dos lhos e de familiares incapacitados. Cada sociedade deveria considerar a possibilidade de introduzir uma discriminao positiva a favor das mulheres, quando for necessrio enfrentar a discriminao [negativa] do sistema (OIT, 2002b: 4).
2. Vigncia na Amrica Latina

Na Amrica Latina, os pases do grupo pioneiro-alto (e alguns do grupo intermedirio) tinham, desde o nal do sculo XIX, programas que protegiam os funcionrios pblicos e militares; uma evoluo comum no resto do mundo, como reconhece a OIT (2000b: 23). Mas, o seguro social desse grupo se desenvolveu de maneira fragmentada, por meio de programas diversos que, gradualmente, foram cobrindo os setores ocupacionais fechados, cada um deles com seus prprios segurados e sua legislao. Essa evoluo gerou um sistema estraticado do tipo ocupacional com diferenas no-justicadas em relao cobertura, s condies de acesso, ao nanciamento e s prestaes, o que contrrio ao princpio da igualdade de tratamento. Os setores melhor organizados conseguiram uma cobertura precoce e quase total, condies de acesso mais liberais, prestaes superiores e subsdios scais, enquanto que o oposto ocorreu com os setores menos poderosos.10
10. Enquanto as foras armadas e os funcionrios pblicos tm cobertura total, os trabalhadores por conta prpria, domsticos e agrcolas no esto cobertos ou tm a cobertura mais baixa.

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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

Nas dcadas de 60, 70 e 80, ocorreu um processo de unicao e homogeneizao (uniformizao relativa) das condies de acesso em todos os pases desse grupo, ainda que mantivessem algumas iniqidade importantes. O grupo intermedirio beneciou-se da criao posterior de seus programas de previdncia (aprendendo com os problemas sofridos pelos pioneiros), assim como da inuncia do documento Beveridge, que teve impacto no estabelecimento de um sistema geral de seguro social. Mas, em alguns pases, subsistiram programas previamente existentes, e, em outros, surgiram novos programas e iniqidades. O grupo tardio-baixo estabeleceu os sistemas menos estraticados e com menores diferenas, ainda que com excees (Mesa-Lago 1978, 1985; veja seo 5 abaixo). Em todos os pases, as foras armadas tinham (e ainda tm) programas de previdncia separados (salvo a Costa Rica, que no tm exrcito, e o Panam, que integra as foras armadas), enquanto que, na maioria dos pases, os funcionrios pblicos tambm tinham (e tm) seus prprios programas de previdncia (isso no exclusivo da regio, pois ocorre em pases industrializados). Ambos os setores usualmente desfrutam de condies de acesso mais liberais que o sistema geral (por exemplo, aposentadoria precoce baseada em anos de servio, independente da idade), assim como de uma frmula de clculo mais generosa (por exemplo, benefcio igual ao ltimo salrio), por isso seus benefcios costumavam ser os mais altos. Outros setores ocupacionais que desfrutavam de programas superiores (e ainda desfrutam em muitos pases) so os congressistas, juzes, professores em geral e professores universitrios, os trabalhadores bancrios, de servios pblicos e energticos, alm dos funcionrios da seguridade social. Ao contrrio do que parece, os trabalhadores agrcolas, por conta prpria e domsticos, quando estavam cobertos, tinham condies de acesso relativamente mais rigorosas e prestaes mais magras. Como na maior parte do mundo, o seguro social de previdncia na regio baseava-se em uma certa relao entre contribuio e benefcio. Os seis pases do grupo pioneiro-alto tinham programas assistenciais que concediam um benefcio uniforme a setores desprotegidos, baseado em uma comprovao de renda e segundo os recursos disponveis (Mesa-Lago e Bertranou, 1998; MesaLago, 2001c). A maioria dos programas previdencirios estabelecia (e estabelece) idade de aposentadoria para a mulher cinco anos inferior a do homem, o que junto a uma expectativa de vida maior e a uma densidade de contribuio menor resultava em um benefcio inferior. No entanto, em muitos pases, era estabelecida um benefcio mnimo uniforme para ambos os sexos, e a frmula para o clculo do benefcio usava tabelas de mortalidade iguais, o que envolvia certa transferncia dos segurados homens s seguradas mulheres (Bertranou e Arenas de Mesa, 2003).
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C. Solidariedade e redistribuio de renda


1. Evoluo do princpio

Na concepo de Beveridge, toda a populao deve estar liada ao sistema de seguridade social e deve contribuir com seu nanciamento para garantir a sua sustentabilidade; tambm deve haver solidariedade entre as geraes; ou seja, os trabalhadores ativos devem contribuir para nanciar as prestaes dos inativos; tudo isso ter um efeito redistributivo progressivo. Segundo ele, para elevar o nvel de vida e eliminar a pobreza, no basta apenas o aumento da produo, tambm necessria uma adequada redistribuio do produto. A seguridade social contribui com isso, por um lado, por meio do nanciamento tripartite (contribuies de trabalhadores e empregadores o trabalhador por conta prpria paga apenas a sua prpria contribuio e o Estado aporta um subsdio, baseado nos impostos gerais); por outro lado, as prestaes universais ajudam os grupos de baixa renda, e a assistncia social (totalmente nanciada pelo Estado) se encarrega dos pobres. Os seguros voluntrios adicionais no recebem subsdios scais, pois so nanciados pelos prprios segurados ou por seus sindicatos ou mutualidades, ou ainda pela compra de seguros de vida. O plano da seguridade social , antes e acima de tudo, um mtodo de redistribuio de renda, de maneira a antepor as primeiras e mais urgentes necessidades e fazer o melhor uso possvel de quaisquer recursos de que se possa abrir mo (Beveridge, 1942: 210, 214). Existe uma forte inter-relao entre os princpios da universalidade, igualdade e solidariedade, de forma que, se um deles no funciona adequadamente, afeta os outros dois. Segundo a OIT, em ateno ao princpio da solidariedade, todos os trabalhadores devem liar-se e contribuir com o sistema geral, mas h grupos com regimes separados que resistem integrao. Economicamente, o objetivo e efeito geral da seguridade social deve ser a redistribuio de renda de maneira horizontal e vertical.11 Na horizontal, os ativos transferem recursos aos inativos; entretanto, esse efeito signicativo quando a cobertura populacional universal ou est muito ampla, mas reduzido ou nulo quando a cobertura pequena. Na vertical, os grupos de alta renda transferem recursos aos grupos de baixa renda por meio das contribuies (os de maior renda pagam mais, ainda que possa haver um teto que limite o efeito), das prestaes (como o benefcio mnimo caso ele exista) e dos subsdios estatais, especialmente se o sistema tributrio geral progressivo (OIT-AISS, 2001).12
11. Uma publicao recente da OIT (2002b: 69) adverte que o objetivo da redistribuio no deve ser alcanado principalmente por meio da previdncia social, mas sim de polticas macroeconmicas. 12. Para Greber (1997), a solidariedade implica que alguns recebem prestaes sem haver contribudo, outros recebem mais do que contriburam e aqueles com renda alta pagam contribuies que beneciam os dois primeiros grupos.

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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

H, tambm, a redistribuio por tempo ou entre geraes (os jovens ajudam a nanciar os idosos), assim como por gnero: uma transferncia de homens para mulheres de forma a compensar a discriminao sofrida por elas. A Conferncia de 2001 rearmou que a seguridade social uma ferramenta importante para fomentar a solidariedade, a redistribuio de renda e o alvio da pobreza. A integrao da economia informal com a economia formal um desao fundamental, assim como uma questo de eqidade e solidariedade social: A ajuda aos grupos vulnerveis da economia informal deveria ser nanciada por toda a sociedade... Nos sistemas previdencirios com prestaes denidas baseadas na repartio, o risco assumido coletivamente. Nos sistemas de contas individuais [capitalizao plena individual], so as prprias pessoas que assumem o risco. Ainda que essa alternativa exista, ela no deveria debilitar os sistemas de solidariedade, em que o risco est repartido entre todos os liados ao regime. Os regimes complementares de previdncia podem ser um valioso suplemento; mas, na maioria dos casos, no podem substituir os regimes [bsicos] obrigatrios. Os governos deveriam considerar que todo apoio ou incentivo scal para esses regimes [complementares] deveria ser destinado aos trabalhadores de renda mdia ou baixa (OIT, 2002: 2-4).
2. Vigncia na Amrica Latina

Todos os programas de seguridade social na Amrica Latina baseavam-se no princpio da solidariedade entre grupos de renda e geraes (ativas e inativas). Entretanto, o impacto positivo desse princpio se reduzia, ainda que com diferenas importantes entre os pases, a quatro fatores: a estraticao (especialmente no grupo pioneiro-alto), a baixa cobertura (em todo o grupo tardio-baixo e em metade do grupo intermedirio) e os tetos de contribuio. Os segurados de programas separados do sistema geral no contribuam com este, mas recebiam prestaes melhores e, com freqncia, beneciavam-se de subsdios scais, nanciados por toda a populao. Nos pases com baixa cobertura, a contribuio do empregador era freqentemente transferida para os preos, enquanto que o aporte estatal era nutrido pelos impostos, predominantemente aqueles sobre o consumo, pelo qual a maioria da populao no-coberta e de baixa renda contribua com a proteo da minoria segurada de renda mdia. Os programas privilegiados que cobriam um setor da populao de renda mais alta recebiam subsdios scais; com isso, tambm, ocorria uma transferncia regressiva dentro do grupo segurado. Na maioria dos pases, havia um teto de contribuio (como tambm freqente fora da regio), de maneira que a renda superior a esse teto no contribua com o sistema (esse problema era atenuado nos pases que estabeleciam um benefcio mnimo e mximo). Somente seis dos 20 pases da regio (os do grupo pioneiro-alto) tinham programas assistenciais de benefcios, justamente os que desfrutavam da menor in27

cidncia de pobreza; enquanto que os 14 pases restantes, que sofriam uma incidncia de pobreza maior, careciam de programas assistenciais. O setor informal estava geralmente excludo, embora vrios pases tivessem programas obrigatrios para trabalhadores por conta prpria e domsticos. Na Costa Rica, o Estado promovia a incorporao do trabalhador por conta prpria, aportando a sua contribuio para o seguro relacionado doena e maternidade, mas no para os demais benefcios. O sistema tendia a gerar um efeito regressivo na distribuio, ainda que esta se reduzisse, neutralizasse ou revertesse onde a cobertura fosse maior, a estraticao menor e onde existissem programas assistenciais e para a promoo da cobertura do setor informal (Mesa-Lago, 1979, 1985; Mesa-Lago e Bertranou, 1998; CEPAL, 2002a).

D. Abrangncia e sucincia das prestaes


1. Evoluo do princpio

A seguridade social deve amparar contra todos os riscos ou contingncias sociais e suas prestaes devem ser sucientes para assegurar um mnimo adequado. O plano Beveridge era abrangente, j que combinava trs instrumentos: (1) os seguros sociais (o mais importante), que incluam benefcios associados sade, a acidentes de trabalho e doenas ocupacionais, alm da promoo de emprego e salrios para lhos; (2) a assistncia social (de carter suplementar), para aqueles no-cobertos pelo seguro social e que estivessem em estado de necessidade (sujeito comprovao de recursos), a qual pagava prestaes inferiores s do seguro social; e (3) os seguros voluntrios (adicionais) para os segurados que tivessem recursos, a m de estimular a poupana. Por outro lado, as prestaes eram de subsistncia, independentes da renda (se bem que podiam ser adicionadas de maneira voluntria) e deviam ser ajustadas de acordo com o custo de vida. A conveno 102 da OIT, de 1952, determinou que a seguridade social compreende nove reas ou programas e estabeleceu normas mnimas em contedo e nvel nas seguintes contingncias: assistncia sade; prestaes monetrias por doena, maternidade, idade, invalidez e morte; acidentes de trabalho e doenas ocupacionais; desemprego e salrio-famlia.13 Essas prestaes no teriam, necessariamente, de ser estabelecidas todas de uma vez; poderia haver uma implementao gradual por etapas. A xao do valor das prestaes enfrentou srios problemas devido s importantes diferenas entre os pases; foi feita a distino entre os sistemas de valor uniforme e os sistemas em que a prestao est relacionada renda, tomando para cada pessoa
13. Greber (1997) desdobra esse princpio em trs garantias: uma renda substitutiva, quando haja contingncias sociais, uma renda bsica e assistncia sade.

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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

um salrio de referncia distinto (maior no segundo que no primeiro) e estabelecendo uma taxa de reposio mnima de 40% para um assalariado mdio com 30 anos de contribuio (a taxa foi elevada a 45% em 1967). Desde 1944, a OIT tambm apoiou o ajuste das prestaes de acordo com o custo de vida. Tudo isso est relacionado a programas de seguro social, o qual se distingue da assistncia social em vrios aspectos: o seguro nanciado por contribuies e gera um direito s prestaes, enquanto que a assistncia nanciada pelo Estado e no gera direito s prestaes, as quais se xam de acordo com os recursos existentes, e o benecirio deve encontrar-se em estado de necessidade (OIT-AISS, 2001).14 A Conferncia de 2001 no trouxe aspectos concretos nesse sentido, somente declarou que os sistemas de previdncia devem assegurar alguns nveis de prestaes adequadas (OIT, 2002b).
2. Vigncia na Amrica Latina

Antes da reforma, a totalidade dos pases latino-americanos tinha seguros sociais associados a benefcios por morte, doena, maternidade, acidentes de trabalho e doenas ocupacionais, segundo os quais a populao segurada estava legalmente protegida contra todos os riscos (cumprindo assim com as normas da OIT, exceto quanto ao desemprego e ao salrio-famlia), ainda que isso dependesse, na prtica, do grau de cobertura. Em geral, as condies de acesso aos benefcios eram liberais, embora mais no grupo pioneiro-alto e menos no grupo tardio-baixo. Por exemplo, idade para aposentadoria relativamente baixa (enquanto a expectativa de vida frente ao tempo de aposentadoria aumentava15), frmulas para o clculo do benefcio baseadas na mdia dos ltimos 3 a 10 anos de salrios em todos os pases e taxas de reposio bsica superiores a 45% (estabelecido pela norma mnima da OIT) na metade dos pases. Com o passar do tempo, a relao entre contribuio e montante de benefcio se fez cada vez mais tnue em um nmero crescente de pases (especialmente no grupo pioneiro-alto), devido generosidade das condies de acesso, ao amadurecimento do programa, ao envelhecimento da populao e insucincia das contribuies. Na grande maioria dos pases sobre os quais se tm registros histricos, o ajuste do benefcio ao custo de vida gerou um incremento de seu valor real at 1980, mas a alta da inao na dcada de 80 reverteu essa tendncia, com algumas excees (Mesa-Lago e Bertranou, 1998). Em meados dos anos 90, o benefcio mdio como porcentagem da renda mdia utuava entre 43% e 51% no Mxico, na Argentina, no Panam e no Chile, mas somente em 19% no Equador e na Nicargua (OIT, 2000b).
14. Dentro dos limites normais dos parmetros de pobreza utilizados pela UNICEF, o nvel mnimo da prestao deveria ser entre 35% e 50% do salrio mdio nacional, 40% para os pases em desenvolvimento (citado por Gruat, 1997). 15. Na Costa Rica e no Uruguai, a idade para aposentadoria ordinria ou para benefcio precoce foi reduzida, ao passo que a expectativa de vida crescia.

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E. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao na gesto


1. Evoluo do princpio

O plano Beveridge estipulou a unicao administrativa, a m de promover a ecincia e reduzir os custos. O sistema pblico seria menos custoso que o seguro voluntrio privado, devido a economias de escala, ao seu carter no-lucrativo e ao treinamento de pessoal tcnico e especializado em seguridade social. Um Fundo de Seguro Social arrecadaria todas as contribuies, tramitaria e pagaria todas as prestaes; enquanto que os trs programas seriam administrados e supervisados pelo Ministrio da Seguridade Social para que houvesse uma poltica nica e coordenada. A unidade no implicaria, necessariamente, em centralizao; assim o sistema seria descentralizado por meio de agncias locais prximas aos segurados e que conhecessem suas necessidades. A unidade de gesto da seguridade social poderia economizar recursos j que: eliminaria a multiplicidade de programas com diversas administraes; unicaria os servios de liao, arrecadao, registro, conta individual e pagamentos; consolidaria instalaes, equipe e pessoal; estabeleceria um regime jurdico nico que simplicaria seu conhecimento e aplicao; facilitaria o acesso do segurado e a transferncia (portabilidade) de suas contribuies ao mudar de emprego, e eliminaria os conitos de jurisdio entre entes diversos. Mas, a tendncia unidade de seguridade social foi obstaculizada pelo desenvolvimento histrico paulatino de programas que cobriam diversos grupos de segurados, os quais resistiram integrao. Por outro lado, a necessidade de levar registros centralizados para ajudar na identicao, liao e mudana de empregador j no to necessria com o uso da eletrnica em redes de computadores interconectados (OIT-AISS, 2001). Devido diversidade econmica, social e poltica dos pases-membros, a OIT decidiu, quando estava redigindo a conveno 102, que no era aconselhvel recomendar um modelo nico e uniforme de administrao da seguridade social, j que existiam modelos muito diversos. No obstante, a conveno estabeleceu o princpio de responsabilidade do Estado, e a OIT atualmente observa que, nos pases com cobertura quase universal, comum encontrar uma instituio nica responsvel por todas as funes do sistema. Tambm habitual haver um ministrio central responsvel pela poltica de seguridade social, seja o de trabalho ou de servios sociais, ou especicamente um de seguridade social. A OIT reconhece que os ideais de uma administrao ecaz, eciente e de baixo custo nem sempre so cumpridos na prtica (Greber, 1997; OIT-AISS, 2001).
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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

Segundo a interpretao da OIT, A existncia dentro de um sistema de seguridade social de dois regimes, um pblico e outro privado, no resulta em incompatibilidade com a conveno [102], j que esse instrumento permite organizar um grau mnimo de seguridade social via meios diferentes, sempre que sejam respeitados os princpios fundamentais de organizao e gesto sobre os quais se devem seguir baseando a estrutura dos regimes de seguridade social: responsabilidade do Estado em ltima instncia e participao dos interessados na administrao. A conveno 102 estabeleceu que, qualquer que seja o mtodo de administrao escolhido, o Estado deve assumir uma responsabilidade geral na boa gesto das instituies e dos servios que ajude a assegurar a proteo garantida pelas convenes. Alm disso, os segurados devem participar na administrao ou estar associados a ela em carter consultivo, quando a administrao no for por um departamento do governo responsvel diante do congresso ou por uma instituio regulamentada pelas autoridades pblicas; em certos casos, os empregadores deveriam tambm ter representao. A administrao da seguridade social freqentemente bipartite ou tripartite (Humblet e Silva, 2002: 12-13). A participao dos segurados na administrao um importante complemento da democracia, continua sendo inteiramente justicada e, teoricamente, um princpio de seguridade social, se bem que a conveno 102 no garante tal participao inteiramente, salvo em certos casos (Greber, 1997). Tal participao ajuda os sistemas a reetirem as necessidades e aspiraes daqueles que a seguridade social deve servir e faz com que os contribuintes cumpram com suas obrigaes (OIT, 2000b). A Conferncia de 2001 declarou que os regimes deveriam ser administrados de uma maneira boa e transparente, com custos administrativos to baixos quanto seja factvel e com uma forte participao dos interlocutores sociais. Raticou a participao ecaz e com um papel importante desses interlocutores no desenvolvimento de polticas e nos rgos bipartites (trabalhadores e empregadores) ou tripartites (os anteriores mais o governo) de gesto da seguridade social. Identicou a melhora do governo e da administrao da seguridade social como temas prioritrios na pesquisa, em reunies de especialistas e na cooperao tcnica. Por ltimo, recomendou o dilogo social dos trs setores a m de gerar consenso social e vontade poltica para atuar, especialmente ao discutir uma reforma do sistema (OIT, 2002b: 2, 6, 29).
2. Vigncia na Amrica Latina

A unidade de gesto dos seguros sociais na Amrica Latina existia em poucos pases; por exemplo, na Costa Rica, em Cuba e, at certo ponto, no Panam. O processo de estraticao do grupo pioneiro-alto resultou em uma multiplicidade de programas sem coordenao central e, freqentemente, sem superviso. Por
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exemplo, no Chile, havia 160 programas de seguros sociais em 1979 (90 de benefcios associados idade, ao tempo de servio, incapacidade e morte); no Uruguai, existiam mais de 50 programas de seguros sociais em 1967 (dez de benefcios); na Costa Rica, foram criados 19 programas de benefcios pblicos independentes depois do estabelecimento do sistema geral. Ainda que o grupo intermedirio fosse menos estraticado, subsistiram, na Colmbia, uns 1.000 programas de seguros sociais no setor pblico; na Bolvia, 51 programas de benefcios, assim como 7 no Mxico e 13 na Venezuela. O grupo tardio-baixo era o mais unicado, por exemplo, um s programa no Panam e na Nicargua; porm, trs programas de benefcios pblicos em El Salvador e na Guatemala (mais 14 de benefcios complementares no segundo) e sete em Honduras. Tudo isso resultava em maiores gastos administrativos, srios problemas para o controle e a superviso e na falta de portabilidade. O processo de unicao e normalizao dos anos 60, 70 e 80 reduziu, em alguns pases, o nmero de instituies e/ou estabeleceu uma agncia central responsvel pela administrao, ou, ao menos, pela coordenao e superviso previdenciria; por exemplo, Argentina, Brasil, Chile e Uruguai (Mesa-Lago e Bertranou, 1989; MesaLago, 1994). A responsabilidade do Estado na seguridade social variava de acordo com os pases. Em Cuba, o Estado cobre o decit considervel do programa de benefcios; enquanto que, na Costa Rica, o Estado deve transferir ao seguro social o custo dos programas assistenciais de benefcios. No grupo pioneiro-alto, devido ao regime de repartio e ao decit usual do sistema, eram necessrios subsdios scais com uma tendncia crescente, mas estes eram inexistentes no grupo tardio-baixo devido a sua melhor situao nanceira e idade de seus programas e populaes. De acordo com a lei de alguns pases, o Estado devia aportar uma contribuio como terceira parte ou uma soma para ajudar no gasto das prestaes ou da administrao, mas essa obrigao normalmente no era cumprida. Em outros pases, a lei estabelecia impostos para o seguro social, s vezes do tipo geral (por exemplo, sobre lcool ou cigarros, ou sobre a loteria), mas, com mais freqncia, para nanciar os programas separados de setores privilegiados (taxando os servios que eles prestavam). Em um bom nmero de pases, a auditoria estatal, o Ministrio da Fazenda ou o Banco Central tinham funes de superviso e controle da seguridade social. Com poucas excees, entretanto, o papel do Estado foi adverso: obrigava ou exercia presso para investir os recursos garantidores em papis pblicos de dvida ou deposit-los no Banco Central, pagando juros muito baixos ou negativos; endividava suas contribuies como empregador, aportes como terceira parte e o custo dos servios assistenciais. Com freqncia, o governo negociou acordos de pagamento com o seguro social, mas sem ajustar a dvida inao e abonando juros baixssimos. Tambm interferiu na administrao mediante a nomeao de empregados desnecessrios.
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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

O custo administrativo dos programas de seguro social tendia a ser menor nos pases com maior cobertura e vice-versa, devido a economias de escala e ao fato de que os pases com maior cobertura so os mais urbanizados (exceto a Costa Rica), o que facilita a administrao. Com base nas informaes da OIT, entre 1980 e 1989, o gasto administrativo mdio tomava entre 4% e 6% do gasto total na Argentina, na Costa Rica, no Panam e no Uruguai, mas utuava entre 12% e 21% no Equador, em El Salvador, na Guatemala, em Honduras, na Nicargua e na Repblica Dominicana. O principal componente do gasto administrativo o salrio e os benefcios adicionais; no nal da dcada de 80 e comeo dos anos 90, o nmero de empregados por 1.000 segurados era somente 8 na Costa Rica e 9 no Panam, mas 15 em El Salvador e 20 na Repblica Dominicana. Sindicatos poderosos haviam acertado salrios e condies de trabalhos que se colocavam entre os melhores (Mesa-Lago e Bertranou, 1998). Em tese, todos os pases tinham participao tripartite (trabalhadores, empregadores e governo) na gesto do seguro social por meio de representantes no conselho diretivo ou em comits de vigilncia ou superviso. Em alguns pases, os benecirios tambm tinham representao, e, em dois deles (Argentina e Uruguai), organizaram associaes de enorme poder poltico e de lobby. No entanto, em vrios pases, o governo tinha maioria nos conselhos de administrao ou controlava a designao dos representantes sindicais.

F. Sustentabilidade nanceira
1. Evoluo do princpio

O documento de Beveridge mostrou preocupao para que o plano de seguridade social fosse vivel nanceiramente de acordo com a capacidade econmica do pas. Por isso, exps que no tinha de ser implantado de uma s vez, poderia ser por etapas, mas como parte de um plano geral, indicando as prioridades na sua implementao e avanando quando existissem os recursos. A Conveno 102 da OIT estipulou que o Estado deve assegurar a realizao peridica dos estudos e clculos atuariais necessrios para o equilbrio nanceiro e, em qualquer caso, antes de toda modicao de prestaes, contribuies e impostos... O custo das prestaes e dos gastos de administrao deve ser nanciado de maneira coletiva por meio de contribuies ou impostos, ou ambos... Os mtodos de nanciamento devem evitar que as pessoas com poucos recursos tenham que suportar cargas muito pesadas e tambm devem levar em conta a situao econmica do pas e das pessoas protegidas... O total das contribuies sob responsabilidade
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dos assalariados protegidos no deve superar 50% do total dos recursos destinados proteo, de maneira que o resto deve ser nanciado pelos empregadores e/ou pelo Estado (Humblet e Silva, 2002: 13-14). Entretanto, um estudo da OIT expe que as normas internacionais de seguridade social no tm respondido s mudanas ocorridas nos ltimos tempos e carecem, em tese, de guias para a busca de mtodos nanceiros justos e viveis que enfrentem tais desaos; as convenes existentes so insucientes para que as naes sustentem o funcionamento da seguridade social no clima econmico atual (Greber, 1997). As formas de nanciamento e manuteno do equilbrio da seguridade social nos regimes a longo prazo, como os benefcios, so trs: (1) capitalizao plena, de contribuio denida ou constante, a qual garante o equilbrio por tempo indenido, mtodo que pode ser coletivo (originalmente utilizado pela seguridade social com a prima mdia geral, mas agora em desuso) ou individual (utilizada nos sistemas atuais de contas individuais); (2) capitalizao parcial coletiva (usualmente a prima escalonada), que garante perodos de equilbrios relativamente longos, sujeitos a avaliaes atuariais peridicas que, freqentemente, resultam em um incremento da contribuio no perodo seguinte; e (3) repartio, onde a renda e os gastos devem ser balanceados anualmente ou em perodos muito curtos (tpico de sistemas mais antigos e maduros de seguridade social). A OIT apoia trs princpios clssicos nos investimentos de seguridade social: (1) segurana, objetivando garantir a manuteno dos fundos (a conveno 102 estipula que o Estado no deve utilizar as reservas da seguridade social com outros propsitos, como cobrir um decit oramentrio); (2) rendimento, para maximizar o fundo e assim poder controlar o aumento das contribuies e manter o poder aquisitivo das prestaes; e (3) liquidez, objetivando dispor de dinheiro suciente, quando necessrio. Outro objetivo tem sido a utilidade social dos investimentos (sade, moradia), ainda que feitos de maneira eciente, pois, do contrrio, o objetivo fundamental de garantir as prestaes seria desviado (OIT-AISS, 2001). Entretanto, muitos investimentos sociais no foram feitos de maneira eciente e tiveram rendimentos baixos ou negativos que afetaram a viabilidade das prestaes. A Conferncia de 2001 recomendou ampliar as fontes de nanciamento da seguridade social por meio do nanciamento tripartite e fez uma advertncia importante s reformas previdencirias: Para que seja sustentvel, a viabilidade nanceira dos sistemas de previdncia deve ser garantida a longo prazo. Portanto, necessrio que se realizem projees atuariais peridicas e se introduzam os ajustes necessrios. imprescindvel que se realize uma avaliao atuarial completa de qualquer reforma proposta antes que seja adotada uma nova legislao (OIT, 2002: 4-5).
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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

2. Vigncia na Amrica Latina

Antes das reformas estruturais, a sustentabilidade nanceira dos seguros sociais variava entre os pases da Amrica Latina. O gasto da seguridade social, como porcentagem do PIB, era maior no grupo pioneiro-alto e menor no tardio-baixo; tambm havia diferenas importantes na distribuio desse gasto: no grupo tardio-baixo, a maior parte dele era destinada a prestaes relacionadas doena e maternidade, enquanto que, no grupo pioneiro-alto, destinava-se a aposentadorias e penses. Essas diferenas resultavam da antigidade dos programas e do grau de envelhecimento das populaes, mas a tendncia geral era levar a um incremento da carga sobre o PIB e, dentro do gasto total da seguridade social, uma porcentagem crescente era dedicada a aposentadorias e penses (OIT, 2000b). No programa de aposentadorias e penses, o grupo pioneiro-alto se baseava no regime de repartio, sofria de um decit nanceiro-atuarial e recebia subsdios scais para cobri-lo; a nica exceo era a Costa Rica, que tinha um regime de capitalizao parcial coletiva (CPC) e gerava um superavit nanceiro, mas refreava um desequilbrio atuarial, ainda que suscetvel de correo. No grupo intermedirio, a maioria tinha um regime de CPC, mas sofria um desequilbrio atuarial (Colmbia, Equador, Panam, Venezuela); o restante, legalmente, tinha CPC, mas, na prtica, se aproximava da repartio ou estava, virtualmente, nela (Bolvia, Mxico, Peru). No grupo tardio-baixo, quatro pases tinham CPC, ainda que com desequilbrio atuarial (El Salvador, Paraguai, Guatemala, Honduras, os dois ltimos em melhor situao), e outros trs tinham repartio virtual ou de fato (Repblica Dominicana, Nicargua e, provavelmente, o Haiti). Apesar de ter equipes atuariais de diverso nvel tcnico em todas as instituies gestoras, nem sempre realizavam estudos atuariais peridicos ou, quando eram feitos, as suas recomendaes freqentemente no eram implantadas. Em 1989, a distribuio (ponderada) de renda da seguridade social por fonte na regio era: 44% do empregador, 25% do trabalhador, 19% do produto do investimento, 9% do Estado e 3% de outros. Dois teros da renda provinha das contribuies, cuja porcentagem sobre o salrio era maior no grupo pioneiro-alto e menor no tardio-baixo. Cumpria plenamente a norma mnima da OIT de que o assalariado no deve nanciar mais de 50% de sua proteo, j que os aportes dos assalariados correspondiam a uma mdia de 32% do total da contribuio frente a 68% dos empregadores e do Estado. Entretanto, os trabalhadores por conta prpria tinham de aportar a soma das porcentagens da prpria contribuio e a do empregador que no tinham, o que constitua um forte obstculo a sua cobertura. As altas contribuies (especialmente no grupo pioneiro-alto), combinadas com a inecincia no controle da arrecadao, sanes pobres e pouco ecazes quanto ao no-cumprimento, assim como a inao, geravam incentivos para a evaso e a mora patronais; o Estado era um dos principais devedores na maioria dos pases.
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No grupo pioneiro-alto, no havia reserva, nem investimento (exceto na Costa Rica). Nos outros pases, o investimento dos fundos de penses geralmente no era eciente devido a sua colocao em: (1) valores pblicos da dvida a longo prazo ou depsito no banco estatal, sem ajuste do principal inao e com juros xos abaixo da taxa de mercado; (2) infra-estrutura hospitalar do programa de sade/maternidade ou em edifcios do seguro social que no geravam rendimento; (3) planos de moradia e de emprstimos hipotecrios ou pessoais (utilidade social), que resultaram em imensas perdas; (4) bens imobilirios ou empresas de baixa rentabilidade; e (5) depsitos em divisas que o Estado converteu em moeda nacional e depois se desvalorizou. A inao da dcada de 80 e do comeo dos anos 90 contribuiu com a desvalorizao do fundo e com os juros negativos. Como resultado, o rendimento real do investimento (ajustado inao) entre 1981 e 1994, em dez pases sobre os quais se tm informao, foi negativo, o que contribuiu com a desvalorizao da reserva real (Mesa-Lago e Bertranou, 1998). Por isso, os princpios de segurana, rendimento e liquidez no foram cumpridos. Duas causas desse problema eram (e continuam sendo em muitos pases) a falta de mercados de valores regulados e supervisionados pelo Estado que oferecessem instrumentos sucientes e diversicados para o investimento, assim como a intromisso estatal para usar os fundos de penses a m de cobrir o decit oramentrio.

G. Resumo: vigncia dos princpios na regio antes da reforma


A anlise da vigncia dos princpios de seguridade social na Amrica Latina antes das reformas estruturais mostra resultados mistos e com grande variedade entre os pases: (1) A cobertura mdia regional aumentou entre 1980 e 1990, apesar da grave crise da dcada de 80, e superava a norma mnima da OIT mesmo desconsiderando o Brasil, que tinha a maior fora de trabalho e uma cobertura relativamente alta; porm, enquanto todos os pases do grupo pioneiro-alto superavam amplamente a norma, cinco dos pases restantes tinham uma cobertura inferior mnima em benefcios. (2) Os sistemas estraticados que proliferaram principalmente, mas no apenas, no grupo pioneiro-alto introduziram desigualdades injusticveis no nvel de cobertura, nas condies de acesso, prestaes e nanciamento entre diversos setores ocupacionais; ainda que essas iniqidades fossem reduzidas por processos de unicao e normalizao, subsistiam programas privilegiados para as foras armadas em quase todos os pases, assim como para funcionrios pblicos e outros grupos em vrios pases. As idades mais baixas para aposentadoria para as mulheres, combinadas com uma maior expectativa de vida e menor densidade de contribuio
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I. Os princpios da seguridade social e sua vigncia na Amrica Latina

que os homens, geravam benefcios mais baixos, ainda que essas iniqidades fossem atenuadas com o benefcio mnimo e com tabelas de mortalidade unissex. (3) O princpio da solidariedade era proclamado em todos os pases, ainda que diminudo pela estraticao subsistente, pela baixa cobertura em metade dos pases e pelos tetos de contribuio em muitos deles. S seis pases tinham programas assistenciais de benefcios, enquanto que os 14 restantes que sofriam a maior incidncia de pobreza precisavam de tais programas. O sistema tendia a gerar um efeito regressivo, embora atenuado ou revertido nos pases que tinham alta cobertura, baixa estraticao e programas assistenciais. (4) O princpio de sucincia predominava, em tese, em toda a regio; mas, na prtica, dependia do nvel de cobertura. As condies de acesso eram muito liberais no grupo pioneiro-alto, porm mais restritas no tardio-baixo. O ajuste dos benefcios superou o aumento do custo de vida at 1980 na maioria dos pases; entretanto, houve uma deteriorao posterior, devido alta inao e ao ajuste estrutural. (5) A unidade de gesto existia em apenas trs pases, devido estraticao especialmente no grupo pioneiro-alto, embora o processo de unicao tenha reduzido o nmero de instituies e estabelecido uma agncia central administrativa. A responsabilidade estatal variava de completa a muito reduzida; entretanto, com poucas excees, o Estado teve um papel adverso. O custo da administrao era baixo nos pases com maior cobertura e alto nos de menor cobertura. Havia participao tripartite na administrao em praticamente todos os pases, mas, em vrios deles, o governo tinha maioria ou controlava a escolha. (6) A sustentabilidade nanceira variava; nove pases tinham CPC, embora adoecessem de desequilbrio atuarial (com diferentes magnitudes), seis pases se aproximavam da repartio, ou estavam virtualmente nela, com decit maior, e os pases pioneiros (com uma exceo) tinham repartio, sofriam de um decit maior e requeriam subsdio estatal. A tendncia geral era a de um incremento do gasto sobre o PIB e do gasto com aposentadorias e penses dentro do gasto geral. Vigorava a norma mnima segundo a qual o trabalhador assalariado no pagava mais de 50% da contribuio total: 32% para os trabalhadores versus 68% para os empregadores e o Estado. Entretanto, a alta contribuio (especialmente no grupo pioneiro-alto) gerava incentivos para a evaso e a mora, e o Estado era um dos principais devedores. O investimento era geralmente ineciente devido concentrao em valores pblicos e em outros poucos instrumentos de baixa rentabilidade; na metade dos pases, o rendimento real era negativo, em grande parte devido ausncia de um mercado de valores e interferncia estatal. A avaliao do desempenho latino-americano, com relao vigncia dos princpios de seguridade social, deve levar em conta o diverso nvel de desenvolvimento de seus pases e realizar-se de maneira comparativa com o resto do mundo. As estatsticas disponveis indicam que a maioria dos pases da Amrica Latina le37

vava vantagem com relao a outros pases em desenvolvimento, mas cava abaixo dos pases industrializados. No entanto, a OIT adverte que, geralmente, os pases industrializados se aproximam do pleno emprego, seu trabalho basicamente formal, seus mercados de trabalho esto regulados, desfrutam de uma distribuio razovel de renda, contam com nveis altos de cumprimento das leis de seguridade social e com uma cobertura quase completa de suas populaes. Ao contrrio, os pases de desenvolvimento mdio (como os da Amrica Latina) enfrentam srios problemas: altas taxas de desemprego e subemprego, tamanho importante e crescente do setor informal, distribuio de renda altamente desigual e carncia de um sistema tributrio capaz de arrecadar as contribuies do seguro social e nanciar programas assistenciais. Em condies scio-econmicas to diferentes, bvio que os princpios de seguridade social no podem funcionar igualmente. No obstante, os pases pioneiros latino-americanos introduziram seus primeiros programas de seguro social antes dos Estados Unidos e do Japo, e toda a regio contava com um seguro social associado doena e maternidade, enquanto que os Estados Unidos careciam de tal programa, e uma parte considervel de sua populao carecia de seguro-sade (OIT, 2000b).

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II. As reformas de previdncia e a modicao dos princpios de seguridade social

II. As reformas de previdncia e a modicao dos princpios de seguridade social

Esta seo se divide em duas partes. A primeira dene os sistemas previdencirios pblicos e privados, assim como as reformas estruturais e no-estruturais de previdncia, descreve os modelos gerais de reformas estruturais na regio e suas caractersticas e identica os pases com reformas paramtricas ou sem reformas. A segunda parte analisa as modicaes introduzidas pelas reformas estruturais nos princpios convencionais de seguridade social, assim como os novos princpios por elas gerados.

A. As reformas de previdncia
Na ltima dcada, houve uma forte discusso internacional sobre os sistemas de previdncia pblicos e privados de seguro social (OIT, 2000a). Ambos os termos so ambguos e carregados ideologicamente; portanto, para uma anlise mais profunda, o autor identicou suas quatro caractersticas essenciais e diversas: contribuio, prestao, regime nanceiro e administrao (veja quadro 1). O sistema pblico caracteriza-se por: (1) contribuio no-denida (tende a aumentar a longo prazo por causa do envelhecimento da populao e do amadurecimento do sistema); (2) prestao denida (regulada por lei, a qual pode xar um benefcio mnimo e um mximo, especicar a frmula para o clculo do benefcio etc.; mas, na prtica, essas regras no so sempre cumpridas); (3) regime nanceiro de repartio ou de capitalizao parcial coletiva (CPC);16 e (4) administrao pblica (por uma entidade autnoma ou diretamente pelo Estado). O sistema privado caracteriza-se por: (1) contribuio denida (xa no longo prazo, apesar de que o envelhecimento da populao forar eventualmente seu incremento ou a reduo do montante do benefcio); (2) prestao no-denida (incerta, determinada pelo acumulado na conta individual do segurado, o qual, por sua vez, depender do seu salrio, do montante e da densidade de sua contribuio e do rendimento do investimento do fundo em sua conta, alm de fatores macroeconmicos como o crescimento, a inao etc.); (3) regime nanceiro de capitalizao plena e individual (CPI); e (4) administrao privada, embora tambm possa ser mltipla (pblica, privada e mista).
16. No debate internacional, apresenta-se uma dicotomia entre repartio e capitalizao que no correta; pois, no contexto latino-americano, muitos sistemas de benefcios se baseiam na CPC.

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Quadro 1 MODELOS E CARACTERSTICAS DAS REFORMAS DE PREVIDNCIA NA AMRICA LATINA, 2003

Modelo, pas e data de incio da reforma

Sistema

Contribuio

Prestao

Regime Adminisfinanceiro trao

REFORMAS ESTRUTURAIS
Modelo Substitutivo Chile: Maio 1981 Bolvia: Maio 1997 Mxico: Set. 1997 El Salvador: Maio 1998 R. Dominicana: 2003-06 Nicargua: Maro 2004 Modelo Paralelo Peru: Junho 1993 Colmbia: Abril 1994 Modelo Misto Argentina: Julho 1994 Uruguai: Abril 1996 Costa Rica: Maio 2001 Equador: Janeiro 2004 Pblico ou No-definida Privado Definida Repartio a Pblica Definida Privada b No-definida CPI Privado Definida No-definida CPI Privada b

Pblico e Privado

No-definida Definida

Repartio a Pblica Definida Mltipla No-definida CPI

REFORMAS PARAMTRICAS OU SEM REFORMA


Brasil Cuba Guatemala Haiti Honduras Panam Paraguai Venezuela Pblico No-definida Definida c Repartio ou CPC Pblica

Fonte: Legislao dos doze pases. a No Peru, na Argentina e no Uruguai, mas CPC na Colmbia e Costa Rica. b Mltipla no Mxico, na Repblica Dominicana e Colmbia. c Contribuio definida, por parte do programa do setor privado no Brasil (contas virtuais).

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II. As reformas de previdncia e a modicao dos princpios de seguridade social

O debate entre sistemas de previdncia pblicos e privados est intimamente ligado a dois tipos de reformas implementadas no mundo: estruturais ou no-estruturais17 (veja quadro 1). As estruturais transformam fundamentalmente o sistema pblico; seja substituindo-lhe completamente pelo privado, introduzindo um componente privado ao pblico, ou criando um sistema privado que possa competir com o pblico. Este estudo analisar as doze reformas estruturais de previdncia que foram aprovadas na Amrica Latina at meados de 2003 e seus impactos nos princpios de seguridade social.18 As reformas no-estruturais ou paramtricas melhoram o sistema de previdncia pblico para fortalec-lo nanceiramente a longo prazo; por exemplo, aumentam a idade para aposentadoria ou as contribuies, ou regulam de maneira mais rigorosa a frmula para o clculo do benefcio. Essas reformas eram as tpicas na regio at princpios dos anos 80 e ainda continuam sendo praticadas em vrios pases. Esta seo descreve as reformas estruturais e no-estruturais na regio.
1. Reformas estruturais

Existem trs modelos gerais de reformas de previdncia estruturais na Amrica Latina: substitutivo, paralelo e misto. O quadro 1 classica os doze pases que seguem esses modelos, indica a data em que a reforma comeou a funcionar e resume suas quatro caractersticas (Mesa-Lago, 2001a; Mller, 2003). O modelo substitutivo seguido em seis pases: Chile (o pioneiro, em 1981), Bolvia e Mxico (1997), El Salvador (1998), a Repblica Dominicana (planejada sua implantao gradual em 2003-200619) e Nicargua (planejado seu incio em maro de 2004). Esse modelo fecha o sistema pblico (no se permitem novos liados) e o substitui por um sistema privado, suas quatro caractersticas esto resumidas no quadro 1, exceto no Mxico, onde a prestao pode ser denida ou no-denida,20 e na Repblica Dominicana, onde a administrao mltipla. Em um estudo de 22 pases com reformas estruturais na Amrica Latina, Europa Ocidental e Oriental, Cazaquisto o nico que introduziu uma reforma substitutiva fora da Amrica Latina (Mesa-Lago e Hohnerlein, 2002).
17. Para uma anlise do debate entre os organismos internacionais (Banco Mundial, IMF, OIT e AISS), sobre as reformas estruturais e no-estruturais, assim como de seus paradigmas subjacentes, veja Mesa-Lago, 1996. 18. Para a economia poltica das reformas estruturais, veja Madrid, 2002; Mesa-Lago e Mller, 2002; Mller, 2003. 19. H trs programas: (i) contributivo (assalariados), que deve comear em 2003; (ii) contributivo-subsidiado (autnomos), planejado para 2006; e (iii) subsidiado ou no-contributivo (pobres, incapacitados, desempregados), planejado para 2004 (Palacios, 2003). 20. Todos os que estavam segurados, quando a reforma no Mxico foi promulgada, tm o direito ao tempo de aposentadoria, de escolher o melhor benefcio entre o regulado pelo sistema pblico de prestao denida (fechado) e o baseado na conta individual do sistema privado.

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O modelo paralelo aplicado em dois pases: Peru (1993) e Colmbia (1994). O sistema pblico no fechado, mas sim reformado (integralmente, na Colmbia, e somente parcialmente no Peru), cria-se um novo sistema privado e os dois competem entre si. O sistema pblico tem as quatro caractersticas tpicas exibidas no quadro 1, exceto na Colmbia, onde o regime nanceiro o de CPC, em vez de repartio. O sistema privado tem tambm suas quatro caractersticas tpicas, com exceo da Colmbia, onde a administrao mltipla. Fora da Amrica Latina, nenhum pas seguiu esse modelo, possivelmente, por sua complexidade. O modelo misto seguido em quatro pases: Argentina (1994), Uruguai (1996), Costa Rica (2001) e Equador (inicialmente, seu comeo foi anunciado para 2003, mas no se pronunciou o regulamento e acabou adiado para 2004). Esse modelo integra um sistema pblico, que no se fecha e outorga um benefcio bsico (primeiro pilar), com um sistema privado, que oferece um benefcio complementar (segundo pilar). O pilar pblico tem suas quatro caractersticas tpicas, e o pilar privado tambm, com a exceo de que a administrao mltipla nos trs primeiros pases. Fora da Amrica Latina, esse modelo o mais difundido; aplicado, ao menos, em doze pases da Europa Ocidental e Oriental (Mesa-Lago e Hohnerlein, 2003).21 Nos trs modelos, o sistema privado de CPI tem dois componentes: um obrigatrio e outro voluntrio. A liao e a contribuio so obrigatrias no primeiro, enquanto que opcionais no segundo; a mesma administradora gerencia as duas contas, mas geralmente as separa; ambas as contribuies se beneciam de impostos diferidos; o acumulado na conta voluntria no pode ser retirado at a aposentadoria na maioria dos pases; em uma minoria, possvel faz-lo antes; na poca da aposentadoria, o trabalhador pode retirar o montante da conta voluntria ou combinar ambos os fundos para o clculo de seu benefcio.
2. Reformas paramtricas ou ausncia de reformas

Os oito pases que no levaram adiante uma reforma de previdncia estrutural so: Brasil, Cuba, Guatemala, Haiti, Honduras, Panam, Paraguai e Venezuela. Na grande maioria desses pases, houve uma maior discusso pblica sobre a reforma do que na maioria dos pases onde as reformas estruturais foram aprovadas (veja Mesa-Lago, 1997a, 2000b, 2000c, 2000e; Saldan, 2003; Schwarzer, 2004). Os oito mantm sistemas pblicos com as caractersticas mostradas no quadro 1: contribuio no-denida, prestao denida, regime nanceiro de repartio ou CPC e administrao pblica.
21. Em estudo sob preparao, o Banco Mundial utiliza basicamente a taxonomia criada pelo autor em 1996, ainda que sem empregar seus termos para cada modelo; alm disso, faz uma distino entre o modelo misto da Argentina e o dos outros trs pases, porque na Argentina h a possibilidade de se optar entre um segundo pilar de repartio ou de CPI (Gill, Packart e Yermo, 2003: 94-95).

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II. As reformas de previdncia e a modicao dos princpios de seguridade social

Dois pases implementaram reformas paramtricas recentemente. O Brasil reformou o regime geral para os trabalhadores do setor privado entre 1998-1999, introduziu medidas para reforar seu nanciamento, assim como um regime de contas virtuais ao estilo da Sucia e manteve a prestao denida e a gesto pblica; em agosto de 2003, a Cmara dos Deputados aprovou uma reforma para os sistemas de funcionrios pblicos, que inclui um processo de unicao e homologao, era necessria ainda a aprovao do Senado (Ferreira, 2002; MPAS, 2002b; Schwarzer, 2004). A Venezuela aprovou uma reforma estrutural de modelo misto entre 19981999, mas no foi implantada devido mudana de governo; a administrao atual suspendeu a referida reforma e, ao nal de 2002, promulgou uma lei orgnica de seguridade social que ordena a integrao de todo o sistema previdencirio, o qual continuar sendo de contribuio no-denida, prestao denida, CPC e administrao pblica; ainda poder haver um segundo pilar voluntrio de benefcios complementares (Mesa-Lago, 2000e; LOSSS, 2002; Repblica, 2003). Cuba estudou por quase uma dcada uma reforma paramtrica, e o Ministrio do Trabalho e da Seguridade Social elaborou modicaes legais submetidas Assemblia Nacional em 2003 (Mesa-Lago, 2003b; Sand, 2003). No Panam, esto discutindo uma reforma paramtrica desde 1998, mas at meados de 2003, no se havia chegado a um consenso e elaborado um projeto legal (Mesa-Lago, 2000b, 2003c). Na Guatemala, em Honduras e no Paraguai, prepararam projetos de reforma paramtrica e estrutural (seguindo os modelos misto e substitutivo), mas uma reforma integral no tinha sido aprovada at meados de 2003; em Honduras, houve uma reforma paramtrica marginal em 2001 (Mesa-Lago, 1997a, 2000a; Basells, 2002; Durn, 2003; Saldan, 2003). No foi possvel obter informaes acerca do Haiti.

B. Modicaes nos princpios convencionais e novos princpios


O neoliberalismo, a globalizao, a concorrncia internacional, o envelhecimento da populao, o crescente individualismo e outros fatores promoveram as reformas estruturais de seguridade social, as quais modicaram alguns de seus princpios convencionais e introduziram outros novos. O Banco Mundial, em seu documento Envejecimiento sin Crisis (1994), exps os princpios bsicos das reformas estruturais e os novos sistemas. O FMI e o BID, assim como funcionrios de administradoras e supervisoras do sistema privado e acadmicos, contriburam com o perlamento de tais princpios. A seguir, resumem-se as modicaes dos princpios convencionais e identicam-se os novos; a seo III avaliar o impacto das reformas de previdncia em ambos os tipos de princpios.
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1. Universalidade da cobertura

questionada a capacidade nanceira dos sistemas pblicos de cumprir esse princpio, e alega-se que as pessoas so levadas dependncia do Estado para proteg-las de todos os riscos da vida, prejudicando, assim, a iniciativa individual. A baixa cobertura, na maioria dos pases, explicada porque a contribuio percebida como um imposto; alm disso, as altas taxas de contribuio e a falta de conexo entre elas e o nvel do benefcio geram incentivos evaso e reduzem a liao ao sistema (Gill, Packard e Yermo, 2003). A maioria da populao teria um incentivo mais forte para liar-se e contribuir em um sistema privado do que em um pblico, j que, no primeiro, h propriedade da conta individual, assim como equivalncia entre contribuio e prestao, em vez de solidariedade, como no sistema pblico. Os recursos scais, que so normalmente insucientes, seriam concentrados para assistir os grupos mais vulnerveis ou necessitados. Essas mudanas resultariam em um aumento da cobertura geral.
2. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento

As reformas estruturais normalmente uniformizaram as condies de acesso e o clculo dos benefcios nos sistemas pblicos (fechados ou abertos) e nos novos sistemas privados. No entanto, a grande maioria das reformas manteve os programas separados do sistema geral com condies de acesso e prestaes mais liberais. A iniqidade ou discriminao por gnero no acesso e na prestao no tratada, nem enfrentada por tais reformas.
3. Solidariedade e redistribuio de renda

Esse princpio ignorado ou recebe escassa ateno nos sistemas privados. Critica-se que muitos sistemas pblicos da regio no foram realmente solidrios, pois no cobrem boa parte da populao e concedem subsdios scais a setores segurados de renda mdia, os quais no necessitam. Tambm demonstra-se que, devido ao envelhecimento da populao e ao aumento da expectativa de vida (embora a primeira tendncia ainda no seja notada na maioria dos pases), o custo dos benefcios aumenta progressivamente e, com ele, a carga sobre as geraes jovens, de maneira que a solidariedade rejeitada entre as geraes. As reformas substituram o princpio de solidariedade por um princpio de equivalncia22, o qual estabelece um vnculo muito estreito entre a contribuio e a prestao com o objetivo de promover incentivos liao e ao pagamento, assim como assegurar o equilbrio entre a renda e os gastos (Uthoff, Titelman e Jimnez, 2003). Quando existe solidariedade, ela externa ao sistema privado, mediante prestaes estatais aos necessitados, nanciadas com impostos e no com as contribuies. Demonstra-se ainda que as
22. Gruat (1997) expe que esse princpio, por ele chamado de eqidade individual, tem uma gama que vai desde um vnculo muito estreito (sistemas privados de CPI, regimes de poupana privada) at um vnculo quase inexistente (benefcios universais de taxa uniforme, benefcios mnimos).

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II. As reformas de previdncia e a modicao dos princpios de seguridade social

contribuies dos empregadores criam distorses no mercado de trabalho: encarecem o custo da mo-de-obra, reduzem a competitividade do pas e criam estmulos para a substituio da mo-de-obra por capital. Isso contribui para um maior desemprego; portanto, torna-se conveniente eliminar ou reduzir essas contribuies. As reformas no tm um objetivo de redistribuio de renda; o princpio de equivalncia do sistema privado basicamente reproduz as desigualdades existentes e deixa a funo redistributiva para o Estado.
4. Abrangncia e sucincia das prestaes

As reformas estruturais esto compartimentalizadas; assim, uma das primeiras medidas recomendadas separar os programas de benefcios, sade etc., assim como as funes de nanciamento e previdncia (que passam para o setor privado) das funes de superviso e distribuio (cuja responsabilidade recai sobre o Estado), por isso no costumam ter um enfoque abrangente. Por outro lado, as reformas assumem que o montante ou a qualidade das prestaes no sistema privado ser melhor que no sistema pblico devido ao pagamento pontual das contribuies, maior ecincia na administrao, ao rendimento mais alto do investimento dos fundos de penses e ao efeito positivo no crescimento, no emprego e nos salrios.
5. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao na gesto

Argumenta-se que o monoplio estatal nos sistemas pblicos foi ineciente na regio e resultou em altos custos administrativos. A substituio do sistema pblico por mltiplas administradoras que concorram entre si no mercado (em benefcios por sociedades annimas privadas do tipo exclusivo e com ns lucrativos) aumentaria a ecincia administrativa e reduziria os custos de administrao. De acordo com o Banco Mundial, para que a concorrncia funcione, so essenciais: o acesso a um mnimo de informao, transparncia e um marco adequado de regulao-superviso. Os mecanismos de mercado passam a predominar na administrao, no nanciamento e na proviso das prestaes, enquanto que o papel do Estado se limita a regular e supervionar o sistema, garantir as prestaes mnimas aos segurados que no renam os requisitos ou as prestaes assistenciais aos pobres e de maior risco, alm de nanciar os custos de transio previdencirios. Um novo princpio essencial s reformas de previdncia a liberdade de escolha, a qual permite ao segurado escolher entre o sistema pblico e o privado, assim como selecionar as administradoras mais ecientes, de maneira que a base da concorrncia e o cimento de outros princpios do sistema. A administrao e a superviso do sistema privado so feitas mediante instituies ou agncias tcnicas; a participao dos trabalhadores e empregadores na gesto ou na superviso desse sistema no constitui um objetivo das reformas.
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6. Sustentabilidade nanceira

Os sistemas pblicos so criticados na Amrica Latina por seu tradicional desequilbrio atuarial, assim como nanceiro, no caso dos mais envelhecidos, o que fora os subsdios scais. Alm disso, a falta de equivalncia entre contribuio e prestao (alm do clculo do benefcio baseado em uma mdia salarial dos ltimos ou melhores salrios) fomenta a evaso, a subdeclarao de salrios e a morosidade. Tampouco os investimentos dos sistemas previdencirios pblicos tiveram bons rendimentos. O sistema privado baseado no princpio da equivalncia, na contribuio denida (assumida por tempo indenido) e no regime nanceiro de CPI; assim, assume-se que no enfrentar problemas de sustentabilidade e desequilbrio atuarial. Por isso, no necessrio fazer avaliaes atuariais peridicas, como nos sistemas pblicos, ainda que devessem ser feitas projees do custo scal de transio. O que a reforma faz, na realidade, revelar ou explicitar a dvida implcita ou escondida do sistema pblico de repartio, a qual tende a crescer com o amadurecimento do sistema e o envelhecimento da populao, de forma que o custo scal de transio um resultado lgico e, diferentemente dos sistemas de repartio, se reduzir e desaparecer. A reforma normalmente elimina ou reduz a contribuio do empregador e a transfere ao trabalhador, com o objetivo de eliminar distorses no mercado de trabalho, reduzir os custos do trabalho, promover a criao de emprego e aumentar a competitividade das exportaes. Os investimentos do fundo, acredita-se, sero muito mais ecientes e geraro um rendimento maior do que o sistema pblico.
7. Promoo da poupana nacional e o mercado de capitais

Esse novo princpio do sistema privado alega que ele gerar o acmulo de capital, aumentar a poupana nacional, desenvolver o mercado de valores e diversicar a carteira de investimento; o quepromover o crescimento, o emprego e melhores benefcios. Em muitos pases, esse princpio se converteu no principal objetivo da reforma23; a contraposio entre esse mesmo princpio, cujo carter econmico, e aqueles convencionais de natureza social reete as inquietudes diversas dos economistas e organismos nanceiros internacionais, de um lado, e as dos especialistas e organismos de seguridade social como a OIT e a AISS, de outro lado (veja Mesa-Lago, 1996).
8. Imunidade ingerncia estatal e poltica

Outro novo princpio inerente s reformas, mantido pelo Banco Mundial (1994) e por alguns especialistas (Mitchel e Zeldes, 1996), que o sistema privado
23. Por exemplo, foi includo no prembulo da lei da reforma de previdncia mexicana e na proposta da reforma salvadorenha.

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II. As reformas de previdncia e a modicao dos princpios de seguridade social

possui a capacidade de ser imune s interferncias estatais e manipulao poltica, devido propriedade da conta individual e natureza privada da gesto do sistema, em contraste com a ingerncia poltico-estatal que foi tradicional e adversa na regio com relao aos sistemas pblicos. Segundo um ponto de vista mais moderado, o sistema privado no assegura uma proteo absoluta frente ao risco poltico, mas outorga uma proteo relativa maior que a do sistema pblico (Cortzar, 2003). O Banco Mundial reconhece, entretanto, que a imunidade (ou a melhor proteo contra o risco poltico) depende do bom comportamento do Estado, de sua no-interferncia e do cumprimento adequado de suas funes de regulao, superviso e nanciamento da transio.

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

A. Pases com reformas estruturais


Esta seo avalia o impacto das reformas estruturais de previdncia tanto nos princpios convencionais de seguridade social, como nos novos princpios do sistema privado. Para isso, utiliza estatsticas normalizadas no nal de 2002 dos nove pases com sistemas em vigor, assim como informaes legais sobre os doze pases e outros nmeros e informaes disponveis at meados de 2003. Como as reformas em vrios pases foram introduzidas recentemente e outras ainda no foram implementadas, no possvel fazer uma avaliao abrangente dos efeitos a longo prazo. No entanto, a reforma do Chile tem mais de 20 anos, enquanto que as da Argentina, da Colmbia e do Peru tm ou se aproximam de uma dcada; por isso, h evidncias acumuladas o suciente para fazer uma avaliao em vrios aspectos e tentar uma valorizao preliminar em outros.24 Quando este estudo j estava avanado, obteve-se um documento preliminar do Banco Mundial (Mantendo a promessa de segurana de renda durante a velhice na Amrica Latina), que avalia a dcada de reformas estruturais de previdncia na regio e revisa os pressupostos do relatrio inicial do Banco em 1994 (Gill, Packard e Yermo, 2003).25 O autor estudou com profundidade esse importante e valioso documento para incorporar as anlises e concluses mais relevantes e comentar vrios de seus aspectos controversos, ainda que seja necessrio esperar a publicao deste para fazer um julgamento nal.
1. Universalidade da cobertura

O Banco Mundial e os partidrios da reforma estrutural armaram repetidamente que a conta individual, o princpio de equivalncia e a melhor informao e transparncia do sistema privado so fortes incentivos para liar-se ao sistema; alm disso, o Estado garante um benefcio mnimo aos segurados que no reunam as condies de acesso e pode conceder cobertura assistencial aos grupos de baixa renda e aos pobres.
24. Para o debate mundial sobre os efeitos das reformas estruturais de previdncia, veja Orszag e Stiglitz, 2001; Barr, 2002; Mesa-Lago, 2002; Mller, 2003. 25. Vrios sucessos ocorridos na regio em 2002 contriburam para a realizao deste documento: (i) um projeto de reforma legal na Argentina, o qual permitiu a mudana do sistema privado para o pblico; (ii) a tentativa de se incluir algo semelhante na reforma constitucional do Peru, e (iii) a aprovao do nanciamnento do bnus assistencial pelo uso de fundos do sistema privado na Bolvia (Gill, Packard e Yermo, 2003).

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Tudo isso aumentar a cobertura da fora de trabalho.26 O documento preliminar citado ratica: A literatura do Banco Mundial sobre a reforma de previdncia deixa claro que o incremento da cobertura tanto um objetivo como um resultado pr-determinado da implementao de um sistema multipilar com um componente de capitalizao considervel. O documento informa que vrios emprstimos do Banco para ajudar com as reformas previdencirias na Argentina, no Mxico e na Nicargua tinham como objetivo primordial aumentar a cobertura (Gill, Packard e Yermo, 2003: 7).
a. Cobertura geral da fora de trabalho pelo sistema contributivo

A porcentagem da fora de trabalho coberta por ambos os sistemas (pblico e privado) no nal de 2002 mostrada no quadro 2. Os nmeros excluem alguns grupos de segurados que tm programas separados (veja seo 2), se esses fossem adicionados, a cobertura aumentaria um tanto, mas no de maneira substancial. Foram feitas duas estimativas baseadas nos: (i) liados, ou seja, todos os segurados que foram registrados no sistema e (ii) contribuintes ativos ou liados que aportaram no ltimo ms. A mdia regional de cobertura ponderada com base nos liados de 63% em nove pases, mais do dobro da mdia ponderada com base nos contribuintes ativos, de 27%; na Argentina, a cobertura se reduziu a um tero. As tendncias observadas na cobertura entre os trs grupos de pases antes da reforma praticamente se mantiveram depois dela. No grupo pioneiro-alto, o Chile mostra 111% da fora de trabalho coberta com base nos liados, o que indica uma sobreestimao da cobertura, porque, alm disso, esse nmero exclui 26% adicional da fora de trabalho (3% segurado nas foras armadas e 23% da populao estimada no-coberta), de maneira que o total seria 140%. Mas, com base nos contribuintes, a cobertura efetiva chilena diminuiu para 58%. Nos outros dois pases do grupo pioneiro-alto, os clculos da cobertura baseados em liados e contribuintes so: Uruguai 77% e 60% e Argentina 69% e 24%. No grupo intermedirio: Mxico 72% e 30%, Colmbia 59% e 24%, Costa Rica 65% e 48% (junho de 2003) e Peru 28% e 11%. No grupo tardio-baixo: El Salvador 40% e 19% e Bolvia 23% e 11%. A cobertura baseada na liao est sobreestimada, enquanto que a baseada na ltima contribuio est subestimada, j que considera o ltimo ms; o liado pode j ter contribudo o suciente ou faz-lo no futuro para que esteja efetivamente coberto e alcance o seu benefcio. Para determinar se o segurado est realmente coberto, deveramos ter disponvel o perodo e a densidade de sua contribuio, mas essa informao no encontra-se disponvel nos pases que zeram as reformas estruturais.27
26. No Mxico, alega-se que os trabalhadores tm certeza do montante do benefcio que recebero, e que este est relacionado s contribuies aportadas, alm de que seu fundo no ser usado para outros ns. Tudo isso fomentou uma maior participao no sistema, o qual culmina em um aumento na liao, ignorando a queda nas contribuies (Hernndez, 2001:14). 27. Ainda que a densidade de contribuio seja mais importante em um sistema privado do que em um pblico para determinar a cobertura, no Chile, as estatsticas sobre a histria contributiva dos segurados no foram fornecidas aos reguladores pelas administradoras (Gill, Packard e Yermo, 2003: 136).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Cinco fatores podem explicar a brecha nas estimativas baseadas nos liados e contribuintes: (i) muitos liados so desempregados e no contribuem, por exemplo, 21% na Argentina, 18% na Colmbia, 17% no Uruguai e 9% no Chile e Peru em 2002 (CEPAL 2002b); (ii) alguns liados j no fazem parte da fora de trabalho porque emigraram ou so trabalhadores temporrios ou de tempo parcial, ou so mulheres que se dedicaram criao dos lhos; (iii) a evaso e a mora so srias e exibem uma tendncia crescente (veja seo III-A-6-a); (iv) os liados mudam freqentemente de administradora, e a transferncia no se faz com a rapidez necessria; assim, surge uma contagem dupla, que ina o nmero de liados e (v) os segurados tendem a minimizar suas contribuies com o objetivo de qualicar-se para o benefcio mnimo garantida pelo Estado (quando o fundo da conta individual insuciente para nanciar esse benefcio) e maximizar o subsdio scal (Arenas de Mesa, 2000; Bertranou, 2001; Mesa-Lago, 2001b; Uthoff, 2002). No possvel comparar a cobertura antes e depois da reforma baseada nos liados devido falta de nmeros. O quadro 2 faz a comparao em onze pases, entre o ano anterior, ou o da reforma, e o ano 2002, com base nos contribuintes. Esta mais exata do que se fosse baseada em liados, mas vale advertir que os nmeros antes da reforma podem ter utilizado perodos de contribuio diversos (por exemplo, entre um ms e seis meses), enquanto que os nmeros de 2002 foram homologados no ltimo ms. O quadro 2 indica que a cobertura diminuiu em todos eles (igual no Equador e na Nicargua por ser o mesmo ano): de 64% a 58% no Chile, 12% a 11% na Bolvia, 37% a 30% no Mxico, 26% a 19% em El Salvador, 31% a 11% no Peru, 32% a 24% na Colmbia, 50% a 24% na Argentina, 73% a 60% no Uruguai e 53% a 48% na Costa Rica. Usando a mdia ponderada dos onze pases, a cobertura diminuiu de 38% a 27%. O Banco Mundial mostra estimativas de cobertura da fora de trabalho em oito pases com reforma estrutural em vigor, baseadas em pesquisas domiciliares realizadas entre 1998-2000; o quadro 2, ao contrrio, utiliza estatsticas normalizadas baseadas nos contribuintes no nal de 2002. As estimativas do Banco so semelhantes s do quadro 2 na Bolvia, na Colmbia e no Peru; maiores na Argentina (em 2000, antes da crise), no Chile, em El Salvador e no Mxico; e menores na Costa Rica.28 Com base nessas estimativas, o Banco revisa a hiptese de aumento da cobertura e vai a concluses geralmente negativas, ainda que a avaliao no seja sistemtica nos captulos do documento: As taxas de cobertura depois de
28. Os nmeros do Banco Mundial, comparados com os do Quadro 3 so: Argentina 36% e 24%; Bolvia 10,3% e 11%; Chile 62,7% e 58%; Colmbia 22,3% e 24%; Costa Rica 22,9% e 48%; El Salvador 25,5% e 19%; Mxico 45,7% e Peru 33,1% e 33%; exclui-se o Uruguai (Gill, Packard e Yermo, 2003: 5). Os nmeros do Banco Mundial parecem incluir os cobertos nos sistemas privados e pblicos; se apenas a cobertura no sistema privado fosse utilizada, segundo uma srie de estatsticas normalizadas publicadas pela AIOS (2002), os nmeros do Banco e os do Quadro 3 seriam muito inferiores em vrios pases.

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Quadro 2 PORCENTAGEM DA FORA DE TRABALHO COBERTA POR AMBOS OS SISTEMAS, ANTES DA REFORMA E EM 2002, E SETORES DIFCEIS DE INCORPORAR EM 2000
Cobertura antes da reforma: Contribuintes (ano) Cobertura em 2002 Conta Incidncia prpia (%) a de pobreza (%) b

Pas/ Modelo

Afiliados Contribuintes

Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador Repblica Dominicana Nicargua Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica Equador Mdia c

64 (1980) 12 (1996) 37 (1997) 26 (1996) 30 (2000) 16 (2002) 31 (1993) 32 (1993) 50 (1994) 73 (1997) 53 (2000) 21 (2002) g 38

111 23 72 40 n.d. n.d. 28 59 69 77 e 65 h n.d. 63

58 11 30 19 n.d. 16 11 24 24 d 60 e 48 h 21 27

15 46 20 31 31 35 38 36 18 19 18 34 n.d.

21 61 41 50 30 68 48 55 25 10 f 21 61 f 42

Fonte: Estimativas de cobertura do autor baseadas na fora de trabalho da CEPAL, 2003a; contribuintes antes da reforma de Mesa-Lago e Durn, 1998; Comisso Interventora, 1999; Acosta e Ayala, 2001; Arias, 2001; Bertranou e outros, 2001; SAFPb, 2002b; AISS, 2003b; Equador, 2003; INSS, 2003; Palacios, 2003; filiados e contribuintes em 2002 da AIOS, 2002, 2003; ANSES, 2002; BCU, 2002; CONSAR, 2002-2003; SAFJP, 2003; SAFPb, 2003; SBC, 2003; SPa, 2002-2003; SPb, 2002; SPVS, 2002-2003; SSS, 2002. Conta prpria e incidncia de pobreza da CEPAL, 2002a. a Porcentagem da fora de trabalho urbana ocupada constituda por trabalhadores autnomos, no-qualificados e de baixa produtividade em 1999-2000. b Porcentagem da populao total em 2000. c Ponderada com a populao em cobertura pelo autor; pobreza para toda a regio da CEPAL. d Exclui parte dos contribuintes ativos do sistema pblico. e Nmeros de 2000 para o sistema pblico. f Populao urbana. g Um nmero inferior de contribuintes (que possivelmente exclui os trabalhadores rurais) resulta em uma cobertura de 17%. h Junho, 2003.

aumentarem de maneira modesta devido s reformas pararam na metade da fora de trabalho nos pases onde a cobertura maior [Chile e Mxico]. Na maioria dos pases, a cobertura muito menor. No h evidncia clara de incremento da cobertura nos pases que implementaram reformas de previdncia. A cobertura continua baixa e desigual entre grupos de renda diferentes. Isso indica ceticismo sobre o novo sistema; apesar de suas virtudes, razovel questionar a eccia do enfoque multipilar na criao de um instrumento atrativo de poupana para a apo52

III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

sentadoria. Os preocupantes indicadores de estagnao da cobertura reetem uma debilidade que merece um novo e srio exame dos parmetros do sistema; muita gente cou sem cobertura como nos antigos sistemas de repartio (Gill, Packard e Yermo, 2003: 5, 8, 12, 60). A armao do Banco de que a cobertura aumentou depois da reforma no Chile e logo se estabilizou no correta no contexto da cobertura histrica baseada em duas sries de estatsticas chilenas sobre o total de contribuintes como porcentagem da fora de trabalho. A primeira mostra um mximo de 79% em 1973, uma queda para 64% em 1980 (antes da reforma) e para 29% em 1982, depois um aumento paulatino at 58% em 1997 e estancamento posterior (SAFP, 2002b). A segunda srie mostra uma queda de 62% em 1975 para 48% em 1980 e 42% em 1982, depois um aumento gradual para 62% em 1997, mas uma queda para 58% em 2000 (Arenas de Mesa e Hernndez, 2001). Nas duas sries, a cobertura em 2000 estava abaixo do nvel de 1973-1975. O autor no tem conhecimento de sries histricas semelhantes no Mxico. H que se perguntar por que o Banco, que utiliza tantas projees e simulaes no seu novo documento, no fez o mesmo em seu relatrio de 1994 para a Amrica Latina a m de estimar o impacto adverso na cobertura de fatores como a informalidade do mercado de trabalho, os pers na distribuio de renda, a incidncia de pobreza e as necessidades dos lares com relao moradia, sade, educao e poupana.
b. Cobertura de autnomos e outros grupos difceis de incorporar

O sistema privado foi desenhado principalmente para trabalhadores assalariados urbanos do setor formal (especialmente homens), com emprego estvel, salrios mdios e altos, elevada densidade de contribuio e aposentados na idade normal. Entretanto, na Amrica Latina, a maioria dos trabalhadores no cumpre com essas condies: (i) boa parte trabalha no setor informal: trabalhadores por conta prpria, empregados em microempresas excludas da seguridade social ou que fogem dela, empregados domsticos, trabalhadores em domiclio, sazonais, de meio perodo e sem contrato, e familiares sem remunerao; (ii) em sete pases a populao rural utua entre 44% e 66%, e a fora de trabalho agrcola entre 33% e 68%; (iii) devido natureza do trabalho informal e agrcola, o emprego instvel; (iv) os salrios nesses dois setores so baixos e variveis; (v) a densidade de contribuio tambm baixa (pela instabilidade de emprego, perodos de desemprego ou trabalho temporal, assim como o abandono do emprego pela mulher para criar seus lhos); e (vi) os trabalhadores braais sofrem um deterioramento fsico e no podem esperar a idade normal para aposentadoria. Devido a essas caractersticas da maior parte da fora de trabalho, a maioria dos segurados enfrentar um duplo problema: liar-se ao sistema e, caso liem-se, poupar o suciente a m de alcanar o benefcio mnimo (Arenas de Mesa,
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2000; Bertranou, 2001; Mesa-Lago, 2004). A anlise anterior conrmada por pesquisas domiciliares realizadas entre 1993-1998 em dez pases (trs depois da reforma e sete antes dela29), com base naquelas em que o Banco Mundial fez um estudo de regresso para determinar os grupos da fora de trabalho com menor probabilidade de liar-se ao sistema privado e de contribuir: os trabalhadores de renda e educao inferiores, os autnomos, rurais, de meio perodo ou sem contratao, as microempresas, as mulheres casadas e os setores agrcolas e de servios, onde abunda a informalidade. Outras pesquisas feitas no Chile e no Peru mostram que 30% dos homens e 50-60% das mulheres liados em 2000 no se qualicaro para receber o benefcio mnimo (Gill, Packard e Yermo, 2003). Os trabalhadores autnomos ou por conta prpria, o grupo mais importante dentro do setor informal, constituem uma proporo importante e com tendncia crescente na Amrica Latina, e sua cobertura muito inferior a dos empregados ou assalariados. Em 2000, a porcentagem dos trabalhadores por conta prpria na fora de trabalho urbana ocupada utuava entre 15% e 19% no Chile, na Argentina, na Costa Rica e no Uruguai (os pases com cobertura mais alta), mas oscilava entre 31% e 46% na Repblica Dominicana, em El Salvador, no Equador, na Nicargua, na Colmbia, no Peru e na Bolvia, pases com uma cobertura muito mais baixa (quadro 2, penltima coluna). A cobertura de autnomos obrigatria na Argentina e no Uruguai; alm disso, as leis da reforma na Colmbia (2002), na Costa Rica, no Equador e na Repblica Dominicana estabelecem a obrigatoriedade, mas ainda no foram implementadas (na Costa Rica os autnomos esto excludos do segundo pilar). A cobertura voluntria na Bolvia, no Chile, em El Salvador, no Mxico, na Nicargua e no Peru.30 Em 2001, duas dcadas depois da reforma e com base nos contribuintes ativos, o sistema chileno s cobria 5% dos autnomos (incluindo os prossionais com renda relativamente alta); 2,5% do total de contribuintes eram trabalhadores por conta prpria, mas esse grupo constitua 25% da fora de trabalho chilena e os cobertos eram essencialmente os qualicados (Acua e Iglesias, 2001).31 Na Colmbia, 97,3% dos lados eram empregados e somente 2,7% eram autnomos em 2001; menos de 10% dos autnomos estavam cobertos (Ayala e Acosta, 2002; SBC, 2002). No Mxico, menos de 1% dos contribuintes do sistema de previdncia so autnomos (Hernndez 2001). Na Costa Rica, a cobertura
29. Os pases onde a pesquisa foi realizada antes da reforma so: Bolvia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Mxico, Nicargua e Repblica Dominicana; os pases onde ela ocorreu depois da reforma so: Colmbia, Chile e Peru; resultados semelhantes foram encontrados no Brasil, no Paraguai e na Venezuela, onde no houve uma reforma estrutural. 30. No Peru, o sistema privado estava fechado para os trabalhadores autnomos at ns de 2002, quando uma lei permitiu sua liao voluntria (AISS, 2003a). 31 Outra fonte estimou que os autnomos dos sistemas privado e pblico eram 32% da fora de trabalho ocupada em 2000 e somente 7% estava coberta (Arenas de Mesa e Hernndez, 2001).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

dos autnomos do primeiro pilar chegava a 24% em 2001 (Martnez e Mesa-Lago, 2003).32 Na Argentina, onde os autnomos tm cobertura obrigatria, 30,4% eram cobertos e contribuintes ativos em 2001, cerca de 20% da cobertura total; alm disso, havia outro grupo com cobertura obrigatria, os pequenos empregadores de baixa renda (monotributaristas), mas no h informao sobre seu grau de cobertura (Schulthess e Felippone, 2003). O mandato legal, embora ajudaria, no conseguiria uma cobertura adequada dos trabalhadores autnomos na grande maioria dos pases, devido a vrias causas: (i) instabilidade de emprego, renda menor do que o salrio mnimo e baixa capacidade de contribuio; (ii) obrigao de pagar sua prpria contribuio mais a do empregador (que no tm), ou seja, sua porcentagem de contribuio equivale ao triplo daquela dos trabalhadores assalariados (ainda que a porcentagem seja xada sobre o salrio mnimo, ela resulta muito custosa); (iii) rigidez: obrigao usual de contribuir com todos os programas de seguridade social, que aumenta mais a carga e impede a escolha de apenas um programa; (iv) srios obstculos para sua identicao, liao, estimativa de renda, arrecadao de suas contribuies e inspeo do cumprimento (carecem de empregador, esto dispersos, devem tomar a iniciativa de registrar-se e pagar diretamente);33 e (v) falta de incentivos para a liao, especialmente no programa de benefcios, devido ao fato dos autnomos terem outras prioridades, assim como outras alternativas, como os benefcios assistenciais (Mesa-Lago, 2001b). Na Costa Rica, o Estado faz um aporte para os autnomos, assim como para outros segurados voluntrios de baixa renda, a m de suprir a contribuio patronal e incentivar a liao no primeiro pilar (Martnez e Mesa-Lago, 2003). Na Colmbia, o Fondo de Solidaridad Pensional est destinado a estender a cobertura dos autnomos e de outros grupos que por suas caractersticas socioeconmicas no tenham acesso ao seguro social (LRP, 2002). No entanto, necessrio evitar o risco moral de que os empregados de baixo salrio se faam passar por autnomos para beneciar-se desses subsdios. O setor informal cresceu de 42% do emprego urbano na regio em 1990 a 47% em 2001, devido reduo do emprego pblico formal, do crescimento do emprego em grandes empresas a ritmo inferior ao aumento da fora de trabalho e do aumento do emprego em microempresas, em servios domsticos e do trabalho autnomo (OIT, 2002c). O setor informal, denido por sua baixa qualicao e produtividade em 2000, utuava entre 52% e 63% da fora de trabalho urbana
32 A lei costarriquenha deu um prazo at 2005 para que os trabalhadores autnomos sejam obrigatoriamente cobertos e ordenou o desenho de um plano de incorporao ao seguro social; mas at o incio de 2003 nada havia sido feito (Martnez e Mesa-Lago, 2003). 33. No Mxico, exige-se do autnomo um certicado da autoridade tributria de que est em dia com seus pagamentos (Hernndez, 2001).

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ocupada na Repblica Dominicana, em El Salvador, no Equador, na Nicargua, na Colmbia, na Bolvia e no Peru (CEPAL, 2002a; Palacios, 2003). muito difcil incorporar esse setor ao seguro social; quanto maior a sua proporo, mais obstculos existem para a extenso da cobertura. Na maioria dos pases, a lei xa um mnimo de empregados para uma empresa (normalmente entre 5 e 10) de forma que que obrigada liao de seus empregados e deduo das contribuies. No Mxico, a lei xa um mnimo de dois empregados; mas, na prtica, a execuo muito fraca (Castro, 2003). A maioria das microempresas informal, e resulta muito difcil detect-las e controlar seu cumprimento (o custo da scalizao poderia aproximar-se ao da renda por contribuies); geralmente se d prioridade s empresas grandes e mdias, porque so bem mais fceis de detectar e controlar. Nos pases menos desenvolvidos da regio, ainda h um setor considervel de sua populao na rea rural, e de sua fora de trabalho empregada na agricultura. Em 2000, a populao rural e a fora de trabalho agrcola eram respectivamente: 35% e 47% na Bolvia, 33% em ambos no Equador, 45% e 36% em El Salvador e 45% e 29% na Nicargua (CEPAL, 2003a). Com a exceo dos assalariados empregados nas grandes plantaes, muito difcil cobrir esse setor, pois a maioria so pequenos agricultores, trabalhadores sazonais ou autnomos, meeiros ou arrendatrios; todos normalmente envolvidos na agricultura de subsistncia. Dessa forma, no possuem empregador ou o possuem somente por alguns meses do ano, e suas rendas so nmas; alm disso, sua disperso torna a incorporao muito difcil. Por isso, esses trabalhadores tm a cobertura de benefcios mais baixa entre todos os setores ou esto excludos: entre 1996-1997, 96% no estava coberto na Colmbia, 94% em El Salvador e 87% na Nicargua (Mesa-Lago, 1997a; Mesa-Lago e Durn, 1998; Ayala e Acosta, 2002). Nas dcadas de 60 e 70, o Equador e o Mxico introduziram programas especiais de proteo do seguro social para os trabalhadores rurais (com um componente dos benefcios bsicos) e conseguiram bons resultados, mas esses programas sofreram com a crise da dcada de 80 e o ajuste estrutural nos anos 90. A lei da reforma do Equador cobre os agricultores sem empregadores (LSS, 2001). Em alguns poucos pases (Costa Rica e Mxico), grupos de trabalhadores autnomos e rurais organizaram associaes e rmaram convnios especiais com o seguro social (com contribuies e prestaes reduzidas); a associao ou o sindicato se encarrega de liar seus membros, cobrar suas contribuies e transferi-las ao seguro. No entanto, esses convnios conseguiram cobrir propores muito pequenas de ambos os grupos, os membros tm preferncia pela assistncia sade em vez dos benefcios previdencirios, houve problemas administrativos e o seguro no deu suciente apoio e incentivo s associaes para que realizem suas funes. O microseguro, recomendado pela OIT como alternativa cobertura formal do
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

seguro social em pases em desenvolvimento de baixa renda, obteve xito em vrios pases da frica, assim como em Bangladesh, ndia e Filipinas, mas no foi at agora importante na Amrica Latina com relao aos benefcios (OIT, 2002b; Reenaud, 2002).
c. Proteo assistencial dos no-segurados e impacto na pobreza

O Estado deve responsabilizar-se pelos segurados contribuintes do sistema que no cumpram os requisitos necessrios para o acesso aos benefcios mediante a garantia de um benefcio mnimo. Este pago em todos os pases, exceto em dois (veja a seo III-A-6-b). O Estado concede benefcios assistenciais populao no-coberta na Argentina, Costa Rica, no Chile e no Uruguai, que so os pases com maior cobertura no sistema contributivo e menor incidncia de pobreza na regio (10% a 25% da populao; veja quadro 2). Entretanto, esses benefcios no so necessariamente garantidos a todos os necessitados, pois esto subordinados aos recursos scais disponveis e existe uma lista de espera na maioria desses pases (Mesa-Lago, 2001c).34 Como porcentagem da populao total, o nmero de benefcios assistenciais entre 2000-2001 era: 0,9% na Argentina, 1,8% na Costa Rica, 2% no Uruguai e 2,3% no Chile; as porcentagens com relao ao nmero total de benefcios (contributivos e no- contributivos) eram respectivamente 10,1%, 31,2%, 9% e 22,6%. Foi demonstrado o impacto positivo notvel desses benefcios na reduo da pobreza e da indigncia: 31% e 67% na Argentina em 1997; 24% e 21% na Costa Rica em 2000; e 19% e 69% no Chile em 2000 (Bertranou e outros, 2002). A crise de 2001-2002 na Argentina, entretanto, reverteu esses avanos: em 2002, estimou-se que a pobreza aumentou para 50% da populao; 21,6% dos benecirios e 50% dos maiores de 60 anos sem aposentadoria eram pobres (MTESS, 2003). Os oito pases restantes no outorgam atualmente benefcios assistenciais e todos tm uma cobertura contributiva baixa (difcil de estender) e a incidncia de pobreza mais alta (entre 30% e 68% da populao). A reforma da Bolvia criou um programa assistencial (Bonosol) que outorgaria uma anualidade aos bolivianos com mais de 65 anos (que tinham 21 anos ou mais em 1995, no para o restante, e sem averiguao de renda), nanciado com um fundo de capitalizao coletiva nutrido com os dividendos de empresas privatizadas. Ele foi solicitado por 364.000 idosos, quase o dobro do projetado; portanto, os recursos foram insucientes e pagos somente por uns meses em 1997. Logo foi substituido por outro programa (Bonovida), que, ao nal de 2000, outorgou uma anualidade. O Bonosol foi reintroduzido em 2002 (Mller, 2001; Gill, Packard e Yermo, 2003). A lei inicial da reforma da Colmbia estipulou um auxlio de 50% do salrio mnimo
34. A lei da Costa Rica estabelece a universalidade do benefcio assistencial para todos os idosos necessitados, mas esse preceito ainda no foi posto em prtica (Martnez e Mesa-Lago, 2003).

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para idosos indigentes, mas este no foi implementado; outro programa criado em 1994 concedeu um pagamento em dinheiro a esse grupo, mas foi descontinuado em 1998; a nova lei de reforma de 2002 criou uma subconta no fundo de solidariedade para cobrir as pessoas em estado de pobreza extrema ou indigncia, porm, no se sabe se tal proteo j efetiva (Ayala e Acosta, 2002; LRP, 2002). A lei de reforma do Equador compromete-se a conceder um benefcio assistencial no-contributivo aos que carecem de recursos, mas no entrou em vigor, e esse benefcio dever estar sujeito a um regulamento (LSS, 2001).35 A lei de reforma da Repblica Dominicana estipula um benefcio subsidiado ou no-contributivo para indigentes, incapacitados, mes solteiras e desempregados sem recursos, cuja implementao est planejada para 2004 (LSD, 2001).
d. Cobertura da populao idosa

H informaes acerca de cinco pases quanto cobertura da populao com mais de 60 e 65 anos por todos os programas de benefcios, incluindo os assistenciais (quadro 3). Trs pases do grupo pioneiro-alto tm as coberturas mais altas: para aqueles com mais de 60 anos, o Uruguai exibe 79,4%, o Chile 67,8% e a Argentina 61%; para aqueles com mais de 65 anos, 87,4%, 79,1% e 71,8%, respectivamente. O nico nmero disponvel para a Costa Rica, para maiores de 65 anos, mostra uma cobertura de 55,6%. O nico pas do grupo intermedirio, Mxico, ca muito atrs das coberturas anteriores: 17,8% para maiores de 60 anos e 11,7% para maiores de 65. As informaes sobre outros quatro pases com reformas em vigor, baseadas em pesquisas feitas entre 1998 e 2000, mostram a cobertura de pessoas como mais de 65 anos: 19,5% no Peru (32,2% entre os homens e 7,9% entre as mulheres), 15,2% na Colmbia (21,3% e 9,9%), 11,9% na Bolvia (19,2% e 5,6%) e 8,8% em El Salvador (12,4% e 5,8%) (Gill, Packard e Yermo, 2003). A cobertura das mulheres idosas muito menor do que a dos homens; exceto no Uruguai, onde maior. A brecha muito menor no grupo pioneiro-alto em comparao ao intermedirio e maior no grupo tardio-baixo. Na maioria dos pases, no possvel medir o impacto das reformas estruturais na cobertura dos idosos, por terem ocorrido h pouco tempo; alm disso, no h sries histricas. No Chile, a reforma tem mais de 20 anos de funcionamento, mas somente uma srie foi encontrada para 1992-2000. Por isso, no se pde comparar a cobertura dos idosos antes e depois da reforma. A srie mostra um aumento da cobertura, entre os maiores de 65 anos, de 75,4% em 1992 para 82,6% em 1996, e uma diminuio para 79,2% em 2000; acima do nvel de 1992, mas abaixo do nvel de 1996. Ao separar os benefcios contributivos dos assistenciais, observa-se que a
35. Em 1998, o Equador criou um programa assistencial para idosos, decientes e mes de baixa renda (Bono Solidrio); ao que parece, diferente do Bonosol (Velsquez, 2003).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 3 COBERTURA PREVIDENCIRIA DA POPULAO MAIOR DE 60 E 65 ANOS, 1999 -2000

Pases

Populao com mais de 60 anos Total 61,0 n.d. 67,8 17,8 79,4 Mulheres Homens n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 8,2 25,6 86,2 78,0

Populao com mais de 65 anos Total 71,8 55,6 79,1 11,7 87,4 Homens Mulheres 68,0 77,7 n.d. n.d. 75,9 79,5 8,4 27,8 86,6 88,7

Argentina Costa Rica Chile Mxico Uruguai

Fonte: Bertranou, 2001; Durn, 2002; AISS, 2003b; Bertranou e Arenas de Mesa, 2003.

cobertura dos primeiros baixou de 67,1% em 1992 para 64,4% em 2000, enquanto que a cobertura dos assistenciais aumentou de 8,3% para 14,7% (Arenas de Mesa e Gana, 2003). Na Argentina, a cobertura dos idosos de 65 anos ou mais caiu de 76,7% em 1994 (o ano em que a reforma comeou) para 71,8% em 1999, quase um ponto percentual por ano; projeta-se que a cobertura da populao de 60 anos ou mais reduzir de 65% em 2000 a 35% em 2030, uma perda mdia de um ponto percentual ao ano (Bertranou e outros, 2001; Grushka, 2002). Embora o Banco Mundial reconhea que a proporo de idosos que recebe benefcios est declinando em vrios pases latino-americanos, tambm prev que a probabilidade de pobreza durante os anos de aposentadoria ser relativamente rara no futuro da Amrica Latina. Essa previso fundamental baseia-se em trs suposies otimistas (desenvolvimento econmico sustentvel, aumento da renda mdia durante a vida ativa e maior oportunidade de acmulo de riqueza), assim como em evidncias, principalmente, de pases desenvolvidos. A previso se contradiz com as estatsticas de renda entre grupos de idade em oito pases, reproduzidas pelo Banco. Elas mostram que, com a exceo de um, o grupo de 65 anos ou mais tm a menor porcentagem de renda e uma incidncia de pobreza maior do que em outros grupos. No entanto, o Banco argumenta que esses nmeros no consideram a riqueza acumulada e so baseados apenas em uma pesquisa sobre a distribuio da riqueza em Lima levam concluso generalizada de que os idosos tm o maior acmulo entre os grupos de idade, e que isso mais do que compensado pela renda menor. Por outro lado, o Banco reconhece que as reformas estruturais foram concentradas no pilar privado de capitalizao (onde a evidncia mostrada acima indica uma queda na cobertura dos idosos) e descuidaram do pilar pblico de preveno da pobreza, o qual deve ser fortalecido (Gill, Packard e Yermo, 2003: 81, 90, 15059

153). Mais adiante (seo III-A-4-a), veremos que, segundo os nmeros do Banco, entre um tero e a metade dos segurados do sistema privado contributivo no tero direito ao benefcio mnimo e, como j se viu, apenas quatro dos doze pases com reformas estruturais possuem benefcios assistenciais em vigor, ainda que eles no sejam garantidos a toda a populao e no sejam sempre sucientes para cobrir as necessidades bsicas. Por tudo isso, a previso do Banco muito questionvel.
2. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento

As reformas estruturais tm, normalmente, uniformizado as condies de acesso do sistema pblico (fechado ou mantido) e o componente pblico do sistema misto, assim como as condies dentro do sistema privado (embora o montante dos benefcios dira muito). Por outro lado, as reformas tm excludo grupos importantes em vrios pases por meio de programas separados que desfrutam de condies e prestaes mais vantajosas do que o sistema geral; alm disso, tm agravado as iniqidades de gnero.
a. Normalizao das condies de acesso e manuteno dos programas separados

As reformas estruturais introduziram um processo de uniformizao das condies de acesso nos sistemas pblicos, assim como condies homlogas dentro do sistema privado; entretanto, apesar da alegada superioridade desse ltimo, mantiveram excludos e com programas separados vrios grupos de segurados. Todos os pases mantiveram o regime privilegiado das foras armadas, exceto a Costa Rica (e tambm o Panam, veja seo III-B-2). No Chile, esse benefcio se baseia em 100% do ltimo salrio e se ajusta com o salrio em atividade, seu custo absorvia 1,3% do PIB em 2000, o triplo do custo do benefcio mnimo e do benefcio assistencial juntos e mais do que o custo do bnus de reconhecimento. Tentou-se justicar essa excluso com o argumento de que as carreiras dos militares so mais curtas e os riscos mais altos, mas este mesmo raciocnio poderia ser aplicado, por exemplo, aos mineiros (Arenas de Mesa e Benavides, 2003; Arias, 2003). Na Argentina, os membros das foras armadas podem se aposentar aos 43 anos de idade com 25 anos de servios; na Colmbia, com apenas 15 anos de servios (o programa das foras armadas levou 20% do custo scal total em 2000); em El Salvador, com 50 anos de idade (10 a menos que no sistema geral), uma taxa de reposio mxima de 100% e, alm disso, uma soma elevada equivalente ao salrio mdio dos ltimos cinco anos por cada ano de contribuio (Ayala e Acosta, 2001; IPSFA, 2002; OIT, 2002a). Tambm foram mantidos os seguintes programas separados: na Argentina, para presidentes, ministros e secretrios do poder executivo, congressistas, juzes, diplomatas, professores, funcionrios da metade das provncias (a outra metade rmou convnios e foi integrada ao
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 4 CONDIES DE ACESSO PARA APOSENTADORIA POR IDADE, ANTES E DEPOIS DA REFORMA, 2003

Modelo/ Pas

Idades de aposentadoria normal (homem/mulher)


Antes da reforma Depois da reforma Pblico 60/65 50/55b 65 55/60 60 60/65 65 55/60c 60/65d 60 65e 60f Privado 60/65 65 65 55/60 60 e 65g 65 65
h

Anos de contribuio
Antes da Depois da reforma reforma Privado Pblico n.da 15 10 10 15 15 13-15 10 15 30 20e 30f 10 a 20 15b 9,5 25 25 e 30g
h h

Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador R. Dominicana Nicargua Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica Equador

n.da 50/55 65 55/60 60 60 55/60 55/60 55/60 55/60 65e 55

25
i

25 e 30

20 20c 30 35 20e 30f

20
h

60/65d 60 65e 60f

35 20e 30f

Fonte: Legislao dos doze pases. a No se pode determinar pela multiplicidade de programas antes da reforma. b Somente para os que adquiriram o direito at o fechamento do sistema pblico. c As idades sero aumentadas para 57/62 em 2014, e as contribuies para 25 anos em 2005-2015. d Aumento gradual. e Aposentadoria normal com 65 anos e 20 anos de contribuio; aposentadoria antecipada: mulheres com idade de 59 anos e 11 meses, homens com 61 anos e 11 meses, e 39/38 anos de contribuio. f Tambm com 40 anos de contribuio e a qualquer idade ou s idades de 65 e 70 com 10 e 15 anos de contribuio. g Contributivo: 60 anos de idade com 30 anos de contribuio ou 55 anos de idade com montante determinado em conta individual; contributivo-subsidiado: 60 anos de idade com 25 anos de contribuio; subsidiado: 60 para indigentes, deficientes ou mes solteiras sem recursos. h No se exige idade e anos de contribuio especficos, apenas um montante determinado na conta individual. i H trs alternativas: 25 anos de contribuies com as idades, 30 anos de contribuies com qualquer idade e o acmulo de certa soma na conta individual sem levar em conta os anos de idade e contribuio.

sistema geral, com alto custo scal), caixas de prossionais autnomos e de benefcios complementares (a grande maioria dessas duas ltimas so decitrias); na Colmbia, para a maioria dos empregados do setor pblico, congressistas,36 petroleiros, professores e a universidade nacional (vejamos a seguir); na Costa Rica, para juzes e professores; no Mxico, para funcionrios pblicos federais e
36. Na Colmbia, os congressistas e juzes podem se aposentar com 50 anos de idade e 20 anos de contribuio, e seu benefcio mdio 22 vezes maior do que o benefcio mdio do sistema pblico (Ayala e Acosta, 2001).

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estaduais37 e petroleiros; no Uruguai, para bancrios, notrios e prossionais universitrios. Os grupos excludos continuam desfrutando de condies de acesso e prestaes superiores s do sistema privado ou misto homologado e, na maioria dos pases, recebem subsdios scais. Na Bolvia, todos os programas foram integrados ao sistema geral (a lei estipula a incorporao das foras armadas, mas com condies especiais); na Costa Rica, 17 dos 19 fundos independentes de benefcios foram incorporados ao sistema geral (s sobraram os juzes e professores), e, em El Salvador, o programa de funcionrios pblicos foi incorporado ao sistema geral. A lei inicial da reforma da Colmbia, na prtica, permitiu que continuassem inmeros programas de empregados do setor pblico e adiou sua incorporao at 2014 (Ayala e Acosta, 2002), mas a nova lei de reforma obriga os novos funcionrios e petroleiros a se liarem ao sistema geral, bem como ordena a reforma dos programas separados de professores, do presidente da repblica e das foras armadas (LRP, 2002). No Peru, o programa de funcionrios pblicos continua separado, mas fechado a novas liaes, embora alguns grupos tenham tentado entrar nele novamente. A maioria das reformas aumentaram as idades para aposentadoria ordinria ou normal (quadro 4): da Argentina, Bolvia, do Chile, Equador, da Nicargua, do Peru e Uruguai (s para a mulher); na Colmbia, a idade ser aumentada para 57/62 em 2014. Apenas a Costa Rica, El Salvador, o Mxico e a Repblica Dominicana no aumentaram a idade. Em alguns pases com baixo nvel de desenvolvimento e expectativa de vida, como a Bolvia, o aumento de 15 anos para a mulher e 10 para o homem reduzir muito o nmero de segurados de baixa renda que poder cumprir esse requisito, e a Bolvia no garante um benefcio mnimo (veja quadro 10). Os anos de contribuio exigidos tambm foram aumentados na metade dos sistemas pblicos (fechados ou abertos); alm disso, aumentaram-se os anos para o clculo do salrio base e a taxa de reposio foi reduzida na maioria dos sistemas ou componentes pblicos que subsistem. Nos sistemas privados, aumentaram-se os anos de contribuio em El Salvador, Mxico, Peru, Repblica Dominicana e Uruguai; na Colmbia, sero aumentados gradualmente entre 2005 e 2015. Em vrios sistemas ou componentes privados (Argentina, Bolvia, Colmbia, Chile, El Salvador), no se exige, necessariamente, idades e anos de contribuio especcos, apenas que a conta individual do segurado alcance certa soma, determinada pela lei, para assegurar um benefcio mnimo ou superior a ele (quadro 4). Todos os pases exigem um mnimo de anos de contribuio para alcanar o direito ao benefcio mnimo, normalmente igual ao exigido para o benefcio geral. No Mxico, o segurado, no momento em
37. Uma lei de 2002 abriu o sistema privado para os funcionrios do governo federal, e tambm para funcionrios estaduais, entidades pblicas e municpios, sujeitos a certas limitaes (AISS, 2003a).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

que a reforma entrou em vigor, pde escolher entre as condies de acesso do sistema pblico fechado e as do sistema privado poca de sua aposentadoria (com base na legislao dos doze pases). As idades para os benefcios assistenciais so, em geral, mais altas do que as do programa contributivo, apesar dos benecirios do primeiro terem uma expectativa de vida menor do que os da segunda: 65 anos no Chile (versus 60 para as mulheres) e 70 anos na Argentina (versus 60 para as mulheres e 65 para os homens), assim como no Equador e no Uruguai (versus 60 para ambos os sexos).38 So excees a lei da Repblica Dominicana, que xa uma mesma idade para os benefcios contributivos e assistenciais (5 anos a menos do que os contributivos-subsidiados para autnomos), e a nova lei da Colmbia, a qual reduz em trs anos a idade de aposentadoria para os benecirios (LDSS, 2001; LRP, 2002). Em todos os pases, o benefcio assistencial est condicionado renda do indivduo ou de sua famlia (determinada por uma anlise) de maneira que no ultrapasse uma porcentagem do benefcio mnimo contributivo ou do salrio mnimo. Na Costa Rica, h pessoas no necessitadas que recebem esses benefcios, e a lei da reforma estipulou que o benefcio assistencial seja estendido a toda a populao necessitada; por isso, necessrio focar melhor e tornar a anlise das rendas mais eciente. Na Argentina, alm dos benefcios assistenciais, so concedidos benefcios por leis especiais (a ex-presidentes, prmios Nobel etc.) e benefcios graciveis (por determinao do congresso). Os benecirios de ambos normalmente tm recursos; o nmero combinado dos especiais e dos graciveis era a metade do total dos benefcios no-contributivos e seu custo combinado era 57% do custo total em 2001 (Mesa-Lago, 2001c; Bertranou e outros, 2002; OIT, 2002a).
b. Iniqidade de gnero

importante determinar o impacto do sistema privado na iniqidade de gnero. Existe a evidncia de que, em vrios pases, a mulher tem uma cobertura de seguro social menor do que o homem39; alm disso, o montante de seu benefcio inferior devido a causas internas e externas ao sistema previdencirio (derivadas do mercado de trabalho, da densidade de contribuio e da demograa). As causas derivadas do mercado de trabalho e da densidade de contribuio so: (i) a taxa de participao da mulher na fora de trabalho inferior a do homem, por suas sadas para criar os lhos; (ii) a taxa de desemprego feminina geralmente maior do que a
38. A lei equatoriana tambm exige entre 65 e 70 anos de idade para a aposentadoria dos trabalhadores rurais, entre 5 e 10 anos a mais do que no programa contributivo (LSS, 2001). 39. O Quadro 3 e a seo III-A-1-d demonstraram que as mulheres idosas tm uma cobertura menor do que os homens de igual idade, exceto no Uruguai, onde ligeiramente maior. No Chile, a brecha muito pequena; na Colmbia, a cobertura feminina metade da masculina; na Bolvia, um tero; e no Peru, um quarto.

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masculina; (iii) a proporo de mulheres em trabalhos no-qualicados, no servio domstico, no setor informal (por exemplo, vendedoras ambulantes), em jornada parcial e no trabalho autnomo, em domiclio e sem contratao maior do que a respectiva proporo de homens, e tais ocupaes recebem salrios baixos, alm de normalmente no estarem cobertas pelo seguro social; (iv) as empresas tendem a investir mais no treinamento de homens do que no de mulheres, devido s interrupes em sua relao de trabalho; (v) o salrio mdio da mulher geralmente inferior ao salrio mdio do homem, tanto pelas razes anteriores, como pela violao da norma legal, segundo a qual deve-se pagar um salrio igual pela mesma tarefa; e (vi) como resultado de tudo isso, as mulheres acumulam menos contribuies do que os homens durante sua vida de trabalho, ou seja, tm uma densidade de contribuio menor. Com relao s diferenas demogrcas, a mulher tem entre 4 e 5 anos de expectativa de vida a mais do que o homem, por isso o perodo de seu benefcio maior (Arenas de Mesa e Gana, 2003; Arenas de Mesa e Benavides, 2003; Bertranou e Arenas de Mesa, 2003; CEPAL, 2003b). As causas da iniqidade derivadas do sistema previdencirio se encontram tanto nos sistemas pblicos como nos privados, mas tendem a ser mais fortes nestes ltimos. Um problema comum a ambos os sistemas que a mulher, com freqncia, tem uma idade para aposentadoria inferior a do homem; por exemplo, cinco anos em cinco sistemas pblicos e em trs privados (quadro 5), de maneira que, unido a uma expectativa de vida maior, a mulher beneciria entre 9 e 10 anos a mais do que o homem, em mdia. Um segundo problema comum o critrio de dependncia: a maioria das mulheres benecirias costuma ser segurada indireta, recebe sua penso (por morte) como cnjuge do segurado direto, e, em alguns pases, a penso est condicionada a que a viva seja dependente econmica do marido (OIT, 2002b). Os sistemas privados acentuam a iniqidade de gnero por trs razes: (i) exigem um nmero mnimo de contribuies para conceder o benefcio mnimo (por exemplo, 20 anos no Chile e 25 em El Salvador), e a maioria aumentou os anos de contribuio exigidos para a obtenso do benefcio (por exemplo, de 15 a 25-30 anos na Repblica Dominicana), tornando ainda mais difcil para as mulheres ter acesso ao benefcio; (ii) baseiam-se nas contribuies durante toda a vida de trabalho ativa, em vez dos ltimos anos como nos sistemas pblicos, o que prejudica a mulher cuja densidade de contribuio inferior a do homem; e (iii) aplicam tabelas de mortalidade diferenciadas por gnero (nas rendas vitalcias e nas aposentadorias programadas), assim, a soma acumulada na conta individual dividida pela mdia da expectativa de vida, e os benefcios das mulheres tornam-se menores do que os dos homens. Isso ainda mais agravado caso elas se aposentem mais cedo (no entanto, h uma certa compensao quando a mulher est casada, pois a renda vitalcia leva
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

em conta a expectativa de vida do cnjuge).40 Argumenta-se que esse tratamento mais justo porque evita os subsdios entre os sexos, mas ignora que as mulheres pagam inteiramente o custo da criao dos lhos, pois os sistemas de previdncia latino-americanos no outorgam crditos por tal trabalho (no Chile, a legislao anterior reforma reconhecia esse direito e concedia mulher um ano por cada lho vivo). Por outro lado, sete sistemas privados xam igual idade de aposentadoria para homens e mulheres (Bolvia, Costa Rica,41 Equador, Mxico, Nicargua, Repblica Dominicana e Uruguai). Isso facilita que elas acumulem mais contribuies e um fundo maior em suas contas individuais, para ser distribudo em um perodo de aposentadoria reduzido em cinco anos. Entretanto, isso no compensa a expectativa de vida superior das mulheres (para opinies diversas sobre a uniformizao da idade, veja CEPAL, 2003b; Martinez e Mesa-Lago, 2003). O impacto combinado das causas explicadas acima sobre gnero pode ser observado no Chile: em 2001-2002, o fundo acumulado na conta individual da mulher era entre 32% e 46% do acumulado pelo homem, a taxa de reposio feminina utuava entre 52% e 57% contra 81% e 86% da masculina, e o benefcio mdio da mulher aposentada aos 60 anos era 60% daquele do homem e 87% menor se aposentada aos 65 anos (SAFPb, 2002b; Arenas de Mesa e Gana, 2003). Exerccios de simulao do Banco Mundial, que comparam um sistema privado com um sem reforma, indicam um aumento marginal da taxa de retorno interno das mulheres com relao a dos homens na Colmbia e no Chile, assim como das mulheres pobres na Argentina, no Chile e no Mxico; mas a taxa dos homens aumentou com relao taxa das mulheres no Peru, e os subsdios que elas recebiam foram transferidos aos homens na Bolvia, em El Salvador e no Mxico. Em todos os pases que adotaram a reforma, as mulheres continuam ganhando taxas de retorno inferiores s dos homens (Gill, Packard e Yermo, 2003: 62-64; sobre alguns problemas nessas simulaes veja seo III-A-3-b). A partir de um ponto de vista terico, os sistemas mistos tenderam a compensar mais a iniqidade de gnero do que os totalmente privados (com um grau diverso segundo a importncia dos dois pilares), pois o primeiro pilar pblico atenuaria tal iniqidade (veja seo III-B-2-c), ao passo que o segundo pilar privado a acentuaria. Na Costa Rica, o efeito da compensao seria superior ao de outros pases, porque o benefcio pago pelo primeiro pilar o fundamental, enquanto o do segundo pilar complementar. O oposto ocorreria na Argentina.
40. A comisso xa tem um impacto regressivo mais forte na mulher do que no homem, pois reduz, proporcionalmente, mais um fundo menor acumulado na conta e aumenta seu dcit para nanciar o benefcio mnimo (Sapag e Sapag, 2001). 41. Para a aposentadoria em idade normal, mas 60/62 para a aposentadoria antecipada.

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3. Solidariedade e redistribuio de renda

O Banco Mundial e os partidrios da reforma estrutural alegam que o princpio de solidariedade, que existia quando os sistemas pblicos foram introduzidos, desapareceu com o tempo e provocou efeitos regressivos (veja seo III-B-3-b), enquanto que o sistema privado corrigir tais efeitos. Mediante a substituio do sistema de repartio de um s pilar, normalmente, regressivo que em geral paga benefcios muito generosos a uns poucos privilegiados por sistemas que diversicam o risco para a renda pela aposentadoria por pilares mltiplos, esperava-se que as reformas introduzissem um sistema mais ecaz na reduo da desigualdade (Gill, Packard e Yermo, 2003: 61). Por outro lado, o princpio de solidariedade substitudo no sistema privado pelo princpio de equivalncia rigorosa entre contribuio e nvel do benefcio, o qual reproduz as desigualdades salariais e aquelas existentes no mercado de trabalho, elimina a distribuio entre geraes e transfere ao Estado a funo redistributiva (externa ao sistema privado), mediante a garantia de um benefcio mnimo e a concesso de benefcios assistenciais. Os partidrios das reformas tambm mostram que as contribuies dos empregadores criam distorses no mercado de trabalho, encarecem o custo da mo-de-obra, reduzem a competitividade do pas e criam estmulos para a substituio da mo-de-obra por capital; assim, contribuem com um maior desemprego. Portanto, conveniente eliminar ou reduzir essas contribuies.42 Ao contrrio, um bom nmero de economistas cr que, embora a curto prazo as contribuies aumentem o custo da mo-de-obra, a longo prazo a contribuio do empregador transferida ao trabalhador (mediante um salrio menor) e no provoca um impacto adverso no emprego (OIT, 2000b: 9).
a. Tratamento das contribuies

Antes das reformas, os sistemas pblicos eram nanciados com contribuies tripartites, e a do empregador correspondia a uma mdia de dois teros do total; dessa forma, se cumpria a norma mnima de que o trabalhador no deve nanciar mais de 50% das contribuies totais. Com poucas excees, as reformas estruturais violaram essa norma. Somente trs pases no mudaram, em tese ou na prtica, a contribuio do trabalhador e a do empregador: a Costa Rica transferiu as contribuies existentes a outros programas; o Equador s subiu a contribuio do trabalhador de alta renda;43 e o Mxico aumentou o aporte estatal baseado na folha salarial. Trs pases eliminaram a contribuio do empregador (Chile, Bolvia e Peru), e dois a reduziram: o Uruguai a reduziu ligei42. Orszag e Stiglitz (2001) e Barr (2002) utilizam vrios argumentos para questionar a suposio de que o sistema privado fornea melhores incentivos e reduza as distorses no mercado de trabalho. 43. No Equador, a lei de reforma que cobre trabalhadores rurais sem empregador xa, para eles, uma contribuio entre 2% e 3% sobre uma frao do salrio mnimo (LSS, 2001).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

ramente e aumentou em igual proporo a do trabalhador, a Argentina a cortou pela metade por meio de isenes e bonicaes (a contribuio do trabalhador foi cortada pela metade em 2001, mas est sendo elevada gradualmente desde 2003). Seis pases aumentaram a contribuio do trabalhador: Bolvia, Colmbia, El Salvador (em 367%), Nicargua, Peru e Repblica Dominicana. Somente trs pases aumentaram a contribuio do empregador: Colmbia, Nicargua e Repblica Dominicana. Na maioria dos pases, a eliminao ou reduo da contribuio patronal provocou, em grande parte, um aumento da contribuio do trabalhador, ou do custo scal, ou de ambos. Alm da contribuio, os trabalhadores so responsveis pelo pagamento das comisses para administrao de seus fundos, exceto na Colmbia, onde so dividadas com o empregador (Legislao dos doze pases; MTESS, 2003).
b. Efeitos redistributivos das reformas

A reforma introduziu principalmente os mecanismos redistributivos regressivos: (i) a excluso dos segurados em programas separados, os quais geralmente tm renda mdia e alta, no contribuem com o sistema geral, mas desfrutam de prestaes generosas e subsdios scais (veja seo III-A-2-a); (ii) a excluso em potencial dos trabalhadores autnomos e de outros grupos de baixa renda do setor informal, assim como os pobres (veja seo III-A-1); (iii) a acentuao das iniqidades de gnero (veja seo III-A-2-b); (iv) a eliminao da contribuio do empregador e o aumento daquela do trabalhador (veja seo anterior); (v) a reduo proporcional mais forte da carga tributria dos segurados de alta renda, ao diferenciar o pagamento de seus impostos sobre as contribuies depositadas em sua conta individual; (vi) o grande custo administrativo do sistema, nanciado exclusivamente pelos segurados (exceto na Colmbia), que gera lucro para as administradoras, mas reduz o depsito na conta individual e o benefcio futuro, afetando especialmente os segurados de baixa renda (veja seo III-A-5-d); (vii) a comisso xa cobrada por algumas administradoras, que leva uma proporo maior do aporte dos trabalhadores de baixa renda do que daquele dos trabalhadores de renda alta, reduzindo, proporcionalmente, ainda mais o depsito na conta individual e o montante do benefcio daqueles de baixa renda44; (viii) as desigualdades entre geraes causadas pelo subsdio dos segurados mais velhos, que suportaram o grosso do custo de instalao do novo sistema, at os segurados mais jovens, que suportam uma carga menor; e (ix) o custo scal da transio, que implica uma transferncia a grupos de segurados de renda mdia e alta, nanciada por impostos freqentemente sobre o consumo e pagos por toda a populao,
44. Diz o Banco Mundial a respeito: As estruturas das comisses no Chile resultam em iniqidades intra-geraes, porque os trabalhadores mais pobres pagam uma proporo maior de seu desconto total para as comisses do que os mais ricos, atuando como um imposto regressivo (Gill, Packard e Yermo, 2003:8, 208).

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inclusive a no segurada , esse efeito se agrava medida que a cobertura diminui (Arenas de Mesa, 1999; SAFPb, 2002; Gill, Packard e Yermo, 2003; Uthoff, 2003; Kiefer, 2004). Os alegados elementos solidrios e efeitos redistributivos progressivos do sistema so normalmente externos a ele. O benefcio mnimo garantido pelo Estado e nanciado por impostos no gera uma redistribuio entre os segurados do sistema privado, mas sim entre os contribuintes tributrios e os segurados que no renem as condies de acesso; uma parte considervel dos atuais segurados recorrer a essa garantia, e seu benefcio, normalmente, no ser ajustado ao custo de vida. O benefcio assistencial, tambm responsabilidade estatal, concedido em apenas um tero dos pases com reforma estrutural, tem um impacto progressivo (reduo da pobreza), mas no nanciado pelos segurados do sistema privado, e sim por toda a populao. Entre 1981-2000, o custo scal relacionado com o sistema previdencirio no Chile correspondeu a uma mdia de 5,7% do PIB anual, distribudo entre 5,3% para cobrir o custo da transio (decit operacional, bnus de reconhecimento e benefcio mnimo), mas apenas 0,4% para os benefcios assistenciais (Arenas de Mesa e Benavides, 2003). H duas excees importantes. Na Colmbia, o segurado cujo salrio quatro vezes maior do que o mnimo paga uma contribuio de 1% ao Fondo de Solidaridad Pensional (com uma contribuio adicional de 0,2% a 1% de acordo com o aumento da renda, de 16 at 20 vezes o mnimo); o primeiro 1% destina-se a ampliar a cobertura de autnomos e de outros grupos cujas condies socioeconmicas os impedem de incorporar ao seguro social, e a porcentagem adicional se destina ao benefcio assistencial (LRP, 2002). Na Repblica Dominicana, os empregadores pagam 0,4% dos salrios para um Fundo Mnimo de Solidariedade, que dever nanciar o benefcio mnimo do programa contributivo (LDSS, 2001). O Banco Mundial questiona se o sistema privado corrigiu o alegado impacto regressivo do sistema pblico e reconhece: Existe muito pouca evidncia de um ou de outro lado, em grande parte, porque o impacto nal das reformas estruturais sobre a desigualdade de renda no pode ser medido at que importantes segmentos da populao se aposentem com benefcios nanciados, principalmente, pelas contas individuais. No entanto, o Banco oferece resultados de exerccios de simulao que indicam a ocorrncia de uma diminuio do efeito regressivo nos pases que introduziram reformas estruturais. Esses resultados no podem ser comprovados, pois o documento do Banco s mostra grcos de barras, sem um resumo da metodologia utilizada, ou a reproduo dos nmeros de base, alm de a explicao ser, s vezes, imprecisa (veja seo III-A-2-b sobre o impacto dos exerccios de simulao na iniqidade de gnero). Um dos grcos mede a contribuio marginal para a desigualdade de renda gerada pelos benefcios versus a renda de trabalho primria em sete pases em 1995; trs com sistemas privados (Argentina, Chile e Uruguai), e quatro com sistemas p68

III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

blicos (Bolvia antes da reforma, Brasil, Paraguai e Venezuela). A concluso que o impacto regressivo dos benefcios foi maior do que o da renda de trabalho nos quatro sistemas pblicos em comparao Argentina e ao Chile, embora tenha sido menor no Uruguai (Gill, Packard e Yermo, 2003: 61, 65-66). Entretanto, a reforma estrutural do Uruguai comeou em abril de 1996 (depois do ano do grco), e a da Argentina em julho de 1994 (somente um ano antes do ano do grco). Ainda, a diferena entre o impacto regressivo gerado pelos benefcios e a renda de trabalho na Venezuela foi proporcionalmente muito inferior gerada no Chile.
4. Abrangncia e sucincia das prestaes

poca da aposentadoria, o segurado receber um benefcio com base no acumulado em sua conta individual e, em quatro pases (Colmbia, Chile, El Salvador e Peru), ter trs opes: uma renda vitalcia paga por uma companhia de seguros, uma aposentadoria programada sob responsabilidade da administradora, ou uma combinao de ambas (primeiro, a programada e, depois, a vitalcia); na Bolvia, no Equador e no Uruguai s existe a primeira opo; na Argentina, na Colmbia, na Costa Rica e no Mxico, no se permite a terceira opo (Legislao dos pases). Uma promessa crucial das reformas estruturais que, assumindo-se o pagamento pontual da contribuio, o menor custo administrativo e o maior rendimento do investimento do sistema privado comparado ao pblico, os benefcios privados sero melhores do que os pblicos. Essa promessa contribuiu para a transferncia de segurados do sistema pblico para o privado nos pases em que houve liberdade de escolha. Essa seo examina a promessa de um benefcio melhor, e as sees posteriores avaliaro os trs pressupostos em que essa promessa se baseia.
a. Montante dos benefcios

Desde um ponto de vista terico, tem-se recusado a idia de que os benefcios de um sistema privado sero maiores do que os de um sistema pblico em funo do maior rendimento obtido no primeiro, pois uma comparao adequada entre ambos os retornos exige a incluso do custo administrativo e dos riscos de ambos, assim como do custo de transio (Barr, 2002). Empiricamente, difcil vericar se o benefcio privado ser melhor do que o pblico devido falta de sries estatsticas atuais e comparveis entre os dois sistemas. Dois especialistas chilenos armaram, em um trabalho no nal de 2001, que a ltima informao publicada pela Superintendncia das AFJPs corresponde a junho de 1992, h quase dez anos. Essa informao indicava que a mdia dos benefcios privados com relao mdia dos pblicos era a seguinte para os diferentes tipos: 43% maior para aposentadoria por idade, 68% maior para aposentadoria por invalidez, 42% maior para penso por morte do cnjuge e 9% menor para a penso por morte recebida pelos lhos (Acua e Iglesias, 2001: 27). Essas cifras so, em parte, contrrias s seguintes estatsticas
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dos benefcios mdios privados (em maro de 2002) comparadas s dos benefcios mdios pblicos (em dezembro de 2001): (i) os de aposentadoria por idade e aposentadoria antecipada (os quais constituam 63% de todos os benefcios) eram 24% menores do que os pblicos; (ii) os de aposentadoria por invalidez (7% do total) eram 15% maiores; (iii) as penses por morte (28% do total) eram 110% maiores; e (iv) a mdia ponderada de todos os benefcios privados era somente 3% maior do que a mdia dos pblicos (segundo o INP, 2001; SAFPb, 2002b). Na Argentina, nem o boletim estatstico, nem o relatrio trimestral da superintendncia inclui cifras sobre o montante dos benefcios no sistema privado. Ademais, espera-se que as mudanas introduzidas durante a crise de 2001-2002 (corte da metade da contribuio, converso de instrumentos nanceiros em dlares para pesos desvalorizados etc.) reduzam em 65% o valor do benefcio de um benecirio mdio com 30 anos de contribuio (OIT, 2002a). Na Colmbia, os benefcios pblicos tm uma taxa de retorno superior taxa de retorno do capital no sistema privado, uma das razes que manteve a maioria dos segurados no sistema pblico (Kleinjans, 2004). cedo para dizer se, no futuro, os benefcios privados sero mais altos do que os pblicos. Isso porque o sistema privado ainda no amadureceu; e, em 2002, pagava apenas 20% do total de benefcios no Chile. A taxa de reposio do sistema pblico fechado relativamente fcil de ser determinada, pois se baseia em uma prestao denida (no Chile, a estimativa de utuao estava entre 61% e 80% em 2000). muito mais difcil determinar qual ser a taxa de reposio no sistema privado, pois ela depender de mltiplas variveis: a idade de ingresso no trabalho, a taxa de crescimento dos salrios, a densidade da contribuio, o rendimento do fundo de benefcios etc. As simulaes feitas no Chile com base em diversos pressupostos sobre essas variveis mostram uma enorme diferena de resultados (Arenas de Mesa e Gana, 2003). A renda vitalcia entre 1988-2001 exibiu variaes anuais substanciais, devido a diferentes taxas de renovao obtidas pelos cortes, causadas pela volatilidade nas taxas de juros em determinado perodo (Gill, Packard e Yermo, 2003). A importncia e o nvel do benefcio mnimo podem ser usados como indicadores de sucincia atual e futura dos benefcios. No Chile, aqueles que recebiam o benefcio mnimo, combinando os sistemas pblico e privado em 2000, correspondiam a 43% do total dos benecirios em ambos os sistemas; o benefcio mnimo equivalia a uma mdia de 70% do salrio mnimo e 24% da remunerao mdia do sistema privado, exibindo em ambos uma tendncia decrescente entre 1990-2000. Como a densidade da contribuio real no Chile foi inferior quela projetada ao desenhar a reforma, estima-se que aproximadamente a metade dos liados do sistema privado (35% dos homens e 60% das mulheres) receber um benefcio mnimo (Arenas de Mesa e Hernndez, 2001; Arenas de Mesa e
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Benavides, 2003). Pesquisas feitas na Argentina, em 2001, indicam que 33% dos homens e 45% das mulheres em idade produtiva tinham uma expectativa baixa, ou nenhuma, quanto possibilidade de preencher os requisitos para a obteno de um benefcio mnimo (Bertranou e Arenas de Mesa, 2003). O Banco Mundial, com base em pesquisas feitas nas reas metropolitanas de Santiago e Lima em 2000, estima que, no Chile, 30% dos homens e 50% das mulheres aliadas no satisfazem as condies para receber um benefcio mnimo, enquanto que, no Peru, as propores respectivas so 30% e 60%, mas com uma brecha maior para ganhar o acesso do que no Chile (Gill, Packard e Yermo, 2003). Essas porcentagens seriam maiores se a pesquisa tivesse mbito nacional e inclusse reas rurais e urbanas menores. Em 2000-2001, o nvel dos benefcios assistenciais era 60% do benefcio contributivo mdio no Uruguai, 47% na Argentina e no Chile e 32% na Costa Rica; a lei da Repblica Dominicana xa o benefcio assistencial em 60% do benefcio contributivo mnimo. fundamental manter uma brecha adequada entre o benefcio mnimo do seguro social e o benefcio assistencial; pois, do contrrio, seriam criados incentivos perversos para a evaso da liao e do pagamento ao seguro, assim como para a simulao de estado de necessidade para obter assistncia. Entre 2001-2002, o benefcio assistencial mensal em dlares era: 153 na Argentina (em 2001, mas caiu para 50 em 2002), 134 no Uruguai, 49 no Chile e 37 na Costa Rica (em janeiro de 2003). Ainda que seja necessrio um estudo sobre a sucincia dos benefcios assistenciais, os do Uruguai e da Argentina, em 2001, pareciam cobrir as necessidades bsicas; o da Costa Rica era superior ao custo bsico da cesta de alimentos; o do Chile era algo superior linha de pobreza e o da Argentina, em 2002, provavelmente cava abaixo das necessidades bsicas. O Bonovida, da Bolvia, pagou US$60 anual em 2000 (uma quarta parte do anterior Bonosol), aproximadamente 10% do salrio mnimo anual do pas); o Bonosol foi reintroduzido em 2002, com seu nvel original, mas considerado insustentvel, nanceiramente. O bnus solidrio do Equador foi pago, em 2001, a pessoas cuja renda familiar era inferior a US$40 ao ms e utuou entre US$7 e US$11 (LDSS, 2001; Mller, 2001; Bertranou e outros, 2002; BPS, 2002; OIT, 2002a; Martnez e Mesa-Lago, 2003; MTESS, 2003; SSS, 2003; Velsquez, 2003).
b. Ajuste dos benefcios

O ajuste dos benefcios ao custo de vida diverso nos pases. O Chile tem o melhor mtodo da regio, j que os benefcios so denominados em uma unidade monetria ajustada, constantemente, com o IPC (UF). Na Colmbia, no Equador, no Mxico e no Peru, o benefcio anualmente ajustado pelo governo (o seguro social no Equador) de acordo com o ndice de preos ao consumidor (IPC); no
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Uruguai, pelo ndice mdio dos salrios; na Bolvia, ajustado pelo governo com base em um ndice relacionado com o dlar americano; em El Salvador, o ajuste realizado anualmente pelo governo sobre a base do salrio de contribuio e sobre os recursos scais disponveis (o benefcio do sistema privado s ajustado se for por renda vitalcia); na Repblica Dominicana, o dos assalariados se ajustar com base no salrio mnimo do setor pblico, enquanto que o dos autnomos ser com base no IPC; e, na Argentina, o ajuste discricionrio e determinado pelo oramento anual (depois da desvalorizao, o benefcio se ajusta com base no cmbio de 1,4 por dlar). O ajuste do benefcio mnimo, no Chile, discricionrio e realizado pelo governo de acordo com o IPC do ano anterior (seu valor real aumentou 86% entre 1990-2000); no Mxico, igual ao salrio mnimo do distrito federal ajustado anualmente pelo IPC; em El Salvador, no ocorre ajuste (Legislao dos pases; Gana, 2002).
5. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao na gesto

As reformas estruturais buscam a eliminao do monoplio do sistema pblico e sustentam que, com a liberdade de escolha do segurado entre as administradoras privadas, se promover a concorrncia, e esta melhorar a ecincia e reduzir os custos de administrao. Em todo caso, os sistemas privados no poderiam funcionar sem um papel estatal fundamental: o regime obrigatrio, est fortemente regulado pelas disposies legais, existe uma superintendncia pblica de natureza diversa e o Estado nancia trs componentes do custo scal durante a transio: o decit do sistema pblico, o bnus de reconhecimento e o benefcio mnimo (esses trs ltimos pontos so analisados na seo III-A-6-b), assim como os benefcios assistenciais. O Banco Mundial reconhece que o Estado determina trs elementos cruciais do sistema: a prestao denida no primeiro pilar bsico, a contribuio denida no segundo pilar obrigatrio da capitalizao e os incentivos impostos para estimular a contribuio ao terceiro pilar voluntrio da capitalizao (Gill, Packard e Yermo, 2003).
a. Unicao do sistema pblico e descentralizao do privado

J foi explicado (seo III-A-2) que as reformas integraram a maioria dos programas separados de benefcios do seguro social, exceto as foras armadas e outros grupos em cinco pases. Os programas pblicos integrados foram subordinados a apenas um ente gestor, por exemplo, o Instituto de Normalizao Previdencirio do Chile, o Instituto de Seguros Sociais da Colmbia e a Secretaria de Estado de Seguridade Social da Argentina. Na Bolvia e no Mxico, o Tesouro se responsabilizou pelo pagamento dos benefcios pblicos. Na Costa Rica e no Uruguai, pases com sistemas mistos, a administrao do primeiro pilar continua no seguro social. Por outro lado, a
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

gesto das administradoras foi descentralizada, embora haja uma entidade pblica que regula e superviona o sistema privado em todos os pases (na Costa Rica, o pblico tambm). A gesto dos benefcios assistenciais est completamente desvinculada do seguro social e sob a responsabilidade do Estado na Argentina (Ministrio do Desenvolvimento Social, mas subsistem esquemas nas provncias e nos municpios) e no Chile (unicada no Ministrio do Planejamento). Essa prtica saudvel por evitar a ocorrncia de transferncias do seguro assistncia; assim, a assistncia continua sendo administrada pelo seguro social na Costa Rica e no Uruguai, legalmente separada, mas na prtica, ocorrem transferncias do seguro assistncia, pois o Estado no cumpre com suas obrigaes (Mesa-Lago, 2001c).
b. Substituio do monoplio pblico pela liberdade de escolha

Um novo princpio das reformas estruturais o da liberdade de escolha: visto que o sistema privado melhor do que o pblico, a maioria dos segurados

Quadro 5 FILIADOS DOS SISTEMAS PBLICO E PRIVADO OU MISTO, 2002 (Aqui h vrias unidades de medida, cada uma indicada na sua coluna) Modelo/ Pas
Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica e Total

Ambos
Milhares 6 879 761 29 421 1 087 3 134 a 10 460 11 316c 1 216 1 175 65 468f

Sistema pblico
Milhares 171 0 0 94 140 5 744 2 210 600 1 175 10 153
a b

Sistema Privado
Milhares 2 0 0 9 4 55 6 708 761 29 421 993 2 994 4 716 9 106 616 1 175 56 490 % do total 98 100 100 91 96 45 80 51 100 84,8

% do total

20 49 100 15,2

Fonte: AIOS, 2002; ANSES, 2002; BCU, 2002; CONSAR, 2002-2003; SAFJP, 2003; SAFPb, 2003; SBC, 2003; SBS, 2003; Spa, 2002-2003; SPb, 2002; SPVS, 2002-2003; SSS, 2002. a Estimativa do autor. b Janeiro 2003. cInclui indecisos; todos os segurados do segundo pilar (sistema privado) esto tambm no primeiro pilar (sistema pblico). d No h cifras de filiados no sistema pblico; mostra-se os contribuintes ativos e o nmero de filiados deve ser maior; todos os segurados do segundo pilar (sistema privado) tambm esto no primeiro pilar (sistema pblico). e Todos os segurados esto tanto no primeiro pilar (pblico), como no segundo pilar (privado) do sistema misto. f A Costa Rica foi contada apenas uma vez.

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Quadro 6 LIBERDADE DE ESCOLHA DO SEGURADO NOS DOZE PASES, 2003 Modelo/ Pas
Substitutivo Chile

Entre sistemas
Segurados na poca da reforma Entram depois da reforma Devem afiliar-se ao privado. Devem afiliar-se ao privado. Devem afiliar-se ao privado. Devem afiliar-se ao privado. Devem afiliar-se ao privado. Devem afiliar-se ao privado.

Entre administradoras
Mudanas anuais Duas a Nome abreviado AFP

Tiveram um prazo para escolher entre o pblico e o privado. Bolvia Todos tiveram de passar para o privado. Mxico Todos tiveram de mudar para o privado. El Salvador Divididos por idade, apenas o grupo mediano teve opo. Nicargua Divididos por idade, aqueles com menos de 43 devem mudar para o privado. R. Dominicana Divididos por idade; aqueles com menos de 45 devem mudar para o privado. Paralelo Peru Podem mudar do pblico para o privado, mas no podem retornar. Colmbia Podem mudar do pblico para o privado a cada 5 anos, mas no 10 anos antes da aposentadoria. Misto Podem mudar do Argentina pblico para o misto, mas no voltar ao pblico.

Nenhuma

AFP

Uma

AFORES

Uma

AFP

Uma

AFP

Uma

AFP

Devem afiliar-se ao privado. Podem escolher entre o pblico e o privado.

Duas

AFP

Duas

SAFP

Podem escolher entre o pblico e o misto.

Duas

AFJP

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Uruguai

Costa Rica Equador

Divididos por idade; os jovens mudaram para o misto, e os mais velhos puderam escolher entre o pblico e o misto. Tiveram de afiliar-se ao misto. Divididos por idade e por renda.

Devem afiliar-se ao misto.

Duas

AFAP

Devem afiliarse ao misto. Devem afiliarse ao misto.

Uma n.d.

OPC EDAP

Fonte: Legislao dos doze pases. a No h um limite legal; mas, na prtica, so duas, devido ao tempo necessrio para a mudana de administradora.

ir transferir-se. As estatsticas disponveis ao nal de 2002 (quadro 5) pareciam conrmar esse pressuposto: nos nove pases, o nmero de liados do sistema privado (ou do componente privado do sistema misto) era 84,8% do total de liados, enquanto que os liados do pblico eram 15,2% do total. Alm disso, 100% dos liados estavam no sistema privado na Bolvia, no Mxico e na Costa Rica; 91% a 98% no Chile, em El Salvador e no Peru, e 80% na Argentina. Entretanto, as mudanas no dependem apenas da bondade do sistema privado, mas tambm de outras variveis: (i) a liberdade do segurado de permanecer no sistema pblico ou passar para o privado, assim como a idade do segurado em alguns pases (veja quadro 6); (ii) medidas legais, incentivos e garantias outorgadas pelo Estado para promover a mudana, alm da publicidade; (iii) o tempo de funcionamento da reforma; (iv) a taxa de retorno do sistema pblico comparada com o rendimento do investimento (retorno de capital) no sistema privado; e (v) os riscos polticos em ambos os sistemas. Por exemplo, nos trs pases em que 100% dos segurados esto no sistema privado ou misto (Bolvia, Costa Rica e Mxico), a lei ordenou que todos os segurados mudassem, de maneira que no houve liberdade de escolha. Alm disso, nos seis pases com modelo substitutivo, assim como em trs com modelo misto (Costa Rica45, Equador e Uruguai), os novos segurados que ingressam na fora de trabalho esto obrigados a liar-se ao sistema ou ao componente privado. Quando o andamento da reforma leva muito tempo (por exemplo, 22 anos no Chile), a ltima obrigao juntamente com a aposentadoria gradual dos segurados que permanecem
45. A Costa Rica uma exceo, pois a lei obriga todos os segurados ( poca da reforma e os futuros) a liar-se ao sistema misto; por isso, todos esto tanto no sistema pblico (o primeiro e mais importante pilar), como no privado (o segundo pilar, o qual paga o benefcio adicional).

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no sistema pblico, gera uma alta proporo de segurados no sistema privado. Em outros trs pases (El Salvador, Nicargua e Repblica Dominicana), os segurados poca da reforma foram divididos de acordo com sua idade, e o grupo majoritrio composto por jovens foi obrigado a mudar (o que explica, em grande parte, os 91% de liados em El Salvador). No Chile, o segurado poca da reforma teve um prazo curto para decidir permanecer ou mudar, mas a contribuio do sistema privado foi reduzida, dando um forte incentivo para a mudana; alm disso, a reforma chilena foi a mais generosa quanto s garantias estatais do sistema privado (por todas essas razes, 98% dos segurados chilenos esto no sistema privado). No Peru, originalmente, a idade para aposentadoria e a contribuio eram mais baixas no sistema pblico do que no privado, e havia liberdade de escolha; por isso, poucos segurados estavam mudando. Para promover a mudana, o governo uniformizou a idade para aposentadoria em ambos os sistemas e tornou a contribuio do pblico superior do privado. Alm disso, no Peru e na Argentina, os segurados que passaram ao sistema privado no podem regressar ao pblico; portanto, nesses dois pases, 96% e 80% dos segurados esto no sistema privado. Em vrios pases, se o trabalhador no faz uso de seu direito de escolher uma administradora dentro de um prazo, o Estado, o patro ou um sorteio lhe designam uma. A publicidade tambm teve um papel crucial na mudana, j que o sistema privado prometeu benefcios melhores e custos administrativos inferiores ao do sistema pblico, assim como proteo contra a inferncia governamental. Em contraste com os outros seis pases, o sistema pblico da Colmbia (modelo paralelo) reteve 55% dos segurados, enquanto que o do Uruguai (modelo misto) manteve 49% (quadro 5). Na Colmbia, o sistema pblico foi inteiramente reformado e nanceiramente fortalecido, tm uma reserva semelhante do sistema privado (SBS, 2003) e seu regime nanceiro de CPC em vez de repartio. As condies de acesso s prestaes e as contribuies so iguais nos sistemas, a taxa de retorno no sistema pblico (a frmula para computar o benefcio) at 2003 era superior taxa de retorno do capital no sistema privado,46 e os segurados tinham liberdade de mudar de sistema a cada trs anos. No entanto, a lei de reforma de 2002, endurecer, gradualmente, as condies entre 2005-2014: aumentar a idade para aposentadoria em dois anos, acrescentar mais cinco anos de contribuio e reduzir a taxa de reposio em cinco pontos percentuais; alm disso, em 2003, o perodo mnimo para mudar de sistema aumentou de trs para cinco anos, e no permitido mudar dez anos antes da aposentadoria. Como resultado dessas mudanas, a taxa de retorno do sistema pblico baixar e talvez seja menor do que a taxa de retorno do capital, revertendo o incentivo
46. Segundo Kleinjans (2003, 2004), quem tambm demonstra que o sistema privado mais atrativo para os jovens e para os grupos de renda maior, enquanto que os mais velhos preferem o sistema pblico, apesar de seus riscos polticos, por oferecerem um benefcio mais alto.

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

anterior reforma de 2002 (LRP, 2002).47 No Uruguai, a lei deu um prazo queles com mais de 40 anos para escolher entre o sistema pblico reformado e o sistema misto, e a maioria preferiu o primeiro; ademais, apenas os segurados com certo nvel de renda podem liar-se ao sistema misto.
c. Concorrncia entre administradoras e ecincia

As reformas estruturais mantm a competitividade entre as administradoras como fundamento essencial do sistema privado, porque promove a ecincia e, com isso, gera dois efeitos bencos: reduz o custo administrativo e aumenta o rendimento do investimento. Assume-se que as administradoras concorram pelos segurados, e que eles tenham informao e qualicao necessrias para escolherem, de maneira racional, as mais vantajosas, ou seja, as que cobrem uma contribuio mais baixa e pagam um rendimento mais alto, pois isso implica em uma maior conta individual para o segurado e maior benefcio. No h dvida de que as administradoras privadas aumentaram a ecincia em aspectos como gerenciar a conta individual do segurado e inform-lo sobre o estado desta, periodicamente. Alm disso, no Chile, simplicaram o trmite para solicitar os benefcios e reduziram, de maneira signicativa, o tempo de incio de seu pagamento; embora, na Argentina, ainda leve entre 8 e 12 meses, por ser preciso comprovar 30 anos de contribuies (OIT, 2002a). Esta seo tenta responder duas perguntas chave: se a competitividade realmente funciona, e se ela e a melhora na ecincia reduziram o custo de gesto. A concorrncia um elemento positivo, mas depende, em grande parte, do tamanho do mercado de segurados. O quadro 7, com nmeros de junho de 2003, indica que quanto maior o nmero de segurados, maior o nmero de administradoras e vice-versa. Por exemplo, o Mxico tm 30 milhes de segurados e 12 administradoras; a Argentina, 9 milhes e 12; o Chile, 7 milhes e 7; a Colmbia 5 milhes e 6 (mas tem administradoras mltiplas, o que facilita um nmero maior); o Peru, 3 milhes e 4; a Costa Rica, 1 milho e 9 (como na Colmbia, h administradoras mltiplas); El Salvador, 1 milho e 3 (uma estava falindo); a Bolvia, 809.179 e 2, e o Uruguai, 625.862,00 e 4 (tambm possui administradoras mltiplas). Devido ao pequeno nmero de segurados na Bolvia, o governo decidiu que havia mercado apenas para duas administradoras. Dividiu todos os segurados entre as duas, conforme seu local de residncia, e proibiu a mudana entre as administradora at 2002; a fuso dos dois bancos espanhis, proprietrios das duas administra47. Em 1998, a OIT projetou que o sistema pblico da Colmbia poderia manter seu equilbrio nanceiro at 2025, sem tocar nas suas reservas, e at 2032, usando as reservas. Porm, as nanas do sistema pblico foram afetadas, pois o Estado o carregou com dois meses extras de benefcio, prometendo pag-los e a transferncia dos contribuintes jovens para o sistema privado o privou de contribuies elevadas, deixando-o com os benefcios em curso de pagamento, o que reduziu o perodo de sustentao nanceira do sistema (Jaramillo, 1999).

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Quadro 7 CONCORRNCIA ENTRE ADMINISTRADORAS NO SISTEMA PRIVADO, JUNHO 2003

Modelo / Pas
Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica

Filiados (milhares)
6 883 809 30 381 1 034 3 100 5 013 9 275 626 1 104

Nmero de administradoras
7 2 12 3a 4 6 12 4 9

Filiados nas trs maiores administradoras (%)


79 100 44 100 76 66 57 87 82

Fonte: AIOS, 2003; CONSAR, 2002-2003; SAFJP, 2003; SAFPb, 2003; SBC, 2003; SBS, 2003; Spa, 2002-2003; SPb, 2002; SPVS, 2002-2003. a Uma das administradoras estava falindo.

doras, resultou em um monoplio virtual em 2000 (Withers-Green, 2002).48 Apesar de existirem 12 administradoras na Argentina, a superintendncia admitiu: Embora no se possa armar, categoricamente, que o mercado de AFJP seja oligoplico, apresenta numerosas caractersticas que constituem as principais desses modelos (SAFJP, 2002b). As estatsticas provam, em todos os pases, que o nmero de administradoras primeiro cresceu e depois diminuiu por meio de fuses: na Argentina, o nmero caiu de 25 para 12; no Chile, de 21 para 7; no Mxico, de 17 para 11; na Colmbia, de 10 para 6; no Peru, de 8 para 4; no Uruguai, de 6 para 4, e em El Salvador, de 5 para 2 (na Costa Rica, o sistema tem apenas dois anos). A discusso anterior indica que os pases com um mercado de segurados muito pequeno no devem copiar, mecanicamente, os sistemas dos pases grandes, porque correm um alto risco de que a concorrncia no funcione, e ela a base essencial do sistema privado. Depois de promulgada a lei de reforma na Nicargua, havia cinco empresas estrangeiras interessadas em ser administradoras; logo, o nmero foi reduzido a trs e, em 2003, no houve notcias quanto ao nmero. Problemas similares sero confrontados por Honduras, Guatemala, Paraguai e outros pases, caso decidam adotar esse sistema. Os pases pequenos tambm tero de decidir
48. Em abril de 2002, a SPVS autorizou a entrada de uma terceira administradora e anunciou o incio da licitao; em junho de 2003, continuavam apenas duas (Whithers-Green, 2002; SPVS, 2003).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

se deve existir somente administradoras privadas, como na metade dos pases, ou mltiplas, como na outra metade, pois a segunda opo permitir um maior acesso de administradoras no mercado. Outro tema importante a dedicao exclusiva, ou seja, as administradoras s podem dedicar-se a administrar fundos de penses e tm que criar uma infra-estrutura prpria em mbito nacional (edifcios, equipe, pessoal), o que muito custoso. Por isso, foi sugerido que os pases com um nmero de segurados muito pequeno devem considerar a possibilidade de as administradoras utilizarem infra-estrutura de outras instituies (por exemplo, bancos, companhias de seguros ou instituies nanceiras), com cautela adequada e a necessria separao, a m de reduzir o custo e facilitar uma maior concorrncia. A Repblica Dominicana incluiu essa medida e, ao nal de 2002, havia seis administradoras aprovadas e trs pendentes, apesar de possuir uma fora de trabalho semelhante da Bolvia (Mesa-Lago, 2000d; Palacios, 2003). Mesmo nos pases com um nmero considervel de administradoras, a concorrncia pode ser afetada por uma concentrao excessiva. O quadro 7 (ltima coluna) mostra a concentrao de segurados nas trs maiores administradoras no nal de 2002: 100% na Bolvia e em El Salvador; 87% no Uruguai (a administradora pblica possui a maioria dos segurados); 82% na Costa Rica; 79% no Chile (crescendo sustentavelmente desde os 60% em 1983); 76% no Peru; 66% na Colmbia; 57% na Argentina e 44% no Mxico. Esse ltimo tem a menor concentrao porque a lei estabeleceu um limite de liao por administradora de 17% do total de segurados nos primeiros quatro anos do sistema e 20% desde o m de 2001. Na Argentina, um decreto de 2000 estabeleceu um teto mximo de liao de 27,5% por administradora, mas foi suspenso (OIT, 2002a). Pode-se argumentar que se as trs maiores seguradoras forem as melhores, a concentrao no ser negativa. Porm, um estudo sobre o Chile demonstra que, sistematicamente ao longo do tempo, no so as trs seguradoras maiores que cobram a comisso mais baixa e pagam o rendimento mais alto. Trs razes explicam por que os segurados escolhem essas seguradoras, apesar de no serem as melhores: (i) a maioria deles no tem a informao e/ou a qualicao necessria para fazer uma escolha adequada;49 (ii) os segurados so inuenciados pela publicidade, que, normalmente, vende uma imagem de segurana e solidez, mas no lhes fornece informaes comparativas sobre as comisses e o rendimento para que possam identicar as melhores administradoras; e (iii) muitos so liados por vendedores ou promotores, os quais cobram uma comisso da administradora sempre que lhes transferem um segurado; o interesse do vendedor transferir os segurados, mas esse no , necessariamente, o in49. Os consumidores tm um conhecimento imperfeito; at mesmo nos EUA e no Reino Unido, as pessoas so ignorantes quanto aos mercados nanceiros, ao conceito de risco e aos benefcios; tudo isso se agravou com os escndalos nos mercados de valores (Barr, 2000, 2001).

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teresse do segurado (Mesa-Lago, 2001a). No Chile, chegou a existir um vendedor para cada 160 segurados ativos em 1998, mas a relao caiu de maneira vertiginosa desde ento, pois foram impostos obstculos s transferncias; na Argentina, a relao era de um por 131 segurados em 2002 (SAFP, 1998-2002; SAFJP, 2002a). Com freqncia, os promotores tm subornado os segurados para que mudem de administradora oferecendo-lhes presentes; para corrigir isso, alguns pases proibiram especicamente essas prticas. A superintendncia da Argentina admitiu que a concorrncia por meio do aumento no gasto com publicidade e promoo parece ser mais ecaz do que a reduo das comisses e o incremento da rentabilidade (SAFJP, 2002b: 20, 2003). As administradoras, freqentemente, competem para atrair os segurados de seus rivais, em vez de se esforarem para liar os trabalhadores no cobertos. Na sua anlise sobre a concorrncia, o Banco Mundial encontra falhas graves no sistema privado: (i) a indstria oligoplica e tem uma clientela cativa, cujas contribuies so retidas at que os segurados aposentem; (ii) h uma concentrao alta e crescente; isso preocupante e pode ser ainda mais no futuro; (iii) as restries ao nmero de vezes por ano que um segurado pode mudar de administradora, para reduzir os gastos de operao, institucionalizaram o que antes era um oligoplio de fato e tornam evidente a confabulao e o desenvolvimento de um cartel poderoso; (iv) a evidncia na Amrica Latina demonstra claramente que a concorrncia entre as administradoras por parcelas de mercados relativamente pequenos s gera comisses mais altas; e (iv) a indstria dos fundos de penses na regio qualquer coisa, menos um bom exemplo de concorrncia (Gill, Packard e Yermo, 2003: 4344, 112, 174, 176).
d. Custo administrativo

Vrios economistas combateram, de maneira terica, o pressuposto segundo o qual o sistema privado e a concorrncia reduzem o custo administrativo (em comparao com um sistema pblico). Eles argumentaram que a descentralizao resulta em uma perda de economias de escala e na gerao de gastos signicativos com publicidade; alm de que a concorrncia s impede rendas excessivas, mas no assegura baixos custos, pois o nvel destes est determinado pela estrutura das contas (Orszag e Stiglitz, 2001; Barr, 2002). Por outro lado, a seo anterior mostrou que a alegada concorrncia no funciona de maneira adequada em muitos pases. Uma comparao em El Salvador entre os custos administrativos do sistema pblico (combinando os dois programas) antes da reforma (1996) e aqueles do sistema privado atual (2002) como porcentagem dos salrios em ambos resulta em um incremento de 0,5% a 2,98% (Mesa-Lago e Durn, 1998 e quadro 8).50
50. Comparaes feitas em outros trs pases indicam tambm um aumento do custo administrativo no sistema privado em relao ao pblico (Lora e Pags, 2000, citados por Uthoff, 2003).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

O custo administrativo tem dois componentes (comisso e prmio) e se xa, normalmente, sobre o salrio (como uma porcentagem e/ou soma xa) ou, em alguns pases, sobre o saldo da conta individual. A administradora paga para administrar a conta individual, o investimento do fundo e a aposentadoria por idade e nanciada somente pelo segurado (exceto na Colmbia, onde o empregador paga 75% e o segurado 25%). Parte do custo administrativo constitui o prmio, que transferido pela administradora a uma companhia de seguros privada para protejer contra os riscos de invalidez e morte (exceto no Mxico e na Colmbia, onde esses riscos se cobrem pelo sistema pblico). O quadro 8 mostra o custo administrativo (comisso mais prmio) como porcentagem do salrio, mas a comparao complexa, porque pode haver comisses distintas que so difceis de unicar em uma mdia.51 O custo total na Bolvia 2,21%, o mais baixo entre todos os pases, pelo fato de no existir concorrncia, nem publicidade; por isso, a comisso para a administradora de apenas 0,5%, mas o prmio de 1,71% o segundo mais alto. O custo total vai subindo: 2% na Repblica Dominicana (0,5% de comisso e 1% de prmio)52; 2,5% na Argentina (1,56% de comisso e 0,69% de prmio); 2,43% no Chile (1,76% e 0,67%); 2,73% no Uruguai (1,92% e 0,81%); 2,98% em El Salvador (1,58% e 1,40%); 3% no Equador e na Nicargua (ainda no h distribuio); 3,50% na Colmbia (1,92% e 1,58%); 3,51% no Peru (2,27% e 1,24%), e 4,24% no Mxico (1,74% e 2,5%). Nesse ltimo, o prmio administrado pelo sistema pblico o mais alto e aumenta a mdia do custo total. Na Costa Rica, no h um desconto sobre o salrio, e sim uma comisso entre 6% e 10% sobre o rendimento do fundo a m de criar um incentivo que melhore o rendimento. A comisso to baixa na Repblica Dominicana porque, alm disso, pode-se descontar at 30% do rendimento que ultrapasse os juros dos certicados de depsito nos bancos comerciais (LDSS, 2001). Os dois componentes do custo total mostram tendncias diversas. O prmio utua entre 0,67% e 1,71% (exceto no Mxico), por isso o componente menor e diminuiu em quase todos os pases.53 A comisso utua entre 1,56% e 2,27% (exceto na Bolvia e na Repblica Dominicana), por isso o maior componente e oscilou ao longo do tempo, mas no exibiu uma tendncia decrescente na maioria dos pases. a comisso, portanto, que explica, em grande parte, o custo total e por que ele no
51. O Banco Mundial usa cifras de 2000 para a comisso, o depsito e a deduo total, ainda que haja estatsticas publicadas para o nal de 2002. Alm disso, exclui o custo do prmio e, com isso, reduz a porcentagem da carga administrativa (Gill, Packard e Yermo, 2003: Quadros 7.1 e 7.7). 52. Alm de 0,1% para a Superintendncia e 0,4% para o Fundo de Solidariedade. 53. Na Argentina, o prmio foi reduzido de 2%, em 2001, para 0.5%, em 2002; mas como as companhias de seguro assinaram aplices novas que cobrem somente os riscos a partir de seu incio, enquanto que as aplices antigas cobrem os riscos anteriores; a mdio prazo, o prmio ter que aumentar devido ao acmulo dos casos (OIT, 2002a).

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se reduziu de maneira signicativa, um dos maiores desaos que a reforma estrutural enfrenta na regio (Mesa-Lago, 2001a). No Chile, a porcentagem do custo total aumentou de 2,44%, em 1981, para 3,6%, em 1984, e baixou para 2,43% em 2002, quase igual a 1981, 21 anos aps a reforma (Acua e Iglesias, 2001 e quadro 8). No nal de 2002, o custo administrativo como porcentagem do desconto total sobre o salrio era: 18% na Bolvia e no Uruguai, 20% no Chile, 21% em El Salvador, 26% na Colmbia, 28% na Nicargua e na Repblica Dominicana, 30% no Peru, 40% no Mxico e 45% na Argentina (quadro 8, ltima coluna). A mdia no ponderada dos dez pases mostra que 8,28% era depositado na conta individual; 2,88% era o custo administrativo; 11,16%, o total descontado; e 25,81% era o custo da gesto.54 Como a primeira gerao de benecirios suporta o grosso do custo de instalao do novo sistema, no Chile, apenas o custo da comisso tomou cerca da metade do total aportado pelo trabalhador que ganhava salrio mdio, contribuiu todo ano com o sistema e se aposentou em dezembro de 2000 (Gill, Packard e Yermo, 2003). As projees existentes indicam que muitos segurados no economizaro o suciente para nanciar seus benefcios, e a alta deduo para a gesto agrava o problema; se o custo administrativo fosse reduzido e houvesse melhor distribuio entre as geraes de segurados, uma porcentagem maior iria para o depsito e poderia ajudar no auto-nanciamento dos benefcios e na reduo do custo scal para nanciar os benefcios mnimos (Uthoff, 2002; veja seo III-A-6-b). Alguns partidrios da reforma estrutural agora reconhecem que os custos administrativos so muito altos e que a concorrncia, por si s (se funciona de maneira ecaz), no assegura a reduo deles (Holzmann e Valds Prieto em Holzman e Stiglitz, 2001). O gasto administrativo concentra-se no marketing, na publicidade, nas comisses dos vendedores (no Chile: 26% em 1983, 51% em 1997 e 28% em 2000; Acua e Iglesias 2001), nas mudanas freqentes do segurado entre as administradoras e nos salrios do pessoal. As restries s mudanas entre as administradoras reduziram os gastos de operao, mas essa economia, em geral, no foi repassada aos segurados na forma de comisses mais baixas.55 A xao do custo administrativo como porcentagem do salrio no gera incentivos para reduzi-lo, e somente dois pases (Bolvia e Repblica Dominicana) xaram um teto baixo (0,5%). A possvel vantagem de realizar os descontos sobre o saldo da conta individual ou do rendimento no foi avaliada.
54. O Conselho Assesor de Seguridade Social dos EUA estimou que o custo administrativo adicional de um sistema descentralizado levaria 20% do valor de um benefcio acumulado em 40 anos de contribuio (citado por Barr, 2002). 55. Ao nal dos anos 80, a comisso e o prmio se mostravam juntos no Chile, e as administradoras cavam com a economia resultante de uma reduo no custo do prmio, em vez de repass-la aos segurados. Em uma misso do Banco Mundial, em 1988, o autor recomendou a separao dos dois custos e que os segurados fossem informados de maneira transparente.

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 8 CUSTO ADMINISTRATIVO COMO PORCENTAGEM DO SALRIO NO SISTEMA PRIVADO, 2002

Modelo/ Pas
Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador Rep. Dominicana b Nicargua Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica Mdia c

Depsito Administrao em conta (comisso mais individual prmio)a


10,00 10,00 6,27 11,02 5,00 7,50 8,00 10,00 2,75 12,27 4,50 8,28 2,43 2,21 4,24 2,98 2,00 3,00 3,51 3,50 d 2,25 2,73
e

Custo Deduo administrativo Total (% da deduo total)


12,43 12,21 10,51 14,00 7,00 10,50 11,51 13,50 d 5,00 15,00 n.d. 11,16 19,54 18,10 40,34 21,28 28,57 28,57 30,50 25,93 45,00 18,20 n.d. 25,81

2,88

Fonte: AIOS, 2002; BCU, 2002; CONSAR, 2003; LDSS, 2001; LSAP, 2000; LSS, 2001; SAFJP, 2003; SAFPb, 2003; SBC, 2002; SBS, 2003; Spa, 2003; SPb, 2002; SPVS, 2003. A ltima coluna foi calculada pelo autor. a Comisso para a administradora do programa de aposentoria por idade e prmio para a companhia de seguro que cobre os riscos por invalidez e morte (essa ltima, paga para o sistema pblico na Colmbia e no Mxico). b O sistema tem incio em 2003; alm do custo mostrado, ser cobrada uma porcentagem sobre o rendimento do investimento; a porcentagem para a conta individual aumenta gradualmente em 5 anos para 8%, o custo administrativo no muda, o desconto total aumenta para 10% e o custo sobre o desconto para 20%. c Mdia no ponderada de dez pases (exclui a Costa Rica). d 0,5% destina-se ao Fondo de Garanta de Pensin Mnima; o desconto total aumentar em 1% em 2004 para esse Fundo e mais 1% em 2005-2006 para a conta individual, para um total de 15,5% (poder aumentar mais 1% em 2008, caso a economia cresa). e No h comisso sobre o salrio, e sim uma porcentagem sobre o rendimento do investimento.

O Banco Mundial arma que as comisses ainda so inaceitavelmente altas na maioria dos pases. No Chile e em alguns poucos pases, as comisses foram reduzidas para nveis razoveis; por exemplo, menos de 20% das contribuies [desconto total]. A descoberta de indicadores de prticas monoplicas entre as administradoras preocupante; no Peru, as comisses se mantiveram constantes, apesar da proporo dos custos de operao com respeito a essas comisses terem cado pela metade entre 1998 e 2002. Esses desvios das contribuies dos trabalhadores estabelecidas por mandato do governo deveriam ser causa de alarme. Apenas uma pequena parte da reduo nos gastos de operao foi repassada aos segurados em forma de comisses mais baixas (Gill, Packard e Yermo, 2003: 8, 174). Observa-se
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que, somente em trs pases (Bolvia, Chile e Uruguai), o custo administrativo inferior a 20% da deduo total do salrio (exatamente entre 18% e 19,5%), enquanto que, nos oito pases restantes, o custo utua entre 21% e 45%; uma estatstica importante no mencionada pelo Banco (veja quadro 8).
e. Participao na gesto dos setores envolvidos

Antes das reformas, quase todos os pases tinham administrao tripartite, ainda que nem sempre fosse ecaz. A administrao do sistema privado realizada por sociedades annimas com ns lucrativos e dedicao exclusiva, ou seja, s podem se dedicar gesto dos benefcios. No entanto, em seis pases (Argentina, Colmbia, Costa Rica, Mxico, Repblica Dominicana e Uruguai), h uma administrao mltipla, ou seja, pode ser por entidades privadas, pblicas (o seguro social, bancos) ou mistas (associaes, cooperativas, entidades de benefcios familiares). No Uruguai, a principal administradora pblica; na Costa Rica, h cinco pblicas e quatro privadas, com 80% dos liados nas pblicas (BCU, 2003; Spa, 2003). O nome mais famoso Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP); tambm Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), na Argentina; Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), no Uruguai; Administradoras de Fondos de Retiro (AFORES), no Mxico; Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP), na Colmbia; e Operadoras de Pensiones Complementarias (OPC), na Costa Rica (quadro 6). O risco de invalidez e morte transferido pela administradora a uma companhia de seguros comercial (em alguns pases, de dedicao exclusiva), que paga um prmio, exceto na Colmbia e no Mxico, onde administrado pelo seguro social. Em todos os pases existe um organismo supervisor pblico; em oito deles, uma superintendncia de benefcios ad hoc (Argentina, Costa Rica, Chile, El Salvador, Mxico,56 Nicargua, Peru e Repblica Dominicana), e, em quatro, um organismo no ad hoc: a superintendncia de benefcios, valores e seguros na Bolvia; a superintendncia de bancos e seguros no Equador; a superintendncia bancria na Colmbia; e o Banco Central no Uruguai. O grau de independncia ou autonomia dessa superintendncia, crucial para o bom funcionamento do sistema, varia entre os pases (veja a seo III-A-7). O organismo supervisor nanciado pelo Estado na Colmbia, na Costa Rica, no Chile, no Mxico e no Uruguai; pelas administradoras na Argentina, na Bolvia, em El Salvador e no Peru; e pelos segurados e empregadores na Repblica Dominicana (com base na legislao dos doze pases). Enquanto os trabalhadores e empregadores nanciarem os benefcios contributivos (somente os trabalhadores em trs pases), e o objeto fundamental da pre56. No Mxico, chamada de Comisso Nacional do Sistema de Poupana para a Aposentadoria (Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro CONSAR).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

vidncia for outorgar benefcios aos segurados, ambos e, em especial, os segurados devem participar na administrao. Em onze dos doze pases com reforma estrutural, os segurados e os empregadores no tm participao na administrao ou superviso do sistema, por isso no h dvidas de que a reforma eliminou a participao. Na Repblica Dominicana, a lei regula um Conselho Nacional de Seguridade Social com 17 representantes: 5 do governo, 4 dos trabalhadores, 4 dos prossionais autnomos, 3 dos empregadores e 1 dos indigentes, decientes e desempregados, de maneira que o governo no tem maioria; alm disso, ser estabelecida uma Diretoria de Informao e Defesa dos Filiados (LSD, 2001). As administradoras fazem todas as decises sobre o investimento do fundo de benefcios, sem a participao do segurado; exceto no Chile, onde, a partir de 2002, foram introduzidos cinco multifundos que permitem aos segurados escolher entre tipos de investimento de risco e rendimento diverso; assim, um segurado jovem pode investir mais em instrumentos com rendimento e risco maior, enquanto que um segurado prestes a se aposentar preferir instrumentos de risco mnimo, mas com baixo rendimento (SAFPb, 2002b).57 No Peru, uma lei de 2003 autorizou o multifundo. No Equador, h um representante dos trabalhadores e outro dos empregadores na Comisso Tcnica de Investimentos (LSS, 2001). Pesquisas peridicas de opinio feitas no Chile, assim como a anlise da superintendncia, mostram que os segurados tm pouco conhecimento sobre o sistema: 51% no sabem quanto cobram as administradoras, e outros 36% dispem de informaes equivocadas, no lem ou no entendem os relatrios peridicos sobre sua conta individual, vem as contribuies como um imposto e o sistema como uma obrigao a longo prazo e consideram as contas individuais um investimento relativamente de risco para a aposentadoria (CERC, 2001; SAFPb, 2002b). No Mxico, grupos importantes da populao so ainda cticos quanto s Afores [administradoras de benefcios], pois acreditam, s vezes com razo, que o governo ou as Afores ou o sistema nanceiro em geral no convel (Hernndez, 2001: 34). Uma pesquisa feita na Argentina em 2000, sob a responsabilidade da superintendncia, demonstrou que 57% dos segurados consideravam as informaes que tinham sobre o sistema insucientes ou muito insucientes; 50% leram supercialmente as informaes enviadas sobre sua conta individual, e 14% no leram; 56% no conheciam as opes para concesso de benefcio; 48% liaram-se administradora por sugesto de um vendedor, por deciso do patro, do sindicato, ou por sorteio. Somente 26% disseram t-la escolhido por seu rendimento e 15% por sua comisso; 55% dos que disseram
57. O Banco Mundial argumenta, com razo, que o direito do segurado de escolher entre fundos de investimento, combinado com a garantia estatal do benefcio mnimo, pode promover o risco moral: o segurado de baixa renda investir em instrumentos com maior risco e rendimento em potencial, porque ter o respaldo do benefcio mnimo. Assim, o risco ser transferido ao Estado e o custo scal aumentar. Esse problema se agravaria no Mxico, pela opo do segurado poca da aposentadoria, mas no existiria nos sistemas mistos (Argentina, Costa Rica e Uruguai), j que tm os dois pilares separados e o de capitalizao no garante um benefcio mnimo (Gill, Packard e Yermo, 2003)

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pagar uma comisso admitiram no saber quanto era seu montante; 82% acreditavam que as administradoras podiam quebrar e perder seus aportes; 68% disseram que o trabalho das administradoras era regular, ruim, ou no deram sua opinio; 47% deniram sua contribuio previdenciria como um imposto e 50% conavam pouco ou nada na administrao de tais contribuies; 92% manifestaram preocupao com seu futuro; 56% planejavam viver de seu benefcio quando se aposentassem, mas 40% acreditavam que seu benefcio no daria para cobrir as necessidades bsicas e outros 48% que daria apenas para cobrir tais necessidades (SEL, 2000). As administradoras gastam muito com publicidade, mas pouco ou nada com o esclarecimento dos segurados; todava, o debate e a educao a respeito da escolha entre os multifundos no Chile (organizados tanto pela associao de administradoras quanto pela confederao dos trabalhadores) foram importantes, lhes foram destinados recursos vultosos e constituem um exemplo a seguir. A Conferncia da OIT, em 2001, recomendou o dilogo social entre trabalhadores, empregadores e governo; especialmente quando se discute uma reforma do sistema, mas esse conselho no foi seguido na maioria dos pases que realizaram a reforma (Mesa-Lago e Mller, 2002). A Costa Rica uma exceo, j que a reforma foi precedida por um Frum de Acordo Nacional com ampla participao de todos os setores envolvidos, os quais chegaram a um consenso e assinaram 96 acordos, sobre os quais a lei da reforma foi baseada (Martnez e Mesa-Lago, 2003). Na Argentina, foi nomeada, em 2002, uma Comisso Especial de Reforma do Regime Previdencirio, integrada por 14 representantes dos trabalhadores, empregadores, do governo, das administradoras, dos benecirios e especialistas, os quais chegaram a um acordo e submeteram as recomendaes sobre a reforma da reforma ao governo (MTESS, 2003). Esses exemplos deveriam ser seguidos para que os setores envolvidos se sintam parte da reforma, dem sua opinio, e para que ela seja ouvida. Uma reforma realizada sem dilogo social careceria de legitimidade e poderia ser eventualmente recusada pela populao e alterada pelo congresso.
6. Sustentabilidade nanceira

Argumentou-se que a mudana de um sistema pblico para privado tornar os benefcios nanceiramente sustentveis, devido substituio do regime de repartio pelo da CPI e da prestao denida pela contribuio denida, assim como o pagamento pontual das contribuies; tudo isso eliminar o decit previdencirio e resolver o problema do envelhecimento populacional. A principal autora do estudo original do Banco Mundial armou que o regime da CPI ajuda a isolar o sistema previdencirio do choque demogrco (James em Holzmann e Stiglitz, 2001).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 9 PORCENTAGEM DE FILIADOS QUE SO CONTRIBUINTES ATIVOS NOS SISTEMAS PRIVADOS, 1998 A 2003 (Porcentagens)

Modelo/ Pas
Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica Mdia b

1998

1999
53,4 n.d.c 60,2 63,7 45,7 50,7 44,3 58,7 55,5

2000
50,9 n.d.c 57,9 55,2 41,7 49,4 39,1 53,9 51,0

2001
53,7 47,0 44,7 53,2 41,2 48,7 29,0 53,2
d

2002
51,0 46,9 41,7 47,6 39,4 47,6 33,2 45,1 n.d.d 42,1

2003
49,1 44,5 40,6 45,0 39,2 47,7 33,5 52,7 74,2 41,8

52,8 n.d.c 63,4 67,2 45,6 51,8 48,9 67,4 57,9

43,5

Fonte: AIOS, 1999 a 2003; exceto a da Colmbia, que da SBC 1999 a 2003. a Os afiliados que contriburam no ltimo ms (dezembro), exceto o Mxico nos dois ltimos meses entre 1998-2000; o ano 2003 de junho. b A mdia estimada pelo autor usando o total dos filiados que contribuem e o total de contribuintes. c At 2001, era considerado contribuinte aquele filiado que tinha ao menos uma contribuio desde o incio do sistema. d O sistema comeou em maio de 2001 e, at 2003, considerava contribuinte o filiado que tinha ao menos uma contribuio no ltimo ano.

a. Pagamento pontual das contribuies

Assume-se que a propriedade da conta individual e a estreita vinculao entre contribuio e nvel de benefcio so fortes incentivos para o trabalhador deixar de perceber sua contribuio como um imposto, no evadir, se liar ao sistema privado e pagar sua contribuio pontualmente. Isso porque quanto maior seu aporte e seu rendimento do fundo, maior o acmulo em sua conta individual e, portanto, seu benefcio futuro.58 A porcentagem de liados que constituam contribuintes ativos (no ltimo ms) diminuiu em todos os pases durante os anos compreendidos entre 1998 e 2003; exceto na Argentina, em 2002 e 2003 (devido recuperao); no Chile, em 1999 e 2001; e na Colmbia, em 2003. Em junho de 2003, entre 33% e 53% dos liados eram contribuintes ativos, a porcentagem mais alta, no Uruguai, e a mais baixa, na Argentina, devido crise econmica. A Costa Rica foi excluda da comparao entre 1998-2002, pois seus dados no se baseavam na contribuio do ltimo
58. Cinco projees feitas antes da reforma na Argentina indicavam que os contribuintes aumentariam entre 56% e 210% entre 1995 e 2025 (Grushka, 2002).

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ms; mas, em 2003, proporcionou um cumprimento de 74%, o maior entre todos os pases (quadro 9). A mdia dos liados que eram contribuintes ativos diminuiu, de maneira constante, de 56,8% em 1998 para 41,8% em 2003. Apesar de ter um sistema bem-sucedido e 22 anos de reforma, o cumprimento declinou no Chile: de 76% em 1983 para 49% em 2003 (SAFPb, 1983, 2003). Essas cifras constituem uma forte evidncia de que os alegados incentivos do sistema privado no melhoraram o cumprimento. O Banco Mundial sustenta que as reformas parecem ter melhorado os incentivos para a contribuio no sistema formal [privado], ainda que esse pressuposto parea no ter continuidade ao longo do tempo, j que, no Chile, h um nmero decrescente de contribuintes ativos na fora de trabalho, e, na Amrica Latina, h uma baixa densidade de contribuies no pilar obrigatrio [privado]. Com base apenas em pesquisas feitas em Santiago do Chile e Lima (no em mbito nacional), o Banco infere que h uma densidade de contribuio maior depois da introduo do sistema privado, especialmente em Lima, porque h maior desconana do governo. Porm, adverte que esses resultados no podem ser usados como evidncia de que a mudana para o sistema privado o nico caminho para melhorar os incentivos e elevar a taxa de cumprimento. Isso porque incentivos semelhantes podem ser alcanados ao ligar a contribuio ao nvel do benefcio em sistemas de repartio e de contas virtuais. Alm disso, o Banco descobriu que os liados chilenos que atingem o nmero de contribuies necessrias para obter o benefcio mnimo mostram uma probabilidade signicativa (independentemente de sua renda) de no continuar contribuindo com o sistema privado (o qual revela uma preferncia pelos instrumentos de proteo pblica em vez daqueles de poupana previdenciria) e que fazem uma deciso racional ao dar preferncia a outras alternativas menos arriscadas, custosas e de menor liquidez (moradia, empresa familiar, seguro de vida, educao dos lhos). Similar descoberta ocorreu em Lima, onde, apesar de os direitos de propriedade terem uma proteo mais fraca do que no Chile, prefere-se o investimento em moradia e em propriedade ao sistema previdencirio privado. Por tudo isso, se conclui: Apesar do tempo transcorrido desde que comearam as reformas em vrios pases, a esperada melhora nos incentivos, atribuvel introduo das contas individuais, no foi rigorosamente comprovada. O Banco oferece algumas razes por que pessoas racionais no participam no sistema privado apesar de seus incentivos: (i) os empresrios de baixa renda tm um custo de oportunidade alto ao investir capital escasso para cobrir a si prprio e seus empregados; (ii) os pequenos empregadores, granjeiros e trabalhadores autnomos no podem extrair fundos das contas individuais antes da aposentadoria; (iii) os trabalhadores de baixa renda consideram mais sensato o consumo imediato em comparao ao diferido, principalmente porque sofrem uma mortalidade maior; (iv) os trabalhadores (independentemente de sua
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

renda) podem perceber um alto risco poltico de que o governo no cumpra suas garantias; (v) os trabalhadores, em geral, correm um risco maior em um sistema privado do que em um pblico, devido incerteza do montante do benefcio e do rendimento; e (vi) a estratgia de mesclar mecanismos formais de proteo (benefcios, investimento em moradia etc.) e informais (ajuda familiar) pode gerar maiores retornos e menores riscos do que o sistema previdencirio sozinho (Gill, Packard e Yermo, 2003: 4, 73, 125-149, 173). J foram discutidas outras possveis causas para a baixa porcentagem de liados que contribuem (seo III-A-1-a). Alguns especialistas defenderam, por anos, que o aumento da contribuio do trabalhador e seu alto nvel podem criar incentivos para a evaso e a morosidade mais fortes do que o suposto incentivo do sistema privado para a liao e a contribuio. Justo depois da aprovao da lei de reforma de El Salvador, a OIT advertiu que com o aumento da contribuio em quase quatro vezes, ser ainda mais difcil evitar um fenmeno generalizado de evaso e subdeclarao apesar dos incentivos [do novo sistema] e das sanes (OIT 1997). O autor raticou essa previso e acrescentou que o aumento da contribuio poderia tambm expandir a informalidade e provocar uma queda no s na arrecadao, mas tambm na cobertura nos sistemas privados, como, de fato, ocorreu (Mesa-Lago e Durn 1998; Mesa-Lago 2001b). Depois de dez anos de reformas, o Banco Mundial sustenta o nosso argumento: A facilidade com que os indivduos na Amrica Latina evadem a obrigatoriedade [de liar-se e contribuir] cria dvidas sobre sua utilidade, pelo menos nos nveis atuais de contribuio. provvel que a magnitude da evaso esteja, em parte, associada ao nvel das contribuies obrigatrias; se a alquota de contribuio e o teto mximo do salrio imposto fossem reduzidos, a freqncia da contribuio aumentaria, especialmente entre os trabalhadores mais pobres e jovens, os quais tm outras demandas urgentes de consumo59 (Gill, Packard e Yermo, 2003: 187-188). Duas perguntas so pertinentes: Por que, quando o Banco estava preparando seu relatrio de 1994, no levou em conta as estatsticas do Chile, as quais mostravam uma porcentagem declinante de liados que no contribuiam entre 1981-1993, e indagou suas causas?, Por que o Banco no elaborou, ento, simulaes, semelhantes quelas agora empregadas em abundncia no seu novo estudo, para prever que algo similar poderia ocorrer em outros pases, especialmente naqueles menos desenvolvidos do que o Chile, com populaes mais jovens e rendas menores?. O novo estudo do Banco Mundial ignora outra causa importante para a inadimplncia: os empregadores que descontam as contribuies do trabalhador,
59. O Banco considera essa reduo melhor do que exibilizar a extrao das contas individuais para nanciar moradia, educao ou sade, pois o controle e a superviso dessa poltica seriam muito difceis, os custos seriam enormes, surgiria um risco moral e o Estado teria que ajudar os segurados que tomassem decises erradas.

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mas no as transferem (nos pases onde h contribuio patronal) ou demoram para repass-las administradora ou agncia central arrecadadora; uma violao ainda mais grave nos pases onde s o trabalhador contribui. Essa infrao legal sancionada, na maioria dos pases, no somente com o pagamento das dvidas das contribuies ajustadas inao, mas tambm com juros e multas e, at mesmo, com o fechamento da empresa. A ausncia de depsito deve aparecer no relatrio peridico da administradora destinado aos segurados sobre o estado de suas contas individuais; porm, muitos deles no as examinam ou no as entendem ou ignoram seu direito de reclamar. As administradoras tambm podem reclamar o pagamento (em alguns pases, podem cobrar um encargo adicional como incentivo) e recorrer aos tribunais caso no obtenham xito; entretanto, o procedimento judicial , com freqncia, lento e caro. No Chile, a dvida, s por mora, chegava a US$ 526 milhes no nal de 2002 (aumentou seis vezes desde 1990), 43% era incobrvel devido ao desaparecimento ou falncia das empresas, e representava cerca de 1% do valor total do fundo de benefcios. Uma lei de reprogramao da dvida previdenciria, em 2001, conseguiu reprogramar apenas 20% da dvida total e, em 2003, havia uma lei submetida ao congresso para criar tribunais de cobrana previdenciria (SAFPb, 2002b; Mensaje, 2003). Devido presso dos sindicatos e de outras associaes civis, a lei de reforma da Costa Rica incorporou a regulao mais completa e forte da regio para controlar e sancionar as violaes de pagamento das contribuies, incluindo o delito da seguridade social, mas no foi publicada uma avaliao de seus resultados (Martnez e Mesa-Lago, 2003). O empregador responsvel pelo desconto e repasse das contribuies em todos os pases. Mas, a arrecadao delas (assim como a manuteno de registros) centralizada na metade dos pases (Argentina, Costa Rica, Equador, Mxico, Repblica Dominicana e Uruguai), administrada por uma entidade especial pblica, ou pelo seguro social, ou por uma agncia privada sem ns lucrativos. Nos outros seis pases, a arrecadao descentralizada: o empregador deve preencher diversas planilhas de pagamento para cada entidade administradora, o que constitui um problema para as empresas pequenas. A arrecadao centralizada simplica o processo de pagamento para as empresas pequenas (as quais s precisam preencher uma planilha; embora isso no constitua um problema para as empresas grandes que utilizam mtodos eletrnicos) e deveria controlar melhor o pagamento da contribuio, alm de reduzir o custo administrativo por economias de escala (McGillivray, 2001).60 Sera necessrio fazer uma avaliao comparativa de ambos os sistemas e de seus impactos no cumprimento e no custo administrativo.
60. Em 1988, como encarregado da parte de benefcios de uma misso do Banco Mundial no Chile, o autor props, com slidos argumentos, a mudana para uma arrecadao centralizada autnoma, mas foi recusada pelo governo com argumentos de que poderia haver acesso a informaes sigilosas das administradoras, causar erros na contabilidade, retardar as transferncias s agncias de fundos de benefcios e reintroduzir a interveno estatal.

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

b. Componentes do custo scal na transio

O objetivo principal do Banco Mundial, por trs da reforma previdenciria, foi assegurar a estabilidade scal (Gill, Packard e Yermo, 2003: 6), e as reformas prevem a reduo e, eventualmente, a eliminao do custo scal a longo prazo. Porm, difcil medir, projetar e comparar esse custo entre os pases devido aos diversos componentes includos e s metodologias usadas (veja Mesa-Lago, 2000). H trs componentes do custo scal durante a transio; todos so nanciados pelo Estado, com pouqussimas excees: o decit operacional do sistema pblico, o bnus de reconhecimento e o benefcio mnimo (veja quadro 10). Alm disso, em alguns pases, o Estado outorga certas garantias e benefcios assistenciais que elevam o custo scal. Ele pode ser nanciado com a emisso da dvida pblica, com impostos ou com um superavit scal no previdencirio de igual magnitude (maior poupana scal no previdenciria). i) Decit do sistema pblico. Em onze dos doze pases, o Estado deve pagar o decit do sistema pblico; a Costa Rica uma exceo porque o regime nanceiro (CPC) de seu sistema pblico nancia os benefcios com pagamento em andamento. Essa carga scal varia de acordo com a dvida implcita previdenciria (DIP), ou seja, o valor atual das obrigaes a longo prazo, que inclui o pagamento de benefcios atuais e futuros.61 Nos regimes nanceiros de repartio ou de CPC sempre h uma DIP, mas o modelo de reforma pode tornar essa dvida explcita, gerando um custo scal imediato e de maneira total, ou adi-l total ou parcialmente. No modelo substitutivo, o sistema pblico se fecha por completo, e toda a DIP se faz explcita de imediato; por isso, os benefcios com pagamento em curso e aqueles gerados pelos poucos que permanecem nesse sistema tm de ser nanciados pelo Estado. Isso porque 100% dos segurados (Bolvia e Mxico) ou de 91% a 98% deles (El Salvador e Chile respectivamente) passaram ou esto no sistema privado e no contribuem com o sistema pblico, o qual cou com praticamente todas os benefcios, mas sem contribuintes, ou com muito poucos, e gera um decit. No modelo paralelo, a DIP torna-se explcita apenas no sistema privado, mas no no sistema pblico, no qual ela adiada; como o sistema pblico ca com os segurados contribuintes (mais na Colmbia do que no Peru), o custo scal reduzido, ao menos por um perodo de tempo. No modelo misto, a DIP se faz parcialmente explcita no segundo pilar (sistema privado), mas no no primeiro pilar (sistema pblico), onde adiada. Na Costa Rica, no h custo scal porque todos os segurados contribuintes permaneceram no sistema pblico, o qual tem reservas vultosas, ainda que a longo prazo necessite restaurar o equilbrio atuarial. Ao contrrio, no Equador, o Estado devia US$ 3 bilhes ao regime geral em 2003, antes da reforma entrar em vigor; um organismo nanceiro internacional havia recomendado que essa dvida no fosse paga, pois aumentaria muito o decit scal, de maneira que o sistema misto comear com um primeiro pilar muito debilitado (Universidade, 2003). O custo
61. Barr (2002) argumenta que pagar a DIP nem sempre uma boa poltica; alm disso, pergunta por que isso exigido somente em relao aos benefcios, e no na sade e na educao.

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Quadro 10 CUSTO FISCAL DA REFORMA EM DOZE PASES, 2003


Responsabilidades financeiras do Estado Modelo/ Pas
Cobre o dficit do sistema pblico Substitutivo Chile Sim Paga o bnus de reconhecimento No tem teto, ajustvel inflao, ganha 4% real de juros anuais, requer contribuio prvia. Tem teto, ajustvel, no est claro se ganha juros reais, requer um ms de contribuio prvia. No No tem teto, no ajustvel, ganha juros reais iguais inflao, requer contribuio prvia. No tem teto, no ajustvel, no ganha juros, requer um ano de contribuio prvia. No tem teto, ajustvel, ganha 2% de juros reais, requer contribuio prvia. Tem teto, ajustvel, no ganha juros, requer 4 anos de contribuio prvia. Tem teto, ajustvel, ganha 3% de juros reais, requer 3 anos de contribuio prvia No tem teto, ajustvel, no ganha juros, requer 30 anos de contribuio prvia (pago pelo primeiro pilarsistema pblico). No Garante o benefcio mnimo Sim

Bolvia

Sim

No

Mxico El Salvador

Sim Sim

Sim Sim

Nicargua

Sim

Sim

Repblica Dominicana Paralelo Peru

Sim

Sim

Sim

Colmbia

Sim

No; desde 2002, s aos filiados antes de 1945. Sim (com limitaes)

Misto Argentina

Sim

Sim (pago pelo primeiro pilarsistema pblico)

Uruguai

Sim

Costa Rica

No

No

Equador

Sim

n.d.

Sim (pago pelo primeiro pilarsistema pblico) Sim (pago pelo primeiro pilarsistema pblico) n.d.

Fonte: Legislao dos doze pases.

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

do decit operacional deve aumentar durante os primeiros anos da transio at chegar a um mximo e, posteriormente, reduzir-se at desaparecer (em 2000, projetou-se que isso levaria 40 anos no Chile, um perodo total de 60 anos). ii) Bnus de reconhecimento. Em oito, dos doze pases, o Estado deve pagar um bnus de reconhecimento (ou certicado de reconhecimento, ou prestao compensatria etc.), equivalente ao valor das contribuies acumuladas no sistema pblico, a cada um dos segurados que passou para o sistema privado. Essas contribuies so ajustadas inao (exceto na Nicargua), e, em trs pases (Colmbia, Chile e Repblica Dominicana), recebem juros reais anuais de 2% a 4%. Para obter o direito ao bnus, exige-se um perodo mnimo de contribuio prvia que utua entre um ms e 30 anos. Cinco pases no xam um teto para o montante do bnus (Argentina, Chile, El Salvador, Nicargua e Repblica Dominicana), mas trs pases o fazem (Bolvia, Colmbia e Peru). Trs pases no outorgam o bnus: Mxico (devido opo concedida aos segurados poca da aposentadoria, j explicada), Uruguai e Costa Rica (porque, em um modelo misto, os segurados no se transferem, mas permanecem no primeiro pilar, que lhes paga um benefcio bsico). Em 2002, o bnus estava limitado na Bolvia; no Peru foi outorgado somente metade dos segurados que se transferiram; e, em El Salvador, seu clculo e emisso estavam atrasados h cinco anos (Mesa-Lago, 2003a). No h informaes sobre o Equador. O custo do bnus nulo no comeo, mas, deve crescer mais tarde, chegar ao mximo (no Chile, depois de 20 anos) e logo diminuir at desaparecer. iii) Benefcio mnimo. Nove, dos doze pases, garante um benefcio mnimo no sistema privado a todos os segurados cuja conta individual seja insuciente para nanciar esse mnimo; o sco deve pagar a diferena. Nos modelos mistos da Argentina, Costa Rica e do Uruguai (provavelmente no Equador), o benefcio mnimo , na realidade, o bsico pago pelo primeiro pilar do sistema pblico; no entanto, na Costa Rica, constitui a maioria do benefcio total, menos no Uruguai e uma minoria na Argentina. exigido um mnimo de contribuies prvias para o recebimento desse benefcio, que utua entre 20 e 35 anos. A Bolvia no garante um benefcio mnimo; o Peru, inicialmente, no o outorgou e, em 2002, o introduziu para os que foram liados antes de 1945, com 55 anos ou mais e 20 anos de contribuio, de maneira que a maioria dos segurados no sistema antigo no ser elegvel; El Salvador impe restries considerveis elegibilidade (Mesa-Lago, 2003a). A diferena j explicada entre liados e contribuintes (quadro 9) sugere que a densidade de contribuio muito baixa e, portanto, os segurados no acumularo o suciente para nanciar seu prprio benefcio, onde o Estado dever subsidi-los a m de garantir o benefcio mnimo (Uthoff, 2002). Na Colmbia e na Repblica Dominicana, h um Fundo de Solidariedade para nanciar o benefcio mnimo (LDSS, 2001; LRP, 2002). O custo do benefcio mnimo nulo ou baixo no comeo da transio, mas deve crescer logo e tomar uma proporo maior do decit scal (no Chile, foi zero nos primeiros oito anos e cresceu de maneira constante depois); no diminuir, a menos que o emprego formal, o salrio e a densidade de contribuio sejam melhorados consideravelmente.
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iv) Garantias adicionais. Em quatro pases (Argentina, Colmbia, Chile e Uruguai), o Estado oferece outras duas garantias: caso uma administradora no possa garantir o rendimento mnimo da conta individual, o Estado aporta a diferena; e, em caso de quebra de uma administradora ou uma companhia de seguros, o Estado se responsabiliza pelo pagamento dos benefcios (essas garantias so concedidas apenas aos segurados da administradora pblica no Uruguai, o que, em parte, explica por que tem a maioria do total segurado). Na Repblica Dominicana, o Estado responsvel por qualquer falha ou no cumprimento ocorrido no sistema privado. v) Benefcios assistenciais. Embora no seja um custo direto da transio da reforma, j vimos que, em quatro pases, o Estado nancia benefcios assistenciais para a populao no segurada e necessitada; as leis de outros trs pases estipulam a criao desses benefcios. Os benefcios assistenciais so nanciados pelo oramento (rendas gerais), exceto na Costa Rica, onde cerca de metade procede de contribuies de empregadores (esse programa sofria decit devido no transferncia, pelo Estado, dos recursos necessrios), e na Colmbia, onde sero nanciados com contribuies de segurados e empregadores, assim como com aportes oramentrios. Em 2000-2001, o custo desses benefcios como porcentagem do PIB foi: 0,2% na Argentina, 0,3% na Costa Rica, 0,4% no Chile e 0,6% no Uruguai; em relao ao gasto total com benefcios, as respectivas porcentagens foram 3,6%, 5,5%, 7% e 5,5% (Bertranou e outros, em 2002). Comparado com o alto custo scal da transio, o gasto com esses benefcios relativamente baixo; alm disso, reduz a pobreza e tem um impacto progressivo na distribuio de renda (veja seo III-A-1-c). Por tudo isso, deveria-se considerar um aumento para a destinao de recursos a esse programa.
c. Estimativas e projees do custo scal

O Banco Mundial fez estimativas e projees sobre o custo scal em 2001-2040 em oito pases;62 em seis deles, elas so comparadas com as projees iniciais do custo scal e com outras feitas posteriormente nos respectivos pases (quadro 11). As estimativas do custo scal do Banco para 2001 e suas projees para 2040 so superiores s nacionais em trs dos seis pases: Argentina, Bolvia e Colmbia. A projeo do Banco da Argentina para 2040 superior em mais de 3 pontos percentuais em relao nacional realizada em 200263, e as da Bolvia e da Colmbia so 1,5 ponto superiores inicial. A projeo original da Bolvia calculou que o custo scal praticamente desapareceria em
62. As estimativas e projees so do decit atual de benefcios (gastos menos contribuies) nanciado por transferncias scais e incluem: o decit do sistema pblico, o bnus de reconhecimento, o benefcio mnimo e outras contribuies estatais aos sistemas pblico e privado. 63. Na Argentina, o custo scal obteve uma mdia de 4,6% ao ano em 1995-2001, em parte, devido ao corte da contribuio patronal pela metade (Schulthess e outros, 2000); projees feitas em 2002 indicam que o custo scal continuar at 2035, mas terminaria 20 anos antes, se a contribuio do empregador fosse restituda ao nvel anterior (Grushka, 2002).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

2037, mas agora o Banco projeta 1,7% para 204064 e explica, em parte, o custo mais alto e prolongado por fraudes que resultaram da regulao deciente. A estimativa do custo scal do Banco para o Chile, em 2001, um ponto percentual maior do que a estimativa nacional de 2000, apesar de que esta inclui 1,3% do decit das foras armadas, provavelmente, no includo pelo banco; ao contrrio, o custo projetado pelo Banco para 2040 quase 3 pontos percentuais inferior projeo nacional. Na Argentina, Bolvia e Colmbia, as projees para 2040 (nacionais e do Banco Mundial) so superiores s estimativas do custo scal do ano inicial da reforma, entre 44 e 46 anos depois de seu incio (so similares no Mxico e menores no Chile e no Uruguai). Em El Salvador, as projees do decit atuarial para 2002-2072 totalizam 67% do PIB de 2002; calcula-se que seu ponto mais alto ocorrer em 2020 e no desaparecer at 2072, um perodo de transio de 70 anos (Mesa-Lago, 2003a); o Banco Mundial estima que o custo scal aumentar de 1,4% em 2001 para 3,4% do PIB em 2020 e diminuir para 2,6% em 2040. No Peru, no foram publicadas as estimativas e projees iniciais do custo scal (Mesa-Lago, 2000a); o Banco Mundial estimou o custo scal em 0,7% em 2001 e projeta que crescer de maneira constante at 1% em 2050. As projees do
Quadro 11 ESTIMATIVAS E PROJEES DO CUSTO FISCAL (% DO PIB) EM SEIS PASES, NO INCIO DA REFORMA OU POSTERIORMENTE, COMPARADAS COM AS DO BANCO MUNDIAL EM 2003 (Porcentagem do PIB) ( g )

Pases
Argentina Argentina Bolvia Colmbia Chile Mxico Uruguai

Projees iniciais e nacionais


Ano inicial 2,5 n.d. 0,2 0,9 3,8 0,9 5,1 2000 1,8 3,1 a 2,2 1,5 b 6,1 c n.d. 4,5 2020 0,3 1,2 0,9 2,2 3,6 1,0 3,8 2040 +0,2 d 0,3 0,2 2,0 e 3,3 n.d. 3,6

Projees do Banco Mundial


2001 2,5 a 3,5 f 1,6 7,2 0,5 4,0 2020 2,3 2,1 1,0 3,4 0,7 2,1 2040 3,6 1,7 3,4 0,5 0,7 2,5

Fonte: Primeiro segmento: Argentina, de Rofman e outros, 1997 e Grushka, 2002; Bolvia, de Gersdorff, 1997; Colmbia, de Schmidt-Hebbel, 1995; Chile, de Arenas de Mesa, 1999; Mxico, de Grandolini e Cerda, 1998; Uruguai, de Noya e Laens, 2000; todas as projees foram comparadas por Mesa-Lago, 2000a. Banco Mundial, de Gill, Packard e Yermo, 2003. Mdia anual de 4,6% entre 1995-2001. b Um estudo posterior estimou 3% em 2000 (Ayala e Acosta, 2001). Mdia anual de 5,7% entre 1981-2000. d Um estudo posterior estimou +1% (Bertranou e outros, 2000). e Ano 2025, a projeo no chega at 2040. f O Banco tambm o estimou em 5% em 2001.
c a

64. O Banco d duas estimativas diferentes do custo scal para a Bolvia em 2001: 3,5%, mostrado no Quadro 12, e 5%, no texto de seu estudo (Gill, Packard e Yermo, 2003: 27, 29).

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Banco Mundial para El Salvador e Peru mostram que o custo scal em 2040 ser superior ao de 2001, 42 anos depois de iniciada a reforma. Uma projeo do custo scal na Repblica Dominicana para 2003-2075 no consolida, como porcentagem anual do PIB, o decit dos programas de funcionrios pblicos e trabalhadores do setor privado, alm do bnus e do benefcio mnimo, mas o faz como custo atual de todas as obrigaes futuras (Palacios, 2003). Na Costa Rica, no houve, at agora, custo scal, pois o seguro social nancia todos os benefcios em curso de pagamento. As projees do Banco Mundial nos oito pases indicam que, em todos, exceto na Argentina, o custo scal ao nal do perodo teria sido maior sem a reforma do que com ela. Entretanto, o Banco no revela os pressupostos, a metodologia e os clculos; com isso, no possvel avaliar seus resultados. Alm disso, fez as simulaes projetando a DIP entre 2001-2050 com resultados iguais ao custo scal e incluiu a Argentina (a DIP apresentada em grcos que no permitem comparaes com as estimativas dos pases). O Banco tambm faz numerosas advertncias sobre as simulaes e projees que reduzem a sua certeza e utilidade: (i) devem ser interpretadas com muita cautela e no podem substituir a anlise cuidadosa e os clculos feitos nos pases; (ii) assumem que as reformas sero implantadas corretamente e os sistemas sero administrados de maneira adequada;no possvel prever problemas como os ocorridos na Bolvia e na Argentina; (iii) comparaes da DIP, antes e depois da reforma, no so precisas; (iv) tanto o impacto macroeconmico da converso da DIP em explcita durante a transio, quanto o efeito da reforma sobre os riscos do pas, como demonstra o caso da Argentina, so incertos; (vi) as crises globais ou fatores externos podem gerar riscos imprevistos adicionais; (vii) em alguns pases, as reformas introduziram novas obrigaes implcitas e explcitas, que implicam custos scais, algo que pode ocorrer em outros pases e alterar os resultados; (viii) a sustentabilidade scal est longe de ser assegurada e o impacto positivo da reforma na solvncia no to bvio como os modelos tericos defendem; e (ix) a evidncia emprica demonstra que as reformas previdencirias podem provocar severos problemas de uxo no excesso de custos scais projetados para a transio e, portanto, restringir a liquidez do setor pblico (Gill, Packard e Yermo, 2003: 28-33). Diante de toda a anlise anterior e do fato de que a transio pode durar entre 40 e 70 anos, fundamental projetar o custo scal de maneira muito prossional e cuidadosa, com base em diversos cenrios, assim como estudar e planejar a forma de nanci-lo. Os resultados de tais projees e estudos devem ser publicados e submetidos a um debate pblico com especialistas nacionais e internacionais. Esses conselhos, razoveis e aparentemente bvios, no foram seguidos em vrios pases onde as projees originais subestimaram o custo scal, no foram publicadas e, pelo menos em um, foram manipuladas para que aparecesse um custo scal menor (Mesa-Lago e Durn, 1998). Deve-se, tambm, discutir uma alternativa que existe em todos os pases. Por um lado, o Estado tenta reduzir o custo scal, seja pela no outorga do bnus de reconhecimento ou do benefcio mnimo,
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

ou pela sua concesso com restries (sem ajuste, com um teto, com a exigncia de contribuies prvias, ou com o adiamento de sua emisso). Esses cortes foram introduzidos nos pases depois da reforma chilena, que foi a mais generosa de todas, mas tambm a mais cara scalmente. Entretanto, ao se reduzir o custo scal, prejudica-se o bem-estar dos segurados, pois no recebem o bnus ou o benefcio mnimo, ou estes so restringidos. O Chile tem os custos scais de transio mais altos, enquanto outros pases conseguiram reduzir esses custos, mas pagaram o preo da restrio dos direitos e do bem-estar dos benecirios (Mesa-Lago, 2000a; Arenas de Mesa e Benavides, 2003).
d. Envelhecimento da populao

O envelhecimento da populao resulta da diminuio das taxas de fecundidade e mortalidade e do aumento da expectativa de vida, um fenmeno que se manifesta com maior fora nos pases do grupo pioneiro-alto, mas ainda no importante naqueles do grupo tardio-baixo. Em 2000, havia diferenas importantes entre os doze pases com respeito transio demogrca, observvel na distribuio percentual da populao entre os trs segmentos de idades: 0-14 anos (jovem), 15-64 (produtivo) e 65+ (passivo). No grupo pioneiro, o Uruguai tinha a maior populao passiva (12,9%), seguido da Argentina (9,7%) e do Chile (7,2%), com a Costa Rica atrs (5,1%), devido existncia de uma populao ainda relativamente jovem. Por outro lado, o segmento em idade produtiva continuava crescendo, exceto no Uruguai, onde diminuiu entre 1990 e 2000. Entretanto, caso fosse usada uma distribuio etria mais de acordo com as idades para aposentadoria por idade, ou seja, 15-59 em vez de 15-64, notaria-se uma diminuio na Argentina e, logo, no Chile. No grupo intermedirio, quatro pases tinham um segmento passivo de 4,7%, e somente a Bolvia era inferior (4%). Por ltimo, o grupo tardio-baixo tinha os segmentos passivos mais baixos: 4,3% na Repblica Dominicana e 3,1% na Nicargua (mas 5% em El Salvador, acima de todos os pases do grupo intermedirio). No grupo intermedirio e, principalmente, no tardio-baixo, o segmento produtivo continuar crescendo por algum tempo (CEPAL, 2003a). Historicamente, os pases pioneiros, que eram mais afetados pelo envelhecimento, tiveram de elevar suas contribuies at chegar a nveis muito altos (Argentina, Uruguai), devido resistncia ao aumento das idades para aposentadoria ou aos ajustes da frmula para o clculo; ao contrrio, os pases do grupo tardio-baixo tinham as contribuies mais baixas e, portanto, mais espao para manobrar. Como a reforma estrutural eliminou o princpio da solidariedade entre as geraes e cada segurado nancia seu prprio benefcio, argumenta-se que o sistema privado no gera decit, manter a contribuio sem mudanas e no ser afetado pelo envelhecimento. J foi visto que o decit scal gerado pela reforma signicativo e de grande durao. Alm disso, devido ao aumento da expectativa de vida, os benecirios cobraro sua prestao por mais tempo. Isso implica que ser necessrio aumentar a idade para aposentadoria, ou elevar a contribuio, ou
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uma combinao de ambas as medidas. As companhias de seguro xam as rendas vitalcias de acordo com a expectativa de vida da faixa etria a qual pertence o segurado que se aposenta, sem levar em conta o aumento previsto para a expectativa de vida dessa faixa (Gill, Packard e Yermo, 2003). O argumento segundo o qual a capitalizao isola os benecirios das mudanas demogrcas no deve ser exagerado, no um argumento forte para justicar uma mudana [de repartio] para a capitalizao, outras alternativas dentro de um regime de repartio so: aumentar a idade ou o nvel do benefcio (o que impem parte ou o total do custo aos benecirios), ou reduzir a dvida pblica em vez da previdenciria (Barr 2000, 2002: 10).
7. Promoo da poupana nacional, o mercado de capitais e o investimento

Um novo princpio das reformas estruturais que o sistema privado promove quatro supostos efeitos bencos: (a) um grande acmulo de capital no fundo de penses, (b) um aumento da poupana nacional, (c) o desenvolvimento do mercado de valores e novos instrumentos nanceiros que resultam na diversicao da carteira e (d) um alto rendimento do investimento, maior do que nos sistemas pblicos. Esses efeitos, por sua vez, impulsionam o crescimento econmico, promovem o emprego e, eventualmente, permitiro pagar melhores benefcios (Banco Mundial, 1994; Vittas, 2000; Walker e Leford, 2002; Corbo e Schmidt-Hebbel, 2003).
a. Acmulo de capital no fundo

O quadro 12 (primeira coluna) conrma o primeiro pressuposto do novo princpio: o acmulo de capital, ainda que com diferenas importantes entre os pases. No m de 2002, o capital de milhes de dlares dos EUA acumulado nos fundos eram: 35,515 no Chile, 31,456 no Mxico, 11,650 na Argentina, 5,350 na Colmbia, 4,484 no Peru, 1,144 na Bolvia, 1,061 em El Salvador, 893 no Uruguai e 138 na Costa Rica. Entre 2001 e 2002, o fundo aumentou em todos os pases, com a exceo de dois: Argentina e Uruguai, onde caiu 44% e 15% respectivamente, como conseqncia das crises, especialmente a argentina (AIOS, 2001 e quadro 12). O fundo de penses administrado por um nmero reduzido de administradoras que concentram um enorme poder econmico, e tanto o fundo como esse poder provavelmente aumentaro. O montante do fundo acumulado varia segundo o tempo de vigncia do sistema, o nmero de segurados, o tamanho da economia, o nvel dos salrios e o rendimento dos investimentos. A reforma chilena tem 22 anos e acumulou o maior fundo. No Mxico, a reforma tem somente 4 anos e meio, mas acumulou o segundo maior fundo (89% do fundo chileno), porque sua economia a segunda maior da
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Amrica Latina, e o pas tem o maior nmero de segurados.65 A economia da Argentina a segunda maior da regio, e seu fundo, em 2001, era 60% do chileno, depois de apenas 7 anos e meio, mas a crise o reduziu a 33% em 2002. Os baixos acmulos da Bolvia, da Costa Rica, de El Salvador e do Uruguai se devem ao tamanho inferior de suas economias, ao pequeno nmero de segurados e ao menor tempo de vigncia da reforma. A porcentagem do fundo acumulado sobre o PIB depende no somente do montante acumulado, mas tambm do tamanho do PIB: no Chile, era 56% no nal de 2002; na Bolvia, 16%; na Argentina e no Uruguai, 11% e 9% respectivamente; na Colmbia, em El Salvador e no Peru, de 6% a 8%; no Mxico, 5%; e na Costa Rica, 1% (quadro 12, segunda coluna).
b. Aumento da poupana nacional

O segundo pressuposto da reforma foi refutado de maneira terica porque o acmulo do fundo no, necessariamente, resulta em um aumento da poupana privada, em um investimento melhor e em crescimento econmico: (i) quando existem aumentos na poupana, eles ocorrem nos primeiros anos depois da criao do fundo; mas, quando o sistema amadurece, a poupana ca igual ao custo dos benefcios; (ii) os aumentos da poupana obrigatria durante a fase de acmulo do sistema privado podem ser compensados, ao menos parcialmente, pela reduo da poupana voluntria; (iii) a poupana no conduz, por si prpria, a novos investimentos, por exemplo, pode estar em metais preciosos, obras de arte ou em papel de dvida; e (iv) o aumento do investimento no, necessariamente, eleva a produo, pois depende do uso produtivo desses recursos (Barr, 2002). 66 H estudos empricos que questionam o pressuposto de que o sistema privado aumenta a poupana nacional, pois o quadro 12 mede somente o acmulo no fundo, sem levar em conta o custo scal da transio (explicado na seo anterior). O Chile o nico pas cuja reforma tem um perodo sucientemente grande (21 anos) para constatar tal pressuposto, e a maioria dos estudos realizados leva a concluses negativas. Holzmann (1997), em um exerccio economtrico de equilbrio geral, descontou o custo scal da reforma (negativo) da poupana do sistema privado (positivo) e concluiu que o impacto dela na poupana nacional tinha sido negativo entre 1981-1988 e que no se podia constatar um impacto direto positivo entre 1989-1996. Por isso, advertiu os pases da Amrica Latina a no manterem esperanas de que a reforma aumentasse a poupana nacional. Arenas
65. Projeta-se que, em 2027, o fundo de penses acumulado no Mxico alcanar 60% do PIB (Guilln, 2000). 66. Mostrou-se que um alto nvel de poupana nacional pode coincidir com um baixo nvel de acmulo do fundo de penses e vice-versa. Por exemplo, no nicio da dcada de 90, o Japo tinha uma taxa de poupana nacional/PIB de 34%, a mais alta dentre onze pases desenvolvidos, mas uma taxa de fundo de penses/PIB de 8%, a terceira mais baixa; ao contrrio, o Reino Unido tinha uma taxa de poupana nacional/PIB de 14%, a mais baixa, mas uma taxa de fundo de penses/PIB de 73%, a segunda mais alta (OIT, 2002a: 102).

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de Mesa (1999) seguiu uma metodologia similar, mas com um modelo de equilbrio parcial entre 1981-1997, e mediu os fatores e o resultado em porcentagens anuais do PIB: a poupana capitalizada das contas individuais teve uma mdia de 2,7% no perodo, mas o custo scal foi de 5,7%; dessa forma, o resultado lquido obteve uma mdia de -3%, ou seja, poupana negativa. Alm disso, projetou que, no primeiro qinqnio do sculo XXI, a situao mudar e a poupana ser ligeiramente superior ao custo scal um resultado lquido positivo e depois crescer; mas, provavelmente, levar 20 anos para compensar o balano negativo ocorrido nos 20 anos anteriores. Assim, seriam necessrios 40 anos para haver um impacto acumulado lquido positivo na poupana nacional. Acua e Iglesias (2001) subtraram o decit transitrio dos benefcios da seguridade social (porm, excluindo o decit causado pelos benefcios mnimos assistenciais e o das foras armadas) da poupana do sistema privado e calcularam tambm um resultado lquido negativo mdio entre 1982-1997 (-2.7%), um pouco menor do que o de Arenas de Mesa, pois este incluiu todos os custos scais da reforma. Barrientos (1998) observou os componentes de poupana privada entre 1980-1994 e descobriu que a poupana das corporaes explicava quase todo o aumento, enquanto que as poupanas familiares foram negativas em todos os anos, exceto trs. Por tudo isso, concluiu que a reforma previdenciria no poderia ter um impacto signicativo nas poupanas familiares. Os economistas discutem se o efeito lquido da reforma estrutural foi positivo para essas poupanas. No Chile, era ligeiramente superior em 2000, se comparado a 1987 (Gill, Packard e Yermo, 2003). Um renomado especialista chileno considera que o pressuposto de que o sistema de contribuio denida aumenta a poupana nacional no , em geral, certo; por isso suaviza tal pressuposto da seguinte forma: A mudana do sistema previdencirio de repartio para capitalizao oferece uma oportunidade nica de aumentar a poupana nacional (Valds-Prieto em Holzmann e Stiglitz, 2001: 80, 82; cursiva do autor). Ao contrrio, Haindl Rondanelli (1997) estimou que a reforma teve um impacto positivo na poupana nacional entre 1990-1994, mas com base na carga tributria geral, em vez do custo scal direto da reforma. Utilizando suas prprias cifras, se ele houvesse deduzido o custo mdio do decit do sistema pblico (-4,6%) da mdia da poupana do sistema privado (3,1%), tambm teria obtido um resultado negativo (-1,5%), e isso sem levar em conta outros custos scais da reforma. Uthoff (2001) separou a poupana nacional em seus distintos componentes entre 1980-1999 e concluiu que o efeito direto da reforma previdenciria na poupana nacional , no mximo, muito fraco. Dos 10 pontos percentuais do PIB, em que a poupana nacional aumentou [nesse perodo], somente 2,5 podem ser atribudos reduo do decit da [previdncia] social (p. 32). Corbo e Schmidt-Hebbel (2003),
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 12 FUNDO ACUMULADO E RENDIMENTO REAL BRUTO DO INVESTIMENTO, 2002 (Aqui h vrias unidades de medida, cada uma em sua coluna)

Fundo acumulado Modelo/ Pas Milhes de dlares


35 515 1 144 31 456 1 061 4 484 5 350 11 650 893 138

% do PIB
55,8 15,5 5,3 7,5 8,1 6,2 11,3 9,3 0,9

Mdia anual do rendimento real (%)a

Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica

10,30 17,10 10,40 b 10,86 c 6,57 7,33 10,45 15,00 7,00

Fonte: AIOS, 2002; CONSAR, 2003; SAFJP, 2003; SAFPb, 2003; SBC, 2002; SBS, 2002; Spa, 2003; SPb, 2002. As estimativas para a Colmbia das duas primeiras colunas foram feitas pelo autor. a Do incio do sistema at o final de 2002. b CONSAR relata um rendimento lquido de 7,95%. c O autor estimou 8,36%, com base no rendimento nominal e na taxa de inflao mdia anual.

ao levar em considerao somente o decit operacional e o bnus de reconhecimento (excluindo o benefcio mnimo, o decit das foras armadas e o benefcio assistencial), estimaram um aumento mdio anual de 2,3% do PIB para a poupana nacional entre 1981-2001, como resultado da reforma; com uma variao entre 0,7% e 4,6% do PIB, dependendo do nanciamento do decit scal, do aumento da poupana obrigatria no fundo e da reao da poupana voluntria. Os autores generalizaram seus resultados para toda a regio, embora advirtam que dependero da profundidade da reforma e das caractersticas estruturais das economias: quanto mais radical for a substituio do sistema de repartio por um de capitalizao e maior o nanciamento do decit de transio por meio de um ajuste scal, maiores sero os efeitos sobre o acmulo e a ecincia na utilizao dos fatores produtivos (p. 37).67 Ao contrrio, segundo Uthoff (2003), a maioria das projees realizadas em pases com reformas estruturais apontam que, pelo menos nos primeiros 15 ou
67. Mas em um estudo de 1997, Schmidt-Hebbel havia reconhecido que a maior parte desse impacto ocorreu devido a um aumento da poupana pblica e a outras polticas, como a reforma tributria, que gerou um forte aumento da poupana corporativa (citado por Gill, Packard e Yermo, 2003).

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20 anos, no haver um impacto positivo sobre a poupana, mesmo que o desempenho econmico seja adequado e o sistema privado bem-sucedido (para outras opinies, veja Kiefer 2004).68
c. Desenvolvimento do mercado de capitais e diversicao da carteira

De acordo com o terceiro pressuposto do novo princpio, os sistemas privados devem contribuir com o desenvolvimento do mercado de capitais e criar novos instrumentos nanceiros. Tudo isso leva a uma composio do investimento do fundo muito mais variada, o que ajuda a compensar os riscos, pois alguns instrumentos podem subir de valor, enquanto outros diminuem. O estudo de Holzmann (1997) sobre o Chile concluiu que a reforma previdenciria contribuiu com mercados nanceiros de maior liquidez e mais maduros, assim como a evidncia emprica coincide com o pressuposto de que essa reforma promoveu o desenvolvimento do mercado nanceiro e de uma carteira mais diversicada. No entanto, advertiu que tal evidncia no constitui prova suciente de que essa reforma tenha sido o fator decisivo no desenvolvimento desses mercados a partir de meados dos anos 80, pois pode ter sido causado por outros fatores alheios ela. Ao contrrio, Corbo e Schmidt-Hebbel (2003) sustentam que o aporte dos uxos previdencirios sobre o desenvolvimento do mercado nanceiro no Chile foi bastante forte, entre 31% e 46% do desenvolvimento nanceiro de 1981 a 2001, e recomendam uma reforma estrutural o mais radical possvel para acentuar esse efeito.69 O Banco Mundial tambm sustenta, embora com mais cautela, que houve um aumento da profundidade dos mercados de capitais, ao menos em parte, atribuvel reforma previdenciria, mas em pases como o Chile, onde ocorreram reformas macroeconmicas paralelas reforma previdenciria, extremamente difcil isolar, de maneira adequada, o impacto de uma reforma especca (Gill, Packard e Yermo, 2003: 4, 33). Em 2001, os fundos de penses chilenos tinham as seguintes participaes na oferta de instrumentos nanceiros: 57% em dvida pblica, 54,7% em letras hipotecrias e bnus de instituies nanceiras, 35,4% em outros bnus, 27% em depsitos a prazo e promissrias e 7% em aes (SAFPb, 2002b). A legislao dos pases geralmente estabelece limites, s vezes mnimos e mximos, para os diferentes instrumentos. Em alguns pases, a porcentagem mxima
68. As projees sobre o custo da reforma e seus impactos na poupana nacional da Repblica Dominicana produzem um resultado ambguo. O valor atual de todas as obrigaes como porcentagem do PIB em 2003, antes da reforma, era 168%, e depois da reforma poderia utuar entre 151% e 187%; assim, o valor lquido resultante estaria entre 19% e +17% (Palacios, 2003). 69. Um estudo da Argentina, do Chile e do Peru descobriu que algumas melhorias-chave na infra-estrutura de seus mercados de capitais estavam ligadas reforma previdenciria, como os servios de depsitos e a qualicao de riscos, assim como a modernizao da regulao e superviso do sistema nanceiro (Walker e Lefort, 2002).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

para investimento nos ttulos de dvida pblica muito alta, e o Estado paga taxas de juro superiores s do mercado. Por exemplo, no Mxico, pode-se investir 100% da carteira nesses ttulos, mas somente 35% em ttulos privados de dvida ou 10% em entidades nanceiras; alm disso, o governo xou taxas de juro muito acima da inao esperada, deixando o papel privado em uma situao pouco competitiva (Rubalcava e Gutirrez, 2000). Em El Salvador, a lei permitiu investir entre 80% e 100% em ttulos de dvida e at 85% em ttulos pblicos, mas apenas 20% para as aes de empresas privadas; a lei tambm eximiu da classicao de risco os ttulos do Tesouro (Mesa-Lago, 2003a).
Quadro 13 DISTRIBUIO PERCENTUAL DA CARTEIRA POR INSTRUMENTO FINANCEIRO, 2002 (Porcentagens)
Modelo/ Pas Substitutivo Chile Bolvia Mxico El Salvador Paralelo Peru Colmbia Misto Argentina Uruguai Costa Rica Dvida Instituies Estatal financeiras Instituies nofinanceiras Fundos Emissores Aes mtuos externos Outros e outros

30,0 69,1 83,1 84,7 13,0 49,4 76,7 55,5 90,1

34,2 14,7 2,1 14,4 33,2 26,6 2,6 39,6 5,3

7,2 13,4 14,8 0,5 13,1 16,6 1,1 4,3 4,6

9,9 0,0 0,0 0,5 31,2 2,9 6,5 0,0 0,0

2,5 0,0 0,0 0,0 0,8 0,0 1,8 0,0 0,0

16,2 1,3 0,0 0,0 7,2 4,5 8,9 0,0 0,0

0,1 1,5 0,0 0,0 1,6 0,0 2,4 0,5 0,0

Fonte: AIOS, 2002; Colmbia de SBC, 2003.

A distribuio percentual da carteira por instrumento ao nal de 2002 indica que a maioria dos pases ainda est muito longe de uma diversicao adequada (quadro 13). Uruguai, Bolvia, Argentina, Mxico, El Salvador e Costa Rica tm entre 55% e 90% da carteira investida em valores pblicos de dvida (49% na Colmbia). Essa participao minoritria apenas no Chile e no Peru, e o primeiro levou 16 anos para reduzi-la de 46% a 30%, graas, em grande parte, ao da superintendncia.70 A imensa maioria dos investimentos, na maior parte dos pases,
70. Mesmo assim, dois especialistas chilenos consideram que a carteira previdenciria ainda est muito concentrada em ttulos pblicos de dvida (Acua e Iglesias, 2001).

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est em instrumentos pblicos, e se eles tm gerado um bom rendimento porque o Estado tem pago altos juros nos seus ttulos de dvida (por exemplo, na Argentina at o m de 2001); mas isso custoso para a economia e no pode ser sustentado a longo prazo.71 Apenas o Chile conseguiu desenvolver um mercado lquido de ttulos de dvida pblica com alto nvel de investimento, indexados inao a longo prazo; de fato, o nico pas na regio onde uma disciplina scal prolongada conseguiu desenvolver esse tipo de instrumento (Gill, Packard e Yermo, 2003). As aes so um dos instrumentos favoritos para a diversicao da carteira, e caso o mercado de valores se desenvolva, haver mltiplas aes para investir o fundo. S na Argentina, no Chile e no Peru, entre 6% e 31% da carteira est investida em aes; em dois pases, a porcentagem muito pequena (0,5% e 2,9% em El Salvador e na Colmbia); e, no resto, zero. O volume negociado na bolsa chilena no muito alto devido concentrao do setor empresarial; assim, cerca de 45% das aes mais negociadas esto nas mos de apenas trs acionistas. Por isso, a liquidez do mercado de aes est muito abaixo do que se esperaria de um pas com um fundo de penses to desenvolvido e com uma das porcentagens mais altas de capitalizao do mercado de aes em relao ao PIB. Em economias menores, o nmero de rmas que negociam valores em mercados lquidos ainda menor; no Peru, apenas uma ao sucientemente lquida para atrair investimentos estrangeiros. No Chile, os fundos de penses tiveram um papel importante no crescimento do mercado de bnus hipotecrios, o mais desenvolvido da regio, mas isso no ocorreu no restante dos pases (Gill, Packard e Yermo, 2003; Kiefer, 2004). Caso no existam possibilidades adequadas para o investimento no mercado interno, uma alternativa so os instrumentos estrangeiros; entretanto, alguns pases proibiram esse tipo de investimento, por consider-lo contrrio ao interesse nacional. No Chile, houve um debate prolongado e forte a esse respeito, e, s em 1992, aprovou-se o investimento estrangeiro em at 3% da carteira, depois foi gradualmente ampliado para 20% em 2002. Ao nal de 2002, o investimento em instrumentos estrangeiros era 16% no Chile; entre 1% e 9% na Bolvia, na Colmbia, no Peru e na Argentina; e zero no restante dos pases. A lei da Costa Rica autorizou, em um primeiro momento, o investimento estrangeiro em at 25%, embora o regulamento da lei permita at 50%; mas, at o nal de 2002, essa disposio no havia tido efeito (Martnez e Mesa-Lago, 2003). Uma lei de 2002 autorizou o investimento em instrumentos estrangeiros no Mxico em at 10% da carteira, suscetvel de um aumento at 20% no futuro (AISS, 2003a).

71. Em El Salvador, o rendimento real caiu de 14% a 2,4% entre 1999 e 2002, devido dolarizao e ao corte dos juros pago pelo Estado (Mesa-Lago, 2003a)

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

A crise econmica na Argentina provocou uma queda no valor do fundo de penses e um aumento na concentrao da carteira em dvida pblica. Em 2001, o governo pressionou as administradoras a aceitarem que os instrumentos em dlares e negociveis em mercados internacionais fossem convertidos em emprstimos garantidos com um juro menor; depois evitou o processo legislativo por meio de vrios decretos que obrigaram a investir o produto de certicados de depsitos bancrios e dinheiro em papis de dvida. A superintendncia cooperou com essas aes ao elevar o teto de investimento para esses instrumentos e no contar o investimento indireto em ttulos pblicos de dvida por meio de fundos bancrios a m de no ultrapassar o teto legal. Em 2002, o governo converteu os emprstimos garantidos em peso e outros instrumentos em dlares, reduzindo ainda mais sua taxa de juros. O peso argentino estava no mesmo patamar do dlar, mas, devido crise, suspenso de pagamentos da dvida externa e eliminao da paridade de cmbio, caiu para 3,5 pesos por dlar em meados de 2002, embora os instrumentos da dvida tivessem sido trocados taxa de 1,4 por dlar ajustvel inao. A porcentagem da carteira dos fundos de penses investida em dvida pblica aumentou para 78% no nal de 2002. A estimativa do impacto dessas mudanas no valor da carteira, com base em dlares e projees da desvalorizao, foi aproximadamente 65%; outras estimativas baseadas em pesos ajustados inao ou em pesos corrigidos pelo ndice de variao dos salrios indicam lucro. Em setembro de 2003, o governo decidiu reconhecer apenas 25% da dvida em default; por essa razo, o valor do fundo previdencirio deve ter sofrido uma queda (OIT, 2002a; Als e outros, 2003; Bertranou, Rofman e Grushka, 2003; Gonzlez, 2003; Hujo, 2004). O Banco Mundial fez uma avaliao dos efeitos positivos dos fundos de penses nos mercados de capital e nanceiro, assim como no investimento (separando seus efeitos de outros fatores e polticas), alm de analisar as falhas e os problemas confrontados por esses fundos: (i) o desenvolvimento do mercado de capital foi gerado em grande parte por aes estatais, como a modernizao da infra-estrutura desse mercado, as reformas tributrias e do regime de falncia, e o marco regulador dos fundos de penses e de outras instituies nanceiras; (ii) a transparncia e a integridade dos mercados nanceiros melhoraram muito, mas essas melhoras poderiam ter ocorrido independentemente dos fundos de penses; (iii) apesar dos supervisores terem errado ao ser demasiadamente cautelosos, os fundos de penses estabeleceram altos nveis para a avaliao de valores, a qualicao de riscos e informaes; (iv) em termos de objetivos de investimento e desempenho, os fundos de penses quase no so diferentes dos fundos mtuos; portanto, possvel que benefcios semelhantes tivessem sido obtidos, caso o marco regulatrio dos fundos de penses tivesse sido aplicado aos fundos mtuos; (v) a carga do custo scal forou a maioria dos governos a estabelecer regu105

laes que xam limites para os instrumentos, restringindo as aes e os ttulos estrangeiros e favorecendo os ttulos de dvida pblica; por isso, ocorre um investimento baixo no nanciamento do setor privado por meio de bnus e aes (inclusive no Chile), os governos usam, de fato, os fundos de penses como fontes de reteno do nanciamento e o principal benecirio do crescimento desses fundos tem sido o mercado de dvida pblica; (vi) a liquidez dos investimentos dos fundos de penses e as estratgias conservadoras de investimento trouxeram estabilidade aos mercados de capital, mas boa parte dela articial, j que resultado das regulaes que foram o investimento em valores locais e em ttulos de dvida do governo; (vii) as administradoras decidem onde colocar o investimento (exceto no Chile), de acordo com as regulaes, e algumas delas criaram as condies perfeitas para uma indstria oligoplica altamente concentrada, onde a nica presso para o bom desempenho provm de outras regulaes; (viii) h um instinto de rebanho (uns poucos administradores investem de maneira semelhante, e a composio das carteiras parecida), o que especialmente preocupante numa indstria que, cada vez mais, a investidora dominante nos mercados de valores, e o processo crescente de concentrao colocar as decises de investimento nas mos de um nmero cada vez mais reduzido; e (ix) a instabilidade criada por uma longa transio da dvida previdenciria um obstculo ao objetivo de aprofundar os mercados nanceiros e, caso no exista um esforo scal contnuo, os custos de transio poderiam reduzir severamente o efeito positivo dos fundos de penses nos mercados de capital. Finalmente, o Banco questiona se os objetivos econmicos da reforma (balano scal, incremento dos mercados nanceiros etc.) deveriam ser um m em si mesmos ou simplesmente meios para melhorar o bem-estar social, ou seja: as pessoas esto melhores com a implantao da reforma e do sistema privado?. O estudo do Banco fornece evidncias de que os trabalhadores latino-americanos podem no julgar o novo sistema to favoravelmente quanto os especialistas scais e nanceiros (Gill, Packard e Yermo, 2003: 33, 42-45, 59-60, 78; veja tambm seo III-A-8).
d. Alto rendimento do investimento

O quarto pressuposto desse novo princpio que o sistema privado gerar um rendimento alto para o investimento, maior do que no sistema pblico. Orszag e Stiglitz (2001) refutam a alegao de que o retorno do capital em um sistema privado seja maior do que em um sistema pblico. Holzmann (2001: 58) aceita, em parte, essa refutao: as taxas de retorno em um sistema de contas individuais no so necessariamente mais altas [do que em um sistema pblico], mas podem ser, caso os custos administrativos possam ser controlados [ou] os custos de transio sejam baixos ou inexistentes em sistemas que se encontram em fase inicial. Entretanto, j vimos que os custos administrativos so altos em todos os sistemas privados e
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

que o custo scal tambm o na maioria dos pases. Por outro lado, a anlise do rendimento em trs sistemas pblicos similar da maioria dos sistemas pblicos (veja seo III-B-6-a). A mdia anual do rendimento real (ajustado inao) desde o incio do funcionamento do sistema at o m de 2002 foi: 17% na Bolvia e 15% no Uruguai; 10% no Chile, no Mxico e na Argentina; 8% em El Salvador e na Colmbia; e entre 6% e 7% na Costa Rica e no Peru (quadro 12, ltima coluna).72 Esses rendimentos so brutos, sem descontar o custo da comisso, o que explica um rendimento lquido inferior entre 0,2 e 2,4 pontos percentuais; por exemplo, 10,4% bruto e 7,95% lquido no Mxico. Entre 1981 e 2000, o rendimento bruto mdio do fundo de penses no Chile alcanou uma mdia de 11,9 pontos percentuais a menos do que o rendimento do ndice de Preos Seletivo de Aes (IPSA) da bolsa de Santiago (Acua e Iglesias, 2001). Nos anos 90, quando um quarto do investimento estava em aes, o rendimento do fundo chileno foi de 3,2 pontos a mais do que a taxa mdia dos depsitos bancrios, mas com uma volatilidade muito maior.73 No Peru, o fundo de penses entre 1993-2000 teve um rendimento inferior aos juros de depsitos bancrios e ao bnus Brady (com rendimentos mais estveis). O rendimento mensal em cinco sistemas privados, desde seu incio at o nal de 2000, teve um desvio padro entre os mais altos da Amrica Latina, e o retorno por unidade de risco foi o menor da regio (Gill, Packard e Yermo, 2003). As cifras anteriores se referem mdia de todo o tempo de operao da reforma; mas caso se considere o perodo at meados da dcada de 90, a mdia muito mais alta; e desde 1995, muito mais baixa, devido s crises econmicas e das bolsas de valores de 1995, 1998 e 2001. Por exemplo, o rendimento do Chile alcanou uma mdia de 13,8% entre 1981-1994, comparado com 4,4% entre 1995-2002, e houve taxas negativas em 1995 (-2,5%) e 1998 (-1,1%) (SAFPb, 2002-2003). Na Argentina, a mdia foi de 19,7% entre 1994-1997, comparada com 7,2% desde meados de 1997 a meados de 2001, e houve taxas negativas de dezembro de 2000 a dezembro de 2001 (-13,7%). Essas utuaes do rendimento envolvem um risco importante: caso o segurado se aposente no momento do boom do mercado de valores, seu benefcio ser bom, mas o fundo acumulado em sua conta individual pode diminuir
72. Embora haja estatsticas disponveis no nal de 2002, o Banco Mundial utiliza cifras de 2000, antes da recesso que reduziu o rendimento mdio em quatro pases (Gill, Packard e Yermo, 2003: quadro 7.4). 73. Um estudo recente sobre o desempenho chileno, baseado em retornos mensais, conclui: (i) o maior rendimento ocorreu nos primeiros anos devido aos altos juros dos ttulos de dvida pblica; (ii) os instrumentos indexados tiveram um desempenho melhor do que os fundos de penses; (iii) o ndice de aes teve melhores taxas na metade dos anos em que os fundos de penses tinham um investimento considervel em aes, mas nos outros anos ocorreu o oposto; (iv) os fundos de penses tiveram resultados melhores do que os fundos mtuos em 60% do tempo; (v) os fundos de penses no geraram retornos anormalmente positivos e, ao subtrair o custo das comisses, a prova multi-fator Jensen alfa resultou negativa (Mittelstaedt e Olsen, 2003).

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consideravelmente durante uma crise, principalmente se ela for demorada (como a da Argentina).74 Esse risco atenuado nos modelos mistos, porque combinam dois sistemas: um de prestao denida garantida e outro de prestao indenida. A esse respeito, o Banco Mundial disse: a situao scal precria dos governos na regio resultou em altas taxas de juros pagas por ttulos de dvida pblica e no alto rendimento bruto da carteira [dos fundos de penses], mas h vrios fatores que geram preocupao. O primeiro refere-se a quanto tempo ser possvel manter esse rendimento alto, j que os ajustes scais devem reduzir as taxas de juros da dvida. O segundo, nos casos em que o ajuste scal baixo, que uma boa parte desse alto rendimento reete um risco de inadimplncia, como mostra a experincia da Argentina. O desempenho da poupana previdenciria obrigatria e voluntria no foi bom do ponto de vista do trabalhador/contribuinte: para muitos trabalhadores vantajoso no contribuir com o sistema obrigatrio. Alm disso, poucos trabalhadores tm considerado importante fazer contribuies voluntrias em suas contas individuais, apesar de sua relativa liquidez, de no acarretarem comisses adicionais e oferecerem vantagens scais atraentes. As razes so a volatilidade do rendimento, as altas comisses, o fraco desenvolvimento dos mercados de seguros, a escolha adversa e a rigidez das rendas vitalcias; tudo isso pode aumentar o custo e o risco relativo de um sistema privado comparado com um sistema pblico (Gill, Packard e Yermo, 2003: 6, 11, 90). Em quase todos os pases, operam qualicadoras de riscos (normalmente pblicas, embora tambm existam privadas) que avaliam os instrumentos e os ordenam; uma funo crucial para o investimento das administradoras e para a segurana de todos os segurados. Por outro lado, a garantia do rendimento mnimo anual pressiona o investimento em instrumentos de curto prazo e no incentiva uma conduta diversa porque, caso o rendimento seja negativo, a administradora tem de recorrer a suas reservas e replas; isso gera um efeito de rebanho, ou seja, as carteiras das administradoras tendem a ser semelhantes, pois no se aventuram em investimentos com um risco de rendimento negativo a curto prazo. Para resolver esse problema, sugeriu-se que o perodo do clculo do rendimento mnimo se estendesse de um a dois ou trs anos, o que teria diversos efeitos: por um lado, o potencial de maior concorrncia, diversicao das carteiras e aumento do rendimento; por outro, um risco maior ao segurado. A discusso anterior indica que a reforma estrutural e a criao de um sistema privado, por si s, no resultam no desenvolvimento do mercado de valores, na diversicao da carteira e em um alto rendimento do investimento; outras condies
74. Barr (2000) exps que dois segurados com histrias iguais de salrios e contribuies podem receber benefcios muito diferentes dependendo do rendimento, da renda vitalcia e do momento da aposentadoria. O Banco Mundial reconhece agora que, no Chile, h diferenas notveis entre os benefcios de grupos diversos devido volatilidade do rendimento (Gill, Packard e Yermo, 2003).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

e medidas so necessrias. O sucesso do Chile, em grande parte, devido ao fato de que seu mercado de capitais foi criado no nal do sculo XIX, e, eventualmente, desenvolveu-se uma regulao que proporcionou uma concorrncia adequada pelos recursos de investimento a longo prazo, assim como transparncia e conana nesse mercado. Alm disso, a poltica econmica e seus resultados foram bons: alta taxa de crescimento, inao controlada, disciplina scal rigorosa, um mecanismo de indexao muito bem-sucedido, taxa positiva e moderada de juros, tipo de mudana realista e a quase eliminao da dvida externa do governo e do Banco Central. Trs anos antes da reforma, o governo gerou um superavit de 5,5% do PIB, antecipando-se ao impacto adverso do custo scal da transio no balano oramentrio, um caso nico na regio. Por ltimo, a superintendncia atuou de maneira independente, desenvolveu e executou regulaes rigorosas para impedir riscos excessivos e fraude, promoveu a diversicao da carteira e autorizou o investimento em instrumentos estrangeiros (Gill, Packard e Yermo, 2003; Uthoff, 2003; Mesa-Lago, 2004). Os pases pequenos como a Bolvia, El Salvador, Costa Rica e Uruguai ou no tinham um mercado de valores antes da reforma, ou ele era incipiente e muito reduzido, com poucos instrumentos para o investimento e muito concentrados (El Salvador promulgou a lei que criava e regulava o mercado de capitais pouco antes da reforma comear). Esses pases e outros fecharam ainda mais a possibilidade de diversicar a carteira ao proibir o investimento em instrumentos estrangeiros. A concentrao da carteira em papis pblicos de dvida submete o rendimento taxa de juros xada pelo Estado; difcil manter uma taxa alta a longo prazo (como ocorreu na Argentina), mas uma taxa baixa gera um rendimento baixo do investimento global. A independncia efetiva da superintendncia em relao ao poder executivo e o papel dela de promover a criao de novos instrumentos e a diversicao da carteira tambm so cruciais, como demonstra a experincia negativa da Argentina comparada positiva do Chile.
8. Imunidade ingerncia estatal e poltica

Assume-se que a propriedade da conta individual, o princpio de equivalncia e a administrao privada dos fundos de penses impediro a tradicional ingerncia estatal e poltica no sistema privado. Entretanto, o Banco Mundial (1994) estava consciente de dois problemas que poderiam surgir: se o governo administrou o sistema previdencirio mal, como podemos conar nele para regular adequadamente os sistemas privados?; alm disso, se o governo regula e garante os sistemas privados, no terminar controlando seus fundos?. Para enfrentar esses dilemas, o relatrio do Banco estabeleceu o bom comportamento do Estado como condio para o sucesso de uma reforma previdenciria estrutural. Em resposta ao relatrio do Banco Mundial em 1994, A OIT expandiu a segunda preocupao: o importante papel do Estado em um sistema privado como
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regulador, supervisor, nanciador e gestor na transio pode abrir as portas a uma interveno negativa. Por exemplo, o Estado pode exercer presso para a aplicao do investimento do fundo em ttulos de dvida pblica e pode impedir a diversicao da carteira (Beattie e McGillivrae, 1995). Um ilustre especialista advertiu que a imprudncia scal pode gerar inao e descapitalizar os fundos privados, enquanto uma regulao inadequada dos mercados nanceiros pode afetar a estabilidade dos fundos; alm disso, o governo pode reduzir o rendimento real do fundo de penso em um sistema privado ao requerer que as administradoras invistam em valores pblicos e pagar-lhes juros abaixo do mercado, ou ao abolir ou reduzir benefcios tributrios (Barr, 2000). O ex-economista chefe do Banco Mundial acrescentou que os pases menos desenvolvidos no tm mercados de capitais ou eles no se encontram desenvolvidos, e os organismos pblicos tm, normalmente, menor capacidade reguladora; por isso, o potencial de espao para manobras do Estado maior (Orszag e Stiglitz, 2001: 37, 43). Antes da crise argentina ocorrer, o autor apontou que as altas taxas de juros geradas pelos papis de dvida pblica que contavam com o investimento da maioria dos fundos de penses e determinavam seu elevado rendimento eram insustentveis a longo prazo (Mesa-Lago, 2001a). A crise da Argentina demonstra a falcia da suposta imunidade do sistema privado contra a interferncia poltica: o governo pode no apenas comportarse mal ao pressionar e obrigar o investimento dos fundos de penses em papis de dvida pblicos, como vrios especialistas haviam previsto, mas tambm trocar instrumentos em dlares por instrumentos em pesos; e, assim, desvalorizar a moeda e reduzir os juros, diminuindo o valor do fundo de maneira drstica. A pesquisa feita em 2000, antes da crise e sob responsabilidade da superintendncia, demonstrou que 66% dos segurados acreditavam que o sistema privado era dependente das mudanas polticas (SEL, 2000). Mas a Argentina no um caso nico; em El Salvador, a dolarizao da economia provocou uma forte queda das taxas de juros e do rendimento do fundo em 2002; por outro lado, o custo scal da transio foi muito maior do que o projetado (de maneira errada, no se ouviram as crticas de organismos internacionais e especialistas anteriores reforma), o Fundo de Amortizao para nanciar o decit scal no foi criado e os recursos oramentrios legais disponveis cobrem apenas 12% do custo atual; motivo pelo qual a emisso dos certicados de transferncia (bnus de reconhecimento) demorou. Na Bolvia, o governo tentou forar uma troca de ttulos pblicos de dvida denominados em dlares, em poder de fundos de penses, por bnus em moeda nacional de menor valor e maior risco. No Equador, o Estado deve US$ 3 bilhes ao seguro social e, se no pagar essa dvida antes do novo sistema misto comear a funcionar, o primeiro pilar comear quebrado (Mesa-Lago e Durn, 1998; Mesa-Lago, 2003a; Universidade, 2003).
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Vinte anos aps seu relatrio de 1993, o Banco Mundial reconhece que a capacidade do modelo multipilar de proteger o sistema de previdncia [privado] contra o abuso dos governos pode ter sido superestimada pelos reformadores. Agora est claro que polticas scais e monetrias insustentveis podem colocar em perigo at mesmo sistemas de capitalizao bem implementados. Na Argentina, h uma desiluso quanto conana excessiva que se depositou no segundo pilar, assim como um sentimento crescente de que o novo modelo no to diferente das promessas sobre o sistema de repartio feitas por governos no conveis, [e a interferncia do governo] feriu de maneira profunda a credibilidade do sistema, alm de aumentar a probabilidade de uma recusa da reforma estrutural. Os segundos pilares privados no foram efetivamente isolados da interferncia poltica, [porque] os fundos de penses so, atualmente, usados pelos governos como fontes de reteno de nanciamento (Gill, Packard e Yermo, 2003: 4, 12, 33, 102; cursivas do autor). Em vrias partes de seu novo documento, o Banco apresenta a Argentina como um fracasso e exemplo do que no se deveria fazer; entretanto, a reforma estrutural argentina foi feita com o apoio de emprstimos do Banco. O Banco no imps condies iniciais ao governo da Argentina para reforar o mercado de capitais e nanceiro, assim como para estabelecer outros componentes cruciais antes de iniciar a reforma? Mais tarde, no advertiu o governo argentino quanto fragilidade de suas polticas monetrias, supervalorizao do peso e ao perigo de haver um investimento to alto do fundo de penses em ttulos de dvida? Essa informao deveria ter sido includa no documento para mostrar o papel do Banco tanto na instalao do sistema privado quanto em seu posterior monitoramento, alm de mostrar as reaes do governo s recomendaes do Banco.

B. Pases com reformas paramtricas ou ausncia de reformas


Oito pases no implantaram reformas estruturais: dois do grupo pioneiroalto (Brasil e Cuba), dois do grupo intermedirio (Panam e Venezuela) e quatro do grupo tardio-baixo (Paraguai, Guatemala, Honduras e Haiti). Os oito mantm sistemas pblicos com suas quatro caractersticas tpicas (quadro 1): contribuio no denida (exceto um), prestao denida, regime nanceiro de repartio ou CPC e administrao pblica. Dois pases introduziram, recentemente, reformas paramtricas (Brasil e Venezuela), e os demais esto considerando vrios tipos de reforma. Essa seo coleta e compara estatsticas e outras informaes disponveis acerca de sete sistemas pblicos e avalia a vigncia dos princpios de seguridade social (no foi possvel obter estatsticas e informaes recentes sobre o Haiti).
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1. Universalidade da cobertura

As estimativas de cobertura com base nos contribuintes, em 2002, utuavam entre 59% no Panam e 13% no Paraguai, com uma mdia ponderada de 47% (29% sem o Brasil); com exceo do Panam, raticam a concluso a que se chegou sobre os pases com reforma estrutural: os do grupo pioneiro-alto tm a cobertura maior, e os do grupo tardio-baixo, a cobertura menor. As comparaes da cobertura entre pases com e sem reforma estrutural no so precisas, mas as estimativas sugerem uma mdia ponderada de 27% nos primeiros contra 47% nos segundos; o Panam parece ter uma cobertura similar do Chile, a Guatemala parece ter ultrapassado a da Argentina, e Honduras, as da Bolvia e do Peru. A cobertura dos trabalhadores autnomos obrigatria somente no Brasil e cobre 23%, enquanto que voluntria nos outros pases (cobre 0,2% no Paraguai). Brasil, Cuba e Panam tm programas obrigatrios que cobrem os trabalhadores rurais, o resto dos pases cobre somente uma porcentagem nma ou os exclui; somente o Brasil e Cuba possuem benefcios assistenciais. Esses trs pases so os que tm a maior cobertura, os setores autnomo e agrcola menores, e dois deles contam com a menor incidncia de pobreza. A cobertura dos idosos no Brasil semelhante do Chile e maior do que a da Argentina, superada apenas pela do Uruguai.
a. Cobertura geral da fora de trabalho pelo sistema contributivo

A estimativa da cobertura nos sistemas pblicos enfrenta problemas semelhantes aos encontrados nos pases com reforma estrutural: ausncia de sries histricas, conabilidade diversa das cifras e a fragmentao, que diculta calcular a cobertura dispersa em mltiplos programas. As foras armadas tm programas separados, e no foi possvel estimar seus contribuintes, com duas excees; alm disso, h programas separados para funcionrios pblicos e outros grupos (veja sees 2 e 5). Devido a isso, o quadro 14 mostra duas cifras: a primeira (menor) a do regime geral e a segunda (maior) inclui quase todos os programas (exceto o Panam, pois tem apenas um). As estimativas se baseiam em contribuintes de 2002 a m de compar-los com aqueles dos pases com reforma estrutural (quadro 2). Embora Cuba no publique estatsticas, sustenta que toda a fora de trabalho est virtualmente coberta, mas os liados no contribuem (exceto uma proporo muito pequena), e no possvel fazer uma comparao com o resto.75 Um problema que impede uma comparao mais precisa a denio diversa do perodo em que se fez a ltima contribuio nos sistemas pblicos (pode ser no ltimo ms ou nos seis ltimos meses ou pelo menos uma contribuio no ltimo ano), ao passo que esse perodo sempre o ltimo ms nos pases com reforma estrutural (os dois ltimos meses no Mxico), o que superestima a cobertura
75. Duas estimativas indicam que a cobertura em Cuba caiu de 90,1% em 1989 para 65,7% em 1997, devido reforma econmica dos 90 ter reduzido o emprego estatal (todo coberto) e aumentado o emprego privado e informal, parte do qual no est coberto (OIT, 1999; Mesa-Lago, 2003b).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 14 COBERTURA DA FORA DE TRABALHO POR VRIOS PROGRAMAS E SETORES DIFCEIS DE INCORPORAR, 2000 2003 (Aqui h vrias unidades de medida, cada uma em sua coluna)
Cobertura da fora de trabalho Pases Brasil Cuba Guatemala Honduras Panam Paraguai Venezuela Mdia d Fora de trabalho 77 900 5 242 3 868 2 507 1 122 2 330 10 187 Contribuintes (000) a 35 758 39 758 0e 843 1 080 393 481 661 170 300 2 685 3 329 Cobertura (%) a 45,9 51,0
e

Setor informal (%) b 47 n.d. 55 55 37 52 55 n.d.

Incidncia de pobreza (%) c 36 n.d. 60 79 30 62 49 42

21,8 27,9 15,7 19,2 58,9 7,3 12,9 26,3 32,7 46,6

Fonte: Brasil do MPAS, 2002 e MPS, 2003; Cuba de Mesa-Lago, 2003b; Guatemala de Durn e Cercone, 2001 e Apn, 2002; Honduras de Durn, 2003 e IHSS, 2003; Panam de Durn, 2001 e OIT, 2001; Paraguai da OIT, 2003 e de Saldan, 2003; Venezuela da Repblica, 2003. Setor informal, pobreza e fora de trabalho em vrios pases da CEPAL, 2002a, 2003a. a A menor cifra a do regime geral e a maior inclui quase todos os programas. b Porcentagem da fora de trabalho urbana ocupada constituda por trabalhadores autnomos no-qualificados, domsticos e empregados de microempresas, com baixa produtividade, entre 1999-2000. c Porcentagem da populao total em 2000. d Ponderada com a populao pelo autor na cobertura; pobreza da CEPAL para toda a regio. e Os trabalhadores no contribuem (com poucas excees), e no se publicam estatsticas de cobertura.

comparativa de alguns pases sem reforma estrutural.76 As estimativas de cobertura (incluindo todos os programas) so: Panam 59%, Brasil 51%, Venezuela 33%, Guatemala 28%, Honduras 19% e Paraguai 13%. A mdia ponderada da cobertura da fora de trabalho nos cinco pases 46,6%; ao subtrair o Brasil, a mdia ponderada cai para 29%.
b. Comparaes com os pases que tm reformas estruturais

Apesar de sujeitas s cautelas j apresentadas, as comparaes entre os sistemas pblicos e privados (quadros 2 e 14) mostram semelhanas e diferenas entre si, alm de mudanas no ordenamento regional: (i) seguindo a tendncia histrica, a cobertura maior nos pases do grupo pioneiro-alto e menor nos pases do grupo tardio-baixo em ambos os sistemas (com algumas excees); (ii) o Uruguai o pas de maior cobertura
76. Uma associao de superintendncias de oito pases com reforma estrutural compila estatsticas com base em denies uniformes e publica, desde 2000, uma srie homologada de cobertura de contribuintes (AIOS, 20002003). Os pases com sistemas pblicos carecem de uma associao semelhante.

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(60%), seguido pelo Panam (59%), que ultrapassou o Brasil (51%) dentro de seu grupo e parece colocar-se no mesmo nvel que o Chile (58%);77 (iii) a Venezuela (33%) mostra uma cobertura ligeiramente superior do Mxico (30%), mas isso tambm ocorria na dcada de 80, e a brecha entre os dois pases foi quase eliminada; (iv) a Guatemala (27%) parece ter ultrapassado a cobertura da Argentina (24%) devido queda sofrida por esta durante a grave crise do pas e tambm a da Colmbia (24%), ainda que este pas e a Guatemala tenham tido coberturas semelhantes nos anos 80; (v) Honduras (19%) ultrapassou a cobertura do Peru e da Bolvia (11%), revertendo as posies dos anos 80; e (vi) a mdia ponderada dos pases sem reforma estrutural 47% (29% sem o Brasil), comparada com a mdia de 27% dos pases com reforma estrutural. Embora seja essencial fazer clculos mais precisos em toda a regio (com um perodo igual de contribuio), a comparao sugere que os pases sem reforma estrutural no s mantm sua posio relativa regional na cobertura, mas alguns tambm a melhoraram.
c. Cobertura de autnomos e outros grupos difceis de incorporar

A cobertura dos trabalhadores autnomos s obrigatria no Brasil, mas somente 23% do total estavam cobertos em 1999. As leis do Paraguai e da Venezuela fazem obrigatria a cobertura dos autnomos, mas ainda no foram implementadas. A cobertura desse grupo voluntria em Cuba, na Guatemala, em Honduras, no Panam e no Paraguai, e muito poucos esto cobertos (0,2% no Paraguai). A cobertura dos servidores domsticos tambm obrigatria no Brasil (27% estavam cobertos em 1999, mas 100% dos que tinham contratos) e segundo as leis do Paraguai e da Venezuela; no restante dos pases podem liar-se voluntariamente ou esto excludos (Pinheiro, 2001; LOSSS, 2002; Saldan, 2003). A cobertura dos trabalhadores rurais obrigatria no Brasil (conta com um programa especial e a mais reduzida entre todos os setores), assim como no Panam para os que trabalham mais de trs meses ao ano; em Cuba, os membros de cooperativas esto cobertos, e os agricultores autnomos podem liar-se de maneira voluntria (alguns grupos foram incorporados com disposies legais e acordos). Honduras exclui esses trabalhadores, e 98% do setor agrcola no est coberto, assim como 88% na Guatemala. Enquanto esses grupos no forem incorporados, ser impossvel ampliar a cobertura na maioria dos pases. O setor informal, denido por sua baixa qualicao e produtividade em 2000 (incluindo trabalhadores autnomos, domsticos e empregados de microempresas), como porcentagem da fora de trabalho urbana ocupada nesse ano correspondia a 37% no Panam e 47% no Brasil (os pases com a cobertura mais alta entre os sete), mas aumentava para 52-55% na Guatemala, em Honduras, no Paraguai e na Venezuela, os pases com a cobertura
77. O Panam considera contribuinte quem pagou pelo menos uma contribuio no ltimo ano, j o Chile considera contribuinte ativo quem contribuiu no ltimo ms, o que superestima a cobertura do Panam nessa comparao.

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

mais baixa (quadro 15). Enquanto a fora de trabalho rural correspondia a apenas 13-20% no Brasil, em Cuba e na Venezuela, aumentava para 44% no Paraguai, 52% em Honduras e 61% na Guatemala (CEPAL, 2002a, 2003a).
d. Proteo assistencial dos no-segurados e pobreza

Os pases com a menor cobertura so tambm os que sofram a maior incidncia de pobreza na populao: 60-62% na Guatemala e no Paraguai e 79% em Honduras; ao contrrio, o Brasil e o Panam, que tm a cobertura mais alta, tinham incidncias de 30-36% (quadro 14). Apenas Brasil e Cuba possuem programas de benefcios assistenciais (o Brasil tm, alm disso, um programa especial de benefcios rurais que cobre os grupos de baixa renda). Os outros cinco pases carecem desse programa. Em 2000, o programa assistencial do Brasil cobria 1,2% da populao, e o de benefcios assistenciais, um adicinal de 3,5%, levando a um total de 4,7%, a maior cobertura entre os seis pases com programas assistenciais. Os 86% da populao com mais de 67 anos e de baixa renda estava coberta, e estimou-se uma reduo da pobreza em 29% e da indigncia em 96%; 66% das pessoas maiores de 60 anos contavam com a cobertura no Brasil, fosse pelo programa contributivo ou assistencial, uma proporo semelhante do Chile e maior do que a da Argentina, s superada pela do Uruguai (Bertranou e outros, 2002; Schwarzer e Querino, 2002). O programa de benefcios assistenciais de Cuba (concentrado nos no-segurados idosos, invlidos e nas mes com lhos em estado de necessidade) cobria 1,2% da populao, igual proporo coberta no Brasil (sem contar os benefcios rurais) e abaixo das propores dos outros pases, com exceo da Argentina; no h informao sobre a porcentagem da populao idosa coberta por benefcios contributivos e assistenciais (Mesa-Lago, 2003d).
2. Igualdade, eqidade ou uniformidade no tratamento

Todos os pases possuem diversos programas separados do regime geral, com exceo do Panam, que tm um s programa com condies uniformizadas de acesso. As desigualdades quanto s condies de acesso e s prestaes entre esses programas e o regime geral criam uma iniqidade considervel: quanto maior a segmentao do sistema, maiores as desigualdades injusticadas. As idades para aposentadoria no regime geral dos sete pases oscilam de 55 anos para a mulher e 60 para o homem a 60/65 (mulher/homem); alm disso, so exigidos entre 11 e 25 anos de contribuio (veja o quadro 15). Nos programas separados, as idades para aposentadoria so mais baixas e, em vrios pases, existem aposentadorias por tempo de servio, sem levar em conta a idade. Em cinco pases, a idade para aposentadoria por velhice para a mulher cinco anos inferior do homem, o que, combinado com uma expectativa de vida mais alta, resulta em um benefcio mdio entre seis e sete anos maior do que o do homem. Entretanto, os sistemas pblicos tm mecanismos compensatrios que atenuam, embora no eliminem, a iniqidade de gnero.
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a. Multiplicidade de programas

Em todos os pases (exceto o Panam), as foras armadas tm regimes separados; alm disso, seis pases contam com sistemas especiais para os funcionrios pblicos ou para os poderes executivo, legislativo e judicirio, assim como para professores e outros grupos bem organizados e inuentes. Virtualmente, em todos os pases, h programas voluntrios que outorgam benefcios complementares a certos grupos. As diferenas signicativas quanto s condies de acesso e s prestaes entre o regime pblico geral e os programas separados geram srios problemas de iniqidade. O Panam possui um sistema geral unicado e programas voluntrios de benefcios complementares. Cuba tem trs regimes: geral, das foras armadas e de seguridade interna; no h programas de benefcios complementares. A Guatemala conta com trs regimes: geral (Instituto Guatemalteco de Seguridade Social: IGSS), dos funcionrios pblicos e das foras armadas; h 14 esquemas de benefcios complementares para empregados pblicos e privados. No Brasil, h quatro regimes principais: geral (Regime Geral de Previdncia Social: RGPS), para assalariados urbanos do setor privado e de empresas estatais, assim como para empregados de dois teros dos municpios; dos funcionrios pblicos federais ou da Unio, incluindo os trs poderes e as foras armadas; e de empregados dos 27 estados e de um tero dos municpios (h diversos programas nos estados e municpios); o Brasil tem o maior nmero de sistemas voluntrios de benefcios complementares na regio. Honduras possui sete regimes: geral (Instituto Hondurenho de Seguridade Social: IHSS), dos poderes executivo, legislativo e judicirio e de instituies autnomas; dos professores; da universidade principal; das foras armadas; dos jornalistas e do Banco Central. O Paraguai tambm tem sete regimes: geral (Instituto de Previdncia Social: IPS) para assalariados privados, empregados de entidades pblicas descentralizadas, empregados domsticos e trabalhadores autnomos; dos poderes executivo e judicirio; do poder legislativo; dos professores; das foras armadas e da polcia; dos bancrios; dos municpios; das estradas de ferro e grcos; h dois programas de benefcios complementares. A Venezuela tem, provavelmente, o sistema mais segmentado: geral (Instituto Venezuelano dos Seguros Sociais: IVSS), para assalariados privados, operrios e funcionrios pblicos (os ltimos, incorporados a partir de 1991), trabalhadores autnomos e empregados domsticos; dos funcionrios do governo central, estados e municpios (at 1991); e regimes especiais para o poder judicirio, o poder legislativo, as foras armadas, a polcia, o Banco Central, a controladoria, a promotoria, o Ministrio da Educao, professores universitrios, petrleo, e eletricidade de Caracas, assim como mais uns 400 programas; entretanto, a lei de 2002 estipula a integrao de todos os programas (Legislao dos oito pases; Mesa-Lago, 2000c, 2003d; Peate, 2000b; Durn, 2001; Balsells, 2002; Gonzlez e outros 2002; MPS, 2003; Repblica, 2003; Saldan, 2003; veja seo 5).
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 15 CONDIES DE ACESSO PARA A APOSENTADORIA POR IDADE NO REGIME GERAL, 2003 (Aqui h vrias unidades de medida, cada uma em sua coluna)

Pases
Brasil Cuba Guatemala Honduras Panam Paraguai Venezuela a

Idades de aposentadoria por velhice (Mulher/Homem)


60 / 65 b 55 / 60 60 60 / 65 57 / 62 60 d 55 / 60

Expectativa de vida (anos a partir da aposentadoria) (Mulher/Homem)


19 / 13 26 / 20 20 / 18 21 / 15 26 / 20 n.d. 25 / 18

Anos de contribuio
11 a 15 b 25 c 15 15 15 25 d 14.5

Fonte: Legislao dos sete pases. Expectativa de vida, clculos do autor baseados na CELADE. a A lei de 2002 no estipula as condies de acesso e mantm em vigor as existentes at que se regulem as novas. b Aposentadoria por idade em RGPS com salrio-base igual a 80% da mdia dos melhores anos ajustados desde 1994; h outras opes. c Anos de trabalho. d Tambm aos 55 anos de idade com 30 anos de contribuio e taxa de reposio de 80%.

b. Desigualdades nas condies de acesso

As idades para aposentadoria no regime geral dos sete pases aumentam de 55/60 (mulher / homem) em Cuba e Venezuela para 60/65 no Brasil e em Honduras; devido s baixas idades, a expectativa de vida poca da aposentadoria de 26/20 em Cuba e no Panam. Alm disso, so exigidos entre 11 e 25 anos de contribuio; a mdia de 15 anos um perodo muito mais curto do que o exigido nos pases com reforma estrutural (quadro 15). Nos programas separados, as condies de acesso so muito mais generosas, e vrios deles outorgam aposentadoria por tempo de servio, com base nos anos de servios, sem levar em conta a idade. Quanto maior a segmentao do sistema, maiores as diferenas injusticadas nas condies de acesso (para as desigualdades no clculo da frmula para o benefcio e seu ajuste, veja seo 4). Cuba, Venezuela e Panam tm as condies de acesso mais generosas; as do Panam so as mais homogneas da regio, enquanto as condies dos outros dois pases so diversas. As idades para aposentadoria no regime geral de Cuba so 55/60, as mais baixas entre os sete pases (iguais s da Venezuela e idade de aposentadoria para o homem no Paraguai, pases com uma expectativa de vida menor), por isso as expectativas de vida poca da aposentadoria so
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de 26/20 anos, as mais altas entre os sete pases (iguais s do Panam).78 Alm disso, exigem-se 25 anos de trabalho, o segundo maior perodo. No programa das foras armadas cubanas, a aposentadoria concedida com 25 anos de trabalho e a qualquer idade (tambm aos 50 de idade e com 25 de trabalho); para o pessoal da seguridade interna, a idade mnima de 45 anos. Na Venezuela, as idades para aposentadoria no IVSS so 55/60, as mais baixas, juntamente com Cuba (os funcionrios pblicos, antes de 1991, podiam se aposentar com 35 anos de servio e com qualquer idade); as expectativas de vida poca da aposentadoria so 25/18, as terceiras mais altas; so exigidos 14,5 anos de contribuio, o perodo mais curto entre todos os pases.79 No Panam, as idades para aposentadoria so 57/62, a mais baixa para a mulher depois de Cuba e da Venezuela, o que resulta em expectativas de vida de 27/19, as mais altas, juntamente com Cuba, entre os sete pases; alm disso, exigem-se 15 anos de contribuio, a mdia entre os sete pases. O sistema brasileiro um dos mais diversos e complexos. No RGPS, existe a aposentadoria por idade e a aposentadoria por tempo de servio. As idades para aposentadoria no primeiro so 60/65, alm de 11 anos de contribuio que sero aumentados gradualmente at 15 anos (no programa rural, as idades so reduzidas para 55/60, o que justo devido menor expectativa de vida desse setor, mais 15 anos de trabalho, caso no haja contribuio). A aposentadoria por tempo de servio requer 30/35 anos de contribuio (mulher/homem) com qualquer idade para os segurados depois de 1998, mas exige idades mnimas de 48/53 e 25/30 anos da contribuio para os segurados antes de 1998. As idades para aposentadoria por idade (60/65) geram expectativas de vida de 19/13 anos, mas com as idades mnimas para aposentadoria por tempo de servio, essas expectativas aumentam para 30/24 (para os segurados em 1998), essas ltimas, as mais altas entre os sete pases. Os regimes da Unio, dos estados e dos municpios tm condies de acesso ainda mais generosas, com base na aposentadoria por tempo de servio com 25/30 anos de contribuio ou com idades mnimas de 53/48 (a reforma desses regimes foi aprovada pela Cmara dos Deputados em agosto de 2003, veja seo 6). Ao contrrio, os benefcios assistenciais so concedidos aos 67 anos de idade (sete anos a mais para a mulher e dois anos a mais para o homem do que no RGPS) ou a incapacitados cuja renda familiar por pessoa no exceda 25% do salrio mnimo (MPAS, 2002b).
78. Em Cuba, o projeto de reforma de 2003 no altera as idades para aposentadoria ou a contribuio, mas prope aumentos da porcentagem adicional sobre o salrio-base para cada ano de adiamento da aposentadoria (Sand, 2003). Vrios especialistas recomendaram o aumento das idades de aposentadoria (alguns, a homologao da idade) e/ou dos anos de contribuio (Peate, 2000a; Barros, 2003; Mesa-Lago, 2003b; Sabourin, 2003). 79. A lei da reforma de 2002 estipula que outra lei futura (dentro de um prazo de cinco anos) aumentar, progressivamente, as idades para aposentadoria e os anos de contribuio (LOSSS, 2002).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Os trs pases do grupo tardio-baixo tm condies de acesso muito diversas, relativamente mais liberais na Guatemala, seguida pelo Paraguai; as mais rigorosas so as de Honduras, que o pas com menor grau de desenvolvimento. Na Guatemala, a idade para aposentadoria por tempo de servio no IGSS de 60 anos para ambos os sexos, e, apesar dessa baixa idade, as expectativas de vida poca da aposentadoria so 20/18, relativamente baixas entre os sete pases; so exigidos 15 anos de contribuio, que a mdia. Mas o regime dos funcionrios pblicos exige apenas 50 anos de idade e 10 de contribuio, ou 20 anos de contribuio com qualquer idade, enquanto que no regime das foras armadas, possvel aposentar com 20 anos de servio e qualquer idade. No Paraguai, a idade para aposentadoria no IPS de 60 anos para ambos os sexos e 25 anos de contribuio, ou 55 anos de idade e 30 anos de contribuio; a ltima idade a mais baixa entre os homens em toda a regio; mas os perodos de contribuio esto entre os mais longos dos sete pases e so difceis de cumprir, considerando as condies do mercado de trabalho. Em vrios dos outros regimes (funcionrios pblicos, foras armadas etc.), exigem-se apenas entre 15 e 25 anos de servios, sem levar em conta a idade; os parlamentares podem se aposentar com 55 anos de idade e 10 de servio ou com 60 de idade e 5 de servio. Em Honduras, as condies de acesso ao IHSS so rigorosas, relativas ao nvel de desenvolvimento do pas: as idades para aposentadoria (por idade) so 60/65 (iguais s da Argentina, do Brasil e do Chile e superiores s da Costa Rica, de Cuba e do Uruguai), por isso, as expectativas de vida poca da aposentadoria se colocam entre as duas mais baixas; so exigidos 15 anos de contribuio. As condies de acesso e prestaes so muito mais liberais nos outros regimes: 58 anos de idade e 10 de contribuio para os poderes executivo, legislativo e judicirio; 50 e 10 para o magistrio e 18 anos de servio a qualquer idade nas foras armadas.
c. Iniqidade de gnero

Em cinco pases, a idade para aposentadoria para a mulher cinco anos inferior do homem, ainda que a mulher tenha uma expectativa de vida mais alta. Assim, a expectativa mdia poca da aposentadoria para a mulher, nos cinco pases em que a idade diferenciada, de seis ou sete anos a mais do que a do homem (quadro 15). Os sistemas pblicos so relativamente mais neutros, em relao ao gnero, do que os sistemas privados (veja seo III-A-2-b), j que normalmente transferem recursos do homem mulher por meio de vrios mecanismos compensatrios: (i) concedem um benefcio mnimo igual; (ii) o clculo do benefcio se baseia nos 3-7 ltimos anos de trabalho, assim, no leva em considerao a ausncia de salrio dos anos no trabalhados pela mulher; e (iii) a frmula para calcular a prestao utiliza tabelas de mortalidade iguais para ambos os sexos. No entanto, se a mulher se apo119

senta mais cedo, com menos anos de contribuio, seu benefcio ser inferior; na Guatemala e no Paraguai, a idade para aposentadoria igual para ambos os sexos, o que reduz esse problema.
3. Solidariedade e redistribuio de renda

As leis de quase todos os pases (e algumas de suas constituies polticas) estabelecem o princpio de solidariedade. Em nenhum caso, foi eliminada ou reduzida a contribuio do empregador, como foi feito em cinco pases com reforma estrutural; ao contrrio, em seis pases, o empregador paga entre duas e sete vezes a contribuio do trabalhador (apenas uma minoria dos trabalhadores contribui em Cuba), por isso, a norma mnima da OIT, segundo a qual o trabalhador no deve pagar mais de 50% do total das contribuies, amplamente superada. A exceo o Panam, onde a contribuio do trabalhador o dobro daquela do empregador. A contribuio total maior nos pases do grupo pioneiro-alto (devido idade e ao amadurecimento do programa e queda no nmero de ativos por benecirio) e menor no grupo tardio-baixo (porque tem sistemas e populaes mais jovens), exceto o Paraguai, que possui a segunda contribuio mais alta. Em seis pases, o Estado deve fazer uma contribuio percentual sobre os salrios, ou cobrir o decit resultante, ou pagar parte do custo dos benefcios do regime geral; mas, freqentemente, no cumpre essas obrigaes. Em apenas dois pases, o Estado concede benefcios assistenciais (quadro 16). Embora seja necessria uma pesquisa para mensurar o impacto global dos sistemas pblicos na distribuio de renda, os pases com maior cobertura, sistemas mais unicados e transferncias scais a grupos de baixa renda ou pobres so mais solidrios do que os pases com baixa cobertura, sistemas muito fragmentados e sem transferncias scais a grupos vulnerveis (a informao procede principalmente da legislao dos pases).
a. Contribuies e aportes estatais

Os dois pases do grupo pioneiro-alto possuem as contribuies mais altas do regime geral; em ambos os pases, o Estado cumpriu suas obrigaes scais com o regime geral e concede benefcios assistenciais, mas seus subsdios aos programas separados so, proporcionalmente, maiores. No Brasil, a contribuio total sobre os salrios utua entre 28% e 31%, a mais alta dos sete pases e de toda a regio; os trabalhadores assalariados efetuam uma contribuio entre 8% e 11% (os facultativos, 20%; um srio obstculo extenso), e os empregadores, 20%. Financia-se o programa rural com 2,1% a 2,6% sobre a comercializao do produto rural pago pelos compradores. O Estado subsidia o decit do RGPS, contribui com o programa rural e nancia todo o programa de benefcios assistenciais. Os funcionrios federais contribuem com 6%, e a Unio cobre o decit restante, com uma relao de 1 a 5.
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 16 CONTRIBUIES E APORTES ESTATAIS NO REGIME GERAL E BENEFCIOS ASSISTENCIAIS, 2003 (Porcentagens, salvo na ltima coluna)

Pases
Brasil Cuba Guatemala Honduras Panam Paraguai Venezuela b

Contribuies (% do salrio) e aportes estatais


Trabalhador 8 a 11 0c 1,83 1,00 6,75 4,90 0,84 Empregador 20,00 12,00 3,67 2,00 2,75 7,60 5,91 Estado Deficit Deficit
d

Totala 28 a 31 12,00 5,50 3,50 9,50 12,50 g 6,75

Benefcio assistencial
Sim Sim No No No No No

0,50
e f f

Fontes: Legislao dos sete pases. a Exclui os aportes estatais. b A lei de 2002 no estipula as contribuies e mantm as existentes em vigor at que se regulem as novas. c O trabalhador apenas contribui em cerca de 15% das empresas. d O Estado deve pagar 25% do custo dos benefcios, mas no tem feito isso. e O Estado deve aportar uma soma e a renda do imposto do lcool. f O Estado deve contribuir com 1,5% como terceira parte, mas no tem feito isso. g No regime geral (IPS), h diversas contribuies.

Em Cuba, os empregadores contribuem com 12% para o regime geral (a terceira contribuio mais alta dos sete pases), e o Estado cobre o decit resultante.80 Os trabalhadores assalariados no contribuem; uma lei de 1994, reestabeleceu essa contribuio e, em 1999, comeou a ser aplicada nas empresas incorporadas ao sistema de aperfeioamento, apenas 15% do total das empresas em 2003. provvel que a evaso seja nula, pois a grande maioria das empresas estatal, e uma minoria mista com capital estrangeiro. Os trabalhadores autnomos contribuem com 10% sobre sua renda declarada, o que um srio obstculo a sua liao voluntria. No se sabe se os membros das foras armadas e da segurana interna contribuem, ou se seus programas so inteiramente nanciados pelo Estado (Mesa-Lago, 2003b). Nos dois pases intermedirios, a contribuio total do regime geral inferior do grupo pioneiro-alto, mas superior do grupo tardio-baixo. No Panam, a contribuio total CSS a quarta mais alta: 9,5% (sem o aporte scal), 6,75% pelo trabalhador (a segunda mais alta), 2,75% pelo empregador (a segunda mais baixa), e uma soma desembolsada pelo Estado mais o imposto ao lcool. Em 1998, havia uma mora equivalente a 12% das rendas, 74% dela por empresas privadas e 26% pelo Estado;
80. H opinies diversas sobre esse decit entre os especialistas cubanos; um estudo do CIEM, de 1999, destaca sua importncia, enquanto que outro o considera uma co (Peate, 2000b).

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uma parte da dvida era incobrvel (Mesa-Lago, 2000b). Na Venezuela, a contribuio total para o IVSS de 6,57% (sem o aporte estatal), est entre as trs mais baixas dos sete pases, apesar das condies de acesso generosas; o trabalhador contribui com 0,84% (a mais baixa dos seis pases), o empregador com 5,91% e o Estado com 1,5% (mas, normalmente, no a paga). O salrio de contribuio tem um teto que tem sido aumentado gradualmente, mas a grande maioria dos segurados ganha o salrio mnimo e contribui sobre ele. Os trabalhadores autnomos contribuem com 6,57%; a lei de 2002 estipula que o Estado poder aportar uma parte dessa contribuio para os autnomos de baixa renda que se liem ao programa.81 A evaso no setor assalariado formal foi estimada em 43,6% em 2003; em 1995, a dvida com o IVSS era de US$ -3,2 bilhes, e 88% dela era do Estado (no h cifras posteriores). As contribuies dos funcionrios pblicos so inferiores s do IVSS, e o Estado nancia a diferena (Gonzlez e outros, 2002; LOSSS, 2002; Repblica, 2003). Os trs pases do grupo tardio-baixo tm as contribuies mais baixas junto ao regime geral (exceto o Paraguai), considervel variedade de contribuies entre os programas, e o Estado no cumpre suas obrigaes com o regime geral, mas subsidia os programas separados. O Paraguai tem a segunda contribuio total mais alta entre os sete pases, apesar de suas rigorosas condies de acesso: 12,5% para o IPS, 4,9% pelo trabalhador e 7,6% pelo empregador; os trabalhadores autnomos pagam uma soma xa. O Estado deve aportar 1,5% dos salrios, mas nunca o fez; a evaso patronal foi estimada em 77%, e parte dela do Estado. H uma enorme diversidade de contribuies nos outros seis programas (veja Saldan, 2003). Na Guatemala, a contribuio total de 5,5% junto ao IGSS a segunda mais baixa da regio; o trabalhador aporta 1,83% e o empregador, 3,67%; o Estado deve nanciar 25% do custo dos benefcios (1,83% dos salrios), mas nunca cumpriu com essa obrigao. Os funcionrios pblicos contribuem com 9% a 15%, e os membros das foras armadas com 8%, mas suas condies e prestaes so muito generosas, e o Estado nancia o decit (Durn e Cercone, 2001; Balsells, 2002). Em Honduras, a contribuio total de 3,5% para o IHSS a mais baixa de toda a regio: 1% do trabalhador, 2% do empregador e 0,5% do Estado (no a pagou por muitos anos). O teto de contribuio permaneceu estagnado por 28 anos, mas aumentou gradualmente entre 2001-2003, ainda que seja necessrio regular esse ajuste no futuro. O IHSS tinha uma mora de US$ 235.000,00 em 2002 (superior ao gasto com benefcios nesse ano) e 64% dela era do Estado, como empregador e terceiro. As contribuies dos trabalhadores nos outros programas utuam entre 7% e 9% e as dos empregadores entre 11% e 18%; o Estado paga pontualmente sua contribuio a todos esses programas e, em alguns, nancia o decit (IHSS, 2003).
81. A lei de 2002, que estabelece a integrao do IVSS e de todos os outros programas pelo sistema integrado, responsabiliza o Estado pelo pagamento de todos os benefcios existentes e pelos que surjam at o novo sistema entrar em vigor, assim como pelas contribuies abonadas junto ao IVSS (LOSSS, 2002).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

b. Efeitos redistributivos

H vrios elementos redistributivos progressivos nos sistemas pblicos: (i) as contribuies dos empregadores que, em mdia, so o dobro das contribuies dos trabalhadores; isso particularmente importante nos pases com alta cobertura; (ii) o aporte do Estado para cobrir o decit do regime geral nos pases com alta cobertura (Brasil e Cuba); (iii) os benefcios rurais e assistenciais no Brasil, nanciados por transferncias urbanas e pelo Tesouro Nacional, os quais reduziram a pobreza, assim como os benefcios assistenciais de Cuba, nanciados pelo Estado; (iv) os benefcios mnimos e mximos que transferem recursos dos segurados de renda alta aos de baixa renda (veja seo 4); e (v) as transferncias do homem para a mulher (explicadas na seo 2-c). Por outro lado, os sistemas pblicos tm elementos regressivos: (i) devido fragmentao existente em todos os pases (exceto no Panam), todos os liados aos programas separados no contribuem com o regime geral, mas tm condies de acesso e prestaes superiores e recebem subsdios scais volumosos (veja sees 4 e 6); (ii) nos pases com baixa cobertura (Guatemala, Honduras, Paraguai), a contribuio do empregador pode ser transferida aos preos (alega-se, tambm, que, na verdade, o trabalhador a paga; ou que o empregador no pode transferi-la aos preos); dessa forma, a maioria da fora de trabalho no-segurada pode contribuir com a minoria coberta; e (iii) em cinco pases, o Estado no cumpre com seus aportes junto ao regime geral ou lhe deve somas volumosas, mas subsidia fortemente os programas separados. Quando o Estado cumpre com seus aportes e a cobertura baixa, a maioria da populao no coberta contribui com a minoria coberta por meio dos impostos sobre o consumo (Mesa-Lago, 2003d). O Banco Mundial acrescenta mais dois efeitos regressivos. O primeiro irrebatvel: os trabalhadores de baixa renda, com pouca educao e mortalidade mdia alta entram no mercado de trabalho mais cedo, contribuem mais e cobram o benefcio por menos tempo em comparao com os trabalhadores de maior renda, com maior nvel de educao e mortalidade mdia inferior, os quais entram no mercado de trabalho mais tarde, contribuem por um perodo menor e cobram o benefcio por mais tempo. O segundo efeito regressivo alegado que, nos sistemas pblicos, os benefcios so baseados nas rendas em vez de serem na necessidade. Esse argumento inconsistente com outra parte do estudo do Banco, em que este critica os sistemas pblicos por terem uma relao tnue ou nula entre contribuio e nvel do benefcio e, precisamente por isso, apia a aplicao rigorosa do princpio de equivalncia nos sistemas privados (Gill, Packart e Yermo, 2003: 60, 68). Pode-se ilustrar os efeitos regressivos da segmentao nos dois pases com alta cobertura e transferncias scais a grupos vulnerveis com os dois exemplos
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seguintes. No Brasil, o RGPS engloba 88% dos benecirios (dois teros deles recebem um benefcio igual ao salrio mnimo) e gera um decit nanciado pelo Estado equivalente ao decit total do sistema previdencirio; ao contrrio, os programas de funcionrios pblicos tm apenas 12% dos benecirios (os quais recebem benefcios entre 9 e 35 vezes maiores do que o benefcio mdio do RGPS), geram um decit equivalente a 70% do decit scal total (Schrwarzer, 2004; a reforma da previdncia de funcionrios pblicos foi aprovada pela Cmara dos Deputados em agosto de 2003, veja seo 6). Em Cuba, o custo do programa das foras armadas, que cobre ao redor de 4% da fora de trabalho, foi equivalente ao decit nanciado pelo Estado de todo o regime geral em 1995, o qual cobre, provavelmente, mais de 60% da fora de trabalho (Mesa-Lago, 2003b). Esses efeitos regressivos so, possivelmente, piores nos pases com baixa cobertura, maior fragmentao e sem subsdios scais a grupos vulnerveis.
4. Abrangncia e sucincia das prestaes

A frmula para o clculo do benefcio generosa em nveis internacionais, ainda que varie entre os pases. O salrio base a mdia dos ltimos 3 a 7 anos de salrios (uma mdia de 5 anos), os quais tendem a ser os mais altos durante a vida ativa do segurado; uma prtica que provoca vrios efeitos nocivos: (i) estimula a subdeclarao de salrios durante a primeira e mais longa parte da vida ativa, pois no entram no clculo do salrio base; (ii) estimula a sobredeclarao de salrios nos ltimos anos (s vezes em concordncia com o empregador), objetivando elevar a mdia do salrio-base e o benefcio; (iii) castiga os segurados que pagam elmente sobre todo o seu salrio; (iv) prejudica os trabalhadores braais, cujo salrio, ao contrrio dos trabalhadores no-braais, tende a reduzir no nal da vida ativa; (v) diminui o vnculo entre as contribuies e os benefcios; e (vi) submete o clculo sorte da inao. A taxa de reposio bsica utua entre 50% e 100% (exceto em um pas), enquanto que a mxima oscila entre 70% e 100%; ambas so muito altas em nveis internacionais (superam a bsica de 45% da OIT) e difceis de serem nanciadas a longo prazo. Por outro lado, em trs pases, os benefcios so ajustados anualmente de acordo com o IPC; em outros dois, o ajuste discricionrio; e, em dois, no h ajuste, o que resultou em quedas no seu valor real (quadro 17). Os programas separados costumam calcular o benefcio em 100% do ltimo salrio e o ajustam regularmente de acordo com o IPC ou com o salrio dos ativos. No Brasil, com respeito aposentadoria por idade do RGPS, o salrio base corresponde a 80% da mdia dos melhores anos de salrio atualizados desde 1994 at o momento da aposentadoria. O segurado pode escolher a opo mais benca entre as duas frmulas de clculo: (i) uma taxa de reposio entre 70% e 100%, a
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 17 ELEMENTOS DE SUFICINCIA NO REGIME GERAL, 2003 (Aqui h vrias unidades de medida, cada uma em sua coluna)
Taxa de reposio (% mnima e mxima sobre o salrio base)
b

Pases

Salrio base (ltimos anos para calcular a mdia)

Ajuste anual dos benefcios (IPC= ndice de preos ao consumidor) IPC No IPC
d e

Brasil Cuba Guatemala Honduras Panam Paraguai Venezuela a

5 5 3 ou 5 7 3 5 ou 10

70 / 100 b 50 / 90 50 / 80 50 / 80 60 /100 100 c 40 /n.d.

IPC No

Fonte: Legislao dos sete pases. a A lei de 2002 no determina a frmula para o clculo do benefcio e mantm em vigor a existente at que se regule a nova. b Aposentadoria por idade no RGPS: 80% da mdia dos melhores anos atualizados desde 1994; em vez das taxas de reposio, pode-se aplicar um fator previdencirio. c Caso seja escolhida a aposentadoria aos 55 anos de idade e com 30 anos de contribuio, a taxa de reposio de 80%. d So ajustadas em 75% do salrio mnimo. e Os benefcios mnimo e mximo so ajustados a cada trs anos, sempre que a situao financeira permitir.

qual depende dos anos de contribuio, ou (ii) a aplicao sobre o salrio base de um fator previdencirio, o que engloba a idade para aposentadoria, a taxa e o perodo de contribuio e a expectativa de vida; essa frmula reduz a taxa de reposio quanto menor for a idade e a taxa-perodo de contribuio, o que desestimula a aposentadoria antecipada.82 Na aposentadoria por tempo de contribuio (antiga tempo de servio), aplica-se apenas o fator previdencirio. O valor mnimo do benefcio do RGPS um salrio mnimo (incluindo os benefcios rurais), o qual recebido por dois teros dos benecirios; o benefcio mximo equivale a 8 salrios mnimos (US$ 623,00 mensais); o benefcio ajustado com base no IPC, e o benefcio mdio real aumentou 22% entre 1993-2002. O montante do benefcio assistencial o salrio mnimo, igual ao benefcio mnimo contributivo e a 31% do benefcio mdio do RGPS, o primeiro poderia gerar incentivos adversos; o benefcio assistencial era de US$ 77,00 mensais em 2000, maior do que o do Chile e o da Costa Rica. Para os funcionrios pblicos, o benefcio igual ao ltimo salrio, sem teto e ajustado conforme o salrio do pessoal da ativa. As diferenas na determinao do salrio base e
82. Antes da alterao da frmula, 50% dos homens e mais de 70% das mulheres aposentavam aos 50 anos e recebiam 100% do salrio (Barreto e Iwakami, 2001).

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no ajuste do benefcio resultam em um montante para os benefcios de programas separados vrias vezes maior do que o benefcio mdio do RGPS: 6 vezes para os funcionrios do poder executivo, 10 vezes para as foras armadas, 19 a 22 vezes para os poderes legislativo e judicirio, assim como para o Banco Central, e 36 vezes para o Ministrio Pblico Federal (a reforma desses programas foi aprovada pela Cmara dos Deputados em agosto de 2003; veja seo 6). Alm disso, os esquemas voluntrios dos benefcios complementares, que cobrem 8% da fora de trabalho, complementam os benefcios pblicos desse setor reduzido (MPAS, 2002b; MPS, 2003; Schwarzer, 2004). Em Cuba, o salrio base a mdia dos cinco melhores anos de salrios nos ltimos dez anos de trabalho, e a taxa de reposio mnima de 50% do salrio base; ambos ao redor da mdia dos sete pases, enquanto que a taxa de reposio mxima de 90%, a quarta mais alta. Porm, o benefcio no se ajusta regularmente ao custo de vida, e a mdia real caiu 42% entre 1989 e 1998 e, em 2002, equivalia a US$ 4,34 mensais (com base na taxa das agncias de cmbio estatais), embora estivesse complementada com subsdios de acordo com os preos de alimentos racionados, iseno do aluguel para moradia e sade gratuita; o benefcio mdio era 43% do salrio mdio, porque esse deteriorou da mesma maneira. O benefcio assistencial mensal era de US$ 1,54, o menor entre os seis pases que outorgam esse benefcio e insuciente para cobrir as necessidades alimentcias bsicas, mesmo com as complementaes citadas. O benefcio dos programas das foras armadas e da segurana interna igual ao ltimo ms de salrio (Mesa-Lago, 2003b; Sand, 2003). No Panam, o salrio base a mdia dos 7 melhores anos de salrios, o perodo mais longo dos sete pases. A taxa bsica de reposio de 60%, a segunda mais alta, e a taxa mxima pode chegar a 100%. Os benefcios no se ajustam anualmente ao IPC; h um benefcio mnimo e um mximo, cujo montante deve ser ajustado a cada trs anos, caso a situao nanceira permita; isso d muita exibilidade ao Estado, e os ajustes resultaram da presso poltica e sindical. Dois relatrios da OIT projetam uma reduo sensvel do nvel real do benefcio a longo prazo. No entanto, o benefcio mximo era de US$1.500,00 mensais em 2000, semelhante ao benefcio bsico nos Estados Unidos, embora alguns reclamassem que era baixo para os segurados de renda alta. Os funcionrios pblicos recebem um benefcio complementar que compensa aquele pago pelo regime geral (OIT, 2001; Mesa-Lago, 2003c). Na Venezuela, o salrio base no IVSS a mdia dos ltimos 5 ou 10 anos de salrios, o que for mais vantajoso entre os dois; o primeiro a mdia nos sete pases, e o segundo o maior. A taxa bsica de reposio de 40%, a mais baixa dos sete pases; no dispem da taxa mxima. O benefcio real mdio no IVSS diminuiu em 60% entre 1982-1994, mas no h informaes posteriores. A constituio de 1999
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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

estipulou que todos os benefcios de seguridade social no podero ser inferiores a um salrio mnimo urbano. Esse preceito tem como objetivo aumentar o baixo nvel dos benefcios contributivos atuais, mas interpretou-se que inclui um possvel benefcio assistencial, o qual seria muito alto, geraria incentivos adversos, obrigaria o aumento do benefcio contributivo mnimo e provocaria um aumento considervel do custo scal (Mesa-Lago, 1995; 2000e). No Paraguai, o salrio base no IPS a mdia dos ltimos 3 anos de salrio, o menor entre os sete pases. A taxa de reposio de 100% (80% com 55 anos de idade), a mais alta entre os sete pases. As penses devem ser ajustadas anualmente ao IPC. Mas, para os legisladores, a penso de 90% do ltimo salrio mensal e para os funcionrios pblicos oscila entre 93% e 100% do ltimo salrio anual. As foras armadas e a polcia recebem penses mdias equivalentes a 208% e 140% do salrio mdio de contribuio. A penso dos funcionrios pblicos e parlamentares se ajusta automaticamente ao salrio do pessoal da ativa e dos bancrios acima do IPC (Saldan, 2003). Na Guatemala, o salrio base a mdia dos ltimos 5 anos de salrios (a mdia dos sete pases). A taxa de reposio bsica de 50% e a mxima de 80%. H uma penso mnima e uma mxima. A penso mdia real, aumentou 6,3% entre 1989-2000. Nos programas de funcionrios pblicos e das foras armadas, a penso igual a 100% do ltimo salrio mensal (Durn e Cercone, 2001). Em Honduras, o salrio base a mdia dos 3 ou 5 ltimos anos de salrio, semelhante maioria dos sete pases. A taxa de reposio mnima de 50%, e a mxima 80%, ambas relativamente baixas. H um benefcio mnimo e um mximo. At 2000, os benefcios tinham um nvel muito baixo, pois estavam limitados a um teto de contribuio que no sofreu aumento por 28 anos e no se ajustavam inao; por isso, perderam a metade de seu valor real entre 1994-1998. Em 2001, aumentouse o teto de contribuio e estabeleceu-se que os benefcios devem ser ajustados de forma a garantir 75% do salrio mnimo. Nas foras armadas, o benefcio corresponde a 100% do ltimo ano de salrio e, em outros programas pblicos, a 90%; o benefcio mnimo dos funcionrios pblicos onze vezes maior do que o mdio do IHSS, enquanto que, no magistrio, o benefcio mximo 28 vezes maior do que o do IHSS. Nesses programas, eles so ajustados anualmente pelo IPC (Mesa-Lago, 2000c; OIT, 2003).
5. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao

Houve processos de unicao em trs pases, mas apenas o Panam tm um sistema unicado. H trs programas em Cuba e na Guatemala; sete em Honduras e no Paraguai e mais ainda no Brasil e, especialmente, na Venezuela. O papel do Estado na administrao varia desde um controle quase total (Cuba) at mltiplos
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programas autnomos sem coordenao entre eles ou superviso estatal (Paraguai, Honduras, Venezuela). Na grande maioria dos pases, o Estado teve um papel negativo no nanciamento, em especial, do regime geral, porque no tem cumprido com sua contribuio ou seu aporte como terceira parte, pagou juros ou dividendos reais negativos ou abaixo da taxa de mercado e/ou foi o principal devedor do regime geral. O custo administrativo como porcentagem do gasto total em quatro pases varia entre 1,6%, no Brasil, e 24%, em Honduras; no h informaes sobre trs pases, mas, quanto maior o nmero de segurados, menor o custo administrativo e vice-versa. Em todos os pases (exceto Cuba), h representao tripartite de trabalhadores, empregadores e governo (tambm dos benecirios em trs pases); a representao combinada de trabalhadores e empregadores na administrao tm a maioria no Panam e em Honduras, assim como no Brasil, juntamente com os representantes dos benecirios; empatam com os representantes do governo na Guatemala e esto em minoria no Paraguai; a lei da Venezuela no estipula a participao de cada setor (veja quadro 18).
a. Unicao e papel do Estado

O sistema do Panam o mais unicado da regio, pois h apenas um programa que cobre todos os trabalhadores dos setores privado e pblico. Cuba nacionalizou e unicou 51 programas independentes de benefcios. No Brasil, houve um processo de unicao parcial que ganhou fora com as reformas paramtricas de 1998-2003. A lei da reforma venezuelana de 2002 estipula que, em cinco anos, todos os setores devero ser incorporados a um sistema integrado, mas os programas separados coexistiro com esse sistema at que se extinguam todos os direitos daqueles;83 os regimes especiais podero ser convertidos em programas voluntrios de benefcios complementares (LOSSS, 2002). Em Cuba, o Estado desempenha o papel mais importante na gesto do sistema de benefcios: o Ministrio do Trabalho e da Seguridade Social (MTSS) administra todos os programas de benefcios (seguro e assistncia), com a exceo das foras armadas e da segurana interna administradas por seus respectivos ministrios; os rgos locais de poder popular administram alguns benefcios menores e os assistenciais. No Brasil, o regime geral (RGPS), o dos trabalhadores rurais e o dos benefcios assistenciais so administrados pelo Estado, enquanto que os programas de funcionrios pblicos (incluindo as foras armadas) so gerenciados pela Unio, pelos 27 estados e municpios. A reforma paramtrica de
83. A Lei confusa, pois prescreve o desaparecimento do Fundo Especial de Aposentadorias e Penses, quando for estabelecida a Tesouraria de Seguridade Social, assim como a do Estatuto de Funcionrios ou Empregados da Administrao Pblica Nacional, dos Estados e Municpios, quando for promulgada a lei do sistema de benefcios (LOSSS, 2002). Por outro lado, a Constituio exclui o programa das foras armadas do sistema integrado (Mesa-Lago, 2000e).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

2003 estipula que haver apenas um programa em cada Estado, uniformiza as condies dos funcionrios pblicos nos trs nveis e assenta as bases para uma futura unicao do sistema (veja seo 6-a). Os programas voluntrios de benefcios complementares so administrados por entidades pblicas ou privadas; as primeiras administram 68% do fundo total, e as segundas, os 32% restantes; diversos rgos supervisionam esses programas, e h um projeto de lei para criar uma agncia unicada de regulao e superviso (MPAS 2002a). Na Guatemala, o regime geral (IGSS) autnomo, enquanto que o dos funcionrios pblicos administrado pelo Estado, e o das foras armadas pelo Ministrio da Defesa; os fundos de penses complementares so administrados por sociedades nanceiras, bancos e companhias de seguro reguladas ou supervisionadas pela superintendncia bancria. Em Honduras, os sete programas de benefcios so administrados por instituies autnomas sem coordenao entre eles; uma comisso nacional do sistema bancrio e securitrio supervisiona os investimentos do IHSS. No Panam, a CSS uma entidade autnoma, e os fundos complementares so administrados por entidades privadas. No Paraguai, cada um dos sete programas administrado por uma entidade autnoma e no existe coordenao entre elas, nem um agente supervisor geral. Na Venezuela, todos os programas pblicos so entidades autnomas, e at agora no houve coordenao, nem um organismo supervisor. A lei de 2002 estipula que o sistema integrado de seguridade social ter vrias instituies gestoras: a Reitoria estar sob a responsabilidade do ministrio competente; a Tesouraria de Seguridade Social, indepentemente do sco, ser responsvel pela arrecadao, pelo investimento e pela distribuio dos fundos (poder contratar, junto ao setor privado, a arrecadao e o assessoramento em investimento, sem transferir a propriedade); o Instituto Nacional de Penses e demais Benefcios, de carter autnomo, ser o administrador desse programa; e a Superintendncia de Seguridade Social, tambm autnoma, se ocupar da regulao, scalizao e do controle de todo o sistema de seguridade social social (LOSSS, 2002). Na maioria dos pases, o Estado tem desempenhado um papel negativo no nanciamento por no cumprir com suas obrigaes e por beneciar-se do uso dos fundos de penses; so excees o Brasil e Cuba, onde o Estado nanciou o decit previdencirio. Na Guatemala, o Estado no tem pago o aporte legal de 25% do custo dos benefcios, deve somas considerveis ao IGSS, que tem sofrido depreciaes ao longo do tempo, e seus fundos esto depositados no Banco Central ou investidos em ttulos pblicos com baixo rendimento. Em Honduras, o Estado no pagou, por muitos anos, sua contribuio de 0,5% como terceira parte para o IHSS, lhe deve uma soma considervel, responsvel por 64% da mora total, e a maioria dos fundos do IHSS est depositada no Banco Central, que abona uma taxa de juros abaixo do mercado. No Panam, o Estado responsvel por 26% da mora
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total, e os fundos da CSS tm de ser depositados no Banco Nacional, cuja taxa de juros paga est abaixo daquela de mercado. No Paraguai, o Estado no tem cumprido sua obrigao de aportar 1,5% junto ao IPS como terceiro. Na Venezuela, o Estado, em geral, no tem custeado sua contribuio de 1,5% para o IVSS, o seu principal devedor e, at 1993, se beneciou do depsito obrigatrio de seus fundos no Banco Central e do investimento em valores pblicos de dvida, os quais tiveram rendimentos reais negativos (veja sees 3-a e 6-a).
b. Custo administrativo

Existem informaes sobre o custo administrativo em apenas quatro pases, e variava entre 1,6% e 24% do gasto total (quadro 18). O sistema pblico com maior nmero de segurados, o do Brasil, tem os custos mais baixos; assim, o custo do RGPS foi de 2,5% em 2001 e 1,6% em 2002. O Panam conta com uma s instituio gestora, o que deve reduzir o custo administrativo, mas um nmero pequeno de segurados; o custo foi de 4,6% do gasto total com seguridade social em 1998 e aumentou em 2002. Os pases pequenos possuem custos administrativos mais altos; na Guatemala, foi 16,4% do gasto com benefcios do IGSS em 2000 e maior ainda nos anos anteriores. Em Honduras, chegou a 24,5% do total do gasto com benefcios do IHSS em 2001, o maior entre os quatro pases (em 2002, houve uma reduo desse gasto); uma lei de 2001 estabeleceu um teto de 30% para gastos administrativos, o que muito alto e incentiva precisamente seu aumento.84 As duas principais causas para o alto custo administrativo so o excesso de pessoal e o custo de seus salrios e benefcios adicionais. No se dispe de informaes sobre o gasto administrativo em Cuba, no Paraguai (A OIT no pde determin-lo no IPS) e na Venezuela (Mesa-Lago, 2000b; Durn e Cercone, 2001; Irias e outros, 2002; IHSS, 2003; MPS, 2003; OIT, 2003).
c. Participao na gesto dos setores envolvidos

Em todos os pases, exceto em Cuba, h representao dos trabalhadores e empregadores na administrao e, em trs pases, tambm dos benecirios. Com uma exceo, a representao combinada de trabalhadores e empregadores no conselho ou na junta diretiva tem a maioria ou igual do governo (quadro 18). No Panam, a junta diretiva da CSS tem 11 membros: quatro dos trabalhadores, trs dos empregadores, dois do governo, um dos benecirios e um dos mdicos (a representatividade foi reforada pela lei de 1991). Em Honduras, a junta diretiva do IHSS tem 9 membros: dos quais trs so representantes dos trabalhadores, trs dos empregadores, dois do governo e um dos mdicos. No Brasil, o Conselho Nacional de Previdncia Social tem 15 membros: seis representantes do governo, trs dos trabalhadores, trs dos empregadores e trs dos aposentados. Na Guatemala, a junta diretiva do IGSS tem 6
84. Antes da reforma, o custo administrativo do sistema pblico na Costa Rica foi de 4,5% do gasto com benefcios em 1999 (Banco Mundial, 2003).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 18 UNIDADE, GASTO ADMINISTRATIVO E PARTICIPAO NA GESTO, 2000 -2003 (Aqui h vrias unidades de medida, cada uma em sua coluna)

Pases
Brasil Cuba Guatemala Honduras Panam Paraguai Venezuela

Nmero de programas
4c 3 3 7 1 7 13

Gasto administrativo (% do gasto total) a


1,6 n.d. 16,4 24,5 4,6 n.d. n.d.

Participao na gesto b
Sim, maioria No Sim, empate Sim, maioria Sim, maioria Sim, minoria Sim d

Fontes: Legislao dos sete pases. Gastos administrativos de Mesa-Lago, 2000b; Durn e Cercone, 2001; Iras e outros, 2002, IHSS, 2003; MPS, 2003. a Na Guatemala e no Panam, gastos com benefcios (previdncia); no restante, gastos com a seguridade social. b Considera os representantes de trabalhadores e empregadores, e especifica se, juntos, tm a maioria ou minoria em relao aos representantes do governo. c Esses so os programas principais, mas h outros nos 27 estados e em um tero dos municpios. d A lei 2002 estabelece a participao, mas no determina a reapresentao de cada setor.

membros: dois representantes do governo, um dos trabalhadores e um dos empregadores, um da universidade e um dos mdicos. No Paraguai, o Conselho do IPS tem representantes dos trabalhadores, empregadores e benecirios, mas o governo conta com a maioria apesar de no aportar o programa. Na Venezuela, a lei de 2002 estabelece a participao dos segurados, trabalhadores, empregadores, benecirios e outros grupos da sociedade civil na formulao de polticas, na gesto, no acompanhamento e controle, assim como na criao de uma Defensoria de Seguridade Social, mas deixa para as leis posteriores a determinao das maneiras de participao e para o poder executivo a criao de rgos de consulta e participao; por outro lado, a lei estipula que tanto a Tesouraria de Seguridade Social quanto o Instituto Nacional de Aposentadorias tero a participao de um trabalhador, um empregador e um aposentado nos conselhos integrados por 9 e 7 membros respectivamente; portanto, a maioria ser do governo (legislao dos sete pases; LOSSS, 2002).
6. Sustentabilidade nanceira

Os pases do grupo pioneiro-alto enfrentam os problemas mais severos de sustentabilidade nanceira, os quais se atenuam no grupo intermedirio e so de menor importncia no grupo tardio-baixo. Como j visto (seo 3), quanto mais maduro o sistema, maior a contribuio total; portanto, a mais alta a brasileira, e a mais baixa a hondurenha. Brasil, Cuba e Venezuela tm um regime nanceiro de repartio (O
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Brasil introduziu um regime de contas virtuais para parte do RGPS), e os outros quatro pases tm regime de CPC. No Brasil e em Cuba, no h reserva; h investimento em pelo menos outros quatro pases, e o rendimento real em trs deles oscila entre 6% e 10% (semelhante queles da maioria dos pases com reforma estrutural).85 O amadurecimento do sistema previdencirio, a idade da populao, a liberalidade das condies de acesso e a extenso da cobertura determinam a magnitude do gasto com benefcios como porcentagem do gasto total com seguridade social: 10,5% no Brasil e 6,5% em Cuba, mas apenas 0,7% no Paraguai e 0,4% na Guatemala. O balano de ingressos menos sadas anuais resulta em decit nanceiro ou contbil em trs pases (Brasil, Cuba e Venezuela) e em supervit em outros quatro (os maiores em Honduras e Guatemala). A taxa de contribuio de equilbrio foi obtida apenas em cinco pases e no comparvel devido s diferentes metodologias, mas as cifras sugerem que, em Cuba, no Panam e na Venezuela, o desequilbrio atuarial grave (provavelmente no Brasil tambm), enquanto que no muito srio na Guatemala e em Honduras. O desequilbrio se agrava nos pases do grupo pioneiro-alto devido ao processo de envelhecimento da populao, assim a relao de contribuintes por cada ativo de 1,7 no Brasil e 2,5 em Cuba, mas 5,9 no Panam e 22 em Honduras. No h dados em quatro pases sobre estudos atuariais recentes, fundamentais para a avaliao da situao e para a implementao de polticas a m de equilibrar os sistemas (o quadro 19 apresenta seis indicadores de sustentabilidade nanceira).
a. Equilbrio nanceiro-atuarial

Os dois pases do grupo pioneiro-alto enfrentam os problemas nanceiroatuariais mais graves. No Brasil, parte do RGPS tem contribuio denida ( xa e no pode ser alterada pela lei) e se baseia no regime nanceiro de contas virtuais.86 Os programas de funcionrios e empregados pblicos federais dos 27 estados e de um tero dos municpios, assim como o rural, so todos de repartio. No h reserva, nem investimento em nenhum programa. Apesar da reforma paramtrica parcial, o sistema previdencirio enfrenta decit contbil alto e crescente: em 2002, era 1,3% do PIB no RGPS e 3,1% (4% sem o aporte estatal) nos programas do setor pblico; um total de 4,4% (5,5% sem o aporte estatal), o maior decit entre os sete pases. No h cifras sobre o decit atuarial do RGPS, mas, nos programas do setor pblico, foi estimado em US$ 210,4 bilhes em 2001. No foi possvel obter
85. Antes da reforma, o sistema previdencirio pblico da Costa Rica obteve um rendimento real anual mdio de 9% entre 1992-1999, superior ou semelhante ao de sete sistemas privados (Banco Mundial, 2003). 86. Esse regime, introduzido na Itlia, Ltvia, Polnia e Sucia, tem contribuio denida, e o benefcio se baseia em um saldo hipottico de contas individuais que simulam um regime de capitalizao (no h uma reserva, nem dinheiro depositado nas contas, mas elas podem ganhar um rendimento anual) e ajustado ao aumento da expectativa de vida. O Banco Mundial questiona se, em vez de haver promovido o regime de CPI em seu relatrio original, no teria sido melhor apoiar o regime de contas virtuais (Gill, Packart e Yermo, 2003: 12).

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

Quadro 19 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA, 2000 -2002 (Porcentagens, exceto na primeira e na ltima coluna)
Pases Regime financeiro (2003) Rendimento real do investimento (%) a 0 0 10,4 6,2 6,2 n.d. n.d. Gasto Contri- Relao Superavit (+) ou com deficit (-) como % : buio de ativos por benefde bencios (% equilbrio Ingressos PIB eficirio PIB) (%) b 10,5 6,5 0,4 n.d. 4,1 0,7 0,5 -61,1 -51,0 +47,2 +66,1 +20,8 +37,7 -26,7 -4,4 -2,2 +0,2 n.d. +1,1 +0,4 -2,4 n.d. 15 a 20 3,9 3,5 16,2 n.d. 11,0 1,7 2,5 5,9 22,0 5,9 7,5 7,5

Brasil Cuba Guatemala Honduras Panam Paraguai Venezuela

Repartio Repartio CPC CPC CPC CPC Repartio

Fonte: Brasil de Pinheiro, 2000, 2001; IPEA, 2001, 2002; MPAS, 2002a, 2002b; MPS, 2003; Schwarzer, 2004. Cuba de OIT, 1999; Mesa-Lago, 2003b; Sabourin, 2003. Guatemala de Durn e Cercone, 2001; Apn, 2002; Guatemala, 2003. Honduras de Mesa-Lago, 2000c; Irias e outros, 2002; Durn, 2003; IHSS, 2003. Panam de Mesa-Lago, 2000b; Durn, 2001; OIT, 2001. Paraguai da OIT, 2003; Saldan, 2003. Venezuela de Gonzlez e outros, 2002; Repblica, 2003. a Guatemala, 1999-2000; Honduras, 1994-2002; Panam, 1997-1999. b A metodologia e os perodos de projeo so diferentes nos pases.

um clculo da contribuio de equilbrio do sistema. Por outro lado, os esquemas voluntrios de benefcios complementares (que podem ser de prestao denida ou contribuio denida) tinham um capital de US$ 71,9 bilhes em 2001 (o dobro do capital acumulado no Chile), equivalente a 14% do PIB, e projetava-se que chegaria a 20% em 2003. O investimento desses fundos est regulado, e so xados tetos para os diversos instrumentos, o que gerou uma carteira mais diversicada em comparao com a maioria dos pases com reforma estrutural; assim, apenas 13% est em ttulos pblicos, ainda que seja proibido investir em instrumentos estrangeiros (Pinheiro, 2000; Barreto e Iwakami, 2001; IPEA, 2001, 2002; MPS, 2003; Schwarzer, 2004). Em agosto de 2003, a Cmara dos Deputados aprovou uma reforma do regime previdencirio de funcionrios pblicos, a qual, projeta-se, gerar uma economia de US$ 20 billhes nos prximos 20 anos, e cujas principais mudanas so: (i) elimina a possibilidade de aposentadoria com 30/25 anos de contribuio e qualquer idade; (ii) aumenta gradualmente as idades normais para aposentadoria de 48/53 para 55/60 mais 30/35 anos de contribuio e requer 20 anos no setor pblico, as aposentadorias precoces sofrem um desconto para cada ano antecipado, e so criados incentivos para o seu adiamento; (iii) xa um teto mximo para os salrios mensais dos funcionrios pblicos em US$ 5.700,00 e para seus benefcios em US$ 800,00 (igual ao teto do RGPS), e fomenta o desenvolvimento de esquemas volunt133

rios de benefcios complementares para aumentar o benefcio bsico; (iv) estabelece uma contribuio de 11% sobre os benefcios atuais que ultrapassem US$ 500,00 mensais, cujos recursos sero destinados a reforar a solidariedade do sistema; e (v) unica um programa em cada estado e dene as bases para uma uniformizao das condies dos funcionrios pblicos federais, estaduais e municipais. A reforma foi passada ao Senado para sua considerao (Schwarzer, 2004). Em Cuba, todos os programas so de repartio, e no h reserva; no regime geral, o Estado arrecada a contribuio das empresas, que passa para a autoridade tributria, e este paga todos os benefcios a serem descontados do oramento anual. O gasto com aposentadorias correspondeu metade do gasto total com seguridade social em 2001 e foi equivalente a 6,5% do PIB; o maior entre os sete pases depois do Brasil, e essas propores continuaro a subir. O decit contbil do sistema foi de 51% do ingresso e 2,2% do PIB em 2000 e o maior componente do decit scal. Para eliminar o decit, a contribuio de equilbrio teria de ter aumentado de 12% para 15% em 2000, subir gradualmente para 20% em 2010 e continuar crescendo depois disso.87 Sem uma reforma do sistema atual, e calculado o valor das obrigaes futuras como o de 2000, a contribuio de equilbrio teria de ser entre 39% e 86%, com base em diferentes suposies (OIT, 1999; Mesa-Lago, 2003b; Sabourin, 2003). No grupo intermedirio, na Venezuela, todos os programas so de repartio e tm uma situao nanceiro-atuarial pior do que a do Panam. O rendimento real do investimento no IVSS foi negativo entre 1980-1993 (devido obrigao de depositar os fundos no Banco Central, que foi extinta em 1993); no se pde obter informaes posteriores. O gasto com benefcios consumiu 0,5% do PIB em 2000, o segundo mais baixo entre os sete pases, o que se explica pela idade relativamente jovem do programa e pela queda no valor real dos benefcios. O decit do IVSS foi equivalente a 26,7% de seus ingressos em 1998 (o terceiro decit contbil mais alto) e, em 2000, tomou 2,4% do PIB (o segundo maior). A contribuio de equilbrio do regime previdencirio do IVSS foi estimada em 11% em 2000 (a contribuio atual 6,75%), e projetou-se que chegaria a 24% em 2035. O regime fechado dos funcionrios pblicos e a maioria dos regimes especiais enfrentam um desequilbrio atuarial pior (Mesa-Lago, 1995; Gonzlez e outros, 2002). No Panam, o regime nanceiro de CPC, e a reserva equivalia a 17% do PIB em 2000. O rendimento real do investimento obteve uma mdia de 6,2% entre 1997-1999, semelhante ao do Peru, apesar da metade dos fundos estar depositada no Banco Nacional, que paga juros abaixo da taxa de mercado bancrio; caso os fundos fossem depositados no banco privado, o rendimento aumentaria. O gasto
87. Sabourin (2003) estima uma contribuio de equilbrio de 22% em 1998, chegando a 33% em 2010.

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III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

com benefcios da CSS foi equivalente a 4,1% do PIB em 2000; o terceiro mais alto. Mas o sistema gerou um superavit de 20,8% com relao a seus ingressos e 1,1% do PIB; esse ltimo, o maior entre todos os pases. Os dois ltimos indicadores sugerem um sistema slido, mas dois estudos atuariais da OIT, realizados entre 1998 e 2001, demonstraram que sofre um desequilbrio atuarial crescente. A dvida atuarial acumulada, como porcentagem do PIB de 2050, aumentou de 10% para 68% entre os dois estudos, enquanto o aporte scal para o nanciamento do decit subiu de 75% para 87% do ingresso. Em 2002, ocorreu, pela primeira vez, um decit contbil ou nanceiro; a reserva esgotar em 2023, segundo o primeiro estudo da OIT, e em 2014, de acordo com o segundo estudo. A contribuio necessria para equilibrar o sistema at 2050 deveria ter sido aumentada de 9,5% para 16,2% em 2001, sem o ajuste dos benefcios pelo IPC. Em 1996, representantes dos trabalhadores, empregadores e do governo acordaram realizar uma reforma paramtrica e solicitaram ajuda da OIT em duas ocasies, mas a junta diretiva da CSS imps obstculos reforma (OIT, 2001; Mesa-Lago, 2000b, 2003d). Os trs pases do grupo tardio-baixo apresentam a melhor situao nanceiro-atuarial. No Paraguai, o regime nanceiro do IPS o CPC e tem uma importante reserva, mas o rendimento real do investimento no pde ser estimado pela OIT em 2002. O gasto com benefcios foi equivalente a apenas 0,7% do PIB em 2000 (o terceiro mais baixo entre os sete pases), devido idade relativamente jovem do programa e da populao. O programa gerou um superavit que foi equivalente a 37,7% dos ingressos e 0,4% do PIB, o segundo mais alto. Um estudo atuarial da OIT de 2003 calculou um superavit de 0,4% do PIB em 2000, mas projetou sua converso em um decit de 0,1% em 2025, o qual subiria para 0,8% em 2050; no se pde calcular a contribuio necessria para equilibrar o sistema. O Estado nancia o decit contbil dos programas separados; em 1997, estimou-se que os funcionrios tivessem um decit atuarial equivalente a 100% do PIB; os programas de parlamentares e ferrovirios sofrem desequilbrios contbeis e atuariais. Embora o IPS confronte um desequilbrio atuarial, ele relativamente pequeno e seu equilbrio pode ser restabelecido com uma reforma paramtrica; o problema grave o enorme decit atuarial do regime de funcionrios pblicos e de outros programas separados. (OIT, 2003; Saldan, 2003). Na Guatemala, o IGSS tem regime nanceiro de CPC, e o rendimento real do investimento obteve uma mdia de 10,4% entre 1999-2000 (semelhante ao rendimento do Chile, de El Salvador, do Mxico e da Argentina e superior ao da Colmbia, da Costa Rica e do Peru). Entretanto, 76% da carteira est em instrumentos pblicos ou depositada no Banco da Guatemala, o que exige diversicao. O gasto com benefcios no IGSS foi apenas 18% do gasto total com seguridade social e 0,4% do PIB em 2000, devido juventude do programa e de sua populao. O IGSS gerou superavit contbil entre 1993-2000, equivalente a 47% de seus ingressos ou
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0,25% do PIB em 2000. A contribuio de equilbrio em 2001 era de 3,9%, ou seja, 1,6 pontos a menos do que a contribuio atual de 5,5%, mas ter de ser aumentada para 6,3% em 2020 a m de evitar o decit; ainda assim a contribuio ser baixa comparada com a dos outros pases. Ao contrrio, os regimes de funcionrios pblicos e das foras armadas so de repartio e geram um decit substancial e crescente que requer subsdios scais cada vez maiores (Durn e Cercone, 2001; Apn, 2002; Balsells, 2002). Em Honduras, o regime nanceiro do IHSS o de CPC, e o dos outros programas de repartio. A reserva do IHSS foi equivalente a 16% do PIB em 2000, e o rendimento real do investimento alcanou uma mdia de 6,2% entre 1994-2002, mas com oscilaes notveis. Em 1999, o fundo do IHSS estava predominantemente em depsitos bancrios, parte no Banco Central, que pagava juros similares inao, e outra parte em bancos privados, que pagavam juros reais positivos. Uma lei de 2001 estabeleceu tetos para os instrumentos de investimento com o objetivo de diversicar a carteira e promover o investimento a longo prazo: 40% em ttulos pblicos, 50% em ttulos de instituies nanceiras nacionais privadas e depsitos e 10% em outros instrumentos. Em 2002, o IHSS gerou um superavit equivalente a 66% de seu ingresso (o melhor entre seis pases), apesar de sua baixssima contribuio devido s condies rgidas de acesso, ao teto de contribuio e s magras prestaes. Um estudo atuarial de 2003 projetou que, se fosse mantida uma cobertura baixa e sem a indexao do teto, a contribuio atual de 3,5% poderia permanecer at 2030 (a contribuio mais baixa projetada nos cinco pases sobre os quais se tem informaes), mas haveria um decit contbil em 2038; caso a cobertura fosse aumentada e o teto indexado, seria possvel manter a contribuio de 3,5% at 2042, e o decit contbil seria adiado para 2050. Ao contrrio, trs dos programas pblicos confrontam um grave desequilbrio atuarial (Mesa-Lago, 2000c; Iras e outros, 2002; Durn, 2003).
b. Envelhecimento da populao

Como j foi explicado, o envelhecimento da populao resultado de uma diminuio das taxas de fecundidade e mortalidade e um aumento da expectativa de vida; esse fenmeno se manifesta com maior fora nos dois pases do grupo pioneiroalto, mas ainda no importante nos do grupo tardio-baixo. A distribuio percentual da populao entre os trs segmentos de idades em 2000 (0-14 anos: jovem, 15-64: ativo e 65+: inativo) mostra diferenas entre os sete pases. No grupo pioneiro, Brasil e Cuba tinham as menores porcentagens de jovens, as maiores porcentagens de ativos, assim como de inativos: 9,6% em Cuba e 5,2% no Brasil. O grupo intermedirio tinha porcentagens maiores de jovens, em comparao com o grupo anterior, mas porcentagens menores dos outros dois segmentos (exceto um pas); a percentagem de inativos era de 5,5% no Panam (ultrapassava o Brasil) e 4,4% na Venezuela. O grupo tardio136

III. O impacto das reformas de previdncia nos princpios da seguridade social

baixo tinha as porcentagens mais altas de jovens e as mais baixas de ativos e inativos: 3,6% na Guatemala, 3,5% no Paraguai e 3,4% em Honduras (CEPAL, 2003a). De acordo com a distribuio anterior de idades e sries histricas, o segmento em idade produtiva encontra-se ainda em crescimento; mas, caso fosse usada uma idade produtiva de 15-59 (mais ajustada s idades para aposentadoria de cinco dos sete pases), observaria-se uma diminuio desse segmento. Em todo caso, esse fenmeno j sucede, ou est a ponto de ocorrer, em Cuba e, portanto, no Brasil, ao passo que o segmento em idade inativa crescer com rapidez. Quanto mais envelhecida a populao e mais maduro o sistema previdencirio, menor ser a relao de segurados ativos por benecirio; logo, a sustentabilidade nanceira do sistema previdencirio ser mais difcil (quadro 19, ltima coluna). No Brasil, a relao ativos/benecirio em todo o sistema era 1,7; a mais baixa dos sete pases e uma das trs mais baixas na regio (Argentina e Uruguai tm relaes menores). Em Cuba, houve um aceleramento do processo de envelhecimento, a taxa de crescimento da populao foi de 0,29% em 2002, a mais baixa de toda a regio, e projeta-se que, em 2015, a populao comear a diminuir e ser a mais envelhecida antes de 2050. O segmento jovem diminuiu de 37% em 1970 para 21% em 2001, enquanto que o segmento ativo (com base no intervalo 15-59 anos) aumentou de 54% em 1970 para 65,2% em 1990, mas baixou para 64,6% em 2001, e o segmento inativo (60 +, mais de acordo com as idades para aposentadoria de 55/60) aumentou sustentavelmente de 9% para 14,5% entre 1970-2001. Devido ao envelhecimento e s baixas idades para aposentadoria, a relao ativos/benecirio foi de 2,5 em 1998, a mais baixa entre os sete pases, exceto o Brasil. As modicaes legais propostas em 2003 pelo Ministrio do Trabalho e da Seguridade Social mantm as idades para aposentadoria atuais e apenas fornecem incentivos para posterg-las; dessa forma, o decit previdencirio ser agravado (Barros, 2003; Bentez, 2003; Mesa-Lago, 2003b; Sand, 2003). No Panam, a relao foi de 5,9 em 2000, mais alta do que as do Brasil e de Cuba. A relao do IGSS na Guatemala tambm era de 5,9, devido cobertura reduzida da populao; mas nos regimes de funcionrios pblicos e das foras armadas era 3,5 em 2001 (Durn e Cercone, 2001; Apn, 2002). Na Venezuela, a relao no IVSS era de 7,5 em 2001 (a segunda mais alta juntamente com o Paraguai), e previase uma queda para 3,3 em 2035 (Gonzlez e outros, 2002). Honduras um dos dois pases mais jovens da regio, e a relao no IHSS era de 22, a mais alta entre os sete pases; mas baixava para 11 no regime de funcionrios pblicos, 4,7 no do magistrio e 3 no das foras armadas (Mesa-Lago, 2000c). Os pases do grupo pioneiro-alto contam com contribuies maiores e pouco espao para continuar a aument-las; dessa forma, tero de aumentar as idades, estender o perodo de contribuio e ajustar a frmula de clculo (como o Brasil est fazendo). Ao contrrio, os pases do grupo tardio-baixo e alguns do grupo in137

termedirio tm populaes jovens e um segmento produtivo que aumentar por certo perodo, assim como um pequeno segmento inativo que demorar a expandir de maneira signicativa; como suas contribuies so as mais baixas entre os sete pases, tem muito espao para increment-las. Entretanto, isso no signica que esses pases no necessitem de uma reforma; ao contrrio, quanto mais rpido ela for introduzida, mais fcil ser a soluo.

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IV. Concluses e polticas futuras

IV. Concluses e polticas futuras

Essa seo resume as principais concluses deste estudo com relao ao impacto das reformas de previdncia sobre os princpios da seguridade social e sugere polticas para melhorar a situao atual com base nas lies aprendidas; tambm identica reas em que a realizao de pesquisas se faz necessria.

A. Introduo
H uma enorme diversidade de sistemas de previdncia nos pases da Amrica Latina; no h, praticamente, dois iguais. No existe um modelo nico e universal de reforma estrutural de previdncia nos doze pases, mas sim trs modelos gerais diferentes (substitutivo, paralelo e misto), com considervel variedade nas caractersticas das reformas, ainda dentro de um mesmo modelo. Observamos a mesma diversidade nos sete pases que mantm sistemas pblicos; dois deles efetuaram ou aprovaram reformas paramtricas. Em geral, os pases ajustaram a reforma s suas caractersticas nanceiras, econmicas, sociais, demogrcas, de seguridade social e polticas; mas alguns copiaram um modelo impossvel de funcionar devido falta de elementos essenciais. Portanto, no correto propor apenas um modelo de reforma na regio, e essencial que cada reforma seja precedida de um diagnstico srio e prossional (ou melhor ainda, de vrios diagnsticos realizados por diversas entidades nacionais e internacionais) e considere a experincia dos pases que implementaram uma reforma estrutural e paramtrica.88 No caso de uma estrutural, deveria-se estudar seu resultado nos nove pases que j a implementaram (acertos e falhas) antes de escolher um modelo geral e adapt-lo s necessidades e peculiaridades de cada nao. fundamental que a reforma (independente do tipo) seja discutida pblica e amplamente, procurando maximizar o consenso por meio de comisses com adequada representatividade dos setores envolvidos. Esse processo essencial para educar os cidados quanto previdncia social e necessidade de reforma, assim como para legitim-la. Caso isso no seja feito, haver um alto risco de que mudanas futuras de governo resultem em intentos de derrubar a reforma. Por
88. No seu novo documento, o Banco Mundial, honestamente, reconhece o seguinte: As agncias multilaterais so, freqentemente, acusadas de sempre recomendar apenas um modelo para todos os pases; por isso, desenvolve uma tipologia com prottipos de vrios pases (dos mais pobres aos mais ricos) em diversos momentos (Gill, Packard e Yermo, 2003: quadro 11.1).

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outro lado, quanto mais ela for adiada nos pases que ainda no a implementaram, mais o sistema se deteriorar, e mais duras sero as medidas requeridas para garantir sua sustentabilidade a longo prazo.

B. Impacto das reformas de previdncia nos princpios


1. Universalidade da cobertura a. Concluses

Embora seja necessrio uniformizar o perodo de contribuio nos sistemas pblicos, a m de realizar uma comparao mais precisa e adequada com os sistemas privados, as estimativas dos dezenove pases sugerem uma tendncia geral independente da natureza do sistema: quanto mais antigo um sistema de previdncia, maior a sua fora de trabalho formal, mais alta a cobertura e vice-versa. Os pases do grupo pioneiro-alto tm, normalmente, uma cobertura maior, e os do grupo tardio-baixo, uma cobertura menor, com duas excees. Em 2002, com base nos contribuintes, cinco pases tinham uma cobertura entre 48% e 60%; o Uruguai exibia a mais alta, seguido pelo Panam, Chile, Brasil e pela Costa Rica (no h estatsticas de Cuba, mas estimativas grosseiras sugerem seu encaixe nesse grupo), esses pases so os do grupo pioneiro-alto, exceto o Panam (intermedirio), que melhorou sensivelmente sua cobertura e posio regional; por outro lado, a cobertura da Argentina caiu para um ponto mdio na regio. No grupo intermedirio, a cobertura oscilava entre 11% e 33%; a mais alta foi na Venezuela, seguida por Mxico, Colmbia, Equador, Paraguai, Bolvia e Peru; nesses dois ltimos, a cobertura diminuiu consideravelmente (11%), as mais baixas entre os 19 pases. No grupo tardio-baixo, a cobertura utuou entre 16% e 30%, a maior na Repblica Dominicana, seguida pela Guatemala (cuja cobertura era mais alta do que a da Argentina, Colmbia, Bolvia e do Peru), por Honduras, El Salvador e pela Nicargua. A reforma estrutural e o sistema privado, em vez de conseguir a universalidade ou aumentar a cobertura, a reduziram. Em seis pases, a cobertura do seguro social baseada em liados (superestimada, porque muitos deles j no fazem parte da fora de trabalho, ou esto desempregados, ou so contados duas vezes, ou no contribuem regularmente) o dobro da cobertura baseada em contribuintes (subestimada, porque alguns dos liados que no tm contribudo podero faz-lo no futuro e alcanar o direito). Na Costa Rica e no Uruguai, a brecha equivale a cerca de 20-30%, enquanto que, na Argentina, aumenta para 66%. Sries histricas sobre a contribuio no Chile, o pas com a reforma de mais longa data, indicam que a cobertura diminuiu entre 1973-75 e 2002. A mdia ponderada da cobertura da fora
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de trabalho em nove pases de 63%, baseada em liados, e 27%, baseada em contribuintes; menos da metade. A comparao da cobertura baseada em contribuintes antes da reforma com aquela de 2002 mostra uma diminuio em todos os pases; a mdia ponderada caiu de 38% para 27%.89 Como foi dito, as comparaes com os pases sem reforma estrutural no so precisas, devido ao perodo diferente que eles usam para estimar a condio de contribuinte (o ltimo ms, nos pases com reforma estrutural), mas indicam que a cobertura mdia ponderada foi de 47% -por volta de 2002 (comparada com a mdia de 27% do grupo estrutural); sem o Brasil, diminuiu para 29% (ligeiramente maior do que a do grupo estrutural). O sistema privado foi desenhado para uma fora de trabalho formal, urbana, com emprego estvel, salrio mdio e alto, masculina e com alta densidade de contribuio; mas, na regio, a maioria da fora de trabalho informal e/ou ruralagrcola, com emprego instvel, salrio baixo e reduzida densidade de contribuio (especialmente as mulheres). Por isso, muito difcil estender a cobertura do seguro social (o aumento da contribuio do trabalhador cria outra barreira cobertura). O setor informal cresceu de 42% a 47% do emprego urbano entre 1990 e 2000 (em parte, devido exibilizao do trabalho, globalizao e crescente concorrncia mundial). Esse setor muito maior nos pases menos desenvolvidos, que tm a cobertura de benefcios mais baixa (Bolvia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua, Paraguai e Peru). O trabalho autnomo, o mais importante no setor informal, tem cobertura obrigatria apenas na Argentina, no Brasil e no Uruguai; tambm pelas leis ainda no executadas da Colmbia, Costa Rica, do Equador, Paraguai, da Repblica Dominicana e Venezuela. Nos outros dez pases, a cobertura voluntria ou est excludo. Esse grupo muito difcil de incorporar, pois tem de aportar a sua contribuio mais a do empregador (que ele no tem), seu emprego no estvel e seu salrio baixo; alm disso, muito complexo li-lo e cobrar suas contribuies. A porcentagem da fora de trabalho autnoma menor nos pases com alta cobertura e maior nos pases de baixa cobertura; mas mesmo no Chile, cerca de 32% da fora de trabalho autnoma e apenas 7% est coberta de maneira opcional pelos dois sistemas (incluindo os prossionais de renda alta). No Brasil, onde a cobertura obrigatria, 23% est coberta; no Paraguai, onde voluntria, apenas 0,2% est coberta. Esses dados sugerem que a obrigatoriedade ajuda, mas no resolve o problema. Nos pases menos desenvolvidos, a populao rural e a fora de trabalho agrcola utuam entre 29% e 55% e tambm so difceis de incorporar pela natureza da sua relao de trabalho, por sua disperso e baixssima renda. Estimativas
89. No existem sries histricas sobre a cobertura na Amrica Latina. A OIT realizou 20 estudos de caso de cobertura (incluindo vrios pases da regio), e a Conferncia de 2001 deu prioridade mxima extenso da cobertura e necessidade de compilar estatsticas. A AISS publicou, recentemente, um estudo com clculos sobre a cobertura de 15 pases do mundo, incluindo a Costa Rica, o Mxico e o Uruguai (Ginneken, 2002; OIT, 2002b; AISS, 2003b).

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sobre a cobertura desse setor em quatro pases mostram que entre 87% e 96% no esto cobertos pelo seguro social. Apenas trs pases instituram um seguro social para trabalhadores rurais, o qual enfrentou problemas nanceiros no Equador e no Mxico, mas foi consolidado no Brasil. Os benefcios da assistncia social so concedidos aos no-segurados em apenas quatro dos doze pases com reforma estrutural (Argentina, Costa Rica, Chile e Uruguai), assim como em dois dos sete pases que mantm sistemas pblicos (Brasil e Cuba); os seis pases so do grupo pioneiro-alto, que tem maior cobertura e menor incidncia de pobreza (exceto a Argentina, depois da crise). Esses programas reduziram a pobreza, mas cobrem apenas entre 1% e 2% da populao total. As leis de outros quatro pases (Colmbia, Equador, Repblica Dominicana e Venezuela) estipulam a criao de um benefcio assistencial, mas no foram ainda implementadas. Os outros dez pases (a metade da regio) carecem de um programa de benefcios assistenciais implementado por lei e so os que tm a cobertura mais baixa e a maior incidncia de pobreza (a Bolvia concedeu, com altos e baixos, um bnus aos idosos, mas no foca os pobres). Em 2000, a cobertura da populao maior de 65 anos utuava entre 72% e 87% na Argentina, no Brasil, no Chile e no Uruguai; correspondia a 56% na Costa Rica (grupo pioneiro-alto); baixava para 12% no Mxico e na Bolvia (grupo intermedirio); e era de 9% em El Salvador (grupo tardio-baixo). S possvel medir o impacto da reforma na cobertura dos idosos por tentativa e de maneira parcial no Chile e na Argentina; no primeiro, aumentou ligeiramente entre 1992-2000, mas devido expanso da cobertura dos benefcios assistenciais, j que a cobertura do programa contributivo diminuiu; na Argentina, diminuiu a uma mdia de um ponto percentual entre 1994-1999, e projeta-se que continuar baixando no mesmo ritmo entre 2000-2030.
b. Polticas

A seguridade social na regio no se ajustou aos processos de transformao do mercado de trabalho; e isso deve ser feito, pois, possivelmente, eles continuaro e afetaro a cobertura de maneira adversa. H dois enfoques diversos de polticas para estender a proteo ou cobertura. O enfoque do Banco Mundial (gesto do risco social) essencialmente econmico, concentra-se no indivduo e combina diversos meios de proteo: o seguro social; o mercado de seguro privado; e, subsidiariamente, o Estado, que fornece ou subsidia a proteo, quando necessrio, mediante a concentrao nos lugares vulnerveis para que sejam capazes de enfrentar os riscos de maneira eciente (reduo da pobreza), assim como a criao e o fomento de um ambiente favorvel ao desenvolvimento de mecanismos de proteo privada. No seu novo documento, o Banco muda a nfase anterior e d maior prioridade ao pilar
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pblico de preveno da pobreza entre os idosos, mas arma que a nica maneira sustentvel de incrementar a cobertura na Amrica Latina por meio de polticas que incrementem o crescimento econmico, e no a cobertura da seguridade social (Gill, Packard e Yermo, 2003: 209). O enfoque da OIT contempla trs maneiras complementares de proteo: o seguro e a assistncia social como mecanismos convencionais; a promoo de programas descentralizados independentes, baseados na iniciativa local ou municipal, o autonanciamento e a autogesto (especialmente o microseguro); e a elaborao de mecanismos que conectem todas as formas de proteo social. Nos pases em desenvolvimento de renda mdia (os do grupo pioneiro-alto e vrios do grupo intermedirio latino-americano), o Estado e o seguro social desempenham o papel central, embora seja necessrio adaptar o seguro para incorporar grupos de trabalhadores como os autnomos e outorgar subsdios para proteger os grupos de baixa renda que no esto segurados. Nos pases de baixa renda (os do grupo tardio-baixo, na regio), a capacidade de estender a cobertura do Estado e o seguro social limitada, o seguro deve ser reestruturado para melhorar a cobertura de seus segurados, mas os mecanismos descentralizados tm o maior potencial (Cruz-Saco, 2002; Reynaud, 2002; OIT, 2002b; Ginneken, 2003). As reformas estruturais da previdncia, no importa o modelo, deveriam ter como primeira meta a universalizao da cobertura de todos os trabalhadores assalariados (incluindo os domsticos); uma segunda meta mais complexa, dependendo do pas, seria estender a cobertura a grupos de incorporao mais difcil, como trabalhadores autnomos, outros informais e rurais-agrcolas. Com algumas excees notveis, a rigidez das instituies gestoras de seguridade social na Amrica Latina no tem facilitado a incorporao desses grupos, uma atitude que deveria mudar. Seria necessrio um plano bem concebido pelo seguro social ou pelo governo (com participao de todos os envolvidos, com o respaldo de um estudo atuarial e um cronograma de implantao gradual) que introduza exibilidade na incorporao, assim como nas contribuies e prestaes, para ajust-las capacidade de pagamento e s necessidades desses grupos , alm de incentivos para a liao. Por exemplo, pagamentos trimestrais, em vez de mensais; opo de li-lo a um programa prioritrio (sade, invalidez, morte), em vez de ter de ingressar em todos os programas; fomento e apoio de associaes de autnomos encarregadas da liao e arrecadao de suas contribuies ou criao de um entidade pblica que realize essas funes cobrando comisses razoveis; desconto das contribuies dos impostos (no Chile no so dedutveis para os autnomos, mas para os assalariados), combinado com incentivos para promover a formalizao; benefcio mnimo escalonado de acordo com as contribuies aportadas; opo de utilizar o fundo acumulado para outros ns como moradia, doena grave, educao dos lhos ou um negcio; reintegrao do fundo acumulado quando no gere direito ao benefcio
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mnimo etc. Deveria-se, tambm, considerar a cobertura obrigatria dos trabalhadores autnomos, como j existe em trs pases e estipulado nas leis de reforma de outros seis pases, embora ainda no tenham sido implementadas; no Chile, h seis propostas que recomendam essa ao. A obrigatoriedade ajudaria, mas no resolveria o problema, por isso necessrio avaliar a viabilidade nanceira de um subsdio estatal (como na Costa Rica ou de acordo com a lei venezuelana)90 ou uma contribuio de solidariedade (como na Colmbia) destinada aos trabalhadores de baixa renda, especialmente aos que carecem de empregador, para incentivar sua liao e, a longo prazo, reduzir o nmero de idosos carentes de proteo e de candidatos assistncia social. Essas polticas devem ser respaldadas por estudos nanceiros e atuariais para evitar o agravamento do decit scal ou o aumento demasiado das contribuies. Entretanto, em alguns pases do grupo tardio-baixo, demonstrou-se que h capacidade tributria suciente para estender a cobertura, por exemplo, em El Salvador, essa carga era de 10% em 2002, a menor da Amrica Central (MesaLago, 2003a). Nos pases onde as recomendaes anteriores no fossem factveis, deveria-se estimular e apoiar o microseguro, as associaes de trabalhadores autnomos e trabalhadores rurais, outorgando incentivos a eles e coordenando-os ou integrando-os gradualmente ao seguro-social, com pacotes de contribuies e prestaes ajustados. Nos pases mais pobres, a nica alternativa poderia ser fomentar a ajuda familiar com algum tipo de incentivo. O Banco Mundial expe que, nas ltimas duas dcadas, as reformas se concentraram no componente de capitalizao, ao passo que o componente de preveno da pobreza na idade avanada foi relativamente ignorado (deixado de lado), apesar de sua crescente necessidade. Por isso, recomenda colocar como objetivo principal da poltica previdenciria um programa pblico de repartio e prestao denida, que proteja a populao contra a pobreza, separado do componente de capitalizao, com trs alternativas: (i) o atual benefcio mnimo garantido dentro do sistema privado, com a vantagem de ser parcialmente nanciado pelo segurado, mas com as desvantagens de que apenas parte dos segurados tm direito a ele, alm de poder gerar um risco moral, caso seja outorgado juntamente com a opo de selecionar fundos de investimento; (ii) o benefcio assistencial para os pobres, cuja virtude a sua focalizao, mas com os inconvenientes de sua complexidade e do custo da comprovao de renda, possvel risco moral e seu estigma social; e (iii) um benefcio uniforme e universal que seria mais simples de administrar, mas considerado um luxo pela maioria dos pases por seu alto custo. Usando um exerccio de simulao, o Banco projeta, para oito pases, os custos
90. O Banco Mundial apia esse subsdio, mas para enfrentar problemas em duas de suas propostas: os planos de poupana de empregadores para seus empregados, que deixam de fora os autnomos, e para compensar o efeito regressivo de trabalhadores ricos que reduzem sua carga impositiva mediante aportes diferidos a contas voluntrias (Gill, Packard e Yermo, 2003: 176, 190).

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das trs alternativas entre 2001-2050 como porcentagens do PIB.91 O custo do benefcio uniforme-universal o maior, chegando, em 2050, a uma porcentagem insustentvel; o custo do benefcio mnimo o menor, exceto em dois pases onde o benefcio focalizado o menor. O Banco adverte que essas simulaes so muito simples, que o custo no leva em conta fatores importantes e cada pas deve decidir qual alternativa a mais conveniente e realizar projees mais cuidadosas (Gill, Packard e Yermo, 2003). Nos pases do grupo pioneiro-alto, os socialmente mais desenvolvidos na regio (Argentina, Brasil, Costa Rica, Cuba, Chile e Uruguai), os governos deveriam universalizar os programas de benefcios assistenciais de modo a cubrir todos os idosos e incapacitados sem recursos prprios ou familiares (seria necessrio decidir entre as trs alternativas do Banco Mundial ou apenas entre o benefcio assistencial focalizado e o universal). A lei costarriquenha ordena que o benefcio assistencial focalizado seja universalizado, mas ainda no foi implementada; nesse pas, importante controlar esse benefcio melhor e tornar mais efetiva a comprovao de renda para evitar que pessoas que no necessitem se beneciem do benefcio assistencial. Na Argentina, estimou-se que o benefcio bsico universal uniforme fosse de 2,7% do PIB; mas caso fosse focalizado, utuaria entre 0,4% e 0,7%, segundo trs opes da populao alvo; em 2002, havia um alto consenso sobre a necessidade de universalizar o benefcio assistencial com nanciamento scal (MTESS, 2003). No Brasil, os benefcios rurais protegem um segmento importante da populao pobre ou de baixa renda. H um clima propcio para universalizar o benefcio assistencial no Brasil e no Chile. Um incremento modesto da porcentagem do PIB (agora muito baixo) destinado a esses programas reforaria o efeito atual de reduo da pobreza. Deveria ser sempre mantida uma brecha entre o nvel do benefcio mnimo do seguro social e o do benefcio assistencial (entre um tero e uma metade), para evitar efeitos adversos. Alguns pases do grupo intermedirio tm recursos, mas ainda carecem de um benefcio assistencial; a lei da Colmbia j o estipula, mas a do Mxico no, e ele deveria ser criado. Os pases menos desenvolvidos do grupo tardio-baixo deveriam considerar programas assistenciais de tipo geral, focalizados nos mais pobres; os pagamentos em dinheiro desse programa seriam muito pequenos (por exemplo, um bnus de solidariedade), e daria-se prioridade a outras prestaes, como a assistncia primria sade, nutrio etc. Os sindicatos, associaes de trabalhadores rurais, de mulheres e outros grupos sociais teriam de conscientizar-se acerca do grave problema da falta de cobertura e pressionar o governo e os partidos polticos para que faam algo (para polticas nessa seo, veja Mesa-Lago, 1997b, 2000d, 2001c, 2003a;
91. As trs alternativas se comparam tambm com as transferncias atuais, todo o custo scal da transio, do qual somente uma parte pequena corresponde ao gasto com benefcios mnimos e assistenciais; o que complica e distorce, sem necessidade, a comparao. O ideal teria sido uma comparao das trs alternativas com o custo combinado atual dos benefcios mnimo e assistencial.

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Arenas de Mesa e Hernndez, 2001; Bertranou, 2001; OIT, 2002b; SAFPb, 2002b; SPS s/f; Bertranou e outros, 2002; Ginneken, 2003; Martnez e Mesa-Lago, 2003; Schulthess e Fipiponne, 2003; Uthoff e outros, 2003).
2. Igualdade, eqidade ou uniformidade de tratamento a. Concluses

As reformas estruturais, em geral, uniformizaram as condies de acesso e as normas de clculo para os benefcios nos sistemas/componentes pblicos (fechados ou abertos), assim como dentro dos sistemas privados; nesse sentido, reforaram o princpio da igualdade. No entanto, nos sistemas privados, foi dada muita importncia ao princpio da equivalncia (a vinculao muito estreita entre contribuio e prestao), e o montante dos benefcios varia de maneira considervel de acordo com o salrio do trabalhador, sua densidade de contribuio, o rendimento do investimento e fatores macroeconmicos fora de seu controle: O fracionamento dos sistemas nacionais de solidariedade em grupos pequenos cria, inevitavelmente, uma disparidade mais ampla entre os nveis das prestaes, e, nesse contexto, o caso extremo o das contas individuais (OIT, 2002b: 100). Entre os sete pases que mantm sistemas pblicos, apenas o Panam tem um programa unicado com condies uniformes para todos os segurados; no resto, h mltiplos programas separados com condies de acesso e prestaes superiores s do regime geral, os quais geram desigualdades injusticadas e corroem o princpio da igualdade de tratamento. Leis de reforma paramtrica no Brasil e na Venezuela, ainda que no implementadas ou em andamento, tentam reforar esse princpio. As foras armadas, em todos os pases (exceto Costa Rica e Panam), mantm custosos programas separados cujas condies de acesso, clculo e montante dos benefcios so mais generosos do que no regime geral e recebem vultosos subsdios scais (1,3% do PIB no Chile). Apesar das alegadas bondades e dos incentivos do sistema privado, as foras armadas decidiram que seus programas so superiores e resistem integrao. Alm disso, h programas separados para funcionrios pblicos em oito dos dezenove pases e para outros grupos poderosos em doze pases (executivo, congresso, judicirio, magistrio, petrleo, bancos). Nesses programas, a aposentadoria por idade goza de idades inferiores quelas dos programas gerais, ou so concedidos benefcios por tempo de servio independentemente da idade. Os pases com sistemas mais segmentados sofrem maiores desigualdades. Oito dos doze pases com reforma estrutural aumentaram as idades normais para aposentadoria, e oito tambm incrementaram os anos de contribuio exigidos, o que diculta ainda mais o acesso ao benefcio mnimo. Os sistemas pblicos no aumentaram as idades para aposentadoria, mas trs deles tm idades muito baixas
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IV. Concluses e polticas futuras

em relao a suas expectativas de vida (em Cuba e na Venezuela, 55 para a mulher e 60 para o homem); portanto, o perodo mdio de aposentadoria de 26/20 anos; alm disso, a mdia de anos de contribuio exigidos de 15 anos, demasiadamente baixa e muito inferior de sistemas privados; essas condies generosas so, nanceiramente, insustentveis. A lei de reforma no Brasil aumenta as idades para aposentadoria dos funcionrios pblicos, enquanto que a da Venezuela estipula um ajuste progressivo das idades com a esperana de vida. Os pases do grupo pioneiro-alto, os socialmente mais desenvolvidos da regio (Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba e Uruguai), tm idades normais para aposentadoria entre cinco e dez anos a menos do que os pases menos desenvolvidos (Bolvia, Nicargua e Peru xam 65 anos para ambos os sexos), os quais tm uma esperana de vida menor. Na Bolvia, aumentou-se a idade para aposentadoria do homem em 10 anos e a da mulher em 15 anos; isso reduzir o nmero de segurados que poder receber benefcios; alm disso, no h um benefcio mnimo garantido. Nos pases com reforma estrutural, uma minoria da fora de trabalho poder se aposentar (precocemente, caso tenha acumulado certa soma na sua conta individual) e receber benefcios com taxas de reposio adequadas. As condies muito rigorosas dos sistemas privados so justicadas pela necessidade de reforar a sustentabilidade nanceira dos sistemas, mas no so incentivos para a liao (podem explicar, em parte, a queda na porcentagem de liados que no contribuem) e tero um impacto adverso na cobertura, na solidariedade e na pobreza. Os benefcios assistenciais exigem 5 ou 10 anos de idade a mais do que os benefcios contributivos, apesar de os pobres terem uma esperana de vida menor. As leis de dois pases (Colmbia e Repblica Dominicana), ainda no implementadas, reduzem a idade de aposentadoria para os benefcios assistenciais e, no Brasil, as idades para benefcios rurais; sero citados alguns exemplos a seguir. Na Argentina, a metade dos benefcios no-contributivos outorgada pelo Congresso a pessoas com recursos; ademais, alguns benefcios assistenciais, na Costa Rica, so concedidos a pessoas que no necessitam. H uma crescente participao feminina na fora de trabalho, mas os benefcios das mulheres so, normalmente, mais baixos comparados aos dos homens, devido a causas externas e internas ao sistema previdencirio, e importante separ-las ao elaborar polticas. As causas externas so (com relao aos homens): uma taxa menor de participao no trabalho (concentrada em atividades no cobertas), maior desemprego, salrio inferior em igual tarefa, densidade de contribuio menor (devido s causas anteriores e interrupo no emprego para cuidar dos lhos) e esperana de vida entre 4 e 5 anos maior. O sistema previdencirio de oito pases (trs privados e cinco pblicos) xa uma idade de aposentadoria para a mulher 5 anos inferior do homem (dois anos a menos em outro pas); como resultado, a mulher tem uma mdia de vida como beneciria aposentada entre 9 e 10 anos a mais do
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que a mdia do homem. Embora existam iniqidades de gnero nos sistemas de previdncia pblicos e privados, os pblicos so relativamente mais neutros, porque concedem um benefcio mnimo igual, o clculo do benefcio se baseia nos ltimos anos de trabalho e usam tabelas de mortalidade iguais para ambos os sexos, transferindo subsdios do homem mulher; no entanto, caso a mulher se aposente mais cedo, com menos anos de contribuio, seu benefcio ser inferior (dois pases tm uma idade igual para ambos os sexos, reduzindo esse problema). Os sistemas privados no so neutros com relao ao gnero e acentuam as iniqidades, pois exigem um mnimo de contribuies para o benefcio mnimo, aumentaram o nmero de contribuies para alcanar os benefcios, baseiam-se na contribuio de toda a vida laboral e aplicam tabelas de mortalidade diferentes de acordo com o gnero; isso resulta em benefcios para as mulheres inferiores aos dos homens. Por outro lado, seis sistemas privados e dois sistemas pblicos tm igual idade de aposentadoria para ambos os sexos; isso facilita que as mulheres acumulem mais contribuies e tenham um fundo maior em suas contas individuais, a ser distribudo em um perodo menor de aposentadoria. Entretanto, no compensa a esperana de vida superior das mulheres, mas atenua o problema caso a mulher seja casada, pois a renda vitalcia leva em conta a expectativa de vida do cnjuge.
b. Polticas

Com o intuito de reforar o princpio da igualdade em todos os pases (assim como apontar os princpios de solidariedade e sustentabilidade), os setores com programas separados deveriam ser integrados e as suas condies de acesso uniformizadas com o regime geral. Caso isso no seja vivel, por razes polticas, a incorporao deveria ser obrigatria para os futuros membros desses setores, assim como os atualmente cobertos deveriam nanciar seus benefcios de privilgio. Leis recentes, na Colmbia e na Venezuela, ordenam a incorporao ao regime geral de todos os grupos atualmente separados (exceto as foras armadas na Venezuela), e de se esperar que sejam implementadas. A lei de reforma do Brasil uniformiza as condies dos funcionrios federais, estaduais e municipais; alm disso, xa um benefcio mximo igual ao do regime geral. As idades normais para aposentadoria deveriam ser ajustadas esperana de vida, o que implicaria em sua reduo em alguns pases (Bolvia, Nicargua, Peru) e em seu aumento em outros (Costa Rica, Cuba, Panam, Venezuela). Os perodos de contribuio so excessivamente longos em alguns pases com reforma estrutural e muito curtos em alguns sistemas pblicos, e tambm deveriam ser ajustados. Ambos os ajustes teriam de ser baseados em clculos atuariais. Os benefcios assistenciais deveriam ser concedidos em idades semelhantes quelas dos contributivos ou com uma diferena mais reduzida do que a atual, conforme
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IV. Concluses e polticas futuras

estudo de viabilidade nanceira; no Brasil, o benefcio rural concedido cinco anos antes da idade normal para aposentadoria no regime geral e tem tido um impacto notvel na reduo da pobreza, embora seja custoso. Por outro lado, deveriam ser eliminados os benefcios graciveis concedidos pelo Congresso da Argentina a pessoas no necessitadas e melhorar o foco na Costa Rica; esses recursos poderiam, ento, ser usados para estender o benefcio assistencial aos realmente necessitados. As polticas para reduzir as iniqidades de gnero deveriam ser relacionadas s suas causas, independentemente da natureza do sistema. Quanto s causas externas, deveriam promover empregos produtivos e estveis para a mulher, investir mais no seu treinamento, em mbito nacional e empresarial, e assegurar a cobertura das prosses em que existe uma concentrao de mulheres (trabalho domstico, autnomo e em domiclio). Alm disso, dever-se-ia aplicar rigorosamente o princpio de salrio igual por trabalho igual, assegurar que a licena-maternidade e o segurodesemprego (onde ele exista) aportem as contribuies da mulher junto ao sistema previdencirio durante o perodo de licena ou compensao por desemprego, permitir a reduo do perodo pr-parto da licena-maternidade e aumentar o perodo ps-parto a m de dar mais tempo mulher para que ela cuide do recm-nascido, e estipular a obrigatoriedade de creches infantis em empresas de certo tamanho ou estabelecer um programa pblico com tarifas reduzidas e aportes scais. Com relao ao sistema previdencirio, deveria ser uniformizada a idade para aposentadoria normal nos pases onde ela ainda seja diferente; o incremento da idade para aposentadoria da mulher seria feito paulatinamente durante um perodo de tempo e seria permitida a aposentadoria antecipada, mas com um benefcio menor, calculado atuarialmente. A uniformizao da idade para aposentadoria segue uma tendncia universal, apesar de ser recusada por muitas mulheres que alegam que a aposentadoria precoce uma compensao pelo trabalho em dobro por elas realizado: no emprego remunerado e em casa, sem remunerao. Embora esse argumento tenha fundamento, a carga domstica da mulher empregada , com freqncia, aliviada pela contratao de um empregado domstico; em todo caso, os trabalhos domsticos deveriam ser divididos entre o casal, o que exige uma mudana fundamental na atitude do homem. Outras medidas a serem consideradas: reduzir o nmero de contribuies exigidas para alcanar o benefcio mnimo da mulher ou introduzir um benefcio mnimo escalonado cujo montante dependa dos anos de contribuio; obrigar que as rendas vitalcias dos segurados homens cubram seus cnjuges para melhorar e ampliar os benefcios das vivas; introduzir tabelas unissexo para o clculo dos benefcios por renda vitalcia (como foi feito na Hungria e na Polnia) e criar um fundo solidrio para compensar as companhias de seguro a m de evitar que essas
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venham a dar preferncia aos homens;92 considerar, nas aposentadorias programadas, a possibilidade de abrir uma conta familiar voluntria para o casal; estabelecer a repartio do benefcio em caso de divrcio, unindo todos os direitos adquiridos enquanto o casal permaneceu unido e dividindo-os em duas partes iguais; conceder crditos mulher pelo tempo de desemprego, quando se dedique criao dos lhos, estudando a viabilidade de faz-lo dentro do sistema com uma contribuio de solidariedade ou com aportes scais (outra alternativa seria introduzir um programa de prestaes por lhos sob responsabilidade), e/ou estender a cobertura s donas de casa, como j ocorre em alguns pases da regio, alm de estender os benefcios assistenciais mulher pobre para fechar a brecha que existe na maioria dos pases que outorgam esses benefcios. Por outro lado, deveria ser introduzida a penso por morte para o homem, uma prestao que no existe em muitos pases, incluindo o Chile (para polticas sobre essa seo, veja Ginneken, 1999; OIT, 2002b; SAFPb, 2002b; Arenas de Mesa e Gana, 2003; Bertranou e Arenas de Mesa, 2003; CEPAL, 2003; Sabates-Wheeler e Kabeer, 2003).
3. Solidariedade e redistribuio de renda a. Concluses

Dentro dos sistemas privados, no existe solidariedade entre os diferentes grupos de renda e entre as geraes, porque foi substituda pelo princpio rigoroso de equivalncia e da propriedade da conta individual pelo segurado. A Conferncia da OIT (2002b) declarou que a seguridade social uma ferramenta importante para fomentar a solidariedade e a redistribuio e que os sistemas privados no deveriam debilitar os sistemas em que o risco est repartido entre todos os liados. Os partidrios das reformas alegam que h solidariedade, mas, na verdade, ela est sob responsabilidade do sco de maneira exgena ao sistema privado; tambm argumentam que o Estado tem apenas um papel subsidirio; enquanto que, de fato, o Estado tem funes cruciais como regulador e supervisor, alm de nanciar e fornecer os benefcios do sistema pblico fechado, os benefcios mnimo e assistencial. Esses trs benefcios combinados, no Chile, constituram 80% de todos eles em 2002, ao passo que os do sistema privado equivalam aos 20% restantes (clculo do autor baseado em Arenas de Mesa e Benavides, 2003; SAFPb, 2003; SSS, 2003). No longo prazo, os benefcios pagos pelo sistema privado aumentaro, e os do sistema pblico fechado acabaro, mas o Estado continuar nanciando os benefcios mnimos e os assistenciais; ca pergunta sobre qual ser a proporo dos privados e dos nanciados pelo Estado dentro de 20 ou 30 anos.

92. O Banco Mundial recusa a tabela de mortalidade unissexo, pois teria efeitos adversos nos mercados de seguros privados (Gill, Packard e Yermo, 2003).

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IV. Concluses e polticas futuras

Um efeito progressivo das reformas estruturais tem sido a uniformizao das condies de acesso, embora de impacto limitado, devido excluso de regimes privilegiados que no contribuem com o sistema geral, desfrutam de prestaes generosas e recebem subsdios scais, combinada com a excluso da grande maioria dos trabalhadores autnomos e de outros grupos de baixa renda. As reformas introduziram vrios mecanismos com impacto regressivo: a acentuao das iniqidades do gnero; a eliminao ou reduo da contribuio do empregador em cinco pases, mas o aumento da contribuio do trabalhador em seis (a norma mnima da OIT estipula que os trabalhadores no devem nanciar mais de 50% das contribuies; pelo menos trs pases violam essa norma); os altos custos administrativos pagos exclusivamente pelos trabalhadores (com uma exceo) e a comisso xa que, proporcionalmente, afeta mais os trabalhadores de baixa renda (reduzindo o depsito em sua conta individual e o benefcio futuro); e a transferncia de recursos scais a grupos de renda mdia e alta (durante a transio), nanciados em parte pelos nocobertos por meio de impostos sobre o consumo, ainda mais regressivo quando a cobertura baixa. A solidariedade e o efeito progressivo sobre a distribuio surgem dos benefcios mnimo e assistencial (esse ltimo foi outorgado em apenas quatro pases), inteiramente sob a responsabilidade do Estado e nanciados com impostos pagos por toda a populao, exceto em dois pases onde h uma contribuio de solidariedade arcada pelos trabalhadores de alta renda e pelos empregadores. No Chile, 5,3% do PIB destinado, pelo Estado, ao nanciamento do custo da transio, mas apenas 0,4% aos benefcios assistenciais. Os sistemas totalmente privados no so solidrios; j os mistos impem um elemento de solidariedade no primeiro pilar pblico e o combina com a equivalncia no segundo pilar de capitalizao. Os sete sistemas pblicos baseiam-se legalmente na solidariedade, e h vrios mecanismos para assegur-la: no se eliminou ou reduziu a contribuio do empregador, e essa contribuio representa o dobro daquela do trabalhador (cumprindo, assim, a norma mnima de 50%); em dois pases com alta cobertura, o Estado nancia o decit do regime geral; em dois pases, o Estado nancia benefcios assistenciais; em um deles, contribui com o nanciamento dos benefcios rurais; e na maioria dos pases, os benefcios mnimos e mximos transferem recursos dos segurados de alta renda aos de baixa renda, assim como do homem mulher. Por outro lado, h prticas que corroem a solidariedade: em seis pases, os liados de programas separados no contribuem com o regime geral, mas tm condies de acesso e prestaes melhores e recebem subsdios scais; nos pases com baixa cobertura, a contribuio do empregador pode ser transferida aos preos, fazendo com que a maioria da fora de trabalho no-segurada contribua em favor da minoria coberta; em cinco pases, o Estado no cumpre com seus aportes junto ao regime geral ou lhe deve somas altas, mas subsidia fortemente os programas separados.
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b. Polticas

A ausncia de solidariedade nos sistemas privados e a sua corroso nos sistemas pblicos poderia ser aliviada pela integrao dos grupos privilegiados ao sistema geral ou pela eliminao dos subsdios scais que eles recebem com a utilizao desses recursos na incorporao de trabalhadores de baixa renda (pelo fornecimento de um subsdio aos autnomos e a outros trabalhadores de baixa renda que necessitam de empregador), na extenso dos benefcios assistenciais, no ajuste do benefcio mnimo inao e nas medidas j sugeridas para diminuir a iniqidade de gnero. Para infundir um elemento de solidariedade no sistema privado e refor-lo no pblico, no mbito de uma discusso nacional, os pases deveriam introduzir uma contribuio solidria sob a responsabilidade de trabalhadores de renda alta e/ou empregadores (como na Colmbia e de acordo com a lei da Repblica Dominicana) ou introduzir transferncias urbanas para o setor rural e uma contribuio solidria sobre os benefcios muito altos (como na lei em trmite no Brasil); os recursos seriam destinados a estender a cobertura dos grupos de baixa renda e aos benefcios assistenciais. Deveria-se eliminar a comisso xa das administradoras nos sistemas privados e debater a possibilidade de essas comisses administrativas serem compartilhadas entre os empregadores (como se faz na Colmbia). O Estado deve cumprir com suas obrigaes legais em ambos os sistemas, especialmente com aquelas destinadas a reforar a solidariedade, e pagar a sua dvida com os sistemas pblicos. Esses deveriam estudar a possibilidade de introduzir um regime nanceiro de contas virtuais (como em parte do regime geral do Brasil), que combina os princpios de solidariedade e equivalncia. Os pases que no introduziram uma reforma deveriam ser muito cuidadosos ao eliminar a contribuio do empregador, pois no est provado que essa contribuio reduza o emprego a longo prazo, mas h evidncias importantes de que a sua eliminao provoca um incremento da contribuio do trabalhador (com desincentivos para a liao e o pagamento) ou do custo scal, ou de ambos. Os altos custos scais da reforma estrutural deveriam ser equilibrados, nesses pases, com a necessidade de recursos para a proteo social dos grupos de baixa renda e pobres. So necessrias profundas investigaes sobre o impacto do custo scal da reforma estrutural na distribuio de renda, assim como sobre os efeitos globais dos sistemas pblicos nessa distribuio (para polticas a esse respeito, veja Mesa-Lago, 2001c; Uthoff, 2003; para a relao entre solidariedade e sustentabilidade, veja a seo 6).

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IV. Concluses e polticas futuras

4. Abrangncia e sucincia das prestaes a. Concluses

No se pde comprovar o pressuposto da reforma estrutural segundo o qual os benefcios privados so e sero melhores do que os pblicos devido falta de estatsticas comparativas do montante mdio de ambos os benefcios e porcentagem relativamente pequena dos privados, pois o sistema ainda no amadureceu. No Chile, a mdia dos benefcios privados de aposentadoria por idade (63% do total de benefcios), entre 2001-2002, era menor do que a dos pblicos, e a mdia ponderada de todos os benefcios privados era apenas 3% maior do que a dos pblicos. Na Argentina, estima-se que o benefcio mdio privado diminuir em 65% por causa da crise e das mudanas na contribuio e no investimento. Na Colmbia, os benefcios pblicos foram superiores aos privados devido frmula de clculo dos primeiros, mas isso provavelmente mudar com a reforma legal de 2002. Tambm difcil comparar as taxas de reposio efetivas em ambos os sistemas, porque as reformas so recentes e a taxa do sistema privado depender de mltiplos fatores difceis de prever. No Chile, a densidade de contribuio foi menor do que a inicialmente prevista; por isso, a metade dos liados receber apenas um benefcio mnimo (70% do salrio mnimo em 2000); pesquisas feitas em Santiago e Lima mostram que 30% dos homens e 50-60% das mulheres liadas no se qualicaro para um benefcio mnimo. Nos sistemas pblicos, a frmula de clculo do benefcio tende a ser generosa. O salrio base equivale a uma mdia dos ltimos 3 a 7 anos de salrios, normalmente os mais altos da vida ativa, o que gera efeitos adversos: estimula a subdeclarao durante o primeiro e mais longo perodo da vida ativa (no contado), assim como a sobredeclarao nos ltimos anos (os quais so contados), a m de minimizar a contribuio e maximizar o benefcio; diminui o vnculo entre as contribuies e os benefcios; penaliza os segurados que cumprem elmente suas obrigaes e os trabalhadores braais, cujo salrio decresce medida que diminui sua capacidade fsica ao nal da vida ativa; e submete o clculo sorte da inao. A taxa de reposio bsica utua entre 50% e 70%, enquanto a mxima oscila entre 70% e 100%, ambas muito altas em nveis internacionais (a mnima est acima da bsica de 45% estabelecida pela OIT) e difceis de nanciar a longo prazo. Nos pases com reforma estrutural, o benefcio mnimo garantido aos segurados que no renem os requisitos de acesso deve, por lei, ser outorgado pelo Estado (ou pelo seguro social, nos modelos mistos) em todos os pases, exceto em dois (Bolvia e Peru, que, aparentemente, no o pagam). Todos os sistemas pblicos outorgam legalmente um benefcio mnimo. O valor desse benefcio varia em ambos os sistemas: no Brasil, igual a um salrio mnimo; em Honduras, 75% do salrio m153

nimo; e no Chile, 70% do salrio mnimo. No foi possvel obter informaes sobre a sucincia do benefcio mnimo em todos os pases. Nos sistemas privados, no h benefcio mximo, j que este se baseia na conta individual. Os sistemas pblicos tm um benefcio mensal mximo; por exemplo, US$ 800,00 no Brasil (para todo o sistema, de acordo com a lei em trmite em 2003) e US$ 1.500,00 no Panam. Nos sistemas privados, o melhor ajuste dos benefcios ao custo de vida o do Chile, pois se faz de maneira constante pela inao com a UF; em outros dois pases, se ajusta ao IPC; em dois, se ajusta ao salrio mnimo ou ao ndice mdio de salrios; em outros dois, discricionrio; em El Salvador, depende dos recursos scais e no se ajusta se a aposentadoria for programada. O benefcio mnimo no ajustado ou seu ajuste feito de maneira discricionria pelo governo. Nos sistemas pblicos, apenas dois pases ajustam os benefcios ao IPC anualmente; em outros trs, o ajuste discricionrio; e em dois, no h ajuste, o que resultou na queda do seu valor real. O nvel dos benefcios assistenciais em seis pases oscila entre 31% e 60% do benefcio contributivo mdio; em trs deles, era suciente para cobrir as necessidades bsicas; em outro pas, apenas a cesta bsica de alimentos; e em dois pases, era insuciente. Nos programas separados (foras armadas, funcionrios pblicos), tanto de sistemas privados como pblicos, o benefcio normalmente igual ao ltimo salrio, vrias vezes maior do que o benefcio mdio do regime geral e se ajusta anualmente ao IPC (ou acima de seu nvel) ou de acordo com o salrio do pessoal da ativa.
b. Polticas

Mais informaes, estudo e tempo so necessrios para levar a uma concluso sobre a vigncia do princpio de sucincia nos sistemas privados e pblicos, assim como sobre o pressuposto de que os benefcios privados sero melhores do que os pblicos. Nesse sentido, deveriam ser publicadas algumas sries estatsticas histricas comparando as mdias dos benefcios privados e pblicos, desagregados por risco. Devemos determinar se a taxa de reposio atual dos sistemas privados cumpre pelo menos o mnimo recomendado pela OIT de 45% para um assalariado mdio com 30 anos de contribuio. Nos sistemas pblicos, com o objetivo de resolver ou amenizar os efeitos nocivos da utilizao dos ltimos anos de salrio para o clculo do salrio base, assim como para reforar o vnculo entre contribuio e benefcio, teria de se estender o perodo para toda a vida ativa do segurado (pelo menos por 25 anos), ajustando anualmente os salrios inao. Para isso, seriam necessrios sistemas de informtica melhores do que os atualmente disponveis em muitos pases. As taxas de reposio mnima e mxima nos sistemas pblicos deveriam ser calculadas com base em um estudo atuarial. Os sistemas mistos combinam o princpio de solidariedade, no primeiro pilar, com o princpio de equivalncia, no
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IV. Concluses e polticas futuras

segundo pilar. Tanto nos sistemas privados quanto nos pblicos, a uniformizao das condies de acesso e do clculo dos benefcios dos programas separados do regime geral seria essencial para gerar recursos a m de sustentar e, se possvel, melhorar o nvel dos benefcios mnimos do sistema geral. So necessrios estudos para determinar se os benefcios mnimos e assistenciais cobrem, pelo menos, as necessidades bsicas; caso contrrio, deve-se considerar a viabilidade nanceira de um aumento para torn-los sucientes. Todos os benefcios deveriam ser anualmente ajustados ao custo de vida. Em todo caso, necessrio manter brechas entre o benefcio mdio contributivo, o benefcio mnimo e o assistencial, a m de evitar incentivos adversos. Por ltimo, deve-se ressaltar o vnculo entre os princpios da universalidade, solidariedade, sucincia e sustentabilidade: uma cobertura maior e efetiva da fora de trabalho, uma melhor densidade de contribuio e a ajuda dos mecanismos solidrios sugeridos nas sees anteriores devem melhorar o nvel dos benefcios contributivos, assim como diminuir a necessidade de nanciar benefcios mnimos e assistenciais pelo Estado, com o qual se reduziria o custo scal. Por exemplo, estimou-se que, no Chile, um incremento da densidade de contribuio de 10 pontos percentuais e 4% na cobertura gera um aumento de 7% dos benefcios e reduz o custo scal em 6% (Arenas de Mesa e Hernndez, 2001; para polticas nesse sentido, veja Mesa-Lago, 1997a, 2000e, 2003c; Saldan, 2003).
5. Unidade, responsabilidade do Estado, ecincia e participao a. Concluses

O processo de unicao e uniformizao das condies de acesso de mltiplos programas de benefcios, na Amrica Latina, foi difcil, prolongado e desigual nos pases. H exemplos de sucesso nos pases com e sem reformas estruturais em sistemas pblicos e privados e, nos ltimos, nos trs modelos. Sistemas privados com alto grau de unicao so os da Bolvia, Costa Rica, Chile, El Salvador e Peru; mas ainda persiste uma segmentao notvel na Argentina, Colmbia e Mxico. Nos sistemas pblicos, o do Panam est totalmente unicado; Cuba efetuou uma unicao considervel, mas ainda persistem trs programas, assim como na Guatemala. No restante, h considervel segmentao (o Brasil est assentando as bases para a unicao), especialmente em Honduras, no Paraguai e na Venezuela (a lei da reforma desse ltimo estipula a integrao de todos os programas, exceto o das foras armadas). Em todos os pases (com exceo da Costa Rica e do Panam), as foras armadas mantm um regime separado. Onde as reformas estruturais fecharam o sistema pblico, os benefcios so administrados por uma entidade centralizada pblica, mas os programas separados das foras armadas e outros que subsistem tm administrao prpria. Todos esses pases tm uma superintendncia pblica, embora ela carea de jurisdio sobre
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os programas separados (exceto na Costa Rica). Por outro lado, a gesto do sistema privado foi descentralizada, repartida entre as administradoras privadas ou mltiplas, que vo de duas a doze, de acordo com o pas. O Estado tem um papel importante em todos os pases, independentemente do sistema. Nos sistemas privados, seu papel fundamental, em vez de subsidirio; j que tornou a liao obrigatria, regula e supervisiona o sistema, nancia seus custos de transio e fornece benefcios mnimos e assistenciais que constituem a maioria do total. Nos sistemas pblicos, o papel do Estado na administrao vai desde quase total (Cuba) at mltiplos programas autnomos sem coordenao entre si ou superviso estatal (Paraguai, Honduras, Venezuela). O monoplio do sistema pblico criticado por carecer de incentivos para aumentar a ecincia e reduzir o custo administrativo; a experincia da regio, em grande parte, conrma esse argumento, mas h excees importantes de baixo custo administrativo nos pases com alta cobertura que se beneciaram de economias de escala (por exemplo, Brasil). Por outro lado, deve-se investigar se a fragmentao das administradoras privadas reduziu o efeito das economias de escala. As reformas estruturais normalmente aumentaram a ecincia na manuteno das contas individuais e na elaborao de relatrios peridicos destinados ao segurado; em alguns pases, diminuram o tempo para processar as requisies de benefcio e comear seu pagamento. Os sistemas pblicos teram que melhorar a ecincia com medidas como a eliminao de pessoal desnecessrio e de seus planos de prestaes superiores aos dos segurados, alm da introduo de sistemas eletrnicos para manter a conta individual e controlar o pagamento das contribuies, o que permitiria um processamento mais rpido e efetivo dos benefcios. Alega-se que a liberdade de escolha, a concorrncia e as generosidades do sistema privado promovero a liao a esse sistema, aumentaro a ecincia e reduziro o custo administrativo. Em medos de 2003, os liados do sistema privado (ou componente privado do misto) utuavam entre 80% e 100% em sete pases e correspondiam metade em dois pases. Entretanto, isso no foi devido apenas s bondades do sistema privado e liberdade de escolha, pois a lei obrigou a transferncia de todos os segurados para o sistema privado em trs pases; reduziu a contribuio no sistema privado ou introduziu incentivos para a transferncia em outros dois; realizou um corte por idade e imps ao grupo mais jovem a transferncia ao sistema privado em outros cinco; e obrigou os recm-chegados ao mercado de trabalho a se liarem ao sistema privado em dez pases. A reteno da metade dos segurados pelo sistema pblico da Colmbia ocorreu porque o benefcio mdio de tal sistema era superior mdia do privado, mas a lei de 2002, provavelmente, inverter essa situao. Apenas esse pas permite a mudana de sistema; antes, a cada trs anos, e agora, a cada cinco anos.
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IV. Concluses e polticas futuras

Para que a concorrncia funcione em um sistema privado essencial que exista um nmero adequado de administradoras, o qual depende do tamanho do mercado de segurados. Os pases com o maior nmero de segurados (Mxico e Argentina) tm mais administradoras, mas os pases com um nmero pequeno de segurados (Bolvia e El Salvador) tm apenas duas ou trs administradoras. A Bolvia repartiu os segurados entre as duas administradoras e impediu transferncias entre elas at 2002; em meados de 2003, ainda havia duas administradoras, e o maior acionista de ambas era um banco extrangeiro; por isso, havia um monoplio virtual. Inicialmente, as administradoras proliferam; porm, mais tarde, ocorre uma fuso e seu nmero diminui. Mesmo naqueles pases onde h um nmero apropriado de administradoras, ocorre uma alta e crescente concentrao de segurados nas trs maiores (maior onde existem apenas administradoras privadas do que onde h administradoras de natureza mltipla). A concentrao no resulta, normalmente, de uma escolha consciente, baseada nas baixas comisses e nos altos rendimentos das administradoras, mas de outros fatores como a inuncia de corretores ou promotores e da publicidade. O Banco Mundial reconhece que a indstria um oligoplio, com uma clientela cativa e crescente concentrao; no h, na verdade, concorrncia, e existem evidncias do desenvolvimento de um poderoso cartel. Como a concorrncia no funciona de maneira adequada em muitos sistemas privados, o custo administrativo muito alto e no foi reduzido de maneira signicativa. O custo total como porcentagem do salrio oscila entre 2%, na Bolvia (porque a comisso muito baixa, j que no h concorrncia) e 4% no Mxico (devido ao alto custo do seguro de invalidez e morte). Os segurados pagam todo esse custo; exceto na Colmbia, onde so divididos com o empregador. Como porcentagem da deduo total sobre o salrio, esse custo toma entre 18% na Bolvia e no Uruguai e 45% na Argentina, o que reduz, proporcionalmente, a soma depositada na conta individual. O prmio para cobrir os riscos de invalidez e morte o menor componente do custo e tende a diminuir (exceto em dois pases), enquanto que a comisso para administrar o programa de aposentadoria por idade o maior componente e se mantm alta; sua diminuio no foi signicativa na maioria dos pases. As causas do alto custo administrativo so o mercado, a publicidade e as comisses pagas aos vendedores. As redues no custo de operao no foram repassadas aos segurados em forma de comisses mais baixas. Nos sistemas pblicos, o custo administrativo como porcentagem do gasto total em quatro pases varia entre 1,6% no Brasil e 24% em Honduras; embora faltem informaes sobre os outros trs pases, parece que quanto maior o nmero de segurados, menor o custo administrativo e vice-versa. Antes das reformas estruturais, quase todos os pases tinham uma administrao tripartite, embora nem sempre fosse efetiva. Com as reformas, a administrao foi passada a empresas privadas; embora, na metade dos pases, seja realizada por
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administradoras mltiplas (as pblicas tm a maioria dos segurados na Costa Rica e no Uruguai). Nos sistemas mistos da Costa Rica e do Uruguai, a representao tripartite no primeiro pilar continua, e, na Costa Rica, foi reforada pela reforma. As administradoras gerenciam o programa de aposentadoria por idade (tomam todas as decises de investimento) e as companhias de seguro comerciais administram os programas de aposentadoria por invalidez e penso por morte (exceto na Colmbia e no Mxico, onde so de responsabilidade do seguro social). As superintendncias so pblicas em todos os pases, apesar de seu grau de independncia variar. No h participao de trabalhadores, empregadores ou benecirios nas administradoras, nem na superintendncia, nem nas companhias de seguro, com exceo da lei ainda no implementada na Repblica Dominicana. O segurado tambm no pode tomar decises sobre o investimento de seu fundo de penses, exceto no Chile, onde pode escolher agora entre cinco fundos de investimento. A lei do Equador estipula que haver um representante dos trabalhadores na administrao do investimento. Em todos os sistemas pblicos (exceto em Cuba), existe uma representao tripartite de trabalhadores, empregadores e do governo na administrao (os benecirios participam em trs pases). A representao combinada de trabalhadores e empregadores tem maioria ou empata em relao representao do governo nas diretorias de quatro pases, mas minoria no Paraguai; a lei da Venezuela no especica a participao de cada setor.
b. Polticas

A unicao dos programas separados em um sistema geral de previdncia social seria fundamental para garantir os princpios de universalidade, igualdade de tratamento, solidariedade e unidade, assim como para permitir a portabilidade, alm de reduzir custos e gerar recursos com o m de ajudar a estender a cobertura, proteger a populao vulnervel e aumentar os benefcios mnimos. Essa medida aplicvel a 17 pases quanto s foras armadas, assim como a 12 pases (seis com sistemas privados e seis com sistemas pblicos) em relao a outros programas separados. Nos sistemas pblicos, o Estado deveria cumprir com suas obrigaes nanceiras e abster-se de explorar os fundos de penses; do contrrio, no longo prazo, ter de subsidiar fortemente o sistema e enfrentar uma populao idosa desprotegida. O sistema privado, por si s, no garante a concorrncia, nem a reduo do custo administrativo. A superintendncia deveria desempenhar um papel mais ativo e evitar monoplios ou oligoplios, reduzir as barreiras para entrada e fomentar a criao de novas administradoras. Deveria-se considerar o exemplo do Mxico, que reduziu a concentrao de maneira considervel ao estabelecer um teto percentual de liao para as administradoras (um decreto suspenso na Argentina estipulava esse teto). A superintendncia e/ou as administradoras teriam de destinar recursos
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IV. Concluses e polticas futuras

para melhorar a informao (de maneira simples e compreensvel) dos segurados, divulgar nos meios de comunicao uma relao das administradoras de acordo com suas comisses e rendimentos lquidos, assim como das companhias de seguro, com base em suas rendas vitalcias, e educar os segurados para que possam fazer uma escolha consciente e racional entre as administradoras, os fundos alternativos de penses e as rendas vitalcias/aposentadorias programadas. O Estado teria de intervir para alcanar essas aes, assim como regular rigorosamente o trabalho dos vendedores e estabelecer normas sobre a veracidade da publicidade e de sua funo informativa e educativa. Os pases que tm sistemas pblicos com um nmero pequeno de segurados e ainda no zeram uma reforma (Honduras, Panam, Paraguai) teriam de ser cautelosos em copiar a reforma estrutural realizada em pases com um nmero grande deles, j que muito provvel que a concorrncia no funcione. Caso se decidam por uma reforma estrutural, deveriam organizar administradoras mltiplas (como na metade dos pases), em vez de apenas privadas, e lhes permitir usar a infraestrutura existente de outras instituies nanceiras para facilitar a entrada no mercado, aumentar a concorrncia, aproveitar economias de escala e reduzir o custo. So necessrias comparaes adequadas do custo administrativo nos sistemas privados e pblicos, devido ao fato de que, nos primeiros, se xam principalmente como porcentagem do salrio ou como uma soma xa, enquanto que, nos ltimos, so calculados como porcentagem do gasto ou do ingresso. A xao do custo administrativo como porcentagem do salrio e a falta de concorrncia efetiva no criaram incentivos para a reduo desse custo, por isso preciso buscar alternativas que exijam modicaes legais. Uma delas xar um teto relativamente baixo que poderia ser ajustado, caso fosse comprovada a ausncia dos incentivos necessrios. Outra xar o custo administrativo de maneira exclusiva ou principal como uma porcentagem do saldo da conta individual ou do rendimento do investimento; em relao a esse ltimo, deve-se analisar o resultado de sua aplicao na Costa Rica. Em todo o caso, preciso assegurar que essa economia por reduo do gasto operacional seja transferida aos segurados em forma de comisses mais baixas. Nos sistemas pblicos, o Estado deveria regular os custos de administrao, impor-lhes um teto e introduzir incentivos para sua reduo; os gastos administrativos deveriam estar submetidos auditoria de uma entidade pblica, preferivelmente autnoma, com autoridade suciente. Seria importante ainda estabelecer tetos para a contratao de funcionrios do seguro social, institucionalizar um mtodo de contratao e promoo, baseado rigorosamente no conhecimento e no desempenho, assim como de demisso de empregados incompetentes ou que no cumprem com suas obrigaes. Uma medida controversa, proposta pelo Banco Mundial, dar aos empregadores um papel de destaque na administrao do sistema privado, de maneira que atuem
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como intermedirios entre os segurados e as administradoras dos fundos de penses, com as seguintes funes: (i) arrecadao das contribuies e manuteno de arquivos; (ii) assistncia na escolha de administradoras e fundos de investimento; e (iii) oferecimento de planos ocupacionais de poupana voluntria de contribuio denida (o Banco considera os planos de prestao denida indesejveis, como os abundantes no Brasil), mediante contratos de grupos negociados com as administradoras onde as empresas teriam mais poder do que os indivduos para conseguir vantagens. O Banco alega que essas funes empresariais se apoiaram na infraestrutura existente (o arquivo de contribuies sob a responsabilidade dos empregadores e o seu dever de descontlas e transferi-las) e aumentaram a concorrncia e a ecincia, diminuindo, ao mesmo tempo, o custo administrativo. Porm, o Banco identica vrios problemas: haveria um risco maior de conitos de interesses, seria necessria uma estrutura reguladora e de inspeo maior do que a existente, e ela teria custos superiores devido ao grande nmero de empregadores comparado com o nmero reduzido de administradoras (Gill, Packard e Yermo, 2003). Alm de os supostos efeitos bencos dessas funes exigirem comprovao, h outros dois problemas srios que o Banco omite. Como j demonstrado (seo III-A-6-a), no Chile, os empregadores freqentemente arrecadam as contribuies dos trabalhadores, mas no as transferem; em conseqncia, a dvida signicativa, e parte dela, incobrvel. Diante disso, transferir ao empregador a funo arrecadadora e de arquivo do sistema seria como nomear a raposa a guardi do galinheiro. Alm disso, no caso de malversao ou de mau funcionamento dos planos, o segurado perderia tudo ou parte de seu benefcio, ou o Estado teria de garanti-lo. Tudo isso assinala a necessidade de extrema precauo na aplicao dessa poltica, especialmente na maioria dos pases da regio, onde o setor empresarial no est bem desenvolvido, existe uma tradio de descumprimento patronal e os mecanismos de superviso estatal so pouco ecientes. Nos sistemas privados, os trabalhadores (e os empregadores, quando contribuem) deveriam participar na administrao dos fundos de penses, posto que so seus proprietrios. Essa participao poderia ser direta na administrao ou por meio de organismos consultivos que permitam a sua expresso em questes-chave. Os segurados, tambm, deveriam ter a opo de escolher entre vrios fundos de investimento, como se faz no Chile. Nos sistemas pblicos, onde os trabalhadores e empregadores no tm maioria na junta diretiva, ela deveria ser assegurada. Os pases que ainda no reformaram seus sistemas, assim como aqueles onde funciona um sistema privado, mas mudanas esto sendo estudadas para ele, deveria-se promover um dilogo entre o governo, os trabalhadores e os empregadores para tentar um consenso que legitime as reformas e suas mudanas. A OIT reiterou que os sistemas pblicos ou privados devem respeitar o princpio de participao dos interessados na administrao (de maneira bipartite ou tripartite), ou eles devem ter um papel consultivo, quando a adminis160

IV. Concluses e polticas futuras

trao pblica (como a superintendncia); a Conferncia de 2001 recomendou tambm o dilogo dos trs setores a m de gerar consenso social, principalmente quando se debate uma reforma do sistema (para polticas nesse sentido, veja Barr, 2000, 2002; OIT, 2000b, 2002b; Gill, Packard e Yermo, 2003; Mesa-Lago, 2003d, 2004).
6. Sustentabilidade nanceira a. Concluses

A substituio de um sistema de repartio por um de CPI no resolve, necessariamente, os problemas do primeiro: mais da metade dos liados no contribuem pontualmente com o sistema; a baixa densidade de contribuio provocar a necessidade de o Estado nanciar benefcios mnimos e assistenciais, agravando e prolongando o decit scal e o perodo de transio, e o crescimento da esperana de vida obrigar o aumento da contribuio ou da idade para aposentadoria, ou ambas. A evidncia emprica acumulada at agora no aceita o pressuposto de que a propriedade da conta individual e a aplicao rigorosa do princpio de equivalncia no sistema privado criam fortes incentivos para o pagamento pontual da contribuio, j que assim o benefcio ser maior. Em sete pases, somente 33% a 52% dos liados so contribuintes ativos (74% na Costa Rica), a mdia ponderada de todos os pases era de 42% em 2002, e as sries histricas mostram uma tendncia declinante entre 1998 e 2003. O Banco Mundial sustenta ainda que h uma densidade de contribuio maior depois da introduo do sistema privado em Santiago e Lima, embora reconhea que a melhora dos incentivos, atribuvel ao sistema privado, no foi rigorosamente comprovada: depois de adquirir o direito ao benefcio mnimo, a maioria dos segurados deixa de contribuir com o sistema privado porque do preferncia a outras alternativas menos arriscadas, custosas e sem liquidez, como moradia, empresa famliar, seguro de vida e educao dos lhos. As explicaes dadas para o no cumprimento do pagamento das contribuies, freqentemente, incluem sada ou abandono da fora de trabalho, desemprego, mudana de emprego formal para informal e o trabalho temporrio. Mas a evaso e a mora patronal so importantes; por exemplo, no Chile, a dvida pela morosidade aumentou seis vezes na dcada de 90, uns 43% eram incobrveis, e o total equivalia a 1% do valor total do fundo de penses. Outra causa possvel, que requer investigao, o impacto do aumento da contribuio do trabalhador em seis pases, o que pode gerar falta de incentivo para o cumprimento. Nos sistemas pblicos, quanto mais maduro o sistema, maior a contribuio total; portanto, a mais alta a brasileira, e a mais baixa a hondurenha. Entre 1998-2002, a evaso e a morosidade variavam nos pases; a mora no Panam correspondia a apenas 12% dos ingressos, mas era superior ao ingresso previdencirio
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em Honduras; a evaso era de 44% dos assalariados formais na Venezuela e subia para 77% no Paraguai; o Estado era, em parte, responsvel pela mora. Os pases do grupo pioneiro-alto enfrentam os problemas mais severos de sustentabilidade nanceira, os quais se atenuam no grupo intermedirio e so de importncia menor no grupo tardio-baixo. O regime nanceiro no Brasil, em Cuba na Venezuela de repartio (o Brasil tem um regime parcial de contas virtuais), e os outros quatro pases tm regime de CPC. O balano dos ingressos menos as sadas anuais resultou em um decit nanceiro ou contbil em trs pases (Brasil, Cuba e Venezuela) e em supervit em outros quatro (os maiores em Honduras e Guatemala). A taxa de contribuio de equilbrio em cinco pases sugere que, em Cuba, no Panam e na Venezuela, o desequilbrio atuarial grave, mas no na Guatemala e em Honduras. O Banco Mundial e os partidrios das reformas estruturais alegam, com razo, que a reforma, na realidade, revela a DIP que est oculta nos sistemas pblicos; tambm armam que o custo scal de transio (o decit do sistema pblico, o bnus de reconhecimento e o benefcio mnimo, alm do benefcio assistencial em alguns pases) se reduzir gradualmente e desaparecer. Porm, demonstrou-se que esse custo considervel e maior do que o inicialmente previsto, levar um perodo maior do que o projetado e crescer nos prximos 40 anos em cinco dos oito pases para os quais o Banco Mundial fez projees. Em 2000, o Chile tinha o custo scal mais alto, 6% do PIB, apesar de transcorridas duas dcadas desde o incio da reforma; em parte, porque protegeu melhor os direitos durante a transio. Entretanto, esse pas tomou medidas para enfrentar o custo scal e manteve uma poltica econmica adequada com bons resultados. Ao contrrio, a Argentina projetou um custo de 2%, mas, na realidade, a mdia foi de 4,6% antes da crise, e sua poltica econmica fracassou. Estima-se que sero necessrios entre 40 e 70 anos para que o custo scal desaparea, e o sistema privado se assenta em projees macroeconmicas difceis de serem previstas no longo prazo. Os pases que introduziram as reformas depois do Chile aprenderam a lio e tomaram medidas para reduzi-lo, mas com o custo da restrio dos benefcios dos segurados (Bolvia, El Salvador, Peru). O desequilbrio nos sistemas pblicos se agrava nos pases do grupo pioneiro-alto devido ao processo de envelhecimento da populao, mas isso no um problema nos pases do grupo tardio-baixo graas juventude de sua populao. A relao de contribuintes por ativo de 1,7 no Brasil e 2,5 em Cuba, mas 7,5 no Paraguai e 22 em Honduras. Argumenta-se que o sistema privado no ser afetado pelo processo de envelhecimento da populao; mas com uma esperana de vida crescente, a contribuio denida ser, a longo prazo, insuciente para nanciar um benefcio por um perodo maior. Alm disso, o custo scal elevado e prolongado poderia criar presses que levariam o Estado a restringir algumas garantias (como o pagamento do bnus de reconhecimento ou o benefcio mnimo).
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IV. Concluses e polticas futuras

b. Polticas

Maiores investigaes so necessrias para descobrir porque uma mdia de 58% dos liados nos sistemas privados no contribui, a m de criar medidas apropriadas para melhorar essa situao. Um problema geral que requer maior regulao e execuo estatal a evaso e a mora patronal, principalmente nos pases que aboliram a contribuio do empregador, j que a reteno e a no-transferncia da contribuio do trabalhador um crime. Tambm importante investigar as caractersticas das empresas morosas (tamanho, setor econmico, se so privadas ou pblicas) com o objetivo de criar polticas adequadas para enfrentar descumprimento. Em todos os pases, o Estado deveria cumprir pontualmente com suas obrigaes como empregador e exercer um papel mais ativo na melhora dos mecanismos de arrecadao e de controle da evaso e da morosidade por meio das seguintes medidas: modernizar a cobrana e o controle do pagamento com mecanismos eletrnicos, melhorar a inspeo e permitir o acesso contabilidade das empresas, estabelecer controles cruzados com a agncia estatal tributria e uma identicao nica, reforar o direito de cobrar as contribuies retidas e no pagas e aplicar sanes e multas altas por descumprimento, alm de criar um tribunal especial gil para as reclamaes relativas a dvidas patronais. Nos sistemas privados, deveria haver uma avaliao para vericar se a arrecadao centralizada (como existe na metade dos pases) mais eciente do que o sistema de pagamento direto administradora, como se faz na outra metade. A Costa Rica tem a legislao mais completa e rigorosa em relao aos descumprimentos, com pesadas sanes, alm de ter a porcentagem mais alta de liados que contribuem pontualmente, mas no publicou uma avaliao do efeito dessa legislao, o que poderia ser muito til para a regio. Outras medidas seriam permitir ao trabalhador reclamar diretamente com o patro devedor, com o apoio de um organismo pblico de defesa da cidadania ou de sindicatos, ou ambos, para evitar represlias. Nos sistemas privados, deveria-se ensinar o segurado a analisar minuciosamente os relatrios de sua conta individual para detectar a mora patronal. Nos sistemas pblicos, seria interessante conduzir campanhas para que os segurados sejam mais conscientes desse problema e ajam. Se a dvida incobrvel, deveria-se explorar a possibilidade de o Estado nanci-la, mas isso poderia se transformar em um incentivo ao descumprimento. O combate evaso e mora apenas por meio de controle e de sanes nos sistemas pblicos no seria efetivo, caso no existisse uma relao adequada entre contribuio e benefcio. Os pases que esto considerando as reformas estruturais deveriam avaliar, com cuidado, a eliminao ou reduo da contribuio do empregador para evitar aumentos na carga nanceira sobre os segurados e/ou custo scal e seus efeitos adversos. O custo scal de transio de uma reforma estrutural (assim como a DIP) deveria ser projetado de maneira prossional e cuidadosa, porque pode estender163

se entre 40 e 70 anos, dependendo das caractersticas demogrcas e da idade do sistema de benefcios. Essas projees deveriam ser submetidas a uma auditoria externa e publicadas a m de serem submetidas ao exame de especialistas nacionais e organismos internacionais. importante identicar as fontes de nanciamento do custo scal e criar polticas econmicas ecazes para enfrent-lo. Os pases precisam equilibrar o desejo de reduzir o custo scal com a proteo dos benefcios dos segurados na transio, assim como a necessidade de estender a cobertura e proteger a populao no-segurada e pobre. Tanto os sistemas pblicos quanto os privados deveriam fazer avaliaes e projees atuariais peridicas do sistema previdencirio (nos sistemas privados, incluindo o componente pblico), levando em conta o envelhecimento da populao; os estudos atuariais so imprescindveis para o empreendimento de uma reforma estrutural ou paramtrica. Os sistemas pblicos deveriam, de maneira responsvel, tomar medidas para reforar a sustentabilidade nanceira. Embora elas sejam mais urgentes no grupo pioneiro-alto e em alguns sistemas do grupo intermedirio, os do grupo tardio no deveriam adiar as mudanas, pois quanto mais se atrasarem, mais duras sero as medidas. Por ltimo, mas no menos importante, as medidas sugeridas nas sees anteriores (extenso da cobertura, introduo ou universalizao de benefcios assistenciais, reduo de iniqidades de gnero, introduo da solidariedade etc.) deveriam ser precedidas de um estudo de sustentabilidade, o qual identique as fontes de nanciamento e seus impactos nas contribuies e a carga tributria (para polticas nessa sentido, veja McGillivray, 2001; Barr, 2002; OIT, 2002b; Uthoff, 2002; Martnez e Mesa-Lago, 2003).
7. Promoo da poupana nacional, o mercado de capitais e o rendimento a. Concluses

Esse novo princpio sustenta que, em contraste com os sistemas pblicos, os sistemas privados promovem o acmulo de capital, a poupana nacional, o mercado de valores, a diversicao da carteira e altos rendimentos reais. Foi comprovado que houve um notvel acmulo de capital, embora com variaes dependentes do tempo de operao da reforma, do nmero de segurados, do tamanho da economia, do nvel dos salrios e do rendimento do investimento. No nal de 2002, o acmulo mais alto era de 56% do PIB no Chile; em outros sete pases, utuava entre 5% e 15,5%; e na Costa Rica, era de 1% por sua reforma ser muito recente. Em dois sistemas pblicos, as reservas do regime geral como porcentagem do PIB, em 2000, ultrapassavam os acmulos de todos os sistemas privados, exceto o do Chile: 16% em Honduras e 17% no Panam. Por outro lado, os esquemas voluntrios de benefcios complementares no Brasil tinham acumulado o dobro do capital dos fundos de penses chilenos e equivaliam a 14% do PIB, maior do que em sete sistemas privados.
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IV. Concluses e polticas futuras

O impacto do acmulo na poupana nacional de sistemas privados deve ser medido anualmente subtraindo o custo scal do acmulo de capital. Quatro estudos sobre o Chile, o nico pas com um longo perodo para sustentar a anlise, alm de uma reforma de sucesso, concluem que o balano lquido foi negativo: dois estudos estimaram uma mdia anual de -3% do PIB nos primeiros 16 anos e um deles advertiu que no se deveria ter a esperana de que a reforma aumentasse a poupana nacional. Ao contrrio, trs estudos estimam que o impacto foi positivo, embora com magnitude diversa, s vezes excluindo componentes do custo scal e sobre a base de variveis distintas. Um dos estudos advertiu que os resultados dependero de como o decit scal nanciado, da conduta da poupana obrigatria e voluntria e das diversas caractersticas das economias. Dois estudos sobre o impacto da reforma previdenciria chilena nos mercados de capitais e nanceiros levaram a resultados semelhantes e contraditrios. Um deles descobriu que a reforma ajudou os mercados nanceiros a se tornarem mais lquidos e maduros, assim como a evidncia emprica coincide com o pressuposto de que a reforma contribuiu para o desenvolvimento do mercado nanceiro e de uma carteira mais diversicada, mas advertiu que no existia prova dedigna de que a reforma fosse o fator decisivo. Outro estudo concluiu que o impacto direto dos uxos de benefcios no mercado nanceiro tinha sido bastante forte e recomendou uma reforma o mais radical possvel para acentuar esse efeito. Mas o Banco Mundial adverte que outras reformas paralelas (como a tributria) podem ter impulsionado o desenvolvimento do mercado nanceiro, alm de ser extremamente difcil isolar os impactos de vrias reformas. Entretanto, no h dvidas de que, na maioria dos sistemas privados, no ocorreu uma diversicao da carteira de investimento do fundo de penses. Em cinco de nove pases, entre 69% e 90% do investimento estava concentrado em valores pblicos de dvida no nal de 2002 e, em outros dois pases, 50% e 56%. Aps 21 anos de reforma, o Chile conseguiu reduzir esse investimento para 30%, em grande parte, devido ao da superintendncia. Apenas trs pases tinham investimento em aes no nal de 2002 (6% a 31%); alguns pases probem o investimento em instrumentos estrangeiros; e somente em quatro, h uma proporo signicativa (4,5% a 16%). Em dois pases dos quais existem estatsticas comparativas, o rendimento do fundo de penses foi inferior mdia do mercado de valores e dos juros dos depsitos bancrios (em um deles; no outro, foi um pouco maior, mas muito mais voltil). Os sistemas pblicos sofrem de problemas semelhantes; em trs dos quatro regimes gerais que tm reservas e investimento, entre 76% e 100% do fundo, em 2000, estava depositado no Banco Central (que pagava juros abaixo da taxa de mercado) ou em ttulos pblicos; um desses pases recentemente estabeleceu um teto de 40% em tais instrumentos. O investimento em aes e instrumentos estrangeiros era nulo ou mnimo. Na maioria dos pases da regio, no h mercados de
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capital, ou eles so incipientes e no esto devidamente regulados, ou no h sucientes instrumentos negociados nesse mercado. Esse um problema que os pases enfrentam, especialmente os pequenos, independentemente de seus sistemas serem privados ou pblicos. Nesses sistemas privados, o rendimento real anual mdio desde o incio da operao at o m de 2002 oscilou entre 15% e 17% em dois pases e entre 6% e 11% em sete. Esse o rendimento bruto, sem descontar o custo administrativo; por isso, o rendimento lquido estaria entre 0,2 e 2,4 pontos percentuais a menos. Alm disso, o rendimento mensal mdio em cinco pases mostra alta volatilidade. Embora as comparaes entre os sistemas pblicos e privados no sejam precisas, pois as mdias de dois sistemas pblicos se baseiam em perodos muito curtos, o rendimento real anual mdio no regime geral de trs sistemas pblicos oscilou entre 6% e 10%, semelhante ao de sete sistemas privados, o que contradiz o pressuposto de que o rendimento desses ltimos mais alto. As crises econmicas afetaram o rendimento de maneira adversa; assim, sua mdia histrica na Argentina e no Chile at a metade da dcada de 90 foi muito superior ao rendimento mdio posterior. As oscilaes no rendimento envolvem um risco para os segurados e podem ter um impacto adverso no montante de seu benefcio.
b. Polticas

A introduo de um sistema privado, por si s, no garante um aumento na poupana nacional e o desenvolvimento do mercado de valores, alm da diversicao da carteira de investimento. Embora o aumento da economia nacional fosse desejvel e importante, no deveria constituir o objetivo principal de uma reforma estrutural, pois at hoje a evidncia emprica chilena contraditria. Isso, apesar de uma srie de fatores favorveis no Chile, como um mercado de valores, desde o nal do sculo XIX, desenvolvido e regulado antes da reforma e, depois dela, uma concorrncia adequada pelos recursos de investimento, assim como transparncia e conana nesse mercado, uma superintendncia independente que tenha tido um papel positivo e uma poltica econmica com bons resultados, incluindo disciplina e superavit scais. Em todo caso, os objetivos sociais fundamentais para a seguridade social no devem se subordinar a uma meta econmica de resultado incerto. Os pases pequenos e carentes de mercados de capital, ou onde eles ainda se encontram incipientes, devem introduzi-los e consolid-los antes de empreender uma reforma estrutural. Os pases que requerem o investimento dos fundos de penses principalmente em ttulos de dvida pblica com um alto perigo de inadimplncia no deveriam fazer uma reforma estrutural, j que o risco seria esmagador para o sistema privado. Uma condio bsica para o xito de uma reforma estrutural um importante rigor scal, especialmente nos governos que j tm uma
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IV. Concluses e polticas futuras

posio scal frgil.93 A disciplina scal e a gerao de superavit, ou pelo menos o balano scal, so pr-requisitos para a sustentabilidade nanceira de uma reforma estrutural. necessrio tambm realizar uma srie de reformas nanceiras, bancrias, tributrias e da indstria de seguros para apoiar a reforma previdenciria. A superintendncia deve desempenhar um papel independente e crucial na promoo da diversicao da carteira, em colaborao com os organismos responsveis pela regulao e superviso do mercado de valores (aqui, a experincia positiva do Chile contrasta com a negativa da Argentina). O modelo misto, que combina um primeiro pilar de prestao denida com um segundo pilar de contribuio denida, poderia contrabalanar melhor os riscos. Independente de o sistema ser privado ou pblico e do modelo da reforma, essencial desenvolver um mercado de valores, regullo cuidadosamente, gerar conana nele mesmo, diversicar a carteira, reduzir o investimento em ttulos de dvida pblica, criar novos instrumentos locais, permitir o investimento em instrumentos estrangeiros com um teto e assegurar a transparncia, a m de obter um rendimento maior e menos voltil que possa contribuir para um benefcio melhor. Alm disso, nos sistemas privados, deveria-se introduzir os multifundos com diversos tipos de instrumentos, permitir diferir a renda vitalcia at um perodo aps a aposentadoria programada e modernizar as tabelas de mortalidade com base em sries histricas nacionais (para polticas nesse sentido, veja Barr, 2000, 2002; Mesa-Lago, 2001a, 2003d; Gill, Packart e Yermo, 2003). Uma dcada depois das reformas estruturais em onze pases, o Banco Mundial considera excessiva a nfase dada ao segundo pilar (capitalizao obrigatria) do sistema privado como a estrutura central e nal, quando deveria ser uma instituio de transio para preencher o vazio at que os mercados de capitais forneam instrumentos ecientes e com custo adequado. O papel timo do Estado, a mdio prazo, deveria ser menor em termos de aumentar o cumprimento com a obrigao de poupar e maior em termos de prevenir a pobreza e assegurar que as regulaes permitam aos mercados oferecer uma variedade maior de instrumentos de poupana e seguro privados do tipo voluntrio. Da o Banco recomendar um apoio forte ao vibrante terceiro pilar voluntrio de capitalizao, assim como ao primeiro pilar de preveno da pobreza administrado por um sistema pblico de repartio que complemente e no distora ou substitua as opes privadas94. Segundo o
93. Essa uma recomendao do Banco Mundial que cita como modelo o Chile, cujo superavit foi de 5,5% nos ltimos cinco anos antes da reforma (Gill, Packard e Yermo, 2003: 203). Em 1993-2002, a Amrica Latina teve um decit scal mdio de 2,2% anual do PIB, e apenas quatro pases geraram superavit por pelo menos dois anos (CEPAL, 2002b) 94. Segundo o Banco, o relatrio original de 1994 dava igual importncia aos trs pilares, mas os pases latino-americanos deram um apoio maior ao segundo pilar obrigatrio de capitalizao e descuidaram dos outros dois; agora dada maior importncia aos ltimos. O relatrio original considerava o segundo pilar permanente, mas o novo o considera transitrio (Gill, Packard e Yermo, 2003: 211-213)

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Banco, as contribuies altas promovem a evaso e a mora entre os trabalhadores de baixa renda e os jovens (porque tm necessidades mais urgentes), embora isso no ocorra entre os de renda e idade superiores (porque tm menores demandas urgentes comparadas ao benefcio), e, por isso, prope, dentro do pilar obrigatrio de capitalizao, uma reduo da taxa de contribuio e do teto da renda tributvel, estabelecendo um aporte mnimo (com o objetivo de assegurar uma previdncia bsica aos segurados de baixa renda e aos jovens, alm de liberar-lhes recursos para o investimento em moradia, educao etc.), assim como contribuies sobre esse mnimo relacionadas renda e idade. No pilar voluntrio de capitalizao, o segurado teria liberdade para decidir se iria contribuir, com quanto e onde; o Banco recomenda que as contas individuais voluntrias das administradoras sejam lquidas e gozem dos mesmos benefcios tributrios que as contas obrigatrias, mas que o setor seja aberto concorrncia de fundos mtuos e seguros de vida com regras semelhantes de jogo (Gill, Packard e Yermo, 2003: 11, 146, 149, 173, 187-189). O Banco Mundial identica uma srie de problemas que confrontaria sua nova poltica: (i) exceto no Brasil e no Chile, desde 2002, as regulaes e os benefcios tributrios na regio esto muito longe do modelo liberal proposto, e seriam necessrias mudanas legislativas e administrativas; a reforma do pilar voluntrio de capitalizao no Chile demonstra o desao difcil que os governantes confrontariam; (ii) a maioria dos segurados no teria o conhecimento necessrio para fazer selees adequadas; e para os que tivessem, a escolha complexa entre diversos produtos lhes tomaria tempo; por isso seria essencial oferecer informaes independentes, claras, oportunas e comparvis sobre comisses e rendimentos dos produtos, assim como organizar programas de esclarecimento para os segurados; (iii) os trabalhadores mais ricos tirariam vantagem dos incentivos tributrios de forma a reduzir sua carga impositiva, causando efeitos regressivos; (iv) a falta de transparncia na estrutura das comisses dos fundos mtuos e das companhias de seguros preocupante e, sob essas condies, a abertura do setor para elas provocaria confuso e decises mal informadas; (v) seria exigido um tremendo esforo regulador para assegurar a transparncia dos custos e benefcios dos diversos produtos e a superviso de seus fornecedores, assim como uma maior regulao e superviso do sistema nanceiro em geral; (vi) seria necessrio eliminar a dupla regulao e superviso de administradoras de benefcios e fundos mtuos, pois seria complexa e cara; (vi) em muitos pases, a indstria de fundos mtuos incipiente, e suas comisses so altas; por isso, antes de abrir o pilar voluntrio indstria, o governo deve assegurar-se de que pode competir com as administradoras de benefcios; e (vii) a indstria de seguros de vida pode no estar pronta para competir com as administradoras de benefcios, a superviso da primeira menos ecaz comparada das segundas, o processo de outorgar licenas deciente, o nomeamento de aturios no obrigatrio e tem havido um
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IV. Concluses e polticas futuras

certo nmero de falncias de companhias nos ltimos anos (Gill, Packard e Yermo, 2003: 189-204). Diante de todos os problemas apontados, assim como da avaliao feita nesse estudo sobre os atuais sistemas privados e suas decincias, a nova poltica do Banco Mundial exigir muita discusso, anlise e valorizao antes de poder ser considerada factvel e benca para os pases da regio.
8. Imunidade ingerncia estatal e poltica a. Concluses

Antes das reformas, na maioria dos pases latino-americanos, o Estado desempenhou um papel negativo no sistema previdencirio: usou seus fundos para nanciar o decit scal, mediante obrigao ou presso para investi-los em ttulos pblicos ou deposit-los no Banco Central, sem ajuste do principal inao e abonando os juros abaixo da taxa de mercado; era o principal devedor em muito pases (como empregador e em seus aportes tripartites legais), quando rmou convnios de pagamento, eles, em geral, no ajustaram a dvida inao, e em muitos casos, os convnios no foram cumpridos; manipulou a direo do seguro-social para obter maioria e poder control-la; distribuiu empregos depois de cada eleio, muitos dos empregados no eram qualicados e nem sempre desempenhavam uma funo til (com duas excees, o Estado continua desempenhando um papel nanceiro adverso no regime geral dos sistemas pblicos). Diante dessa conduta estatal negativa, o novo princpio da reforma, segundo o qual o sistema privado seria imune ingerncia estatal e poltica, foi atrativo para os segurados e promovido pela publicidade; nos pases em que houve liberdade de escolha, constituiu um incentivo para se passar do sistema pblico ao privado. Mas, como advertiram vrios especialistas, no h garantias de que a propriedade da conta individual e a administrao privada do sistema impeam que o Estado se comporte mal, pois seu papel fundamental na reforma: regular e supervisionar adequadamente o sistema, nanciar os custos da transio, regulamentar o investimento, promover a diversicao da carteira e no utilizar os fundos de penses para cobrir o decit oramentrio. A importncia crucial do Estado no sistema privado, portanto, abre as portas a uma possvel ingerncia. A Argentina e El Salvador contribuem com a evidncia de que algumas das obrigaes e funes estatais no foram cumpridas, e isso pode ocorrer em outros pases. De maneira muito mais franca e realista do que a do relatrio original de 1994, o novo documento do Banco Mundial reconhece que a poltica agora proposta exige um governo benevolente cujo propsito seja maximizar o bem- estar da populao; mas, infelizmente, a realidade est longe desse cenrio ideal, como os governos da Amrica Latina foram notoriamente aptos em provar. Os fundamentos da nova proposta esto expostos ao risco da interferncia estatal: est claro que
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nem o pilar pblico de preveno de pobreza, nem os pilares obrigatrio e voluntrio de capitalizao so completamente imunes poltica. O primeiro exige que o governo transra recursos entre os trabalhadores e o risco estar sempre presente, especialmente quando os governos forem incapazes de manter disciplina scal e estabilidade macroeconmica; por outro lado, os pilares de capitalizao privada, como mostra claramente o exemplo da Argentina, podem se transformar em fcil presa de governos necessitados de recursos. E conclui: A mudana de sistemas de prestao denida para contribuio denida, na Amrica Latina, implicou em uma transferncia adequada e positiva do risco de idade avanada de grupos para indivduos, mas tambm colocou o risco de investimento nos ombros dos trabalhadores. Entretanto, apenas governos prudentes... podem oferecer garantias ao investimento de longo prazo que protejam os indivduos contra sua falta de previdncia e os governantes de sua prpria miopia (Gill, Packard e Yermo, 2003: 201-204).
b. Polticas

Como conseguir que o Estado se comporte bem, seja em um sistema pblico ou em um privado? A participao efetiva dos interessados na administrao da previdncia social poderia ser uma barreira interveno estatal. Como indicam as pesquisas dos sistemas privados, a maioria dos segurados ainda desconhecem seus direitos e opes, no tm conana no sistema, no analisam os relatrios de sua conta individual e acreditam que seu benefcio futuro no ser adequado. Na Argentina, os sinais de alarme da pesquisa de 2000, justo antes da crise econmica, foram ignorados pela superintendncia, e a sua colaborao com o governo, assim como a cesso das administradoras diante da presso estatal, contriburam com a crise previdenciria. O modo de participao um tema complexo, mas deve ser considerado um desao, em vez de uma desculpa para a manuteno da situao atual; para isso, essencial realizar estudos com vrias alternativas de participao e, ento, levantar um debate nacional com o objetivo de chegar a um consenso sobre qual a mais adequada. Nos sistemas pblicos, h participao dos trabalhadores e empregadores nos diretrios ou conselhos, mas nem sempre so ecazes e, freqentemente, antepem os interesses imediatos de grupo aos nacionais de longo prazo. Aconselha-se que, para ser eleito a esses postos, os candidatos demonstrem as qualicaes necessrias e sejam obrigados a prestar contas regular e publicamente quanto a sua gesto. A superintendncia deve ser realmente independente do governo, e uma medida positiva seria desvincul-la das mudanas presidenciais. Isso pode ser alcanado ao obrigar que o superintendente seja um tcnico de prestgio, nomeado por um perodo mais longo, ou seu mandato no deve coincidir com o do presidente da nao; deve tambm tornar-se inamovvel durante esse perodo, salvo por causas
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IV. Concluses e polticas futuras

razoveis, muito especcas e determinadas por lei. O fomento da cultura previdenciria essencial em qualquer sistema para que os segurados se sintam parte dele ou o conheam profundamente, critiquem suas falhas (atravs de seus representantes na administrao), selecionem de maneira adequada as administradoras, fundos de investimento e tipos de benefcio, pressionem para reduzir o custo administrativo e tenham conana no sistema e no futuro de seus benefcios (para polticas nesse sentido, veja OIT, 2002a, 2002b). A participao dos segurados na gesto, unida a programas de informao e educao dos cidados, teria efeitos bencos: informar os trabalhadores quanto a seus direitos e obrigaes, assim como quanto ao desempenho das administradoras, aumentar a transparncia e a conana no sistema, fomentar a concorrncia baseada na informao e no conhecimento, reforar a independncia e a autoridade da superintendncia, reivindicar os direitos (como a emisso do bnus de reconhecimento) e opor-se s presses estatais para investimento em ttulos pblicos de dvida.
9. Vigncia dos princpios nos sistemas privados e pblicos

Um leitor desejoso de ter uma resposta simples para todo o exposto, poderia perguntar: qual sistema cumpre melhor os princpios de seguridade social, o privado ou o pblico? Esse estudo demonstra que, para aproximadamente a metade dos princpios, no possvel responder essa pergunta, devido falta de informao comparativa adequada, ao fato de que o sistema privado ainda no comeou a funcionar em trs pases e, em um, funciona h apenas dois anos, e alguns princpios exigem um longo prazo para serem avaliados. Alm disso, h uma enorme diferena entre os pases de cada sistema, o que impede generalizaes. De fato, o estudo demonstrou que, quando se classicam os pases entre os trs grupos de evoluo da seguridade social (pioneiro-alto, intermedirio e tardio-baixo), descobrem-se muitas semelhanas dentro de cada grupo, independentemente do sistema previdencirio. No entanto, tenta-se, a seguir, fazer uma comparao entre os dois sistemas, embora ela no seja precisa em vrios dos princpios. a. Universalidade. A cobertura mdia ponderada dos sistemas pblicos muito maior do que a dos sistemas privados; nesses ltimos, ela sofreu uma queda em todos os pases depois da reforma. A cobertura obrigatria dos trabalhadores autnomos parecida em dois pases do grupo pioneiro-alto com sistemas diversos, 30% na Argentina e 27% no Brasil, mas a cobertura voluntria de 7% no Chile. A cobertura dos idosos igual em dois pases desse grupo, 68% no Chile e 60% no Brasil, mas caiu depois da reforma na Argentina. Os sete pases com benefcios assistenciais so todos aqueles do grupo pioneiro-alto, quatro privados e dois pblicos; os outros pases no possuem esses benefcios.
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b. Igualdade. Os sistemas privados uniformizaram as condies de acesso nos programas pblicos fechados e nos novos privados, mas deixaram grupos com condies privilegiadas, e os benefcios privados exibem uma grande diversidade. Os sistemas pblicos, com uma exceo, tambm tm grupos separados, mas na maioria deles, h mais segmentao do que nos privados. A iniqidade de gnero se acentua nos sistemas privados e parcialmente compensada nos pblicos. c. Solidariedade. A contribuio do trabalhador aumentou na maioria dos pases com sistemas privados, enquanto que a do empregador foi abolida ou reduzida em vrios pases, os quais descumprem a norma mnima. Nos sistemas pblicos, com uma exceo, a contribuio do empregador o dobro da contribuio do trabalhador, e a norma mnima encontra-se vigente. Os sistemas privados no tm solidariedade endgena, os elementos de solidariedade so exgenos, sob responsabilidade do Estado; os sistemas pblicos se baseiam legalmente na solidariedade, mas ela corrompida na prtica. A armao do Banco Mundial de que os sistemas privados reduziram o efeito regressivo dos sistemas pblicos se baseia em simulaes de veracidade duvidosa. d. Sucincia. A aposentadoria por idade no sistema privado do Chile inferior do sistema pblico, e isso ocorre tambm na Colmbia. A maioria dos benefcios, no sistema privado, se ajusta inao, enquanto que apenas uma minoria ajustada no sistema pblico. e. Unidade, ecincia e participao. A concorrncia no funcionou nos sistemas privados, embora tenham melhorado a ecincia em alguns aspectos como registro, manuteno das contas individuais e informao peridica dos segurados. O custo administrativo nos sistemas privados muito alto em todos os pases (um quarto do desconto total para o trabalhador) e no mostra uma tendncia declinante. Nos sistemas pblicos, o custo administrativo no comparvel com o dos sistemas privados e varia consideravelmente entre os pases, mas tende a ser menor onde a cobertura maior. Nos sistemas privados, no h participao na administrao por parte dos trabalhadores, j nos sistemas pblicos, sim (exceto em um); em alguns no ecaz. f. Sustentabilidade nanceira. Nos sistemas privados, uma mdia de 58% dos liados no contribui; porm, no h esse tipo de informao sobre os sistemas pblicos. O custo scal da transio nos sistemas privados foi considervel, maior do que o estimado inicialmente e projeta-se que aumentar entre 2001-2040 em cinco de oitos pases. No existem cifras comparativas da DIP nos sistemas privados e pblicos. A sustentabilidade nanceira dos sistemas pblicos muito baixa no grupo pioneiro-alto, mas alta no grupo tardio-baixo. O processo de envelhecimento da
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IV. Concluses e polticas futuras

populao afeta tanto os sistemas pblicos, como os privados; os pases do grupo pioneiro-alto sofrem as maiores presses e os do grupo tardio-baixo, as menores, devido juventude de suas populaes. g. Acmulo, poupana nacional e rendimento. De acordo com esse princpio novo das reformas estruturais, os sistemas privados geraram um considervel acmulo de capital (ainda que varie muito entre os pases); mas o Chile apresenta uma evidncia contraditria de que houve um aumento na poupana nacional lquida. Na grande maioria dos sistemas privados, no ocorreu uma diversicao da carteira de investimento e o grosso dela est investido em ttulos de dvida pblica, como parece ser tambm o caso nos sistemas pblicos. O rendimento do investimento em trs sistemas pblicos semelhante ao de sete sistemas privados. h. Imunidade poltica. De maneira oposta a esse suposto das reformas estruturais, a experincia da Argentina e de outros pases com sistemas privados demonstra que tanto esses como os sistemas pblicos esto expostos a riscos polticos e ingerncia estatal. Qual o caminho a seguir? Depois de avaliar o desempenho dos sistemas privados de previdncia na ltima dcada, o Banco Mundial questiona se as reformas estruturais tiveram sucesso e considera que a resposta depende das estruturas atuais; se so vistas como o projeto nal, os esforos empregados devem ser julgados severamente, caso sejam vistas como uma etapa transitria, so bem sucedidas porque foram na direo correta. O Banco argumenta que os maiores perigos confrontados pelas conquistas das reformas no se encontram nos pases onde o novo enfoque est sendo objeto de escrutnio e modicao, e sim naqueles onde a poupana obrigatria vista como a soluo denitiva; os sucessos das reformas no se devem tanto muito elogiada mudana para capitalizao plena [obrigatria], mas sim mudana dos fundos coletivos para poupana individual como o principal instrumento para assegurar a existncia de renda na velhice. Finalmente, conclui que a mudana dos sistemas de repartio e prestao denida para uma contribuio denida e contas individuais , claramente, uma melhoria; somente por essa razo, importante preservar e fortalecer as reformas; seria um erro voltar s estruturas existentes antes da instituio dos sistemas multipilares, mas tambm seria um erro pensar que essa etapa [dos sistemas privados] a estrutura nal. Esse documento do Banco adota uma posio mais exvel comparada do relatrio de 1994: deve-se reconhecer o progresso atingido em pases como o Brasil, que passaram de um sistema puro de prestao denida para um hbrido, que resulta em um vnculo mais forte entre contribuio e benefcio, sem ter de incorrer nos gastos da introduo das contas individuais. Alm disso, pases como o Brasil, que alcanaram um desenvolvimento razovel de seus mercados de capitais, puderam escolher
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uma mudana nos parmetros de seus sistemas pblicos de repartio, em vez de passar para um obrigatrio de capitalizao (Gill, Packard e Yermo, 2003: 11-13, 75, nota 11, 211-212). Nesse estudo, o autor avaliou o desempenho e os problemas tanto dos sistemas privados como dos pblicos, dentro do contexto dos princpios de seguridade social, e recomendou polticas para melhor-los. A posio mais exvel do Banco Mundial louvvel, mas sua concluso de que a passagem de um sistema pblico para um privado claramente uma melhoria no est, de modo rigoroso, comprovada em seu documento. Com certeza, houve um avano em certos aspectos de alguns princpios (uniformizao, ecincia, ajuste dos benefcios), mas este estudo fornece evidncias de que os sistemas pblicos superam os privados em outros aspectos (cobertura, repartio da contribuio entre trabalhador e empregador, participao do trabalhador na gesto); em outros, ainda, no h uma diferena clara (impacto do envelhecimento, rendimento, permeabilidade poltica); alm disso, no possvel avaliar alguns (montante do benefcio, impacto na distribuio, custo administrativo). Esse estudo assume a posio de que factvel melhorar o cumprimento dos princpios de seguridade social tanto nos sistemas privados quanto nos pblicos. Espera-se que a prxima dcada se caracterize por uma posio mais aberta e exvel, baseada na anlise emprica dos resultados e problemas a serem solucionados e concentrada nos objetivos fundamentais de um sistema de seguridade social: o bem-estar social dos segurados e benecirios.

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COLEO PREVIDNCIA SOCIAL


A Coleo Previdncia Social foi lanada em dezembro de 2000 e atualmente conta com os seguintes volumes (tambm disponveis no endereo www.previdencia.gov.br):

VOLUME 01 - Legislao Previdncia no Servio Pblico: Consolidao da Legislao Federal - 2 edio VOLUME 02 - Estudos A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Previdncia dos Servidores Pblicos Municipais VOLUME 03 - Debates Previdncia, Assistncia Social e Combate Pobreza VOLUME 04 - Tradues Mais Velha e Mais Sbia: a Economia dos Sistemas Previdencirios VOLUME 05 - Debates Sistemas de Seguro contra Acidentes do Trabalho nas Amricas VOLUME 06 - Debates I Frum de Dirigentes de Fundos Estaduais e Previdncia VOLUME 07 - Estudos Previdncia e Estabilidade Social: Curso Formadores em Previdncia Social - 4 edio VOLUME 08 - Legislao Previdncia no Servio Pblico: Consolidao das Leis Estaduais - 1 Parte VOLUME 09 - Tradues A Economia Poltica da Reforma da Previdncia VOLUME 10 - Debates Reunio Especializada - Tcnicas Atuariais e Gesto Financeira VOLUME 11 - Estudos Regimes Prprios de Previdncia: Modelo Organizacional, Legal e de Gesto de Investimentos VOLUME 12 - Debates Reforma dos Sistemas de Penso na Amrica Latina VOLUME 13 - Estudos Mquinas e Acidentes de Trabalho VOLUME 14 - Legislao Acordos Internacionais de Previdncia Social

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VOLUME 15 - Legislao Regime Geral de Previdncia Social: Consolidao da Legislao VOLUME 16 - Tradues Matemtica Atuarial de Sistemas de Previdncia VOLUME 17 - Estudos Regime Prprio de Previdncia dos Servidores: Como Implementar? Uma Viso Prtica e Terica VOLUME 18 - Estudos Cobertura Previdenciria: Diagnstico e Propostas VOLUME 19 - Estudos Base de Financiamento da Previdncia Social: Alternativas e Perspectivas VOLUME 20 - Debates Dilogo Social e Gesto Participativa VOLUME 21 - Estudos Anlise Atuarial da Reforma da Previdncia do Funcionalismo Pblico da Unio VOLUME 22 - Debates Reforma da Previdncia: o Brasil e a Experincia Internacional VOLUME 23 - Tradues As Reformas de Previdncia na Amrica Latina e seus Impactos nos Princpios da Seguridade Social

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