Captulo 4

Estimao de linhas de indigncia e de pobreza: opes metodolgicas no Brasil*

Sonia Rocha**

1 - Introduo
Uma vez reconhecida a importncia da renda como principal determinante do nvel de bem-estar da populao, o parmetro denominado linha de pobreza (LP) passa a desempenhar papel central na determinao da incidncia de pobreza no que ela depende da capacidade de consumo no mbito privado. O parmetro serve ainda como crivo de referncia para a caracterizao dos pobres em relao a outros aspectos da qualidade de vida no diretamente dependentes da renda, mas que tm papel fundamental na determinao do nvel de bem-estar, como as condies de acesso a servios pblicos bsicos. Embora tenha sido relativamente comum a utilizao de mltiplos de salrio mnimo como linha de pobreza no Brasil,1 existe consenso de que, havendo disponibilidade de informaes sobre a estrutura de consumo das famlias, esta a fonte mais adequada para o estabelecimento de linhas de pobreza. A opo pelo consumo observado implica, ainda, deixar de lado a determinao da linha de pobreza utilizando procedimentos de otimizao da cesta alimentar a partir de informaes sobre o contedo nutricional e o preo dos alimentos. amplamente reconhecido que escolhas realizadas pelas famlias em relao ao consumo alimentar, dada sua restrio de renda, diferenciam-se marcadamente da cesta obtida a partir da minimizao de custo. Isso ocorre mesmo quando se introduzem restries no modelo de modo a garantir a variedade dos itens alimentares que compem a cesta, assim como manter as quantidades por item dentro de limites aceitveis de palatabilidade. O que se observa ao comparar os
* A autora agradece a Mrcio Duarte Lopes e a Sabine Brbara Pabst, responsveis, respectivamente, pela programao SAS e pela assistncia pesquisa. ** Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. 1 Sobre o uso de linhas de pobreza como mltiplos do salrio mnimo, ver Rocha (1996).

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resultados do Estudo Nacional da Despesa Familiar (Endef) do IBGE, realizado em 1974/75, e da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do IBGE, de 1987/88, que, com a urbanizao e a melhoria dos meios de comunicao, as escolhas alimentares das famlias tm se tornado cada vez menos timas quando se consideram estritamente o aporte nutricional e o preo dos alimentos (Rocha (1995). Isso significa que outras variveis so relevantes para o consumidor ao fazer a escolha de sua cesta alimentar, como a praticidade do produto ou seu apelo como bem de qualidade superior. Resulta que o custo da cesta alimentar para as populaes de mais baixa renda tem, ao longo do tempo, seu valor aumentado bem acima do ndice de preo da alimentao devido mudana da estrutura da cesta em favor de produtos de preo mais elevado e/ou relativamente pouco eficientes no atendimento das necessidades nutricionais. Essa mudana nas preferncias deve ser captada na medida em que reflete um componente de pobreza relativa essencial para a mensurao da pobreza em uma sociedade marcada por importantes desigualdades de renda. Assim, faz sentido estabelecer a linha de pobreza a partir de estruturas de consumo observadas, cujo valor estaria associado ao mnimo necessrio para que um indivduo funcione adequadamente na referida sociedade. Uma vez feita essa opo pela primazia do consumo observado, as etapas a seguir para o estabelecimento de LPs so simples e bem conhecidas. A primeira etapa consiste em determinar, para a populao em questo, quais so suas necessidades nutricionais. A etapa seguinte objetiva derivar, a partir das informaes de pesquisa de oramentos familiares, a cesta alimentar de menor custo que atenda s necessidades nutricionais estimadas. O valor correspondente a essa cesta a chamada linha de indigncia (LI), parmetro de valor associado ao consumo alimentar mnimo necessrio. Como no se dispe de normas que permitam estabelecer qual o consumo mnimo adequado de itens no-alimentares, o valor associado a eles obtido de forma simplificada, correspondendo geralmente despesa no-alimentar observada quando o consumo alimentar adequado atingido. Essa metodologia simples encobre uma ampla gama de possibilidades empricas a cada etapa quando se trata de efetivamente estimar os valores das LIs e LPs. So as opes diversas adotadas a cada etapa, assim como os procedimentos de atualizao dos valores estabelecidos inicialmente a preos do perodo de referncia, que resultam em parmetros distintos para uma mesma rea a partir da mesma base de dados. Naturalmente, a adoo de linhas diferentes para uma mesma unidade geogrfica conduz a resultados diversos em termos dos indicadores de incidncia de indigncia e de pobreza do ponto de vista da renda, assim como do perfil das subpopulaes formadas por indivduos indigentes e pobres delimitadas a partir desses parmetros. evidente que os resultados obtidos pelos indicadores de indigncia e de pobreza devem ser entendidos e analisados tendo em mente os parmetros de renda, e mais do que isso, as premissas utilizadas na sua construo.

2 - As necessidades nutricionais como ponto de partida

A utilizao das necessidades nutricionais para o estabelecimento da cesta alimentar bsica vem sendo mantida e aperfeioada ao longo do tempo por ser o fundamento conceitual mais slido quando se trata da estimao de linhas de pobreza. Os parmetros periodicamente divulgados pela FAO relativos s necessidades dos diferentes nutrientes dadas as caractersticas dos indivduos tanto fsicas (idade, sexo, peso/altura), como de atividade (conforme desempenhe atividade leve, moderada ou pesada), so utilizados como base para o estabelecimento das necessidades nutricionais mdias da populao que se deseja estudar em relao incidncia de pobreza. Entende-se por indigentes aqueles que se situam abaixo da linha de indigncia, cuja renda insuficiente para adquirir a cesta alimentar que permite atender s suas necessidades nutricionais.2 Utiliza-se no Brasil somente o parmetro de necessidades calricas, em vez de toda a gama de necessidades nutricionais (protenas, vitaminas, minerais). Isto se justifica pelo fato de que estudos baseados no Endef e na POF de 1987/88 mostram que as calorias se constituem no elemento restritivo, sendo, portanto, suficiente escolher uma dieta observada que garanta os requisitos calricos para que as necessidades dos outros nutrientes sejam satisfeitas. interessante observar que os parmetros estabelecidos pela FAO em termos de necessidades calricas vm declinando ao longo do tempo, isto , para quaisquer que sejam as caractersticas dos indivduos, suas necessidades calricas determinadas hoje so inferiores quelas definidas a partir dos parmetros
2 Deve-se lembrar que a definio de pobreza como insuficincia de renda nada revela sobre as condies de nutrio da populao, j que, em momento algum, utilizam-se parmetros antropomtricos, indispensveis para fornecer evidncias nesse sentido.

Estimao de linhas de indigncia e de pobreza: opes metodolgicas no Brasil

O objetivo deste texto apresentar as principais opes metodolgicas para a determinao de linhas de pobreza no Brasil a partir do consumo observado, tendo por base as pesquisas de oramento familiar do IBGE. Trata-se de ilustrar, a partir de dados concretos, como escolhas diversas podem influir no valor final do parmetro obtido, e , em conseqncia, nas estimativas sobre incidncia de indigncia e de pobreza no Brasil. O texto a seguir refere-se s diferentes etapas de construo da linha de pobreza. A Seo 2 enfoca a determinao das necessidades calricas, ponto de partida de todo o procedimento. Na Seo 3 trata-se do estabelecimento da cesta alimentar. Formas de valorao da cesta no-alimentar so tratadas na Seo 4. A Seo 5 refere-se estimao dos valores para reas no-metropolitanas, enquanto a Seo 6 trata da atualizao dos valores de referncia. Finalmente, Seo 7 sintetiza as principais concluses, enfatizando a importncia dos desvios no valor dos parmetros estimados com base em diferentes escolhas metodolgicas.

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anteriores [FAO (1973) e FAO/OMS (1985). Isso resulta, necessariamente, em reduo nas estimativas elaboradas com base nas recomendaes atuais, que datam de 1985, em relao s anteriores, divulgadas em 1973.3 Os desvios entre as estimativas de necessidades calricas elaboradas por diversos autores com base nas recomendaes de 1985 so pequenos, mesmo quando utilizam informao estatstica de fontes e anos diversos em relao composio da populao por idade e sexo da populao, j que esses parmetros demogrficos se alteram lentamente e sua interpretao inequvoca.4 No entanto, diferenas sensveis entre estimativas podem decorrer de formas distintas de classificar as atividades ocupacionais dos indivduos como leves, moderadas ou pesadas, assim como de estabelecer o seu uso do tempo e a correspondente necessidade calrica em 24 horas. As diferenas entre necessidades calricas que chegam a 9% em Braslia quando se consideram as estimativas de Ellwanger (1992) e de Feres (1996) (Tabela 1) implicam, provavelmente, diferenciais ainda maiores dos valores das cestas alimentares observadas capazes de atender a essas necessidades, dado que, conforme aumenta a despesa alimentar das famlias, aumenta tambm o custo calrico unitrio. As opes relativas forma de estimar
Tabela 1

Estimativas de necessidades calricas recomendadasa

(EM KCAL/PER CAPITA/DIA)
REGIES METROPOLITANAS CEPAL (1991) ELLWANGER (1992) FERES (1996) LUSTOSA (1999)

Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Braslia

2.142,8 2.126,0 2.126,0 2.126,0 2.198,5 2.213,7 2.152,4 2.217,6 2.217,6 2.154,8

2.055 2.047 2.071 2.043 2.144 2.123 2.135 2.120 2.128 2.073

2.191 2.200 2.200 2.200 2.288 2.288 2.288 2.313 2.313 2.259

2.160 2.098 2.126 2.127 2.233 2.233 2.233 2.282 2.284 2.198

aTodas as estimativas se baseiam nas recomendaes da FAO/OMS (1985).

3 Para as estimativas de necessidades calricas baseadas em parmetros anteriores [FAO (1973)] elaboradas por Thomas (1983) e Martins e Hidalgo (1983), ver Rocha, 1997 (Anexo1). 4 As estimativas da Cepal e de Feres se referem a mdias regionais, resultando em necessidades calricas idnticas para, por um lado, as trs metrpoles nordestinas e por outro, para as duas metrpoles da regio Sul, enquanto Ellwanger e Lustosa geram parmetros especficos compatveis com o nvel de detalhamento da informao de consumo da POF.

3 - A determinao da cesta alimentar

Uma vez determinadas as necessidades calricas mdias de uma rea regio metropolitana de So Paulo, por exemplo trata-se de obter a cesta alimentar observada de menor custo que permita o atendimento dessas necessidades. Para isso preciso, em primeiro lugar, derivar o aporte calrico per capita da cesta alimentar observada em cada famlia residente na rea. Isso feito com base na composio dos alimentos, obtendo-se como resultado a estimativa do consumo calrico per capita dirio naquelas famlias.5 Uma vez ordenadas as famlias em funo crescente do seu consumo calrico per capita, busca-se identificar o intervalo de despesa alimentar mais baixo para o qual a necessidade calrica atendida. O Grfico 1 ilustra o procedimento com base nos resultados obtidos por dcimos da distribuio de despesas correntes para a metrpole do Rio de Janeiro. No caso, poderia ser adotada a cesta alimentar do quarto dcimo, ajustando-se proporcionalmente as quantidades de alimentos para corresponder exatamente a 2.123 kcal/dia, se fosse utilizada a necessidade calrica estimada por Ellwanger para aquela metrpole. Um procedimento mais elegante consiste em trabalhar com 91 dcimos mveis, de modo a obter uma cesta observada com aporte calrico mais prximo das necessidades recomendadas, requerendo, portanto, um ajuste menor.6 importante notar, no entanto, que a adoo de uma ou outra alternativa tem impacto marginal sobre a estrutura da cesta alimentar e sobre o valor da linha de indigncia obtida. Tendo por base as informaes de despesa, tanto do Endef como da POF de 1987/88, a adoo das cestas alimentares observadas, que correspondem ingesto recomendada de calorias, leva a delimitar como indigente uma percentagem muito elevada da populao, especialmente no Nordeste (Tabela 2). Para evitar este resultado, que implicaria usar parmetros de renda elevados, portanto de pouca utilidade para delimitar uma populao prioritria para fins de polticas sociais, autores tm recorrido a procedimentos diversos visando reduo do valor da cesta alimentar, sem que isso signifique abandonar o princpio essencial de utilizao do consumo alimentar observado. Fava (1984) tomou como base, arbitrariamente, a cesta alimentar relativa ao segundo dcimo da distribuio das despesas correntes do Endef, as quais,
5 A Tabela de Composio de Alimentos (IBGE/Endef, 1977), fornece os coeficientes relevantes para obter tanto o percentual aproveitvel da quantidade adquirida de cada alimento como seu aporte nutricional para cada 100 gramas de parte comestvel. 6 Esse procedimento com base nos dcimosis mveis foi proposto por Ricardo Paes de Barros no mbito da comisso mista IBGE, IPEA e Cepal que estuda a metodologia a adotar para o estabelecimento de linhas de pobreza a partir da POF de 1995/96.

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as necessidades calricas podero ter, portanto, impactos significativos sobre as medidas finais de incidncia de indigncia e de pobreza.

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Grfico 1

Ingesto calrica mdia observada e recomendada por dcimo da distribuio de despesa corrente - metrpole do Rio de Janeiro
kcal
Recomendada Observada

5.000 4.500 4.000 3.500

Mdia (2.123 kcal)

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

10

Total

Fonte: IBGE/POF de 1987/88.

Dcimos

Tabela 2

Consumo calrico recomendado e dcimos da distribuio mais baixa em que atingido: regies metropolitanas 1974/75 e 1987/88
REGIES METROPOLITANAS ELLWANGER (1991) kcal/dia DCIMO

Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Goinia Braslia
Fonte: Ellwanger (1991).

2.055 2.047 2.071 2.043 2.144 2.123 2.135 2.120 2.128 2.091 2.073

4 5 6 5 2 4 3 2 4 4 3

em todas as 23 reas, estavam aqum do atendimento das necessidades calricas. Essas cestas foram ento ajustadas na sua composio de modo a atingir as recomendaes calricas. Thomas (1983) utilizando tambm dados do Endef, alm de recorrer a um procedimento semelhante ao de Fava, mas baseado na cesta do 20 percentil, prope ainda uma alternativa: adotar como ponto de partida a cesta de equilbrio, isto , aquela de menor custo que garante o atendimento da recomendao calrica, da qual seleciona os principais produtos responsveis pelo seu aporte calrico at atingir 75% do total das necessidades recomendadas. As quantidades dos alimentos selecionados so ento aumentadas proporcionalmente de modo a atingir 100% das necessidades calricas recomendadas, o que se d a um custo inferior ao da cesta original. Ellwanger (1991),7 com base na POF 1987/88, utiliza como ponto de partida as cestas de alimentos que atendem s recomendaes calricas mnimas, isto , aquelas necessrias to-somente manuteno do funcionamento do metabolismo essencial e que se situam em torno de 1.750 kcal/dia. As quantidades de alimentos constantes dessa cesta, que tem um custo calrico unitrio mais baixo, so ento ajustadas proporcionalmente de modo a obter a cesta do padro calrico recomendado. Os procedimentos descritos se afastam da soluo mais direta: a adoo da cesta observada que garante a ingesto calrica recomendada. O que se busca a determinao de parmetros de valor operacionais para fins de monitoramento da indigncia e da pobreza. Todos so arbitrrios na medida em que, introduzindo algum grau de normatizao, se afastam do consumo observado. A Tabela 3 ilustra, com dados da POF de 1987/88 a adoo de trs diferentes procedimentos para estabelecer o valor da cesta alimentar nas metrpoles do Recife e de So Paulo. As necessidades calricas recomendadas 2.071 kcal/dia no Recife e 2.135 kcal/dia em So Paulo so atingidas em qualquer das trs opes examinadas, mas as solues se diferenciam pelo grau de normatizao adotado na sua derivao a partir de cestas observadas, o que afeta sua composio8 e seu custo. O menor custo corresponde a uma cesta limitada aos alimentos de maior aporte calrico, a qual, interessante observar, apresenta custo inferior at mesmo ao da cesta observada, que permite apenas atender s necessidades calricas mnimas. A cesta de custo intermedirio resulta do ajustamento das quantidades dos alimentos da cesta que originalmente permitia atingir apenas as necessidades mnimas.9 O valor mais alto corresponde cesta observada que atinge sem qualquer ajuste as necessidades recomendadas. importante destacar que opes metodologicamente diversas conduzem a desvios entre os valores da cesta, que podem chegar a 50%, como ocorre no caso de So Paulo.
7 Rocha (1993) utiliza cestas de Ellwanger. 8 A composio das cestas relativas metrpole de So Paulo apresentada no Anexo 1. 9 este o procedimento utilizado por Rocha (1993) a partir de dados da POF.

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Tabela 3

Comparao dos valores das cestas alimentares obtidas para trs procedimentos distintos de derivao Recife e So Paulo
(PREOS DE OUTUBRO DE 1987)
VALORES (Cz$) RECIFE SO PAULO COMPARAO RELATIVA RECIFE SO PAULO

Necessidades mnimasa Necessidades recomendadasb Mnimo ajustado 90% do aporte calrico Mnimo ajustado via cesta completa Observado
Fontes: Rocha (1993) e Ellwanger (1992). a Recife, 1.750 kcal/dia e So Paulo, 1.786 kcal/dia. b Recife, 2.071 kcal/dia e So Paulo, 2.135 kcal/dia.

848,40

838,01

102

106

833,43

793,85

100 121 133

100 131 150

1.007,55 1.042,15 1.111,28 1.188,98

Uma vez derivada a cesta alimentar,10 isto , o conjunto de alimentos e respectivas quantidades que permite atender s necessidades calricas recomendadas mdias em cada rea, trata-se de adotar os preos relevantes. No caso do Endef, a soluo natural foi utilizar os seus prprios preos, j que o inqurito tinha investigado despesa e quantidade. Ademais, no existia na poca um sistema de ndice de preos de abrangncia nacional e com caractersticas tcnicas, cuja utilizao fosse vantajosa em relao aos preos do Endef. A POF de 1987/88, no entanto, s investigou despesa, de modo que a soluo mais adequada no caso foi recorrer s informaes de preos do Sistema Nacional de ndices de Preos ao Consumidor (SNIPC) do IBGE. A recente POF de 1995/96 investiga novamente as quantidades associadas a cada despesa alimentar, o que talvez permita um tratamento mais direto dos preos. A questo de atualizao do valor da cesta alimentar, expressa inicialmente para o perodo de referncia, suscita consideraes especficas que sero feitas na Seo 6.

4 - A estimao do consumo no-alimentar

Contrariamente ao que ocorre em relao ao consumo alimentar, para o qual se dispe de parmetros exgenos relativos aos nveis de consumo mnimo,
10 guisa de exemplo, a cesta alimentar que permite atingir as necessidades nutricionais na metrpole de So Paulo, segundo a POF de 1987/88, composta de 125 produtos alimentares e a que atende s necessidades mnimas, 108 produtos. Para reduzir o nmero de produtos, o que facilita o tratamento emprico, comum eliminarem-se aqueles pouco relevantes, cujo consumo mdio inferior a 1g/dia.

no existem normas para definir o consumo adequado de itens de vesturio, habitao, transporte, sade, educao, etc., nem tampouco um procedimento direto para estimao da despesa mnima com esses itens. Como resultado, ao definir a linha de pobreza, a nfase conceitual e analtica recai na definio das necessidades nutricionais e na estimao das cestas alimentares. Embora as demais despesas representem, em pases do nvel de desenvolvimento do Brasil, mais da metade das necessidades bsicas, so habitualmente tratadas de forma agregada e simplificada. A literatura sobre pobreza consagrou a adoo do coeficiente de Engel, isto , a relao entre despesas alimentares e despesa total, como um elemento central na determinao da linha de pobreza, apesar da sua evidente fragilidade conceitual e emprica. O procedimento, que ainda o mais habitual na prtica internacional, consiste em assumir como adequado para fins de determinao da linha de pobreza o valor da despesa no-alimentar observado no intervalo mais baixo da distribuio, no qual a despesa alimentar atende s necessidades nutricionais (ver Tabela 2). Desde o Endef as evidncias empricas so no sentido de que as despesas alimentares no Brasil representam um percentual relativamente baixo da despesa total, mesmo para os mais pobres. Essa especificidade brasileira especialistas que trabalham com dados de diferentes pases insistem que, para os pobres, essa relao se situa em torno de 0,5 foi confirmada nas POFs de 1987/88 e 1995/96. A Tabela 4 apresenta os coeficientes de Engel mdio na base da distribuio de despesas no Endef e na POF de 1987/88. Certamente a resistncia que se verifica no Brasil em adotar os dados observados de despesa no-alimentar est associada ao fato de esses conduzirem a linhas de pobreza muito elevadas, operacionalmente pouco teis para delimitao da populao pobre, monitoramento da evoluo da pobreza ou avaliao de impactos de polticas sociais focalizadas nos pobres. Nesse sentido, ao estabelecer linhas de pobreza, diferentes autores buscam alternativas permitindo chegar a valores mais baixos que os observados nas pesquisas de oramento. As solues variam das mais simples e diretas s mais engenhosas. A Cepal, desde a dcada de 70, adota o multiplicador de 2 aplicado ao valor da cesta alimentar para o estabelecimento de linhas de pobreza para o Brasil o que naturalmente significa um coeficiente de Engel de 0,5 , tanto para as linhas de indigncia estimadas a partir do Endef ou da POF de 1987/88 [Altamir (1979) e Cepal (1999)]. Rocha (1993) adota o coeficiente de Engel observado, mas correspondente classe de despesa alimentar que permite atender apenas s necessidades calricas mnimas, e no s necessidades calricas recomendadas, o que resulta em um coeficiente de Engel implcito superior ao observado. Finalmente, Ferreira, Lanjouw e Neri (1998) adotam o coeficiente de Engel que se verifica para o intervalo da distribuio em que a despesa total das famlias cor-

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Tabela 4

Coeficiente de Engel verificado na base da distribuio de despesa total

REGIES METROPOLITANAS COEFICIENTES DE ENGEL ENDEF POF 1987/88

Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre
Fontes: Endef Fava (1984) e POF Rocha (1993).

0,45 0,41 0,46 0,45 0,39 0,42 0,37 0,44 0,43

0,45 0,43 0,39 0,39 0,36 0,38 0,33 0,33 0,47

Grfico 2

Procedimento de derivao do coeficiente de Engel

Despesa total/despesa alimentar b

d e

ac = despesa alimentar que permite atender s necessidades calricas recomendadas; bc = despesa total correspondente despesa alimentar ac; df = despesa total igual despesa alimentar mnima ac; ef/df = coeficiente de Engel a ser adotado para obter a linha de pobreza (LP); e LP = ac *df/ef.

5 - A estimao de linhas de indigncia e de pobreza para as regies no-metropolitanas

Conceitualmente no h razo para que a estimao de LI e LP relativas s reas rurais e urbanas no-metropolitanas seja elaborada segundo uma metodologia diversa daquela adotada nas regies metropolitanas. Assim, autores que utilizaram o Endef como base para derivar as estruturas de consumo usaram os mesmos procedimentos para todas as reas, e elaboraram tantos parmetros especficos quanto permitia o desenho amostral daquela pesquisa [Thomas (1983) e Fava (1984)]. No entanto, procedimentos especficos tm que ser adotados para a gerao de LIs e LPs para essas reas quando se utilizam as POFs como fonte de informao sobre a estrutura de consumo das famlias, j que esse levantamento, tanto em 1987/88 como em 1995/96, ficou restrito s nove regies metropolitanas, Goinia e Braslia. Na falta de qualquer indicador de preo ou de custo de vida com abrangncia nacional que pudesse orientar quanto aos diferenciais de custo de vida dos pobres entre metrpoles e demais reas urbanas e rurais do pas, Rocha (1993) optou por adotar os diferenciais observados por Fava (1983) com base no Endef (Tabela 5). A utilizao desses coeficientes, ainda hoje, para derivar LIs e LPs relativas s reas no-metropolitanas de cada regio, pressupe que as mudanas em termos da estrutura de consumo e de preos ao consumidor ocorridas entre 1974/75 e 1987/88 em cada regio teriam sido neutras quanto ao seu efeito sobre o custo de vida dos pobres nos diferentes estratos de residncia. Esse um pressuposto forte, que vai de encontro a algumas evidncias derivadas na POF, em particular a da tendncia uniformizao das estruturas de consumo das famlias entre regies e entre classes de despesas. Se essa reduo de diferenciais de consumo vem ocorrendo de forma generalizada, a utilizao dos coeficientes de custo derivados do Endef para estimar

Estimao de linhas de indigncia e de pobreza: opes metodolgicas no Brasil

responde ao valor da linha de indigncia. Ao proceder assim, esto definindo um limite inferior crtico para o valor das despesas no-alimentares (Grfico 2). Na verdade, tanto a crescente urbanizao como o efeito demonstrao do consumo das camadas mais abastadas da populao influenciam a estrutura de consumo dos mais pobres numa sociedade marcada por elevada desigualdade de renda. Isso tem provocado a elevao do valor das outras despesas a nveis incompatveis com sua utilizao no estabelecimento da linha de pobreza. Nessas circunstncias, as alternativas so as de utilizar a linha de indigncia como parmetro bsico, em vez da linha de pobreza, ou aceitar a adoo de uma componente crescentemente arbitrria no estabelecimento do valor associado ao consumo no-alimentar.

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Tabela 5

Diferenciais de valores entre linhas de pobreza e Indigncia urbanas e rurais e a da metrpole de influnciaa
LP LI

Norte Urbano Nordeste Urbano Rural Minas Gerais/Esprito Santo Urbano Rural Rio de Janeiro Urbano Rural So Paulo Urbano Rural Sul Urbano Rural Centro-Oeste Urbanob Ruralc 0,7614 0,4373 0,8702 0,6551 0,7510 0,5063 0,9049 0,7137 0,6390 0,4020 0,8161 0,6418 0,6222 0,4542 0,7259 0,5733 0,6723 0,3980 0,8620 0,6915 0,7056 0,4259 0,7542 0,6552 0,8917 0,9843

Fonte: Fava (1984). a Em relao ao valor associado metrpole ou mdia das metrpoles da regio metrpole(s) igual(is) a 1). b Os valores relativos referem-se ao do Distrito Federal. c Estrato rural da regio no investigado pelo Endef. O coeficiente foi calculado a partir da mdia dos coeficientes das demais reas rurais.

LIs e LPs urbanas e rurais muitos anos depois implica subestimao do valor desses parmetros. Acreditando no processo de convergncia de valores relativos aos diversos estratos de residncia de uma mesma regio, Maletta (1998) utilizou como base as LIs e LPs estimadas por Rocha (1993) para as reas metropolitanas a partir da

POF, mas reduziu os diferenciais verificados no Endef metade para estabelecer os valores para reas urbanas e rurais. Tudo leva a crer que algum procedimento desse tipo ser adotado pela Comisso de Pobreza no estabelecimento de novas linhas de pobreza para o Brasil a partir da POF de 1995/96. Organismos internacionais tendem a ver com estranheza os diferenciais de custo de vida entre estratos de residncia como os derivados do Endef, e a utilizar desvios bem mais estreitos quando no dispem de evidncias empricas especficas a esse respeito. A Cepal, por exemplo, utiliza diferenciais de 5% para reas urbanas e 25% para as rurais em relao aos valores metropolitanos [Cepal (1996)]. A ausncia de informaes de despesas e de preos para unidades espaciais outras que as regies metropolitanas, Goinia e Braslia , sem dvida, a lacuna estatstica mais grave na construo de LIs e LPs adequadas para o Brasil. Isso significa que os 2/3 da populao brasileira residentes em reas rurais e urbanas no-metropolitanas so levados em conta de forma precria nos estudos sobre pobreza. Nesse sentido, urgente a melhoria da abrangncia de pesquisas nacionais de oramentos familiares, que permitiria, dentre outras, captar as especificidades intra-regionais de custo de vida para os pobres que resultam da homogeneizao crescente de estruturas de consumo e de preos ao consumidor.

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Estimao de linhas de indigncia e de pobreza: opes metodolgicas no Brasil

6 - Atualizao dos valores de linhas de indigncia e de pobreza

Devido a seu custo e complexidade, as POFs se realizam em intervalos plurianuais idealmente a cada cinco anos.11 Em conseqncia, necessrio proceder atualizao dos valores expressos originalmente a preos da data de referncia da POF de modo a obter indicadores de indigncia e de pobreza com base nas pesquisas domiciliares que se realizam anualmente, ou nas censitrias, que se realizam em anos diferentes dos da POF. No que concerne LI, a atualizao consiste em manter inalterada a composio da cesta alimentar, isto , as quantidades por alimento como estabelecido inicialmente, introduzindo novos preos. Mesmo quando se dispe de um sistema de preos ao consumidor que permite acompanhar uma ampla gama de produtos, como o sistema brasileiro, a atualizao acaba sendo complexa devido, por exemplo, a mudanas na forma de comercializao dos produtos. Uma soluo simplificadora proceder atualizao de preos dos produtos alimentares mais importantes e utilizar o ndice de preo assim derivado para corrigir o valor correspondente aos demais produtos da cesta alimentar (Tabela 6). Ordenando os produtos em funo decrescente do seu aporte calrico, cerca de 25 deles correspondem a aproximadamente 75% da despesa alimentar e 35 a cerca de 90% [Rocha (1993)]. Ao corrigir agregadamente o valor dos demais produ-

11 No Brasil, como se viu, elas vm sendo realizadas, aproximadamente, a cada 10 anos.

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Tabela 6

Procedimentos alternativos de valorao das linhas de indigncia para a regio metropolitana de So Paulo em setembro de 1990
Cr$ (SET./1990)a

Via preos dos produtos Via ndice de preos (INPC-alimentao, So Paulo )

aValor do salrio mnimo em setembro de 1990: Cr$ 6.056,31.

2.523,42 2.888,54

tos, evitam-se muitas vezes dificuldades associadas a mudanas na forma de comercializao de produtos.12 Naturalmente, o procedimento mais simples no caso brasileiro consiste em adotar a variao do ndice de preos de alimentao restrito do IBGE, calculado para cada regio, de forma a atualizar o valor da LI daquela mesma regio. Referindo-se ao consumo das famlias com despesa mensal familiar de at oito salrios mnimos, uma proxy aceitvel da evoluo do custo da alimentao dos pobres. A soluo ideal consiste em construir, no mbito do sistema de ndices de preos do IBGE, um ndice associado cesta alimentar adotada para fins do estabelecimento da linha de indigncia. Desse modo, a divulgao mensal dos resultados da pesquisa de preos passaria a incluir a variao do valor da linha de indigncia em cada uma das reas da pesquisa. Quanto atualizao da despesa no-alimentar, o procedimento mais largamente utilizado na prtica internacional para estabelecimento da LP consiste em utilizar o coeficiente de Engel (ou outro parmetro desempenhando o mesmo papel) em conjuno com o valor atualizado da LI. O pressuposto que o custo alimentar e no-alimentar dos pobres estaria evoluindo mesma taxa. No existe, no entanto, base terica que permita supor que o coeficiente de Engel seja uma constante no mdio prazo, como adotado como premissa na maioria dos estudos sobre pobreza. Ao contrrio, no Brasil, por exemplo, as evidncias so de que as despesas alimentares representam uma forte tendncia declinante na despesa global, apesar de o consumo alimentar vir evoluindo no sentido de substituir alimentos bsicos e de menor custo, por alimentos no-tradicionais e de preo mais elevado.13 No Brasil, no existem restries do ponto de vista da disponibilidade de dados estatsticos que justifique o uso do coeficiente de Engel na atualizao dos valores das LIs. Dado que as POFs permitem dispor de informaes detalha12 Mudanas de qualidade, de especificao secundria do produto e de embalagem, por exemplo. 13 Para uma comparao da estrutura de consumo no Endef e na POF, ver Rocha (1995).

7 - Concluso
Do que foi discutido nas sees anteriores decorre uma concluso bsica: a escolha da metodologia mais adequada para a construo de linhas de pobreza e de indigncia determinada, essencialmente, pela disponibilidade de dados estatsticos. As etapas analisadas se referem ao procedimento consagrado na literatura quando se dispe de informaes sobre a estrutura das despesas das famlias, o que resulta em dar primazia ao consumo observado como base para o estabelecimento dos parmetros. Pode-se concluir ainda que: a) Dadas as reconhecidas diferenas espaciais que se verificam no Brasil, o estabelecimento dos parmetros LIs e LPs deve privilegiar o maior nvel de detalhamento possvel a partir das estatsticas disponveis. Isso implica reconhecer que resultados nacionais so a consolidao de resultados regionais de preciso distinta. Assim, os parmetros obtidos para as regies metropolitanas, Goinia e Braslia, para as quais se dispem de resultados recentes das POFs, so qualitativamente diversos daqueles relativos s demais reas urbanas e rurais do pas, para as quais o estabelecimento de LIs e LPs repousa em hipteses sobre a evoluo provvel do custo de vida dos pobres nessas reas a partir de meados dos anos 70. Desse modo, a falta de dados de oramentos familiares atualizados e de abrangncia nacional a principal lacuna estatstica para a construo de linhas de indigncia e pobreza e, naturalmente, para a obteno de indicadores seguros a partir da sua utilizao. b) No que concerne construo das LIs, existem parmetros nutricionais que orientam na determinao da cesta alimentar adequada a partir do consumo observado. No entanto, cabe destacar que, a partir de uma mesma populao, possvel arbitrar necessidades nutricionais mdias bastante distintas o exemplo do texto mostra desvio de at 9% entre diferentes estimativas , que naturalmente resultam em diferenciais do valor da linha de indigncia. c) A adoo da cesta alimentar observada que permite atender s necessidades calricas recomendadas ou a introduo de alguma normatizao no estabelecimento da cesta alimentar pode resultar em desvios que atingem 50% do valor da LI resultante (exemplo de So Paulo na Tabela 3). d) A ausncia de parmetros que orientem o que seja o nvel mnimo aceitvel de consumo no-alimentar faz com que o valor dessas despesas seja definido freqentemente de forma arbitrria. O objetivo obter uma linha de pobreza que se situe dentro de um intervalo de valor considerado adequado pelo analista, tendo em vista sua utilizao emprica. Diferenciais de valor do coeficiente de Engel adotado para a metrpole de So Paulo podem atingir 50%.

Estimao de linhas de indigncia e de pobreza: opes metodolgicas no Brasil

das por tipo de despesa, um procedimento mais adequado consiste em acompanhar a evoluo dos preos no-alimentares por categoria do INPC (habitao, vesturio etc.), que corresponde aos agrupamentos das despesas na POF no ano-base [Rocha (1997)].

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Desigualdade e pobreza no Brasil

Tabela 7

Simulao das opes extremas para o estabelecimento de LI e LP: metrpole de So Paulo 1987
OPES EXTREMAS NECESSIDADES CALRICAS FORMA DE ESTABELECIMENTO DA CESTA ALIMENTAR VALOR DA LI (CZ$ OUT/87) FORMA DE DETERMINAO DA DESPESA NO-ALIMENTAR VALOR DA LP (CZ$ OUT/87)

Que minimizam os valores

2135

Ajuste de 90% para 100% do aporte calrico

793,85

Engel de 0,50 (arbitrrio)

1.587,70

Desvio 8,3% Que maximizam os valores cesta observada

Desvio 49,8% Engel de 0,33 (observado)

Desvio 126,9%

2313

1188,98

3602,97

Fonte: POF de 1987/88. Nota: Salrio mnimo equivalia a Cz$ 2.640.

A Tabela 7 tem como objetivo ilustrar at que ponto opes metodolgicas diversas tm o potencial de afetar os valores das LIs e das LPs, o que determina os resultados que se venham obter sobre incidncia e sobre o perfil da indigncia e da pobreza no Brasil. Os dados se referem metrpole de So Paulo, de modo que no sofreram as inevitveis restries quanto disponibilidade de informaes que tm de ser enfrentadas para a estimao de parmetros relativos s reas urbanas e rurais no-metropolitanas. Para estilizar a questo da qual se tratou neste texto, derivaram-se valores para a LI e a LP escolhendo, a cada passo, as opes metodolgicas extremas dentre as apresentadas, isto , aquelas que contribuem para obter os valores mais altos e mais baixos para a LI e a LP. Os efeitos acumulados de opes extremas quanto necessidade calrica mdia e forma de estabelecer a cesta alimentar, que permitem atender a essas necessidades recomendadas, resultam em LIs cujo valor superior 50% mais elevado que o mais baixo. Ao incorporar diferenas quanto relao entre despesas alimentares e no-alimentares no ano-base, a LP mais elevada chega a ter valor 127% superior ao da alternativa mais baixa. Esse diferencial de valor para a linha de pobreza implicaria obter, com base na PNAD de 1987, proporo de pobres para a metrpole de So Paulo de, respectivamente, 11% e 42% (ver o conjunto de indicadores relevantes no Anexo 2). Vale ressaltar que esses diferenciais so atingidos sem levar em conta as opes metodolgicas para a atualizao dos valores dos parmetros, estimados, inicialmente, a preos do ano-base da pesquisa de oramento. evidente que, na prtica, dificilmente sero feitas opes metodolgicas que impliquem, de forma consistente, a obteno de valores mximos e mni-

Anexo 1
Comparao das quantidades dos 16 principais produtos de cestas alimentares definidas a partir de critrios diversos So Paulo
QUANTIDADES (GRAMAS POR PESSOA/DIA) GNEROS ALIMENTCIOS REQUERIMENTO MNIMO (1.786 kcal/dia) REQUERIMENTO RECOMENDADO (2.135 kcal/dia) MNIMO AJUSTADO AJUSTADO 90% cala OBSERVADOb

Arroz Acar refinado leo de soja Po Feijo Leite de vaca Macarro Carne bovina de segunda Farinha de trigo Galinha ou frango Carne suna Margarina vegetal Farinha de mandioca Ovo Biscoito Carne bovina de primeira

119 66 27 56 40 141 11 21 11 31 10 4 7 18 6 9

143 79 32 67 48 168 13 25 13 37 12 5 8 21 7 11

159 88 35 74 53 186 14 28 14 41 13 6 9 23 8 -

131 65 33 76 38 205 13 25 14 45 19 5 9 19 20

Fontes: IBGE/POF - dados bsicos. Requerimentos calricos estimados por Ria Ellwanger (IBGE/DPE). a Ajustamento das quantidades apenas dos 15 produtos responsveis por 90% do aporte calrico da cesta completa. b Cesta observada no terceiro dcimo da distribuio de despesa.

Estimao de linhas de indigncia e de pobreza: opes metodolgicas no Brasil

mos para os parmetros como esquematizado no exemplo. No entanto, relevante destacar que, em funo das muitas possibilidades de escolha metodolgica a cada etapa, os parmetros estimados refletem o consumo observado e o julgamento de valor do analista em propores variveis. Como conseqncia, tanto os parmetros como os resultados obtidos de sua aplicao so nicos, prestando-se para anlise em cross-section e de evoluo temporal da incidncia e caracterizao da pobreza, tendo como referncia as premissas utilizadas no estabelecimento dos parmetros. Nesse sentido, resultados obtidos a partir do conjunto de parmetros diversos obviamente no so comparveis. Resultados mais adequados para descrever as condies de indigncia e de pobreza no Brasil so aqueles que derivam dos parmetros obtidos de forma mais sensata, tendo em vista tanto os

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Desigualdade e pobreza no Brasil

Anexo 2
Simulao de indicadores de pobreza com base em valores extremos da linha de pobreza: metrpole de So Paulo 1987
VALOR DA LP (Cz$)a PROPORO NMERO DE POBRES GAP RATIO GAP INDEX GAP QUADRTICOb POBRES + NO-POBRES

1.424,97 3.330,84

0,1112 0,4218

1.594.691 6.050.352

0,3963 0,4115

0,0441 0,1736

0,0275 0,0978

14.344.138 14.344.138

a Valores a preos de setembro de 1987, ms de referncia da PNAD. b ndice proposto por Foster, Greer e Thorbecke.

dados disponveis como as hipteses adotadas para contornar as lacunas de informao. Comparaes internacionais so necessariamente precrias, j que so afetadas no s por opes metodolgicas diversas na construo das linhas de indigncia e de pobreza em cada pas como tambm por diferenas nacionais quanto a detalhamento e especificao das bases de dados estatsticos.

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