referncias Fiesp

Ajuste Fiscal, Despesa Pblica e Crescimento Econmico

Jos Guilherme A. Reis Slvia M. Valadares

Ajuste Fiscal, Despesa Pblica e Crescimento Econmico

Jos Guilherme A. Reis1 Slvia M.Valadares2

Junho de 2004

Estudo encomendado pela Federao das Indstrias do Estado de So Paulo FIESP

1 Consultor, ex-Secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e ex-Chefe da Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 2 Consultora e ex-Chefe-Adjunta da Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

ndice
Sumrio executivo ......................................................................................................................3 Introduo ....................................................................................................................................5 Antecedentes ...............................................................................................................................6 As limitaes do ajuste fiscal ....................................................................................................7 O tamanho do setor pblico brasileiro...................................................................................9 Crescimento e recuperao da taxa de investimentos......................................................11 Propostas para corte e racionalizao de gastos pblicos...............................................13 I Neutralizando a tendncia de crescimento dos gastos em relao ao PIB.....................13 II - Reduo das vinculaes, incluindo regras de aplicao mnima de recursos..............15 III - Propostas para reduo e racionalizao de despesas..........................................................19 IV Enfrentando questes do federalismo brasileiro....................................................................24 Comentrios finais ....................................................................................................................26 Referncias .................................................................................................................................27

AJUSTE FISCAL, DESPESA PBLICA E CRESCIMENTO ECONMICO

Sumrio executivo
O Brasil logrou implementar um forte ajuste fiscal no final dos anos 90. Desde 1999, o setor pblico consolidado tem obtido resultados primrios expressivos, acima de 3% do PIB. O Pas tambm vem implantando importantes reformas voltadas para a obteno de um ajuste fiscal mais duradouro, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e reformas na Previdncia social. A manuteno do ajuste fiscal indispensvel para sinalizar a solvncia de longo prazo do setor pblico brasileiro. No existe ajuste fiscal indolor. Mas a forma como vem sendo obtido o ajuste brasileiro tem certamente penalizado o crescimento da economia, na medida em que tem se baseado principalmente no aumento da carga tributria e em uma combinao de expanso de gastos correntes com compresso de investimentos pblicos,este ltimo o tipo de gasto menos protegido nos oramentos pblicos. Melhorar a qualidade do ajuste fiscal uma tarefa indispensvel para a retomada do crescimento sustentado da economia brasileira. S existe uma alternativa para melhorar o ajuste fiscal, tornando-o mais compatvel com crescimento: trata-se de enfrentar a difcil agenda de reduzir gastos correntes em todos os nveis de governo. A reduo de gastos correntes permitiria sociedade escolher entre as seguintes alternativas, ou optar por uma combinao delas: i) reduzir a carga tributria; ii) aumentar o esforo fiscal, sinalizando reduo mais rpida do endividamento pblico e viabilizando menores taxas de juros; iii) ampliar investimentos pblicos com taxa de retorno positiva. Qualquer que seja a escolha, j teramos melhores condies para a retomada sustentada do crescimento da economia. A implementao de reduo de gastos correntes extremamente difcil no Brasil, como de resto em todos os pases. O gasto pblico tende a ser naturalmente rgido e, no Brasil, essa rigidez agravada pelo elevado grau de vinculao de receitas e por um sem nmero de dispositivos constitucionais e leis que obrigam a nveis mnimos de gastos em diversas reas. Ainda assim, preciso enfrentar essa agenda. Se notrio que a carga tributria muito elevada para um pas com a renda per capita brasileira, o mesmo vale para o nvel de gasto pblico. Considerado em seu conjunto, governo federal, estados e municpios gastam mais de 40% do PIB, nvel superior ao observado na mdia da OECD e muito mais elevado do que o de pases como Mxico, Chile e Coria do Sul, por exemplo. Dada a rigidez de gastos e as presses, muitas delas j contratadas, de elevao dos mesmos, a alternativa contemplada neste trabalho de reduo gradual das despesas correntes. Estratgias como essas foram implementadas com xito em diversos pases, como o Mxico nos anos 80, por exemplo.Vale notar que a reduo de gastos primrios foi acompanhada de forte reduo nas despesas com juros, o que tende a se acentuar quando se consolida uma trajetria da dvida pblica nitidamente decrescente. No caso brasileiro, a estratgia gradual deve comear por desarmar a tendncia de elevao dos gastos, o que passa por reconhecer a necessidade de contemplar um uso parcimonioso da despesa pblica e sua substituio pelo gasto privado, quando possvel. Requer ainda enfrentar, mais uma vez, a questo do regime geral da previdncia, incluindo a vinculao de gastos previdencirios e assistenciais ao salrio mnimo.

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O segundo grupo de medidas visa reduzir o grau de vinculao de receitas que afeta principalmente o governo federal, de forma a permitir que o ganho real de receita obtido com o crescimento econmico possa ser liberado. Aqui tambm se vislumbra uma estratgia gradual, revendo e ampliando os mecanismos hoje existentes, como a Desvinculao das Receitas da Unio. Por fim, so analisadas algumas propostas de corte ou controle dos gastos correntes. As propostas apresentadas visam buscar maior racionalizao, eficincia e eficcia na gesto dos recursos pblicos, tanto em despesas de custeio, quanto em programas de governo, como programas sociais, ou na reviso das isenes fiscais. Como no poderia deixar de ser, so apresentadas sugestes para controle dos gastos com pessoal,ativos e inativos,item de despesa bastante representativo dentro do oramento. So tambm levantadas algumas questes relativas estrutura federativa no Brasil, uma das maiores fontes de presso para aumento do gasto pblico. A sustentabilidade do endividamento pblico depende da disciplina fiscal nos trs nveis da federao. Argumenta-se que indispensvel enfrentar a complexa questo da repartio das receitas e prope-se que, desde que se consiga avanar na agenda aqui formulada,se comece a discutir uma lei para controlar o crescimento dos gastos pblicos nas trs esferas de governo.

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Introduo
Conciliar a recuperao dos nveis de poupana e investimento o principal desafio para a retomada do crescimento econmico de forma sustentada no Brasil.Para a elevao da poupana,um passo fundamental foi dado nos anos recentes atravs da adoo de um forte ajuste fiscal, que vem permitindo reduzir os nveis de despoupana do setor pblico. Ocorre que a forma como o ajuste fiscal vem sendo executado, baseado em elevao de receitas e tolerando aumento de gastos correntes,tem se mostrado bastante prejudicial retomada dos investimentos. A carga tributria j atingiu nveis sabidamente elevados para uma economia em desenvolvimento e os investimentos pblicos tm sido os gastos mais afetados. Uma consolidao fiscal apoiada em cortes e racionalizao de gastos correntes teria efeitos potenciais sobre a retomada do crescimento da economia por trs canais alternativos:atravs da reduo da carga de impostos sobre o setor privado, atravs de um esforo fiscal mais substancial, abrindo espao para uma reduo dos juros, e atravs de alguma recuperao de investimentos pblicos. Nesse trabalho so apresentadas algumas propostas para buscar reduzir gradativamente os gastos correntes do setor pblico brasileiro,abrindo espao para uma recuperao mais vigorosa e sustentada dos investimentos e, portanto, do crescimento da economia. O trabalho est organizado em quatro partes. A primeira seo descreve a evoluo recente da poltica fiscal. Na segunda parte, procura-se quantificar o tamanho do setor pblico, utilizando comparaes internacionais. Em seguida, so apresentadas algumas propostas para reduo de gastos. Estas propostas so dividas em quatro grupos: i) neutralizao da tendncia de crescimento dos gastos em relao ao PIB; ii) reduo do grau de vinculao oramentria; iii) reduo e racionalizao de despesas e, iv) questes do federalismo brasileiro. A ltima seo apresenta as concluses do trabalho.

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Antecedentes
O Brasil logrou implementar um forte ajuste fiscal no final dos anos 90.A trajetria insustentvel da dvida pblica ps-estabilizao tornou imperativa a mudana na poltica fiscal a partir de 1998, quando o governo passou a adotar um rgido compromisso com a disciplina fiscal,atravs de metas de supervit primrio estabelecidas de forma a permitir uma trajetria sustentvel da dvida pblica. Os nmeros so eloqentes: o setor pblico saiu de um resultado primrio praticamente nulo em 1998 para um supervit primrio de 3,2% do PIB em 1999. Este nvel de supervit no s foi mantido nos anos seguintes, como tem sido aumentado sistematicamente desde ento, chegando a 4,4% do PIB em 2003. Apesar da maior parte do esforo ter sido feito pelo Governo Central, incluindo aqui as Estatais Federais,os Governos Regionais,juntamente com suas empresas estatais,contriburam com o ajuste fiscal em mais de 1% do PIB nos ltimos seis anos. Ainda mais importante,o Brasil logrou implantar importantes reformas que vm sinalizando um ajuste de longo prazo, ao mesmo tempo em que contribuem para o resultado fiscal. Entre estas mudanas esto: o refinanciamento da dvida dos governos regionais pela Unio, acompanhada de um programa de ajuste fiscal dos Estados e Municpios, que vem contribuindo para os resultados destes entes da federao; a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, com imposio de regras e limites de endividamento e despesas com pessoal, a reforma da previdncia social, tanto do regime geral (INSS), em 1998, como, mais recentemente, a reforma da previdncia pblica. A importncia dessas mudanas no pode ser subestimada:a falta de disciplina fiscal no passado gerou passivos contingentes, dvidas no reconhecidas e est na raiz de uma trajetria crescente de alguns tipos de gastos,como o caso da previdncia.Um simples clculo ilustra este comentrio:se o supervit primrio tivesse sido de 2% do PIB desde 1999 ao invs dos valores efetivamente obtidos, a relao entre dvida lquida e PIB seria, em 2004, tudo o mais constante, cerca de 10 pontos percentuais superior ao j elevado nvel hoje prevalecente. FIGURA I

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As limitaes do ajuste fiscal

Apesar de todos esses avanos, a situao fiscal est longe de consolidada. Isso porque, apesar do elevado supervit primrio nos ltimos anos, os vrios choques na economia brasileira, externos e internos, tiveram como conseqncia em ltima instncia a elevao do endividamento pblico. O programa estabelecido em 1998/99 tinha como objetivo estabilizar a razo dvida/PIB abaixo de 50%. Essa relao est hoje em torno de 57%. No cabe dvida,portanto,que a necessidade de garantir a solvncia do setor pblico a longo prazo exige a manuteno do rigor fiscal e talvez um esforo ainda maior na dimenso do ajuste. TABELA I

CARGA TRIBUTRIA
Unio Oramento Fiscal Oramento Seguridade Demais Estados Municpios TOTAL
Fonte: Secretaria da Receita Federal

1998 20.4 8.2 9.8 2.5 7.8 1.5 29.7

1999 22.2 8.7 10.7 2.5 8.1 1.5 31.8

2000 22.5 8.2 12.0 2.3 8.6 1.5 32.5

2001 23.4 8.5 12.5 2.4 9.0 1.5 33.9

2002 24.8 9.1 12.9 2.9 9.2 1.5 35.5

Alm disso, so conhecidas as limitaes em termos de qualidade do ajuste fiscal. Apesar de todas as medidas adotadas para controlar gastos, deve-se reconhecer que o ajuste se concentrou em boa medida na elevao da receita.Entre 1998 e 2002,a carga tributria bruta cresceu 5,8% do PIB,passando de 29,7% para 35,5% (em 2004 deve se aproximar dos 37%).Em conseqncia,o Brasil um pas hoje com carga tributria muito elevada como proporo do PIB e no consegue utilizar estes recursos de forma eficaz para melhorar a sua distribuio de renda, nem tampouco oferecer a contrapartida em servios com boa qualidade. FIGURA II - CARGA TRIBUTRIA E RENDA PER CAPITA 3

3. Fonte: Afonso e Varsano (2004), a partir de trabalho de Khair (2003).

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A dificuldade em comprimir o gasto pblico provm, dentre outros, da sua elevada rigidez e do fato de que ao longo da dcada de 90 o governo foi obrigado a honrar aumentos de gastos que j estavam contratados desde anos anteriores, especialmente desde a promulgao da Constituio de 1988. De fato, foi substancial o crescimento de gastos sociais determinados pela nova constituio, criando-se programas de renda mnima (LOAS), programa de seguro desemprego e aumento dos valores unitrios dos benefcios. Na rea previdenciria, em particular, houve substancial extenso de benefcios previdencirios e dispensa de contribuio prvia, tanto no caso da aposentadoria rural, como na regulamentao do Regime Jurdico nico,pela qual mais de 400 mil empregados contratados pelo regime da CLT receberam o direito de auferir aposentadoria integral sem que tivessem jamais contribudo para tanto. Em 2002,o dficit da previdncia dos servidores pblicos do governo federal era de 1,4% do PIB 4,enquanto o dficit da previdncia social atingia 1,3%. No caso particular da previdncia social, observamos um aumento substancial de dficit nos ltimos anos.Em 1998,o dficit do INSS era igual a 0,8% do PIB. FIGURA III

A anlise do gasto federal (ver tabela abaixo) mostra que o gasto do Tesouro Nacional aumentou em 0,4% do PIB entre 1998 e 2003. A despesa na administrao federal caiu em percentagem do PIB, embora no tenha diminudo em termos reais. Adicionalmente, houve uma maior presso por parte dos benefcios previdencirios, que subiram de 5,8 para 7,1% do PIB no perodo. As despesas com pessoal, por sua vez, tambm aumentaram 22% em termos reais (tanto a despesa com ativos quanto com inativos), a despeito da reduo de funcionrios ativos. Alm disso, apesar do peso proporcionalmente menor do Legislativo e do Judicirio,os gastos com pessoal nesses poderes cresceram significativamente. Em suma, a rigidez inerente ao gasto com pessoal e a falta de controle direto sobre uma parte relevante destes, como inativos e os poderes Legislativo e Judicirio, impediram um ajuste maior nesta rubrica. Como conseqncia,o ajuste nas despesas se concentrou nas despesas discricionrias,principalmente no investimento pblico. O gasto do governo federal em ativos fixos caiu 29% em termos reais entre 1998 e 2002. Em percentual do PIB, estes gastos caram em 0,2 ponto percentual 5 .
4. Esse valor considera uma contribuio de 2 para 1 por parte do governo. Considerando-se o conceito mais estrito de necessidade de financiamento, dado pela diferena entre gastos e arrecadao de contribuies, o valor bem maior. 5. Dados IBGE e FINBRA.

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TABELA III

DESPESA COM PESSOAL - R$ milhes

1995 Executivo Civil Ativo Inativo Total Ativo Inativo Total Ativo Inativo Total Ativo Inativo Total Ativo Inativo Total 22,263 16,065 38,329 6,420 7,545 13,965 3,233 1,033 4,266 1,453 533 1,986 33,369 25,177 58,547 1996 20,859 15,256 36,115 5,879 7,115 12,994 3,521 1,047 4,568 1,509 564 2,072 31,768 23,982 55,749 1997 20,618 15,236 35,854 5,667 7,470 13,137 4,433 1,282 5,715 1,651 642 2,293 32,369 24,630 56,999 1998 18,308 16,168 34,476 6,851 8,628 15,480 5,723 1,531 7,254 1,695 719 2,414 32,578 27,045 59,623 1999 20,281 16,787 37,068 5,135 9,168 14,303 5,669 1,677 7,346 1,670 779 2,449 32,754 28,412 61,166 2000 21,522 16,745 38,266 6,685 9,092 15,777 6,332 1,751 8,083 1,587 764 2,351 36,126 28,351 64,477 2001 21,590 16,127 37,716 6,914 11,793 18,707 7,329 1,783 9,113 1,855 776 2,631 37,689 30,479 68,168

Executivo Militar

Judicirio

Legislativo

Total

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal, SRH, Ministrio do Planejamento

O tamanho do setor pblico brasileiro

Em 1999, ltimo ano para o qual se obtm dados das Contas Nacionais, o gasto total do governo geral (Governo Federal, Estados e Municpios) atingiu 36,8% do PIB, sendo 30,6% de despesas corrente e 6,2% de juros.A partir dos dados conhecidos sobre a carga tributria,pode-se estimar, de forma preliminar e indireta, que o gasto total tenha atingido em 2002 a marca de 40.1% do PIB 6. FIGURA IV

6. A carga atingiu 35,5% do PIB em 2002. Adicionando-se a esse total o dficit nominal do governo geral, o qual, excludos os efeitos da desvalorizao cambial daquele ano, chegou a 4,6% do PIB, chega-se ao valor mencionado no texto. O tamanho ou a influncia do setor pblico no se limita medida da despesa do governo geral. Apesar do programa de privatizao, o Brasil ainda ostenta um conjunto de empresas estatais bastante significativo e uma presena igualmente expressiva de bancos pblicos. Alm disso, nem a despesa nem carga tributria incorporam os chamados "gastos tributrios", as isenes de tributos com as quais o setor pblico beneficia setores ou grupos e que no Brasil so estimadas em pelo menos 3% do PIB.

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O quadro que se tem hoje de um setor pblico que gasta mais do que a mdia dos pases da OECD (36,5% do PIB). Comparado a pases em desenvolvimento como Mxico, Chile e a Coria, a diferena no tamanho do setor pblico brasileiro gritante. No h evidncia de que esse maior volume de gastos se traduza em melhores indicadores sociais ou em um maior dinamismo da economia. Do lado das despesas correntes,as razes para esse gasto expressivo podem ser encontradas no sistema previdencirio brasileiro. Considerando-se as mudanas demogrficas em curso, o desequilbrio previdencirio brasileiro muito grave e vem se acentuando, no obstante as vrias reformas. A tabela abaixo resume o drama de um pas ainda jovem que ostenta uma despesa previdenciria de ordem de grandeza semelhante quela observada em pases maduros. Ela mostra tambm o peso dos gastos com aposentadoria de servidores pblicos. TABELA IV

GASTOS PREVIDNCIA PASES OCDE (1998) E BRASIL (2002)

Gastos com Previdncia % do PIB 11.5 13.4 12.3 10.8 8.7 12.1 11.2 9.3 6.3 6.2 7 8.4 9.4 6 3.8 Gastos com previdncia dos servidores % do PIB 4.7 3.4 3 2.7 2.6 1.9 1.7 1.6 1.6 1.3 1.1 1 0.9 0.7 0.6 Populao acima de 60 anos % 8.4 20.7 20.5 22.1 20.8 23.4 23.2 18.3 16.1 16.3 23.2 20 21.8 16.7 15.2

Brasil ustria Frana Blgica Portugal Grcia Alemanha Holanda Estados Unidos Austrlia Japo Dinamarca Espanha Canad Irlanda
Fonte: IBPT.

Os dados agregados mostram que o comportamento dos investimentos pblicos foi um pouco melhor do que revelam os dados do governo federal, mostrando que estados e municpios compensaram parcialmente a queda dos investimentos federais.Ainda assim,nossas estimativas mostram queda do investimento pblico agregado, que teria passado de 2,5% do PIB em 1995 para 2,2% do PIB em 2002, aps atingir o pico de 2,9% do PIB em 1998. TABELA V

INVESTIMENTO PBLICO - % do PIB

1995 Consolidado Governo Federal Estados Municpios
Fonte: IBGE, STN

1996 2.5 0.5 0.8 1.3

1997 2.3 0.6 0.9 0.8

1998 2.9 0.6 1.4 0.9

1999 1.9 0.4 0.6 0.9

2000 2.1 0.5 0.8 0.8

2001 2.3 0.5 1.1 0.7

2003 2.2 0.4 0.9 1.0

2.5 0.6 0.6 1.3

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A manuteno do ajuste fiscal nos prximos anos continua sendo imprescindvel.Apesar do elevado supervit primrio nos ltimos anos, os vrios choques na economia brasileira, externos e internos, tiveram como conseqncia em ltima instncia o contnuo crescimento do endividamento pblico.A necessidade de garantir a solvncia do setor pblico e o requerimento de elevao da poupana agregada para financiar investimentos exige a manuteno do rigor fiscal.

Crescimento e recuperao da taxa de investimentos

notrio que a retomada em bases sustentadas do crescimento econmico no Brasil requer a elevao da taxa de investimento. Do ponto de vista do investimento privado, novos avanos nas reformas estruturais e a prpria continuidade do ajuste fiscal seguem sendo fundamentais. Nunca demais lembrar que h uma inequvoca relao entre o piso da taxa real de juros da economia e o rigorda poltica fiscal. A dimenso do crowding out provocado pelo setor pblico vista pelos dados abaixo. Entre 1995 e 2003, a mdia do dficit nominal acumulado em 12 meses foi de 6,7% do PIB. Como conseqncia, pressiona-se no sentido da elevao da taxa de juros real, tornando no atrativos vrios projetos no setor privado. Ao mesmo tempo,a carga tributria elevada tem um efeito tambm negativo sobre os investimentos privados,agravado pelo fato de a atual configurao do sistema tributrio brasileiro onerar a transmisso da poupana para o investimento, bem como encarecer a prpria aquisio de bens de capital. Por fim, inegvel que setores como infraestrutura se beneficiariam de um nvel mais elevado de investimento pblico, desobstruindo gargalos e gerando um ambiente mais favorvel e atraente (externalidades positivas) para o aumento do investimento privado. TABELA VI

GASTOS PREVIDNCIA PASES OCDE (1998) E BRASIL (2002)

Dficit Nominal (% do PIB) 7.3 5.9 6.1 7.9 10.0 4.5 5.2 10.3 3.7 Dficit Nominal sem cmbio (% do PIB) n.d. n.d. n.d. 7.5 5.8 3.6 3.6 4.6 5.2 Taxa de Juros Selic Real (Deflacionada pelo IPCA) (%) 26.2 16.4 18.7 27.2 15.6 11.0 9.1 5.8 12.8

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fonte: Banco Central do Brasil

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Em suma, a necessidade de manuteno e at aprofundamento do ajuste fiscal, o nvel elevado de carga tributria e a conteno de despesas centrada nos investimentos pblicos deixam claro que, como apontado por diversos analistas recentemente, a reduo da despesa pblica, notadamente do gasto corrente, imprescindvel. O tamanho da despesa pblica no Brasil tem srias implicaes macroeconmicas.Cria problemas de financiamento,seja via a presso sobre a dvida pblica,seja via uma carga tributria fora do padro para pases em desenvolvimento, acarretando distores e ineficincias alocativas. So vrias as limitaes de natureza legal e poltica que tornam difcil implementar alteraes significativas na despesa pblica em prazo curto. Isso torna necessrio que qualquer programa de reduo da despesa pblica tenha que ser implementado de forma gradual.A alternativa mais vivel, como defendem vrios autores 6, fazer com que a despesa cresa menos que o PIB nominal.Para tanto, preciso atuar em duas frentes.Primeiro, imprescindvel reduzir o excesso de vinculaes e imposies de gasto mnimo,sem o que impossvel reduzir a despesa futura.Segundo, preciso tomar medidas para alterar a tendncia de crescimento de certos gastos. No caso brasileiro, como se sabe, a principal rea onde a presso por aumento de gastos futuros j est contratada a rea da previdncia. Por todas essa razes, o foco da discusso de poltica fiscal hoje passa pelo uso mais parcimonioso da despesa pblica,que deve se concentrar nas reas absolutamente essenciais,devendo ser substitudo,sempre que possvel,e nas reas apropriadas,por gastos privados.Passa tambm pela busca de maior eficincia nos gastos pblicos,atravs no s de programas que permitam a reduo do custeio, mas tambm por uma maior flexibilizao oramentria,tornando possvel que a racionalizao e a reduo dos gastos deixe de se concentrar exclusivamente nos investimentos pblicos.

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Propostas para corte e racionalizao dos gastos

No sentido de ajudar a formular um programa consistente de reduo no gasto pblico no Brasil, so apresentadas a seguir algumas propostas e sugestes nas diversas reas que compem os oramentos pblicos.As propostas foram organizadas em trs grupos.Inicialmente discute-se como evitar o crescimento dos gastos, em decorrncia das mudanas demogrficas. Em seguida se discute mecanismos para reduzir a rigidez e o excesso de vinculao,de forma que a receita futura,decorrente do crescimento econmico, no seja obrigatoriamente convertida em gasto corrente. Por fim, discutemse algumas medidas de implementao imediata.

I Neutralizando a tendncia de crescimento dos gastos em relao ao PIB Regime Geral da Previdncia
A evoluo recente do dficit do INSS tem sido motivo de grande preocupao. O dficit praticamente dobrou em 5 anos, subindo de 0,8% do PIB em 1998 para 1,7% do PIB em 2003, ou R$ 26 bilhes. Isto ocorreu apesar da reforma do INSS de 1998, cuja medida de maior impacto foi a introduo do chamado "fator previdencirio". As previses no momento da reforma apontavam para uma estabilizao no dficit, mas isto no ocorreu. Um dos motivos para tanto foi a seqncia de aumentos reais dados ao salrio mnimo desde ento. Somente entre 1999 e 2003, o salrio mnimo elevouse 22% acima da inflao. Outros programas assistenciais do governo tambm so diretamente afetados pelo salrio mnimo.Um exemplo a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), um programa do governo que garante um salrio mnimo aos portadores de deficincia e aos idosos de baixa renda.O volume de recursos envolvido neste programa temcrescido substancialmente desde sua implementao e a expectativa que se observe um crescimento real nos prximos anos devido ao envelhecimento da populao. Em 2002, representava R$ 1,4 bilhes, ou 0.3% do PIB. Devido a suas caractersticas, alm de depender do salrio mnimo, diretamente afetado pela estrutura etria da populao. Outro fator com impacto sobre o regime geral da previdncia o elevado grau de informalidade do mercado de trabalho, que diminui o nmero de contribuintes, uma varivel chave para o equilbrio de regimes previdencirios baseados em sistema de repartio. O elevado grau de informalidade deriva, entre outros, de elevada carga tributria em geral, e, em particular, sobre a folha de salrios, aumentando o custo do emprego. Assim, tambm sob o ngulo das contas pblicas, medidas para desonerar a folha de salrios e, de maneira mais geral, avanos no sentido de modernizao e simplificao da legislao trabalhista so indispensveis.

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Propostas:
i) Desvincular os benefcios governamentais do salrio mnimo A desvinculao dos benefcios governamentais do salrio mnimo impede que aumentos no valor real do salrio mnimo tenham o impacto que tm hoje nos gastos do governo. Acompanhando a desvinculao,os benefcios dos programas governamentais deveriam ser reajustados de forma a manter seu valor real. Para o caso dos benefcios pagos pela previdncia, bem como outros pagamentos a idosos, poderia ser retomada a idia de adoo de um ndice especfico para refletir a cesta de consumo de pessoas de mais idade, no qual haveria maior participao de medicamentos, por exemplo. A alternativa a essa medida seria no promover aumentos reais do salrio mnimo. H que se reconhecer, entretanto, que, mesmo com a criao dos pisos regionais, a presso poltica pela elevao do salrio mnimo nacional dificilmente deixar de ser muito forte. ii) Introduo do limite de idade mnima para aposentadorias por tempo de contribuio no RGPS A ausncia de limite de idade para aposentaria por tempo de contribuio permite a manuteno de uma grave distoro neste regime, com idades mdias de aposentadorias muito reduzidas, cerca de 54 anos.Quase todos os pases j estabeleceram uma idade mnima maior.A mdia da idade mnima estabelecida em pases da OCDE e alguns pases da Amrica Latina de 65 anos. A diferenciao dos regimes de previdncia de homens e mulheres deveria gradualmente ser eliminada, com o estabelecimento da mesma idade mnima para ambos os sexos. A maior expectativa de vida da mulher acompanhada de regras mais vantajosas para a sua aposentadoria tornam seu regime mais desequilibrado. Dessa forma, importante que se estabelea a idade mnima para aposentadoria por tempo de contribuio, de 65 anos, para ambos os sexos. Da mesma forma, deveria ser tambm progressivamente eliminado o tratamento diferenciado para aposentadoria de professores dos nveis primrios e secundrios. iii) Avanar nas mudanas na legislao trabalhista,privilegiando a negociao e a simplificao da legislao, e promovendo uma reduo significativa na tributao incidente sobre a folha de salrios. Como mencionado anteriormente, estas so medidas importantes para aumentar a formalizao da economia, varivel com forte impacto sobre o equilbrio da previdncia do setor privado. A transferncia de parte da atual contribuio patronal previdenciria da folha de pagamentos para a base valor adicionado uma medida importante nesse sentido.

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iv) Separao das contas de assistncia social Algumas das aposentadorias do RGPS tm carter nitidamente de assistncia social, com pouco ou nenhum vnculo contributivo.Incluem-se dentro deste conceito as aposentadorias por idade na rea urbana e, principalmente, na rea rural. Considerando o desequilbrio atuarial caracterstico destas aposentadorias, elas deveriam ter sua classificao revista, sendo substitudas por um nico benefcio assistencial,a ser pago a pessoas comprovadamente de baixa renda e no acumulvel a outro benefcio.Para incentivar a contribuio previdenciria, a idade mnima requerida para este benefcio deveria ser substancialmente maior que a idade mnima requerida para a aposentadoria por contribuio 7.

II - Reduo das vinculaes, incluindo regras de aplicao mnima de recursos

Um passo fundamental em uma estratgia gradual de conteno dos gastos pblicos enfrentar o elevado grau de rigidez oramentria do Governo Federal. Esta rigidez oramentria tem como causa tanto o alto grau de vinculao oramentria (que atinge cerca de 78% das receitas no financeiras),como uma elevada participao de despesas obrigatrias, (64% das despesas no financeiras), como despesas de pessoal. Como parte das receitas vinculadas financiam despesas obrigatrias (muitas vezes possvel pagar despesas de pessoal de um determinado setor de governo, como educao, com receitas vinculadas a este setor), receitas vinculadas mais despesas obrigatrias fazem com que 89% das despesas no financeiras do oramento sejam consideradas despesas rgidas 7. No Brasil,o grau de vinculao oramentria aumentou muito nas ltimas dcadas.De um patamar de 30% em 1970 moveu-se para cerca de 78% hoje. Mesmo que a vinculao oramentria tenha alguns argumentos a seu favor,como a proteo a determinados gastos,garantindo recursos com menor volatilidade,um nvel de vinculao excessivamente elevado impe rigidez e alto custo para o manejo da poltica fiscal. FIGURA V

Fonte: apresentao de Francisco Costa, no seminrio Vinculao de Receitas: problemas e perspectivas Banco Mundial. Disponvel no site do , Banco do Brasil.

7. Apresentao Rajkumar, A. S. no seminrio Vinculao de Receitas: problemas e perspectivas Banco Mundial. Disponvel no site do Banco Mundial.

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Dois pontos foram particularmente importantes para o aumento observado no grau de vinculao. Em primeiro lugar, a Constituio de 1988 ampliou as vinculaes de tributos, como o caso da educao e das transferncias para Estados e Municpios. Em segundo lugar, o ajuste fiscal feito pelo Governo Federal nos ltimos anos, com o objetivo de evitar a repartio de receita adicional com Estados e Municpios, determinada na Constituio de 1988, se baseou em aumento de contribuies ao invs de aumento de impostos.Estas contribuies, por sua vez, tm seus recursos vinculados a gastos especficos, na maior parte das vezes, de cunho social. importante reconhecer que nem toda vinculao oramentria determinante para o crescimento de gastos, j que muitas destas receitas so utilizadas para pagamento de despesas obrigatrias, como pessoal e gasto mnimo com sade. Como notado por Velloso (2004), o caso da Contribuio de Interveno sobre Domnio Econmico (CIDE),que vem sendo usada tambm para pagar despesas de pessoal do Ministrio dos Transportes, emblemtico. Alm disso, o governo muitas vezes no aloca a totalidade da receita vinculada ao gasto em questo, transferindo o saldo para outros anos. Isso, no entanto, no autoriza a minimizar o impacto que o excesso de vinculaes impe para o processo oramentrio. A transferncia de saldos para outros anos cria um problema intertemporal, j que tem como conseqncia um montante de recursos que deve ser gasto no futuro numa alocao especfica e pr-determinada. Alm da vinculao oramentria, existe um grupo de despesas para as quais foi imposta uma alocao mnima de recursos.Aqui se incluem os gastos com sade que,em conseqncia da Emenda Constitucional n 29, devem seguir, no caso do governo federal, a variao do PIB nominal. O gasto mnimo com sade representava, em 2002, 6.8% do total de despesas no financeiras. A aplicao de recursos em educao pode ser classificada dentro deste grupo. O ponto a notar aqui que tanto as vinculaes oramentrias como as regras de aplicao mnima de recursos em determinados gastos geram aumento real de gastos no futuro.Estas regras fazem com que o aumento real de receita que acompanha o crescimento do PIB se torne automaticamente um aumento de despesa real. Estamos contratando um aumento de gastos real no futuro. Ora, como j mencionado, qualquer proposta minimamente realista de ajuste fiscal menos oneroso para o crescimento passa pelo gradualismo, ou seja, passa por contar com as receitas provenientes do crescimento do PIB para financiar investimentos pblicos ou compensar reduo de carga tributria. Outro ponto a ressaltar a falta de estmulo eficincia do gasto que a rigidez oramentria pode gerar. A garantia de recursos para determinados setores muitas vezes diminui o incentivo ao aumento da eficincia dos gastos nestes setores. Por ltimo, a rigidez oramentria leva com freqncia a uma inverso na prioridade de gastos. No processo oramentrio brasileiro, o compromisso com metas fiscais tem levado recorrente adoo do contingenciamento, com cortes de gastos feitos com o objetivo de se atingir as metas fiscais. Como alguns tipos de gastos no podem ser cortados,os rgos podem ser levados a gastar primeiramente nos itens onde no h obrigatoriedade, deixando para depois os gastos em itens que tm recursos assegurados. Isto acaba gerando uma prioridade invertida na definio dos gastos pela mquina administrativa.

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Alm de forte resistncia poltica, no se deve esquecer que h argumentos econmicos favorveis a algum grau de vinculao de receitas e existncia de regras para aplicao mnima de recursos. Em particular, em um pas com um nvel de federalismo fiscal como o Brasil, a vinculao de receita nos trs nveis de governo pode ser um fator importante para determinar ao coordenada e esforo conjunto. Do contrrio, poderia se estar incentivando o comportamento de free rider, com alguns nveis de governo se omitindo de contribuir para gastos em determinados setores onde a competncia concorrente. Um exemplo o caso da sade. Ademais, regras claras para o repasse de recursos para Estados e Municpios tambm so defensveis, de forma a evitar que estes repasses dependam de fatores polticos, dando estabilidade s receitas dos diversos entes da federao. Apesar desses argumentos, inegvel que o grau de vinculao a que se chegou no processo oramentrio brasileiro ultrapassou os limites de razoabilidade e torna mais difcil o ajuste de despesas. Seria importante, portanto, buscar reduzir o grau de vinculao de receitas. Embora seja difcil definir um valor mximo desejvel de vinculao, acreditamos que no deveria exceder 60% das receitas no financeiras, em contraposio aos atuais 78%, ou seja, R$ 70 bilhes da receita no financeira deixaria de ser vinculada 7. Como parte das receitas vinculadas alocada para despesas obrigatrias, apenas parte deste montante poderia ser realocado no Oramento. Uma proposta para enfrentar esta questo de forma realista passa, uma vez mais, pelo gradualismo. A estratgia que foi adotada at agora foi a desvinculao parcial e temporria de algumas receitas, com o mecanismo da DRU Desvinculao de Receitas da Unio. Apesar de temporria, tem se mantido h muitos anos; mas teve sua abrangncia reduzida ao longo do tempo e no impediu o surgimento de outras vinculaes. A proposta aqui apresentada busca uma reduo gradual das vinculaes existentes, diminuindo, na margem, o efeito sobre os gastos das atuais vinculaes, ao mesmo tempo em que busca impedir a criao de novas vinculaes.

Propostas:
v) Ampliao ou flexibilizao do conceito de vinculao, permitindo alocao dentro de rubricas mais amplas. Este mecanismo j amplamente utilizado para vrias vinculaes. Ao permitir pagamento de despesas no discricionrias dentro de uma vinculao (como pagamento de pessoal dentro do limite de aplicao em educao) gera-se um menor impacto das vinculaes sobre o aumento de gastos. Um exemplo concreto seria permitir que gastos com saneamento fossem considerados dentro do escopo de gastos de Sade. Alm do impacto positivo e expressivo de investimentos em saneamento sobre sade pblica, existe hoje um dficit de investimento em saneamento pblico no Brasil. Dessa forma, essa seria uma forma de diminuir o efeito da chamada Emenda da Sade sobre a rigidez oramentria, na medida em que aumentamos o destino possvel dos recursos. A Emenda Constitucional n.29 prev a redefinio do montante de recursos destinados sade atravs de uma Lei Complementar, que deve ser revista pelo menos a cada cinco anos. Para o caso da Unio, esta Lei Complementar deve definir um percentual a ser vinculado e sobre qual tipo de receita,
9. Dados do Oramento de 2002.

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substituindo a atual regra de aumento no gasto de sade pelo crescimento do PIB nominal.A partir de 2005,esta regra continua valendo apenas na ausncia da Lei Complementar regulando a matria.Dessa forma, a Constituio abre espao para que a discusso sobre o montante de recursos a ser destinado sade seja feita via Lei Complementar. Uma outra linha de atuao ampliar o mecanismo de desvinculao existente. O atual mecanismo da DRU poderia ser ampliado, para 25 ou 30% das receitas e sua vigncia prorrogada indefinidamente. vi) Proibio de criao de novas vinculaes e reviso temporria do grau das vinculaes. Em relao aos impostos, a Constituio de 1988, em seu art. 167, j probe novas vinculaes. No entanto, a vinculao de receitas tem aumentado muito com a criao de novas taxas e contribuies, que acabam por representar na prtica um aumento de carga tributria. Considerando a elevada carga tributria hoje vigente,uma possibilidade seria estabelecer que,no caso de criao de novas contribuies,estas sejam sempre acompanhadas pela reduo de outras,de forma a no aumentar o grau de vinculao do oramento e evitar a elevao da carga tributria. A introduo de um dispositivo constitucional que faa uma reviso das vinculaes existentes, como educao, por exemplo. Um mecanismo semelhante j existe para o gasto mnimo com sade que permite a reviso, atravs de Lei Complementar a ser feita de cinco em cinco anos.

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III - Propostas para reduo e racionalizao de despesas

III.1 Racionalizao da estrutura administrativa,com reduo do nmero de ministrios e rgos Uma racionalizao da estrutura de governo, com a diminuio do elevado nmero de ministrios e rgos hoje existente, pode contribuir para a reduo dos gastos de custeio, alm de dar mais funcionalidade ao governo federal. Embora seja vista por muitos como meramente simblica, esta reforma tambm pode ajudar a diminuir a presso sobre os gastos com pessoal e custeio, diminuindo, por exemplo, a presso por gastos administrativos. III.2 - Pessoal: ativos e inativos do setor pblico O peso da despesa de pessoal, incluindo ativos e inativos, representa 23,6% das despesas no financeiras do governo federal. Como cerca de 64,3% dessas despesas so classificadas como obrigatrias ou no discricionrias, participao do gasto de pessoal sobre as despesas no discricionrias alta, superior a um tero. No passado recente, observou-se um aumento da despesa de pessoal em valores reais, apesar da queda quando medida em percentagem do PIB. Isto ocorreu em todos os poderes, apesar de em menor proporo no executivo,particularmente no executivo civil. Apesar de o aumento mais expressivo ter se concentrado na despesa com inativos e pensionistas, a despesa com pessoal ativo tambm aumentou em todos os poderes. Dada sua importncia no oramento, qualquer programa de racionalizao de gastos deve ter uma poltica especfica para pessoal,tanto para os ativos,como para aposentados e pensionistas.O objetivo aqui no deve ser uma reduo muito significativa de gastos, mas sim a manuteno e aperfeioamento de controles rgidos para evitar seu crescimento. O impacto maior tende a se dar a longo prazo, via previdncia do setor pblico. Apesar de estar hoje em discusso no Congresso um projeto de reforma da previdncia do setor pblico, a discusso sobre o tema deve ainda continuar. Primeiramente, a reforma hoje discutida, apesar de contribuir para uma reduo do passivo previdencirio, insuficiente. Outras reformas provavelmente sero necessrias no futuro.Em segundo lugar, importante evitar um grande aumento da rigidez futura destes gastos,atravs do controle dos gastos com ativos.A contratao de funcionrios via regime jurdico nico, com estabilidade, deve ser evitada ao mximo. Deve-se, sim, evoluir em direo reforma administrativa iniciada no governo anterior, que visava separar e nomear as carreiras de Estado, limitando significativamente as funes a serem contratadas com estabilidade.

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Propostas:
vii) Controle de gastos de pessoal ativo para os prximos anos Impedir o crescimento real das despesas com pessoal ativo para as trs esferas de poder nos prximos anos deve ser um objetivo. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece limites para despesa de pessoal, fixados em 60% da receita corrente lquida para Estados e Municpios. Apesar de vrios Estados e Municpios estarem prximos ou mesmo acima do limite, isto no acontece no Governo Federal, cujo limite na verdade mais baixo, 50% da receita corrente lquida.Torna-se necessrio adotar um rgido compromisso para limitar o crescimento deste item de despesa. viii) Definio das carreiras de Estado As carreiras de Estado, para as quais a contratao permanece sendo realizada atravs do Regime Jurdico nico, mantendo-se a estabilidade dos servidores, devem ser definidas no Congresso.Todas as outras contrataes devem ser feitas de acordo com a CLT.Para diminuir a rigidez oramentria, deve-se minimizar o nmero de carreiras de Estado. Dever-se-ia evitar qualquer contratao at o momento da aprovao desta medida no Congresso, diminuindo assim o grau de rigidez futura do Oramento. ix) Aumento da contribuio de ativos e inativos Apesar da importncia da reforma da previdncia aprovada pelo Congresso,medidas adicionais so necessrias dentro de uma poltica de corte de gastos.Dentre as medidas possveis,uma a ser considerada o aumento da contribuio de servidores ativos e inativos. Um aumento de contribuio, neste caso, equivalente a uma reduo de salrios e aposentadorias pagas no setor pblico. Apesar da contribuio de 11% permitir o financiamento daqueles que hoje esto em incio de carreira, muitos dos ativos e aposentados no contriburam para sua aposentadoria. Desse ponto de vista, pensando no grupo de servidores como um todo, um aumento da contribuio mdia seria perfeitamente justificvel do ponto de vista da eqidade 10. Vale ressaltar que o impacto potencial sobre as finanas de Estados e Municpios considervel, dada a importncia do desequilbrio da previdncia do funcionalismo pblico nos governos sub nacionais. Na mesma linha, preciso dar continuidade mudana das regras de aposentadoria e penses para militares, tornando-as atuarialmente mais equilibradas. Entre 1995 e 2002, as despesas com inativos militares aumentaram em 54% em termos reais. Alm de representar uma trajetria preocupante, seu peso significativo: a despesa com inativos militares representava 37% do total das despesas com inativos do Governo Federal. Regras diferenciadas em relao ao executivo civil so responsveis por esta evoluo deste gasto. Avanos foram obtidos recentemente, mas ainda h uma extensa agenda a percorrer para tornar este sistema minimamente equilibrado do ponto de vista atuarial.
10. Naturalmente, tal aumento teria que ser estabelecido em nvel que possa ser considerado no abusivo ou confiscatrio. J houve julgamento do Supremo Tribunal Federal referentes a estados da federao julgando aceitveis contribuies superiores aos atuais 11%.

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III.3 - Racionalizao de programas e gastos sociais Existe espao de racionalizao e reduo de gastos tambm nos programas sociais, onde muitas vezes ocorre redundncia e desperdcio. Vrios programas do governo federal so direcionados apenas aos trabalhadores do setor formal, podendo representar um excesso de proteo, principalmente quando consideramos a escassez de recursos pblicos e o alto grau de informalidade do mercado de trabalho. Exemplos de propostas: x) Reviso dos mecanismos de proteo para trabalhadores no setor formal. No caso de demisso,existem vrios mecanismos de proteo ao trabalhador sobrepostos:multa, aviso prvio, FGTS e seguro desemprego. Diversos estudos 11 recentes tm demonstrado que esta sobreposio cria incentivos microeconmicos incorretos,levando ao aumento da rotatividade e da informalidade.Alm disso,representam aumento de gasto pblico e presso sobre a carga tributria.Rever este desenho, suprimindo ou redirecionando a destinao da atual multa rescisria, por exemplo, ou eliminando a redundncia existente entre o FGTS e o seguro-desemprego, poderia induzir a um alongamento de contratos de trabalho, mais investimento em capital humano especfico, alm de potencialmente reduzir despesas, dada a reduo da rotatividade.

III.4 - Despesas de custeio Como mencionado anteriormente, em virtude das presses que j estavam contratadas, o ajuste fiscal ocorrido a partir de 1998 no foi acompanhado de uma reduo expressiva dos gastos.Houve reduo em despesas no obrigatrias, que no evoluem com PIB ou com a variao de receita, como as despesas de custeio, mas mesmo a possvel buscar uma reduo mais substancial. TABELA VII

EVOLUO DAS DESPESAS DE CUSTEIO ADMINISTRAO DIRETA - EXECUTIVO

R$ mm cte(*) 10,307 9,491 9,889 8,945 9,036 9,698 10,897 % do PIB 0.97 0.87 0.88 0.80 0.80 0.82 0.91
Fonte:Ministrio do Planejamento, SLTI

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

(*) Deflator do PIB

11. Ver Camargo e Reis (2004) e tambm Banco Mundial / IPEA, (2003).

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Apesar de representar um pequeno percentual em relao s despesas totais, importante que haja tambm um esforo na reduo de despesas de custeio. De uma forma geral, o corte de gastos deve ser feito de forma conjunta a investimentos que permitam um Estado mais eficiente, produzindo mais servios com menos recursos. Isto permite no apenas um corte de gastos nas despesas de custeio, mas tambm, por exemplo, menos presso por novas contrataes de pessoal. Um exemplo nesse sentido se deu no Estado de So Paulo.O ajuste fiscal obtido na segunda metade da dcada de 90 no ocorreu apenas com aumento de receita,mas tambm com reduo de gastos. As despesas de custeio chegaram a cair 27% em termos reais (acompanhada de um aumento da receita corrente lquida real de 39%) entre 1994 e 1999.Houve durante o perodo um esforo de investimento em informao e logstica de forma a ampliar a eficincia do Estado e permitir um maior controle sobre os contratos e sobre as compras. As experincias com sistemas eletrnicos para compras governamentais devem ser reforadas. No caso de So Paulo, foi criada a Bolsa Eletrnica de Compras do Governo do Estado de So Paulo BEC/SP.A BEC/SP um sistema eletrnico de negociao de preos,realizada por meio de cotao,nos moldes do comrcio eletrnico, com regulamentao prpria para o Estado de So Paulo. Alm de garantir mais informao e acesso para a sociedade, a BEC/SP teve como inovao um sistema de garantia de pagamento para os fornecedores. Este sistema permitiu uma considervel reduo dos preos para as compras atravs da Bolsa, permitindo, inclusive, a negociao dos recebveis do Estado. O Governo Federal tambm vem apresentando avanos importantes nesta rea. Com a regulamentao do prego eletrnico atravs do decreto n 3.697, o stio Comprasnet do governo federal passou a ser usado para aquisies em tempo real, operando o novo tipo de licitao criado pela Medida Provisria n 2.026, de maio de 2000 12. De R$ 90 milhes em 2000, foram adquiridos R$ 1,7 bilhes em 2003 atravs do prego, o que representa 13% do total das licitaes da administrao direta.

Propostas:
xi) Aprofundar o investimento em informatizao, com enfoque em aumento de eficincia e reduo de custos. A informatizao um instrumento poderoso para aumentar a eficincia e reduzir os custos no setor pblico. Alm de reduo de custos, estes so investimentos que permitem uma maior transparncia nas transaes do Estado. Alm disso, ao aumentar a eficincia do Estado, estes investimentos tambm diminuem as presses sobre gastos de pessoal.Maior eficincia diminui a necessidade futura de contratao (considerando aqui o impedimento de demisso no curto prazo), e permite um maior controle sobre os gastos com pessoal ativo.

12. Posteriormente convertida na Lei 10.520, de 20 de julho de 2002.

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xii) Estender mecanismos de compras via prego eletrnico para outros poderes,administrao indireta, empresas pblicas e outros entes da federao. A incerteza quanto ao recebimento, e os atrasos recorrentemente observados nos pagamentos, tem como conseqncia inevitvel um aumento de custo das compras governamentais. A criao de mecanismos que possibilitem o pagamento em prazos curtos - 30 ou 60 dias, no mximo , certamente contribui para uma reduo significativa nos preos e, portanto, nos gastos pblicos, que ser tanto maior quanto mais estabelecida a reputao de bom pagador. Os ganhos podem ser ampliados se o sistema de compras eletrnico for estendido para rgos da administrao indireta e para outros poderes.No caso de outros entes da federao, j se observa o esforo de alguns estados neste sentido. No s o Estado de So Paulo, pioneiro, mas tambm Bahia, Mato Grosso do Sul,Tocantins e Rio Grande do Sul so alguns exemplos de estados que vm investindo nesta rea. Com o objetivo de aumentar os ganhos para o setor pblico consolidado nesta rea, o Governo Federal pode incentivar a implementao de sistemas de compras eletrnicos nos Estados e Municpios, atravs de programas de apoio. xiii) Estabelecer sistemticas de avaliao dos programas e das polticas pblicas Em diversos nveis de governo j vem se constatando uma preocupao com a qualidade dos gastos pblicos, tanto no que se refere eficcia como eficincia dos mesmos.Em paralelo aos esforos para conter o uso indevido de recursos pblicos, imperativo introduzir sistemticas de avaliao contnua dos programas e polticas pblicas,visando seu aperfeioamento.Os efeitos benficos potenciais sobre a eficincia no uso dos recursos pblicos faz com que se vislumbre ganhos fiscais associados a esse esforo que podem no ser desprezveis, a mdio prazo. III.5 -Renncias tributrias e previdencirias Estimativas baseadas nas leis de diretrizes oramentrias do governo federal e de alguns estados sugerem que as renncias tributrias e previdencirias nos trs nveis da federao chegam a 3% do PIB. Diferentemente dos gastos pblicos regulares, estas renncias no so discutidas e alocadas anualmente pelo Congresso. O custo destas renncias o aumento da carga tributria paga por todos os contribuintes. Uma reduo seletiva de alguns destes incentivos poderia ser adotada em conjunto com uma reduo de alquotas de outros impostos. Medidas desta natureza podem contribuir para a melhora da qualidade da estrutura tributria no Brasil.

Proposta
xiv) Rever as renncias tributrias e previdencirias, compensando o aumento de receita por uma reduo de alquotas de tributos.

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IV Enfrentando questes do federalismo brasileiro

A diminuio da vulnerabilidade fiscal no Brasil passa tambm por solidificar compromissos de austeridade fiscal nos Estados e Municpios. A experincia passada nos mostrou que crises fiscais nos Estados e Municpios acabavam por serem assimiladas no Governo Federal atravs de sucessivos processos de renegociao de dvida entre os entes da federao, tal como ocorreu na primeira metade dos anos 90. Hoje, os contratos celebrados a partir de 1997, baseados em um programa de ajuste fiscal,acompanhado da Lei de Responsabilidade Fiscal,que em seu art.35 impede qualquer operao de crdito entre entes da federao, formam o arcabouo legal necessrio a impedir que a experincia passada de transferncia de dvida se repita no futuro. A aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal representou um marco institucional para a gesto fiscal no pas.A manuteno e o fortalecimento da institucionalizao de uma gesto fiscal responsvel primordial. O cumprimento firme dos contratos de renegociao de dvida substancial para permitir a permanncia do ajuste fiscal nos trs nveis da federao.Os contratos de renegociao j permitiram uma transferncia de dvida para a Unio e qualquer alterao posterior seria um agravante neste sentido, diminuindo os incentivos a uma poltica fiscal austera. A lei de responsabilidade fiscal foi um dos avanos mais importantes no Brasil nos ltimos anos. Alm do respeito e fiel cumprimento dos dispositivos da lei,novas iniciativas no mbito de sua integral implementao por exemplo, a criao prevista do Conselho de Gesto Fiscal so sinais importantes de compromisso com a disciplina fiscal de longo prazo.

Propostas:
xv) Rever as regras de partilha de recursos entre as unidades da federao A Constituio de 1988 devolveu aos Estados a competncia para fixar os requisitos mnimos para criao de municpios, antes sob controle do Governo Federal.De 4.177 municpios em 1988,passou-se a 5.560 em 2001. A partir de 1996, com as mudanas introduzidas pela Emenda Constitucional n 15, esse processo de criao de municpios foi limitado. Ao permitir uma nova diviso entre os municpios das transferncias intergovernamentais, a criao de novos municpios transfere recursos de municpios maiores para municpios menores, prejudicando os primeiros e aumentando os gastos com atividades meio,contribuindo para uma piora na qualidade dos gastos pblicos.Dados da Secretaria do Tesouro Nacional mostram que mais de 18% das despesas dos municpios em 2002 eram destinadas a gastos com a chefia do Executivo,o Legislativo e o Judicirio, e que esse percentual supera 22% no caso dos municpios com menos de 5000 habitantes. A ineficincia na proviso dos servios pblicos brasileiros est em boa medida associada s distores na repartio constitucional de receitas.Tanto no caso de estados como de municpios,existem profundas disparidades na diviso de receitas per capita, totalmente dissociadas das desigualdades econmicas e sociais. Estas disparidades ocorrem dentro de uma mesma regio e tendem a beneficiar

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sempre os municpios com menos de cinco mil habitantes.Os critrios de rateio dos fundos de participao vm sendo mantidos congelados, em claro desacordo com o que prev a Constituio de 1988, que prev em seu artigo 161 que uma lei deva estabelecer critrios de partilha. Tabela VIII

Faixas

RECEITA TRIBUTRIA PRPRIA E DE TRANSFERNCIAS PER CAPITA SEGUNDO PORTE DOS MUNICPIOS - 2002 - EM R$ Total Brasil
RECEITA TRIBUTRIA PRPRIA RECEITA DAS TRANSFERNCIAS TOTAL

At 5.000 De 5.000 a 10.000 De 10.001 a 20.000 De 20.000 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a 500.000 De 500.001 a 1.000.000 De 1.000.001 a 2.000.000 Acima de 2.000.000

Valor 26.27 28.98 26.64 39.07 67.06 117.42 135.11 192.79 332.92

% 2.98 4.90 5.46 8.74 14.75 23.38 26.05 32.36 46.05

Valor 856.18 562.00 461.24 408.07 387.70 384.88 383.57 402.95 390.06

% 97.02 95.10 94.54 91.26 85.25 76.62 73.95 67.64 53.95

Valor 882.45 590.98 487.89 447.14 454.78 502.30 518.68 595.74 722.97

Fontes: IETS - com base em dados do Ministrio da fazenda / STN - FINBRA 2002

preciso, portanto, enfrentar o desafio de discutir a repartio de receitas, definindo, por exemplo, os critrios de partilha dos fundos de participao, tal como estabelece a Constituio. xvi) Discusso de uma lei complementar impondo limites ao crescimento dos gastos correntes A LRF estabeleceu limites para gastos com pessoal,dvida,regras para aumento de despesas permanentes, compromisso com transparncia e austeridade na gesto fiscal. A LRF foi, na verdade, uma pea indispensvel para lograr compatibilizar disciplina fiscal em um pas marcado por forte autonomia federativa. Essa compatibilizao se deu com um forte aumento da carga tributria. O aparato criado pela LRF poderia ser reforado com nova lei complementar estabelecendo limites temporrios para o crescimento dos gastos correntes em cada nvel de governo, por poder. Esta no uma iniciativa indita 13 e pode se beneficiar do grau de transparncia que a prpria LRF ajudou a estabelecer como padro para o setor pblico brasileiro. O ideal seria faz-lo em cada nvel de governo, por poder, como na regra de despesas de pessoal da LRF. Poderia se estabelecer, por exemplo, um limite de crescimento real nulo por, digamos, 5 anos, aps o que, a regra seria revista. Os gastos com investimentos deveriam ser excepcionalizados, o que permitiria canalizar para investimentos os eventuais ganhos de receita alcanados.

13. A Lei de Transparncia e Responsabilidade Fiscal do Equador, por exemplo, estabelece um limite de crescimento de 3,5% ao ano para os gastos primrios do governo central.

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Comentrios finais
No debate sobre temas fiscais no Brasil, as preocupaes tm freqentemente se concentrado no alto nvel de endividamento pblico e na igualmente elevada carga tributria. A preocupao com a dvida levou a que os programas adotados aps 1998 tivessem como objetivo a estabilizao da razo dvida/PIB.Esta mesma preocupao inspirou diversos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, um dos pilares de sustentao da disciplina fiscal implementada no Brasil. Mais recentemente,o crescimento acentuado da tributao,principal instrumento utilizado para viabilizar o ajuste das contas pblicas, colocou a carga tributria tambm no centro das atenes, por seus impactos deletrios sobre o crescimento e a eficincia da economia. J h um consenso de que a carga tributria no Brasil atingiu seu limite.No recente debate sobre reforma tributria,chegou-se a cogitar de introduzir legislao limitando o crescimento da carga de tributos. Parece-nos que este o momento de olhar no apenas para dvida e tributos, que so essencialmente mecanismos de financiamento da despesa pblica. O foco deve estar nos gastos pblicos. Apesar de todo o avano na disciplina fiscal,o Brasil vem aumentando os gastos pblicos de forma recorrente. Os custos dessa elevao de gastos vm se traduzindo com muita clareza em maior presso tributria, em uma trajetria menos benigna da dvida pblica e em uma reduo dos gastos pblicos com investimentos, o tipo de gasto menos "protegido" nos oramentos governamentais. Tudo isso se traduz em menor ritmo de crescimento da economia. Essa no uma constatao nova, nem original. Diversos analistas tm apontado recentemente o caminho da reduo dos gastos pblicos, notadamente dos gastos correntes, como imprescindvel para simultaneamente, ampliar o esforo fiscal e abrir mais espao para investimentos privados e pblicos, criando assim as condies para o crescimento sustentado. Nesse trabalho buscamos dar um passo a mais, apontando alternativas e sugestes para retomar a complexa agenda de reduo a longo prazo da despesa pblica, sem a qual, acreditamos, dificilmente o Brasil ser capaz de compatibilizar crescimento e estabilidade. Parece ser essencial, contudo, uma mudana de atitude em relao ao gasto pblico. Qualquer real despendido pelo setor pblico tem um custo associado, que no caso brasileiro, dado o tamanho da dvida pblica e da carga tributria, muito elevado na margem. Considerando ainda a qualidade dos servios pblicos prestados, o caminho no Brasil passa no pela ampliao dos gastos pblicos, mas sim pela introduo de critrios de maior eficincia e eficcia, por uma mudana no mix de despesas, privilegiando mais investimentos, e pela reduo dos gastos como um todo.

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Referncias
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Ilustrao: Marcelo Pacheco