Artigo

Informtica Pblica ano 11 (1) 69 87, 2009

Anlise Multicritrio e Tomada de Deciso em Polticas Pblicas: Aspectos Metodolgicos, Aplicativo Operacional e Aplicaes
Paulo de Martino Jannuzzi1 WilMer lzaro de Miranda2 daniela santos goMes da silva3 Palavras-Chave
Anlise Multicritrio, Tomada de deciso, Polticas Pblicas.

resumo
A gesto pblica no Brasil vem passando por um processo intenso de complexificao tcnica nos ltimos anos, com a incorporao de novos mtodos e ferramentas para elaborao de diagnsticos, na identificao espacial das reas de interveno, no monitoramento dos programas e na tomada de deciso de modo geral. Alm do uso de informao mais especfica, confivel e atualizada nas atividades de planejamento e gesto, comea-se a constatar tambm o emprego de tcnicas mais estruturadas para tratamento, anlise e uso no processo decisrio em empresas pblicas, concessionrias de servios e em Polticas Pblicas. Uma dessas tcnicas o Apoio Multicritrio Deciso (AMD) ou Anlise Multicritrio, objeto de apresentao neste texto. Trata-se de uma ferramenta que pode ter grande utilidade nos processos decisrios em Polticas Pblicas, em situao em que as decises precisam se pautar por critrios tcnicos objetivos e transparentes e tambm por incorporar os juzos de natureza poltica e subjetiva dos gestores pblicos envolvidos. Depois da introduo aos principais conceitos e aspectos metodolgicos da tcnica, so apresentados os aspectos tcnicos relativos sua implementao computacional no aplicativo PRADIN. O texto finaliza ilustrando diferentes aplicaes da tcnica em situaes concretas no campo das Polticas Pblicas, como na avaliao de projetos/ programas e na identificao de pblicos-alvo de programas sociais.

1. Introduo
O campo de estudos em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas vem recebendo contribuies importantes de pesquisadores de diversas instituies universidades, centros de pesquisa e rgos pblicos da esfera de planejamento- oriundos de diferentes reas de conhecimento das Cincias Sociais aplicadas s engenharias. Pelo volume e crescimento da produo tcnica no campo, apresentada em diferentes fruns, formatos e suportes, mais acadmicos ou mais gerais, poderamos arriscar-nos a caracterizar esse esforo de pesquisa
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E-mail: paulo.jannuzzi@ibge.gov.br E-mail: wilmer11@uol.com.br E-mail: daniela.gomes@chm.mar.mil.br

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como um bom exemplo do que Lakatos chamou de Programa Progressivo de Pesquisa, em que novas descobertas abrem novas e promissoras perspectivas de investigao e aprofundamento, como em uma espiral de produo de conhecimento. H um nmero crescente de pesquisadores, de diferentes formaes disciplinares e escolas de pensamento, desenvolvendo e revisitando estudos que permitem aprofundar o diagnstico da realidade social brasileira, propondo ferramentas de apoio deciso quanto s aes prioritrias a ser empreendidas, implementando sistemas de informao para monitoramento de programas, aplicando metodologias mais abrangentes de avaliao do esforo (ou falta de esforo) governamental; enfim, contribuindo para o aprimoramento tcnico do processo de formulao e avaliao de polticas pblicas em diferentes esferas no pas. De outro lado, a gesto pblica no Pas vem passando por um processo intenso de tecnificao nos ltimos anos, com a incorporao de novos mtodos e ferramentas para elaborao de diagnsticos, na identificao espacial das reas de interveno, no monitoramento dos programas e na tomada de deciso de modo geral. A introduo de Sistemas de Informao Geogrfica em municpios de mdio e grande porte constitui uma dessas manifestaes, assim como a estruturao de sistemas de indicadores construdos a partir dos diversos registros e cadastros mantidos por Secretarias e rgo pblicos [Jann02]; [Soto03]. Alm do uso de informao mais especfica, confivel e atualizada nas atividades de planejamento e gesto, comea-se a constatar tambm o emprego de tcnicas mais estruturadas para tratamento, anlise e uso no processo decisrio em empresas pblicas, concessionrias de servios e em Polticas Pblicas. Uma destas tcnicas o Apoio Multicritrio Deciso (AMD) ou Anlise Multicritrio, ferramenta que pode ter grande utilidade nos processos decisrios em Polticas Pblicas, em situao em que as decises precisam se pautar por critrios tcnicos objetivos e transparentes e tambm por incorporar os juzos de natureza poltica e subjetiva dos gestores pblicos envolvidos. De fato, a bibliografia nacional vem relevando a aplicao da tcnica em diferentes contextos, de forma crescente [CaAl05]; [Ceer05]; [MoAl05]; [Oliv07]. Seu uso e importncia nos ambientes de deciso na esfera pblica decorrem, alm da transparncia e objetividade que se passa a exigir dos gestores quanto aos critrios de deciso e escolhas, da possibilidade de organizar processos coletivos de tomada de deciso, da incorporao de juzos subjetivos dos atores do processo e, por fim, da possibilidade de construir solues e definir escolhas em bases negociadas e consensuadas. Afinal o processo decisrio seja no setor pblico ou privado , ou deveria ser, de natureza tcnico-poltica, subsidiado por informaes e parmetros objetivos, mas mediado pelo conhecimento, valores e apostas estratgicas dos decisores legitimados pela posio hierrquica na empresa, no setor privado, ou pela delegao de poder de um gestor mais acima, escolhido pela populao nas urnas. A aplicao desta tcnica tem sido facilitada pela disponibilidade de aplicativos comerciais e gratuitos, disponveis para download na Internet, com interfaces interativas e simplificadas de uso, como o PRADIN Programa de Apoio Tomada de Deciso baseada em Indicadores aplicativo aqui referido. , pois, com o objetivo de contribuir para entendimento e bom uso da tcnica que se apresenta este texto. Seu propsito apresentar, de forma introdutria, os conceitos, mtodos e aplicaes do AMD na Deciso em Polticas Pblicas. Para tanto, o artigo est estruturado em algumas sees mais gerais, alm desta apresentao e das consideraes finais. Na seo seguinte, apresentam-se os principais conceitos e aspectos metodolgicos bsicos para entendimento da Anlise Multicritrio. Seguem-se os aspectos tcnicos relativos

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implementao computacional da tcnica. Na ltima seo, ilustra-se por meio de diferentes aplicaes, o emprego da tcnica, na forma implementada no aplicativo. 1.1 aspeCTOs COnCeiTuais e meTODOlgiCOs Da anlise mulTiCriTriO Na conceituao de [Goetl02], o AMD consiste em um conjunto de tcnicas para auxiliar um agente decisor indivduo, grupo de pessoas ou comit de tcnicos ou dirigentes a tomar decises acerca de um problema complexo, avaliando e escolhendo alternativas para solucionlo segundo diferentes critrios e pontos de vista. A Anlise Multicritrio tem como propsito, portanto, auxiliar pessoas e/ou organizaes em situaes nas quais necessrio identificar prioridades, considerando, ao mesmo tempo, diversos aspectos [Liet02]. A Anlise Multicritrio uma tcnica quali-quantitativa, situada no meio do continuum que separa as abordagens puramente exploratrias e pouco estruturadas de tomada de deciso como Brainstorm e Grupos de Discusso e os modelos quantitativos rigidamente estruturados da Pesquisa Operacional, voltados para a otimizao de funes-objetivo, sujeitas a um conjunto de restries como a Programao Linear ou Dinmica [EnMN01]. Diferentemente dessas ltimas, que procuram a soluo tima para um objetivo especfico, o AMD busca uma soluo de compromisso, negociada frente aos vrios objetivos que deve atender. Busca, pois, no a soluo estritamente tima, mas a soluo de consenso [Goet04]. Trata-se, pois, de uma tcnica que permite que a deciso seja pautada com base nos critrios considerados relevantes para o problema em questo pelos agentes decisores, em que a importncia dos critrios definida por estes, em um processo interativo com outros atores tcnico-polticos. Afinal, cada ministrio, cada secretaria estadual ou municipal, cada gestor tem, de partida, um elenco de objetivos setoriais a orientar sua agenda de prioridades, conferindo maior importncia a determinadas questes sociais e estratgias de interveno. Como proposto por [EnMN01], o processo decisrio baseado em mtodos multicritrio envolve uma srie de etapas, na qual a definio clara e objetiva da situao-problema a ser resolvida um aspecto crucial. Esta etapa eminentemente qualitativa, para a qual diferentes tcnicas de envolvimento de participantes, como discusso em grupos, painel Delphi, busca bibliogrfica de estudos anteriores, podem trazer contribuies para se chegar a definies bsicas acerca do problema a tratar, das diferentes alternativas de soluo, dos diferentes critrios de julgamento, de outros agentes de deciso que devem participar do processo etc. Assim, a aplicao do AMD em qualquer dos problemas tpicos enfrentados pelo gestor pblico (Quadro 1) escolher um dentre vrios projetos de interveno urbana, selecionar uma dentre vrias propostas de servios em uma licitao pblica, avaliar concessionrias de servios pblicos com respeito a desempenho operacional, identificar bolses de vulnerabilidade social no territrio para receber investimentos pblicos ou programas sociais requer: 1. Especificar claramente a questo a resolver escolher o melhor projeto, selecionar a proposta mais consistente, avaliar as concessionrias, identificar as regies mais necessitadas de interveno; 2. Identificar as alternativas vlidas para solucionar ou responder ao problema os projetos submetidos, as propostas entregues na licitao, as concessionrias consideradas em um dado setor ou regio, as diversas localidades que podem ser objeto de atuao governamental; 3. Elencar os diferentes agentes decisores e seus respectivos graus de influncia

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(ou poder/cacife poltico) que podero ter interesse ou relevncia no processo de escolha tcnico-poltica gestores de diferentes ministrios ou secretarias, tcnicos do setor envolvido, consumidores ou seus representantes institucionais na avaliao das concessionrias, tcnicos, especialistas e agentes com experincia na implementao de programas sociais; 4. Definir, junto com cada decisor, os critrios ou indicadores de avaliao das alternativas, assim como a importncia relativa de cada um (peso)- custo, impacto social, complexidade operacional; valor, capacidade tcnica do prestador de servios, qualidade potencial dos servios; nvel de endividamento, qualidade e regularidade dos servios prestados aos consumidores, pobreza, condies de moradia, potencialidade econmica; 5. Atribuir o valor alcanado ou buscar o indicador referido a cada critrio de avaliao para cada alternativa identificada. Com o problema claramente definido, levantadas as alternativas para sua soluo, o conjunto de decisores identificados e especificados os critrios de avaliao das alternativas passa-se, ento, aplicao do procedimento quantitativo de anlise multicritrio. H diferentes tcnicas e procedimentos quantitativos para busca da soluo multicritrio, apresentados e discutidos na literatura internacional, como os relacionados em [Goet02] e [Go07]. A escolha da tcnica especfica a ser empregada depende do tipo de problema em anlise, do contexto em estudo, dos agentes decisores envolvidos, dos procedimentos de comparao das alternativas e do tipo de respostas a que se quer chegar (escolha, ranqueamento etc.) [MoAl06]. Cada tcnica simula, de forma especfica, um determinado procedimento decisrio, um conjunto de passos para chegar a uma soluo. Uma das tcnicas do AMD que se presta a situaes como as descritas anteriormente, de seleo ou ordenamento de alternativas a denominada pelo acrnimo Promethe (Preference Ranking Method for Enrichment Evaluation ) e suas variantes (de I a VI, e Promethe-Gaia vide [CaAl05]. Em particular, o procedimento multicritrio Promethe II parece reunir caractersticas interessantes para seu emprego nos processos decisrios tpicos nos quais os gestores pblicos se envolvem. Em primeiro lugar, de fcil entendimento, potencializando, pois, a transparncia do processo decisrio, requisito sempre desejvel na esfera pblica. Como bem observam [MoAl06], ao contrrio de outros mtodos, a modelagem de preferncias procedimento que permite o ordenamento das alternativas segundo os vrios critrios simples, e os conceitos e parmetros envolvidos em sua aplicao indiferena, preferncia fraca e preferncia forte tm um significado tangvel para o decisor. Outro aspecto que torna a tcnica adequada para as aplicaes aqui propostas que, em geral, possvel identificar indicadores objetivos levantados em pesquisas do IBGE e em outras fontes para os critrios de avaliao das alternativas, quando estas se referem a regies ou grupos sociodemogrficos especficos. No preciso um processo interativo exaustivo como nos mtodos de anlise multicritrio hierquica de atribuio de valores por cada decisor para os diferentes critrios valiativos. Ademais, os mtodos Promethe tendem a produzir solues que privilegiam alternativas mais balanceadas, isto , que apresentam maior desempenho geral mdio nos diversos critrios [Go07]. Ou, de forma anloga, alternativas que, somente sob poucos critrios, so melhores que as demais ainda que sejam muito melhores no obtm boa posio no ranqueamento nesse mtodo. A construo de um consenso acerca do ordenamento ou escolha de alternativas facilitado quando apoiado por evidncias empricas mais frequentemente verificadas.

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Quadro 1: Exemplos de problemas tpicos para aplicao do AMD e os requerimentos informacionais de cada etapa da fase qualitativa Escolha de Escolha de um projeto uma proposta de interveno urbana de servios em licitao pblica Projeto de Urbanizao de Favelas Definio das Alternativas Projeto de Saneamento Bsico Projeto..... Proposta A Proposta B Proposta C ..... Avaliar concessionrias de servios pblicos Centrais Eltricas XYZ Cia. de Eletricidade do Norte ..... Representante da ANEEL (influncia = 10) Representante dos consumidores da rea X (influncia = 5) Identificar reas de maior vulnerabilidade social Vale do Jequitinhonha Vale do Ribeira Entorno de Braslia ....... Ministrio do Desenvolvimento Social (1 bilho) Ministrio da Educao (500 milhes)

Especificao do Problema

Tcnico Secretaria de Obras (100 especializado A milhes) (poder = 1) Identificao dos Decisores envolvidos e Grau de Influncia Secretaria da Habitao (20 milhes) Tcnico especializado B (poder = 1) Tcnico administrativo X (poder = 1) ....

Ministrio da Sade Representante de (200 milhes) funcionrios das empresas (influncia = 1) .... Nvel de pobreza (10) Analfabetismo (8) condies de moradia (4) potencialidade econmica (3)

Custo (10) Explicitao dos impacto social (5) Critrios ou indicadores de complexidade avaliao das operacional (3) alternativas e seus pesos

Valor da proposta (7) nvel de endividamento (5) capacidade tcnica do prestador de qualidade e servios (3) regularidade dos servios prestados qualidade potencial aos consumidores dos servios (1) (5)

O mtodo Promethe II tem o objetivo final de obter uma ordenao das alternativas, a partir de comparaes duas a duas, para cada critrio definido, segundo uma dada funo de preferncia, isto , uma funo que permita comparar duas alternativas e informar sobre a natureza de preferncia (ou superao) de uma em relao outra, atribuindo valores no intervalo de 0 a 1, dependendo da posio relativa (maior, menor ou igual) ou distncia das alternativas quanto ao indicador observado de cada critrio. H vrios tipos de funes de preferncia ou superao que podem ser usadas na comparao de alternativas, como a Funo Critrio Usual, Quase-critrio ou Critrio de Nvel. A escolha da forma funcional e parmetros q e p (limites de indiferena e preferncia) para cada critrio depende do poder de discriminao que o decisor quer conferir funo de preferncia na comparao das alternativas. Em termos formais, dados p e q > 0-, para um dado critrio j, a aplicao da funo

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de preferncia Pj (.) , para comparao de duas alternativas quaisquer xi , xk , pode levar a trs situaes possveis (se p ou q < 0, possvel desenvolver raciocnios anlogos ao exposto abaixo): 1) Indiferena, quando a diferena no negativa observada ik = u j ( xi ) u j ( x k ) , entre os valores observados das alternativas para o critrio considerado, inferior ao limite de indiferena q (definido anteriormente pelo decisor). 0 u j ( xi ) u j ( x k ) q xi e x k so indiferentes quanto ao critrio jj indiferente s a critrio o 2) Preferncia fraca, quando a diferena ik , entre os valores das alternativas para o critrio considerado, superior ao limite de indiferena q, mas inferior ao limite de preferncia p. q < u j ( xi ) u j ( x k ) p xi francamente prefervel a x k quanto ao critrio j j fracamente prefervel quanto a critrio o 3) Preferncia forte, quando a diferena ik , entre os valores das alternativas para o critrio considerado, superior ao limite de preferncia p. u j ( xi ) u j ( x k ) > p xi fortemente prefervel a a x k quanto ao critrio j j fortemente prefervel quanto a critrio o Estas definies formais podem ser entendidas a partir de um exemplo: suponhamos que estamos querendo criar uma escala de priorizao de estados, tomando como critrio as taxas de desemprego, para fins de alocao de recursos em uma determinao de ao de qualificao profissional. O estado A apresenta uma taxa de desemprego de 6%, o estado B, de 11 %, e o estado C, de 13%. Suponhamos que se adote o parmetro de indiferena q de magnitude de 3% e o parmetro de preferncia p de 6%. Com respeito s taxas de desemprego, pelos parmetros especificados, no h como estabelecer prioridade entre os estados B e C, j que a diferena entre as taxas (2%) inferior ao parmetro de indiferena (3%). Ao comparar as taxas dos estados A e C, constata-se que o ltimo fortemente prefervel (a receber os recursos), j que a diferena (7%) superior a 6% (parmetro de preferncia). O estado B fracamente prefervel ao estado A com respeito s taxas de desemprego, j que a diferena das taxas (5%) situa-se entre os parmetros p e q. Com tais resultados, conclui-se que o estado A no deve ser priorizado, mas no h como escolher entre B e C. Como na avaliao comparativa de alternativas pelas tcnicas multicritrio h mais de um critrio a ser considerado seno seria deciso monocritrio, dispensando toda essa discusso apresentada preciso definir um procedimento de combinao ou sntese dos resultados das diversas comparaes duas a duas, para todos os critrios elencados, a fim de obter o ranqueamento das alternativas. [Goetal04] descrevem o processo de gerao do ranqueamento das alternativas, segundo o mtodo Promethe II, em cinco etapas mais gerais, a saber: 1. O primeiro passo consiste em calcular, para cada par de alternativas (critrio a critrio), as diferenas existentes ik entre os pares, segundo o critrio em questo, u j ( xi ) u j ( x k ) 2. Na segunda etapa de operacionalizao do mtodo, aplica-se a funo de preferncia para a distncia ik , para cada critrio j, obtendo-se valores do intervalo de 0 a 1,

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conforme o modelo de critrio de deciso adotado. Pj ( xi , x k ) = Pj (u j ( xi ) u j ( x k ) = Pj ( ik ) 3. No terceiro passo, realiza-se uma primeira sntese das comparaes duas a duas, computando-se o ndice de preferncia relativa da alternativa xi quando comparada com a alternativa x k , representado por S ik . Esse ndice representa a intensidade de preferncia de xi sobre x k , considerando-se simultaneamente todos os indicadorescritrios, bem como, os pesos atribudos w j a cada um deles.

S ik =

w P (
j j j

i k

w
j

4. Nesta etapa, realiza-se nova operao de sntese, com o clculo dos fluxos de preferncia/superao, que podem ser positivos (entrada) i+ ou negativos (sada) i . Trata-se da representao da mdia de preferncia de uma alternativa x i em relao s demais. i+ = S ik Expressa o quanto x i supera ou prefervel s demais alternativas. + Quanto maior for o valor de i , melhor ser a alternativa.
k

i = S k i Expressa o quanto x i superada pelas demais alternativas. Quanto menor for o valor de i , melhor ser a alternativa.
k

5. Finalmente, no quinto e ltimo passo, estabelece-se a ordenao das alternativas, por um ndice-resumo chamado de fluxo de superao lquido i , computado pela diferena entre os fluxos positivos e negativos. ( i+ i ) i = m 1

onde, m o nmero total de alternativas.

6. Com base nos valores obtidos de i , possvel obter um ranqueamento completo e decrescente das alternativas, j que o mtodo Promthe II no admite a relao de incomparabilidade entre as alternativas. Tem-se, pois, ao final, as alternativas ordenadas para facilitar a tomada de deciso.

2. a

ImPlementao ComPutaCIonal do

mtodo Promethe no aPlICatIvo PradIn

Este conjunto de etapas de operacionalizao do mtodo Promethe II foi implementado computacionalmente no Programa de Apoio Tomada de Deciso baseado em Indicadores (PRADIN), disponvel em www.anipes.org.br, desenvolvido, em sua primeira verso, em Visual Brasic 6.0 em outubro de 2005. Esta verso dispunha das funcionalidades bsicas para introduzir a tcnica de Anlise Multicritrio, com rotinas de clculo dos fluxos de superao

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positivos e negativos e do fluxo de superao lquido, denominado no aplicativo de Indicador Multicriterial de ranqueamento (IMC). Tambm dispunha de rotinas de Anlise Grfica em Colunas, Anlise de Sensibilidade e de Agrupamento de Alternativas segundo o IMC. Permitia ainda que at dez decisores pudessem definir os pesos dos critrios. A elaborao do programa foi ensejada por demanda da SEI-BA Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia, em 2004, que pretendia apresentar uma proposta para a Anipes Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica de desenvolvimento de um Sistema de Indicadores para Apoio Deciso em Polticas Pblicas. Imaginava-se, inicialmente, desenvolver uma metodologia para a construo de um indicador sinttico comum entre os diferentes institutos estaduais de pesquisas e estatstica, que pudesse se constituir em uma alternativa ao ndice de Desenvolvimento Humano, ao considerar, em sua construo, a disponibilidade maior de estatsticas no Pas, atualizadas mais regularmente que as usadas no cmputo do IDH. Na poca, vrios institutos estaduais de pesquisas e estatstica j haviam produzido alternativas ao ndice, partindo de diferentes conceitos, usando conjuntos mais amplos de indicadores, ou empregando diferentes tcnicas de agregao [GuJa04]. A proposta de construo de um IDH tropicalizado acabou se reformulando ao longo do projeto, pelas crticas j bem conhecidas s propostas de ndices sociais disponveis [Jann02] e, sobretudo, pela identificao da potencialidade da tcnica de Anlise Multicritrio como recurso metodolgico alternativo, no mbito do Projeto ENCE/IBGE e Fundao Ford de Capacitao em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas e do Projeto de Pesquisa CNPq Informao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas no Brasil. Tambm contribuiu para o redirecionamento do projeto da SEI/Anipes para o desenvolvimento de um aplicativo para cmputo de indicadores multicritrio o conhecimento acerca das necessidades de uso de indicadores no ciclo de formulao e avaliao de programas pblicos nas experincias de capacitao de gestores pblicos em Indicadores Sociais na Escola Nacional de Administrao Pblica. Desde que foi criado, o PRADIN passou por aprimoramentos sucessivos (Quadro 2), seja para facilitar seu uso em ambientes Windows a migrao para o Visual Basic. NET (verso 2.0), a leitura de planilhas eletrnicas (verso 2.0) e gravao destas (verso 2.5) , seja para incorporar novas funcionalidades tcnicas, como as informaes adicionais sobre correlao do IMC (verso 2.0), definio de limites de indiferena e preferncia (verso 2.0) e o grfico vertical para visualizao do IMC (verso 2.5). Na verso 3.0, procedeu-se a alteraes mais significativas no aplicativo, incluindo-se novos recursos para auxiliar anlises mais especficas de superao de alternativas, com a introduo da Anlise Grfica de Fluxos (positivos vs negativos), o agrupamento de alternativas pelo algoritmo do Vizinho mais Prximo [Nico05] e a rotina com o algoritmo do mtodo Promethe I, que permite fazer anlises de superao, indiferena e incomparabilidade entre alternativas, com base na comparao desses fluxos.

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Quadro 2: Funcionalidades das verses do PRADIN

Verso/data

Plataforma e linguagem

Rotinas ou funcionalidades implementadas Clculo do Indicador Multicritrio Anlise de Sensibilidade Anlise Grfica Agrupamento de Unidades segundo valor do IMC. Rotina de leitura de arquivos de dados do tipo .prn Importao de planilhas eletrnicas Criao de diferentes janelas, para cada procedimento executado Reformulao dos relatrios de rotinas, com informaes adicionais Facilidade para copiar resultados e grficos da tela para outros aplicativos, por meio de comandos de teclado e mouse Manual atualizado e acessado a partir de opo no programa Criao de um instalador, como arquivos de dados, textos aplicativos e manual. Exportao de resultados para planilhas eletrnicas Criao de Grfico para Visualizao vertical do IMC Padronizao de formato de sadas de resultados Criao de novo grfico para anlise dos fluxos positivos e negativos Criao de rotina de anlise comparativa superao, indiferena ou subordinao- de alternativas, isto , implementao do algoritmo Promethe I. Criao da rotina de atribuio de pesos, funo de preferncia e seus parmetros de forma especfica para cada indicador. At ento, a funo de preferncia era apenas uma s, para todos os indicadores. Otimizao do algoritmo de cmputo do IMC, com um nmero de operaes proporcional a n2/2, metade do realizado pelo algoritmo anterior. Criao de nova rotina para Agrupamento de unidades, baseado no algoritmo do vizinho mais prximo. Incorporao de novos textos no programa instalador do aplicativo, com aplicaes e apresentao metodolgica da Anlise Multicritrio

1.0 1/09/2005 Windows 2000 Apresentado no Encontro Visual Basic 6.0 da Anipes em Belm 2.0 Windows XP 1/11/2006 Visual Basic .NET 2005 + Apresentado no Encontro Framework da Anipes em Teresina

2.5 1/09/2007 Distribuio seletiva 3.0 1/11/2007 Apresentado no Encontro da Anipes do Rio de Janeiro

Windows XP Visual Basic .NET 2005 + Framework + Dlls pacote Office 2006 Windows XP Visual Basic .NET 2005 + Framework + Dlls pacote Office 2006

Outro aspecto importante implementado na verso 3.0 do PRADIN foi a alterao do algoritmo do mtodo de clculo do IMC, tornando-o mais rpido, com nmero de operaes proporcional a n2/2 (n: nmero de alternativas), metade do realizado pelo algoritmo anterior. , pois, um algoritmo mais eficiente, obtendo soluo mais rpida e com menor erro de arredondamento nas operaes. bem verdade que tais vantagens so pouco perceptveis nas aplicaes usuais em Polticas Pblicas, em que o conjunto de alternativas no demasiadamente

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grande. Alm disso, os computadores atuais so cada vez mais rpidos e operam com extensa preciso numrica (Quadro 3). Tais fatores no devem desobrigar os tcnicos na busca de algoritmos mais eficientes. Em experincia anterior [JaNe96] mostrou-se que diferentes algoritmos de cmputo do ndice de Gini outra medida intensiva em operaes de comparaes duas a duas podem introduzir erros de arredondamento j na terceira casa decimal, para um conjunto de 3.000 unidades, se empregada preciso numrica simples. Algoritmos que somem unidades ordenadas da menor para maior, ou que realizam menos operaes, revelaram-se mais precisos. Contudo, preciso reconhecer que, neste estudo citado, o uso da preciso numrica dupla foi, de longe, o fator mais importante para reduo dos erros de arredondamento, j que, com o emprego de variveis com tal representao digital, os erros comearam a aparecer na oitava casa decimal.
Quadro 3: Algoritmos de cmputo do IMC e outros aspectos nas verses Aspectos Algoritmo Clculo do IMC, onde na: nm. alternativas nc: nm. critrios a(i,k): valor da altern. i no critrio k Sp, Sn: Indice de preferncia e no preferncia (subordinao) de a(i,k) Fp, Fn: Fluxos positivos e negativos de a(i,k) Esforo computacional (nmero de operaes de comparaes de alternativas duas a duas, para cada critrio considerado) PRADIN 1.0 a 2.5 For i = 1 to na For j = 1 to na For k = 1 to nc Compare a(i,k) com a(j,k) Next Atualize Fp e Fn Next Next PRADIN 3.0 For i = 1 to na For j = i + 1 to na For k = 1 to nc Compare a(i,k) com a(j,k) Atualize Sp e Sn Next Atualize Fp e Fn Next Next

Proporcional a na * na = na2
Nmero operaes

Proporcional a ( na -1 + na -2 + .... + 1) = (na 1 )* na/2 = na2 /2 - na/2

Nm. alternativas

Caractersticas

Algoritmo mais simples

Reduz tempo de cmputo e diminui os erros de arredondamento

O emprego do PRADIN segue um conjunto de etapas, parte delas de forma recorrente, at se chegar ao resultado final (Quadro 4). Iniciado o programa, depois de carregado o arquivo de dados, passa-se especificao dos decisores, do poder de influncia de cada um (representando o poder poltico ou aporte oramentrio dos agentes decisores), os pesos dos indicadores usados como critrios de avaliao para cada alternativa considerada. Deve-se tambm escolher a funo de preferncia e seus parmetros, nvel de indiferena, relacionado confiabilidade dos indicadores e, de preferncia, relacionado ao que se considera padro normativo esperado (ou boas prticas) que definiro a regra de comparao, duas a duas, entre as alternativas, para cada indicador ou critrio definido.

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Com o emprego do programa, ou melhor, do algoritmo Promethe II, as alternativas so hierarquizadas, pelo resultado lquido entre superaes e subordinaes que as comparaes duas a duas das alternativas, para cada indicador, usando a funo de preferncia, definem. Ao final da aplicao do algoritmo tem-se, pois, o conjunto de alternativas classificadas por um indicador-sntese indicador multicriterial (IMC) ordenando as alternativas da menor para aquela de maior potencialidade, segundo os critrios e pesos estabelecidos. Na forma em que a tcnica foi implementada no PRADIN, possvel ainda validar a soluo encontrada mediante uma Anlise de Sensibilidade, avaliando o impacto na soluo final de pequenas variaes nos pesos dos indicadores, no poder de influncia dos decisores ou ainda da retirada de algumas alternativas. Esta etapa importante para se testar a robustez da soluo; afinal, a soluo tcnico-poltica oferecida pelo programa tem que suportar as inevitveis crticas dos agentes que no viram suas preferncias prevalecer no final do processo. Outra forma de validao pode ser realizada com o recurso de construo de Agrupamentos por quantis ou proximidade do indicador multicriterial, para situaes em que se busca no apenas uma hierarquizao das alternativas, mas tambm grupos de alternativas similares segundo os critrios usados alternativas proximamente preferveis s demais.
Quadro 4: Etapas de Construo do Indicador Multicriterial usado o PRADIN

1 etapa Definio do programa, agentes envolvidos e de seu poder de influncia (com base na posio hierrquica, recursos aportados etc.)

2 etapa Explicitao dos indicadores que sero tomados como critrios para deciso, bem como a importncia que cada agente a eles confere

3 etapa Definio dos parmetros do algoritmo de comparao das alternativas segundo os critrios como a funo de preferncia, nveis de indiferena e preferncia

4 etapa Cmputo do Indicador Multicriterial 5 etapa Anlise de Sensibilidade para validao do Indicador Multicriterial

Etapa recorrente Simulaes segundo avaliao

6 etapa Gerao dos Agrupamentos de Solues

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3. aPlICaes IlustratIvas da anlIse MultICrItrIo em PoltICas PBlICas

As aplicaes do AMD em Polticas Pblicas ainda no so frequentes como se poderia esperar. H certamente um conjunto amplo de aplicaes reportadas em concessionrias de servios pblicos, mas no propriamente em situaes tpicas envolvidas no ciclo de Diagnstico, Formulao e Avaliao de Polticas e Programas Pblicos. Ainda assim, possvel destacar o uso das ferramentas no planejamento e na avaliao de projetos/programas quanto identificao de pblicos-alvo, como os relatados a seguir. [Cava04] desenvolveu um estudo sobre o uso das tcnicas de AMD na avaliao de municpios, segundo o IDH-M ndice de Desenvolvimento Humano Municipal. O estudo (dissertao de mestrado da UFPR) buscou discutir o uso das ferramentas multicritrio como alternativa ao IDH-M, para fins de avaliao dos municpios do Estado do Paran, apontando vantagens e desvantagens de ambas as ferramentas. A autora apresenta um breve resgate sobre desenvolvimento humano, passando pela discusso das desigualdades sociais e condies de vida, chamando a ateno para a necessidade de se identificar reas que demandam maior ateno do poder pblico, a fim de melhor conhecer as regies crticas. Assim, ela afirma que as tcnicas de anlise multicritrio tm contribudo bastante, principalmente quando se tem vrios critrios em anlise. O estudo apresenta ainda um debate sobre o processo de tomada de deciso, ressaltando seus principais aspectos e conceitos; discorre tambm sobre a fundamentao terica das tcnicas de AMD, bem como sobre a metodologia do IDH-M. Alm da anlise do IDH-M para os municpios paranaenses, foram aplicadas as seguintes metodologias de apoio multicritrio deciso: Promethe II, Electre III e AHP. Com os mtodos de anlise utilizados neste trabalho, buscou-se ordenar os municpios de modo a identificar as reas consideradas potencialmente crticas segundos os indicares utilizados. Um outro exemplo de utilizao de AMD, no tocante avaliao da qualidade de vida, pode ser observado no trabalho de [LiGM02], Seleo do Melhor Municpio: integrao SIGMulticritrio. Trata-se de um estudo que tem como proposta apresentar, de forma didtica, a metodologia de integrao SIG-Multicritrio. Para isso, buscou-se selecionar o melhor municpio do Estado do Rio de Janeiro em termos de qualidade de vida urbana. Aps a anlise dos resultados, os autores puderam observar, por exemplo, que os trs municpios que apresentaram os melhores desempenhos pertencem Regio Serrana dos Estado. Eles sugerem que uma anlise inversa tambm poderia ser realizada com o auxlio da integrao SIG-multicritrio, ou seja, uma avaliao dos municpios com os piores desempenhos em termos de qualidade de vida, uma vez que a tcnica se apresenta bastante adequada no auxlio escolha de reas de investimento para fins de planejamento local. [JaNe06] apresenta uma aplicao do uso mtodo Promethe II de apoio multicritrio deciso na identificao de pblicos-alvo de programas sociais. O autor apresenta a proposta de construo de um Indicador Multicriterial de Dficit Social, com objetivo de permitir a priorizao de programas sociais, segundo os critrios elencados por gestores. Para construir a medida proposta, o autor descreve a tcnica de AMD, apresentando os principais resultados obtidos com o aplicativo PRADIN. No objetivo do estudo chegar a uma medida nica e sinttica, mas sim apresentar um exemplo de indicador de dficit social que possa ser utilizado pelos agentes decisores (gestores) no ciclo das polticas pblicas. Depois de ter estabelecido o conjunto de indicadores-critrios a ser utilizado para todos os municpios-alternativas do Pas, foram realizadas simulaes com a mudana de ponderao e de parmetros, apresentandose os resultados por meio de cartograma. Baseado nesses resultados, o autor observa que

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considervel a parcela de deficincias apresentadas pelos municpios brasileiros para o ano de 2000. Entretanto ressalta para o fato de que, se os indicadores forem correlacionados entre si, a proposta de simulao, ou seja, variao nos pesos, parmetros e at mesmo retirada de municpios, no tem muito efeito no clculo do indicador final. [Scan06] apresenta uma interessante aplicao da tcnica AMD tambm com o PRADIN- ,na construo de um Indicador de Desenvolvimento Sustentvel (IDS) para os municpios fluminenses, seguindo o marco conceitual da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel das Naes Unidas. Parte de uma base de 30 indicadores primrios, que so passveis de construir na escala municipal no Brasil, dentre os 59 constantes no Relatrio de Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel de 2004, elaborado pelo IBGE. Com o objetivo de construir um indicador sinttico, o autor compara trs mtodos de aglutinao para os 30 indicadores primrios: a tcnica multivariada Componentes Principais, o mtodo Promethe e a mdia de escores padronizados dos indicadores, tcnica que acabou sendo a preferida pelo autor, pela simplicidade e correlao com os indicadores primrios. Contudo a soluo obtida, com a aplicao da tcnica AMD, parece ter se mostrado bastante consistente. A soluo multicritrio oferece uma soluo mais balanceada para ranqueamento dos municpios segundo o IDS, posicinando melhor aqueles muncpios que dispem de um nmero maior de indicadores acima da mdia geral. Outro trabalho interessante de aplicao da Anlise Multicritrio em Polticas Pblicas o de [Silv06]. O trabalho apresenta a construo de um indicador para avaliar as condies de vida nos municpios da Baixada Fluminense, por meio da Anlise Multicritrio, partindo de um conjunto de sete indicadores representativo do dficit de servios sociais na regio. So empregados indicadores de rendimento, escolaridade, infraestrutura urbana e densidade demogrfica (como proxy de dficit de espao pblico e pessoal), retirados do Censo Demogrfico 2000 (Quadro 5).
Quadro 5: Indicadores usados para soluo multicritrio de Condies de Vida

PSE percentual de domiclios particulares permanentes sem acesso rede geral de esgoto ou fossa sptica PSA percentual de domiclios particulares permanentes sem acesso rede geral de gua; PSCL percentual de domiclios particulares permanentes sem acesso coleta domiciliar de lixo; PR_1SM percentual de pessoas responsveis pelos domiclios particulares permanentes sem rendimento ou que recebem at um salrio mnimo; PR_4AE percentual de pessoas responsveis pelos domiclios particulares permanentes sem instruo ou com at quatro anos de estudo; PNA percentual de pessoas de 7 a 14 anos de idade no alfabetizadas; DENSI densidade demogrfica (hab/Km2). Uma das contribuies importantes do estudo a explorao que faz das diferentes possibilidades do mtodo Promethe II pelo PRADIN, com respeito escolha de diferentes indicadores-critrio, pesos e funes de preferncia. Foram construdas 13 simulaes, tendo

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como finalidade a observao do efeito de algumas variaes nas escolhas metodolgicas (TAB. 1). No final, a autora constata que a escolha dos pesos ou as funes de preferncia no tm grande impacto no ranqueamento dos municpios na escala de condies de vida, assim como o uso combinado de indicadores correlacionados como critrios. As diferenas no ranqueamento aparecem com emprego, como critrio de conjunto de indicadores no correlacionados. A atribuio de pesos diferentes aos indicadores no provoca grande efeito na ordenao dos municpios, a no ser quando se atribuiu boa parcela do peso (ou se retirou boa parte dele) a um indicador no correlacionado, como a densidade demogrfica. Esse resultado vai ao encontro do demonstrado por [HaLa02] que, referindo-se a tcnicas de construo de indicadores sintticos, mostram que mais importante que o peso atribudo aos indicadores o conjunto de indicadores usado: quanto mais associados forem os indicadores, menor a importncia da estrutura de ponderao e vice-versa.
Tabela 1: Resultados das simulaes realizadas para cmputo do Indicador Multicriterial de Condies de Vida na Baixada Fluminense

Fonte: [Si07]

Vale relacionar ainda como aplicao da AMD em Polticas Pblicas mais dois trabalhos. [Oliv07] empregou o PRADIN para avaliar a coerncia da poltica de descentralizao do Sistema nico de Sade, mais especificamente do Programa de Ateno Bsica e do Programa de Sade da Famlia, a partir de alguns indicadores de oferta e cobertura de servios. Resende (2008) valeu-se da tcnica para propor indicadores alternativos ao ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica IDEB para a avaliao do Plano de Desenvolvimento da Educao. Para a construo desses indicadores, o autor usou diferentes estruturas de ponderao e funes de preferncia, aplicados em quatro indicadores primrios: a taxa de aprovao, nota no SAEB em portugus e matemtica e a taxa de permanncia na escola (complementar da taxa de evaso). Na TAB. 2, so sumarizados os resultados do ranqueamento dos estados segundo o IDEB, IDEB+ (indicador computado de forma semelhante ao anterior,

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mas que inclui a taxa de permanncia) e os IDEBm (IDEB-multicritrio), revelando diferenas mais significativas nas posies intermedirias. Ainda assim, vale observar, por exemplo, que pelos IDEBs computados pela Anlise Multicritrio, So Paulo deixa de figurar na 3. posio, trocando de posio com o Distrito Federal, qualquer que seja a nfase da avaliao (manifestada por maior ou menor peso nos indicadores primrios componentes). Aparentemente, o algoritmo multiplicativo usado no cmputo do IDEB perde poder de discriminao intrnseco ao conjunto dos quatro indicadores primrios, aspecto esse preservado pela Anlise Multicritrio.
Tabela 2 Ranking das unidades da federao segundo mtodo de cmputo do IDEB IDEB+ PR MG SP DF SC RS GO TO ES RJ RO RR MT MS AC MA AM CE AP PE SE PB AL PA RN BA PI IDEBm PR MG DF SC SP RS GO RO ES RJ TO MS RR AC MT MA AM SE AP CE PE PB PA AL BA RN PI IDEBm2 PR MG DF SP SC RS GO ES RJ TO RO RR MS AC MA AP AM MT CE SE PE PB PA AL BA RN PI IDEBm3 PR MG DF SP SC RS GO TO ES RO RJ MS RR AP MA AC AM CE SE PE MT PA PB AL RN BA PI IDEBm4 PR MG DF SC SP RS TO GO RO ES MS RJ RR AP MA AC CE AM PE SE PA PB MT AL RN BA PI IDEBm5 PR MG DF RS SC SP ES RJ GO RO MS TO RR AC MA MT CE SE AM AP PA PB PE BA AL PI RN

Rank Decrescente 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

IDEB PR MG SP DF SC RS GO ES RJ TO RO MT RR AC AM MS MA CE PE AP SE PB AL PA BA PI RN

Fonte: [Re08] Nota: IDEBm IDEB calculados pela Anlise Multicritrio com pesos diferenciados nos quatro indicadores - critrios (Desempenho do aluno no SAEB-portugus, desempenho no SAEB-matemtica, taxa de promoo e taxa de permanncia).

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3. ConsIderaes fInaIs
Procurou-se mostrar, neste texto, os conceitos bsicos do AMD, sua implementao computacional no PRADIN e algumas aplicaes da tcnica em situaes tpicas em Polticas Pblicas. A soluo encontrada pela aplicao do algoritmo Promethe em um problema concreto em Deciso em Polticas Pblicas, como os sugeridos no incio deste trabalho, resulta de uma srie de escolhas tcnicas e polticas realizadas durante o processo. Mas em que medida a soluo encontrada reflete aquela mais desejada pelos decisores com maior poder? Ou, ento, est mais influenciada pelos indicadores com maior peso ou refletem a pauta de dimenses representadas pelos indicadores selecionados? Como tantas outras tcnicas quantitativas, a Anlise Multicritrio pode ser um recurso til para o gestor pblico. Para tanto preciso que se entenda a ferramenta como recurso para reflexo das prticas e auxlio tomada de deciso, garantindo a transparncia e a possibilidade de incorporao de juzos de valor subjetivos no processo. O campo de aplicaes prticas muito grande; preciso comear a explor-lo.

Keywords
Multicriteria Analysis, Decision Making, Public Policy.

aBstraCt
Brazilian Public Administration has been going through an intense technical improvement over the last years, introducing new methods and tools for doing socioeconomic studies, site seeking for social intervention, program monitoring and decision making, in general. Besides the growing concern on using better, reliable and updated information in planning and managing activities, it is also becoming more regular the use of structured techniques to analyze them and to decision making on public companies and on the policy cycle. One of these techniques is Multicriteria Decision Aid or Multicriteria Analysis (MCDA), presented in this paper. MCDA can be a useful tool in Public Policy making, in which decision must be guided by normative and transparent criteria and also by political and subjective values of the elected officials. First, it is presented the main concepts and methodological aspects of the technique; then, it is discussed its computational algorithm introduced in Pradin software. Al last, it shows different situations of MCDA application in Public Administration in Brazil, like program evaluations and public targeting for social programs.

agradeCImentos
Este trabalho resulta de um esforo de desenvolvimento de pesquisa em Indicadores Sociais e Polticas Pblicas, para o qual diversas instituies e pessoas contriburam ao longo dos ltimos cinco anos e s quais agradeo muito. Por meio de recursos da Fundao Ford, pude promover na ENCE, em 2003, o curso de Introduo Anlise Multicritrio, ministrado pelo Prof. Dr.Carlos Francisco Simes Gomes, que, alm de iniciar-nos na tcnica, apresentou-nos o aplicativo THOR Algoritmo Hbrido de Apoio Multicritrio Deciso inspirao para desenvolvimento posterior do PRADIN Programa de Apoio tomada de Deciso Multicritrio com base em Indicadores. Este programa s foi desenvolvido pelo apoio e interesse de Cesar

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Vaz de Carvalho Jr. que, como Superintendente da Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia e presidente da Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica, solicitou-me, em 2004, um Sistema de Indicadores para Apoio Deciso em Polticas Pblicas. Desde ento, para continuidade e aprimoramento do programa, pude contar ainda com o apoio e ateno de Jos Ribeiro Soares Guimares, diretor tcnico da SEI/ BA. Do ponto de vista tcnico, agradeo o empenho, disponibilidade e competncia de Wilmer Lzaro de Miranda, aluno em Cincia da Computao da PUC-Campinas, que expandiu, de forma brilhante, as verses posteriores do PRADIN. Para com meus ex-orientandos da ENCE, Daniela Santos Gomes da Silva e Wadih Joo Scandar Neto, tenho tambm uma enorme gratido, pela crena que depositaram na potencialidade da tcnica, pela contribuio nos testes e aprimoramentos das verses preliminares do programa e pelo aprendizado conjunto que tivemos da tcnica. Aos meus alunos dos cursos de Indicadores Sociais e Polticas Pblicas da Escola Nacional de Administrao Pblica, em especial Mirlane Klimach Guimares, Antnio Claret e Leonardo Resende, e do Curso de Especializao em Gesto Pblica da PUC-Campinas agradeo o interesse pela tcnica e desenvolvimento de aplicaes que me fizeram enxergar sua potencialidade no campo das Polticas Pblicas. Naturalmente, em todo o perodo foi fundamental o apoio da ENCE e do CNPq, com a Bolsa de Produtividade em Pesquisa e recursos do Edital Universal 02/2006, no Projeto Informao estatstica no ciclo de formulao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas no Brasil (Proc. 307101/2004-5 e Proc. 485517/2006-0).

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soBre os autores paulO De marTinO Jannuzzi

Professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas(ENCE) do IBGE desde 2002, vinculado ao Programa de Ps-Graduao em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais. Exerce a funo de Assessor Tcnico da Diretoria Executiva da Fundao Seade. docente colaborador da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas desde 1992, atuando no Curso de Especializao em Gesto Pblica do Centro de Economia e Administrao. Participa tambm como docente em cursos da Escola Nacional de Administrao Pblica em Braslia e da Fundao de Desenvolvimento Administrativo em So Paulo. Graduou-se em Matemtica Aplicada e Computacional pela Unicamp em 1985, concluiu o Mestrado em Administrao Pblica pela Eaesp/FGV em 1994, o Doutorado em Demografia pela Universidade Estadual de Campinas em 1998 e desenvolveu projeto de pesquisa de Ps-doutoramento em Estatsticas Pblicas na ENCE em 2001. Trabalhou como Analista de Sistemas na Unisys Eletrnica (19861990) e como Analista de Projetos (1994-2002) na Fundao Seade.

Wilmer lzarO De miranDa

graduado em Anlise de Sistemas pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas. Tm experincia no desenvolvimento de aplicativos em diferentes linguagens e plataformas de programao, em especial, o .NET. Atualmente trabalha desenvolvendo Sistemas no Cpqd em Campinas.

Daniela sanTOs gOmes Da silVa

Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas - ENCE/IBGE (2007) e graduada em Estatstica pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ (2002). Atuou como Professora Substituta no Instituto de Matemtica e Estatstica - IME/UERJ em 2003. Foi bolsista da UERJ (2000-2002), da FAPERJ (2003-2004) e da ENCE/IBGE (2004-2006). Foi Professora Substituta do CEFET-Qumica nos nveis Mdio/Tcnico e Superior (2007-2008). Atualmente, Estatstico do Ministrio da Defesa / Comando da Marinha / Diretoria de Hidrografia e Navegao / Centro de Hidrografia da Marinha - CHM.

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