UNESCO Freedom Information PT

Liberdade de informao:
um estudo de direito comparado

por Toby Mendel Segunda edio Revisada e atualizada
L i b e r d ad e d e i nf o r m a o : um estudo de direito comparado
Braslia, dezembro de 2009
O autor responsvel pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste livro e pelas opinies nele expressas, que no so, necessariamente, as opinies da UNESCO e no comprometem a Organizao. As designaes empregadas e a apresentao do material ao longo de toda esta publicao no implicam a expresso de quaisquer opinies por parte da UNESCO em relao ao status jurdico de quaisquer pases, territrios, cidades ou reas, ou de suas autoridades, ou em relao delimitao de suas fronteiras ou limites.
A verso completa deste livro em PDF, bem como material de apoio adicional e leis sobre liberdade de informao, podem ser obtidos por download em: www. unesco.org/webworld/en/foi
Li b e r d ad e d e i n f o r m a o : iii um estudo de direito comparado

por Toby Mendel Segunda edio Revisada e atualizada
2009 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura. Ttulo original: Freedom of information: a comparative legal survey. Paris: UNESCO, 2008.
Traduo: Marsel N. G. de Souza Reviso: Simone Metzker de Aguilar e Jeanne Sawaya Diagramao: Paulo Selveira
Mendel, Toby Liberdade de informao: um estudo de direito comparado / Tody Mendel. 2.ed. Brasilia : UNESCO, 2009. Ttulo original: Freedom of information: a comparative legal survey CI-2007/WS/15 1. Direito a Informao 2. Informao Pbica 3. Acesso a Informao 4. Disseminao da Informao 5. Publicaes Oficiais 6. Editorao 6. Legislao em Comunicao 7. Instrumentos Internacionais 8. Legislao Comparada 9. Organizaes Intergovernamentais 10. frica do Sul 11. Azerbaijo 12. Bulgria 13. Estados Unidos da Amrica 14. Gr Bretanha 15. ndia 16. Jamaica 17. Japo 18. Mxico 19. Paquisto 20. Peru 21. Quirguisto 22. Sucia 23. Tailndia 24. Uganda
SAS, Quadra 5,Bloco H, Lote 6 Ed. IBICT/UNESCO, 9 andar 70070-914 Braslia/DF - Brasil Tel.: (55 61) 2106 3500 Fax: (55 61) 3322 4261 Site: www.brasilia.unesco.org E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br
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Sumrio
Prefcio segunda edio

por Abdul Waheed Khan, Diretor-Geral Assistente do Setor de Comunicao e Informao, UNESCO
1 3 7
8 10
10 12 13
Introduo Padres e tendncias internacionais

As Naes Unidas Padres regionais
Organizao dos Estados Americanos Conselho da Europa Unio Africana
A Commonwealth Jurisprudncia internacional

Corte Interamericana de Direitos Humanos Corte Europeia de Direitos Humanos
14 15
15 16
Informaes em reas especficas

Informaes sobre o meio ambiente Informao sobre direitos humanos O direito participao poltica A luta contra a corrupo
19
19 21 22 23
Desenvolvimentos nacionais
Interpretao constitucional Disposies constitucionais especcas Legislao sobre direito a informao
24
24 25 26
Organizaes intergovernamentais
26
Caractersticas de um regime de direito a informao

PRINCPIO 1. DIVULGAO MXIMA A legislao sobre liberdade de informao deve ser guiada pelo princpio da mxima divulgao PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR Os rgos pblicos devem ter a obrigao de publicar informaes essenciais PRINCPIO 3. PROMOO DE UM GOVERNO ABERTO Os rgos pblicos precisam promover ativamente a abertura do governo PRINCPIO 4. ABRANGNCIA LIMITADA DAS EXCEES As excees devem ser clara e estritamente definidas e sujeitas a rigorosos testes de dano e interesse pblico PRINCPIO 5. PROCEDIMENTOS QUE FACILITEM O ACESSO Os pedidos de informao devem ser processados com rapidez e justia, com a possibilidade de exame independente caso haja recusa PRINCPIO 6. CUSTOS As pessoas no devem ser impedidas de fazer pedidos de informao em razo dos altos custos envolvidos PRINCPIO 7. REUNIES ABERTAS As reunies de rgos pblicos devem ser abertas ao pblico PRINCPIO 8. A DIVULGAO TEM PRECEDNCIA As leis que no estejam de acordo com o princpio da mxima divulgao devem ser revisadas ou revogadas PRINCPIO 9. PROTEO PARA OS DENUNCIANTES Os indivduos que trazem pblico informaes sobre atos ilcitos os denunciantes precisam ser protegidos
29
32
34 34 36
vi
38
40
40 41
42
Captulos dos pases*

Azerbaijo 43 Quirguisto 79 Tailndia
Introduo O direito de acesso Garantias procedimentais Dever de publicar Excees Recursos Sanes e protees Medidas de promoo Introduo O direito de acesso Garantias procedimentais Dever de publicar Excees Recursos Sanes e protees Medidas de promoo
43
115
Introduo O direito de acesso Garantias procedimentais Dever de publicar Excees Recursos Sanes e protees Medidas de promoo
Bulgria
52
Mxico
86
Uganda
121
ndia
57
Peru
94
Reino Unido
129
vii
Jamaica
65
frica do Sul
101
Estados Unidos 138

Japo
72
Sucia
109
* Nota de traduo A organizao dos pases segue ordem alfabtica da verso em ingls.
Anlise comparativa
O direito de acesso Garantias procedimentais Dever de publicar Excees Recursos Sanes e protees Medidas de promoo
147
147 150 153 154 158 159 160
viii
Concluso
162
Prefcio
por Abdul Waheed Khan Diretor-Geral Assistente Setor de Comunicao e Informao UNESCO
O livre fluxo de informaes e ideias ocupa justamente o cerne da noo de democracia e crucial para o efetivo respeito aos direitos humanos. Se o direito a liberdade de expresso que compreende o direito de buscar, receber e transmitir informaes e ideias no respeitado, no possvel exercer o direito ao voto, alm das violaes de direitos humanos ocorrerem em segredo, e de no haver como denunciar a corrupo e a ineficincia dos governos. fundamental, para a garantia do livre fluxo das informaes e das ideias, o princpio de que os rgos pblicos detenham informaes no para eles prprios, mas em nome do povo. Esses rgos possuem uma imensa riqueza de informaes que, caso seja mantida em segredo, o direito a liberdade de expresso, garantido pela legislao internacional, bem como pela maioria das constituies, fica gravemente comprometido. A importncia do direito de acesso a informao sob o controle de rgos pblicos, por vezes chamado do direito ao saber, ao conhecimento ou verdade, reconhecida na Sucia h mais de 200 anos. Contudo, cumpre mencionar que, nos ltimos dez anos, este reconhecimento se generalizou por todas as regies do mundo. Isso fica evidenciado nas abalizadas declaraes que sinalizam a importncia deste direito, estabelecido por vrios organismos internacionais, por diversos atores da ONU e pelos trs sistemas regionais de direitos humanos, nas garantias especficas deste direito, adotadas em novas constituies de pases que esto em transio para a democracia e na aprovao de leis e polticas que imprimem efeito prtico a este direito por um nmero crescente de pases e organizaes internacionais. Um valor fundamental que a base do direito ao conhecimento o princpio de mxima divulgao, que estabelece a presuno de que todas as informaes mantidas por rgos pblicos devem ficar sujeitas revelao, a menos que haja uma justificativa contrria em nome do interesse pblico favorvel no divulgao. Este princpio tambm implica a introduo de mecanismos efetivos, pelos quais o povo possa ter acesso a informao, incluindo sistemas baseados em solicitaes e tambm a publicao e divulgao proativa de materiais essenciais. Uma srie de questes se coloca diante dos encarregados de elaborar ou de promover legislao que garanta o direito ao saber de acordo com o princpio da mxima divulgao. Como deve ser formulado o regime de excees, de modo a alcanar um bom equilbrio entre o direito ao conhecimento e a necessidade de sigilo para proteger determinados interesses pblicos e privados essenciais? Qual deve ser a amplitude da obrigao de publicar e divulgar informaes? Como pode a lei assegurar o crescimento desta obrigao em sintonia com desenvolvimentos tecnolgicos que reduzam, significativamente, os custos de publicao? Que procedimentos para a solicitao de informaes podem equilibrar a necessidade de
acesso oportuno e no oneroso contra as presses e limitaes de recursos enfrentadas pelos servidores pblicos? Que direito de apelao devem ter os indivduos, quando suas solicitaes de informaes forem recusadas? Que medidas positivas precisam ser tomadas para mudar a cultura do sigilo que permeia a administrao pblica de tantos pases, e para informar o povo acerca deste direito? Este livro sobre Liberdade de Informao, de autoria de Toby Mendel, ajuda a responder a algumas dessas perguntas ao descrever os padres internacionais estabelecidos para essa rea e alguns dos principais recursos da legislao efetiva de liberdade de informao. importante dizer que ele ilustra como dez pases e duas organizaes internacionais lidaram com essas difceis questes. A obra tambm procura abranger uma representao de todas as regies do mundo, com destaque para aqueles pases com garantias jurdicas efetivas de direito a informao. As duas organizaes intergovernamentais o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e o Banco Mundial foram selecionadas, de um lado, por suas polticas de longa data sobre a liberdade de informao e, de outro, por seu papel de liderana na promoo desse direito entre organizaes intergovernamentais similares. Acredito que a presente obra contribua de forma significativa literatura sobre liberdade de informao, e se constitua em valioso recurso para as vrias pessoas do mundo que desejam promover garantias jurdicas efetivas para o direito a informao. O livro oferece um relato fundamentado e acessvel da legislao e prtica relativas liberdade de informao, apresentando uma anlise de valor incalculvel daquilo que est funcionando e por qu. Conclamamos os leitores a usar este livro para promover a aceitao global do princpio da mxima divulgao e para assegurar, na prtica, a sua garantia efetiva. Paris, 2003
Nota segunda edio,
revisada e atualizada
A edio de 2003 desta publicao contou com ampla distribuio e recebeu retorno positivo dos leitores e usurios, de representantes do governo at membros da sociedade civil e acadmicos. A primeira edio, utilizada em todos os continentes, foi traduzida para um grande leque de idiomas. No obstante, a recente evoluo dos padres, princpios e prticas internacionais, bem como acontecimentos nos pases objeto de estudo, trouxeram a necessidade de uma verso atualizada e revista desta obra. Ademais, a liberdade de informao e o princpio de mxima divulgao esto mais importantes do que nunca, agora que as ltimas tecnologias de informao e comunicao oferecem meios mais poderosos para a coleta, processamento e divulgao de informaes e fortalecem as pessoas para participarem do processo democrtico. A meta desta nova edio alimentar essa tendncia e incentivar aqueles que procuram defender e afirmar esses direitos. Espero que Liberdade de Informao: um estudo de direito comparado continue a servir de importante ferramenta de apoio elaborao de legislao que assegure a liberdade de informao. Paris, janeiro de 2008 Abdul Waheed Khan
Introduo
A importncia do direito a informao ou do direito a saber um tema cada vez mais constante no discurso dos especialistas em desenvolvimento, da sociedade civil, dos acadmicos, da mdia e at dos governos. Que direito este? Trata-se realmente de um direito? Como os governos tm procurado concretiz-lo? Estas so algumas das perguntas abordadas por este livro. Nos ltimos anos, houve uma verdadeira revoluo no direito a informao, que comumente compreendido como o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos. Enquanto, em 1990, apenas 13 pases haviam adotado leis nacionais de direito a informao, hoje mais de 70 dessas leis j foram adotadas em nvel global, e esto sendo consideradas ativamente em outros 20 ou 30 pases. Em 1990, nenhuma organizao intergovernamental reconhecia o direito a informao. Agora, todos os bancos multilaterais de desenvolvimento e uma srie de outras instituies financeiras internacionais adotaram polticas de divulgao de informaes. Em 1990, havia uma viso predominante do direito informao como uma medida de governana administrativa, ao passo que hoje este direito cada vez mais considerado como um direito humano fundamental. At a terminologia est comeando a mudar. Do ponto de vista histrico, o termo liberdade de informao tem sido de uso corrente, refletido no ttulo desta publicao, mantido desde a primeira edio. Entretanto, o termo direito a informao est sendo, agora, cada vez mais usado, no apenas por ativistas, mas tambm por autoridades. Por exemplo, isso evidenciado no ttulo da lei indiana de 2005 que concede acesso s informaes em posse de rgos pblicos. Apesar de manter o ttulo original, esta verso do livro, invariavelmente, faz referncia ao direito a informao, e no liberdade de informao. Desde que a primeira edio deste livro foi publicada em 2003, essas mudanas, que j estavam em pleno curso, aprofundaram-se e difundiram-se ainda mais. Um exemplo emblemtico disso foi a adoo da primeira lei de direito a informao por um pas do Oriente Mdio, a Jordnia, em 2007,1 de modo que, agora, a tendncia se estende a todas as regies geogrficas do mundo comumente citadas. Houve acontecimentos bastante significativos em termos do reconhecimento do direito de acesso informao como direito humano fundamental desde a publicao da primeira edio. Inclui-se a a primeira deciso tomada por um tribunal internacional, no intuito de reconhecer o direito informao como aspecto do direito geral liberdade de expresso, juntamente com decises de tribunais superiores no mesmo sentido, alm de declaraes cada vez mais enfticas de rgos e autoridades internacionais sobre o status deste direito. Os captulos sobre padres e tendncias internacionais, caractersticas de um regime de direito a informao e anlise comparativa foram todos atualizados na segunda edio para evidenciar esses acontecimentos. A segunda edio tambm examina as leis de 14 pases de todas as regies do mundo,
Em termos formais, foi precedida pela adoo por parte de Israel de uma lei de direito a informao em 1998.
em ampliao aos 10 pases analisados em 2003, abrangendo mais regies do globo. As anlises de pas so mais detalhadas e baseiam-se em um modelo padronizado. Existe uma srie de boas razes para a aceitao crescente do direito a informao. Sem dvida, surpreendente que levasse tanto tempo para que um fundamento to importante da democracia adquirisse reconhecimento generalizado como um direito humano. A ideia de que os rgos pblicos no detm informaes eles prprios, mas atuam como guardies do bem pblico, est agora, bem arraigada na mente das pessoas. Como tal, essas informaes precisam estar acessveis aos cidados e cidads na ausncia de um interesse pblico prevalente no sigilo. Neste sentido, as leis de direito a informao refletem a premissa fundamental de que o governo tem o dever de servir ao povo. Uma srie de mudanas paradigmticas que abrangem o mundo inteiro, indubitavelmente, contriburam para a aceitao crescente do direito a informao. Incluem-se a as transies para a democracia, apesar do grau varivel de sucesso, ocorridas em diversas regies do mundo desde 1990. Tambm no h dvida de que incluem-se a imensos avanos na tecnologia da informao que mudaram por completo a relao das sociedades com a informao e o seu uso e que, em sentido amplo, aumentaram a importncia do direito informao para o povo. Entre outras coisas, a tecnologia da informao melhorou, em termos gerais, a capacidade do cidado comum de controlar a corrupo, de cobrar dos lderes e de contribuir para os processos decisrios. Isso, por sua vez, ou, para ser mais preciso, em paralelo, levou ao aumento das demandas pelo respeito ao direito a informao. H uma srie de metas utilitrias subjacentes ao reconhecimento generalizado do direito a informao, alm das razes globais fundamentadas acima. A ONG de direitos humanos internacionais ARTIGO 19, Campanha Global pela Liberdade de Expresso, define a informao como o oxignio da democracia.2 A informao um fundamento essencial da democracia em todos os nveis. Em sentido mais genrico, a democracia gira em torno da capacidade dos indivduos de participar de modo efetivo da tomada de decises que os afeta. As sociedades democrticas dispem de ampla gama de mecanismos participativos, desde eleies regulares at rgos de vigilncia mantidos pelos cidados, por exemplo, nas reas de educao pblica e servios de sade, e at mecanismos para a apreciao de projetos de polticas, leis ou programas de desenvolvimento. A participao efetiva em todos esses nveis depende, de maneira razoavelmente bvia, do acesso a informao, inclusive de informaes mantidas por rgos pblicos. Uma eleio no mero concurso de beleza poltico. Para que as eleies cumpram sua devida funo (descrita na lei internacional como a garantia de que a vontade do povo seja a base da autoridade do governo3), o eleitorado precisa ter acesso a informao. O mesmo se aplica a outras formas de participao. difcil, por exemplo, oferecer contribuies teis ao processo de elaborao de polticas pblicas sem ter acesso ao raciocnio dos rumos das polticas no mbito do governo, por exemplo sob forma de pr-projeto, bem como s informaes que deram sustentao a esse raciocnio. A participao tambm de central importncia para processos decisrios slidos e justos sobre temas relacionados ao desenvolvimento. O Relatrio sobre Desenvolvimento Humano de 2002, aprofundar a democracia em um mundo fragmentado, aponta para trs benefcios principais da participao democrtica: ela em si um direito humano fundamental que deveria ser gozado por todos; a participao democrtica protege contra catstrofes econmicas e polticas; e pode desencadear um crculo virtuoso de desenvolvimento.4 Tendo em vista que o acesso a informao fundamenta a efetiva participao, ele tambm contribui para esses resultados. O direito a informao tambm pode ajudar a assegurar uma arena participativa mais equilibrada. Stiglitz, cuja obra sobre as implicaes econmicas das assimetrias de informao renderam-lhe um prmio Nobel, observou que a desigualdade no acesso a informao permite s autoridades dedicar-se a polticas mais voltadas para seus interesses do que aos interesses
2 3 4
GLOBAL CAMPAIGN FOR FREE EXPRESSION. Foreword. In: _____. The Publics Right to Know: principles on freedom of information legislation. London: GCFE, Jun. 1999. ONU. Declarao Universal dos Direitos Humanos: Resoluo da Assembleia Geral da ONU 217 A (III), 10 de dezembro de 1948, Artigo 21. New York: ONU, 1948. PNUD. Relatrio sobre desenvolvimento humano, 2002: aprofundar a democracia em um mundo fragmentado. Oxford: Oxford University Press, 2002. p. 3.
do povo. Melhorias na informao e na regra que rege sua divulgao podem reduzir a abrangncia desses abusos.5 A democracia tambm implica prestao de contas e boa governana. O pblico tem o direito de perquirir os atos de seus lderes e de participar de um debate pleno e aberto sobre tais atos. Precisa ser capaz de avaliar o desempenho do governo, o que depende do acesso informao sobre o estado da economia, sistemas sociais e outras questes de interesse pblico. Uma das formas mais eficazes de atacar a m governana, sobretudo com o passar do tempo, por meio do debate aberto e bem informado. O direito a informao tambm uma ferramenta essencial de combate corrupo e de atos ilcitos no governo. Os jornalistas investigativos e ONGs de monitoramento podem usar o direito de acesso informao para expor atos ilcitos e ajudar a erradic-los. Conforme a famosa observao de Louis Brandeis, da Suprema Corte de Justia dos EUA: Um pouquinho de luz do sol o melhor desinfetante. A Transparncia Internacional, ONG que atua no combate corrupo, dedicou um relatrio anual inteiro anlise que o papel do acesso a informao pode desempenhar nessa luta.6 Os analistas, muitas vezes, concentram-se nos aspectos mais polticos do direito a informao, mas ele tambm serve a uma srie de importantes metas sociais. O direito de acesso a informaes pessoais, por exemplo, parte do respeito pela dignidade humana bsica, mas pode tambm ser fundamental para uma efetiva tomada de decises pessoais. O acesso a pronturios mdicos, por exemplo, pode ajudar as pessoas a tomar decises sobre tratamento, planejamento financeiro etc. Por fim, um aspecto do direito a informao que, no raro neglicenciado, o uso desse direito para facilitar prticas comerciais eficazes. Em muitos pases, os usurios comerciais so um dos mais expressivos grupos de usurios. Os rgos pblicos abrigam vasta quantidade de informaes de todos os tipos, boa parte dos quais est relacionada com assuntos econmicos e pode ser de grande utilidade para as empresas. O direito informao ajuda a promover a fluidez das informaes entre o governo e o setor privado, maximizando assim o potencial para sinergias. Trata-se, pois, de importante benefcio da legislao de direito a informao, que ajuda a responder s preocupaes de certos governos acerca do custo de implementao dessa legislao. As justificativas da legislao sobre direito a informao aplicam-se igualmente, talvez at com mais fora, tanto aos pases menos quanto aos mais desenvolvidos. A democracia no prerrogativa de alguns seletos pases, mas um direito dos cidados e cidads em toda parte. Cada pas precisa de freios e contrapesos adequados no exerccio do poder pblico, incluindo o direito informao e a superviso pblica autorizada. O direito a informao pode ser bastante eficaz na exposio da corrupo, quando h poucas salvaguardas adicionais, conforme amplamente demonstrado por experincias concretas, na ndia.7 O direito a informao mais comumente associado ao direito de pedir e receber informaes de rgos pblicos. Trata-se de uma modalidade-chave pela qual o direito exercido, mas no a nica. A maioria das leis sobre direito a informao atribui uma obrigao aos rgos pblicos de publicar informaes de forma proativa ou rotineira, independentemente de requisies especficas. A abrangncia disso varia, mas geralmente se estende a informaes essenciais sobre seu funcionamento, suas polticas, oportunidades de participao pblica em seu trabalho e o modo de pedir informaes. A extrao de informaes dessa forma est conquistando reconhecimento crescente como um dos meios mais eficazes de melhorar o acesso a informao sob o controle dos rgos pblicos.
5 6 7
STIGLITZ, J. Transparency in Government. WORLD BANK INSTITUTE. The Right To Tell: the role of the mass media in economic development, Washington, D.C.: World Bank, 2002. p. 28. TRANSPARNCIA INTERNACIONAL. Relatrio sobre a corrupo global de 2003: foco especial: acesso a informao. Londres: Profile Books, 2003. Ver ARTICLE 19. India: the MKSS Movement. In: ______. Global Trends on the Right to Information: a survey of South Asia. London: Article 19, Commonwealth Human Rights Initiative/Centre for Policy Alternatives, Human Rights Commission of Pakistan, 2001. Sob 2.8.1, p. 7275.
Outro aspecto desse direito est comeando a surgir aos poucos. Diferentemente dos outros dois aspectos do direito, relacionados s informaes j mantidas pelos rgos pblicos, esse terceiro aspecto atribui uma obrigao positiva sobre os Estados para assegurar a disponibilidade de determinadas categoriaschave de informaes. Por exemplo, a ONG ARTIGO 19 h muito postula que os Estados tm uma obrigao positiva e substantiva de assegurar que o povo tenha acesso a informaes sobre as violaes aos direitos humanos.8 O direito a verdade tambm foi reconhecido pelos tribunais internacionais no contexto dos direitos humanos, e adicionalmente no contexto das ameaas ambientais.9 Isso de particular importncia aps um perodo de graves violaes aos direitos humanos, como parte de um compromisso renovado com a democracia e com o respeito aos direitos. Nesses casos, pode no bastar simplesmente fornecer acesso a informao j de posse de rgos pblicos; pode ser necessrio ir alm: coletar e compilar novas informaes para aquilatar a verdade sobre os abusos do passado. A importncia atribuda a isso evidenciada, entre outras coisas, nas comisses da verdade nomeadas em uma srie de pases. O primeiro captulo deste livro, Padres e tendncias internacionais, analisa a base internacional para a reivindicao do direito informao como um direito humano fundamental. A anlise aborda declaraes internacionais oficiais, as decises de tribunais internacionais e dos rgos quase-judiciais, bem como acontecimentos relevantes em nvel nacional. O segundo captulo explora as implicaes especficas dos diversos padres de legislao sobre direito a informao, analisando-os luz do arcabouo de nove princpios de direito a informao. Esses captulos so seguidos por anlises das leis de 14 pases diferentes de todas as regies do mundo, a saber: Azerbaijo, Bulgria, ndia, Jamaica, Japo, Quirguisto, Mxico, Peru, frica do Sul, Sucia, Tailndia, Uganda, Reino Unido e Estados Unidos. A escolha dos pases baseou-se em uma srie de fatores, incluindo a distribuio geogrfica, legislao progressista ou antiga e familiaridade do autor com o pas/legislao. Cada seo de pas organizada de acordo com o mesmo conjunto de ttulos. Uma breve introduo seguida por interttulos sobre o direito de acesso, garantias procedimentais, o dever de publicar, excees, apelaes, sanes e protees, e medidas de promoo. As sees sobre pases/organizaes intergovernamentais so seguidas por um captulo com uma anlise comparativa destacando as semelhanas e diferenas nas diversas leis, seguindo a mesma estrutura que os captulos por pases. So descritas, em particular, as principais abordagens para a implementao dos princpios que embasam o direito a informao, como tambm alguns dos sistemas mais inovadores testados em diferentes pases. O objetivo deste livro oferecer aos profissionais do direito, ativistas das ONGs, acadmicos, especialistas em mdia e autoridades pblicas informaes internacionais e comparativas sobre o direito a informao em um formato amigvel. Ele se concentra na prtica comparativa em termos da legislao nacional, mas tambm oferece informaes sobre padres e princpios internacionais que fundamentam o direito a informao. Espera-se que esta segunda edio, abrangendo um maior nmero pases, com maior detalhamento, atualizando os padres internacionais, mostre-se um recurso til queles que esto lutando para promover as melhores prticas de implementao do direito a informao.
8 9
ARTICLE 19. Who Wants to Forget? Truth and Access to Information about Past Human Rights Violations. London: Article 19, 2000. p. 5. Disponvel em: <www.article19.org/docimages/869.htm>. Ver a seo referente a Informaes sobre Direitos Humanos no captulo sobre Padres e Tendncias Internacionais.
Padres e tendncias internacionais
A verso original deste livro, publicada em 2003, afirmava, em carter experimental, que, coletivamente, as evidncias, sobretudo declaraes internacionais de rgos oficiais, corroboravam a concluso de que o direito a informao fora reconhecido em nvel internacional. Desde ento, houve uma srie de importantes acontecimentos e foi feito um conjunto de novas e mais enfticas declaraes no sentido de que o acesso informao mantida por rgos pblicos constituisse um direito humano fundamental. Foi de grande significado o fato de que, pela primeira vez, um tribunal internacional, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, determinou, especificamente, que o direito geral liberdade de expresso, conforme garantido pelo direito internacional, abrange o direito a informao. Em 2003, a ideia de que o direito a informao havia recebido reconhecimento internacional como direito humano fundamental era uma assertiva ousada, de modo que a afirmao havia sido formulada de forma um tanto hesitante. J no mais o caso; e agora, h amplo respaldo para esta linha de raciocnio. Muito embora haja, sem dvida, quem refute esta afirmao, essas pessoas esto indo de encontro histria e evidncia crescente do contrrio. Conforme pode-se observar, numerosos organismos internacionais responsveis pela promoo e proteo dos direitos humanos reconheceram, com propriedade, o direito humano fundamental de acesso informao de posse de rgos pblicos, bem como a necessidade de legislao efetiva que assegure o respeito a esse direito na prtica. Esses organismos incluem as Naes Unidas, organismos regionais de direitos humanos e mecanismos no mbito da Organizao dos Estados Americanos, do Conselho da Europa e da Unio Africana, alm de outros organismos internacionais com atuao na rea de direitos humanos, como a Commonwealth. O fundamento primordial desse reconhecimento internacional a garantia da liberdade de expresso, e esse ser o foco principal desse captulo. Alm da definio de padres internacionais para o direito a informao, este captulo tambm descreve acontecimentos essenciais em nvel nacional, com base na noo de que os mesmos demonstram reconhecimento geral do status de direito humano do acesso a informao. H um consenso crescente em nvel nacional de que o acesso a informao constitui um direito humano, bem como fundamento bsico da democracia. Isso fica evidenciado na incluso do direito a informao entre os direitos e liberdades, garantidos por diversas constituies modernas, assim como o acentuado aumento do nmero de pases que adotaram legislao que efetiva este direito em anos recentes. O direito a informao tambm foi vinculado ao direito ao meio ambiente, a informao sobre os direitos humanos e ao direito a participao nos assuntos pblicos. O direito informao mantida por rgos pblicos tambm foi vinculado a objetivos sociais pragmticos, como o controle da corrupo. Todos estes temas so expostos, de forma breve, no presente captulo.
As Naes Unidas
A noo de liberdade de informao foi reconhecida, inicialmente, pela ONU. Em 1946, durante sua primeira sesso, a Assembleia Geral da ONU adotou a Resoluo 59(1) que afirmava: A liberdade de informao constitui um direito humano fundamental e [ ] a pedra de toque de todas as liberdades a que se dedica a ONU.10 Muito embora algumas das primeiras leis que garantiam um direito informao sob o controle de rgos pblicos fossem chamadas de leis de liberdade de informao, o contexto deixa claro que o termo, tal como usado na Resoluo, referia-se, de forma geral, ao livre fluxo da informao na sociedade e no apenas ideia de um direito de acesso informao detida por rgos pblicos. A Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH), adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1948,11 geralmente, considerada a declarao primordial dos direitos humanos internacionais. Seu Artigo 19, que tem efeito vinculante e obriga todos os Estados como direito internacional consuetudinrio,12 garante o direito a liberdade de expresso e informao nos seguintes termos: Todos tm o direito a liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de expressar opinies sem interferncia e de buscar, receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e sem limitaes de fronteiras. O Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (ICCPR), um tratado com fora de lei, foi adotado pela Assembleia Geral da ONU em 196613 e, em julho de 2007, foi ratificado por 160 Estados. O ICCPR garante o direito a liberdade de opinio e expresso, tambm constante do Artigo 19 e em termos bastante semelhantes aos da DUDH. Esses instrumentos internacionais de direitos humanos no enunciavam, de modo especfico, um direito informao e suas garantias gerais de liberdade de expresso no eram, no momento de sua adoo, compreendidas como incluindo um direito de acesso informao mantida por rgos pblicos. Entretanto, o contedo dos direitos no esttico. A Corte Europeia de Direitos Humanos, por exemplo, declarou que: A [Conveno Europeia sobre Direitos Humanos] constitui um instrumento vivo que [ ] deve ser interpretado luz das condies contemporneas.14 Do mesmo modo, a Corte Interamericana de Direitos Humanos afirmou que os tratados internacionais de direitos humanos so instrumentos vivos, cuja interpretao precisa adaptar-se evoluo dos tempos e, de modo especfico, s condies de vida atuais.15. Os responsveis pela redao de tratados internacionais de direitos humanos tiveram viso de longo alcance em seu enquadramento do direito de liberdade de expresso, inclusive no mbito do direito no apenas de transmitir, mas tambm de buscar e receber informaes e ideias. Eles reconheceram o importante papel social no s da liberdade de expresso individual liberdade para falar mas tambm da noo mais profunda de livre fluxo de informaes e ideias na sociedade. Reconheceram a importncia da proteo no apenas do emissor, mas tambm do destinatrio da informao. Este reconhecimento agora est sendo compreendido como inclusivo do direito a informao no sentido do direito de pedir e receber acesso informao sob o controle de rgos pblicos.
10 11 12 14 de dezembro de 1946. Resoluo da Assembleia Geral da ONU 217 A (III), 10 de dezembro de 1948. Para pareceres judiciais sobre garantias de direitos humanos no direito internacional consuetudinrio, ver, por exemplo, Barcelona Traction, Light and Power Company Limited Case (Belgium v. Spain) (Segunda Fase), ICJ Rep. 1970 3 (Corte Internacional de Justia); Namibia Opinion, ICJ Rep. 1971 16, Separate Opinion, Judge Ammoun (Corte Internacional de Justia); e Filartiga v. Pena-Irala, 630 F. 2d 876 (1980) (Tribunal de Recursos do Circuito dos EUA, 2 Circuito). Em termos gerais, ver McDOUGAL, M. S.; LASSWELL, H. D.; CHEN, L.C. Human Rights and World Public Order. Princeton: Yale University Press, 1980. p. 273-74, 325-27. Resoluo da Assembleia Geral da ONU 2200 A (XXI), de 16 de dezembro de 1966, com entrada em vigor em 23 de maro de 1976. Tyrer v. United Kingdom, 25 de abril de 1978, Pedido N 5856/72, 31. Ver tambm Christine Goodwin v. United Kingdom, 11 de junho de 2002, Pedido N 28957/95, 74. Case of the Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua, 31 de agosto de 2001, Srie C, N 79, 146. Ver tambm The Right to Information on Consular Assistance in the Framework of the Guarantees of the Due Process of Law, Parecer Consultivo, de 1 de outubro de 1999, OC-16/99, Series A, No. 16 (Corte Interamericana de Direitos Humanos) e, em particular, Concurring Opinion of Judge A.A. Canado Trindade.
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Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinio e Expresso

Em 1993, a Comisso da ONU para os Direitos Humanos16 estabeleceu o escritrio do Relator Especial da ONU para a Liberdade de Opinio e Expresso.17 Faz parte do mandato do Relator Especial esclarecer o exato contedo do direito de liberdade de opinio e expresso, e ele tem abordado a questo do direito a informao na maioria de seus relatrios anuais Comisso desde 1997. Aps receber suas declaraes iniciais sobre o assunto em 1997, a Comisso solicitou ao Relator Especial para refinar sua anlise acerca do direito de buscar e receber informaes e a discorrer mais sobre suas observaes e recomendaes originrias das comunicaes.18 Em seu Relatrio Anual de 1998, o Relator Especial declarou, claramente, que o direito de liberdade de expresso inclui o direito de acesso informao detida pelo Estado: O direito de buscar, receber e transmitir informaes impe uma obrigao positiva sobre os Estados no intuito de assegurar o acesso a informao, sobretudo no que tange s informaes mantidas pelo Governo em todos os tipos de sistemas de armazenamento e recuperao[...]19 Suas opinies foram bem recebidas pela Comisso.20 O Relator Especial da ONU ampliou, consideravelmente, sua anlise sobre o direito a informao em seu Relatrio Anual de 2000 para a Comisso, observando sua fundamental importncia no somente para a democracia e a liberdade, mas tambm para o direito de participao e para a concretizao do direito ao desenvolvimento.21 Tambm reiterou sua preocupao com a tendncia dos governos e das instituies do governo de retirar informaes do povo que a ele pertencem por direito.22 Cumpre observar que, paralelamente a isto, o Relator Especial detalhou o contedo especfico do direito a informao.23 Em seus relatrios subsequentes, o Relator Especial concentrou-se mais na implementao do direito a informao do que no refinamento de padres. Em suas opinies sobre o direito a informao, o Relator Especial da ONU tem encontrado apoio nas vises de outros detentores de cargos dedicados ao tema, estabelecidos por outras organizaes internacionais. Em novembro de 1999, os trs mandatrios especiais para a liberdade de expresso o Relator Especial da ONU para a Liberdade de Opinio e Expresso, o Representante da OSCE para Liberdade da Mdia e o Relator Especial da OEA sobre Liberdade de Expresso reuniram-se, pela primeira vez, sob os auspcios da ONG de direitos humanos ARTIGO 19, Campanha Global pela Liberdade de Expresso. Eles adotaram uma Declarao Conjunta que continha a seguinte assertiva: Implcito liberdade de expresso est o direito das pessoas de acesso aberto a informao e a saber o que os governos esto fazendo em seu nome, sem o qual a verdade definharia e a participao do povo no governo permaneceria fragmentada.24 Os mandatrios agora emitem uma Declarao Conjunta anual acerca de diferentes temas afeitos liberdade de expresso. Em sua Declarao Conjunta de 2004, eles refinaram o conceito de direito a informao, dizendo:
O direito de acesso informao em posse das autoridades pblicas constitui um direito humano fundamental que deve ser efetivado em nvel nacional atravs de legislao abrangente (leis de
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A Comisso foi instituda pelo Conselho Econmico e Social da ONU (ECOSOC), em 1946, com vistas a promover os direitos humanos e permaneceu ativa at 2006, quando foi substituda pelo Conselho de Direitos Humanos, o rgo da ONU mais competente em matria de direitos humanos. A Resoluo da Assembleia Geral da ONU 60/251, de 3 de abril de 2006, que cria o Conselho. Disponvel em: <http:// daccessdds. un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/502/66/PDF/N0550266.pdf?OpenElement>. Resoluo 1993/45, de 5 de maro de 1993. Resoluo 1997/27, de 11 de abril de 1997, 12(d). Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/CN.4/1998/40, de 28 janeiro de 1998, 14. Resoluo 1998/42, de 17 de abril de 1998, 2. Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, 42. Idem, 43. Ibid., 44. Ver o captulo sobre Caractersticas de um Regime de Direito a informao para obter mais detalhes sobre os padres promovidos pelo Relator Especial. 26 de novembro de 1999. Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/igo-documents/three-mandates-dec-1999.pdf>.
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liberdade de informao, por exemplo) baseada no princpio da mxima divulgao, estabelecendo a presuno de que toda informao acessvel e est sujeita somente a um sistema estrito de excees.25
Em seguida, a declarao entrou em certo nvel de detalhamento do contedo especfico do direito. O rgo principal da ONU com responsabilidade pelo direito de liberdade de expresso o Comit de Direitos Humanos da ONU (CDH), criado no mbito do ICCPR e com responsabilidade de supervisionar, na prtica, a implementao deste direito. O CDH tanto examina como emite comentrios sobre os relatrios peridicos que so apresentados pelos Estados sobre a implementao de suas obrigaes relativas ao Pacto e recebe queixas dos indivduos sobre abusos dos direitos humanos de Estados que ratificaram o (primeiro) Protocolo Opcional do ICCPR.26 O CDH, at o momento, recusou-se a emitir comentrio sobre o direito informao no contexto de relatrios peridicos dos Estados, muito embora isso possa ser devido, em parte, ao fato de que esses relatrios so de natureza primordialmente reativa. At a publicao desta edio, nenhum caso especfico relativo ao direito a informao foi decidido pelo CDH, apesar de haver o entendimento de que casos a este respeito faam parte de sua responsabilidade.
Padres regionais
Todos os trs principais sistemas regionais de direitos humanos o da Organizao dos Estados Americanos, do Conselho da Europa e da Unio Africana reconheceram, formalmente, o direito a informao. A seo a seguir descreve o desenvolvimento desses padres.
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Organizao dos Estados Americanos
O Artigo 13 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos (CADH),27 que um tratado com fora de lei, garante a liberdade de expresso, em termos semelhantes, aos instrumentos da ONU, e at mais fortemente. Em 1994, a Associao Interamericana de Imprensa, uma ONG regional, organizou a Conferncia Hemisfrica sobre Liberdade de Expresso, que adotou a Declarao de Chapultepec- um conjunto de princpios que discorre sobre a garantia da liberdade de expresso encontrada no Artigo 13 da CADH.28 A Declarao reconhece, de forma explcita, o direito informao como direito fundamental, que inclui o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos:
1. Toda pessoa tem o direito de buscar e receber informaes, expressar opinies e divulg-las livremente. Ningum pode restringir ou negar estes direitos. 2. As autoridades precisam ser obrigadas por lei a disponibilizar de forma oportuna e razovel as informaes geradas pelo setor pblico [ ]
Embora a Declarao de Chapultepec, originalmente, no tivesse status jurdico formal, conforme observado pelo Dr. Santiago Canton quando era Relator Especial da OEA para Liberdade de Expresso, ela est recebendo reconhecimento crescente entre todos os setores da sociedade de nosso hemisfrio
25 26 27 28 Adotado em 6 de dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.unhchr.ch/huricane/huricane. nsf/0/9A56F80984C8BD5EC1256F6B005C4 7F0?opendocument>. O (primeiro) Protocolo Opcional representa a aceitao, por parte dos Estados, de um procedimento de queixas de indivduos. Embora no criem obrigaes formais, as vises do CDH nesses casos so muito persuasivas, de modo que vrios Estados as aceitam como tal. Adoo em San Jos, Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, Srie de Tratados da OEA No. 36, com entrada em vigor em 18 de julho de 1978. Cidade do Mxico, 11 de maro de 1994.
e est tornando-se um grande ponto de referncia na rea de liberdade de expresso.29 At a presente data, os chefes de Estado ou governo de cerca de 30 pases no continente americano, assim como vrias outras personalidades, assinaram esta Declarao.30 O Relator Especial, cujo cargo foi criado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos em 1997,31 com frequncia, reconheceu o direito informao como direito fundamental, incluindo o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos. Em seu Relatrio Anual de 1999 para a Comisso, declarou:
O direito de acesso informao oficial uma das pedras angulares da democracia representativa. Em um sistema representativo de governo, os representantes devem responder ao povo que lhes confiou sua representao e a autoridade para tomar decises sobre assuntos pblicos. ao indivduo que delegou a administrao dos assuntos pblicos a seu representante que pertence o direito a informao. Informao esta que o Estado usa e produz com o dinheiro dos contribuintes.32
Em outubro de 2000, em um importante acontecimento, a Comisso aprovou a Declarao Interamericana de Princpios de Liberdade de Expresso,33 que o mais completo documento oficial sobre liberdade de expresso no sistema interamericano at o momento. O prembulo reitera as declaraes supracitadas sobre o direito a informao:
CONVENCIDO de que a garantia do direito de acesso informao mantida pelo Estado assegurar maior transparncia e prestao de contas das atividades do governo e o fortalecimento das instituies democrticas;
[...] Os princpios reconhecem de forma inequvoca o direito a informao:

3. Toda pessoa tem o direito de acesso informao sobre si e seus bens com presteza e sem nus, independentemente de estar contida em bancos de dados ou cadastros pblicos ou privados e, se necessrio, de atualiz-la, corrigi-la ou emend-la. 4. O acesso informao mantida pelo Estado constitui um direito fundamental de todo indivduo. Os Estados tm obrigaes de garantir o pleno exerccio desse direito. Esse princpio permite somente limitaes excepcionais que precisam ser definidas previamente por lei na eventualidade de um perigo real e iminente que ameace a segurana nacional das sociedades democrticas.
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A Assembleia Geral da OEA d continuidade aos princpios, adotando resolues sobre o acesso informao pblica todo ano desde 2003. Estas resolues enfatizam a obrigao dos Estados-membros de respeitar e promover o respeito ao acesso informao pblica de todos, considerado um requisito para o prprio exerccio da democracia. As resolues tambm conclamam os Estados a promover a adoo de quaisquer disposies legislativas ou outras necessrias para assegurar o reconhecimento e a efetiva aplicao [do direito].34
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OEA. Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights, 1998, v. 3: report of the Office of the Special Rapporteur for Freedom of Expression, 16 de abril de 1999. (OEA/Ser. L/V/II.102, Doc. 6 rev.). captulo 3. Os pases so: Antgua e Barbuda, Argentina, Bahamas, Bolvia, Belize, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Dominica, Repblica Dominicana, Equador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguai, Peru, St. Kitts e Nevis, St. Vincent e Grenadines, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Estados Unidos da Amrica. Disponvel em: <http:// www. declaraciondechapultepec.org/english/presidential_sign.htm>. Ver Press Release No. 2/98 do CIDH, de 6 de maro de 1998, 14-15. OEA. op. cit. p. 24. 108 Sesso Regular, 19 de outubro de 2000. Disponvel em: <http://www.iachr.org/declaration.htm>. Ver Resoluo 1932 (XXXIII-O/03) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 10 de junho de 2003; Resoluo 2057 (XXXIV-O/04) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 8 de junho de 2004; Resoluo 2121 (XXXV-O/05) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 26 de maio de 2005; Resoluo 2252 (XXXVI-O/06) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 6 de junho de 2006; e Resoluo 2288 (XXXVII-O/07) sobre o Acesso a Informaes Pblicas: Fortalecendo a Democracia, adotada em 5 de junho de 2007. Ver 1 e 2 da Resoluo de 2007.
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Na Declarao de Nuevo Len, adotada em 2004, os chefes de Estado do continente americano afirmaram: O acesso informao mantida pelo Estado, sujeito a normas constitucionais e jurdicas, incluindo as normas relativas privacidade e confidencialidade, condio indispensvel participao dos cidados e cidads, e promove o efetivo respeito dos direitos humanos. Estamos empenhados em fornecer o marco jurdico e regulamentar e as estruturas e condies necessrias garantia do direito de acesso informao ao nosso povo.35
Conselho da Europa
O Conselho da Europa (CdE) uma organizao intergovernamental, atualmente composta por 47 Estados-membros, dedicada promoo dos direitos humanos, da educao e da cultura. Um de seus documentos de fundao a Conveno Europeia para a Proteo dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais (ECHR),36 que garante a liberdade de expresso e informao como um direito humano fundamental no Artigo 10. O Artigo 10 apresenta ligeira diferena em relao s garantias constantes dos Artigos 19 da DUDH e do ICCPR, e do Artigo 13 da CADH, na medida em que protege o direito a receber e transmitir, mas no o direito de buscar a informao. Os rgos polticos do Conselho da Europa fizeram avanos importantes para reconhecer o direito informao como um direito humano fundamental. Em 1981, o Comit de Ministros - rgo decisrio e poltico do Conselho da Europa (composto pelos ministros das Relaes Exteriores dos Estados-membros) adotaram a Recomendao n R(81)19 sobre o Acesso Informao Mantida por Autoridades Pblicas, em que afirmava:
I. Todos os abrangidos pela jurisdio de um Estado-membro tero o direito de obter, mediante solicitao, informaes sob o controle das autoridades pblicas que no os rgos legislativos e autoridades judiciais [...]37
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Em 1994, a 4 Conferncia Ministerial Europeia sobre a Poltica da Comunicao Social adotou uma Declarao que recomendava que o Comit de Ministros considerasse o preparo de um instrumento ou de outras medidas com fora de lei incorporando princpios bsicos do direito do povo de ter acesso informao em posse de autoridades pblicas.38 Em vez disso, o Comit de Ministros optou por uma Recomendao, que foi adotada em 21 de fevereiro de 2002. A Recomendao inclui a seguinte disposio:
III Princpio geral sobre o acesso a documentos oficiais Os Estados-membros devem garantir o direito de todos de ter acesso, mediante solicitao, a documentos oficiais mantidos por autoridades pblicas. Este princpio deve-se aplicar sem discriminao de natureza alguma, inclusive nacionalidade.
O restante da recomendao apresenta mais detalhamentos sobre o contedo do direito. O Princpio IV, por exemplo, delineia o escopo legtimo de restries sobre o acesso a informao, ao passo que os Princpios V e VI tratam de questes procedimentais. A Recomendao tambm aborda formas de acesso
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Declarao de Nuevo Len, 13 de janeiro de 2004, Chefes de Estado e Governo das Amricas, durante a Cpula Especial das Amricas, realizada em Monterrey, Nuevo Len, Mxico. Disponvel em: <http://iica.int/cumbres/CumbresdlasAmericas/DeclaracionLeon_ eng.pdf>. E.T.S. No. 5, adotado em 4 de novembro de 1950, com entrada em vigor em 3 de setembro de 1953. 25 de novembro de 1981, p. 2. Declarao sobre Mdia em uma Sociedade Democrtica, DH-MM (95) 4, 7 a 8 de dezembro de 1994, 16.
(Princpio VII), custos (Princpio VIII), o direito de exame a eventuais recusas de acesso (Princpio IX), medidas de promoo (Princpio X) e publicao proativa (Princpio XI). Em maio de 2005, o Comit de Ministros delegou a um grupo de especialistas a tarefa de redigir um instrumento autnomo, com fora de lei, que estabelecesse os princpios de acesso a documentos oficiais.39. O Grupo de Especialistas sobre o Acesso a Documentos Oficiais (conhecido pelo acrnimo DHS-AC), apresentou um projeto de Conveno Europeia sobre o Acesso a Documentos Oficiais ao Comit Gestor de Direitos Humanos do Conselho da Europa. A Conveno, uma vez adotada, seria um instrumento de obrigaes formais que reconheceria um direito individual de acesso a documentos oficiais. O Comit Gestor ir considerar o projeto de tratado em sua prxima reunio, em maro de 2008.40 A Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia,41 adotada em 2000 pela Unio Europeia com (agora) 27 membros, estipula os direitos humanos perante os quais a Unio tem compromisso. O Artigo 42 da Carta outorga um direito de acesso a documentos mantidos pelas instituies da Unio Europeia nos seguintes termos:
Qualquer cidado ou cidad da Unio, e qualquer pessoa fsica ou jurdica residente ou com sede em um Estado-membro, tem direito de acesso aos documentos do Parlamento, do Conselho e da Comisso Europeus.
Originalmente mero documento poltico, a Carta deve adquirir fora de lei em virtude do Artigo 6 do Tratado de Lisboa que faz emenda ao Tratado da Unio Europeia e ao Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado da Reforma).42 O Tratado da Reforma estava previsto para ser assinado pelos chefes de Estados europeus em dezembro de 2007, aps o que estaria aberto para ratificao. A Carta baseiase nas tradies constitucionais dos Estados-membros, de modo que seu reconhecimento do direito a informao, sugere que esse direito no apenas se tenha se tornado onipresente, mas tambm seja visto, de modo mais amplo como um direito fundamental dos Estados da Unio Europeia.
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Unio Africana
Os acontecimentos relativos ao direito a informao na Unio Africana so mais modestos. Entretanto, a Comisso Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos adotou uma Declarao de Princpios sobre Liberdade de Expresso na frica em outubro de 2002.43 A Declarao uma interpretao oficial da garantia de liberdade de expresso constante do Artigo 9 da Carta Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos.44 A Declarao claramente apoia o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, e afirma:
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Deciso No. CM/866/04052005. Disponvel em: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=857569&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntra net=FFBB55&BackColorLogged=FDC86>. Relatrio da 65 Reunio do Comit Gestor de Direitos Humanos, de 6 a 9 de novembro de 2007, CDDH(2007)023, 22 de novembro de 2007. Em arquivo do autor. Adoo em 7 de dezembro de 2000, Peridico Oficial das Comunidades Europeias, 18 de dezembro de 2000, C 364/01. Disponvel em: <http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/2004/4/29/Charter%20of%20fundemental%20rights%20of%20the%20European%20 Union.pdf>. O projeto de Tratado de Reforma. Disponvel em: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/cg00014.en07.pdf>. 32 Sesso Ordinria da Comisso Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos, 17 a 23 de outubro de 2002, Banjul, Gmbia. Disponvel em: <http://www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html>. Adoo em Nairobi, Qunia, em 26 de junho de 1981, OAU Doc. CAB/LEG/67/3 rev. 5, 21 I.L.M. 58 (1982), com entrada em vigor em 21 de outubro de 1986. O Artigo 9 um pouco mais fraco em sua formulao do que seus homlogos em outros sistemas regionais, mas a Comisso Africana em geral tem procurado oferecer uma interpretao positiva desse artigo.
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IV Liberdade de informao Os rgos pblicos no detm informaes para si, mas atuam como guardies do bem pblico, de modo que todos tm o direito de acesso a informao, sujeito somente a regras claramente definidas, estabelecidas por lei.
O mesmo princpio, mais adiante, discorre sobre uma srie de caractersticas-chave do direito a informao.
A Commonwealth
A Commonwealth tomou medidas concretas importantes para reconhecer os direitos humanos e a democracia como componente fundamental do sistema de valores comuns que embasam a organizao. Em 1991, adotou a Declarao Harare da Commonwealth que consagrava seus valores polticos fundamentais, incluindo o respeito aos direitos humanos e o direito democrtico inalienvel do indivduo de participar da construo de sua sociedade.45 A importncia do direito a informao foi reconhecida pela Commonwealth h quase trs dcadas. Ainda na dcada de 1980, os ministros da Justia da Commonwealth, reunidos em Barbados, declararam que a participao do povo no processo democrtico e governamental atingiu o pice de sua expressividade quando os cidados e cidads tiveram acesso adequado a informaes oficiais.46 Mais recentemente, a Commonwealth tomou uma srie de medidas significativas no intuito de precisar o contedo desse direito. Em maro de 1999, a Secretaria da Commonwealth reuniu um grupo de especialistas da Commonwealth para discutir o direito a informao. O grupo adotou um documento que definia uma srie de princpios e diretrizes sobre liberdade de informao, inclusive o seguinte:
A liberdade de informao deve ser garantida como um direito legal e aplicvel, que permita a todos os indivduos obter registros e informaes mantidas pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como quaisquer empresas estatais e outros rgos com funes pblicas.47
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Esses princpios e diretrizes foram aprovados pelos ministros da Justia da Commonwealth na reunio de maio de 1999 em Port of Spain, em Trinidad e Tobago. Na mesma ocasio, os ministros formularam uma srie de princpios-chave para o direito a informao.48 Eles tambm urgiram Secretaria da Commonwealth a tomar medidas para promover esses princpios, incluindo a assistncia aos governos por meio de cooperao tcnica e compartilhamento de experincias. O comunicado dos ministros da Justia foi considerado pelo Comit de Plenria sobre a Cooperao Funcional da Commonwealth cujo relatrio, posteriormente aprovado pelos Chefes de Governo,49 dizia:
O Comit tomou nota dos Princpios de Liberdade de Informao aprovados pelos ministros da Justia da Commonwealth e encaminhou para os chefes de governo. Ele reconheceu a importncia do acesso pblico a informaes oficiais, tanto na promoo da transparncia e na governana de
45 46 Reunio dos Chefes de Governo da Commonwealth, 20 de outubro de 1991, 4 e 9. Ver tambm o Programa de Ao Millbrook da Commonwealth, Reunio dos Chefes de Governo da Commonwealth, 12 de novembro de 1995. Citado em Promoting Open Government: Commonwealth Principles and Guidelines on the Right to Know, trabalho de apoio da Reunio do Grupo de Especialistas da Commonwealth sobre o Direito de Saber e a Promoo da Democracia e do Desenvolvimento (Londres: 30 e 31 de maro de 1999). Idem. Comunicado, Reunio de Ministros da Justia da Commonwealth (Port of Spain: 10 de maio de 1999). O Comunicado de Durban (Durban: Reunio dos Chefes de Governo da Commonwealth, 15 de novembro de 1999), 57.
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prestao de contas como no incentivo plena participao dos cidados e cidads no processo democrtico.50
A Secretaria da Commonwealth tomou medidas concretas para promover o direito informao nos pases-membros. Por exemplo, elaborou projetos de leis-modelo sobre o direito a informao e sobre a privacidade.51
Jurisprudncia internacional
Corte Interamericana de Direitos Humanos
Em um Parecer Consultivo de 1985, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, interpretando o Artigo 13, referiu-se natureza dupla do direito de liberdade de expresso, que protegia tanto o direito de transmitir como de buscar e receber informaes e ideias, observando o seguinte:
O Artigo 13[ ] estabelece que aqueles a quem a Conveno se aplica no apenas tm o direito e liberdade de expressar seus prprios pensamentos como tambm o direito e liberdade de buscar, receber e transmitir informaes e ideias de todo tipo . [A liberdade de expresso] requer, por outro lado, que ningum seja arbitrariamente limitado ou impedido de expressar seus prprios pensamentos. Neste sentido, constitui um direito que pertence a cada indivduo. Seu segundo aspecto, em contrapartida, implica um direito coletivo de receber informaes de qualquer natureza e de ter acesso aos pensamentos expressos pelos outros.52
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A Corte aduziu o seguinte: Para o cidado comum, igualmente importante conhecer as opinies dos outros e ter acesso a informao em termos gerais assim como o o prprio direito de transmitir sua prpria opinio, concluindo que uma sociedade que no bem informada no uma sociedade verdadeiramente livre.53 Embora a Corte naquela ocasio no tenha chegado a reconhecer o direito de acesso informao em posse de rgos pblicos, ela proporcionou, sim, slida base jurisprudencial para esse reconhecimento. Em um acontecimento extremamente importante, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, em deciso tomada em 19 de setembro de 2006, considerou, especificamente, que a garantia geral da liberdade de expresso do Artigo 13 da CADH protege o direito de acesso informao de posse dos rgos pblicos. Em termos especficos, a Corte declarou:
77. Com respeito aos fatos do caso em pauta, a Corte considera que o Artigo 13 da Conveno, ao garantir expressamente os direitos de buscar e receber informaes, protege o direito de toda pessoa de solicitar acesso informao sob o controle do Estado, com as excees reconhecidas segundo o regime de restries da Conveno. Consequentemente, o referido artigo abrange o direito dos indivduos de receber as referidas informaes e a obrigao positiva do Estado de forneclas de modo que a pessoa possa acessar a fim de conhec-las ou receber uma resposta motivada quando, por razo reconhecida pela Conveno, o Estado possa limitar o acesso a ela neste caso
50 51 Comunicado. Commonwealth Functional Co-operation Report of the Committee of the Whole (Durban: Reunio dos Chefes de Governo da Commonwealth, 15 de novembro de 1999), 20. Lei sobre Liberdade de Informao. Disponvel em: http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_files/uploadedfiles/%7BAC090445A8AB -490B -8D4B - F110B D2F3AB1%7D_ Freedom%20of%20Information.pdf>. Lei sobre Privacidade. Disponvel em: <http://www. thecommonwealth.org/shared_asp_files/uploadedfiles/%7B82BDA409-2C88-4AB5-9E32-797FE623DFB8%7D_protection%20of%20 privacy.pdf>. Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, Parecer Consultivo OC-5/85, 13 de novembro de 1985, 30. Idem, 32 e 70.
52 53
em particular. As informaes devem ser fornecidas sem necessidade de se provar interesse direto ou envolvimento pessoal a fim de obt-las, exceto nos casos em que uma restrio legtima se aplique.54
Inerentes citao acima so alguns atributos-chave do direito a informao, ou seja, que as restries ao direito de acesso somente possam ser impostas em conformidade com o Artigo 13 e que no haja necessidade de fornecimento de motivos para o acesso a informao. A Corte tambm discorreu em certa medida sobre o alcance legtimo de restries do direito a informao, afirmando que estas devem ser estabelecidas pela lei, com vistas proteo do interesse legtimo previsto na CADH e, finalmente, devem ser necessrias em uma sociedade democrtica para proteger esse interesse.55 A Corte considerou, por unanimidade, que o Estado reclamado, o Chile, violara o direito de liberdade de expresso, garantido pelo Artigo 13 da CADH. Cabe observar que a Corte determinou, tambm por unanimidade, que o Chile no apenas fornecesse as informaes para as vtimas e as indenizasse, e que publicasse a sentena, todas solues razoavelmente rotineiras, mas tambm adotasse as medidas necessrias por meio de legislao nacional para efetivar o direito a informao e, at mesmo, capacitar os servidores pblicos para a utilizao desse direito.56
Corte Europeia de Direitos Humanos

A Corte Europeia de Direitos Humanos tambm apreciou reivindicaes do direito de receber informaes de rgos pblicos. A Corte analisou essa questo em uma srie de casos, incluindo Leander versus Sucia,57 Gaskin versus Reino Unido,58 Guerra e Ors. versus Itlia,59 McGinley e Egan versus Reino Unido,60 Odivre versus Frana,61 Srbu e outros versus Moldvia62 e Roche versus Reino Unido.63 Nos casos em que se apresentava uma reivindicao baseada no direito de liberdade de expresso, conforme garantido pelo Artigo 10 da ECHR,64 a Corte determinou que, no estava incluso o direito de acesso informao buscada. A interpretao a seguir do alcance do Artigo 10, encontrada em Leander, expressa diretamente ou citada em todos estes casos: O direito a liberdade de receber informaes basicamente probe os governos de impedir uma pessoa de receber informaes que outras desejem ou possam estar dispostas a transmitir-lhe. O Artigo 10 no outorga ao indivduo, em circunstncias como aquelas do caso em questo, um direito de acessar [ ] e tampouco impe uma obrigao ao governo de transmitir [ ] informaes ao indivduo.65 Ao usar as palavras, em circunstncias como aquelas do caso em questo, a Corte no descartou por completo a possibilidade de um direito a informao decorrente do Artigo 10. Contudo, esses casos encerram uma ampla gama de diferentes padres factuais de tal modo que, considerados de forma coletiva, a rejeio de um direito de acesso a informao baseado no Artigo 10 em todos eles apresenta
54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 Claude Reyes and Others v. Chile, 19 de setembro de 2006, Srie C No. 151, 77 (Corte Interamericana de Direitos Humanos). Disponvel em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_ing.doc>. Idem, 88 e 92. Ibid., 174. 26 de maro de 1987, Pedido No. 9248/81, 9 EHRR 433. 7 de julho de 1989, Pedido No. 10454/83, 12 EHRR 36. 19 de fevereiro de 1998, Pedido No. 14967/89. 9 de junho de 1998, Pedidos No. 21825/93 e 23414/94. 13 de fevereiro de 2003, Pedido No. 42326/98. 15 de junho de 2004, Pedidos No. 73562/01, 73565/01, 73712/01, 73744/01, 73972/01 e 73973/01. 19 de outubro de 2005, Pedido No. 32555/96. Nem o caso McGinley e nem o caso Odivre envolveram queixas conforme o Artigo 10. Em vez disso, os dois casos se basearam em outros artigos, inclusive o Artigo 8. Leander, 74.
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uma barreira considervel a essa reivindicao. Como declarou uma Grande Cmera da Corte sobre o caso Roche, ao rejeitar a reivindicao de um direito de acesso a informao conforme o Artigo 10: No h razo alguma para deixar de aplicar essa jurisprudncia estabelecida.66 Entretanto, a Corte no se recusou a reconhecer um direito de reparao nesses casos. Em vez disso, constatou que a negao do acesso s informaes em questo constitua uma violao do direito vida privada e/ou familiar, garantido pelo Artigo 8 da Conveno.67 Na maioria desses casos, a Corte sentenciou que no havia interferncia no direito de respeito vida privada e familiar, mas que o Artigo 8 impunha uma obrigao positiva aos Estados, visando assegurar o respeito a esses direitos:
Embora o Artigo 8 tenha como objeto essencial a proteo do indivduo contra a interferncia arbitrria das autoridades pblicas, ele no se limita a obrigar o Estado a abster-se da interferncia: alm do esforo primordialmente negativo, pode haver obrigaes positivas inerentes ao respeito efetivo vida privada ou familiar.68
A obrigao positiva pode incluir a concesso de acesso a informao em certos casos. No primeiro caso, Leander, o postulante foi demitido de um emprego no governo sueco por razes de segurana nacional, mas teve o acesso informao sobre sua vida privada recusado, mantida em um cadastro secreto da polcia que havia fornecido o fundamento para a demisso. A Corte entendeu que o armazenamento e uso da informao, aliados recusa de permitir ao postulante uma oportunidade de refutar a deciso, constituiram ingerncia em seu direito de respeito vida privada. No entanto, a interferncia foi justificada como necessria para proteger a segurana nacional da Sucia.69 interessante observar que acabou vindo tona que Leander, na verdade, fora demitido por suas crenas polticas e que lhe fora oferecido pedido de desculpas e indenizao pelo governo sueco. No caso Gaskin, o postulante, que, quando criana, estivera sob os cuidados das autoridades locais no Reino Unido, havia solicitado acesso aos autos do caso sobre ele, mantidos pelo Estado, que lhe foi recusado. A Corte sentenciou que o postulante tinha o direito de receber informaes necessrias para saber e compreender sua infncia e seu desenvolvimento infantil, embora houvesse a necessidade de conciliar isso com os interesses de confidencialidade dos terceiros que haviam contribudo com as informaes. Cabe notar que esta situao imps uma obrigao positiva ao governo, para estabelecer uma autoridade independente para decidir se o acesso deveria ter sido concedido, caso um terceiro no houvesse contribudo ou caso houvesse recusado consentimento para fazer a revelao. Como o governo no fizera isso, os direitos do postulante foram violados.70 No caso Guerra, os postulantes, que moravam perto de uma fbrica qumica de alto risco, fizeram queixa de que as autoridades locais na Itlia no lhes haviam fornecido informaes sobre os riscos da poluio e de como proceder na eventualidade de um grande acidente. A Corte julgou que graves problemas ambientais podem afetar o bem-estar dos indivduos e impedir que desfrutem de suas casas, interferindo assim em seu direito vida privada e familiar. Em decorrncia disso, as autoridades italianas tinham uma obrigao positiva de fornecer aos postulantes as informaes necessrias para avaliar os riscos de residir em uma cidade prxima a uma fbrica qumica de alto risco. O no fornecimento das informaes essenciais aos postulantes constituiu violao de seus direitos conforme o Artigo 8.71 A deciso teve significado especial j que parece que o Estado, na verdade, no detinha as informaes solicitadas, de modo que precisaria procur-las e colet-las. No caso McGinley e Egan, os postulantes haviam sido expostos a radiao durante testes nucleares nas Ilhas Christmas e reivindicaram o direito de acesso a registros relativos aos riscos em potencial sade dessa exposio. A Corte decidiu que os postulantes tinham, sim, direito de acesso s informaes em
66 67 68 69 70 71 Roche, 172 No caso Srbu, no havia ligao com a reivindicao de acesso a informao. Guerra, 58. Leander, 48, 67. Gaskin, 49. Guerra, 60.
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questo conforme os Artigos 6 e 8 da ECHR, relativos, respectivamente, ao direito justa audincia e ao respeito vida privada e familiar. Entretanto, o governo havia cumprido com suas obrigaes positivas por meio do estabelecimento de um processo em que disponibilizou o acesso a informao, mas que no foi utilizado pelos postulantes.72 No caso Odivre, a questo era o acesso informao sobre a me biolgica do postulante. A Corte aceitou que este caso era abrangido pelo direito vida privada, conforme garantido pelo Artigo 8, mas determinou que a recusa, por parte das autoridades francesas, de fornecer as informaes representava um equilbrio apropriado entre os interesses do postulante e os interesses de sua me que havia expressamente procurado manter sua identidade em segredo.73 J o caso Srbu foi ligeiramente diferente dos outros casos, na medida em que a solicitao de acesso a informao era efetivamente secundria em relao queixa principal sobre a no aplicao, por parte do Estado, de uma deciso interna de pagamento retroativo a que os postulantes tinham direito. A deciso interna em que o direito ao pagamento retroativo se baseava fora classificada de confidencial e aos postulantes foi negado o acesso a ela. No obstante, um tribunal nacional concedeu a cada um dos postulantes o pagamento retroativo que lhes era devido, porm o governo simplesmente recusou-se a pagar-lhes, o que resultou em violao razoavelmente bvia do Artigo 6 que garante o direito a uma audincia pblica justa. No caso Roche, que, assim como o caso McGinley e Egan, envolvia queixas de problemas mdicos decorrentes de testes militares, a Corte sentenciou que o Artigo 6 da ECHR, relativo justa audincia, no era aplicvel.74 Contudo, o Artigo 8 era e, neste caso, a Corte determinou que ocorrera violao do direito j que o governo no dispunha de argumentos razoveis para se recusar a revelar as informaes. Cumpre observar que a Corte decidiu que diversas revelaes que foram feitas em resposta a solicitaes do postulante no constituam o tipo de processo de divulgao estruturado previsto pelo Artigo 8.75 Parece que isso eleva o status do direito alm das prprias instncias reconhecidas anteriormente. Muito embora essas decises da Corte Europeia reconheam um direito de acesso a informao, elas so problemticas. Primeiro, a Corte procedeu com cautela, deixando claro que suas decises se restringiam aos fatos de cada caso e no deveriam ser consideradas como instauradoras de um princpio geral.76 Em segundo lugar e mais problemtico , fundamentar-se no direito de respeito vida privada e/ou familiar impe srias limitaes ao alcance do direito de acesso a informao. Isso fica evidente observando-se o caso Guerra, visto como um avano considervel ao julgar, como o fez a Corte, que graves problemas ambientais afetariam o direito dos postulantes no respeito a suas vidas privadas e familiares. Muito embora a Corte tivesse dado esse salto no caso Guerra, com base em consideraes no convencionais de justia e democracia, esse enfoque muito pouco satisfatrio. Ademais, ele vai, fundamentalmente, de encontro noo de um direito a informao conforme expresso por outros atores internacionais, no condicionado privao de outro direito. Na realidade, parece que a Corte colocouse em posio defensiva ao se recusar a fundamentar o direito a informao no Artigo 10. Ao mesmo tempo, h indicaes de que a Corte pode estar mudando sua abordagem. No caso Sdrueni Jihoesk Matky versus Repblica Tcheca,77 a Corte determinou que uma recusa de se propiciar acesso a informao representou interferncia no direito de liberdade de expresso, conforme previsto no Artigo 10 da ECHR. A deciso incluiu a citao do caso Leander reproduzida acima e tambm observou que foi difcil extrair da ECHR um direito geral para o acesso a documentos administrativos. Contudo, a Corte tambm observou que o caso envolvia uma solicitao de consulta a documentos administrativos em posse das autoridades, cujo acesso era previsto nas condies constantes do Artigo 133 da lei sobre construo.
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72 73 74 75 76 77
McGinley e Egan, 102 a 103. Odivre, 44-49. Roche, 125. Roche, 166. Ver, por exemplo, Gaskin, 37. Deciso de 10 de julho de 2006, Pedido No. 19101/03.
Nestas circunstncias, a Corte reconheceu que a recusa de acesso representava interferncia no direito do postulante de receber informaes.78 Por fim, a Corte rejeitou o pedido como inadmissvel devido ao fato de que a recusa quanto a revelao das informaes era condizente com o Artigo 10(2) que permitia restries liberdade de expresso. Em sua anlise do Artigo 10(2), a Corte fez referncia a diversos fatores, inclusive segurana nacional, s obrigaes contratuais e necessidade de proteger a confidencialidade do sistema econmico. Porm, o ponto crucial foi que a recusa constituiu ingerncia, a ser justificada mediante referncia aos padres de tais restries previstos no Artigo 10(2). difcil avaliar o que levou a Corte a fazer uma anlise to diferente neste caso. Em alguns dos outros casos apresentados acima, as informaes no eram efetivamente mantidas pelo Estado, uma importante diferena em relao aos fatos do caso Matky. Porm, em outros, o Estado no estava de posse das informaes. Outra possvel diferena foi a presena de uma lei que, sob certas circunstncias, provia o acesso a informao. No entanto, isso parece ser uma base vacilante para a evocao ao Artigo 10 diretamente (em oposio, talvez, ao Artigo 10 em conjunto com o Artigo 14, proibindo a discriminao na aplicao de direitos).79
Informao em reas especficas

Informao sobre o meio ambiente
Ao longo dos ltimos 15 anos, cada vez maior o reconhecimento de que o acesso informao sobre o meio ambiente essencial para o desenvolvimento sustentvel e a efetiva participao pblica na governana ambiental. A questo foi abordada de forma substantiva no Princpio 10 da Declarao do Rio, em 1992, sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento:
A melhor forma de se lidar com as questes ambientais com a participao de todos os cidados e cidads envolvidos. Em nvel nacional, cada indivduo dever ter acesso apropriado a informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, e a oportunidade de participar de processos decisrios [...].80
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Em 1998, em continuidade Declarao do Rio, os Estados-membros da Comisso Econmica das Naes Unidas para a Europa (UNECE) e a Unio Europeia assinaram, com fora de lei, a Conveno sobre Acesso a Informao, Participao Pblica nos Processos Decisrios e Acesso Justia em Matria Ambiental (a Conveno de Aarhus).81 O prembulo, que apresenta a justificativa da Conveno, declara em parte:
Considerando que, para poder fazer valer [o direito a viver em um meio ambiente limpo] cidados e cidads precisam ter acesso a informao [ ] Reconhecendo que, no campo do meio ambiente, a melhoria no acesso a informao e participao pblica no processo decisrio melhora a qualidade e a implementao das decises, contribui para a conscientizao pblica para as questes ambientais, oferece ao pblico a oportunidade
78
O julgamento original francs diz o seguinte: Na ocasio, a postulante solicitou a consulta a documentos administrativos que estavam disposio das autoridades e cujo acesso era possvel nas condies previstas no artigo 133 da lei da construo, que foi contestada pela postulante. Nessas condies, o Tribunal admite que a recusa da referida solicitao constituiu ingerncia do direito da postulante de receber informaes. Para uma interessante anlise do caso, ver HINS, W.; VOORHOOF, D. Access to State-Held Information as a Fundamental Right under the European Convention on Human Rights. Disponvel em: <www.ivir.nl/publications/hins/EuConst_Hins_Voorhoof.pdf>. Doc. da ONU A/Conf.151/26 (v. 1). Doc. da ONU ECE/CEP/43, adotado na Quarta Conferncia Ministerial no processo Meio ambiente para a Europa, 25 de junho de 1998, com entrada em vigor em 30 de outubro de 2001. Em setembro de 2007, a Conveno tinha 41 partes. O texto da Conveno em diversos idiomas est disponvel em: <http://www.unece.org/env/pp/ treatytext.htm>.
79 80 81
de manifestar suas preocupaes e permite s autoridades pblicas a devida considerao destas preocupaes [ ].
A Conveno que entrou em vigor em outubro de 2001 obriga os Estados-membros a tomar medidas legais para a implementao de suas disposies sobre o acesso a informaes ambientais.82 A maioria dessas disposies apresentada no Artigo 4, que comea com a seguinte afirmao:
(1) Cada Parte dever assegurar que [ ] autoridades pblicas, em resposta a uma solicitao de informaes ambientais, disponibilizem as referidas informaes aos cidados e cidads [ ] (a) Sem que um interesse tenha sido declarado.
A Conveno reconhece o acesso informao como parte do direito de se viver em um meio ambiente saudvel,83 e no como um direito independente. Contudo, trata-se do primeiro instrumento internacional com fora de lei a estipular claros padres sobre o direito a informao. Entre outras coisas, ele exige que os Estados adotem definies amplas de informaes ambientais e autoridade pblica,84 com o intuito de submeter as excees a um teste de interesse pblico85 e de instituir um rgo independente com poder de examinar eventuais recusas de divulgao de informaes.86 Tal reconhecimento representa um avano muito positivo em termos de estabelecimento do direito a informao. Uma srie de instrumentos especficos obriga a divulgao de informaes sobre organismos geneticamente modificados (OGMs), que tm sido objeto notrio de preocupao pblica. Por exemplo, o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana da Conveno sobre Diversidade Biolgica87 determina que os Estados-partes promovam e facilitem a conscientizao, educao e participao do povo no que se refere transferncia, manuseio e uso seguros de OGMs. Em termos especficos, os Estados tm a obrigao de:
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Esforar-se para assegurar que a conscientizao e a educao do povo englobem o acesso a informaes sobre organismos vivos modificados, identificados de acordo com este Protocolo, que podem ser importados.88
Uma diretiva da Unio Europeia sobre a liberao de OGMs no meio ambiente89 exige que os Estadosmembros forneam informaes pblicas sobre essas liberaes. Antes da comercializao de quaisquer OGMs, necessrio fazer uma notificao que contenha informaes detalhadas sobre o produto, e a autoridade competente, no mbito do Estado em que se pretende comercializar o produto, dever produzir uma avaliao, indicando se o OGM deve ser comercializado e a que condies dever obedecer. O pblico dever receber uma sntese da notificao com a parte da avaliao descrita anteriormente, com prazo de 30 dias para apresentao de comentrios.90 As informaes confidenciais sero protegidas, mas isso no dever incluir descries gerais do OGM, o nome e endereo da entidade emissora da notificao, o local ou finalidade e usos pretendidos para liberao, mtodos de monitoramento e planos de respostas emergenciais e avaliaes de risco ambiental.91
82 83 84 85 86 87 88 89
Idem, Artigo 3(1). Ibid., Artigo 1. Ibid., Artigos 2(2)-(3). Ibid., Artigo 4 (4). Ibid., Artigo 9. ICCP, EM-I/3. Em novembro de 2007, o Protocolo tinha 143 partes e outros 17 signatrios. Disponvel em: <http://www.cbd.int/biosafety/ protocol.shtml>. Artigo 23(1)(b). Diretiva 2001/18/EC do Parlamento e Conselho Europeus de 12 de maro de 2001 sobre a liberao deliberada no meio ambiente de organismos geneticamente modificados e Diretiva de rejeio do Conselho 90/220/EEC. Disponvel em: <http://ec.europa.eu/ environment/biotechnology/ pdf/dir2001_18.pdf>. Artigo 24, em conjunto com os Artigos 13 e 14(3)(a). Artigo 25.
90 91
Em um episdio semelhante, a Unio Africana emitiu um projeto de legislao modelo sobre biotecnologia e segurana. Quando houver um pedido de liberao de OGMs, as autoridades do Estado tm a obrigao de disponibilizar ao pblico informaes relevantes inclusive o nome do requerente, o tipo de cultura geneticamente modificada em questo e seu local , sujeito a interesses de confidencialidade, mais uma vez excluindo-se os tipos de informaes indicadas na diretiva da Unio Europeia.92
Informao sobre direitos humanos

Houve tambm iniciativas na comunidade internacional para reconhecer especificamente o direito a informao em relao aos direitos humanos. Em 1998, a Assembleia Geral da ONU adotou a Declarao sobre o Direito e a Responsabilidade dos Indivduos, Grupos e rgos da Sociedade de Promover e Proteger os Direitos Humanos e as Liberdades Fundamentais Reconhecidos Universalmente [os defensores da Declarao dos Direitos Humanos].93 O Artigo 6 dispe especificamente sobre o acesso informao sobre direitos humanos:
Todos tm o direito, individualmente e em associao: (a) De saber, buscar, obter, receber e deter informaes sobre todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, inclusive o acesso informao relativa ao modo como esses direitos e liberdades so efetivados nos sistemas legislativos, judicirios e administrativos nacionais; (b) Conforme o disposto nos instrumentos sobre direitos humanos e outros instrumentos internacionais aplicveis, de publicar, transmitir ou divulgar livremente informaes e conhecimento sobre todos os direitos humanos e liberdades fundamentais [ ]
O Artigo 6 reconhece que o direito ao saber, de buscar, obter, receber, deter e de divulgar informaes sobre direitos humanos fundamental para a efetiva promoo e proteo dos direitos humanos. Essas disposies visam, em sua maioria, assegurar o acesso informao de posse do Estado em relao a direitos humanos e evitar o abuso destes direitos, bem como o direito de divulgar este tipo de informao. No entanto, elas sugerem uma obrigao mais profunda, obrigao esta que o ARTIGO 19 h muito defende, ou seja, que os Estados tenham uma obrigao positiva e substantiva nesta rea, inclusive a garantia da disponibilidade de informaes sobre violaes dos direitos humanos. Por exemplo, isto sinalizado pela palavra saber no Artigo 6(a). O ARTIGO 19 defendeu a tese, por exemplo, de que o direito de liberdade de expresso: h muito reconhecido como crucial na promoo da prestao de contas e participao democrticas, tambm cria uma obrigao para os governos no sentido de facilitar a descoberta de informaes sobre violaes passadas dos direitos humanos.94 Em outras palavras: no basta aos indivduos o mero acesso a quaisquer informaes que o Estado j possua. O Estado precisa tambm assegurar a pronta disponibilidade de informaes sobre violaes passadas dos direitos humanos, inclusive por meio de sua coleta, composio, preservao e divulgao, nos casos necessrios. O direito a verdade tambm comeou a ser reconhecido por tribunais internacionais. No caso Barrios Altos versus Peru,95 por exemplo, a Corte Interamericana de Direitos Humanos tomou medidas para reconhecer este direito. Observou a forte constatao da Comisso nesse sentido, declarando:
A Comisso alegou que o direito a verdade baseia-se nos artigos 8 e 25 da Conveno [garantia do direito a julgamento justo e do direito a proteo judicial para os direitos humanos], na medida em que ambos so determinantes no estabelecimento judicial dos fatos e circunstncias em torno da
92 93 94 95 OAU. African Model National Law on Safety in Biotechnology, aprovado pelo Conselho de Ministros da Unio Africana em julho de 2001. Ver Artigos 5 e 12. Disponvel em: <http://www.africabio. com/policies/MODEL%20LAW%20ON%20BIOSAFETY_ff.htm>. Resoluo 53/144, de 8 de maro de 1999. Who Wants to Forget? Truth and Access to Information about Past Human Rights Violations (Londres: ARTICLE 19, 2000), p. 5. Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/ publications/freedom-of-information-truth-commissions.pdf>. 14 de maro de 2001, Srie C, No. 75.
21
violao de um direito fundamental. Tambm indicou que este direito derivado do Artigo 13(1) da Conveno [garantia da liberdade de expresso], porque este artigo reconhece o direito busca e ao recebimento de informaes. Com relao a esse artigo, a Comisso acrescentou que o Estado tem a obrigao positiva de garantir informaes essenciais para preservar os direitos das vtimas e para assegurar a transparncia na administrao pblica e na proteo dos direitos humanos.96
A Corte no chegou a esse ponto, mas observou o seguinte:

Nas circunstncias do caso em questo, o direito a verdade est contido no direito da vtima ou de parente prximo de obter esclarecimentos sobre os eventos da violao dos direitos humanos e as responsabilidades correspondentes dos rgos competentes do Estado, pela investigao e processos judiciais previstos nos Artigos 8 e 25 da Conveno.97
O caso Guerra no mbito da Corte Europeia de Direitos Humanos tambm representa um passo importante nessa direo. Embora as informaes envolvidas no tenham sido formalmente classificadas como relacionadas a direitos humanos, muitos diriam que informaes sobre riscos ambientais enquadram-se, sim, nesta categoria. importante notar que a Corte reconheceu uma obrigao do Estado de fornecer informaes acerca de matrias de importncia pblica.
O direito participao poltica

O direito internacional garante aos cidado e cidads o direito a participao nos assuntos polticos. Por exemplo, o Artigo 25 do ICCPR garante o direito dos cidados e cidads de tomar parte da conduo dos assuntos pblicos, por meios diretos ou de representantes livremente escolhidos bem como de, especificamente, votar em eleies peridicas que garantam a livre expresso da vontade dos eleitores.98 Claro est que o livre fluxo de informaes essencial para incentivar a participao dos indivduos. O ARTIGO 19 classificou a informao de oxignio da democracia.99 O Relatrio do Pnud sobre Desenvolvimento Humano de 2002, Aprofundar a Democracia em um Mundo Fragmentado apresenta o debate fundamentado como o fluido vital das democracias e afirma:
possvel que nenhuma reforma seja to significativa para fazer as instituies democrticas funcionarem quanto a reforma da mdia: a construo de meios de comunicao diversos e pluralistas livres e independentes, que alcancem acesso e divulgao em massa, e que apresentem informaes precisas e imparciais.100
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Isso tambm foi reconhecido pelos tribunais internacionais. A CIDH observou que uma sociedade que no bem informada no uma sociedade verdadeiramente livre.101 A Corte Europeia de Direitos Humanos declarou reiteradas vezes:
A liberdade de expresso constitui um dos fundamentos de uma sociedade [democrtica], uma das condies bsicas de seu progresso e do desenvolvimento de todo homem.102
96 97 98 99
45. 48. Ver tambm Artigo 23 da CADH. The Publics Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation (Londres: junho de 1999), Prefcio.
100 PNUD. Relatrio sobre Desenvolvimento Humano, 2002: aprofundar a democracia em um mundo fragmentado, New York: Oxford University Press, 2002. p. 75. Disponvel em: <http://hdr. undp.org/reports/global/2002/en/>. 101 Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism, nota 55, 70. 102 Ver, por exemplo, Handyside v. United Kingdom, de 7 de dezembro de 1976, Pedido No. 5493/72, 49.
E acrescentou:
A liberdade de imprensa proporciona ao povo um dos melhores meios de descobrir e formar opinio sobre as ideias e posturas de seus lderes polticos. Em particular, d aos polticos a oportunidade de refletir e comentar acerca das preocupaes da opinio pblica; permite, assim, que todos participem do livre debate poltico situado bem no cerne do conceito de sociedade democrtica.103
O Comit de Direitos Humanos da ONU tambm destacou a importncia da liberdade de expresso para o processo poltico:
A livre comunicao de informaes e ideias sobre questes pblicas e polticas entre os cidados e cidads, os candidatos e os representantes eleitos essencial.104
Em episdio de grande relevncia na Austrlia, os tribunais descobriram um direito implcito liberdade de comunicao poltica, baseado no sistema democrtico de governo, muito embora a constituio no inclusse uma declarao de direitos ou proteo explcita dos direitos humanos.105 Em sua maior parte, essas decises no se referem, especificamente, ao direito a informao ou ao direito de obter informaes de rgos pblicos. Paralelamente a isto, parece evidente que no possvel julgar os atos de um governo que opera em segredo ou participar dos assuntos pblicos, na ausncia de acesso informao mantida por rgos pblicos. Como a Suprema Corte da ndia declarou, ao descobrir o direito informao como parte da garantia geral da liberdade de expresso:
Quando uma sociedade opta por aceitar a democracia como o credo de sua f, elementar que o povo saiba o que o seu governo est fazendo.106
Isso constitui, portanto, uma forte base suplementar para a noo de direito a informao.
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A luta contra a corrupo

A necessidade de acesso informao sob o controle de rgos pblicos como ferramenta para ajudar no enfrentamento do srio e difcil problema do combate corrupo possui amplo reconhecimento. Em 2003, a publicao anual da Transparncia Internacional, o relatrio sobre a corrupo global, trouxe um especial sobre o acesso a informao, destacando sua importncia no combate corrupo.107 Na introduo do relatrio, Eigen observa que o acesso a informao talvez a mais importante arma contra a corrupo.108 Essa idia, atualmente, encontra expresso formal na Conveno da ONU contra a corrupo.109 A Conveno est repleta de referncias transparncia e abertura. Em diversos pontos, o documento urge os Estados-partes a assegurar a transparncia pblica em termos gerais (Artigos 5(1) e 10(a)), abertura
103 Castells v. Spain, de 24 de abril de 1992, Pedido No. 11798/85, 43. 104 Comentrio Geral do Comit de direitos humanos da ONU 25, de 12 de julho de 1996. 105 Ver Australian Capital Television v. The Commonwealth; State of New South Wales v. The Commonwealth (1992) 177 CLR 106 (Tribunal Superior) e Nationwide News Pty Ltd v. Wills (1992) 108 ALR 681 (Tribunal Superior). 106 S.P. Gupta v. Presidente da ndia [1982] AIR (SC) 149, p. 232. 107 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Global Corruption Report 2003: special focus: access to information. London: Profile Books, 2003. 108 Idem, p. 6. 109 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 58/4, de 31 de outubro de 2003, com entrada em vigor em 14 de dezembro de 2005. No momento da escritura deste livro, a Conveno tinha 104 Estados-Partes e 140 signatrios. Ver <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories. html>. O texto da Conveno est disponvel em: <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html>. O Conselho da Europa tambm adotou uma Conveno do Direito Civil sobre a Corrupo, em 4 de novembro de 1999, ETS No. 174 e uma Conveno do Direito Penal sobre a Corrupo, em 27 de janeiro de1999, ETS No. 173, muito embora nenhum dos dois documentos dispe sobre o acesso pblico a informao. De modo semelhante, a Conveno Interamericana contra a Corrupo de 1996 no prev o acesso a informao.
em relao aos funcionrios pblicos e ao financiamento de candidaturas polticas (Artigos 7(1)(a) e (3)), e transparncia nas licitaes e finanas pblicas (artigos 9(1)(a) e (2)). Cabe notar que as disposies da Conveno sobre a participao do povo esto, quase inteiramente, voltadas para questes de transparncia e informao (Artigo 13). Tambm possui uma disposio sobre abertura das empresas (Artigo 12(2)(c)). O Artigo 10 da Conveno estipula o seguinte:
Cada Estado-parte dever [ ] tomar as medidas necessrias para aumentar a transparncia em sua administrao pblica [ ] Tais medidas podero incluir, inter alia: (a) Adoo de procedimentos ou regulamentos que permitam aos membros do pblico em geral obter, conforme o caso, informaes sobre a organizao, funcionamento e processos decisrios de sua administrao pblica, com a devida considerao da proteo da privacidade e de dados pessoais, em decises e atos legais que digam respeito aos membros do pblico;
De modo semelhante, Conveno da Unio Africana sobre a Preveno e Combate Corrupo, adotada em 2003,110 dispe o seguinte no Artigo 9:
Cada Estado-parte dever adotar medidas legislativas e outras a fim de efetivar o direito de acesso a qualquer informao necessria ao auxlio luta contra a corrupo e crimes afins.
Isso respaldado por uma srie de outras referncias transparncia nos assuntos pblicos, inclusive um chamado para que a mdia receba acesso informao em casos de corrupo e crimes afins (Artigo 12(4)).
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Desenvolvimentos nacionais
A proposio de que o direito a informao constitui um direito humano fundamental conta com forte respaldo em uma srie de acontecimentos em nvel nacional. Em diversos pases, o direito a informao possui reconhecimento constitucional especfico, ao passo que, em outros, tribunais de destaque interpretam garantias gerais de liberdade de expresso como englobando um direito a informao. Este ltimo de especial importncia, posto que as interpretaes nacionais de garantias constitucionais de liberdade de expresso tm certa relevncia para a compreenso do contedo de seus homlogos internacionais. A importncia do direito a informao tambm fica evidenciada em uma fortssima tendncia global no intuito da adoo de leis nacionais que efetivam este direito.
Interpretao constitucional
Uma srie de tribunais de alta instncia em pases de todo o mundo considera que o direito de acesso a informao protegido por uma garantia constitucional geral de liberdade de expresso. Ainda em 1969, a Suprema Corte do Japo determinou, em dois casos de alta repercusso, o princpio de que o shiru kenri (o direito a saber) protegido pela garantia de liberdade de expresso no Artigo 21 da Constituio.111 Em 1982, a Suprema Corte da ndia, em um caso envolvendo a recusa do governo de liberar informaes relativas a transferncias e dispensas de juzes, deliberou que o acesso a informaes governamentais
em: <http://www.africa-union.org/Official_documents/Treaties_%20Conventions_%20Protocols/Convention%20on%20 110 Disponvel Combating% 20Corruption.pdf>. Em outubro de 2007, a Conveno havia sido ratificada por 24 pases. Entrou em vigor em agosto de 2006. 111 REPETA; LAWRENCE. Local Government Disclosure Systems in Japan. [Japan]: Bureau Nacional de Pesquisa Asitica, out. 1999. (Trabalho; 16). p. 3.
era uma parte essencial do direito fundamental de liberdade de opinio e expresso, garantido pelo Artigo 19 da Constituio: O conceito de governo aberto a emanao direta do direito de saber, que parece implcito ao direito de liberdade de opinio e expresso garantido pelo Artigo 19(1)(a). Portanto, divulgaes de informaes relativas ao funcionamento do governo precisam ser a regra, e o sigilo uma exceo justificada somente quando uma condio do mximo rigor de interesse pblico assim o exigir. A abordagem da Corte deve ser para atenuar a rea de sigilo o mximo possvel em consonncia com o requisito de interesse pblico, tendo-se em mente sempre que a divulgao tambm serve a importante aspecto do interesse pblico.112 Na Coreia do Sul, a Corte Constitucional sentenciou em dois casos seminais, em 1989 e 1991, que havia um direito ao saber inerente garantia de liberdade de expresso no Artigo 21 da Constituio e que, em determinadas circunstncias, o direito pode ser violado, quando autoridades do governo se recusarem a divulgar documentos solicitados.113 Em uma deciso de agosto de 2007, a Corte Constitucional do Chile determinou que o direito de acesso informao sob o controle de autoridades pblicas era protegido por uma garantia geral de liberdade de expresso. Em um caso baseado em um pedido de informaes sob o controle do Departamento de Alfndega, feito por uma empresa privada, a Corte decidiu que os rgos pblicos deviam, primeiro, consultar os terceiros interessados antes de negar o fornecimento de informaes sob seu controle. Tambm determinou que o interesse pblico geral na divulgao precisava ser levado em considerao, antes que quaisquer recusas de divulgao pudessem ser justificadas.114 Em alguns pases, os tribunais nacionais tm sido relutantes em aceitar que a garantia de liberdade de expresso inclua o direito de acesso informao sob o controle do Estado. A Suprema Corte dos EUA, por exemplo, determinou que a Primeira Emenda Constituio, que garante a liberdade de expresso e imprensa, no [estipula] um direito de acesso a informaes governamentais ou fontes de informaes no mbito do controle do governo.115 Entretanto, isso pode ser porque a Primeira Emenda formulada em termos exclusivamente negativos, exigindo que o Congresso abstenha-se de adotar quaisquer leis que restrinjam a liberdade de expresso.116 A proteo internacional, e principalmente constitucional, da liberdade de expresso de natureza mais positiva, reconhecendo que, em alguns casos, a interveno do Estado necessria para assegurar, na prtica, o respeito a este direito democrtico bsico.
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Disposies constitucionais especcas

As constituies de um nmero crescente de pases estipulam proteo especfica ao direito a informao. A Sucia oferece um exemplo interessante, j que sua Lei de Liberdade de Imprensa, adotada em 1766, tem fora constitucional. Esta lei contm disposies abrangentes sobre o direito a informao.117 Nos ltimos dez anos, vrios pases que, recentemente, adotaram sistemas multipartidrios ou que esto em transio para a democracia, incluram de forma explcita o direito ao direito informao em suas constituies. Alguns exemplos de diferentes regies do mundo incluem a Bulgria (Constituio de 1991, Artigo 41), Estnia (Constituio de 1992, Artigo 44), Hungria (Constituio de 1949, Artigo 61(1)), Litunia (Constituio de 1992, Artigo 25(5)), Malawi (Constituio de 1994, Artigo 37), Mxico (Constituio de 1917,
112 S.P. Gupta v. Presidente da ndia, nota 109, p. 234. 113 SUNG Nak-in. Relatrio de Pas da Coria (Sumrio em ingls). In: CONFERNCIA ASITICA SOBRE SOCIEDADE CIVIL E ACESSO A INFORMAES MANTIDAS PELO GOVERNO, Tquio, Japo, 13 e 14 de abril de 2001. Anais... Tquio: Governo do Japo, 2001. 114 Casas Cordero et al v. Servio de Aduana Nacional. Uma verso em espanhol da deciso. Disponvel em: <http://www.justiceinitiative.org/db/ resource2?res_id=103745>. 115 Houchins v. KQED, Inc., 438 US 1 (1978). p. 15. 116 A parte relevante da Primeira Emenda afirma: O Congresso no far leis [] que limitem a liberdade de expresso ou imprensa ou, ainda, do direito do povo de associar-se pacificamente, e de requerer do Governo reparos contra injustias. 117 Ver o captulo sobre a Sucia.
Artigo 6), Filipinas (Constituio de 1987, Artigo III(7)), Polnia (Constituio de 1997, Artigo 61), Romnia (Constituio de 1991, Artigo 31), frica do Sul (Constituio de 1996, Seo 32) e Tailndia (Constituio de 2007, Seo 56). Na Amrica Latina, as constituies tendem a se concentrar em um aspecto importante do direito a informao, a saber, a petio de habeas data, ou o direito de acesso informao sobre a prpria pessoa, esteja ela em posse de organizaes pblicas ou privadas e, conforme necessrio, atualizar ou corrigir a referida informao. Por exemplo, o Artigo 43 da Constituio da Argentina declara:
Toda pessoa dever ter o direito de protocolar uma petio (de habeas data) para ver quaisquer informaes que os bancos de dados pblicos ou privados contm em relao a ela, e como estas informaes esto sendo usadas para fornecer materiais para relatrios. Se as informaes forem falsas ou discriminatrias, a pessoa ter o direito de exigir a sua remoo, confidencialidade ou atualizao, sem violao da confidencialidade de novas fontes.
A incluso do direito informao entre os direitos e liberdades garantidos pela Constituio clara indicao de seu status de direito humano fundamental nesses pases. Possui significado especial o fato de que tantas constituies modernas incluam-no como direito garantido, o que ilustra seu crescente reconhecimento como tal.
Legislao sobre direito informao

As leis de direito a informao que efetivam, na prtica, o direito de acesso a informao existem h mais de 200 anos, mas poucas tm mais de 20 anos. Contudo, hoje o mundo est sendo varrido por uma verdadeira onda de legislaes de direito a informao e, nos ltimos quinze anos, vrias dessas leis foram aprovadas em pases de todas as regies do mundo, enquanto um nmero considervel de outros pases assumiram o compromisso de adotar leis de direito a informao. A histria das leis de direito a informao remonta Sucia, onde, conforme observado acima, uma lei a esse respeito est em vigor desde 1766. Outro pas com um extensor histrico de legislao sobre direito a informao a Colmbia, cujo Cdigo de Organizao Poltica e Municipal de 1888 permitia aos indivduos solicitar documentos sob o controle de rgos governamentais ou contidos em arquivos do governo. Os EUA aprovaram uma lei de direito a informao em 1967, que foi seguida por legislao na Dinamarca (1970), Noruega (1970), Frana (1978), Pases Baixos (1978), Austrlia (1982), Canad (1982) e Nova Zelndia (1982). Um relatrio de 2006 lista 69 pases com leis de direito a informao, juntamente com outros cinco com regulamentos e normas nacionais de direito a informao.118 Desde ento, foi adotada uma srie de leis, incluindo pases como China,119 Jordnia e Nepal. Agora podemos afirmar que pases de todas as regies do mundo adotaram leis de direito a informao. H, portanto, uma tendncia global muito expressiva na inteno de adotar legislao sobre direito a informao. O imperativo crescente de se aprovar legislao sobre direito a informao um indcio desta situao.
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Organizaes intergovernamentais
Os acontecimentos nacionais possuem paralelo na adoo de polticas de divulgao de informaes por parte de um nmero crescente de organizaes intergovernamentais (OIGs). Muitas OIGs, que, durante a
118 BANISAR, D. Freedom of Information Around the World 2006: a global survey of access to government information laws. [S.l.]: Privacy International, 2006. Apndice A. Disponvel em: <http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf>. 119 Em termos tcnicos, um regulamento, e no uma lei, mas ainda assim com fora de lei.
maior parte de sua existncia, operaram sobretudo em segredo ou divulgavam informaes a seu exclusivo critrio, esto, agora, reconhecendo a importncia do acesso pblico s informaes sob seu controle. Um marco notvel nesse processo foi a adoo da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, que coloca enorme presso sobre as instituies internacionais para implementarem polticas sobre a participao do pblico e o acesso a informao. Desde a adoo da Declarao do Rio, o Banco Mundial120 e todos os quatro bancos regionais de desenvolvimento o Banco Interamericano de Desenvolvimento,121 o Grupo do Banco de Desenvolvimento Africano,122 o Banco de Desenvolvimento Asitico123 e o Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento124 adotaram polticas de divulgao de informaes. Estas polticas, embora sejam primordialmente falhas no que tange a importantes aspectos, constituem valioso reconhecimento do direito de acesso a informao. Ademais, uma srie de avaliaes sucessivas na maioria destas instituies levou ampliao da disponibilidade de informaes ao longo do tempo. Um movimento da sociedade civil, a Iniciativa pela Transparncia Global (GTI), adotou a Carta de Transparncia para Instituies Financeiras Internacionais: Exigindo nosso Direito de Saber, definindo as demandas da GTI pela abertura das instituies financeiras internacionais.125 Com o passar do tempo, muitas instituies financeiras internacionais esto aceitando ao menos parte dos padres bsicos da Carta e, gradualmente, alterando suas polticas para aproxim-las desses padres. Em 1997, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) tambm adotou uma Poltica de Divulgao de Informaes Pblicas, seguindo o argumento de que a informao imprescindvel para o desenvolvimento humano sustentvel e tambm para a prestao de contas do Pnud.126 A Poltica enumera documentos especficos que devero ser disponibilizados aos cidados e s cidads e prev uma presuno geral em favor da divulgao, sujeito a uma srie de excees.127 No que se refere a processos, a Poltica estabelece um Painel de Superviso de Informaes e Documentao para Publicao que pode examinar recusas de divulgao de informaes. O Painel formado por cinco membros trs membros da equipe profissional do Pnud e dois indivduos do setor de organizaes sem fins lucrativos indicados pelo administrador do Pnud.128 Contudo, a implementao tem sido problemtica.129 Em maio de 2001, o Parlamento Europeu e o Conselho da Unio Europeia adotaram um regulamento sobre o acesso a documentos do Parlamento, Conselho e Comisso Europeus.130 O Artigo 2(1) declara: Qualquer cidado ou cidad da Unio, e qualquer pessoa fsica ou jurdica residente ou com sede em um Estado-membro, tem direito de acesso aos documentos das instituies, sujeito aos princpios, condies e limites definidos neste Regulamento.
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120 BANCO MUNDIAL. A poltica do Banco Mundial sobre a divulgao de informaes. Washington, D.C.: Banco Mundial, 2002. Disponvel em: <http://www1.worldbank.org/operations/disclosure/documents/disclosurepolicy.pdf>. 121 BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO. OP-102 Divulgao de Informaes. [S.l.]: Banco Interamericano de Desenvolvimento, jan. 2004. Disponvel em: <http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=781675>. 122 GRUPO DO BANCO DE DESENVOLVIMENTO AFRICANO. Poltica de Divulgao de Informaes. [S.l.]: Grupo do Banco de Desenvolvimento Africano. A ltima verso, intitulada Poltica sobre a Divulgao de Informaes, 2005. Disponvel em: <http://www.afdb.org/pls/portal/docs/ PAGE/ADB_ADMIN_PG/DOCUMENTS/ NEWS/AFDB%20GROUP%20POLICY%20ON%20DISCLOSURE%20OF%20INF ORMATION. DOC>. 123 BANCO ASITICO DE DESENVOLVIMENTO. Confidencialidade e divulgao de informaes. [S.l.]: Banco Asitico de Desenvolvimento, mar. 2005. Disponvel em: <http://www.adb.org/Documents/Policies/PCP/PCP-R-Paper. pdf>. 124 BANCO EUROPEU DE RECONSTRUO E DESENVOLVIMENTO. Poltica sobre divulgao de informaes. [S.l.]: Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento, mai. 2006. Disponvel em: <http://www.ebrd.com/about/policies/pip/pip.pdf>. 125 A Carta est disponvel em diversos idiomas em: <http://www.ifitransparency.org/activities.shtml?x=44474&als[select]=44474>. 126 PNUD. Poltica sobre divulgao de informaes pblicas. New York: PNUD, 1997. Ver 3. Disponvel em: <http://www.undp.org/idp/>. 127 6, 11 a 15. 128 20 a 23. 129 Ver a crtica da aplicao da poltica pelo ARTIGO 19 em um comunicado de imprensa em: <http://www.article19.org/pdfs/press/undpdisclosure-policy.pdf>. 130 Regulamento (EC) No. 1049/2001 do Parlamento e do Conselho Europeus de 30 de maio de 2001 relativo ao acesso pblico a documentos Parlamento, Conselho e Comisso Europeus. Disponvel em: < http://www.europarl.europa.eu/register/pdf/r1049_en.pdf>.
O Regulamento possui diversas caractersticas positivas, inclusive uma lista estrita de excees, todas sujeitas a um teste de nocividade. O Regulamento tambm prev uma avaliao interna de eventuais recusas de divulgao de informaes, bem como a apelao aos tribunais e/ou ao Ombudsman.131 No entanto, tambm h problemas com esse Regulamento. Por exemplo, algumas excees-chave no esto sujeitas a uma anulao em prol do interesse pblico.132 Ademais, o Regulamento permite a um estado-membro exigir que outro Estado no revele documentos sem sua aprovao prvia.133
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131 Artigos 7 e 8. 132 Artigo 4(1). 133 Artigos 4(5) e 9. O Regulamento recebeu duras crticas de alguns grupos de fiscalizao da liberdade de informao. Ver, por
exemplo, Servio da Ao dos Cidados Europeus, Bureau Ambiental Europeu, Federao Europeia de Jornalistas, Comit Meijers, e Statewatch, Carta aberta da sociedade civil sobre o novo cdigo de acesso a documentos das instituies da UE, 2 de maio de 2001.
Caractersticas de um regime de direito a informao
Afirmamos, no captulo anterior, que o direito a informao e, em particular, o direito de acesso informao em posse de rgos pblicos constitui um direito humano fundamental, garantido pelo direito internacional como um aspecto do direito liberdade de expresso. O presente captulo explora, em detalhes, um conjunto de padres que devem embasar a legislao sobre direito a informao. Uma srie de importantes princpios interpretativos foi estabelecida no contexto do direito liberdade de expresso. Uma compreenso ampliada do contedo especfico do direito a informao pode ser obtida a partir das diversas declaraes internacionais e veredictos sobre o direito a informao comentados no captulo anterior. Estas fontes podem ser suplementadas, conforme o caso, pela prtica estabelecida na comparao do direito a informao. A garantia geral do direito informao no direito internacional, discutida no captulo anterior, estabelece uma presuno geral em favor da divulgao de informaes mantidas por rgos pblicos. A implicao disso que no apenas os Estados devem garantir o direito a informao, mas tambm que sistemas eficientes devem ser instaurados para efetiv-lo. Observa o Artigo 2(2) da Conveno Internacional sobre Direitos Civis e Polticos (ICCPR)134:
Nos casos ainda no tratados pela legislao e outros dispositivos existentes, cada Estado-parte da presente Conveno compromete-se a tomar as medidas necessrias, em consonncia com os processos constitucionais e com o disposto nesta Conveno, para adotar leis e outras medidas que se faam necessrias para efetivar os direitos reconhecidos na presente Conveno.
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A jurisprudncia internacional sobre o direito genrico de liberdade de expresso deixa claro que medidas positivas podem ser necessrias para a instaurao desse direito. Por exemplo, muitos tribunais internacionais decidiram que os Estados devem no apenas abster-se de promover ataques contra a mdia, mas que tambm assumam uma obrigao positiva de impedir a ocorrncia de tais ataques.135 Foram estabelecidas obrigaes positivas tambm em relao situao de emprego136 e em vrios outros
134 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 2.200A (XXI), de 16 de dezembro de 1966, com entrada em vigor em 23 de maro de 1976. 135 Ver, por exemplo, Commission Nacionale des Droits de lHomme et des Libertes v. Chad, outubro de 1995, Comunicao N 74/92 (Comisso Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos); Miranda v. Mexico, 13 April 1999, Relatrio n 5/99, Caso n 11.739 (Comisso Interamericana sobre Direitos Humanos) e zgr Gndem v. Turkey, 16 de maro de 2000, Pedido n 23144/93 (Corte Europeia de Direitos Humanos). 136 Ver, por exemplo, Fuentes Bobo v. Spain, 29 de fevereiro de 2000, Pedido n 39293/98 (Corte Europeia de Direitos Humanos); e Wilson and the NUJ and others v. the United Kingdom, 2 de julho de 2002, Pedidos n 30668/96, 30671/96 e 30678/96 (Corte Europeia de Direitos Humanos).
contextos.137 Os casos relatados no captulo anterior, estabelecendo um direito a informao, baseavamse todos em uma obrigao positiva dos Estados de instituir direitos humanos. Ao mesmo tempo, o direito a informao permite algumas restries. O Artigo 19(3) do ICCPR declara:
O exerccio dos direitos previstos no pargrafo 2 deste artigo [o direito de liberdade de expresso] revestido de deveres e responsabilidades especiais. Portanto, ele pode ficar sujeito a certas restries, que devero limitar-se quelas previstas em lei e necessrias: (a) Pelo respeito aos direitos ou reputaes de outrem; (b) Pela proteo da segurana nacional ou da ordem pblica (order public), ou da sade pblica ou da moral.
Regras semelhantes sobre as restries so reconhecidas em tratados regionais sobre direitos humanos e em diversas constituies nacionais. Segundo esta disposio, as restries devem passar por rigoroso teste tripartite.138 A jurisprudncia internacional deixa claro que o teste apresenta um elevado padro que qualquer interferncia deve superar. A Corte Europeia de Direitos Humanos, por exemplo, declarou o seguinte:
A liberdade de expresso, conforme consagrada no Artigo 10, est sujeita a uma srie de excees. No obstante, precisa ser interpretada de forma estrita e a necessidade de eventuais restries precisa ser determinada de forma convincente.139
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Em primeiro lugar, quaisquer restries ao direito a informao precisam ser respaldadas pela lei. No so legtimas as restries desprovidas de fundamento legal por serem decorrentes, por exemplo, do mero exerccio da discricionariedade administrativa. Esta condio somente atendida quando a lei em questo acessvel. Alm disso, ela precisa ser formulada com suficiente preciso para permitir ao cidado ou cidad regular sua conduta.140. Regras indevidamente vagas ou regras que permitem discricionariedade excessiva na sua implementao no estaro de acordo com o critrio. Em segundo, a restrio precisa seguir um objetivo legtimo listado no Artigo 19(3) do ICCPR. Esta lista exclusiva, embora bastante ampla, de modo que as restries que visem outras metas, como, por exemplo, impedir o constrangimento do governo, sejam ilegtimas. Por ltimo, a restrio deve ser necessria para assegurar a proteo da meta daquele objetivo. Os tribunais internacionais determinaram que a palavra necessrio(a) significa que a restrio deve responder a uma necessidade social premente relativa restrio. Os motivos apresentados pelo Estado para justificar a restrio precisam ser relevantes e suficientes, e a restrio precisa ser proporcional meta almejada.141 As restries que extrapolam aquilo que necessrio, como por exemplo tornando mais sigilosas as informaes do que estritamente necessrio para proteger a meta legtima, no sero aprovadas nesta parte do teste. Alm do mais, as restries precisam ser cuidadosamente elaboradas de modo a restringir o menos possvel a abrangncia desse direito. A abordagem em que a meta pode ser protegida por meios menos intrusivos deve ter preferncia. Uma srie de padres e declaraes internacionais citados anteriormente proporciona valiosa compreenso do exato contedo do direito a informao, acima desses princpios gerais. Em seu Relatrio Anual de 2000, o Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinio e Expresso apresentou, de forma
137 Ver, por exemplo, Vgt Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, 28 de junho de 2001, Pedido n 24699/94 (Corte Europeia de Direitos Humanos); Vereinigung Demokratischer Soldaten sterreichs and Gubi v. Austria, 19 de dezembro de 1994, Pedido n 15153/89 (Corte Europeia de Direitos Humanos); e Platform rtze fur das Leben v. Austria, 25 de maio de 1988, Pedido n 10126/82 (Corte Europeia de Direitos Humanos). 138 Ver Mukong v. Cameroon, 21 de julho de 1994, Comunicao n 458/1991 (Comit de Direitos Humanos da ONU), para. 9.7. 139 Thorgeirson v. Iceland, 25 de junho de 1992, Pedido n 13778/88, para. 63. 140 The Sunday Times v. United Kingdom, 26 de abril de 1979, Pedido n 13166/87, 2 EHRR 245, para. 49 (Corte Europeia de Direitos Humanos). 141 Lingens v. Austria, 8 de julho de 1986, Pedido n 9815/82, 8 EHRR 407, paras. 39-40 (Corte Europeia de Direitos Humanos).
detalhada, os padres a serem observados pela legislao de direito a informao (Padres da ONU).142 A Recomendao de 2002 do Comit de Ministros do Conselho da Europa (Recomendao do CdE) at mais detalhada, oferecendo, por exemplo, uma lista das metas legtimas que podem justificar excees ao direito de acesso.143 Outros documentos normativos incluem a Declarao Conjunta adotada pelo Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinio e Expresso, o Representante da OSCE para Liberdade da Mdia e o Relator Especial da OEA sobre Liberdade de Expresso em 2004 (Declarao Conjunta),144 os princpios adotados pelos ministros da Justia da Commonwealth (Princpios da Commonwealth),145 a Declarao de Princpios sobre Liberdade de Expresso na frica (Declarao Africana),146 a Declarao Interamericana de Princpios sobre Liberdade de Expresso (Declarao Interamericana),147 a Conveno de Aarhus148 e a deciso da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de setembro de 2006, afirmando o direito a informao.149 Se por um lado, os regimes de direito a informao de diferentes pases variam consideravelmente, por outro, apresentam uma srie de semelhanas notveis. Quando a prtica possui regularidade, pode ser caracterizada como prtica aceita que oferece compreenso ampliada de padres comuns nessa rea. Um princpio subjacente bsico que rege o direito a informao o princpio da divulgao mxima, que flui diretamente das garantias internacionais primrias do direito a informao. Este princpio envolve a presuno de que toda informao sob o controle de rgos pblicos deve estar sujeita divulgao e esta presuno somente poder ser afastada quando houver risco prevalente de leso a um interesse pblico ou privado legtimo. Outros padres essenciais so os de que sistemas e processos devem ser estabelecidos para efetivar o direito a informao na prtica e de que os rgos pblicos devem envidar todos os esforos razoveis para facilitar o acesso. Ademais, devem ser implementados sistemas independentes de apelao para impedir a administrao de exercer um poder discricionrio indevido na interpretao da abrangncia de excees ao direito de acesso, bem como em outros aspectos do direito. O ARTIGO 19 publicou um conjunto de princpios, Direito do Pblico a Estar Informado: Princpios sobre a Legislao de Liberdade de Informao (os Princpios do Artigo 19),150 estipulando os padres de melhores prticas em matria de legislao sobre direito a informao. Estes princpios baseiam-se em leis e padres internacionais e regionais, na evoluo da prtica estatal (conforme evidenciado, inter alia, em leis nacionais e veredictos de tribunais nacionais) e nos princpios gerais do direito reconhecidos pela comunidade das naes. O ARTIGO 19 tambm publicou um Modelo de Lei de Liberdade de Informao,151 que traduz os princpios para a forma jurdica. Este captulo organizado em torno de nove princpios primrios apresentados no Direito do Pblico a Estar Informado.
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142 Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/
CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, 44. de 2002.
143 Recomendao R(2002)2 do Comit de Ministros aos Estados-membros sobre o acesso a documentos oficiais, 21 de fevereiro 144 Adotada em 6 de dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/9A56F80984C8BD5EC
1256F6B005C47F0?opendocument>.
145 Comunicado, Reunio de Ministros da Justia da Commonwealth (Port of Spain: 10 de maio de 1999). 146 32 Sesso Ordinria da Comisso Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos, 17 a 23 de outubro de 2002, Banjul, Gmbia.
Disponvel em: <http://www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html>. em: <http://www.iachr.org/declaration.htm>.
147 Adotado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos em sua 108 Sesso Regular, 19 de outubro de 2000. Disponvel 148 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters,
Doc. da ONU ECE/CEP/43, adotado na Quarta Conferncia Ministerial no processo Meio ambiente para a Europa, 25 de junho de 1998, com entrada em vigor em 30 de outubro de 2001.
149 Claude Reyes and Others v. Chile, 19 de setembro de 2006, Srie C n 151. 150 (Londres: 1999). Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow. pdf>. 151 (Londres: 2001). Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf>.
PRINCPIO 1. MXIMA DIVULGAO

A legislao sobre liberdade de informao deve ser guiada pelo princpio da mxima divulgao.
Conforme observado acima, o princpio da divulgao mxima pode ser extrado diretamente das garantias primrias do direito a informao e encerra o significado bsico desse direito. Uma verso deste princpio est declarada, de forma explcita, como um objetivo em uma srie de legislaes nacionais. O princpio da divulgao mxima implica que a abrangncia do direito a informao deve ser ampla no tocante ao espectro de informaes e rgos envolvidos, bem como quanto aos indivduos que podero reivindicar este direito. Em nvel bastante genrico, o Princpio 2 da Commonwealth diz o seguinte: Deve haver presuno em favor da divulgao. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais para liberdade de expresso contm uma veemente e explcita assertiva acerca da divulgao mxima:
O direito de acesso informao em posse das autoridades pblicas constitui um direito humano fundamental que deve ser efetivado em nvel nacional por meio de legislao abrangente (leis de liberdade de informao, por exemplo) baseada no princpio da mxima divulgao, estabelecendo a presuno de que toda informao acessvel sujeita somente a um sistema estrito de excees.
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Mais especificamente, os Padres da ONU observam o seguinte: Os rgos pblicos tm a obrigao de revelar informaes, e todo cidado ou cidad tem o direito correspondente de receber informaes, entendendo-se por informaes todos os registros mantidos por rgo pblico, independentemente de sua forma de armazenamento. A Conveno de Aarhus tambm define o conceito de informao em termos bastante amplos, de modo a abarcar quaisquer informaes escritas, visuais, auditivas, eletrnicas ou em qualquer outra forma, muito embora seu alcance seja, de acordo com sua finalidade, limitado a informaes ambientais (Artigo 2(3)). A recomendao do CdE adota uma abordagem mais cautelosa, definindo documentos oficiais de forma genrica como todas as informaes registradas em qualquer forma, recuperadas e recebidas e mantidas por autoridades pblicas, porm limitando o alcance a informaes vinculadas a qualquer funo pblica ou administrativa e excluindo documentos em fase de preparao (Princpio I). Na prtica, a maioria das leis nacionais definem, sim, a informao em termos bem amplos, ao passo que uma minoria delas restringe o alcance das informaes abrangidas, segundo sua utilizao. Uma distino importante pode ser feita aqui entre o direito a informao (conforme o disposto na Conveno de Aarhus) e o direito a documentos ou registros (conforme a Recomendao do CdE). Os Padres da ONU referem-se tanto a informaes como registros, muito embora o direito principal a que fazem referncia o acesso a informao. Isso pode acarretar uma srie de implicaes importantes, a depender de como as regras sero aplicadas. A maioria dos pases no impe aos rgos pblicos a obrigao de criar informaes, apesar de que alguns concedem, sim, o direito de acesso informao que os rgos pblicos tm a obrigao de manter, mesmo que, no momento da solicitao, na verdade no a tenham em sua posse. Os contornos das obrigaes dos rgos pblicos para extrair informaes de seus registros, usando, por exemplo, tecnologias eletrnicas de informao ou busca da informao em diferentes registros, no esto estabelecidos em lei, muito embora os rgos devem fazer certo esforo para extrair as informaes. Outro aspecto a ser analisado se os pedidos de informao precisam identificar um documento ou outro registro concreto, ou simplesmente a informao buscada. Tendo em vista que a maioria das pessoas no est em posio de identificar o documento em si, o direito deve ser compreendido como extensivo a informao. Entretanto, em alguns casos extremos, houve recusa de pedidos com base na distino entre direito de acesso a informao e de acesso a documentos.152 O Princpio IV(1) da Declarao Africana apresenta a justificativa subjacente de ampla definio de rgos pblicos: Os rgos pblicos
152 Por exemplo, o PNUD recusou, absurdamente, solicitaes sob o argumento de que sua poltica no permite o acesso a documentos que no aqueles j publicados. Ver carta de protesto do Artigo 19 a este respeito: <http://www.article19.org/pdfs/press/undp-disclosure-policy.pdf>.
armazenam informaes no para eles prprios, mas atuam como guardies do bem pblico. Tanto a Conveno de Aarhus como a Recomendao do CdE definem o escopo dos rgos pblicos em sentido amplo, de modo a incluir o governo nos escales nacional, regional e outros; e pessoas fsicas ou jurdicas na medida em que exercem funes pblicas ou autoridade administrativa e conforme o previsto na legislao nacional.153 A Declarao de Aarhus suplementa essa noo incluindo tambm o seguinte: Quaisquer outras pessoas fsicas ou jurdicas com responsabilidades ou funes pblicas, ou prestadoras de servios pblicos (Artigo 2(2)). Nem a Conveno de Aarhus nem a Recomendao do CdE incluem os poderes judicirio ou legislativo do governo, distino tambm presente em algumas leis nacionais, em parte tendo como base as divises constitucionais do poder. Entretanto, o Princpio II da Recomendao do CdE reconhece, sim, a importncia do acesso informao mantida por esses rgos pblicos:
No entanto, os Estados-membros devem examinar, luz de sua legislao e prtica internas, em que medida os princpios dessa recomendao poderiam ser aplicados informao sob o controle de rgos legislativos e autoridades judicirias.
O direito internacional aplica-se independentemente de estruturas internas, inclusive regras constitucionais; os estados tm de fazer valer suas obrigaes relativas a direitos humanos. Isso pode exigir medidas especiais por exemplo, os tribunais podem aplicar suas prprias regras relativas ao direto de informao, em vez de acatar regras aprovadas pela legislatura que criam obrigaes para o Executivo obrigao que permanece. Alm disso, a experincia de pases que realmente incluem autoridades judicirias e legislativas, inclusive algumas com separao bem ntida das regras dos poderes, demonstra que isso perfeitamente possvel. Os Princpios do Artigo 19 assumem enfoque vigoroso, segundo a prtica de legislaes sobre direito a informao mais progressistas, com a ideia de que o acesso a informao constitui um direito humano, exigindo que, ao definir os rgos pblicos que esto submetido lei, seja dada maior ateno ao tipo de servio prestado que s designaes formais, tendo como base o reconhecimento de que todo interesse de sigilo legtimo pode ser abordado por meio de um regime apropriado de excees. O Princpio 1 pretende que a definio de rgos pblicos atenda aos seguintes padres:
[A definio] deve incluir todos os poderes e escales do governo, inclusive o governo local, rgos eleitos, rgos com mandato legal, indstrias estatizadas e empresas pblicas, rgos no departamentais ou quangos (organizaes quase no governamentais), rgos judicirios e entidades privadas que exercem funes pblicas (como a manuteno de rodovias ou a operao de ferrovias). As entidades privadas em si tambm devem ser includas caso tenham sob seu controle informaes cuja revelao tenderia a diminuir o risco de prejuzo e interesses pblicos essenciais, como o meio ambiente e a sade. As organizaes intergovernamentais tambm devem ficar sujeitas aos regimes de liberdade de informao com base nos princpios registrados neste documento.
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Na frica do Sul, at as organizaes privadas so obrigadas a divulgar informaes necessrias proteo ou ao exerccio de qualquer direito. Isso tambm evidenciado no Princpio IV(2) da Declarao Africana, que afirma o seguinte: [T]odos tm o direito de acesso informao mantida por entidades privadas que seja necessria para o exerccio ou proteo de qualquer direito. Tendo em vista as tendncias atuais de privatizao de um nmero crescente de funes que antes eram consideradas de natureza pblica, temse aqui um importante avano para o direito a informao. Os padres internacionais tambm deixam bem claro que todos tm o direito de acesso a informao. Os Padres da ONU, conforme assinalados anteriormente , determinam que todo membro da populao tem o direito de receber informaes. De modo semelhante, o Princpio IV(2) da Declarao Africana refere-se a todos, ao passo que o Princpio 4 da Declarao Interamericana faz aluso a todo indivduo. O Princpio 3 da Recomendao do CdE tambm faz referncia a todos e em seguida faz a seguinte observao especfica: Este princpio deve-se aplicar sem discriminao de natureza alguma, inclusive
153 Ver Recomendao do CdE.
de nacionalidade. No obstante, certas leis nacionais estabelecem, sim, discriminao, aplicando-se apenas aos cidados e s cidads, embora devessem ser aplicados a todos.
PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR

Os rgos pblicos devem ter a obrigao de publicar informaes essenciais.
Para efetivar o direito a informao na prtica, no basta simplesmente exigir que os rgos pblicos atendam a pedidos de informao. O acesso efetivo para muitas pessoas depende de que esses rgos publiquem e divulguem, efetivamente, voluntariamente, de forma pr-ativa, sem necessidade de requisio, categorias-chave de informao, mesmo na ausncia de um pedido. Isso refletido em uma srie de declaraes internacionais. Os Padres da ONU, por exemplo, afirmam:
A liberdade de informao implica que os rgos pblicos publiquem e divulguem amplamente documentos de interesse pblico significativo, como por exemplo informaes operacionais sobre o funcionamento do rgo pblico e o contedo de eventuais decises ou polticas que afetem a populao [ ].154
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O Princpio IV(2) da Declarao Africana corrobora essa noo afirmando que os rgos pblicos devero ser obrigados, mesmo na ausncia de pedido, de publicar ativamente informaes importantes de interesse pblico significativo. O Princpio XI da Recomendao do CdE tambm insta todo rgo pblico por iniciativa prpria e quando apropriado, divulgar informaes com vistas a promover a transparncia da administrao pblica, eficincia administrativa e participao bem informada da populao. De modo semelhante, a Conveno de Aarhus atribui amplas obrigaes aos rgos pblicos no intuito de divulgarem informaes ambientais.158 Cumpre observar que a Recomendao do CdE tambm exige que os rgos pblicos disponibilizem o mximo possvel de informaes relativas s matrias ou atividades de sua responsabilidade, como por exemplo elaborando listas ou cadastros dos documentos que mantm (Princpio X). De fato, algumas leis nacionais de direito a informao exigem que os rgos pblicos produzam listas de informaes pblicas, muito embora a maioria, infelizmente, no cumpra esta exigncia. A abrangncia dessa obrigao depende, em certa medida, de limitaes de recursos, mas a quantidade de informaes abrangida deve aumentar com o tempo, sobretudo tendo em vista que novas tecnologias facilitam a publicao e divulgao de informaes. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais solicita, de maneira particular, aumentos progressivos da abrangncia da divulgao proativa: Devem ser implementados sistemas para aumentar, no decorrer do tempo, a quantidade de informaes sujeitas a divulgao de rotina. A meta de mais longo prazo deve ser a disponibilizao proativa de informaes de tal modo a minimizar a necessidade dos indivduos de recorrer a pedidos para ter acesso a elas.
PRINCPIO 3. PROMOO DE UM GOVERNO ABERTO

Os rgos pblicos precisam promover ativamente a abertura do governo.
Na maioria dos pases, existe uma cultura arraigada de sigilo no mbito do governo, com base em prticas e atitudes h muito estabelecidas. O direito a informao depende, em ltima anlise, da mudana desta cultura j que praticamente impossvel forar os servidores pblicos a se mostrarem abertos, mesmo com as legislaes as mais progressistas. Em vez disso, o sucesso, a longo prazo, depende do
154 Relatrio do Relator Especial, Promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Doc. da ONU E/
CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, 44.
convencimento dos funcionrios pblicos de que a abertura no apenas uma obrigao (indesejada), mas tambm um direito humano fundamental e essencial para a governana efetiva e apropriada. Um leque de medidas promocionais pode ser necessrio para tratar da cultura do sigilo e assegurar que a populao esteja ciente do direito a informao e de suas implicaes. Os Padres da ONU reconhecem a necessidade de medidas para informar a populao acerca de seu direito a informao e para atacar o problema da cultura do sigilo dentro do governo. O Princpio 2 da Commonwealth reconhece isto como uma necessidade positiva, ou seja, a promoo de uma cultura de abertura. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais conclama o governo a tomar providncias ativas para tratar da cultura do sigilo que ainda prevalece no setor pblico de vrios pases. Tambm sugere a tomada de medidas para promover a ampla conscientizao da populao quanto lei de acesso a informao e, em termos gerais, para a alocao dos recursos e ateno necessrios para assegurar a adequada instaurao de leis de direito a informao. O Princpio X da Recomendao do CdE inclui as disposies mais detalhadas em relao quilo que se chama de medidas complementares, que devem incluir medidas para informar a populao e capacitar os servidores. As medidas promocionais especficas necessrias variam de pas para pas. A distribuio da responsabilidade central por diversas medidas por exemplo, para um rgo de superviso exclusiva, como um comissariado de informaes, ouvidoria ou comisso de direitos humanos, ou para um departamento do governo central oferecer um ponto de responsabilidade para assegurar a dedicao de ateno e recursos adequados para esta importante questo. Ampla gama de medidas, nesse sentido, pode ser tomada para educar a populao.Os meios de comunicao podem desempenhar papel primordial nessa parte; a mdia eletrnica pode assumir posio de grande importncia nos pases em que a distribuio de jornais seja fraca ou os ndices de analfabetismo sejam altos. Outra ferramenta til, prevista em vrias leis de direito a informao, a publicao de um guia simples e acessvel sobre como fazer uma solicitao de informaes. Uma ferramenta importante para enfrentar a cultura do sigilo estabelecer penalidades para aqueles que, de alguma maneira, obstruam, intencionalmente, o acesso a informao, inclusive pela destruio de registros ou inibio do trabalho do rgo de superviso. A Declarao Conjunta faz aluso especfica a sanes para aqueles que obstruem o acesso. Tais penalidades podem ser administrativas, civis ou penais, ou uma combinao das trs. Em alguns pases, por exemplo, h uma clusula geral para as alegaes de danos por perdas sofridas em decorrncia de violao da lei. A experincia com sanes penais em alguns pases com leis de direito a informao mais antigas sugere que os processos judiciais tendem a ser mais raros, acrescendo que estas regras ainda transmitem uma mensagem importante para os servidores de que a obstruo no ser tolerada. Outros meios j experimentados para atacar a cultura do sigilo incluem a oferta de incentivos para o bom desempenho, como a exposio de quem apresentar mau desempenho, assegurando a superviso legislativa do processo por meio de relatrios anuais sobre a performance dos rgos pblicos na efetivao do direito a informao. Em vrios pases, um dos maiores obstculos do acesso a informao o pssimo estado de manuteno dos registros. Os servidores, muitas vezes, no sabem de quais informaes dispem ou, mesmo que saibam, no so capazes de localizar os registros procurados. A boa gesto de documentos oficiais no s essencial para o efetivo estabelecimento do direito a informao, como tambm uma das funes bsicas do governo moderno, sendo de importncia crucial para a efetiva consecuo de todas as metas do funcionalismo pblico. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais pede a instaurao de sistemas para a melhoria da gesto de registros: As autoridades pblicas devem ter a obrigao de observar padres mnimos de gesto de registros. Devem ser implementados sistemas para promover a elevao dos padres ao longo do tempo. O Princpio 4 da Commonwealth tambm reconhece que os governos devem manter e preservar registros. O Princpio X da Recomendao do CdE urge os Estados a assegurar a adequada gesto de registros de modo a facilitar o acesso, bem como a necessidade de regras claras e definidas para a manuteno e destruio de seus documentos. verdade que uma srie de leis nacionais aborda esta questo, como por exemplo ao conceder a um ministro ou rgo de superviso poderes para estipular e aplicar padres para a manuteno de registros.
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PRINCPIO 4. LIMITAO DA ABRANGNCIA DAS EXCEES

As excees devem ser clara e restritamente definidas e sujeitas a rigorosos testes de dano e interesse pblico.
A avaliao da legtima abrangncia das excees ao direito de acesso a informao uma tarefa complicada. Por um lado, um sistema de excees amplo em demasia pode prejudicar seriamente o direito. Em alguns casos, leis de direito a informao que de outra forma teriam grande efetividade so prejudicadas em grande parte por um regime de excees excessivamente amplo e aberto. Por outro lado, obviamente importante que todos os interesses legtimos de sigilo recebam a devida considerao, do contrrio os rgos pblicos seriam licitamente obrigados a divulgar informaes, mesmo que isso pudesse causar danos desproporcionais. A complexidade e a importncia dessa questo evidenciada nos padres internacionais. De um modo bem genrico, o Princpio 3 da Commonwealth declara que as excees ao direito a informao devem ser limitadas e restritamente definidas. Do mesmo modo, os Princpios Interamericanos observam que limitaes impostas ao direito de acesso devem ser excepcionais, definidas previamente por lei, e em resposta a um perigo real e iminente que ameace a segurana nacional das sociedades democrticas (Princpio 4). Tem-se a impresso de que esse conceito ignora os vrios outros interesses amplamente reconhecidos, para afianar limitaes ao direito de acesso, como a privacidade pessoal e a aplicao da lei. Os Padres da ONU tambm exigem a criao de excees por lei e a sua estrita definio:
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Uma recusa de divulgao de informaes no pode basear-se no objetivo de proteo dos governos contra constrangimentos ou exposio de atos ilcitos; uma lista completa dos objetivos legtimos que podem justificar a no divulgao deve ser prevista na lei, e as excees devem ser definidas de forma estrita de modo a evitar a incluso de informaes que no prejudicam o interesse legtimo.
As excees devem observar os padres do direito internacional para a restrio da liberdade de expresso. Isso fica claro nos princpios gerais, sendo objeto de longa explanao na deciso de setembro de 2006 da Corte Interamericana de Direitos Humanos, que reconheceu o direito informao como parte do direito mais genrico a liberdade de expresso.155 Isso significa que as excees precisam ser previstas pela lei e devem proteger um interesse reconhecido como legtimo perante o direito internacional. Estas duas condies so especificamente reconhecidas em vrias das assertivas internacionais. Variadas leis sobre o direito a informao reconhecem diferentes objetivos legtimos que podem ser foco de uma exceo ao direito de acesso - alvo de certa controvrsia. A recomendao do CdE apresenta uma lista detalhada e exclusiva das possveis justificativas para a restrio do direito a informao no Princpio IV, intitulado Possveis limitaes ao acesso a documentos oficiais, como se segue:
1. Os Estados-membros podem limitar o direito de acesso a documentos oficiais. As limitaes devem ser definidas de forma precisa na lei, serem necessrias em uma sociedade democrtica e proporcionais ao objetivo de proteger: i. a segurana e defesa nacionais, e as relaes internacionais; ii.a segurana pblica; iii.a preveno, investigao e persecuo de atividades criminosas; iv. a privacidade e outros interesses privados legtimos; v. interesses comerciais e outros interesses econmicos, sejam privados ou pblicos; vi. a igualdade das partes em relao aos processos judiciais; vii. a natureza; viii. a inspeo, controle e superviso por parte das autoridades pblicas;
155 Claude Reyes and Others v. Chile, 19 de setembro de 2006, Srie C n 151. Ver, em particular, paras. 88-92.
ix. as polticas econmicas, monetrias e cambiais do Estado; x. a confidencialidade das deliberaes intra- ou interautoridades pblicas durante a preparao interna de um tema.
Os dois princpios gerais e as diversas afirmaes confiveis acerca do direito a informao deixam claro que ilegtimo recusar o acesso a informao simplesmente porque ela est relacionada a um dos interesses supracitados. Os Princpios do Artigo 19 preveem um teste tripartite para as excees da seguinte forma:
O teste tripartite as informaes precisam ser relativas a um objetivo legtimo registrado na lei; a divulgao precisa ameaar causar danos substanciais a esse objetivo; e o dano ao objetivo precisa ser maior do que o interesse pblico de ter as informaes.
Diversas afirmaes internacionais citam especificamente a necessidade de risco de dano, bem como a possibilidade de sua divulgao em prol do interesse pblico apesar do referido risco, inclusive os Princpios Interamericanos e os Padres da ONU supracitados. O Princpio IV(2) da Recomendao do CdE reconhece tanto a necessidade de dano quanto a prevalncia do interesse pblico:
O acesso a um documento pode ser recusado se a divulgao das informaes contidas no documento oficial causarem danos ou se houver a probabilidade de que causem danos a quaisquer dos interesses citados no pargrafo 1, salvo se houver a prevalncia do interesse pblico na divulgao.
A Conveno de Aarhus tambm permite a recusa de pedidos de informao somente se a divulgao fosse afetar adversamente uma srie de interesses listados (Artigo 4(4)). A Conveno de Aarhus tambm reconhece uma forma de prevalncia do interesse pblico:
As justificativas supracitadas para a recusa devero ser interpretadas de forma restritiva, levando em considerao o interesse pblico atendido pela divulgao e levando em conta se as informaes solicitadas esto relacionadas a emisses no meio ambiente. (Artigo 4(4))
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O enfoque do duplo dano e prevalncia do interesse pblico encontra apoio evidente na Declarao Conjunta dos mandatrios especiais que afirma:
O direito de acesso deve ficar sujeito a um sistema estrito e cuidadosamente individualizado de excees a fim de proteger os interesses pblicos e privados prevalentes, inclusive a privacidade. As excees devem aplicar-se somente nos casos em que houver risco de danos considerveis ao interesse protegido, e quando o dano superar o interesse pblico geral no acesso s informaes.
No necessria complexa anlise legal para ver que as excees devem limitar-se a situaes em que a divulgao das informaes representaria risco de dano; trata-se simplesmente de bom senso. O setor de defesa detm boa quantidade de informaes que tangenciam suas operaes, como por exemplo informaes relativas compra de alimentos e canetas. Evidente est que no legtimo negar acesso a estas informaes, alegando que elas simplesmente esto relacionadas aos gastos com defesa, j que a divulgao no prejudicaria os interesses do setor de defesa. Em pequeno nmero de casos, o dano fica implcito na natureza da exceo. Este o caso, por exemplo, da proteo de informaes jurdicas privilegiadas, ou quando a divulgao representaria quebra de confidencialidade. Entretanto, a grande maioria das excees que no inclui referncia especfica ao dano, que por vezes so chamadas de excees de classe, no comportam o dano inerente e, portanto, no satisfazem esta parte do teste. Em alguns pases, as prprias excees esto sujeitas a limites (excees a excees) a fim de levar em considerao casos em que haja dano ao objetivo legtimo. Temos um exemplo disso quando as informaes
j esto, publicamente, disponveis, caso em que os eventuais danos j tero sido provocados; ou quando um terceiro afetado consentiu com a revelao, caso em que o dano deixa, efetivamente, de existir. Por mais cuidadosa que seja a formulao de um regime de excees, sempre haver casos em que o interesse pblico mais amplo satisfeito pela revelao das informaes, mesmo que isso realmente cause certo prejuzo a um interesse protegido. Isso se d, em parte, porque no possvel delinear excees de modo a levar em considerao todos os interesses pblicos prevalentes, e em outra, porque determinadas circunstncias em um dado momento podem significar que o interesse pblico geral atendido pela divulgao. Um exemplo seriam informaes militares confidenciais que expuseram a corrupo nas Foras Armadas. Embora a divulgao possa, a princpio, dar a impresso de enfraquecer a defesa nacional, a erradicao da corrupo nas Foras Armadas pode, com o passar do tempo, fortalecla verdadeiramente. Tambm prtica consagrada que somente parte de um registro seja confidencial, devendo ainda o restante, se possvel, ser divulgado. Este princpio corroborado no apenas em prticas nacionais bem difundidas, mas tambm no Princpio VII da Recomendao do CdE e no Artigo 4(6) da Conveno de Aarhus. Muito embora no faa parte do teste tripartite descrito acima de forma estrita, limites de tempo gerais para a reteno das informaes ajudam a assegurar que danos envelhecidos no sirvam para manter as informaes em sigilo indefinidamente. Em vrios casos, o risco de prejuzo que, inicialmente, justificava uma limitao desaparece ou sofre reduo considervel com o passar do tempo. Por exemplo, a maioria das leis sobre direito a informao prev algum tipo de proteo para os processos deliberativos internos ou para a assessoria no mbito do governo. Embora isto possa ser justificado no curto prazo, dificilmente seria de se esperar que o risco de divulgao em 15 ou 20 anos exercesse um efeito inibidor sobre a oferta gratuita e espontnea de orientao, um interesse-chave protegido por esta exceo. Limites de tempo rgidos para a divulgao histrica criam a presuno de que os danos originais perderam a relevncia, aps os quais a continuidade da reteno das informaes demandaria justificativa especfica.
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PRINCPIO 5. PROCEDIMENTOS QUE FACILITEM O ACESSO

Os pedidos de informao devem ser processados com rapidez e justia, com a possibilidade de um exame independente em caso de recusa.
Na prtica, a garantia efetiva do direito informao requer no apenas a divulgao proativa por parte dos rgos pblicos (a obrigao de publicao), mas tambm a solicitao e o recebimento por qualquer pessoa de quaisquer informaes em poder dos rgos pblicos, sujeito s excees. Isso, por sua vez, exige que sejam criados procedimentos claros a serem seguidos pelos rgos, para processar pedidos de informao. Exige tambm um sistema de exame independente das decises internas tomadas pelos rgos pblicos. Os processos de acesso informaes so complexos, o que normalmente ocupa uma poro extensa das leis de direito a informao. Ao mesmo tempo, no h neles a mesma visibilidade que existe para outros padres de direito a informao e, portanto, a questo tem relativamente menos proeminncia nas afirmaes internacionais sobre o direito a informao. Os Padres da ONU defendem a exigncia de que os rgos pblicos instaurem sistemas abertos e acessveis a fim de assegurar o direito da populao de receber informaes, fazendo referncia especfica, a este respeito, necessidade de limites de tempo rigorosos para o processamento de pedidos de informao, e o fornecimento de notificao de eventuais recusas para proporcionar acesso que inclua motivos concretos, por escrito, para a(s) recusa(s). A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais sugere que os procedimentos sejam simples, rpidos e gratuitos ou de baixo custo.
A Recomendao do CdE contm, de longe, o maior detalhamento sobre processos, estipulando uma srie de padres especficos, inclusive os seguintes: os pedidos devem ser tratados por quaisquer rgos pblicos que detenham as informaes, de forma igualitria e com o mnimo de formalidade; os solicitantes no devem ter de justificar seus pedidos; os pedidos devem ser atendidos prontamente e dentro de limites de tempo definidos; deve-se oferecer assistncia na maior medida possvel; quaisquer recusas de acesso devem ser justificadas; e os solicitantes devem receber acesso na forma de sua preferncia, seja pela consulta ao registro ou fornecimento de uma cpia (Princpios V-VII).
A maioria desses padres est refletida nas disposies da Conveno de Aarhus (ver especificamente o Artigo 4). Tambm prtica consagrada que eventuais recusas de divulgao de informaes por parte de rgos pblicos, ou a falta de respostas aos pedidos, conforme o prescrito, devem estar sujeitas ao direito de apelao. Muitas leis nacionais permitem recurso interno a uma autoridade superior dentro do mesmo rgo pblico ao qual o pedido foi feito. Trata-se de uma abordagem til que pode ajudar a corrigir erros, motivar os servidores dos escales mais baixos a divulgar informaes, assegurando a coerncia interna. No entanto, imprescindvel que o direito de apelao a um rgo independente esteja disponvel para o exame de decises tomadas por rgos pblicos. Na falta do rgo, no se pode de fato dizer que os indivduos tm direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, mas um mero direito de apreciao de seus pedidos de informao. Na falta de exame independente, muitas informaes, como por exemplo as que revelam corrupo ou incompetncia, podem jamais ser divulgadas. Embora as diversas assertivas internacionais sobre o direito a informao peam, claramente, exame independente, elas so um tanto menos claras no tocante natureza deste exame e, em particular, se o exame por um rgo de superviso independente exclusivo (como uma comisso de informao, ouvidoria ou comisso de direitos humanos) necessrio ou se basta o exame pelos tribunais (que em muitos pases so o elemento natural de superviso dos atos do governo). Parece que alguns dos padres fazem referncia implcita a um rgo de superviso, e outros referem-se tanto a um rgo independente como a tribunais. O Princpio 5 da Commonwealth, simplesmente, sugere que as decises de recusa de divulgao fiquem sujeitas ao exame independente, ao passo que a Declarao Conjunta dos mandatrios especiais aponta para um direito de apelao contra tais recusas perante um rgo independente com plenos poderes para investigar e solucionar tais queixas, sugerindo que algo que no os tribunais possa ser vislumbrado. A recomendao do CdE faz aluso ao direito de apelao perante um tribunal comum ou outro rgo independente e imparcial institudo por lei. A mesma redao evidenciada no Artigo 9 da Conveno de Aarhus. J o Princpio IV(2) da Declarao Africana refere-se a duas instncias de apelao: a um rgo independente ou a tribunais. Na prtica, as leis de direito a informao mais progressistas preveem, sim, um direito de recurso a um rgo de superviso independente. Esta opo bem mais acessvel ao povo que busca informaes do que os tribunais e tem histrico comprovado de eficcia na garantia do direito a informao. No importa se um novo rgo estabelecido para este fim, ou se a tarefa atribuda a um rgo existente, como uma comisso de direitos humanos ou uma ouvidoria. O importante que o rgo receba a devida proteo contra ingerncia poltica. H mrito tambm na possibilidade de apelao junto aos tribunais. Somente os tribunais tm autoridade, de fato, para ditar normas de divulgao em reas controversas e assegurar a possibilidade de uma abordagem plena e bem fundamentada para questes de divulgao difceis.
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Um importante aspecto das apelaes, tambm amplamente respeitado nas leis nacionais de melhores prticas, que os rgos pblicos que pretendam negar acesso a informao devem arcar com o nus de provar que a recusa legtima. Isso decorre e, de fato, parte fundamental da ideia de que o acesso a informao constitui um direito, e tambm da presuno de abertura que deveria, em termos mnimos, determinar que o nus da prova deveria recair sobre a parte com a inteno de negar o acesso. Poucos padres internacionais tratam desta questo; contudo, a Declarao Conjunta dos mandatrios especiais afirma: O nus deveria recair sobre a autoridade pblica que procura negar acesso, para mostrar que as informaes enquadram-se na abrangncia do sistema de excees.
PRINCPIO 6. CUSTOS
As pessoas no devem ser impedidas de fazer pedidos de informao em razo dos altos custos envolvidos.
A cobrana de taxas para o acesso a informao outra questo difcil. Por um lado, se as taxas forem excessivas, representaro uma barreira ao acesso e, assim, sabotaro o direito. Por outro lado, a oferta de acesso impe custos aos rgos pblicos, que deveriam ter algum meio de recuper-los. Vrias das assertivas internacionais sobre o direito a informao tocam nesta questo. Os Padres da ONU, por exemplo, observam que o custo de acesso no deve ser elevado a ponto de impedir que haja solicitantes e contradizer o propsito da prpria lei. O Princpio VII da Recomendao do CdE mais especfico, sugerindo que a consulta de documentos seja gratuita e que eventuais taxas cobradas por cpias no excedam os custos efetivos havidos. A Conveno de Aarhus possui regras, razoavelmente, detalhadas no que se refere a taxas, com o Artigo 4(8) afirmando o seguinte:
Cada parte poder permitir que suas autoridades pblicas apliquem uma taxa para o fornecimento de informaes, mas a taxa no dever exceder um valor razovel. As autoridades pblicas que pretendam aplicar a taxa de prestao de informaes devero disponibilizar aos requerentes uma tabela das possveis taxas, indicando as circunstncias em que podero ser cobradas ou dispensadas, e os casos em que o fornecimento das informaes est condicionado ao pagamento adiantado da referida taxa.
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Na prtica, h grande variao na forma como os diferentes pases tratam a questo das taxas de acesso a informao.
PRINCPIO 7. REUNIES ABERTAS

As reunies de rgos pblicos devem ser abertas ao pblico.
Os Princpios do Artigo 19 incluem a noo de reunies abertas.A lgica subjacente ao direito a informao aplica-se, por princpio, no apenas s informaes registradas, mas tambm s reunies de rgos pblicos.Em outras palavras: deveria fazer pouca diferena se as informaes em questo so transmitidas por registro permanente ou oralmente durante uma reunio. Os Padres da ONU corroboram isso: A lei [sobre direito a informao] deveria estipular a presuno de que todas as reunies dos rgos do governo fossem abertas ao pblico. Em termos prticos, so raros, porm no desconhecidos, os casos de leis de direito a informao que determinam a abertura das reunies dos rgos pblicos.Certos pases tm leis separadas a este respeito.
PRINCPIO 8. A DIVULGAO TEM PRECEDNCIA

As leis que no estejam de acordo com o princpio da mxima divulgao devem ser revisadas ou revogadas.
O direito internacional no dita a forma de implementao das regras dos Estados, inclusive na rea de direitos humanos fundamentais, o que tambm se aplica ao direito a informao. Em decorrncia disso, cabe aos Estados determinar o tratamento da questo das excees ao direito de acesso. Ao mesmo tempo, quase todos os Estados dispem de um cabedal de leis sobre o sigilo, muitas das quais no se enquadram nos padres discutidos acima, sobretudo no que tange as excees. Eles tm, portanto, a obrigao de instaurar algum mecanismo para solucionar este problema. Ao longo do tempo, deveria ser assumido um compromisso de se rever todas as leis que restrinjam a divulgao de informaes com vistas a alinh-las legislao de direito a informao. Afirma a este respeito o Princpio IV(2) da Declarao Africana: [A]s leis de sigilo devero sofrer as emendas necessrias para cumprir os princpios de liberdade de informao. Contudo, esta , na maioria dos casos, pelo menos uma soluo de mdio prazo. Uma soluo de prazo mais curto que permita a efetivao mais ou menos imediata do direito a informao seria determinar que a lei que institui o direito a informao tenha precedncia em relao s leis de sigilo. Quando possvel, isto deveria ser conseguido pela aplicao de uma interpretao restritiva das leis de sigilo. Porm, quando surgisse um conflito mais srio que no pudesse ser resolvido desta forma, a lei de direito a informao poderia sobrepor-se lei de sigilo conflitante. Essa possibilidade no to controversa quanto possa parecer a princpio. A Declarao Conjunta dos mandatrios especiais afirma: A lei de acesso a informao deve, no tocante a quaisquer incongruncias, prevalecer sobre outras leis. Alm disso, muitas leis de direito a informao seguem essa linha. A maioria das leis de direito a informao contm um abrangente conjunto de excees que protege todos os interesses de confidencialidade legtimos (com efeito, muitas podem ser criticadas por ser inclusivas em excesso nesse sentido), de modo que no haja a necessidade de haver ampliao para as leis de sigilo. Algum sistema de resoluo de conflitos, certamente, faz-se necessrio, a fim de evitar que os servidores pblicos sejam colocados em uma posio em que ficam proibidos de revelar informaes por conta de uma lei de sigilo e, ao mesmo tempo, obrigados a faz-lo por causa de uma lei de direito a informao. A soluo do dilema em favor da abertura condizente com a presuno bsica que perpassa o direito a informao. A questo da classificao dos registros deveria, em princpio, ser relativamente simples de resolver. A classificao nada mais que uma avaliao, feita por um funcionrio pblico, da confidencialidade de um registro e nunca deveria ser tratada como uma justificativa independente para a recusa de acesso ao registro. Em vez disso, o contedo propriamente dito do registro deveria ser comparado com as excees no momento de quaisquer solicitaes relativas ao contedo. Na prtica, contudo, bem verdade que diversos regimes de direito a informao reconhecem efetivamente a classificao como exceo separada.
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PRINCPIO 9. PROTEO PARA OS DENUNCIANTES

Os indivduos que trazem publico informaes sobre atos ilcitos os denunciantes precisam ser protegidos.
Se as autoridades pblicas podem ficar sujeitas a sanes, como por exemplo por causa de uma lei de sigilo, pela revelao equivocada de informaes conforme o direito a informao, provvel que elas demonstrem tendncia a errar em favor do sigilo, com o qual de uma forma ou de outra tm maior familiaridade. Resulta que muitas leis de direito a informao preveem proteo contra a responsabilizao de autoridades que, de boa f, divulgam informaes em conformidade com a legislao de direito a informao. A proteo importante para mudar a cultura de sigilo no mbito do governo e para fomentar um clima de abertura. Proteo semelhante oferecida em vrios pases aos indivduos que revelam informaes sobre atos ilcitos: os denunciantes. Com frequncia, no fica claro se a divulgao de informaes sobre atos ilcitos afianada pela lei, mesmo que a lei inclua a prevalncia do interesse pblico, e no se pode esperar que os indivduos que estejam procurando divulgar informaes de interesse pblico realizem uma complexa conciliao dos diferentes interesses que possam estar em jogo. O fornecimento de proteo ajuda a estimular um fluxo de informaes para a populao sobre vrios tipos de atos ilcitos. Afirma o Princpio IV(2) da Declarao Africana: [N]ingum dever ficar sujeito a quaisquer sanes por revelar, de boa f, informaes sobre atos ilcitos, ou aquele que divulgar uma sria ameaa sade, segurana ou meio ambiente, salvo quando a imposio de sanes servir a um interesse legtimo e se fizer necessria em uma sociedade democrtica. Os Padres da ONU tambm pedem a proteo contra quaisquer sanes legais, administrativas ou empregatcias por causa da revelao de informaes sobre atos ilcitos. Eles definem o ato ilcito como o cometimento de crime ou ato de desonestidade, descumprimento de uma obrigao legal, injustia, corrupo, ou desonestidade ou falhas graves na administrao de um rgo pblico. Os Princpios do Artigo 19 aduzem a esta definio de atos ilcitos a exposio de uma sria ameaa sade, segurana ou meio ambiente, seja vinculada a um ato ilcito especfico ou no.
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Captulo dos pases
zerbaijo
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Introduo
O Artigo 50(I) da Constituio azerbaijana de 1995 determina: Toda pessoa tem o direito de buscar, obter, repassar, preparar e difundir informaes legalmente. A Lei sobre o Direito de Obter Informaes foi promulgada pelo presidente em dezembro de 2005.156 Esta lei foi precedida pela Lei sobre a Informao, Informatizao e Proteo da Informao (1998),157 a qual trata, sobretudo, de como o governo deve realizar a organizao interna das informaes, muito embora crie um direito de acesso a dados pessoais do prprio indivduo; o mesmo pode ser dito acerca da Lei sobre a Liberdade de Informao (1998), que previa princpios gerais relativos a informao, mas no institua um direito de acesso.158 A lei foi elaborada por um grupo de trabalho composto tanto por representantes do governo como da sociedade civil, o que, comparativamente, se mostrou em processo altamente consultivo para a criao da legislao no Azerbaijo.Trata-se de um exemplo de legislao progressista, que foi sendo aperfeioada durante o processo de elaborao, revelando uma vontade poltica positiva. A legislao prev um rgo de superviso administrativa independente (uma espcie de comissariado da informao), vigorosas disposies sobre processos e amplas obrigaes de publicao proativa. Ao mesmo tempo, o regime de excees amplo em excesso, a lei carece de sanes para a obstruo do acesso e proteo para divulgaes de boa f, dispondo, adicionalmente, de poucas medidas de promoo. Alm do mais, a implementao tem sido muito fraca. No momento em que esta obra entrava no prelo, o comissrio de informao no havia ainda sido nomeado, o que deveria ter acontecido at junho de
156 A lei est disponvel em: <http://www.antikorrupsiya.gov.az/eng/img/Law_on_right_to_obtain_information_done.pdf>. 157 Disponvel em: <http://www.ijnet.org/Director.aspx?P=MediaLaws&ID=25178&LID=1>. 158 BANISAR, D. Freedom of Information Around the World 2006: a global survey of access to government information laws.[S.l.]: Privacy International, 2006. p. 47. Disponvel em: <http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf>.
2006. Segundo um relatrio do Instituto de Direitos da Mdia,159 nenhum rgo do Estado estabeleceu ainda um cadastro de documentos, conforme exigido pela lei, as informaes disponveis nos websites pblicos ficam muito aqum do que foi estipulado pela lei e poucos rgos pblicos nomearam chefes de informao. Cumpre notar que, de 441 solicitaes que o Instituto de Direitos da Mdia protocolou em 186 rgos pblicos diferentes, apenas 125 receberam algum tipo de resposta, 32 das respostas forneciam todas as informaes solicitadas, e 17 o fizeram dentro do prazo de sete dias teis previsto na lei. Estes resultados so pssimos sob qualquer parmetro de anlise.
O direito de acesso
O direito de acesso previsto pela Lei de Direito informao azerbaijana est explanado principalmente no Artigo 2.3 que determina que qualquer pessoa que solicite informaes tem o direito de obt-las gratuitamente e de modo irrestrito e igualitrio, se o rgo pblico dispuser das informaes. O princpio respaldado no Artigo 2.2 que estabelece que qualquer pessoa tem direito a solicitar informaes diretamente ou por meio de seu representante aos rgos pblicos, e de fixar o modo e forma de obteno das informaes. O Artigo 2.1 prescreve ainda que o acesso a informao gratuito. O Artigo 1 define o objetivo da Lei de Direito a Informao, segundo o qual deve ser estabelecido um marco legal para assegurar o acesso informao gratuito, irrestrito e igualitrio consoante o Artigo 50 da Constituio, baseado em uma sociedade aberta e dever criar condies para a superviso, pelos cidados e cidads, do exerccio das funes pblicas. Uma longa lista de princpios de acesso a informao apresentada no Artigo 6, incluindo, alm dos princpios j citados, a obrigao dos rgos pblicos de divulgar informaes, transparncia mxima, rpido processamento de pedidos de informao, proteo de informaes confidenciais, proteo judicial do direito de acesso, acesso gratuito (salvo disposio contrria da lei), responsabilidade dos rgos pblicos pela violao do direito a informao e de que a classificao no seja, indevidamente, extensa. Em linhas gerais, espera-se que esta lista proporcione uma boa base para a interpretao da lei. A informao definida no Artigo 3.0 como quaisquer fatos, opinies, conhecimento, notcias ou outro tipo de informao, independentemente da data de produo, forma e classificao. Entende-se pela informao privada a informao que pode, direta ou indiretamente, facilitar a identificao de uma pessoa, ao passo que a informao pblica aquela adquirida durante o exerccio de atribuies legais. Esta noo suplementada pelo Artigo 7, que define a informao documentada como a informao de qualquer tipo registrada em meio de dados tangvel na forma de texto, voz ou imagem, independentemente de sua fonte, local de armazenamento, status oficial, tipo de propriedade e se foi produzida ou no pela entidade a que pertence. Em termos formais, o direito de acesso aplica-se principalmente a informaes mantidas por rgos pblicos, de modo que no fica clara a relevncia da definio mais restritiva da informao pblica, que qualificada pela noo de deveres legais. H tambm certa margem de confuso entre as definies de informao e informao documentada, mas ambas so amplas. O Artigo 3.0 define, tambm, rgos pblicos (proprietrios da informao) como autoridades do Estado, municipalidades, pessoas jurdicas independentemente do tipo de propriedade, e indivduos, conforme determinado pelo Artigo 9. O Artigo 9 define rgos pblicos como autoridades do Estado, municipalidades e pessoas jurdicas que exercem funes pblicas, bem como pessoas jurdicas privadas que operam nas esferas de educao, sade, cultura e sociedade com base em atos ou contratos legais. Contudo, as obrigaes das pessoas jurdicas privadas so limitadas informao produzida ou adquirida em decorrncia de suas atribuies pblicas (ver tambm o Artigo 21.2.2). No fica claro se as esferas listadas (educao, sade etc.) so consideradas como atribuies inerentemente pblicas. Esta pode ser uma definio muito abrangente j que est vinculada funo, e no forma, dependendo, pois, de como a lei interpretada. Empresas estatais ou nas quais o Estado detenha parte do capital, rgos subsidiados pelo Estado, bem como pessoas jurdicas detentoras de posies majoritrias ou exclusivas em seus respectivos mercados,
159 How does the Law On obtaining of Information WORK in Azerbaijan? (Instituto de Direitos da Mdia, 2007). O Instituto de Direitos da Mdia um rgo fundado pela Internews Azerbaijo. Ver <http://www.internews.az/eng/media/>.
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ou, ainda, atuando em reas de monoplio natural, so tambm consideradas rgos pblicos em relao a certos tipos de informaes, incluindo ofertas e preos de bens, assim como servios e alteraes nesses termos e preos. A ltima parte do conceito uma inovao progressista, ausente em muitas leis de direito a informao. Paralelamente a isso, os rgos estatais ou subsidiados esto sujeitos a obrigaes de divulgao semelhantes, como todos os rgos pblicos de vrios pases. Conforme observado, o direito de acesso aplica-se a todos, sem limitaes de nacionalidade, residncia ou outras condies.
Garantias procedimentais
O Artigo 11.2 prev, em linhas gerais, que os rgos pblicos sejam obrigados a organizar-se no tocante oferta do acesso a informao. O Artigo 2.5 determina que os solicitantes podem usar as informaes obtidas de rgos pblicos para qualquer fim, incluindo fins comerciais. As solicitaes podem ser feitas verbalmente de forma direta ou pelo telefone, e por escrito, via entrega direta, correio, fax ou e-mail (Artigo 13.1). A solicitao dever conter o nome do requerente, dados de contato, descrio das informaes desejadas e a forma desejada de acesso s informaes. As solicitaes de informaes privadas devem, tambm, vir acompanhadas do documento de identificao do requerente. Quando a solicitao estiver incompleta, o requerente deve ser informado em at cinco dias teis. A no identificao das informaes demandadas de forma suficientemente clara justifica a recusa da solicitao. No necessrio apresentar motivos, exceto em certos casos, como quando a confirmao oficial do fornecimento das informaes necessria para fins do exerccio de um direito, ou quando as informaes so solicitadas em carter de urgncia (Artigos 15, 21.1 e 24.4). Geralmente, os rgos pblicos tm a obrigao de assegurar o direito gratuito, irrestrito e igualitrio de todos ao acesso a informao (Artigo 10.1). Mais especificamente, so obrigados a informar aos requerentes as condies, procedimentos e mtodos do protocolo de solicitaes, para auxili-los a localizar informaes que eles no detm, auxili-los a definir as informaes desejadas de forma suficientemente clara e fornecer a assistncia necessria queles que no puderem apresentar uma solicitao por escrito, como por exemplo os analfabetos e as pessoas com deficincia (Artigo 17). A solicitao de informao precisa ser registrada no momento do recebimento, a no ser que seja annima ou verbal, muito embora o fornecimento de uma solicitao em papel timbrado, ou mesmo com um nico dado de contato, basta para gerar a obrigao de registro (Artigo 18). Toda solicitao por escrito apresentada dentro dos parmetros estabelecidos precisa ser processada (Artigo 15.7). O tratamento dispensado a uma solicitao seja pelo fornecimento das informaes ou pela rejeio do pedido dever ser registrado, juntamente com o nome do servidor, data e dados de eventuais informaes fornecidas ou motivos da recusa da solicitao (Artigo 28). Trata-se, aqui, de disposies progressistas que, se seguidas, asseguraro um bom histrico de registros para eventuais apelaes. O Artigo 24 diz que as solicitaes devem ser respondidas o mais rpido possvel e, impreterivelmente, em at sete dias teis (ver tambm o Artigo 10.4.1). Quando for necessrio mais tempo para preparar as informaes, definir a solicitao ou pesquisar vasta quantidade de documentos, o tempo de resposta poder ser ampliado em mais sete dias teis, caso em que o requerente dever ser informado em at cinco dias teis (Artigo 25). Quando as informaes so necessrias em prazo mais curto, as solicitaes devero ser processadas imediatamente ou, no sendo possvel, em 24 horas. Nos casos em que as informaes so necessrias para impedir uma ameaa vida, sade ou liberdade, devem ser fornecidas em at 48 horas (Artigo 24). A instaurao de cronogramas curtos, quando h urgncia na obteno das informaes, uma interessante inovao que pode ser muito til para os jornalistas. Quando um rgo pblico no detm as informaes solicitadas, dever tentar determinar qual rgo as possui e repassar o pedido a este rgo em at cinco dias teis. Esta obrigao no se aplica a rgos privados abrangidos pela lei, mas eles devero informar aos requerentes, em at cinco dias teis, se no estiverem de posse das informaes pretendidas (Artigo 23).
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A Lei de Direito informao azerbaijana no trata da questo da notificao de terceiros. O Artigo 27 estipula que uma solicitao considerada como satisfeita quando: as informaes foram fornecidas, a solicitao foi encaminhada e o requerente foi notificado, o requerente foi informado sobre como ter acesso as informaes ou o requerente recebe uma notificao justificada da recusa de fornecimento das informaes. Essa noo suplementada pelo Artigo 21.3, que estipula que a resposta a eventuais recusas de fornecimento de informaes deve ser explcita e especificar as disposies legais em que se baseia. Estas disposies podem ser refinadas pela exigncia de detalhes sobre o direito de recurso a ser dado quando h rejeio da solicitao. O Artigo 14.1 trata da questo da forma de divulgao das informaes, ao passo que o Artigo 10.4.1 determina, em termos gerais, que as solicitaes devem ser respondidas no modo mais apropriado para o requerente. Os requerentes podem demandar diversas formas de acesso, incluindo a consulta a um documento, a oportunidade de fazer uma cpia do documento, de receber uma cpia autenticada, a transcrio de informaes codificadas ou o fornecimento em formato eletrnico. A forma de acesso especificada poder ser recusada, quando o rgo pblico no dispuser dos meios tcnicos para tanto, quando o formato de manuteno das informaes tornar o acesso impossvel, quando o acesso interferir no funcionamento normal do rgo, ou quando o acesso causar danos ao registro. Nestes casos, o rgo pblico determina a forma de acesso (Artigos 14.5, 16.1 e 16.2). O Artigo 16.2 descreve quando uma resposta verbal pode ser fornecida, como no caso em que a solicitao feita na forma de uma apelao direta aos servidores. Quando as informaes estiverem disponveis em vrios idiomas, devero ser fornecidas naquele de preferncia do requerente (Artigo 16.5). O acesso a informao dever ser gratuito quando se der pela consulta do registro, o requerente copi-la por conta prpria ou no houver prestao de assistncia tcnica da parte do rgo pblico, presumivelmente inclusive, quando o fornecimento das informaes for eletrnico. Dever, tambm, ser gratuito se as informaes j forem pblicas. Do contrrio, uma taxa poder ser cobrada, sem exceder os custos incorridos na preparao e apresentao das informaes ao requerente. Em trs anos, o rgo administrativo responsvel pelas informaes dever preparar uma lista de servios pagos, procedimentos de pagamento e outros aspectos referentes a taxas. No decorrer deste prazo, os procedimentos devero ser determinados pelos rgos pblicos internamente (Artigos 26 e 57.2). Quando um rgo pblico fornece informaes incompletas ou imprecisas, recomenda-se que as informaes suplementares ou corretas sejam fornecidas gratuitamente (Artigo 22.3). Estas so disposies sobre taxas razoavelmente progressistas, muito embora seriam fortalecidas pela incluso de dispensas de taxas em certos casos. Ademais, os custos da preparao das informaes no so passveis de cobrana em muitos sistemas de direito a informao, visto que dependem em grande parte do estado da manuteno feita pelo rgo pblico competente de seus prprios registros.
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Dever de publicar
O Artigo 10.4.3 cria um dever geral para os rgos pblicos de fornecer populao informaes sobre as atividades que realizaram no exerccio de seu mandato. O Captulo IV examina a divulgao proativa em detalhe. O Artigo 29 lista 34 categorias de informaes que precisam ser divulgadas proativamente, entre as quais: dados estatsticos, informaes e previses oramentrias e financeiras detalhadas, informaes sobre pessoal, incluindo salrios, informaes sobre o meio ambiente, documentos jurdicos, documentos de planejamento, servios prestados e importante assinalar uma lista de documentos sigilosos. Trata-se de uma extensa lista progressista de obrigaes de divulgao proativa. O Artigo 30 prev a divulgao pela internet, meios de comunicao social, publicaes oficiais, bibliotecas e outros centros pblicos de informao. O Artigo 31 determina, em linhas gerais, que a divulgao deve dar-se de maneira a permitir a todos o acesso a informao o mais rapidamente possvel. Nos casos em que um meio especial de divulgao for cogitado por lei ou acordo internacional, este dever ser respeitado. As informaes relativas a uma ameaa vida, sade, propriedade, ao meio ambiente ou outras questes de interesse pblico significativo devem ser divulgadas imediatamente por meio dos meios de comunicao social e pela internet com o intuito de mitigar eventuais riscos.
O Artigo 32 impe uma obrigao aos rgos pblicos no intuito de que estes estabeleam recursos de informaes na internet (websites ou similares) para facilitar a divulgao das informaes descritas no Artigo 29. Os rgos privados que exercem funes pblicas so tambm obrigados, consoante o Artigo 33, a tomar medidas para assegurar o acesso informao pela internet, incluindo a disponibilizao de informaes atualizadas e efetivas. Segundo o Artigo 12, os rgos pblicos so obrigados a estabelecer cadastros eletrnicos, de acesso pblico, de documentos essenciais sob seu controle, independentemente deles serem produzidos ou adquiridos pelo rgo em questo. Esta ferramenta pode ser bastante til para quem deseja identificar informaes. No necessrio o cadastramento de uma srie de documentos, tais como registros contbeis, saudaes, correspondncias e memorandos. A respectiva autoridade executiva, presumivelmente o ministro responsvel pela Lei de Direito a Informao, dever instaurar regras para a criao, manuteno e atualizao do cadastro. Alm do documento em si, as seguintes informaes precisam ser registradas: o modo de recebimento e despacho do documento, nos casos relevantes; o tipo de documento; e, caso se aplique, limitaes de acesso ao documento.
Excees
Em geral, o regime de excees da Lei de Direito a Informao, apesar de respeitar os padres internacionais em certos pontos, um dos aspectos mais deficientes da lei. Ela contm uma lista abrangente dos tipos de informaes que devem ser mantidas em sigilo, dividida em duas categorias principais: uso oficial e uso privado. Ter-se-ia a impresso de que a lei tambm faz as vezes de lei de sigilo, no sentido de que as informaes confidenciais no podem ser reveladas (alm de a populao no ter direito de acesso a elas). O Artigo 41, por exemplo, prev que os rgos pblicos tenham a obrigao de tomar providncias para proteger as informaes destinadas ao uso oficial. No muito clara a relao entre a Lei de Direito a Informao e a legislao sobre sigilo. Por um lado, o Artigo 4.2.1 diz que a Lei de Direito a Informao no se aplica a segredos estabelecidos por lei (o Artigo 21.1.1 reitera isso). Por outro lado, o Artigo 5.2 prescreve que outras leis no podem contradizer as exigncias da Lei de Direito a Informao. Parece provvel que o efeito combinado destas disposies que a Lei de Direito a Informao no extensiva a documentos expressamente assinalados como sigilosos, segundo outras legislaes. A Lei de Direito a Informao prev certas excluses gerais s quais simplesmente no se aplica. Entre elas esto propostas, reivindicaes e queixas reguladas pela lei que rege as reclamaes do povo, bem como limitaes fixadas por acordos internacionais. A Lei de Direito a Informao tampouco se aplica a documentos que tenham sido arquivados em conformidade com a lei que rege os Arquivos Nacionais, muito embora presuma-se que a lei incorpore um sistema prprio de divulgao (Artigo 4.2). Outros argumentos gerais para a recusa de fornecimento de informaes so apresentados no Artigo 21, incluindo os seguintes casos: o requerente no est devidamente autorizado a adquirir as informaes, o requerente j recebeu as informaes, a resposta solicitao comprometeria a capacidade do rgo pblico de cumprir suas obrigaes devido ao volume de informaes desejadas, a resposta solicitao invivel naquele momento ou a resposta ao pedido requer sistematizao, exame e documentao das informaes (o que pode levar suposio de que no h a posse das informaes como tais, mas que poderiam ser criadas pelo rgo pblico a partir de documentos existentes). Parece que alguns destes argumentos do imensa liberdade aos rgos pblicos para recusar-se a processar as solicitaes, em particular, a regra de inviabilidade de resposta a uma solicitao em um dado momento. Muitas dessas excees no incorporam um teste de nocividade mas, em vez disso, definem categorias gerais de informaes que no podem ser divulgadas. Paralelamente a isso, a maioria dessas excees inclui um prazo interno para o sigilo. Por exemplo, as informaes coletadas durante a vigncia de controle estatal somente so sigilosas at a tomada de uma deciso. No caso das excees que, de fato, incluem teste de nocividade, o padro normalmente baixo, com o emprego frequente do verbo ir ou poder. O efeito combinado disto que as informaes podem ser confidenciais, mesmo quando a divulgao
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no causaria dano algum, muito embora no por muito tempo em condies habituais. A lei no cogita a emisso de certificados de confidencialidade, mas pode ser que estes estejam previstos em outras leis. Parece que o Artigo 35.4 prev algo como o oposto da prevalncia de um interesse pblico, determinando que a confidencialidade das informaes possa ser mantida, quando o dano causado pela divulgao supera o interesse pblico do acesso as informaes. Contudo, como a aplicao da noo limitada a informaes oficiais, conforme definido pelo Artigo 35.2 (em outras palavras, informaes que so confidenciais prima facie), pode, na verdade, tratar-se de verdadeira prevalncia do interesse pblico. O Artigo 39.1 de fato prev prevalncia limitada do interesse pblico em relao a informaes sobre acidentes ou crimes, contanto que isso no obstrua uma investigao. Quando apenas parte de um documento est sujeita a divulgao, o Artigo 22.2 permite a separao desta parte para divulgao, sendo mantida a confidencialidade do restante. Esta regra repetida no Artigo 39.3 em relao a informaes que no podem ser consideradas confidenciais sob argumentos de uso oficial (ver abaixo). Segundo o Artigo 40, as informaes destinadas ao uso oficial somente podem ser confidenciais se os argumentos para tanto permanecerem por cinco anos e nunca por perodo mais longo. No caso de informaes privadas, o perodo da limitao de 75 anos, ou 30 anos aps a morte da pessoa em questo ou, conforme uma regra um tanto curiosa, 110 anos aps o nascimento da pessoa, caso no haja comprovao de morte. A Lei de Direito a Informao define duas categorias principais de informaes que podem ser tratadas como confidenciais: informaes destinadas ao uso oficial e informaes privadas e informaes acerca da vida familiar. O Artigo 35 apresenta extensa lista de categorias de informaes que se enquadram no mbito da primeira, incluindo as seguintes:
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informaes sobre crimes penais ou administrativos, at que o caso seja protocolado na justia ou encerrado; informaes coletadas durante a vigncia de controle estatal, at a tomada de deciso; informaes cuja divulgao possa impedir a formulao de polticas, at a tomada de deciso; informaes cuja divulgao possa comprometer testes ou auditoria financeira, at a concluso dos processos; informaes cuja divulgao possa comprometer o livre e espontneo intercmbio de ideias no mbito de um rgo pblico; informaes cuja divulgao possa causar efeito adverso gesto da economia, at a concluso da atividade em questo; informaes cuja divulgao possa comprometer a administrao da justia, at a tomada de deciso; documentos considerados confidenciais por Estados estrangeiros e organizaes intergovernamentais; informaes cuja divulgao possa prejudicar o meio ambiente; informaes cuja divulgao possa prejudicar os interesses do rgo pblico; quando a confidencialidade foi acordada com um rgo privado exercendo funes pblicas; projetos de decretos, resolues e ordens, at a sua apresentao para aprovao; e documentos legais sobre as obrigaes de rgos privados que adotam prticas monopolistas, at a sua assinatura.
As categorias desta lista so, em sua maioria, reconhecidas como confidenciais em diversas leis de direito a informao. Entretanto, a ausncia, na presente lei, de um teste de nocividade completo ou simplificado torna essa listagem muito ampla. Todos esses documentos precisam estar marcados como confidenciais e deve haver uma indicao da data de vencimento dessa confidencialidade (Artigo 36). A lei tambm contm extensa lista de tipos de documentos que no podem ser considerados confidenciais, incluindo um conjunto de informaes econmicas e financeiras, sobre eventuais benefcios oferecidos populao, pesquisas de opinio, informaes sobre desastres, meio ambiente, sade etc., e uma lista das informaes consideradas sigilosas (lista que, conforme observado acima, est sujeita divulgao proativa). Os rgos privados que formam monoplio no podem manter em sigilo as condies de ofertas, preos de bens e servios ou as alteraes em relao a estas condies, ao passo que os rgos privados que funcionam com subsdios pblicos no podem, tambm, manter em sigilo as condies ou o uso dos subsdios (Artigo 37). O Artigo 38 lista informaes, cuja confidencialidade pode ser mantida sob o argumento de serem privadas ou dizerem respeito vida familiar, incluindo as seguintes categorias: informaes sobre opinies polticas ou religiosas, origem tnica ou racial, sade, caractersticas e aptides pessoais, ou deficincias intelectuais ou fsicas; informaes coletadas como parte da investigao de um crime ou outro delito, at a emisso do julgamento, para proteger crianas, a moralidade, privacidade, vtimas ou testemunhas, ou conforme exigido para a execuo do julgamento; solicitaes de proteo ou servios sociais, registro de estado civil, ou adoo; informaes fiscais, exceto no tocante a dvidas em aberto; e informaes acerca da vida sexual ou familiar.
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As categorias listadas so um tanto peculiares. Pode muito bem acontecer, por exemplo, de uma pessoa tornar pblica suas opinies religiosas ou polticas, caso em que no seriam tipificadas como informaes privadas. Aos indivduos permitido o acesso as suas prprias informaes, exceto quando isto revele a origem de um menor de idade, comprometa a preveno de crime ou a apreenso de um infrator, ou quando as informaes tenham sido coletadas para fins de segurana do Estado. Ademais, amplo leque de indivduos tem permisso de acesso a informaes privadas e familiares, incluindo pais e professores de crianas e adolescentes; professores de pessoas com deficincia; servidores, conforme o necessrio para o exerccio das obrigaes do cargo, funcionrios de empresas privadas e todos aqueles que trabalhem por contrato legal de trabalho nas reas de educao, sade e cultura na medida do necessrio para realizar os servios. O Artigo 8.3 tambm prev a correo de dados pessoais. Isto constitui, efetivamente, uma espcie de miniregime de proteo de dados. Esta uma rea complexa do direito, de modo que so necessrias regras bem mais detalhadas para fazer-lhe a devida justia. Seria prefervel se, assim como ocorre em muitos outros Estados, estas disposies no fossem includas na lei de direito a informao mas, em vez disso, fossem incorporadas a uma lei especfica de proteo de dados.
Recursos
Qualquer pessoa pode registrar uma reclamao no comissariado da informao ou em um tribunal, relativa alegao de descumprimento de uma solicitao de informaes. O recurso deve incluir o nome e endereo do reclamante, informaes sobre a solicitao e uma descrio do delito, com documentao comprobatria, incluindo, se relevante, eventuais respostas solicitao dadas pelo rgo pblico em questo (Artigo 49). O comissrio da informao dever examinar a reclamao em dez dias teis, embora este prazo possa ser prorrogado por mais dez dias teis mediante aviso por escrito ao demandante,
nos casos em que esclarecimentos, explicaes ou documentos adicionais sejam necessrios para o processamento da apelao (Artigo 50). A reclamao pode ser rejeitada quando annima, no tem relao com as atividades do rgo pblico em questo, repetida, infundada e tendenciosa, uma deciso judicial sobre o caso j tiver sido emitida ou o reclamante no tiver feito uso dos mecanismos disponveis para retificar o problema internamente. Em todos os outros casos, o reclamante tem direito a uma deciso arrazoada sobre o recurso (Artigo 51). O Artigo 43 da Lei de Direito a Informao prev a nomeao de um agente autorizado para assuntos da informao (comissrio da informao), a ser eleito pelo Milli Mejlis (parlamento) entre trs pessoas indicadas pelo ministro competente. Um cidado ou uma cidad com educao superior, experincia na rea da educao e moralidade extrema poder ser eleito(a) comissrio(a) da informao. Diversas excees so previstas na lei, incluindo o indivduo que exerce cargo remunerado que no seja em rea cientfica, pedaggica ou criativa; que tenha obrigaes perante Estados estrangeiros; condenado priso, mas ainda no absolvido ou declarado incapaz por um tribunal. O comissrio da informao no poder se envolver em poltica, representar partidos polticos e exercer cargo em ONGs. O indivduo eleito para o cargo de comissrio de informao tem sete dias para estar de plena conformidade com estas regras. O mandato de cinco anos, com possibilidade de reeleio por uma nica vez. Segundo o Artigo 44, o cargo tem status legal e custeado pelo oramento do Estado e o eleito controla sua prpria equipe. Ele dever submeter-se aos regulamentos, presumivelmente a serem adotados pelo ministro responsvel, embora isto no esteja explicitado de maneira clara. O Artigo 45 permite a exonerao prematura do comissrio de informao, que ser levada a cabo pelo parlamento, mediante solicitao feita pelo ministro responsvel. Isto pode acontecer quando o comissrio deixa de cumprir suas obrigaes previstas na Lei de Direito a Informao, carece de capacidade para cumprir seus deveres, morre ou abandona o cargo, ou mediante ordem judicial. Quando o comissrio destitudo do cargo, um substituto deve ser providenciado em quinze dias. Em geral, estas regras garantem boa proteo para a independncia do comissrio de informao no exerccio de suas funes, apesar de que a explcita possibilidade de envolvimento da sociedade civil no processo fortaleceria mais ainda esta situao. O comissrio de informao tem o poder geral de assegurar que os rgos pblicos respeitem suas obrigaes perante a Lei de Direito a Informao. Ele pode instaurar uma investigao ao receber uma reclamao ou por iniciativa prpria. A investigao pode averiguar amplo leque de questes: se uma solicitao foi devidamente registrada, se os procedimentos aplicveis foram respeitados, se eventuais recusas de divulgao de informaes so legtimas, se so adequados os prazos sobre a confidencialidade de documentos, se um rgo pblico cumpriu suas obrigaes de divulgao proativa e se providncias apropriadas foram tomadas para a difuso de informaes pela internet (Artigo 46). Assim, o comissrio de informao tem vastssimos poderes para apurar descumprimentos da Lei de Direito a Informao por parte dos rgos pblicos. Na conduo de uma investigao, o comissrio de informao ter o poder de solicitar e receber documentos e esclarecimentos de quaisquer rgos pblicos, incluindo documentos confidenciais (Artigo 48). O comissrio dever comunicar as decises provenientes de uma investigao ao rgo pblico em questo e ao reclamante, e dever, tambm, disponibilizar a deciso na internet (Artigos 47.2 e 47.3). O rgo pblico competente dever acatar quaisquer instrues do comissrio de informao, solucionar o problema em cinco dias e notificar o comissrio por escrito acerca das providncias tomadas. A notificao dever ser disponibilizada na internet. No entanto, o rgo pblico poder recorrer de uma deciso do comissrio de informao em juzo (Artigo 53). Quando o rgo pblico no toma as medidas necessrias de forma tempestiva, o comissrio de informao pode formalizar uma petio na instncia dirigente mxima do rgo pblico, ou protocolar, judicialmente, os documentos relevantes. No primeiro caso, a instncia dirigente dever examinar a questo e prestar conta das medidas tomadas ao comissrio de informao (Artigos 48 e 54).
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Sanes e protees
A Lei de Direito informao azerbaijana no contempla disposio alguma sobre sanes pela obstruo do acesso nem sobre a proteo de servidores de boa f e denunciantes. Esta uma lacuna da lei. Contudo, uma srie de emendas ao Cdigo de Crimes Administrativos relativas a questes de direito a informao reparam parcialmente esse problema.160 Por exemplo, o Artigo 181-3 desta lei agora determina que os servidores sejam multados pelos seguintes motivos: limitao injusta do direito a informao ou fornecimento de informaes falsas, recusa de acesso a informao, recusa de recebimento de pedido de informao por escrito, transgresso das regras sobre a gesto de registros ou retaliao pela divulgao de informaes sobre crimes que dizem respeito populao. No existe ainda uma prtica unificada para a aplicao destas sanes.
Medidas de promoo
A Lei de Direito a Informao apresenta um pacote de medidas de promoo relativamente sumrias. O Artigo 8 prev, em linhas bem gerais, um sistema de gesto de registros, afirmando que o ministro responsvel dever estabelecer regulamentos sobre o armazenamento, arquivamento e proteo das informaes e que os rgos pblicos assumam responsabilidade pela obedincia aos regulamentos. O Artigo 10.2 impe a obrigao aos rgos pblicos de designar um chefe ou departamento de informao. Presume-se que esta ltima situao simplesmente refira-se a uma situao em que mais de um indivduo receba responsabilidades nesta rea. O Artigo 10.3 determina que a nomeao de um chefe de informao no dever justificar a recusa de acesso a informao, embora no fique claro o porqu de esta disposio ter sido considerada necessria. O Artigo 10.5 elenca os deveres dos chefes de informao, que incluem o processamento de pedidos de informao, a articulao com o comissrio de informao, a anlise das apelaes e recursos e a execuo de outras obrigaes relativas a informao. Entretanto, algumas tarefas, normalmente realizadas pelos chefes de informao nos regimes criados por outras leis de direito a informao, como o auxlio aos requerentes, so, segundo o Artigo 10.4, atribudas diretamente aos rgos pblicos. O Artigo 10.6 estabelece que os rgos pblicos prestem contas duas vezes ao ano, no que se refere a questes de informao, ao comissrio de informao, ou com maior frequncia, caso seja determinado pelo comissrio. Por sua vez, o comissrio obrigado a prestar contas anualmente sobre a execuo da Lei de Direito informao ao Parlamento, incluindo, em seu relatrio, uma sntese das atividades realizadas e informaes sobre violaes da lei, reclamaes, decises emitidas etc. O relatrio dever ser divulgado na internet e pelos meios de comunicao social (Artigo 53). O comissrio de informao recebe, tambm, uma srie de funes gerais de promoo, incluindo as seguintes: conscientizao do pblico acerca da Lei de Direito a Informao, auxlio jurdico s pessoas que busquem informaes, formulao de recomendaes aos rgos pblicos para a promoo da execuo mais efetiva da lei, atividades de capacitao e conscientizao, de preparao de uma amostra de solicitao de informao (Artigo 47).
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160 O Cdigo foi aprovado em 11 de julho de 2000. As alteraes foram introduzidas em 20 de outubro de 2006.
ulgria
Introduo
O Artigo 41(2) da Constituio da Repblica da Bulgria161 de 1991 garante o direito a informao nos seguintes termos: Os cidados e as cidads tm o direito de obter, de rgos e agncias estatais, informaes acerca de quaisquer matrias de interesse legtimo para si que no sejam segredo oficial ou de Estado e que no afetem os direitos de terceiros. A lei blgara de acesso a informaes pblicas (Lei de Direito a Informao)162 foi adotada em 22 de junho de 2000 para efetivar, na prtica, esta garantia constitucional. A lei j recebeu vrias emendas, incluindo considerveis modificaes em 2002 e, mais recentemente, em 2007. Ademais, uma lei sobre sigilo, a Lei sobre a Proteo de Informaes Confidenciais,163 foi aprovada em abril de 2002. Trata-se de importante acontecimento tendo em vista que a Lei de Direito a Informao deixa a definio de informao sigilosa para outras legislaes. A lei blgara tem uma srie de recursos positivos, incluindo um sistema inovador e progressista de divulgao proativa de informaes e boas garantias procedimentais. Entretanto, ela apresenta uma falha que a no previso de um regime maduro de excees, alm de outras imperfeies como a ausncia de dispositivos de apelaes a quaisquer instncias administrativas e a limitao das medidas de promoo previstas em lei. Houve tentativas recentes de abrandar as disposies progressistas da Lei de Direito a Informao, incluindo propostas em 2007, muito embora estas tenham sido abandonadas.164 O Programa de Acesso a Informao (AIP), respeitada ONG blgara, observou em seu relatrio anual de 2006: Mudanas na liderana poltica resultam, com frequncia, na alterao de boas prticas e, por vezes, em sua eliminao.165 Em outras palavras: tem sido uma luta constante manter um marco positivo de abertura ao longo do tempo. Os tribunais tm desempenhado papel importantssimo nesse processo, sobretudo na interpretao das excees.166
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O direito de acesso
Segundo o Artigo 4 da referida lei, os cidados e as cidads, bem como os estrangeiros que esto no pas e as organizaes, tm direito ao acesso a informaes pblicas, sujeito s condies e procedimentos estabelecidos, salvo se outra lei previr um procedimento especial para a obteno das informaes. Esta ltima afirmao infeliz, pois d margem para que outra lei com dispositivos de acesso menos eficientes, ou mais dispendiosos, atrapalhem a Lei de Direito a Informao. A lei tem como finalidade geral a regulamentao das relaes sociais que regem o acesso a informaes pblicas (Artigo 1). O Artigo 6 apresenta os princpios relativos ao acesso a informao, que incluem a garantia da abertura e preciso das informaes, a garantia de condies de acesso igualitrio, a proteo do direito de acesso a informao e a garantia da segurana da sociedade e do Estado. Embora esta
161 Disponvel em: <http://www.parliament.bg/?page=const&lng=en>. 162 Disponvel em: <http://www.aip-bg.org/library/laws/apia.htm>. 163 Disponvel em: <http://www.mvr.bg/NR/rdonlyres/C4EA720F-B6D3-4316-A3F9-CB4BEB9251B1/0/06_Law_Protection_Classified Information_EN.pdf>. 164 Ver <http://www.aip-bg.org/documents/press_070607_eng.htm>. 165 Ver AIP. Forward. In: AIP. Access to Information in Bulgaria, 2006. [Bulgaria]: AIP, 2007. Disponvel em: <http://www.aip-bg.org/pdf/ report2006-en-end.pdf>. 166 S a AIP j esteve envolvida em mais de 120 apelaes judiciais.
seja uma declarao til das finalidades da lei, ela no oferece muita orientao quanto conciliao de interesses conflitantes de sigilo e abertura, quando estes se apresentam e competem entre si. As informaes pblicas so definidas na lei como aquelas referentes vida social que d aos cidados e cidads a oportunidade de formar opinies acerca dos rgos pblicos compreendidos pela lei, independentemente do meio de armazenamento fsico das informaes (Artigo 2 (1)). Devido a problemas com a interpretao subjetiva da noo de vida social, foram propostas emendas, em 2001, que chegaram a ser aprovadas aps a apreciao inicial do Parlamento, mas que, ao final, foram abandonadas. Seria melhor a incluso de todas as informaes na esfera da lei sem condicion-las a uma aluso vida social ou a outros qualificadores e, em seguida, proporcionar um completo regime de excees para proteger os interesses de sigilo legtimos. O Artigo 3 define dois grupos de rgos pblicos. No primeiro, esto os rgos do Estado e as autarquias locais; o segundo engloba rgos regidos pelo direito pblico e pessoas fsicas e jurdicas custeadas com o oramento consolidado do Estado, na medida desse financiamento. Esta uma definio ampla, no deixando claro se a esto includos os rgos privados que exercem funes pblicas, mas sem financiamennto pblico. Os meios de comunicao tambm esto abarcados pela lei, muito embora parea inapropriado impor obrigaes especiais a rgos privados especficos, no obstante seu importante papel no fomento do livre fluxo de informaes na sociedade. De certo, no constitui prtica, em outros pases, sujeitar a mdia a obrigaes especiais de divulgao de informaes.
Conforme observado, os cidados ou residentes podem fazer solicitaes de informao. As solicitaes podem ser feitas verbalmente ou por escrito, contanto que, quando houver rejeio de um pedido verbal, seja possvel dar seguimento com pedido por escrito. Presume-se que o objetivo seja evitar desvantagens, que de outra forma, pudessem ser causadas pela apresentao de uma solicitao verbal. A solicitao dever conter o nome e dados de contato do requerente, bem como uma descrio suficiente das informaes desejadas e a forma desejada de acesso a elas. As solicitaes devero ser registradas pelo rgo pblico em questo (Artigos 24 e 25). Quando no houver uma descrio suficientemente clara da informao buscada, o requerente dever ter at 30 dias para corrigir o problema, e o perodo no dever ser contado como parte do prazo para fornecer a resposta solicitao (Artigo 29). O requerente deve ser notificado por escrito acerca de deciso relativa a sua solicitao com a maior brevidade possvel, mas impreterivelmente em 14 dias, a menos que o pedido refira-se a um nmero elevado de documentos e seja necessrio mais tempo para a resposta. Neste caso, uma exceo de at 10 dias pode ser concedida, contanto que o requerente seja notificado a este respeito (Artigos 28 e 30). O acesso efetivo pode ser prorrogado at que a taxa obrigatria seja paga (Artigo 35). Quando o rgo que recebeu a solicitao original no dispuser das informaes, mas sabe que elas esto em posse de outro rgo pblico, dever encaminhar o pedido para este rgo em at 14 dias. Caso no saiba de outro rgo que possua as informaes, dever informar ao requerente, mais uma vez em at 14 dias (Artigo 32). A lei fixa diferentes prazos e procedimentos quando o consentimento de um terceiro exigido para a divulgao das informaes.167 Neste caso, o prazo pode ser prorrogado por mais 14 dias, e o terceiro dever ser contatado em at 7 dias. Quaisquer divulgaes devero atender s condies impostas pelo terceiro para dar o seu consentimento. Na eventualidade de um terceiro recusar-se a dar o consentimento para a divulgao das informaes, possveis partes do documento que possam ser fornecidas sem prejuzo dos interesses do terceiro devero ser extradas para ser divulgadas (Artigo 31). Quando h concesso de acesso, a notificao dever declarar a abrangncia das informaes reveladas, o perodo no qual o requerente dever efetivar o acesso, que dever ocorrer, em pelo menos, em 30 dias , o local do acesso, a forma de acesso e, se houver, os custos. Presume-se que a falta de acesso a informao dentro do prazo dado, simplesmente, significaria que nova solicitao precisaria ser feita para o acesso a informao.
167 A abrangncia disso examinada mais abaixo, em Excees.
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A recusa de concesso de acesso dever declarar a fundamentao legal e factual da recusa, assim como a data e o direito de recurso. Em ambos os casos, o aviso deve estar assinado pelo requerente ou enviado por carta registrada. Este procedimento parece excessivamente formal, sobretudo quando o acesso concedido, caso em que deveria bastar a notificao por e-mail ou outro meio simples (Artigos 34, 38 e 39). A lei prev o fornecimento de informaes em quarto formas diferentes: consulta ao registro, uma explicao verbal, uma cpia em papel ou outro tipo de cpia. Uma Ordem adotada pelo ministro da Fazenda, em janeiro de 2001, aduz uma explanao por escrito a essa lista, que agora est sendo implementada na prtica pelos rgos pblicos. A informao dever ser fornecida na forma solicitada, salvo se no for tecnicamente vivel, se resultar em aumento injustificado nos custos ou se puder provocar violao de direito autoral. As primeiras duas formas de acesso devero ser fornecidas gratuitamente, ao passo que as taxas para as duas ltimas formas devero observar uma tabela estipulada pelo ministro da Fazenda, e no dever exceder os custos efetivamente incorridos. A lei no especifica o que pode ser includo, nos custos, se somente custos de reproduo e disseminao, ou tambm custos de pessoal pertinentes; a ordem de 2001 deixou claro que apenas os custos materiais, e no o tempo do pessoal, poderia ser cobrado. A Ordem estipula o valor, na moeda blgara, de cada pgina copiada em 0,09 Leva (aproximadamente US$ 0,07). Deve ser fornecida uma justificativa de quaisquer taxas cobradas ao requerente. Os requerentes devem ser informados imediatamente acerca das formas de acesso e das respectivas taxas. As pessoas com deficincia podero solicitar acesso em uma forma compatvel com suas necessidades (Artigos 20, 21, 26 e 27).
Dever de publicar
A Lei de Direito informao blgara incorpora vigorosas disposies sobre o dever de publicar. Os rgos pblicos so obrigados a promulgar as informaes oficiais contidas em seus documentos oficiais, assim como outras categorias de informao cuja publicao exigida por lei (Artigo 12). Os rgos pblicos devem, tambm, divulgar informaes sobre suas atividades, seja por meio de publicao ou por pronunciamentos (Artigo 14). A lei tambm prev a publicao peridica de informaes sobre o rgo pblico, incluindo a descrio de seus poderes, estrutura, funes e responsabilidades, uma lista de documentos formais emitidos no mbito de suas atribuies, alm do nome, dados de contato e horrio de funcionamento do escritrio autorizado a receber solicitaes de informao (Artigo 15). O ministro da Administrao do Estado obrigado a publicar, anualmente, um resumo das informaes que devero ser disponibilizadas em todos os nveis da administrao para o exame dos cidados e das cidads (Artigo 16). O Artigo 14(2) exige que os rgos pblicos divulguem, ativamente, informaes que possam evitar ameaas vida, sade, segurana ou propriedade, que corrija informaes imprecisas j divulgadas, ou cuja divulgao seja determinada por outra lei. Tambm exige a divulgao de informaes que possam ser de interesse pblico. No se conhece a exata abrangncia das obrigaes de publicao. Informaes de interesse pblico pode ser um termo bastante vago, a depender de sua interpretao na prtica. A disposio da lei pode ser vista como uma forma de passar publicao proativa de, praticamente, todas as informaes a que se possa desejar ter acesso; o que possvel, atualmente, em virtude dos avanos da tecnologia da informao. A prevalncia do interesse pblico em relao ao dever de publicar constitui uma interessante inovao, ausente na maioria das outras leis. curioso observar que a Lei de Direito informao blgara no prev a prevalncia do interesse pblico em relao a solicitaes de informao.
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Excees
Ao contrrio da maioria das leis de direito a informao, a Lei de Direito informao blgara no contm uma lista abrangente de excees. Em vez disso, as informaes classificadas como sigilosas, conforme
outras leis, so excludas da definio de informaes pblicas, fazendo aluso especfica proibio de divulgao destas informaes.168 Lamentavelmente, isso vai de encontro aos padres internacionais, assim como s prticas da maioria dos pases. Muito embora uma srie de leis de outros pases, de fato, deixam as leis de sigilo intactas, a maioria ao menos contempla um conjunto prprio de excees. Um problema com a permanncia das leis de sigilo que elas, raramente, obedecem s normas internacionais ou prticas recomendadas sobre excees. Em particular, poucas exigem um teste de risco de dano ou nocividade antes que as informaes possam ser retidas. No h prevalncia do interesse pblico na lei nem prazos histricos para o sigilo. No obstante, a Lei sobre a Proteo de Informaes Confidenciais prescreve prazos, dependendo do nvel de classificao, de 2, 5, 15 ou 30 anos (Artigo 34(2)). Contudo, a Lei de Direito a Informao prev, sim, a separao de informaes isentas, declarando que o acesso pode ser total ou parcial (Artigos 7(2) e 37(1)). A lei tambm inclui uma srie de novas excees espalhadas ao longo de suas disposies. Em geral, as excees no esto sujeitas a testes de nocividade, e nenhuma est sujeita prevalncia do interesse pblico. O Artigo 2(3) estabelece que a lei no se aplica a dados pessoais. Isto lamentvel, sobretudo na ausncia de uma prevalncia do interesse pblico ou outra limitao. Os rgos pblicos mantm um ou vrios tipos de dados pessoais, de modo que seria prefervel que a exceo se aplicasse apenas a informaes cuja divulgao, de fato, prejudicasse um interesse de privacidade legtimo. O Artigo 8 exclui informaes que possam ser obtidas no decurso da prestao de servios administrativos e informaes mantidas nos arquivos do Estado. As primeiras, em particular, englobariam vrias informaes para as quais no h interesse de sigilo legtimo. O Artigo 5 diz que o direito de acesso no pode ser exercido de maneira que comprometa os direitos ou a reputao de outrem, a segurana nacional, a ordem pblica, a sade nacional ou a moral. Trata-se de uma proibio extremamente ampla e vaga que no condiz com a prtica de outros pases e d margem a srios abusos, embora na prtica no haja comprovao de que constitua um importante obstculo ao acesso. Parece, tambm, que se baseia em uma concepo equivocada da diferena entre acesso informao em posse de rgos pblicos e liberdade de expresso, e na necessidade de restries sobre esta ltima, desnecessrias em relao ao primeiro. O Artigo 13(2) aplica algumas restries ao acesso a informaes pblicas administrativas, incluindo os casos em que elas esto ligadas ao trabalho preparatrio de um documento oficial e no tm relevncia em si mesmas (embora as emendas agora determinem que as informaes sejam publicadas aps a adoo do documento). O mesmo artigo tambm exclui informaes relativas a negociaes em andamento, que parece ser extremamente amplo e desvinculado de quaisquer danos especficos. No entanto, em decorrncia das emendas de 2002, as duas excees tm o limite de dois anos. O Artigo 17 prescreve que dever ser irrestrito o acesso a informao mantida por rgos sujeitos ao direito pblico e por rgos privados custeados pelo oramento consolidado, sujeito ao Artigo 17(2), que permite restries sobre segredos comerciais cuja revelao provavelmente acarretaria a concorrncia desleal. O Artigo 37 acrescenta a isto uma exceo para os casos em que as informaes afetam os interesses de um terceiro sem o seu consentimento (ver descrio dos aspectos procedimentais desse caso acima). O alcance do termo afetar no definido, mas pode ser demasiadamente amplo. Em diversas leis sobre direito a informao, a exceo restringe-se s informaes fornecidas sob sigilo, cuja divulgao poderia prejudicar um interesse legtimo do terceiro em questo. Caso as informaes j tenham sido publicadas, o rgo pblico obrigado a orientar o requerente de como chegar at as informaes, sem fornec-las (Artigo 12(4)). primeira vista, o regime de excees, previsto na Lei de Direito informao blgara, extremamente amplo. Em sua maior parte, baseia-se em excees de outras leis, no se podendo esperar que a maioria delas respeite as normas internacionais referentes abertura. Ademais, o regime amplia ao formular
168 Ver artigos 2(1) e 7(1). Ver tambm o artigo 9(2).
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uma srie de novas excees, com poucas baseadas no dano e muitas simplesmente amplas demais. Em alguns casos, os tribunais restringiram a abrangncia das excees, embora em outros (em relao proteo de interesses e segredos comerciais de terceiros, por exemplo) a lei foi interpretada em sentido mais abrangente.
Recursos
A Lei de Direito a Informao no prev quaisquer apelaes internas ou administrativas. Esta uma lacuna grave: a nica opo para os requerentes, cujas solicitaes tenham sofrido rejeio interna, recorrer aos tribunais, algo demorado e dispendioso. A lei permite recursos aos tribunais, que tm o poder de anular ou alterar a deciso original, nesses casos, o acesso dever ser concedido conforme a deciso judicial. Quando houver solicitao, o tribunal poder examinar todas as evidncias, incluindo as informaes em questo, em sesso secreta, se necessrio (Artigos 40 e 41).
Sanes e protees
A Lei de Direito a Informao prev sanes sempre que um funcionrio pblico deixa de fornecer respostas dentro dos prazos aplicveis, deixa de acatar uma ordem judicial de concesso de acesso, desrespeita as condies do consentimento de um terceiro ou, no caso de rgos regidos pelo direito pblico e rgos privados financiados pelo oramento consolidado, deixa de fornecer acesso a informaes pblicas. A lei fixa diversas multas para estes crimes, salvo se j estiverem sujeitos a pena mais dura, presumivelmente consoante alguma outra lei (Artigo 42). A lei no contempla protees para divulgaes de boa f, seja em conformidade com a lei ou guisa de denncia.
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Medidas de promoo
A lei prev poucas medidas promocionais. Certos rgos pblicos, isto , o primeiro conjunto definido no Artigo 3 (rgos do Estado, suas unidades territoriais e autarquias locais), tm a obrigao de nomear chefes de informao com responsabilidade pelo processamento de solicitaes de acesso, em decorrncia das emendas de 2007, mas, ao que parece, outros rgos no tm esta obrigao.169 No est claro o motivo da limitao da obrigao. A lei deixa de fora uma srie de outras medidas de promoo, encontradas em vrias leis de direito a informao, como a obrigao de produzir um guia para a populao sobre o exerccio de seu direito a informao, regras sobre a gesto de registros, capacitao de servidores pblicos e requisitos de prestao de contas a fim de assegurar a transparncia acerca da execuo da lei.
169 Disposies transitrias e finais das emendas.
ndia
Introduo
A Constituio da ndia no oferece proteo explcita para o direito a informao. Entretanto, em 1982, a Suprema Corte determinou que o acesso a informao sob o controle de rgos pblicos estava implcita na garantia geral da liberdade de opinio e expresso, protegida pelo Artigo 19 da Constituio, e que o sigilo era uma exceo justificada somente quando a mais estrita necessidade do interesse pblico assim o demandasse.170 Apesar desta clara determinao, foi preciso algum tempo para que a legislao sobre direito a informao fosse adotada. Uma Lei de Liberdade de Informao nacional, de 2002171, foi aprovada em dezembro daquele ano, aps vrios anos de debate pblico e aps a aprovao das leis sobre direito informao em uma srie de estados indianos.172 Como a lei era deficiente e sujeita a crticas generalizadas, nunca entrou em vigor devido incapacidade do governo de public-la no Dirio Oficial do pas. Uma campanha orquestrada pela sociedade civil, juntamente com uma mudana de governo em 2004, levou adoo da Lei de Direito a Informao, de 2005,173 que recebeu o aval do presidente em junho daquele ano. De acordo com seus prprios dispositivos, a lei foi adotada em etapas, mas todas as disposies estavam em vigor em outubro de 2005. Talvez a diferena entre as duas leis seja sinalizada pelos nomes; a segunda usa um termo bem mais popular na ndia, sobretudo entre aqueles que fizeram campanha em favor da lei: o direito a informao. A Lei de 2005 , consideravelmente, mais progressista do que sua homloga anterior. Importantes diferenas incluem um regime muito mais avanado de publicao proativa, o acrscimo de um rgo de superviso independente, a incluso de vigorosas medidas de promoo e um regime de excees bem mais estrito. Ainda assim, a lei ainda apresenta pontos fracos, como a quase completa excluso de diversos rgos de inteligncia e segurana. A Lei de Direito informao Indiana cria obrigaes tanto para o governo nacional como para os governos estaduais, dualidade evidenciada em uma srie de disposies. Por exemplo, ela prev a nomeao de chefes da Informao Pblica Central e Estadual, bem como a criao de Comissariados da Informao Central em cada estado. As indicaes iniciais apontam para a positiva implementao da lei, muito embora tambm persistam relatos de resistncia burocrtica. Um levantamento realizado pela sociedade civil, aps dois anos, revelou trs problemas principais com a implementao: nveis reduzidos de conscientizao acerca da lei tanto entre a populao como entre as autoridades, fraca vontade poltica e administrativa para execut-la e falta de apoio do governo para as comisses de informao. Ao mesmo tempo, houve uma srie de constataes positivas, incluindo o uso da lei por uma srie de atores desde moradores de aldeias remotas at elites urbanas e para um amplo leque de finalidades, no apenas como medida anticorrupo, mas tambm para a soluo de problemas pessoais e para o enfrentamento de amplas questes sociais e polticas. De particular interesse foi o fato de que a lei estava sendo usada como mecanismo para a soluo de
170 S.P. Gupta v. President of India [1982] AIR (SC) 149, p. 234. Ver tambm State of Uttar Pradesh v. Raj Narain and Others, (1975) 4 SCC 428 e Indian Express Newspapers (Bombay) Pvt. Ltd.v. India, (1985) 1 SCC 641. 171 Projeto de lei n 98-C, de 2000. Disponvel em: <http://orissagov.nic.in/e-magazine/orissaannualreference/ORA-2004/pdf/the_freedom_of_ inf_act2002.pdf>. 172 Para ver uma anlise detalhada de acontecimentos anteriores na rea de direito informao em nvel regional e nacional na ndia, ver ARTICLE 19, Centro de Alternativas de Polticas, Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth e Comisso de Direitos Humanos do Paquisto, Global Trends on the Right to Information: a survey of South Asia (Londres: julho de 2001). Disponvel em: <http://www. article19. org/pdfs/publications/south-asia-foi-survey.pdf>. 173 Lei de Direito a Informao, n 22 de 2005. Disponvel em: <http://persmin.nic.in/RTI/WelcomeRTI.htm>.
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agravos. Com efeito, o governo tem respondido com frequncia a solicitaes, resolvendo a queixa em questo dentro do prazo de 30 dias para a resposta a pedidos de informao, a fim de eliminar a motivao para impetrar recursos.174
O direito de acesso
A Seo 3 da Lei de Direito a Informao declara que, sujeito as suas disposies, todos os cidados e cidads devero ter o direito a informao. Este direito definido na Seo 2(j) como o direito informao acessvel nos termos da lei. Muito embora seja uma forma circunlocutria de expressar o conceito, tratase mesmo assim de uma garantia do direito de acesso a informao mantida por rgos pblicos. A lei no inclui uma declarao de sua finalidade, embora seu ttulo completo faa aluso a este fim como a definio de um regime prtico para a efetivao do direito de acesso informao em posse de rgos pblicos, com vistas a promover a transparncia e a prestao de contas. Alm disso, o prembulo reconhece que a transparncia e a cidadania so vitais para a democracia, para o controle da corrupo e para assegurar a prestao de contas na esfera pblica. Reconhece, tambm, que o acesso a informao tende a entrar em conflito com outros interesses pblicos e h necessidade de harmonizar os interesses conflitantes e de preservar a supremacia do ideal democrtico. Considerados coletivamente, estes constituem uma firme e equilibrada declarao da importncia do direito a informao, que propicia uma boa moldura interpretativa da lei. A informao definida na seo 2(f) da Lei de Direito informao, em acepo ampla, de modo a contemplar quaisquer materiais em quaisquer formas, incluindo informaes relativas a quaisquer rgos privados aos quais os rgos pbicos possam, legalmente, ter acesso. Esta ltima parece ser um tanto limitada e, presume-se, no se aplicaria, por exemplo, a informaes acessveis por um rgo pblico no mbito de um contrato, uma situao nada incomum no mundo moderno da terceirizao de servios. Contudo, ao menos engloba todas as informaes mantidas diretamente pelos rgos pblicos. H, tambm, uma extensa lista de exemplos de possveis formas de registro da informao, incluindo memorandos, e-mails, avisos, intimaes, livros de registros, dados eletrnicos e at mesmo amostras. O conceito de registro definido separadamente na seo 2(i) como quaisquer documentos ou manuscritos, microfilmes ou fac-smiles, reproduo ou quaisquer materiais produzidos por computador. Essa definio distintamente mais restrita que a definio de informao (por exemplo, no parece que inclui amostras), mas como o direito de acesso primordial definido na lei aplica-se informao, isso no deve limitar o direito de acesso na prtica. O termo rgo pblico (autoridade pblica o termo usado na lei) definido na seo 2(h) como autoridades, rgos ou instituies autnomas estabelecidas pela Constituio (ou conforme ela), leis aprovadas pelo Parlamento ou legislatura estadual, ou notificaes feitas pelo governo, englobando entidades de propriedade, controle ou custeio substancial pelo governo, incluindo organizaes no governamentais. Mais uma vez, trata-se de uma definio ampla, embora no inclua, como outras leis de direito a informao, rgos privados que exercem funes pblicas sem financiamento pblico. Conforme se observou, o direito de acesso tem abrangncia limitada aos cidados e s cidads (Seo 3). A Seo 1(2) da lei tambm incorpora uma limitao geogrfica, que se estende por toda a ndia, menos ao estado de Jammu e Caxemira. H motivos constitucionais especficos para isso;175 trata-se, no obstante, de uma limitao notvel, muito embora Jammu e a Caxemira tenham, sim, uma lei de direito informao prpria: a Lei de Direito informao de Jammu e Caxemira, de 2004.176
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174 Informaes fornecidas ao autor por Shekhar Singh, 13 de novembro de 2007. 175 O artigo 370 da Constituio da ndia confere um status especial ao estado de Jammu e Caxemira, e o Parlamento somente pode fazer leis para o estado com o consentimento deste. 176 Disponvel em: <http://jkgad.nic.in/roi/JK-RTI-Act-2004.PDF>.
A Seo 6 determina que as solicitaes sejam feitas por escrito ou por meios eletrnicos em ingls, hindi ou o idioma oficial local e endereada ao chefe de informao competente (central ou estadual). Nos casos em que no possvel fazer a solicitao por escrito, por algum motivo (talvez por analfabetismo), o chefe de informao dever prestar toda a assistncia razovel ao requerente. Segundo a Seo 5(3) da lei, os chefes de informao, geralmente, so obrigados a prestar assistncia razovel aos requerentes. Os chefes de informao tambm devem oferecer assistncia aos portadores de necessidades sensoriais especiais para permitir-lhes o acesso a informao, inclusive por consulta (Sees 7(4)-(6)). A solicitao no precisa vir acompanhada de justificativa, e uma inovadora regra de apoio determina que proibido exigir dados pessoais, to somente os dados necessrios para o contato com o requerente. A solicitao deve receber resposta o mais rpido possvel e, impreterivelmente, em trinta dias, muito embora o fornecimento propriamente dito da informao possa estar condicionado ao pagamento de uma taxa. Nos casos em que das informaes depende a vida ou liberdade de uma pessoa, a resposta deve ser dada em 48 horas. A falta de resposta nesse prazo considerada recusa da solicitao (sees 7(1) e (2)). A incluso de um prazo mais curto para as informaes relacionadas vida ou liberdade constitui uma medida positiva encontrada apenas em algumas leis de direito a informao. Quando a solicitao envolve informaes que esto sob o controle de outro rgo pblico, ou que se aproximam mais do trabalho do referido rgo, o chefe de informao dever transferir o pedido ao rgo em questo e informar o requerente de imediato (seo 6(3)). Quando um chefe de informao pretende divulgar informaes relativas a um terceiro (ou fornecidas e tratadas como confidenciais por este terceiro), ele dever, em at cinco dias do recebimento da solicitao, fornecer ao terceiro um aviso por escrito acerca da inteno de divulgao, juntamente com a oportunidade de apresentar uma declarao sobre o assunto em at 10 dias. Os prazos estipulados na seo 7 no se aplicam nestes casos e, em vez disto, uma resposta deve ser dada em, no mximo, 40 dias (sees 7(7) e 11). Quando uma solicitao aceita, o requerente deve ser informado acerca de eventuais taxas cobradas e tambm sobre os clculos em que se baseiam, seu direito de questionar a taxa cobrada e uma explicao de como faz-lo (seo 7(3)). No caso de rejeio da solicitao, o requerente precisa ser informado acerca dos motivos da recusa e de como impetrar recurso contra a deciso (Seo 7(8)). interessante observar que, quando o acesso concedido para apenas parte de um registro, necessrio um aviso bem mais detalhado em relao parte da solicitao negada, incluindo no apenas as razes da deciso, mas tambm eventuais constataes sobre outras questes de fato relevantes, alm do nome e cargo da pessoa que tomou a deciso de divulgao (seo 10(2)). Normalmente, a informao deve ser fornecida na forma especificada pelo requerente, a no ser que isso provoque o desvio desproporcional dos recursos do rgo pblico ou seja lesivo preservao da segurana do registro (seo 7(9)). A Seo 2(j) especfica uma srie de formas de acesso, incluindo consulta direta a obras ou registros, tomada de anotaes ou cpias autenticadas, obteno de amostras autenticadas e obteno de informaes em outras formas registradas, incluindo meios eletrnicos e cpias impressas. A incluso do direito de consulta a obras e de tomadas de amostras autenticadas um inovao especial da lei de Direito informao indiana, motivada, ao menos em parte, por um desejo de tratar de situaes em que mo-de-obra ou materiais de m qualidade fossem empregados em projetos de obras pblicas. O acesso pode ser condicionado ao pagamento de uma taxa, incluindo o acesso a informaes fornecidas em formato eletrnico, desde que a taxa seja razovel. vedada a cobrana de taxas daqueles que se encontram abaixo da linha de pobreza. Uma regra progressista que deve ajudar a assegurar o fornecimento tempestivo de informaes a proibio de cobrana de taxas quando o rgo pblico desrespeita os prazos estabelecidos. O governo pode fazer regulamentos relativos taxa a ser cobrada (Seo 27(2) (b)). Tais regulamentos foram feitos nos escales central e estaduais, e tambm por alguns tribunais. As regras centrais estabelecem a aplicao de uma taxa para solicitaes de 10 rpias (aproximadamente US$ 0,25), 2 rpias (US$ 0,05) para a fotocpia de cada pgina tamanho A-4 ou carta, o custo efetivo das
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amostras ou modelos, e 50 rpias por um disquete. A primeira hora de consulta dever ser gratuita, e ser cobrada uma taxa de 5 rpias para cada hora subsequente.177
Dever de publicar
A Lei de Direito informao indiana contm obrigaes muito amplas quanto publicao proativa ou de rotina. A partir de 120 dias da entrada em vigor da lei e com atualizaes anuais, todo rgo pblico tem a obrigao de publicar um conjunto de informaes, incluindo as seguintes: pormenores de sua organizao, funes e deveres; os poderes e deveres dos funcionrios; os procedimentos seguidos em processos decisrios; eventuais normas adotadas para o exerccio das funes; suas regras, regulamentos, instrues e manuais; as categorias de documentos sob seu controle e as que esto em formato eletrnico; estruturas de consulta pblica relativas formulao ou implementao de polticas; uma descrio de todos os conselhos, comits, comisses e outros rgos, esclarecimento se suas reunies ou atas so abertas; uma listagem de todos os empregados e os respectivos salrios; o oramento destinado a cada uma de suas agncias, e pormenores de todos os planos, despesas propostas e relatrios de desembolsos; informaes acerca da execuo de programas de subsdios e dos beneficirios; pormenores dos titulares de concesses, alvars ou outras autorizaes; dependncias para a obteno de informaes por parte dos cidados e das cidads (incluindo salas de leitura); os dados de contato de todos os chefes de informao; e outras informaes que venham a ser prescritas. Os rgos pblicos precisam, tambm, publicar todos os fatos relevantes durante a formulao de polticas ou anncio de decises que afetam a populao e fornecer justificativas de decises administrativas ou quasi judiciais aos afetados (Seo 4(1)). Cumpre notar que os rgos pblicos tambm so obrigados a envidar esforos constantes para fornecer, proativamente, o mximo de informaes possvel, de modo a minimizar a necessidade de a populao ter que recorrer a solicitaes para a obteno de informaes. As informaes devero ser difundidas amplamente e de tal maneira que sejam facilmente acessveis, na medida do possvel por meios eletrnicos, levando em considerao a relao custo/benefcio, idioma local e o meio mais efetivo de comunicao na rea local da divulgao. As informaes abrangidas por essas regras devero ser fornecidas gratuitamente, ou a metade do valor do custo de impresso (sees 4(2)-(4)). Essas regras de publicao proativa so, a um s tempo, extensivas e progressistas. A questo da disseminao importantssima e a Lei de Direito informao indiana a aborda muito bem. A lei tambm reconhece a inter-relao entre a amplitude da publicao proativa e a necessidade de formalizao de solicitaes. A utilizao das tecnologias modernas de comunicao tal atualmente que os rgos pblicos podem disponibilizar, proativamente, imensa quantidade de informaes; em termos ideais, tudo que possa estar sujeito solicitao e no esteja sujeito s excees.
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Excees
As principais excees so explicadas na Seo 8 da Lei de Direito a Informao, que fixa um abrangente regime de proteo de diversos interesses de sigilo pblico e privado. A Seo 24 determina a completa excluso de uma srie de rgos de inteligncia e segurana do mbito da Lei de Direito a Informao: 18 rgos listados no Anexo 2, como a Agncia de Inteligncia, a Agncia de Controle de Narcticos etc. O governo poder fazer emendas ao Anexo 2, mediante notificao, que precisam ser encaminhadas ao Parlamento. Os governos estaduais podero, tambm, especificar rgos de inteligncia e segurana mediante notificao no Dirio Oficial, submetida legislatura estadual competente. A excluso destes rgos da gide da Lei algo lamentvel e desnecessrio. Ao mesmo tempo, h ao menos uma exceo, para informaes referentes a alegaes de corrupo e violaes dos direitos humanos.
177 Ver as Regras de Direito a Informao (Regulamento sobre Taxas e Custos), 2005, adotada em 16 de setembro de 2005 e as Regras de Direito a Informao (Regulamento sobre Taxas e Custos) (Emenda), 2005, adotada em 27 de outubro de 2007. Ambas disponveis em: <http://persmin. nic.in/RTI/WelcomeRTI.htm>.
Nos casos em que as informaes solicitadas a esses rgos sejam relativas a alegaes de violao dos direitos humanos, somente devero ser fornecidas aps a aprovao da Comisso de Informao competente (central ou estadual) e, no obstante os prazos estipulados na Seo 7, no prazo mximo de 45 dias. No h procedimentos especficos para os casos em que as informaes estejam ligadas a uma alegao de corrupo. A Lei de Direito a Informao, no que diz a Seo 22, explicitamente, anula disposies incoerentes de outras leis por enquanto em vigor, e cita especificamente a Lei de Segredos Oficiais, de 1923, como uma dessas leis. A maioria (mas no todas) das excees, efetivamente, incluem uma forma de teste de nocividade. A lei tambm incorpora uma firme prevalncia do interesse pblico em que, quando esse interesse na divulgao supera o dano ao interesse protegido, as informaes devem ser divulgadas apesar no s das excees na Lei de Direito a Informao, mas tambm de qualquer elemento da Lei de Segredos Oficiais (seo 8(2)). No satisfeitos com isto, os autores do projeto tambm incluram prevalncia especfica do interesse pblico para determinadas excees (ver a seguir). A Seo 10(1) prev a divulgao parcial de um registro em que apenas parte dele abrangida por uma exceo (separabilidade). A lei tambm determina a divulgao histrica, em que excees no se aplicam a informaes relativas a quaisquer assuntos ocorridos 20 anos antes da solicitao, muito embora isso no se aplique s excees em favor de soberania, segurana, interesses estratgicos, relaes com outros Estados, privilgios do Parlamento e documentos ministeriais (seo 8(3)). Seria prefervel que os limites histricos, realmente, fossem aplicados a essas excees, que esto entre aquelas cuja tendncia de sofrer abusos maior, aumentando a importncia da divulgao em relao aos fatos do passado. A Lei de Direito a Informao especfica as seguintes excees: informaes cuja divulgao afetaria prejudicialmente a soberania ou integridade; a segurana; interesses estratgicos, cientficos ou econmicos do pas ou das relaes com um Estado estrangeiro, ou que levassem ao incitamento de um crime (seo 8(1)(a)); informaes cuja publicao tenha sido expressamente proibida por um tribunal ou cuja divulgao constitusse desacato a ordem judicial (Seo 8(1)(b)); informaes cuja divulgao constitusse transgresso do privilgio do parlamento ou da legislatura estadual (Seo 8(1)(c)); informaes, incluindo segredos comerciais, cuja divulgao prejudicaria a posio competitiva de um terceiro, salvo se o interesse pblico mais amplo afianar a divulgao (sees 8(1)(d) e 11(1)); informaes disponveis para uma pessoa em sua relao fiduciria, salvo se o interesse pblico mais amplo afianar a divulgao (seo 8(1)(e)); informaes recebidas em sigilo de um governo estrangeiro (seo 8(1)(f)); informaes cuja divulgao ameaassem a vida ou segurana de quaisquer pessoas, ou que identificassem uma fonte confidencial de informaes relativas aplicao da lei ou da segurana (seo 8(1)(g)); informaes cuja divulgao obstrusse a investigao, apreenso ou persecuo de infratores (seo 8(1)(h)); documentos ministeriais, incluindo registros de deliberaes do Conselho de Ministros, muito embora estes devam ser disponibilizados publicamente aps a tomada da deciso e a matria estar completa ou terminada, sujeito a outras excees (seo 8(1)(i)); informaes pessoais sem relao com quaisquer atividades ou interesses pblicos, ou cuja divulgao acarretasse invaso de privacidade injustificada, a menos que o chefe de informao ou a autoridade de apelao esteja convencido de que o interesse pblico mais amplo justifica a divulgao, ou no caso da informao no poder ser negada ao Parlamento (seo 8(1)(j)); e
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informaes cuja divulgao implicasse violao de um direito autoral de uma pessoa que no o Estado (seo 9).
Essas excees so amplamente condizentes com aquelas encontradas em outras leis de direito a informao, salvo algumas, como informaes cuja divulgao incite a um crime e informaes disponveis para uma pessoa em sua relao fiduciria. Entretanto, a lista de excees no contempla uma exceo geral em favor das deliberaes internas de rgos pblicos, uma exceo que, embora possa ser importante, sofreu toda sorte de abusos em vrios pases. Conforme observado, a maioria das excees incorpora testes de nocividade expresso ou tcitos, muito embora chame a ateno o fato de que a exceo relativa a documentos ministeriais no as incorpore, o mesmo aplicando-se exceo para informaes recebidas de um governo estrangeiro em sigilo. Contudo, o padro de dano declarado bastante elevado, exigindo, na maioria dos casos, que o dano de fato se desse em decorrncia da divulgao das informaes. A exceo em favor de informaes pessoais tem redao peculiar. A primeira parte no inclui teste de nocividade, embora no se estenda a informaes relativas a atividades ou interesses pblicos, para que possam ser retidas algumas informaes pessoais que no constituam invaso da privacidade. Por outro lado, consoante a segunda parte da exceo, as informaes que constituam invaso da privacidade e que no estejam ligadas a atividades pblicas no devem ser divulgadas, salvo se isto atender ao interesse pblico geral. Algumas leis isentam apenas as informaes que so de natureza propriamente privada e excluem informaes privadas sobre servidores pblicos relativas ao seu trabalho. Esta parece ser uma formulao mais forte do que aquela adotada na Lei de Direito informao indiana, muito embora, na prtica, esta disposio esteja sendo interpretada de tal modo a exigir danos para as duas partes.
Recursos
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Segundo a Seo 19 da Lei de Direito a Informao, qualquer pessoa, incluindo um terceiro, que no receba uma deciso dentro do prazo especificado, ou que sofra agravo de deciso nos termos da lei, poder, em at 30 dias, protolocar um recurso interno com o chefe de classificao superior do chefe de informao responsvel. Um segundo recurso poder ser impetrado em at 90 dias, ou outro perodo para que possa ser considerado apropriado, perante a Comisso de Informao (ver abaixo). O primeiro recurso dever ser decidido em, no mximo, 30 dias, ou perodo prorrogado de at 45 dias, devendo os motivos da prorrogao serem apresentados por escrito. O nus da justificativa de eventuais recusas de fornecimento de informaes devero recair sobre o chefe de informao que negou a solicitao (seo 19). O nus de reclamaes relativas a outras matrias como taxas excessivas ou atrasos indevidos tambm responsabilidade do chefe de informao, em conformidade com a Seo 20(1). A abrangncia do direito a recurso delineada na Seo 18(1), que determina o dever da Comisso de Informao de receber e investigar reclamaes relativas ao seguinte: incapacidade de enviar uma solicitao, inclusive porque no houve nomeao do chefe de informao; recusa de divulgar as informaes; falta de resposta a um pedido dentro dos prazos estabelecidos; taxa cobrada; alegaes de fornecimento de informaes incompletas, enganosas ou falsas; ou quaisquer outras matrias relativas solicitao ou obteno de acesso a registros. Trata-se de motivos muito amplos para a reclamao. Ao decidir sobre um recurso, a Comisso de Informao poder iniciar um inqurito, caso em que tem os mesmos poderes que um tribunal ao julgar um caso enquadrado no Cdigo Civil de Procedimento, de 1908, em respeito a: Convocao de testemunhas e sua obrigao de apresentar provas; exigncia da produo de documentos, incluindo quaisquer registros pblicos; recebimento de declarao de evidncias; e quaisquer outras matrias que podem ser prescritas (sees 18(2)-(3)). O cumprimento das decises da Comisso de Informao obrigatrio. Ao decidir sobre uma matria, a Comisso de Informao goza de amplos poderes de resoluo, incluindo: ordenar ao rgo pblico que tome as providncias necessrias para assegurar o cumprimento da lei por meio do fornecimento de acesso em uma forma especfica, da nomeao de chefes de informao, da publicao de determinadas
informaes, de mudanas em seus sistema de gesto de registros, do aperfeioamento da capacitao de seus funcionrios ou da apresentao de um relatrio anual Comisso; a obrigao de o rgo pblico indenizar o reclamante; ou a imposio de quaisquer outras penalidades previstas na lei, como por exemplo multar um chefe de informao pela obstruo do acesso (Sees 19(7)-(8)). A Lei de Direito a Informao incorpora disposies detalhadssimas sobre a nomeao e independncia de Comisses de Informao central e estaduais (a anlise abaixo refere-se somente Comisso de Informao central). A Seo 12 determina que a Comisso seja composta por um comissrio de Informao Responsvel e at dez comissrios de Informao Central, nomeados pelo presidente seguindo a recomendao de um comit formado pelo primeiro-ministro, lder da oposio e ministro da equipe nomeado pelo primeiroministro. Apesar disso no evitar que o partido da situao tenha total domnio da deciso, ainda assim constitui um enfoque altamente poltico, muito embora o atual Comissrio de Informao, Wajahat Habibullah, tenha demonstrado independncia em sua conduo no cargo. Os comissrios devero ser pessoas de destaque na vida pblica, com amplos conhecimento e experincia em uma das reas listadas. No podem ser parlamentares nem exercer cargos em organizaes com fins lucrativos ou relacionados a partidos polticos, tampouco podem atuar como empresrios ou exercer uma profisso (Seo 12). Esta ltima condio, que parece um tanto dura, impediria os comissrios de exercer suas profisses, mesmo em tempo parcial. Os Comissrios possuem mandato de cinco anos, sem direito a reconduo e no podem permanecer no cargo aps alcanarem a idade de 65 anos. Os Comissrios so obrigados a prestar o juramento estipulado no primeiro anexo, a prometer fidelidade Constituio, a defender a soberania e integridade da ndia, e a dedicar-se, ao mximo, no exerccio de suas funes, sem medo ou favorecimento, apego ou m vontade. Os salrios dos comissrios so vinculados aos salrios de seus homlogos na comisso eleitoral, deduzidas penses governamentais que possam receber (Seo 13). Essa ltima disposio parece um tanto injusta, j que deixaria em desvantagem os titulares de penses do governo em comparao com aqueles que possam receber outras penses. A Seo 14 trata da questo da exonerao dos comissrios do cargo. Isso pode ser feito por ordem do presidente mediante, deciso da Suprema Corte, quando ficar comprovado que o comissrio em questo assumiu comportamento indevido, incluindo a obteno de lucros pelo cargo, ou de que o comissrio incapaz. Um comissrio pode ser suspenso pelo presidente, enquanto a deciso da Suprema Corte no prolatada. O presidente tambm poder, mediante ordem, destituir do cargo o comissrio que: for julgado como insolvente; for condenado por crime que, no entendimento do presidente, envolva torpeza moral; ter assumido emprego remunerado; ter se tornado inapto, no entendimento do presidente, para continuar no cargo por motivo de fraqueza fsica ou mental; ou por ter tido participao financeira ou de outra natureza que possa prejudicar suas funes de comissrio. Consideradas coletivamente, estas so disposies muito vigorosas, muito embora os motivos para a destituio, diretamente, pelo presidente sejam amplos e no condigam com a necessidade de encaminhamento para a Suprema Corte em outros casos (de modo que apenas a Suprema Corte possa decidir acerca da incapacidade, ao passo que o presidente possa destituir, sozinho, por fraqueza mental). A Seo 23 da Lei de Direito a Informao indica a anulao da autoridade dos tribunais em relao a quaisquer ordens feitas sob sua gide. Contudo, o nico efeito disso na prtica que no se pode recorrer a um tribunal de instncia inferior para obter reparao, j que o acesso aos Tribunais Superiores e Suprema Corte so garantidos pela Constituio e vrios casos de direito a informao j foram decididos por esses tribunais.
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Sanes e protees
A Lei de Direito a Informao contm um regime bem estabelecido de sanes. A Seo 20 determina que, quando a Comisso de Informao for da opinio de que o chefe de informao recusou-se a aceitar uma solicitao sem justa causa; deixou de fornecer informaes dentro dos prazos especificados; negou uma solicitao de m f; intencionalmente prestou informaes incorretas, incompletas ou
enganosas; intencionalmente destruiu informaes que eram objeto de solicitao; ou obstruiu de algum modo o acesso a informao, dever ser imposta penalidade de 250 rpias ao dia at que as informaes sejam fornecidas, at o mximo de 25.000 rpias. Presumivelmente, quando no possvel solucionar o problema, como, por exemplo, por causa da destruio das informaes, aplicar-se-ia o teto automaticamente. Antes de impor esta sano, a Comisso dever conceder ao chefe de informao uma justa oportunidade para ser ouvido. A seo declara que o nus da prova de que o chefe agiu de forma razovel e diligente dever recair sobre o prprio chefe de informao, embora a transgresso somente estipule como elemento constituinte a falta de justa causa, e no a falta de diligncia. Para os reincidentes, a comisso dever recomendar ao disciplinar. A lista de atos ilcitos descrita nesta seo extremamente abrangente. Por um lado, no devero ser movidos processos judiciais contra quaisquer pessoas por atos efetivos ou pretendidos nos termos da lei (Seo 21). A lei no prev proteo para os denunciantes.178
Medidas de promoo
Segundo a Seo 5(1), todo rgo pblico dever nomear quantos chefes de informao (que so formalmente conhecidos como chefes de Informao Pblica Central ou Estadual) forem necessrios para o fornecimento de informaes aos solicitantes. Os chefes de informao podem buscar a assistncia de qualquer outro chefe, e todo chefe abordado dever prestar todo auxlio ao colega (seo 5(5)). A Seo 4(1)(a) fixa uma regra rudimentar acerca da gesto de registros: todos os rgos pblicos devero manter seus registros devidamente catalogados e indexados de maneira e forma que facilite o direito a informao. Apesar de til, teria sido prefervel que a lei tivesse instaurado um sistema para a criao e instalao de padres de gesto de registros. Os registros, cuja natureza so apropriados para a informatizao, devero ser disponibilizados em meios eletrnicos e devero, tambm, estar conectados a uma rede nacional, sujeito disponibilidade de recursos. Presume-se que a rede seja interna ao governo no que tange as informaes que no aquelas que devam ser divulgadas proativamente. A Seo 25 da lei obriga as respectivas comisses de informao prestao de contas, anualmente, ao governo e esta prestao dever ser apresentada a cada Casa do Parlamento ou ao equivalente estadual. No que se refere aos rgos pblicos sob sua jurisdio, cada ministrio ou departamento dever fornecer as informaes comisso competente, mediante solicitao desta ltima, para a confeco do relatrio de prestao de contas. O relatrio dever incluir, no mnimo, as seguintes informaes: nmero de solicitaes feitas a cada rgo pblico; nmero de solicitaes rejeitadas, bem como as disposies da lei para tanto e o nmero de vezes que se recorreu a cada disposio; nmero de apelaes s comisses de informao e seus resultados; os pormenores de aes disciplinares contra chefes; as taxas arrecadadas; fatos que indiquem um esforo para executar a lei dentro do esprito tencionado; e eventuais recomendaes de reforma. A lei tambm impe aos diferentes escales do governo produzirem e atualizarem, conforme a necessidade, um guia acessvel para a populao sobre o uso da lei, no idioma oficial aplicvel. Entre outras coisas, o guia dever conter: os objetos da lei, os dados de contato de todos os chefes de informao e uma descrio da maneira como uma solicitao pode ser feita; a assistncia oferecida pelos chefes de informao e pelas comisses; os remdios legais para os casos de descumprimento da lei e de como protocolar um recurso; as regras da divulgao proativa de informaes; as regras sobre taxas; e regulamentos ou circulares adotados para execuo da lei (Sees 26(2)-(4)). Por fim, a lei estipula que o governo poder, considerados os recursos de que dispe, desenvolver programas de conscientizao da populao acerca de seus direitos nos termos legais e oferecer capacitao para os chefes de informao (Seo 26(1)).
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178 A ndia no dispe de legislao completa para os denunciantes, mas a Resoluo 89, adotada em 21 de abril de 2004, pelo Ministrio de Pessoal, Reclamaes Pblicas e Penses, de fato oferece certa proteo aos denunciantes.
Trata-se de um pacote bem abrangente de medidas de promoo. Um elemento ausente que a lei no atribui responsabilidade central nem determina um ponto de responsabilidade para as medidas promocionais de carter mais geral, como a conscientizao da populao e a sua capacitao. Em decorrncia disto, tais fatores so considerados apenas em termos bastante gerais e discricionrios.
amaica
Introduo
O Artigo 22 da Constituio jamaicana de 1962 garante a liberdade de expresso, cuja definio inclui o direito a receber e transmitir ideias e informaes. Este direito pode estar sujeito a restries previstas por lei que sejam razoavelmente necessrias para proteger os diversos interesses pblicos e privados. O direito de acesso s informaes mantidas por rgos pblicos no possui garantia especfica.179 A Lei de Acesso a Informao jamaicana, de 2002, (a Lei)180 recebeu aprovao Real em julho de 2002 e entrou em vigor em quatro fases, aplicando-se a alguns rgos pblicos a partir de janeiro de 2004, e desde ento a um nmero crescente de rgos at novembro de 2004, quando entrou em pleno vigor.181 A lei passou por um longo perodo de elaborao. As discusses da sociedade civil sobre a questo remontam a pelo menos 1991, e um relatrio preliminar182 foi publicado em 1995, quase dez anos antes da entrada em vigor da lei, finalmente, para todos os rgos pblicos.183 A lei contm vigorosas garantias procedimentais, um regime de excees razoavelmente rgido e um bom sistema de apelaes. As disposies de divulgao proativa so limitadas e a prtica nesta rea tambm deficiente. H, tambm, algumas limitaes desnecessrias na abrangncia da lei. Alm de prever o acesso a informao, a lei contm um sistema detalhado para a atualizao e correo de registros pessoais. A Unidade de Acesso a Informao do Departamento de Arquivos e Registros da Jamaica, no Gabinete do Primeiro-Ministro, foi criada em janeiro de 2003 com o mandato de supervisionar a implementao da lei. Um grupo consultivo de partes interessadas no acesso a informao, que congrega autoridades pblicas, ONGs e empresas, voluntrio e tambm monitora a sua implementao.184 O ltimo relatrio disponvel no website da unidade de acesso a informao (o relatrio do diretor sobre a implementao) observa
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179 Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Jamaica/jam62.html>. 180 Disponvel em: <http://www.jis.gov.jm/special_sections/ATI/ATIACT.pdf>. 181 Conforme a Lei de Acesso a Informao (Emenda), 2003, adotada em dezembro de 2003. Disponvel em: <http://www.jis.gov.jm/special_ sections/ATI/Amendment.pdf>. Ver, em particular, a nova seo 5(1). Regulamentos foram adotados em 2003, prevendo a implementao de diversos aspectos da lei. Disponvel em: <http://www.jis.gov. jm/special_sections/ATI/regulations.pdf>. As referncias so s sees da lei aps as emendas. 182 Um relatrio preliminar um documento de discusso oficial que permite contribuies do pblico e discusso antes da formalizao das propostas de polticas, seja em um relatrio oficial ou em um projeto de lei. 183 De acordo com Kati Suominen, a lei havia ficado emperrada por 11 anos e foi aprovada aps amplo processo de consultas com a sociedade civil. Ver Access to Information in Latin America and the Caribbean. Disponvel em: <http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/comlawj/ cont/2/arc/arc2.pdf>. 184 O Grupo possui aprovao oficial de seus termos de referncia pelo ministro, mas, exceto isso, no goza de poderes oficiais.
que, no primeiro trimestre de 2005, foram recebidas cerca de 135 solicitaes, 75 das quais com plena aprovao, 10 transferidas e 84% respondidas dentro dos prazos regulamentares.185
O direito de acesso
A Seo 6(1) da lei contempla um claro direito a informao: [T]oda pessoa ter o direito a obter acesso a um documento oficial, que no seja um documento sob reserva. Os objetivos da lei, constantes da seo 2, so reforar e efetivar ainda mais certos princpios fundamentais subjacentes ao sistema da democracia constitucional, especificamente a prestao de contas do governo; a transparncia; a participao pblica no processo decisrio nacional. Estes objetivos devero ser alcanados por meio da concesso, populao, de um direito geral de acesso a documentos em posse de rgos pblicos, sujeito a excees que conciliem tal direito contra a prevalncia do interesse pblico na confidencialidade de determinadas informaes governamentais, comerciais e pessoais. Essa determinao oferece um bom pano de fundo para a lei e sugere uma abordagem positiva e resoluta para sua interpretao. Conforme se observou, a lei aplica-se a todos, aparentemente sem restries de nacionalidade, cidadania ou residncia. O direito de acesso aplica-se a documentos, e no informao propriamente. O termo documento definido na seo 3 em acepo ampla para incluir tudo em termos escritos, mapas, planos, grficos ou desenhos, fotografias e aparelhos de gravao e reproduo de dados sonoros, visuais e outros. Define-se documento oficial, ao qual o direito de acesso antes pertencia (ver acima), como quaisquer documentos mantidos por um rgo pblico com ligao s suas funes como tal, independentemente de terem sido criados por essa autoridade ou no e, independentemente, de terem sido criados antes da entrada em vigor da lei. Neste caso, mantidos significa que os documentos encontram-se em posse, custdia ou controle do rgo pblico. Segundo a seo 5(1)(c), a lei aplica-se somente a documentos oficiais criados ou mantidos por um rgo pblico durante 30 anos ou menos, a partir da data de vigncia da lei. O ministro responsvel pela lei, atualmente o ministro da Informao, poder, mediante ordem sujeita a resoluo negativa,186 fazer retroagir a lei de modo a abranger documentos criados ou mantidos por um rgo pblico h mais de trinta anos. Por fim, consoante a seo 6(4), quando o documento acessvel populao conforme outra lei, ou de outro modo, ou disponvel para a compra, esses outros meios de acesso aplicam-se excluso das regras estipuladas na lei. H duas importantes limitaes no escopo da lei em termos dos documentos abrangidos. Primeiro: o documento precisa pertencer s funes do rgo pblico que o mantm. Embora possa ser questionada a razo para o rgo pblico manter informaes desvinculadas de suas funes, ainda assim pode haver abusos como justificativa para a recusa de fornecimento de acesso a informao. Em segundo lugar, a lei no se aplica a documentos com mais de trinta anos. Esta limitao lamentvel e, conforme constatado, no uma constante em outras leis de acesso a informao. A lei dos arquivos, de fato, determina a abertura de documentos pblicos em certas condies aps 30 anos, mas isso limitado e no obedece a normas aceitas de direito a informao.187 Um rgo pblico (o termo usado na lei autoridade pblica) definido como quaisquer ministrios, departamentos, agncias executivas ou outro rgo governamental; quaisquer rgos regulamentares,
185 A lei est disponvel em: <http://jard.gov.jm/ati/index.php?option=com_docman&task=cat_view&Itemid=1&gid=70&orderby=dmdate_ published&ascdesc=DESC>. 186 Segundo a seo 30(4) da Lei de Interpretao jamaicana, isto significa que um regulamento precisa ser apresentado s duas casas do Parlamento com a maior brevidade possvel, que podero, dentro de 21 dias, anular o regulamento. A expresso sujeito a resoluo de ratificao significa que o regulamento somente dever entrar em vigor se e quando for ratificado por uma resoluo de cada uma das casas do Parlamento. 187 Lei n 20, de 1982. Ver a seo 10 da Lei. Disponvel em: <http://www.moj.gov.jm/laws/statutes/The%20Archives%20Act.pdf>.
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conselhos de comarca (conselhos locais), os conselhos urbanos de Kingston e St. Andrew e quaisquer empresas pblicas em que o governo, ou uma de suas agncias, tenha no mnimo 50% de participao. Empresa pblica, por sua vez, definida como a empresa registrada nos termos da Lei das Companhias, para cuja formulao de polticas, o governo, ou uma de suas agncias, esteja em posio de influncia. O ministro pode, mediante ordem sujeita a resoluo de ratificao, estender a aplicao da lei a outras empresas pblicas (em outras palavras: aquelas em que o governo possui participao inferior a 50%) ou quaisquer outros rgos que prestem servios de natureza pblica, essenciais ao bem-estar da sociedade jamaicana, sujeito s limitaes que o ministro julgue apropriadas (sees 5(3)-(4)). Ele pode, mediante ordem sujeita a resoluo de ratificao, determinar a no aplicao da lei a quaisquer rgos regulamentares (seo 5(6(d)) ou limitar a aplicao da lei em relao a empresas pblicas, englobadas pela definio principal (ou seja, aquelas em que o governo possui participao mnima de 50%) ou que ele julgue apropriadas (seo 5(5)). A lei tambm determina a completa excluso de determinados rgos pblicos de seu mbito, como a Governadoria-Geral, em relao a poderes e deveres conferidos ou impostos pela Constituio ou qualquer outra lei, e dos servios de segurana e inteligncia, como as diversas foras policiais e de defesa, em relao as suas operaes estratgicas e operacionais de coleta de informaes. Por fim, a lei no se aplica as funes judicirias de tribunais e titulares de cargos judicirios, muito embora se aplique, sim, a documentos de natureza administrativa em posse de tribunais (sees 5(6)-(8)). Assim, a lei aplica-se, em sentido amplo, a rgos pblicos e permite ao ministro estender a aplicao tanto a empresas privadas sobre as quais o governo exerce influncia, como a outros rgos privados que prestam servios pblicos essenciais. Ao mesmo tempo, ao ministro conferido o poder de restringir a aplicao da lei a empresas pblicas e rgos pblicos regulamentares. lamentvel, pois, isso pode levar excluso de rgos da gide da lei a partir de argumentos polticos. As excluses da lei so desnecessrias, apesar de determinaes anlogas serem encontradas em algumas outras leis de direito a informao. Seria prefervel que ela abrangesse todos os rgos pblicos e, depois, estabelecesse excees apropriadas para proteger eventuais interesses de sigilo legtimos.
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Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de acesso a um documento por escrito, por telefone ou outro meio eletrnico (seo 7(2)). No necessrio apresentar justificativas ao solicitar as informaes (seo 6(3)). A nica condio formal dos pedidos que eles devem descrever o documento pretendido de forma suficientemente clara para permitir ao rgo pblico identific-lo e, quando solicitada, a assistncia deve ser fornecida. Ademais, quando as informaes fornecidas pelo postulante so insuficientes para identificar o documento procurado, o rgo pblico dever dar ao postulante a oportunidade de consulta com vistas a identificar o documento (sees 7(2) e (3), e 10(1)). Os regulamentos de 2003 oferecem um meio simples de solicitaes por escrito (o Formulrio 1 do Anexo dos Regulamentos), porm o uso do formulrio no obrigatrio. Segundo o Regulamento 8(1), quando um pedido feito por telefone ou meio eletrnico, o chefe responsvel dever tomar as medidas necessrias para registr-lo e armazen-lo no Formulrio 1. O Regulamento 9 determina que os chefes responsveis prestem a assistncia necessria ao postulante para fazer a solicitao por escrito quando a pessoa no tem condies de faz-la por causa de aptides lingusticas limitadas ou deficincia. Toda solicitao deve ser reconhecida na forma prescrita (seo 7(3)(b)), tarefa que, segundo os Regulamentos, fica a cargo do chefe responsvel (ver regulamento 4(a)). A solicitao deve receber resposta o mais rpido possvel, e impreterivelmente em trinta dias, muito embora este prazo possa ser prorrogado em mais trinta dias, mediante aviso, quando houver causa razovel, e o postulante dever receber a justificativa (sees 7(4) e (5)). Quando um documento solicitado est sob o controle de outro rgo pblico, ou aproxima-se mais do trabalho de outro rgo, a solicitao poder ser transferida para este rgo assim que possvel, mas impreterivelmente em 14 dias. Neste caso, o postulante precisa ser notificado imediatamente acerca da transferncia, e o prazo de 30 dias para
a resposta comea a contar a partir do momento em que o rgo pblico destinatrio da transferncia recebe a solicitao (sees 8 e 7(4)). Quando a resposta no fornecida dentro do prazo estipulado, o postulante pode recorrer como se fosse uma recusa (seo 30(3)). A seo 10(2) prev uma srie de circunstncias em que a concesso de acesso a um documento pode ser adiada. Incluem-se a situaes em que a publicao de um documento em um prazo definido exigida por qualquer outra lei, at que o prazo tenha passado; quando um documento preparado para ser apresentado ao Parlamento ou pessoa ou entidade especfica, at que um perodo razovel tenha sido permitido para a sua apresentao; ou quando a divulgao prematura seria contrria ao interesse pblico, at o momento em que a revelao deixaria de ter esse efeito. Os postulantes precisam ser informados acerca da deciso de adiamento em at 14 dias de sua feitura (seo 10(3)). Essas disposies estabelecem uma srie de problemas. Embora seja razovel permitir que regimes jurdicos que obriguem a publicao se sobreponham a uma lei de acesso, isto somente ocorre quando os regimes incluem prazos de publicao razoavelmente curtos. Segundo a lei citada acima, at mesmo uma data de publicao depois de alguns anos retardaria, assim, a divulgao dos documentos. A regra que permite adiamentos, quando os documentos esto sendo preparados para outros, relativamente exclusiva. Pode ser que isso seja um tipo de quiproqu para a ausncia de uma exceo geral de deliberaes internas, como a encontrada em vrias leis de acesso (ver abaixo, em Excees). Em relao a isto, seria prefervel que a justificativa para o adiamento tivesse ao menos um componente de dano incorporado a ela, para que a no divulgao pudesse ser justificada somente quando a revelao causasse algum tipo de dano. O fato de a regra da divulgao prematura ir contra o interesse pblico quase um convite para abusos. Em outras leis, o interesse pblico pode servir para anular excees e justificar a divulgao, e no o contrrio, como o caso aqui. Finalmente, bastante desnecessrio permitir aos rgos pblicos aguardar 14 dias para informar aos postulantes depois de terem tomado uma deciso de adiamento da divulgao; em vez disso, os postulantes deveriam ser informados a respeito imediatamente.
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O Regulamento 18 prev o fornecimento de um aviso a terceiros nos casos em que sua privacidade pessoal possa ser afetada pela concesso de acesso a um documento solicitado. Quando o acesso for concedido, o terceiro tem direito a uma cpia. necessrio oferecer aviso aos postulantes acerca da deciso sobre sua solicitao. Quando a deciso no sentido de recusar ou adiar o acesso, no todo ou em parte, o postulante deve ser notificado a esse respeito, juntamente com motivos e as opes disponveis para o postulante que sentir-se injustiado, presumivelmente para buscar uma reviso da deciso (sees 7(5) e 11(2)). Quando o acesso fornecido, os postulantes devero ser notificados acerca da forma de acesso, de eventuais taxas cobradas e do local para eventuais consultas diretas aos documentos (regulamento 14(2)). A lei prev, na seo 9, a concesso de acesso na forma especificada pelo postulante, e as opes listadas incluem a oportunidade de consultar o documento ou ouvi-lo ou visualiz-lo; uma cpia devidamente autenticada do documento (por exemplo, com o timbre oficial do rgo pblico); ou uma transcrio das palavras de registros sonoros, visuais ou documentos codificados. O acesso pode ser dado em outra forma, quando o acesso na forma solicitada for prejudicial ou inapropriado ao documento, ou constituir transgresso de direito autoral. Ademais, conforme o regulamento 16, quando o estado do documento original s permitir uma cpia insatisfatria, o postulante dever ser informado a este respeito e alternativas devem ser sugeridas. A Seo 12 da lei diz que os postulantes devero arcar com o custo da reproduo dos documentos, muito embora o chefe do rgo pblico em questo poder abrir mo da taxa ou dar um desconto. Contudo, a Seo 13 estipula que o acesso dever ser concedido quando o custo incorrido pela autoridade pblica na oferta do acesso tiver sido pago, sugerindo que outros custos tambm podero ser cobrados. No entanto, os regulamentos fazem inmeras referncias aos custos de reproduo, e somente a este custo, (ver regulamentos 10(a), 14(2)(b), 20 e 21(1)) e, na prtica, estes custos, juntamente com os de disseminao, so os nicos com cobrana de taxa. O regulamento 20 tambm permite solicitaes ao ministro de reduo ou eliminao da taxa.
Dever de publicar
A Seo 4 da lei prev a publicao proativa das informaes listadas no Anexo I, inicialmente em conformidade com uma frmula definida pelo ministro. A lista contm, entre outras coisas, uma descrio da rea de especialidade do rgo pblico; uma relao de seus departamentos e agncias, juntamente com os assuntos de que se encarregam, seus locais e horrios de atendimento; o cargo e endereo comercial do diretor. Estas informaes devero ser publicadas e atualizadas conforme prescrito. O regulamento 6(b) determina a publicao de uma declarao sempre que houver mudana nas reas de especialidade ou funes de um rgo pblico. O Anexo I tambm oferece uma descrio um tanto complicada da declarao a ser publicada, devendo conter uma lista dos manuais ou outros documentos que trazem as interpretaes, prticas, regras, precedentes etc., usados na tomada de decises ou recomendaes relativas aos direitos, privilgios, benefcios, obrigaes etc., conforme esquema de outorga administrado pelo rgo pblico. Os prprios documentos listados na declarao devero ser disponibilizados para consulta e aquisio, e a prpria declarao dever ser atualizada, ao menos uma vez ao ano e publicada no Dirio Oficial. Nos casos em que o documento relacionado na declarao contiver informaes embargadas, no precisaria ser disponibilizado mas, na medida do vivel, outro documento, excluindo o material sob reserva, deveria ser publicado. O ministro poder fazer emenda ao anexo I mediante ordem sujeita a resoluo de ratificao. Fora isso, a lei no contempla alteraes nas informaes a serem publicadas. Trata-se de um conjunto modesto de regras de publicao proativa. Na realidade, apenas um nmero muito limitado de documentos precisa ser publicado de forma proativa. Ao mesmo tempo, a exigncia de publicao de uma declarao dos documentos descritos acima poderia ser bastante significativa, a depender da amplitude de sua compreenso, muito embora, ainda assim crie a necessidade de a populao assumir participao ativa para a obteno do acesso a informao. Na prtica, tem havido pouca divulgao proativa que ultrapasse as informaes bsicas. As listas produzidas no so muito teis em termos da localizao dos documentos. A necessidade de reviso do esquema de publicao fez parte de, pelo menos, um dos encaminhamentos feitos ao Comit de Seleo Conjunta que examinou a lei no ano passado, entretanto, nenhuma providncia foi tomada acerca das recomendaes h 18 meses (ver abaixo).
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Excees
A parte III da lei contm um regime de excees completo. Sujeito seo 35(2), nada na lei dever afetar as disposies de sigilo de qualquer outra lei que no a Lei de Sigilo Oficial, ao passo que a seo 35(3) determina que a Lei de Sigilo Oficial dever ser aplicada a quaisquer divulgaes que transgridam a Lei de Acesso a Informao. Ter-se-ia a impresso de que, consideradas coletivamente, estas disposies indicam que as clusulas de sigilo, nas leis que no a Lei de Sigilo Oficial, anulam o direito de acesso fixado pela Lei de Acesso a Informao, ao passo que as divulgaes no autorizadas pela Lei de Acesso a Informao permanecem passveis de punio, consoante a Lei de Sigilo Oficial. No fica claro qual seria o tratamento dado a um conflito entre a Lei de Sigilo Oficial e a Lei de Acesso a Informao. A maioria das excees est sujeita a um teste de nocividade, muito embora um contra-exemplo digno de nota sejam os documentos ministeriais, definidos em sentido amplo. Alis, a seo 23 da lei apresenta um exaustivo sistema de certificados de comprovao da iseno de documentos ou partes de documentos. O primeiro-ministro poder emitir um certificado de que um determinado documento constitui um documento ministerial, e o ministro responsvel poder emitir certificados relativos segurana, defesa ou a relaes internacionais; ao cumprimento da lei ou gesto da economia. O formato dos certificados apresentado no anexo aos regulamentos, enquanto o regulamento 17(3) determina a publicao do aviso de cada certificado no Dirio Oficial. Claro est que existe imensa margem para o abuso do uso dos certificados. Em termos ideais, eles no deveriam ser fornecidos de forma alguma. Se so permitidos,
deveriam ficar restritos a materiais altamente sensveis, cujo grau de confidencialidade seria considerado muito elevado para que fossem examinados por rgos externos. A lei no contm um princpio geral de prevalncia do interesse pblico, muito embora, surpreendentemente, haja prevalncia parcial em relao a determinados documentos ministeriais. H tambm prevalncia do interesse pblico para a exceo que protege o meio ambiente. A seo 11(1) da lei prev a diviso ou fornecimento da parte no reservada de um documento que contenha material sob reserva. A seo 6(2) diz que as excees no se aplicam a documentos com 20 anos ou mais, apesar de que o ministro poder, mediante ordem sujeita a resoluo de ratificao, prescrever um perodo maior ou menor. Trata-se de uma disposio positiva, embora seu impacto seja limitado, tendo em vista que a lei no se aplica a documentos com mais de 30 anos. As excees especficas previstas na lei incluem as seguintes: documentos cuja divulgao ameaaria a segurana, defesa ou as relaes internacionais, ou que contenham informaes comunicadas, em sigilo, por outro governo ou organizao internacional (seo 4); documentos ministeriais, em acepo ampla, que no tenham sido publicados ou que no sejam de natureza meramente factual, cientfica ou tcnica; determinados documentos ministeriais (como pareceres, orientaes ou recomendaes preparadas para o gabinete ou um registro das deliberaes do gabinete) devero ser divulgados, caso seja do interesse pblico geral (sees 15 e 19); documentos relativos represso ao crime cuja divulgao possa ameaar a vida ou a segurana; prejudicar uma investigao ou justo julgamento; revelar uma fonte de informaes confidenciais; prejudicar a eficcia de mtodos de preveno, deteco ou investigao de violaes da lei; facilitar a fuga da deteno, ou comprometer a segurana de instalaes penitencirias (seo 16); documentos que gozam de privilgios legais, ou cuja divulgao constitusse quebra de confidencialidade, desacato a ordem judicial ou violao de privilgios do Parlamento (Seo 17); documentos oficiais (por exemplo, documentos relativos a impostos, taxas de juros ou poltica monetria), cuja divulgao poderia ser considerada, de forma justificada, como tendo um efeito adverso considervel sobre a economia ou capacidade do governo de administr-la (seo 18); segredos ou informaes comerciais cuja divulgao poderia ser considerada, de forma justificada, como prejudicial a um interesse comercial (seo 20); documentos cuja divulgao poderia ser considerada, de forma justificada, como prejudicial conservao de um recurso cultural, histrico ou ambiental (seo 21); e os casos em que a concesso de acesso a um documento implicaria a divulgao injustificada de informaes privadas (seo 22).
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Em sua maioria, essas excees esto alinhadas com a boa prtica internacional, muito embora, em alguns casos, pudessem ser refinadas por esmero maior na redao ou pelo uso de excees a excees. Contudo, chama a ateno a ausncia de uma exceo geral para proteger os processos deliberativos internos (fora a proteo de documentos ministeriais). Estas excees, apesar de encontradas na maioria das leis de direito a informao, no raro ficam sujeitas a graves abusos.
Recursos
A lei contempla tanto revises internas como recursos a um Tribunal de Apelaes de informaes independente. A reviso interna aplica-se, quando um rgo pblico atrasou ou negou-se a conceder acesso a totalidade ou parte de um documento, ou cobrou taxa considerada injustificada pelo postulante. A solicitao de reviso interna precisa ser protocolada em at 30 dias da data da deciso original e dever
ser decidida no prazo mximo de 30 dias. A reviso interna dever ser realizada pelo ministro responsvel quando se trata de uma exceo aludida nas sees 14 (defesa e relaes internacionais), 15 (documentos ministeriais), 16 (cumprimento da lei) ou 18 (economia) e pelo diretor do rgo pblico em outros casos. A reviso interna poder tomar quaisquer decises que poderiam ter sido tomadas na solicitao original (ver sees 30-31). O Tribunal de Apelaes aprecia recursos contra uma deciso de reviso interna (ou pelo descumprimento do prazo de apresentao da deciso), ou contra a deciso original, quando no h reviso interna, em at 60 dias da deciso. Em uma apelao deste tipo, recai sobre o rgo pblico o nus de provar que sua deciso original tinha fundamentos. O tribunal poder tomar quaisquer decises que possam ter sido tomadas em relao solicitao original, porm no poder revogar um certificado de sigilo de documento. O tribunal poder examinar qualquer documento alegado como embargado, contanto que, ao faz-lo, assegure que a populao com isto no ganhe acesso ao documento (seo 32). A lei no se pronuncia quanto a quaisquer outros poderes que o tribunal possa ter, e quanto forma de conduo das audincias. Contudo, estas questes so abordadas nas Regras de Acesso a Informao (do Tribunal de Apelaes), de 2004, que concedem s partes o direito de serem ouvidas e permitem ao tribunal convocar testemunhas. O anexo II da lei fixa a nomeao de cinco membros do Tribunal de Apelaes, um dos quais devendo ocupar o cargo de presidente, pelo governador-geral, aps consulta ao primeiro-ministro e ao lder da oposio. Os membros tm mandato de cinco anos, sem direito a um segundo mandato. Cada membro poder exonerar-se por escrito em qualquer momento, ou ser destitudo do cargo pelo governadorgeral, aps consulta ao primeiro-ministro e ao lder da oposio, nos seguintes casos: inaptido mental ou incapacidade para o exerccio das funes; falncia; sentena de morte ou priso; condenao por crime de desonestidade; ou falta de cumprimento de suas funes previstas em lei. A remunerao dos membros determinada pelo ministro responsvel pelo servio pblico. verdade que as regras relativas aos membros descritas anteriormente oferecem proteo importante independncia do tribunal. Ao mesmo tempo, essas regras poderiam ser aperfeioadas ainda mais, por exemplo, pela desqualificao para nomeao daqueles com fortes ligaes polticas. Segundo alguns relatos, o tribunal carece do pessoal necessrio para fazer seu servio de forma efetiva.188
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Sanes e protees
A seo 33(2) prescreve que nenhuma acusao de difamao ou quebra de confidencialidade ou de direito autoral dever ser feita contra quaisquer chefes de rgo pblico ou do autor de um documento, quando acesso concedido pela crena, de boa f, de que se trata de algo exigido pela lei. Alm disso, nem a lei e nem a concesso de acesso podero ser interpretados como autorizao para o cometimento dos referidos crimes, inclusive pela publicao do documento pela pessoa que recebeu o acesso (sees 33(1) e (3)). A lei determina, tambm, que a concesso de acesso consoante a lei no dever constituir em si um crime, mas que a Lei de Sigilo Oficial, que no criminaliza a divulgao de certas informaes, deveria aplicar-se divulgao de informaes que viole a Lei de Acesso a Informao (seo 35). Dessa forma, a lei prev certa proteo queles que fazem divulgaes de boa f, parecendo no haver proteo contra o cometimento de equvocos que acarretem violaes da Lei de Sigilo Oficial. de se lamentar, pois isso pode resultar na cautela indevida, por parte dos funcionrios pblicos, em relao divulgao de informaes. No h proteo para os denunciantes. A seo 34 da lei criminaliza a adulterao, rasura, obstruo, apagamento, destruio e ocultamento de documento a que a lei conferira direito de acesso (isto , um documento oficial embargado), com a inteno de impedir a divulgao.
188 Ver a anlise da lei jamaicana no Boletim Informativo da primavera de 2006 da Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth, disponvel em: <http://www.humanrightsinitiative.org/publications/nl/newsletter_spring_2006/article6.htm>.
Medidas de promoo
A lei contempla poucas medidas promocionais. Os regulamentos de nmero 3 e os seguintes preveem a designao de chefes responsveis com mandato para processar solicitaes, manter conhecimento da lei e outras regras relevantes, coordenar a publicao proativa de informaes e, em termos gerais, assegurar a adequada execuo da lei. A lei prev sua reviso peridica por um comit das duas casas do parlamento, sendo que a primeira dessas revises deve acontecer, impreterivelmente, em dois anos de sua entrada em vigor (seo 38). Um comit de seleo conjunta sobre o acesso a informao foi formado para esse fim em dezembro de 2005, e as audincias comearam em janeiro de 2006. O comit concluiu as audincias em maro de 2006, mas antes da finalizao do relatrio, o governo caiu e o status futuro do relatrio permanece uma incgnita. Segundo a seo 36 da referida lei, o ministro dever preparar um relatrio anual sobre sua implementao, a ser apresentado perante a Cmara dos Deputados e o Senado. O relatrio dever conter as seguintes informaes: nmero de solicitaes de acesso recebidas, concedidas, adiadas e negadas, no todo ou em parte, as excees que embasaram a recusa de acesso e a frequncia que foram usadas, alm de informaes sobre revises internas e apelaes, assim como os respectivos resultados. Cada rgo pblico tem a obrigao de encaminhar informaes relevantes ao ministro para auxiliar na preparao deste relatrio. O ltimo relatrio disponvel on-line data do primeiro trimestre de 2005.189
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apo
Introduo
A Constituio do Japo, adotada em 1946,190 no contempla uma garantia especfica do direito a informao, muito embora seja verdade que ela prev proteo genrica liberdade de expresso, no Artigo 21, que garante a liberdade de opinio, imprensa e todas as outras formas de expresso, e probe a censura. Em 1969, a Suprema Corte do Japo determinou, em dois casos de grande visibilidade, o princpio de que o shiru kenri (o direito a saber) protegido pela garantia de liberdade de expresso no Artigo 21.191 Apesar disso, passaram-se mais 30 anos at que a Lei de Acesso a Informao Mantida por rgos Administrativos192 nacional (Lei de Direito a Informao) fosse, finalmente, aprovada, em maio de 1999, aps prolongada luta da sociedade civil. A lei entrou em vigor dois anos depois, em abril de 2001. O acesso a informaes pblicas era visto como determinante para expor as falhas do governo, com as quais havia preocupaes crescentes no Japo, poca, quando o milagre econmico comeava a dar sinais de cansao, e para enfrentar a muralha de sigilo oficial perante a populao. Isso fica evidenciado no primeiro artigo, acerca da finalidade da lei, que diz que o objetivo da abertura assegurar a prestao de contas do governo perante os cidados e as cidads em relao as suas diversas atividades e contribuir
189 A lei est disponvel em: <http://jard.gov.jm/ati/index.php?option=com_docman&task=cat_view&Itemid=1&gid=70&orderby=dmdate_ published&ascdesc=DESC>. 190 Disponvel em: <http://www.kantei.go.jp/foreign/constitution_and_government/frame_01.html>. 191 Ver REPETA. Local Government Disclosure Systems in Japan. Toquio: Bureau Nacional de Pesquisa Asitica, , out. 1999. (Trabalho; 16). p. 3. Um exemplo de caso o seguinte: Supreme Court Criminal Case Reporter, v. 22, n. 23, p. 1490, 1969 (the Hakata Station Film Case). 192 Recebeu emenda pela Lei n 84, de 2004, que entrou em vigor em 1 de abril de 2005. A verso ps-emenda est disponvel em: <http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/AAIHAO.pdf>.
para a promoo de uma administrao justa e democrtica, sujeita apropriada compreenso e crtica dos cidados e das cidads. A adoo da lei nacional foi precedida e, em certa medida, estimulada pela adoo de diversos regulamentos de direito informao nos escales inferiores do governo. De fato, no momento em que a lei nacional foi adotada em 1999, mais de 900 municipalidades j haviam incorporado os regulamentos.193 A lei japonesa de vasta aplicao e, com certas ressalvas, incorpora garantias de bons processos e conta com um regime de excees razoavelmente estrito, embora pudesse ser ainda mais limitado. Poderia ser fortalecida de diversas outras maneiras, sobretudo pelo acrscimo de um dever proativo de publicao e pela retirada do rgo de superviso do gabinete oficial. Hoje, os rgos pblicos do Japo processam aproximadamente 50.000 solicitaes de informao ao ano. A execuo tem sido, em sua maior parte, bastante positiva. No ano fiscal de 2006, cerca de 40% de todos os pedidos foram atendidos, com total divulgao das informaes solicitadas, e cerca de 90% de todas as solicitaes tiveram como resultado a divulgao total ou parcial. A Lei de Direito a Informao, que entrou em vigor em 1 de abril de 2005, passou por uma reviso que levou adoo de legislao separada para o rgo de apelao.194 Entre outras coisas, a abrangncia da responsabilidade do rgo de apelao foi ampliada, de modo a incluir recursos protocolados nos termos da Lei de Proteo de Informaes Pessoais que entrou em vigor na mesma data.
O direito de acesso
O direito de acesso definido no Artigo 3 da Lei de Direito informao que prescreve que qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de divulgao de documentos administrativos ao chefe de um rgo pblico. No ato do recebimento da solicitao, o chefe do rgo pblico tem a obrigao de divulgar as informaes, sujeito ao regime de excees (que explicado no Artigo 5 da Lei de Direito a Informao). O Artigo 1, conforme se observou, define a finalidade da lei, declaradamente baseada no princpio de que a soberania reside no povo. O objetivo geral promover a divulgao por parte dos rgos pblicos, com vistas a fomentar a prestao de contas do governo perante o povo e incentivar maior compreenso e crtica do governo por parte da populao. A lei define o documento administrativo como qualquer documento, desenho ou registro eletromagntico, preparado ou obtido por um funcionrio no exerccio de seus deveres, e conservado pelo rgo pblico para uso organizacional por seus funcionrios. Esta noo limitada, pois pode haver outras formas de manuteno da informao, e porquanto engloba apenas registros mantidos para fins oficiais. H, tambm, duas excluses. A primeira refere-se a registros publicados para a venda geral, ao passo que a segunda rege arquivos que, por ordem do gabinete, so geridos de forma especial como materiais histricos ou culturais, ou destinados pesquisa acadmica (Artigo 2(2)). Os legisladores decidiram que os sistemas existentes de disponibilizao das informaes so adequados, apesar de que teria sido prefervel que todos os documentos fossem regidos pelas mesmas regras de divulgao. Definidos como rgos administrativos, os rgos abrangidos pela lei incluem:
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rgos do gabinete ou sob seu controle que foram criados pela lei; rgos administrativos, conforme definio de diversas outras leis; e
o Conselho de Auditoria (Artigo 2(1)).
193 Ver REPETA; SCHULTZ. Japanese Government Information: new rules for access. Disponvel em: <http://www.gwu.
edu/~nsarchiv/nsa/foia/japanfoia.html>.
194 Lei que estabelece o Conselho de Anlise da Lei de Divulgao de Informao e Proteo de Informaes Pessoais, Lei n 60, de 2003, adotada em 30 de maio de 2003.
As empresas pblicas, das quais h vrias existentes no Japo, que oferecem, entre outras coisas, servios bsicos, esto fora do escopo da lei, assim como os rgos legislativos e os tribunais, muito embora a Suprema Corte tenha adotado regras prprias, delineando procedimentos para a solicitao de informaes.195 Entretanto, a lei requer a aprovao de legislao sobre as obrigaes de divulgao das empresas pblicas no decorrer de dois anos de sua entrada em vigor (Disposio Adicional 2). Essa obrigao foi cumprida com a aprovao da Lei de Acesso a Informao Mantida por Entidades Administrativas Independentes que entrou em vigor no dia 1 de outubro de 2002.196 Qualquer pessoa, inclusive no cidados, tem o direito de solicitar informaes segundo a Lei de Direito a Informao.
A solicitao precisa ser feita por escrito, at mesmo as solicitaes eletrnicas, e nela deve estar contido o nome do postulante (ou o nome de um representante, no caso de postulante pessoa jurdica), endereo e descrio do documento buscado em detalhes suficientes para permitir a sua localizao. A lei no exige que a solicitao venha acompanhada de uma declarao de motivos. Quando a solicitao est incompleta, o rgo pblico dever notificar o postulante e permitir novo prazo adequado soluo do problema, ao mesmo tempo em que deve envidar esforos no sentido de prestar assistncia (Artigo 4). Os chefes de rgos pblicos tm a obrigao de prestar informaes que possam ser teis aos postulantes e, tambm, tomar outras medidas de assistncia (Artigo 23). A deciso acerca da divulgao, normalmente, deve ser feita em at 30 dias. Nos casos em que a solicitao devolvida ao postulante para receber correes ou esclarecimentos, o tempo gasto na reviso do pedido no includo no prazo dos 30 dias. Este perodo pode ser prorrogado por mais 30 dias, quando h argumentos justificados, como dificuldades decorrentes da conduo das atividades, contanto que o postulante seja notificado acerca de eventuais prorrogaes por escrito, como tambm das razes do prolongamento (Artigo 10). Quando a solicitao abarca uma quantidade consideravelmente grande de documentos administrativos e h o risco de que o rendimento do rgo pblico seja atrapalhado consideravelmente pela tentativa de fornecimento de todas as informaes no prazo de 60 dias, o chefe do rgo pblico poder simplesmente fornecer parcela razovel neste perodo, fornecendo o restante em um perodo de tempo igualmente razovel. Neste caso, o postulante precisa receber notificao por escrito, incluindo justificativa da aplicao da regra e a prorrogao do prazo dos documentos restantes, apesar de no haver penalidade quando os rgos pblicos descumprem seus prprios prazos informados aos postulantes (Artigo 11). Essas regras deixam uma amplitude significativa aos rgos pblicos para o adiamento da divulgao. A primeira prorrogao, de at 30 dias, fica sujeita apenas a uma fraca barreira de argumentos justificveis, e uma demora ainda maior poder ser ocasionada, desde que seja razovel, termo no definido na lei. Muitas leis de direito a informao no permitem prorrogaes indefinidas deste tipo, porm, em vez disto, fixam prazos gerais objetivos para a resposta s solicitaes.O Ministrio das Relaes Exteriores tira proveito, ostensivamente, dessa brecha na lei para protelar as respostas indefinidamente. Por exemplo, em 2003, este ministrio respondeu a 181 solicitaes dentro do prazo comum de 30 dias, mas imps prorrogao em 705 casos quase o qudruplo. Somente obedeceu a sua prpria prorrogao em cercada de metade dos casos e, em 129 pedidos, a prorrogao foi por mais de um ano. J houve alguns casos em que os postulantes entraram com processo de reparao por atrasos significativos na divulgao de informaes.197
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195 Memorando no publicado de Lawrence Repeta, 2 de outubro de 2007. 196 Ver REPETA; SCHULTZ, op. cit. A lei efetivamente idntica Lei de Direito a Informao, muito embora se aplique a rgos pblicos independentes, em contraste com rgos governamentais. 197 Memorando no publicado de Lawrence Repeta, 2 de outubro de 2007.
As solicitaes podem ser transferidas para outro rgo quando h argumentos justificveis para tanto, como quando o documento foi preparado pelo outro rgo, mediante aviso por escrito ao postulante (Artigos 12 e 12-2). Trata-se aqui de um padro inferior para a transferncia de solicitaes, que, em diversas leis de direito a informao, permitido apenas quando o documento tem relao mais prxima com o trabalho do outro rgo. A lei inclui extensas disposies relativas consulta com terceiros com os quais as informaes solicitadas esto relacionadas. As partes podem ter a oportunidade de fazer declaraes. Quando um terceiro se ope divulgao, obrigatrio um perodo de duas semanas entre quaisquer decises de divulgao e a efetivao da deciso (isto , a divulgao efetiva das informaes). O terceiro precisa, tambm, ser informado imediatamente quando a deciso for favorvel revelao das informaes, para que possa recorrer da deciso se assim desejar (Artigo 13). Quando tomada uma deciso para a divulgao das informaes, o postulante dever ser notificado do fato por escrito, bem como de matrias relevantes relativas forma da divulgao. Quando tomada uma deciso para a no divulgao das informaes, mesmo quando as informaes no esto sob o controle do rgo pblico, o postulante dever, mais uma vez, ser notificado do fato, muito embora a lei no especifique o teor da notificao (Artigo 9). No obstante, o Artigo 8 da Lei de Procedimento Administrativo exige o fornecimento de motivos,198 devendo ser fornecido tambm o aviso do direito de apelao, tanto em mbito administrativo como judicial.199 O Artigo 14 da lei delineia diversos meios de concesso de acesso. Os postulantes podem solicitar a consulta ao registro, receber cpias ou outras formas de acesso a registros eletromagnticos, conforme especificado pela ordem do gabinete e, normalmente, espera-se que sua solicitao seja respeitada. Contudo, quando a consulta ao registro solicitada pode constituir risco de dano ao arquivo, a solicitao poder ser atendida pelo fornecimento de uma cpia do registro. Poder haver cobrana de taxas tanto para o processamento de solicitaes como para o fornecimento das informaes, em consonncia com a ordem do gabinete, condio de que as taxas no superem os custos efetivos. Ao estipular a estrutura de taxas, o valor considerado dever ser o mais acessvel possvel e, mais uma vez segundo a ordem do gabinete, o chefe do rgo pblico poder proceder reduo ou dispensa da taxa em casos de dificuldade econmica ou por outros motivos especiais (Artigo 16). Conforme os artigos 13 e 14 da Ordem Impositiva de Divulgao de Informaes, a taxa de protocolao de solicitao de 300 yen (aproximadamente US$ 2,60), ou 200 yen no caso de informaes mantidas em meios eletrnicos, ao passo que o acesso por consulta custa 100 yen para 100 pginas, e a taxa de cpia de 10 yen (cerca de US$ 0,09) por pgina. As dispensas so rarssimas.200
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Dever de publicar
A Lei de Direito informao japonesa no fixa uma obrigao proativa de publicao de certas categorias de informaes, o que uma grave omisso, dada a importncia assumida pelo papel da divulgao proativa em diversas jurisdies.
198 Determina, em linhas gerais, que, quando os rgos pblicos recusarem a permisso em solicitaes, devero fornecer os motivos. A Lei de Procedimento Administrativo est disponvel em: <http://www.cas. go.jp/jp/seisaku/hourei/data/APA.pdf>. 199 Ver o artigo 57 da Lei de Exame de Apelao Administrativa e o artigo 46 da Lei de Litgio de Casos Administrativos. Memorando no publicado de Lawrence Repeta, 2 de outubro de 2007. 200 Normalmente, menos de 10 ao ano, considerando todos os rgos pblicos. Idem.
Excees
A Lei de Direito informao japonesa traz, no Artigo 5, uma lista de seis categorias diferentes de informaes que podem ser acessadas pelos postulantes. Uma lei suplementar, adotada juntamente com a Lei de Direito a Informao, fornece uma lista de outros diplomas legais que podem excluir a aplicao da Lei de Direito a Informao. Esta lista cita vrias leis que oferecem meios alternativos de acesso a informao, como o cdigo de procedimento penal em relao a documentos litigiosos, a lei de registro de imveis etc. Estas regras no necessariamente observam normas reconhecidas de direito a informao; seria prefervel que a lei de direito a informao suplantasse essas outras leis em caso de conflito, e no o oposto, que atualmente o caso. A maioria das excees est sujeita a um teste de nocividade. Em alguns casos, elas requerem que o dano efetivo seja derivado da divulgao, apesar de que em alguns casos isso pode basear-se em avaliao do rgo pblico de que h razes adequadas para crer que haver danos. Em outros, o mero risco de dano basta. H dois tipos de prevalncia do interesse pblico. O Artigo 7 prev a prevalncia do interesse pblico geral, em que h uma necessidade especfica de interesse pblico, porm isso enunciado em termos discricionrios, determinando to somente que, nestes casos, o chefe do rgo pblico poder divulgar as informaes. Ademais, o padro de aplicao parece ser elevado, embora a regra seja invocada caso haja a prevalncia evidente de um interesse, em vez de um mero interesse mais importante. Alm disso, prevalncias mais especficas para tipos especificados de danos so previstas nas excees de informao pessoal e informao comercial (ver abaixo). Quando somente parte de um documento enquadra-se na exceo, o restante dever obrigatoriamente ser divulgado nos casos em que isso ainda seja relevante (Artigo 6). A lei no contempla disposies sobre a divulgao histrica. A primeira exceo do Artigo 5 diz respeito a informaes sobre um indivduo que pode ser identificado ou, na impossibilidade de identificao, em que a divulgao das informaes tende a prejudicar os direitos e interesses de um indivduo. Esta exceo comumente chamada de exceo da informao pessoal. Trata-se de uma exceo bastante ampla, em particular por abarcar todas as informaes que identificam um indivduo, e no informaes que causariam dano a um interesse de privacidade legtimo, ou que esteja ligado a um interesse de privacidade. Ademais, a parte de identificao do indivduo desta exceo no est sujeita a um teste de nocividade. A situao mitigada, at certo ponto, por limites sobre a exceo, como, por exemplo, quando a divulgao das informaes exigida, por lei ou pelo costume, ou nos casos em que a revelao necessria para proteger a vida, a sade, o sustento ou o patrimnio de algum, a prevalncia do interesse pblico interno, conforme observado acima. Esta exceo tampouco se aplica a informaes referentes a atividades oficiais de um servidor pblico, uma importante limitao de sua abrangncia. A exceo das informaes pessoais citada por autoridades do governo, na maioria dos casos, em que a divulgao negada. A segunda exceo do Artigo 5 est relacionada a informaes empresariais, em que existe risco de que os direitos, a posio competitiva ou outros interesses legtimos da empresa sejam prejudicados, ou quando forem fornecidas sob sigilo e com a condio de confidencialidade, o que razovel em todas as circunstncias. Repito: esta exceo no se aplica nos casos de necessidade de divulgao para proteger a vida, a sade, o sustento ou o patrimnio de uma pessoa. A terceira exceo engloba informaes em que h argumentos razoveis para que o chefe do rgo pblico considere a divulgao como um risco para a segurana do Estado ou das relaes com outro pas ou organizao internacional, ou que causem desvantagem em negociaes com outro pas ou organizao internacional. A quarta exceo trata de informaes, cuja divulgao considerada, mais uma vez com razes adequadas, um risco de dano preveno, supresso ou investigao de crimes, manuteno de processos judiciais, a aplicao do castigo e outras matrias relativas manuteno da segurana e ordem pblicas.
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A quinta exceo aplica-se s deliberaes ou consultas internas do governo, cuja divulgao traria risco de prejudicar, injustamente, a espontnea troca de pontos de vista ou a neutralidade do processo decisrio, ou causaria risco desnecessrio de confuso ou de vantagem desleal ou desvantagem para quaisquer pessoas. Esta exceo est, em grande medida, em harmonia com os padres internacionais, exceto pela preocupao pela causa de confuso que, geralmente, no considerada como argumento legtimo para limitar o acesso a informao. Isto se explica, em parte, pelo fato de confuso ser um conceito subjetivo em excesso, e em parte porque uma exceo desta natureza , inerentemente, paternalista, contrrio fora motriz das leis de direito a informao, que o fortalecimento do povo. A sexta exceo visa prevenir o dano conduo das atividades dos rgos pblicos. Inclui uma extensa lista de danos especficos, parecendo ser no inclusiva. A lista cita, entre outras coisas, obstruo pesquisa, danos a interesses profissionais legtimos, sabotagem da gesto de pessoal, dano ao interesse do Estado em licitaes ou negociaes e favorecimento de atos desleais ou ilcitos. Embora a lista seja um pouco desalentadora, na verdade, a maioria de seus itens legtima.
Recursos
Quando h rejeio de solicitaes, no todo ou em parte, os solicitantes podem imediatamente impetrar processo judicial para obter uma ordem que reverta a recusa, podendo tambm protocolar recurso administrativo. Em relao a esta ltima possibilidade, a Lei de Direito a Informao contempla apelaes ao chefe do rgo pblico, que, por sua vez, dever encaminh-las ao Conselho de Anlise de Divulgao de Informaes e Proteo de Informaes Pessoais, rgo de superviso subordinado ao Gabinete Oficial, salvo se o recurso for ilcito ou uma deciso, para divulgar os documentos j tiver sido tomada. No h definio de prazo obrigatrio para o encaminhamento, e h casos que, simplesmente, no so encaminhados ou so protelados por perodos que podem exceder um ano, casos sobre os quais o Conselho no tem autoridade de ao alguma. O postulante, a pessoa que apresenta a apelao (caso no seja a mesma) e quaisquer terceiros que tenham feito representaes precisam ser notificados, caso haja recurso (Artigos 18-19). Muito embora o Conselho de Anlise faa parte do Gabinete Oficial, j houve esforos no intuito de assegurar sua independncia. Hoje composto por quinze membros, e as apelaes, normalmente, so apreciadas por comisses de trs membros.201 Cinco membros do Conselho tm mandato de tempo integral, com um membro como presidente de cada comisso. Os membros, em geral, so servidores pblicos aposentados. Os outros dez membros servem em tempo parcial, e incluem acadmicos, profissionais do direito e outros membros da comunidade. A presidncia do Conselho como um todo costuma ser ocupada por um desembargador (a idade para aposentadoria compulsria dos juzes 65 anos). O primeiro ministro nomeia os membros entre pessoas de julgamento superior aprovadas pelas duas casas do parlamento, o que deve, ao menos, assegurar abertura e superviso poltica. O mandato de trs anos, com possibilidade de renovao . Os membros podem ser exonerados pelo primeiro-ministro uma vez que este tenha obtido aprovao das duas casas do parlamento. Os motivos da destituio se limitam a incapacidade, conduta indevida e atos que transgridam os deveres oficiais. Durante o mandato, os membros no podem participar de partidos ou associaes polticas. A Lei de Direito a Informao diz que os salrios dos membros dever ser determinado por outra lei. Os membros em tempo integral no podem assumir outras atividades remuneradas, exceto com a permisso do primeiro-ministro. evidente que essa determinao d margem a abusos polticos, de modo que seria prefervel que pelo menos regras genricas a esse respeito houvessem sido includas diretamente na Lei, ou que o poder de concesso de permisso houvesse sido colocado fora da alada do Primeiro Ministro. O presidente designado pelos outros membros entre si. A lei tambm prev a existncia de uma secretaria para auxiliar o Conselho.
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201 Entrada em vigor em 1 de abril de 2005, quando a nova lei do Conselho de Anlise entrou em vigor, o nmero de membros do conselho saltou de 12 para 15. Ver Lei que estabelece o Conselho de Anlise da Lei de Divulgao de Informao e Proteo de Informaes Pessoais, Lei n 60, de 2003, adotada em 30 de maio de 2003.
O Conselho normalmente dever apreciar as matrias em grupos de trs membros, muito embora um rgo de apelao de todos os membros possa ser constitudo (Artigo 6 da lei que institui o Conselho de Anlise). Ao apreciar um recurso, o Conselho pode exigir que o rgo pblico fornea-lhe o registro contestado, ou solicitar informaes adicionais do postulante ou de outras partes (Artigo 9 da lei do Conselho de Anlise). A lei do Conselho de Anlise prescreve, em detalhes, o processamento dos recursos, inclusive as representaes e investigaes. As partes podem encaminhar materiais escritos ao Conselho que pode, tambm, permitir que faam representaes verbais (Artigos 10 e 11).202 Apelaes contra decises do Conselho podem ser encaminhadas ao tribunal distrital.
Sanes e protees
A Lei de Direito informao japonesa no contempla sanes para a obstruo intencional do acesso a informao nem a proteo de quem divulga informaes de boa f. Porm, verdade que enquadra como crime a revelao de informaes sigilosas a que tm acesso os membros do Conselho quando no exerccio do cargo. O crime punvel com um ano de recluso com trabalhos forados ou multa de at 300.000 ienes. Esta pena bem diferente da imposio de sanes aos servidores pblicos pela divulgao de informaes e parece razovel, apesar do seu rigor.
Medidas de promoo
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A lei contm uma srie de medidas de promoo genricas e especficas. O governo tem a obrigao geral de procurar aperfeioar as medidas referentes ao fornecimento de informaes mantidas por rgos administrativos. As entidades pblicas locais, por sua vez, so obrigadas a envidar esforos no intuito de formular e implementar medidas de divulgao de informaes (Artigos 25 e 26). A lei tambm exige que os chefes de rgos pblicos facilitem a divulgao por meio do fornecimento de informaes acerca dos registros sob seu controle, bem como pela tomada de outras medidas apropriadas. Embora a nomeao de chefes de informaes por rgos pblicos no seja obrigatria, o diretor-geral da Agncia de Gesto e Coordenao dever estabelecer centros abrangentes de informaes relativos a solicitaes de divulgao, a fim de assegurar a harmoniosa execuo da lei (Artigo 23). Os chefes de rgos pblicos so obrigados a estipular regras sobre a adequada gesto de documentos, seguindo ordem do Gabinete, e de torn-las pblicas. A ordem do Gabinete dever definir normas gerais para a classificao, preparao, preservao e alienao de documentos administrativos (Artigo 22). O Gabinete dever, tambm, solicitar dos rgos pblicos relatrios sobre a implementao e realizar a compilao e publicao anuais de uma sntese dos relatrios (Artigo 24). A Lei de Direito a Informao determina que, aproximadamente, quatro anos aps sua entrada em vigor, o governo examine sua eficcia e tome as medidas necessrias para aperfeioar a divulgao de informaes, com base nos resultados da avaliao (Disposio Adicional 2). Conforme observado acima, a lei recebeu emenda em 2004.203
202 Informaes relativas ao Conselho de Anlise foram fornecidas por Lawrence Repeta em 12 de novembro de 2007. 203 Recebeu emenda pela Lei n 84, de 2004, que entrou em vigor em 1 de abril de 2005. A verso ps-emenda est disponvel em: <http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/hourei/data/AAIHAO.pdf>.
uirguisto
Introduo
O Artigo 16(6) da Constituio quirguistanesa de 2003 reconhece um direito limitado de acesso a informaes pessoais, salvo se forem sigilosas. Um processo de renovao constitucional est em curso atualmente no Quirguisto, com o presidente Bakiev tendo convocado, em 21 de setembro de 2007, um plebiscito sobre novas propostas constitucionais. Alteraes Constituio adotadas em 2006 foram derrubadas pelo Tribunal Constitucional, levando restaurao da Constituio adotada em plebiscito de fevereiro de 2003.204 A primeira adoo de uma lei sobre garantias e liberdade de acesso a informao pelo Quirguisto aconteceu em 1997.205 Embora esta lei de fato criasse um arcabouo bsico para o acesso a informao, no delineava com clareza as excees; deixava as autoridades responsveis pelo enquadramento dos sigilos, e os esforos para a sua popularizao eram limitados.206 Presses de diferentes setores levaram ao desenvolvimento de uma nova lei, que foi preparada por um grupo especialista, composto por representantes dos meios de comunicao, iniciativa privada, ONGs e setor pblico. A Lei sobre o Acesso Informao Mantida por rgos Estatais e rgos Autrquicos Locais da Repblica do Quirguisto (Lei de Direito a Informao),207 que entrou em vigor no incio de 2007, representa expressiva melhoria em comparao com a lei anterior de acesso a informao. A Lei de Direito a Informao possui uma srie de caractersticas positivas. Conta com garantias procedimentais bem detalhadas, talvez geradas por uma descrena na boa vontade do governo de implementar leis condizentes com seu esprito e levando em conta a experincia com o abuso da letra da lei por parte das autoridades. Possui, tambm, um avanado conjunto de disposies sobre reunies abertas, algo encontrado em pouqussimas leis de direito a informao. Por fim, assim como algumas das leis de direito informao da gerao mais nova, incorpora um conjunto de disposies sobre divulgao proativa extremamente detalhadas. Ao mesmo tempo, h alguns pontos fracos de relevo, sendo o mais srio o regime de excees, que, simplesmente, refere-se s leis de sigilo existentes. Isso problemtico, tendo em vista que elas no refletem o princpio de abertura que fundamenta a Lei de Direito a Informao. A Lei de Direito a Informao tambm padece de disposies insuficientes sobre apelaes, da absoluta falta de proteo para divulgaes de boa f e da limitao das medidas promocionais. O teste da lei por um grupo de direitos humanos independente (GDHI) sugere a contraditoriedade do sucesso da execuo. Das 65 solicitaes de informao formalizadas perante diferentes rgos pblicos, entre junho de 2005 e setembro de 2007, 40% foram fornecidas dentro do prazo, e em 14% dos casos o prazo foi descumprido. Houve recusa de informaes em cerca de 23% dos pedidos, e resposta alguma foi recebida em 25% dos casos. Algumas vezes os rgos pblicos deram as informaes s depois de protocolada apelao formal. Contudo, tem-se a impresso de que os tribunais fornecem parco amparo para aqueles que solicitam informaes, no raro rejeitando recursos, sob o argumento de que o postulante no possui interesse legal especfico nas informaes, contrariamente ao que diz o Artigo 9
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204 Ver <http://www.legislationline.org/legislations.php?jid=29&ltid=14>. 205 Disponvel em: <http://www.legislationline.org/upload/legislations/0b/b3/71bdeda3cd18a208b73f34711206.pdf>. 206 Ver KALET, A. Access to Information. In: OSCE. Kyrgyzstan in Central Asia. In Defence of the Future: media in multi-cultural and multilingual societies. [S.l.]: OSCE 2003. 207 Disponvel em: <http://www.article19.org/pdfs/analysis/kyrgyzstan-foi-06.pdf>. A lei est incorporada como um anexo anlise; embora seja um esboo em termos formais, a lei finalmente adotada era idntica analisada.
da Lei de Direito a Informao (que determina que as solicitaes no precisam vir acompanhadas de motivao).208
O direito de acesso
O Artigo 1 da Lei de Direito a Informao enuncia sua finalidade como a garantia da concretizao e defesa do direito de acesso informao mantida por rgos estatais e rgos autrquicos locais, e a consecuo da mxima abertura, publicidade e transparncia da informao. Isto ratificado pelo Artigo 2(2), que diz que todos os rgos estatais e rgos autrquicos locais so obrigados a fornecer informaes, e pelo Artigo 4(1), que determina que as atividades de rgos estatais e autrquicos locais devem ser abertas, transparentes e pblicas. O Artigo 3 delineia claramente o direito de todos ao acesso informao em posse de rgos estatais e rgos autrquicos locais, e descreve os princpios que devem embasar esta noo: acessibilidade, objetividade, tempestividade, abertura e veracidade das informaes. As restries devero ser estipuladas somente pela lei e o Estado dever defender o direito de todos a buscar, receber, pesquisar, produzir, transmitir e difundir informaes. Essas disposies criam um ntido direito de acesso e tambm reconhecem fortes princpios norteadores da interpretao, em particular a ideia de mxima abertura. O Artigo 6 da Lei de Direito a Informao reconhece uma srie de meios gerais para o fornecimento de acesso a informao, como publicao, resposta a solicitaes, promulgao de informaes, oferta de acesso direto a documentos e materiais, oferta de acesso direto a reunies e quaisquer outros meios no proibidos por lei. Embora talvez no estritamente necessrio, j que se presume que os rgos pblicos tenham liberdade para distribuir informaes no confidenciais a seu critrio, isso ao menos transmite certa confiana aos rgos pblicos para a difuso de informaes por meio de diferentes canais. Na verdade, a Lei de Direito a Informao no define o conceito de informao, ao contrrio da maioria das leis de direito a informao. Isto pode ser problemtico, pois a ausncia de definio pode ser usada para negar o acesso a informao mantida em certos formatos ou de certos tipos, como e-mails. Como a lei de origem relativamente recente, resta saber se ser este o caso. Os rgos estatais so definidos no Artigo 2(2) como aqueles institudos pela Constituio ou outras leis ou decretos, rgos legislativos, executivos e judicirios, rgos que executam as decises dos rgos supracitados, rgos financiados com o oramento do Estado e rgos locais (subdivises territoriais) que executam funes do Estado central. Os rgos autrquicos locais a Lei de Direito a Informao refere-se a rgos estatais e rgos autrquicos locais a todo momento so definidos como rgos representativos, executivo-administrativos e outros formados pela populao em nvel local para a soluo de questes locais. Os dois termos (rgos estatais e rgos autrquicos locais) tambm incluem todas as instituies custeadas pelo oramento federal ou local que exeram funes no relacionadas ao poder do Estado ou governo autrquico, incluindo rgos que se concentrem em questes de sade, educao, informao, estatstica, consulta e crdito. Parece ser uma definio relativamente vasta dos rgos pblicos, embora os rgos privados que se encarregam de funes pblicas, mesmo que no estejam sob o custeio do errio pblico, so incorporados tambm a diversas leis de direito a informao. O direito de acesso, conforme definio constante do Artigo 3, aplica-se simplesmente a todos, dando a impresso de no ter limitao alguma, como por exemplo a cidados ou a residentes. Outras disposies da lei como o direito de participao em reunies tm abrangncia limitada a cidados e cidads, sugerindo que deliberada a redao mais ampla neste caso.
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208 Informaes fornecidas por Maria Lisitsyna em 4 de novembro de 2007. Baseado no estudo do GDHI, de autoria de Nurbek Toktakunov.
Conforme observado acima, as disposies procedimentais na Lei de Direito informao quirguistanesa so muito detalhadas: ocupam cerca de quatro pginas. Segundo o Artigo 7(1), as solicitaes podem ser feitas verbalmente, pelo telefone, ou por escrito via entrega direta personalizada, correio, fax ou meios eletrnicos (ver tambm o Artigo 9). O Artigo 8 esclarece as regras para o tratamento de solicitaes verbais. O Artigo 8(2) determina que informaes breves, solicitadas verbalmente, devero ser fornecidas tambm de forma verbal, eliminando a necessidade de solicitao escrita. Quando a resposta verbal no satisfaz o postulante por completo, ele dever ser informado sobre os procedimentos de solicitao escrita e outros meios de recebimento de informaes, previstos na lei. Os pedidos verbais tm de ser registrados juntamente com informaes sobre o postulante e o funcionrio que respondeu solicitao. O Artigo 9 diz que as solicitaes escritas precisam conter o nome do rgo pblico e do funcionrio destinatrio da solicitao, o nome, data de nascimento e endereo do postulante (ou informaes semelhantes no caso de postulantes pessoas jurdicas), e uma descrio satisfatria das informaes de modo a permitir a identificao da solicitao. Quando no houver clareza a este respeito, recai sobre o funcionrio que recebeu a solicitao o nus de entrar em contato com o postulante ou usar outro meio para esclarecer a solicitao. Fora isso, contudo, a lei no prev assistncia alguma aos postulantes. No necessrio justificar a solicitao. Formulrios de solicitao devem ser fornecidos nas dependncias dos rgos pblicos, em agncias dos correios e devero trazer, no verso, instrues de preenchimento e informaes sobre o processo e taxas. O Artigo 11(3) determina que as informaes prestadas em resposta a uma solicitao devero ser completas, para que o postulante no precise fazer repetidas solicitaes. Esta determinao reiterada no Artigo 11(4)(2). Ademais, o funcionrio encarregado de processar a solicitao no poder perguntar ao postulante como pretende usar as informaes. Estas duas regras, que no so comumente encontradas nas leis de direito a informao, evidenciam certa desconfiana em relao adequada aplicao das regras por parte das autoridades. O Artigo 11(1) prescreve que as solicitaes escritas sejam registradas no rgo pblico a que se destinam e no seu registro inclua a data de recebimento da solicitao, dados sobre o postulante, breve declarao do assunto da solicitao, nome e cargo do funcionrio que recebeu o pedido, motivos de eventuais recusas de fornecimento de informao, eventuais taxas cobradas, eventuais informaes sobre o encaminhamento da solicitao, data de envio da resposta ao postulante e informaes que descrevam as principais etapas da preparao da resposta. Presume-se que o registro desenvolvido medida que a solicitao processada. Se bem implementado, este deve ser um excelente sistema para o acompanhamento de solicitaes. Conforme o Artigo 10, a solicitao escrita precisa receber resposta em at duas semanas, contadas a partir da data de recebimento do pedido e terminando na data do envio da resposta (considerando sua colocao no correio). Nos casos em que a solicitao tem de ser encaminhada a outro rgo pblico, o perodo de duas semanas comea a ser contado na data em que o outro rgo recebe a solicitao. Quando no possvel responder solicitao no prazo de duas semanas (no h condies a este respeito), o rgo poder, mediante aviso ao solicitante, prorrogar o prazo da resposta em at mais duas semanas. A falta de resposta a uma solicitao dentro do prazo ser considerada como recusa do pedido. Quando um rgo pblico no possui as informaes solicitadas, dever informar ao solicitante e, no caso de outro rgo manter as informaes, o pedido dever ser encaminhado a este rgo. Quando as informaes j tiverem sido publicadas, o funcionrio que estiver processando a solicitao dever indicar o local de obteno das informaes ao postulante (Artigo 12). O aviso fornecido em resposta a uma solicitao precisa incluir o nome e cargo do servidor que processou o pedido, breve descrio do assunto da solicitao, lista de eventuais documentos fornecidos, data de preparao do aviso e assinatura do servidor. Precisa, tambm, incluir uma lista de preos dos custos de materiais usados e servios de informao, bem como a relao dos nomes e dados de contato dos principais rgos estatais da localidade que lidam com questes relativas a direitos humanos, servios de biblioteca e fornecimento de informaes (Artigo 11(4)). Havendo rejeio, a resposta tambm precisa
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incluir a clusula da legislao quirguistanesa em que se baseou a negao, bem como informaes sobre os procedimentos de apelao (Artigo 15(3)). Em uma disposio progressista, a lei estipula que a prpria base da deciso de recusa de acesso deve ser aberta (Artigo 4(4)). Os artigos 7(2), 7(3), 8(1) e 14 tratam da questo da forma de resposta s solicitaes. Estes artigos prescrevem que a resposta a uma solicitao, normalmente, dever ser comunicada na forma em que foi entregue (ou seja, verbalmente, por escrito, meios eletrnicos etc.), quando possvel do ponto de vista tcnico. As respostas eletrnicas podem anexar o documento como um arquivo ou indicar o URL que contm as informaes. As solicitaes enviadas por fax devero ser respondidas da mesma forma se o volume de material no impedir o envio. De acordo com o Artigo 7(3), quando um documento est disponvel em mais de um idioma, dever ser fornecido naquele de preferncia do requerente. O Artigo 13(1) define como regra geral que as respostas a solicitaes de informao, normalmente, devero ser isentas de taxas, embora o Artigo 13(2) estipule que quaisquer custos postais devero ser arcados pelo postulante. J o Artigo 13(3) diz que os custos de cpia que no excedam os custos efetivos podero ser cobrados das solicitaes que exijam a cpia de mais de cinco pginas, observada uma lista de preos do governo federal. Podero ser concedidas dispensas de taxas aos solicitantes carentes. Em sua maior parte, estas regras alinham-se s boas prticas de outros pases.
Dever de publicar Informaes
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Conforme observado, a Lei de Direito informao do Quirguisto incorpora disposies de grande extenso e detalhamento acerca da divulgao proativa de informaes em cerca de 12 artigos, que ocupam quase oito pginas. Os artigos 16 e 17 descrevem diversos tipos especficos de informaes que precisam ser promulgadas, inclusive as seguintes: leis, informaes sobre decises e eventos oficiais atuais, relatrios anuais de rgos pblicos, posse ou exonerao de chefes de rgos pblicos, adoo dos oramentos federal e locais, alteraes em taxas e impostos, atos legais relativos administrao do bem pblico, alocao de terrenos ou imveis de propriedade de estrangeiros, assinatura de tratados internacionais e medidas de enfrentamento de desastres. O Artigo 18 determina a promulgao de mensagens anuais do presidente, juntamente com relatrios do Tribunal Constitucional e da Ouvidoria, relatrios de rgos estatais sobre suas atividades referentes aos perodos de prestao de contas, inclusive dados estatsticos essenciais. Os artigos 19 e 21 referem-se distribuio de materiais nos meios de comunicao de massa por meio de manuais acessveis, com um resumo de suas funes, e impem uma obrigao geral aos rgos pblicos para o fornecimento de informaes acerca de suas atividades para os meios de comunicao de massa. O Artigo 20 traz uma longa lista de 36 categorias de informaes de publicao anual obrigatria. Incluem-se, nela, informaes sobre o trabalho e a estrutura do rgo pblico, procedimentos para o relacionamento da populao com o rgo, informaes acerca dos documentos mantidos pelo rgo e seu sistema de gesto de informaes, informaes sobre os projetos que esto sendo realizados pelo rgo, informaes financeiras acerca de oramentos e verbas recebidas de rgos estrangeiros e informaes detalhadas sobre propostas e licitaes em aberto. O artigos 22 a 25 preveem o acesso direto a informaes oficiais. O Artigo 23 trata do acesso direto via fundaes oficiais do Estado e das respectivas regras, como a obrigao de criar locais especiais em que as pessoas possam estudar documentos, prazos para a disponibilizao de informaes (por exemplo, uma semana para atos legais e outros documentos assinados) etc. Consoante o Artigo 24, os rgos pblicos devem enviar relatrios e manuais oficiais e outras informaes oficiais para as bibliotecas, enquanto o Artigo 25 exige que os rgos pblicos estabeleam bancos de dados eletrnicos, com ao menos uma lista completa das leis atualmente em vigor. O acesso aos bancos de dados eletrnicos dever ser gratuito. O Artigo 31 suplementa este conceito ao determinar que os rgos pblicos conectem-se a redes de informaes pblicas, criem e-mails para o recebimento e resposta a solicitaes e criem
estaes de atendimento ao usurio em locais de fcil acesso aos cidados e s cidads (como prdios estatais, bibliotecas, correios etc.), a fim de facilitar o acesso eletrnico na prtica. O Artigo 30 prev a criao, pelos rgos pblicos, de unidades especiais para o fornecimento de informaes. Trata-se, pois, de obrigaes extensas e progressistas, ligadas a sistemas prticos de acesso, como espaos para que as pessoas possam estudar documentos ou ter acesso a bancos de dados eletrnicos. Ao mesmo tempo, no fica muito clara a verdadeira amplitude da obrigao de divulgao proativa. As repetidas referncias s informaes como atos legais, dados de contato de rgos estatais e a lista de representantes estrangeiros que vo para a internet naturalmente em diversos pases sugerem que as obrigaes podem no ser to amplas como parecem a princpio. Se, por um lado, as obrigaes especficas de divulgao relativas a propostas impressionam, por outro lado, vrias outras informaes financeiras so descritas em termos muito gerais, como informaes sobre a execuo oramentria, e nota-se a ausncia de algumas obrigaes de divulgao encontradas em outros pases, como a lista dos servidores pblicos e seus salrios.
Reunies abertas
A Lei de Direito informao quirguistanesa relativamente original ao estabelecer um sistema de acesso a reunies pblicas.209 O Artigo 26 estabelece o princpio bsico: as sesses de rgos pblicos devem ser franqueadas a cidados e cidads e representantes de entidades jurdicas locais, exceto as sesses fechadas. No fica claro a que se refere o termo sesses, mas a lei, mais adiante, faz aluso a sesses de rgos executivos que, parece, abrangem apenas reunies decisrias formais em nvel snior. O mesmo artigo prescreve que reunies sejam fechadas, de acordo com as excees previstas no Artigo 5 (ver abaixo) e que os indivduos solicitem a participao nas reunies. O Artigo 27 trata do aviso, contemplando a publicao mensal nos meios de comunicao de um plano de reunies, alm da ordem do dia, data, horrio e local das reunies, bem como aviso de reunies a serem realizadas com antecedncia mnima de uma semana. O Artigo 28 aborda os procedimentos de solicitao de participao, indicando que dever haver ao menos cinco locais pblicos, no caso de rgos pblicos comuns, dez para rgos representativos (isto , eleitos) e um sistema de priorizao na eventualidade se os pedidos excederem o espao. Por fim, o Artigo 29 prev a remoo de quem se recusar a obedecer s regras, bem como o direito dos participantes, de tomar notas, e fazer registros fotogrficos e de vdeo, contanto que isto no perturbe a reunio. A incluso dessas disposies extremamente bem-vinda e constitui claro sinal de genuna inteno de abertura. Porm, as regras, provavelmente, precisam de refinamento. Os tipos de reunies includas no mbito das regras devem ser precisados. Os argumentos para o fechamento tambm devem ser explicados, j que o Artigo 5, que trata das informaes reservadas, provavelmente, no ajustado para a questo especfica do fechamento de reunies.
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Excees
Ao contrrio da maioria das leis de direito a informao, a Lei de Direito informao quirguistanesa no contm uma lista abrangente de excees, mas, em vez disso, refere-se simplesmente legislao sobre sigilo. O Artigo 2(3) prescreve que a Lei de Direito a Informao no se aplica a informaes contidas em sugestes, reclamaes e peties de cidados e cidads a rgos pblicos, nem ao acesso, por parte de rgos pblicos, a informaes em posse de outros rgos pblicos. Tem-se a impresso de que se trata de excluses gerais da lei, de modo que a lgica de ambas confusa. O Artigo 4 declara que as restries sobre o acesso a informao somente so legtimas se estivem em consonncia com o Artigo 5, e que quaisquer decises de recusa do acesso precisam ter como motivao e fundamento o Artigo 15. O Artigo 5(1) reconhece duas categorias de informaes confidenciais: segredos de Estado, conforme a legislao do Quirguisto, e informaes confidenciais, sejam segredos oficiais ou
209 Alguns pases possuem leis que tratam exclusivamente da abertura de reunies. Um exemplo a Lei Sunshine do governo dos Estados Unidos, 5 U.S.C. 552b. Disponvel em: <http://www. usdoj.gov/oip/gisastat.pdf>.
privados, seguindo este ltimo tambm a lei do pas. O Artigo 5(2) define segredos oficiais como regras tcnico-organizacionais de proteo do trabalho de rgos pblicos e contedo concreto de audincias e sesses, inclusive o posicionamento adotado pelos servidores durante sesses e votaes fechadas. O Artigo 5(3) observa a obrigao dos servidores, conforme estipulada em outras leis, de manter o sigilo de certas informaes com o intuito de proteger interesses privados, como a privacidade, interesses comerciais e confidencialidades profissionais. De sua parte, o Artigo 15 prev a rejeio de solicitaes de informao com o respaldo de leis de sigilo, nos casos em que a solicitao no se apresente de acordo com as regras de solicitaes verbais (segundo os termos do Artigo 8), em que o mesmo rgo pblico j estiver apreciando uma solicitao da mesma pessoa e sobre o mesmo assunto, ou quando o rgo no possuir, e no tiver a obrigao de possuir as informaes. Exceto a regra relativa s leis de sigilo, estes so argumentos legtimos para a negao de solicitaes. Por uma srie de razes, problemtica a abordagem das excees conforme definido no Artigo 5 (e, em certa medida, no artigo 15), em que h inmeras referncias a leis de sigilo em relao ao teor das excees. O mais importante o fato de que bastante improvvel que as leis de sigilo existentes respeitem as normas de abertura que embasam a legislao de direito a informao. A abrangncia das excees tende a no ser clara e estrita, provvel que haja ao menos algumas excees que no incluam o teste de nocividade de modo que a divulgao pode ser recusada mesmo quando no h ameaa de dano , e improvvel que as leis de sigilo incluam prevalncia do interesse pblico (segundo as quais as informaes ainda assim precisam ser divulgadas, mesmo que danos possam ser causados a um interesse de sigilo legtimo, quando isso vai ao encontro do interesse pblico geral). Pode-se observar tambm que as excees adicionais previstas no Artigo 5 so muito problemticas, sobretudo a que se prope a proteger o trabalho dos rgos pblicos por meio de regras tcnicoorganizacionais. Esta situao anloga exceo de deliberaes internas encontrada em vrias leis de direito a informao que, se no forem confeccionadas com cuidado, tm-se mostrado suscetveis a graves abusos por parte de autoridades hostis abertura. A redao contida na Lei de Direito informao quirguistanesa parece bastante ampla e, portanto, merc de abusos. Em termos mais positivos, o Artigo 4(4) determina que, quando um documento contm informaes restritas, quaisquer informaes encontradas no documento que no sejam restritas devem, ainda assim, ser reveladas (uma espcie de clusula de separabilidade). Ademais, o Artigo 6(3) estipula que o acesso j fornecido por diferentes meios no pode ser argumento para a rejeio de solicitaes.
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Recursos
A Lei de Direito informao do Quirguisto faz apenas breve referncia a apelaes, no Artigo 35, declarando que quaisquer recusas de fornecimento de informaes, ou violao das disposies da lei, podero ser objeto de recurso a representante superior, ao ouvidor ou justia, observada a legislao existente. Assim, institui-se um direito de registro de recurso interno a um representante superior, que pode ser uma forma til de solucionar vrios problemas, sobretudo no lanamento de um novo sistema de direito a informao, quando representantes de escalo inferior podem mostrar-se relutantes ou incapazes de mudar prticas estabelecidas e trabalhar com maior abertura. A existncia de algumas regras procedimentais bsicas, relativas ao processamento das queixas, seria um meio til de assegurar, ao menos, o atendimento de padres coerentes mnimos. O direito de apelao ouvidoria tambm positivo, como forma de exame administrativo que, normalmente, barato, acessvel e rpido. Ao mesmo tempo, na maioria dos exemplos, os poderes do ouvidor so limitados e ele no pode, em termos especficos, ordenar a divulgao de informaes, mas simplesmente tem o poder de fazer recomendaes.
Sanes e protees
O Artigo 36 da Lei de Direito a Informao prescreve, em termos simples, que os indivduos que deixarem de cumprir corretamente seus deveres perante a lei, seja de forma deliberada ou por omisso, ficaro sujeitos responsabilizao penal, administrativa, civil, disciplinar ou material em conformidade com a legislao existente. Trata-se de uma forma um tanto genrica de sano pela obstruo da lei. Poderia ser mais precisa se estipulasse as formas especficas de comportamento que obrigariam a sanes, como a destruio intencional de documentos, a fim de impedir a divulgao. A lei no contempla protees para divulgaes de boa f, seja em conformidade com a prpria lei seja para expor atos ilcitos (denunciantes).
Medidas de promoo
A Lei de Direito a Informao conta com um sistema muito bsico de medidas de promoo, muito aqum das extensas medidas necessrias no contexto da divulgao proativa, detalhadas acima. Os rgos pblicos, pelo que declara o Artigo 32, em geral devem prover condies organizacionais e outras para a concretizao do direito a informao, cumprir suas obrigaes perante a lei, corrigir informaes imprecisas em sete dias teis e manter um cadastro de todos os documentos de apresentao obrigatria. O Artigo 33 trata da nomeao compulsria de chefes de informao pelos rgos pblicos, assim como da disponibilizao de mensagens telefnicas curtas acerca do direito a informao. O Artigo 34 prev a cooperao com a mdia para promover a execuo da lei, inclusive para conscientizar a populao, e para instar os rgos pblicos a publicar relatrios sobre seus esforos de execuo nos meios de comunicao de massa. Por fim, o Artigo 37 obriga o governo, em trs meses da aprovao da Lei, a fazer recomendaes legislatura (Jogorku Kenesh) acerca do alinhamento de outras leis com a Lei de Direito a Informao, a fazer recomendaes ao presidente acerca de medidas organizacionais necessrias implementao da lei, a compatibilizar suas prprias regras com a Lei de Direito a Informao e a fazer recomendaes a rgos autrquicos locais acerca de medidas necessrias para implement-la. No entanto, a Lei de Direito a Informao no prev outras medidas promocionais, como a publicao de um guia de uso da lei, o desenvolvimento de um sistema de gesto de informaes pblicas, a obrigao de realizar a capacitao dos servidores ou a obrigao dos rgos pblicos de prestar contas, de forma centralizada, legislatura acerca de seu desempenho na execuo da Lei de Direito a Informao, tendo sido todas estas medidas consideradas teis em outros pases.
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Introduo
Em 2002,210 o Artigo 6 da Constituio211 contemplava uma simples garantia do direito a informao: A liberdade de informao ser garantida pelo Estado. Contudo, uma abrangente emenda ao Artigo 6, que foi aprovada por unanimidade no apenas pelas duas cmaras do Congresso mexicano, mas tambm pelas legislaturas de 16 estados,212 ampliou, consideravelmente, a proteo constitucional ao direito a informao.213 A nova garantia determina, entre outras coisas, que todas as informaes devero ser pblicas, sujeitas apenas a restries temporrias ao acesso por motivos de interesse pblico, conforme estipulado por lei, embora as informaes pessoais devero ser protegidas. Devero ser instaurados sistemas rpidos para o acesso a informao, que devero ser supervisionados por rgos independentes. Os sistemas de acesso a informao em todas as esferas e poderes do governo devero ser alinhados ao regulamento em um ano, a partir de sua entrada em vigor.214 Depois do sistema da Sucia,215 talvez seja a garantia constitucional mais detalhada e abrangente do direito informao no mundo. O Mxico foi um dos primeiros pases da Amrica Latina a aprovar uma lei sobre direito a informao, com a promulgao da Lei Federal de Transparncia e Acesso a Informaes Pblicas do Governo pelo presidente Fox (Lei de Direito a Informao)216, em junho de 2002. A lei, como as emendas constitucionais, foi adotada por unanimidade pelas duas cmaras do Congresso, como parte do compromisso do novo governo de atacar a corrupo e promover a democracia no Mxico. O rgo de superviso tem o poder, com o apoio da lei, de adotar regulamentos sobre diversas matrias, inclusive e isso importante a classificao. Um regulamento que cobria uma srie de questes foi adotado pelo IFAI (ver abaixo) em junho de 2003.217 Todos os 31 estados mexicanos, bem como o Distrito Federal (Cidade do Mxico) tambm adotaram leis de direito a informao. A lei mexicana figura entre as leis de direito a informao mais progressistas do mundo. Ela possui uma srie de elementos positivos, incluindo vigorosas garantias procedimentais, juntamente com um enfoque inovador, para assegurar a aplicao em todos os rgos pblicos, independentemente do status constitucional, e uma proibio da confidencializao de informaes necessrias investigao de violaes graves dos direitos humanos ou crimes contra a humanidade. Ela estabelece um fortssimo mecanismo de superviso independente na forma do Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI).218 O Human Rights Watch fez o seguinte elogio lei:
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210 Quando a lei de direito informao nacional foi adotada no Mxico. 211 A verso de 2002 da Constituio est disponvel em: <http://historicaltextarchive. com/sections.php?op=viewarticle&artid=93#T1C1>. 212 Uma emenda constitucional requer o apoio de 16 estados para ser aprovada. 213 Publicado no Diario Oficial de la Federacin em 20 de julho de 2007. 214 Ou seja, at julho de 2008. 215 Quando a totalidade da lei de direito a informao considerada como tendo status constitucional. 216 Disponvel em: <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/laweng.pdf>. Verso ps-emenda disponvel em (em espanhol): <http:// www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf>. 217 Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, adotado em 11 de junho de 2003. Disponvel em (em espanhol): <http://www.sre.gob. mx/transparencia/docs/reglamento_lftaipg.htm>. 218 Em relao ao IFAI, o ex-presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz, declarou: Fiquei muito impressionado pelo IFAI, a agncia autnoma que d aos cidados e cidads comuns acesso a informaes pblicas. Coletiva de imprensa em Monterrey, Mxico, 26 de abril de 2006. Disponvel em: <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/LACEXT/MEXICOEXTN/0,,contentMDK:20903722~pageP K:1497618~piPK:217854~theSitePK:338397,00.html>.
A lei de transparncia poder mostrar-se como o mais importante passo dado pelo Mxico na transio para a democracia desde as eleies de 2000.219
Em geral, a execuo da Lei de Direito a Informao tem sido positiva. Um estudo da Open Society Justice Initiative sugere que o ndice de recusas silenciosas (a falta de resposta a uma solicitao) foi mais baixo no Mxico do que em qualquer um dos outros 13 pases pesquisados.220 O Mxico tambm figurou entre os pases de melhor desempenho em termos da porcentagem de solicitaes que receberam resposta positiva. De modo semelhante, um relatrio sobre o IFAI e a promoo da cultura da transparncia no Mxico declarou, bem no incio: Na famlia de leis de liberdade de informao em nvel global, o Mxico lder.221
O direito de acesso
A lei determina, em linhas gerais no Artigo 2, que todas as informaes em posse do governo podero ser objeto de acesso pelos indivduos. O Artigo 1 delineia a finalidade, que a garantia do direito de acesso informao mantida pelo governo, rgos constitucionais autnomos ou outros rgos, ou qualquer outra entidade federal. O Artigo 4 explica seis metas da lei: assegurar o acesso a informao por meio de procedimentos simples e cleres, promover a administrao pblica e transparente, proteger informaes pessoais, promover a prestao de contas na esfera pblica, aperfeioar a gesto de registros e contribuir para a democratizao e o estado de direito no Mxico. Por fim, o Artigo 6222 prescreve que, na interpretao da lei, o princpio da transparncia dos rgos pblicos deve, obrigatoriamente, ser favorecido. Determina, tambm, que a lei deve ser interpretada de acordo com a Constituio, a Declarao Universal dos Direitos Humanos223 e uma srie de tratados internacionais, inclusive a Conveno Internacional sobre Direitos Civis e Polticos,224 o principal tratado de direitos humanos da ONU de garantia da liberdade de expresso. Considerados coletivamente, esses instrumentos proporcionam um bom pano de fundo para a lei e firme orientao para aqueles encarregados de execut-la. A lei define informao como tudo o que est contido em documentos que os rgos pblicos geram, obtm, adquirem, transformam ou preservam. Os documentos, por sua vez, so definidos como quaisquer registros, independentemente da forma, relacionados ao exerccio das funes ou atividades dos rgos pblicos e servidores pblicos, seja qual for sua fonte, data de criao e forma.Trata-se de uma definio, relativamente ampla, mas que, infelizmente, limitada pela restrio determinante a documentos acerca de funes ou atividades de rgos pblicos (Artigo 3). A lei 3 define, separadamente, as obrigaes de dois grupos de rgos pblicos. Todos os rgos pblicos, caracterizados como sujeitos obrigados pela lei, so definidos e, em seguida, tambm definido um subgrupo destes, denominados agncias e entidades. A lei fixa um conjunto mais estrito de obrigaes para as agncias e entidades (basicamente o poder Executivo do governo), e obrigaes menos pormenorizadas para outros rgos pblicos. Todos os sujeitos obrigados pela lei (rgos pblicos) incluem:
219 HUMAN RIGHTS WATCH. Lost in Transition: bold ambitions, limited results for human rights under fox. [s.L.]: Human Rights Watch, 2006. p. 4. Disponvel em: <http://hrw.org/reports/2006/mexico0506/mexico0506web.pdf>. 220 Ver Transparency and Silence: a survey of access to information laws and practices in fourteen countries (Open Society Justice Initiative, 2006). p. 43. Disponvel em: <http://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/transparency_20060928>. 221 SOBEL, D.; BOGADO, B. The Federal Institute for Access to Public Information in Mexico and a Culture of Transparency: executive summary. fev. 2005. Disponvel em: <http://www.global.asc.upenn.edu/index.php?page=32>. 222 O artigo 6 recebeu emenda em 6 de junho de 2006. 223 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 217A (III), 10 de dezembro de 1948. 224 Resoluo da Assembleia Geral da ONU 2.200A (XXI), de 16 de dezembro de 1966, com entrada em vigor em 23 de maro de 1976.
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o poder Executivo federal e a administrao pblica federal; o poder Legislativo federal, inclusive a Cmara dos Deputados, o Senado, a Comisso Permanente e outros rgos; o poder Judicirio federal e o Conselho da Judicatura Federal; rgos constitucionais autnomos; tribunais administrativos federais; e qualquer outro rgo federal.
Os rgos constitucionais autnomos so ainda definidos de modo a compreender rgos como o Instituto Eleitoral Federal, a Comisso Nacional de Direitos Humanos, o Banco do Mxico, universidades e qualquer outros previstos na Constituio. Agncias e entidades, efetivamente o primeiro ponto citado acima, so definidas de modo a incluir rgos indicados na Lei da Administrao Pblica Federal Constitucional, inclusive o presidente e instituies administrativas descentralizadas, como a Procuradoria-Geral da Repblica. A definio de rgos pblicos em geral ampla, na medida em que compreende todos os poderes e esferas do governo. Entretanto, no necessariamente, engloba rgos privados custeados pelo governo, nem rgos privados que exercem funes pblicas. A primeira seo da lei aplica-se a todos os rgos pblicos. Contudo, a segunda seo, que contm a maioria das disposies procedimentais, bem como o sistema de superviso, inclusive o IFAI, aplica-se apenas a agncias e entidades: efetivamente o poder Executivo do governo. A terceira seo, que se aplica a outros rgos pblicos, principalmente os poderes Legislativo e Judicirio, bem como aos cinco rgos autnomos, um tanto sucinta, com apenas dois artigos, porm procura, sim, incorporar vrias das obrigaes e funes de superviso prescritas na segunda seo. Trata-se de uma abordagem inovadora com o intuito de incluir todos os trs poderes do governo sob a gide da lei, ao mesmo tempo em que so respeitadas as divises constitucionais do poder. Concomitantemente, esta estrutura levou aplicao diferenciada da lei, com o poder Executivo (agncias e entidades) sujeito a uma superviso mais rigorosa, por rgos mais independentes. Este captulo, assim como a lei, concentrar-se- nos deveres das agncias e entidades.
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Qualquer pessoa pode apresentar uma solicitao de acesso a informao diviso de comunicao externa que todos os rgos pblicos so obrigados a criar (ver abaixo, em Medidas de Promoo), por carta (tambm por meios eletrnicos) ou pelo formulrio padro. A solicitao dever conter nome e endereo do requerente, clara descrio das informaes desejadas, quaisquer outros fatos relevantes e a forma desejada de divulgao das informaes. A lei especifica que a motivao da solicitao no dever ser relevante para a deciso relativa divulgao das informaes procuradas. Se no houver uma descrio suficientemente clara das informaes, ou se o postulante tiver dificuldade em fazer a solicitao, inclusive por causa de analfabetismo, a diviso de comunicao externa obrigada a prestar assistncia (artigos 40 e 41 e Disposio Transitria 8). A notificao de deciso de uma solicitao deve ser feita logo que possvel, e, impreterivelmente, em 20 dias teis e, em seguida, as informaes precisam ser fornecidas em at 10 dias teis, uma vez que o postulante tenha pago eventuais taxas (Artigo 44). Uma disposio incomum estipula que a falta de uma deciso dentro do prazo seja compreendida como aceitao da solicitao, e a agncia ento ter a
obrigao de prestar as informaes nos 10 dias seguintes, gratuitamente, a menos que o IFAI determine que sejam confidenciais (Artigo 53). Quando as informaes so consideradas restritas ou confidenciais, o comit unidade de superviso existente em todas as agncias e entidades (ver abaixo) precisar ser notificado do fato imediatamente, juntamente com os motivos da restrio, para que possa decidir se ratifica a restrio ou se a revoga e concede o acesso a informao. De modo semelhante, quando documentos no so encontrados, o comit precisa ser notificado e, aps ter tomado medidas apropriadas sem sucesso para a localizao das informaes, confirmar que a agncia ou entidade no possui as informaes (artigos 44 a 46). As agncias somente tm a obrigao de conceder acesso as informaes que esto em sua posse (Artigo 42). Entretanto, nos casos em que uma agncia recebe uma solicitao de informao fora de sua alada, dever proceder ao devido encaminhamento do postulante agncia que, de fato, possua as informaes (Artigo 40). A lei no inclui muitas disposies acerca do aviso a terceiros, mas verdade que exige que o documento objeto da apelao indique eventuais terceiros interessados (Artigo 54); o Artigo 55, acerca da audincia de recursos, compreendido, em linhas gerais, como concessor de certos direitos a terceiros. A lei tambm prescreve, em acepo geral, que os procedimentos internos do processamento de solicitaes seja estabelecido por regulamento (Artigo 44).225 Quando uma solicitao satisfeita, o postulante precisa ser informado acerca do custo e da forma de acesso (Artigo 44). Nos casos em que a solicitao recusada e h confirmao do comit, o postulante deve ser cientificado do fato dentro do prazo, juntamente com os motivos da rejeio e a forma como ele poder apelar da deciso (Artigo 45). Tambm necessrio fornecer confirmao ao postulante quando for o caso de a agncia no possuir as informaes pretendidas (Artigo 46). A divulgao precisa ser fornecida na forma solicitada, contanto que o documento assim o permita (Artigo 42). Do contrrio, as diversas formas de acesso sero estipuladas por regulamento (Artigo 44). As disposies da lei relativas a taxas so progressistas. As taxas de obteno de acesso a informao, que devem ser definidas na Lei de Tributos Federais,226 no podero exceder o custo dos materiais usados para reproduzir as informaes, juntamente com o custo de seu envio. O custo de busca e preparo das informaes , pois, excludo (Artigo 27). gratuito o acesso a dados pessoais, apesar de que taxas podero ser cobradas para cobrir os custos de entrega das informaes (Artigo 24). Atualmente, as tarifas permitidas so de 1 peso (US$0,09) para uma fotocpia simples e 20 pesos para uma cpia autenticada.227 O processo descrito acima aplica-se apenas a agncias e entidades, e no a outros rgos pblicos. Fez-se uma tentativa geral no Artigo 61 para exigir que outros rgos pblicos processem solicitaes de modo anlogo, mediante a obrigatoriedade de estabelecer, em seus respectivos domnios, as instituies, os critrios e os procedimentos institucionais para a concesso de acesso informao a particulares de acordo com regulamentos ou acordos de natureza geral que obedecem aos princpios e prazos estipulados nesta lei. Os rgos so, especificamente, obrigados, no perodo de um ano, de implementar uma srie de sistemas e departamentos para este fim, inclusive uma diviso de comunicao externa e procedimentos para o acesso a informao. Eles tm, tambm, a obrigao de apresentar relatrio anual sobre as atividades realizadas, para assegurar o acesso a informao (Artigo 62 e disposio transitria 4). Em uma interessante inovao, a lei determina que as prprias solicitaes de informao e respectivas respostas sejam publicadas (Artigo 47). Na prtica, o processo de solicitao inteiro pode ser realizado eletronicamente por meio do Sistema de Solicitaes de Informao (SISI), que conta com um website separado, dedicado questo.228 Incluem-se a um recurso para o envio de perguntas e respostas. Ele oferece acesso, tambm, a todos os documentos eletrnicos que receberam acesso desde 2003.
225 Foi adotado em junho de 2003 um regulamento que de fato trata da questo do processamento de solicitaes, entre outras coisas. Ver Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, adotado em 11 de junho de 2003. Disponvel em (em espanhol): <http://www.sre.gob. mx/transparencia/docs/reglamento_lftaipg.htm>. 226 Que entrou em vigor em 31 de dezembro de 1981. Disponvel em: <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/107.pdf>. 227 Pareceria que diferentes rgos pblicos interpretam essa determinao de forma distinta: alguns cobram por pgina e outros, por documentos inteiros. 228 Ver <www.sisi.org.mx>.
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Dever de publicar
O Artigo 7 da lei prev um dever amplo de publicao, sujeito ao regime de excees. Ele prescreve que os rgos pblicos publiquem 17 categorias de informaes, de forma acessvel e compreensvel, em conformidade com os regulamentos promulgados pelo IFAI (para agncias e entidades) ou outros rgos de superviso competentes (para outros rgos pblicos, que tm a obrigao de criar ou designar seus prprios institutos).229 Entre as categorias esto informaes acerca do funcionamento geral do rgo, dos servios oferecidos, procedimentos e formulrios, programas de subsdios, contratos firmados, relatrios elaborados e oportunidades de participao. Cumpre observar que o Artigo 12 estipula que os rgos pblicos publiquem informaes relativas aos valores e beneficirios de quaisquer recursos pblicos pelos quais so responsveis, o que demonstra a preocupao com a corrupo, uma importante motivao da lei. A lei traz determinaes precisas sobre a forma de disponibilizao das informaes, inclusive por meios eletrnicos acessveis em locais remotos ou via sistemas locais. Com vistas a facilitar o acesso a informao sujeita divulgao proativa, uma importante regra que cada agncia dever disponibilizar um computador com impressora aos cidados e s cidads, e a assistncia dever ser prestada aos usurios que dela precisarem (Artigo 9). A lei tambm especifica uma srie de orientaes acerca da publicao de informaes. Conforme o Artigo 8, o poder Judicirio deve trazer a pblico todas as decises, embora as pessoas possam fazer objees revelao de suas informaes pessoais. As agncias e entidades devem publicar todas as regras e os esquemas administrativos formais 20 dias antes de sua adoo, salvo quando esta publicao possa frustrar seu sucesso. Os relatrios de partidos polticos e grupos do Instituto Eleitoral Federal, bem como quaisquer auditorias formais destes rgos, devero ser publicados to logo sejam finalizados (artigos 10 e 11). As agncias tambm tm a obrigao de produzir, semestralmente, um ndice dos arquivos classificados como confidenciais, indicando a unidade que produziu o documento e a data e extenso da confidencialidade. Este ndice no poder, sob circunstncia alguma, ser considerado reservado (Artigo 17).
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Excees
A lei possui um regime de excees razoavelmente claro, operado em grande medida por meio de um sistema de confidencializao, muito embora haja uma srie de possveis brechas no sistema. O Artigo 14 fixa que as informaes, cuja confidencialidade seja expressamente obrigatria por fora de outra lei, constituam uma das excees, de modo que o atual regime de sigilo seja mantido. So, especificamente, citados segredos comerciais, industriais, tributrios, bancrios e fiducirios, estipulados por lei. Apenas algumas das excees esto sujeitas ao teste de nocividade, e o padro de dano varia. O Artigo 13 prev, em termos gerais, uma exceo em que a divulgao de informaes possa acarretar um resultado negativo, mas o padro de dano varia consideravelmente, indo de comprometer, prejudicar e afetar at prejudicar seriamente. As excees constantes do Artigo 14 no apresentam teste de nocividade. A maior parte deste Artigo envolve outras leis, investigaes antes de uma deciso e deliberaes internas (ver abaixo). Contudo, conforme regulamentos adotados pelo IFAI em 2003, ao considerar se documentos devem ser enquadrados como reservados nos termos dos artigos 13, 14 ou 18 da Lei de Direito a Informao, os chefes de rgos pblicos precisam levar em considerao o dano que a divulgao dos documentos possa causar. O IFAI (ou rgo de superviso competente para os rgos pblicos situados fora de sua alada) tem a tarefa de estabelecer critrios para a confidencializao e desconfidencializao de informaes,230 bem como para a superviso do sistema, enquanto os chefes de unidades administrativas, definidas como
229 H uma explanao maior a esse respeito nos artigos 8 a 25 do Regulamento de 2003. Ver Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, adotado em 11 de junho de 2003. Disponvel em (em espanhol): <http://www.sre.gob. mx/ transparencia/docs/reglamento_lftaipg.htm>. 230 O Regulamento de 2003 inclui regras extensas sobre a confidencializao.
as divises dos rgos pblicos que mantm as informaes, so responsveis pela confidencializao propriamente dita. O IFAI poder, a qualquer momento, ter acesso a informaes confidenciais, a fim de determinar se foram, devidamente, enquadradas como tal (artigos 15 a 17). No h prevalncia do interesse pblico. Entretanto, o Artigo 14 contm efetivamente uma disposio excepcional e extremamente positiva que probe a confidencializao de informaes quando est em jogo a investigao de graves violaes a direitos humanos ou de crimes contra a humanidade. Esperase que isto facilite o trabalho humanitrio e a rea de direitos humanos. O Artigo 43 prev a divulgao parcial de informaes (separabilidade), condio de que os documentos que contm as informaes permitam a reteno das partes ou sees confidenciais. H um sistema estrito de prazos para a confidencializao, de 12 anos, nos artigos 13 e 14. As informaes devero ser desconfidencializadas, quando as justificativas para sua confidencializao deixarem de existir ou ao trmino do perodo de confidencializao, apesar de no haver prejuzo de outras leis. O prazo poder, em situaes excepcionais, ser prorrogado pelo IFAI ou rgo de superviso competente, quando os argumentos da confidencializao original permanecerem pertinentes (Artigo 15). Na prtica, relativamente raro que isso acontea. O Artigo 48 contm uma exceo geral no intuito de que as solicitaes ofensivas ou que j tenham sido processadas anteriormente, da mesma pessoa, no tenham de ser apreciadas. No fica claro a que se refere o termo ofensivo neste contexto. Outras leis de direito a informao fazem aluso a solicitaes vexatrias. Outra exceo geral que as informaes j publicadas no precisam ser fornecidas aos postulantes, porm, neste caso, a diviso de comunicao externa tem o dever de prestar assistncia ao postulante na localizao das informaes publicadas (Artigo 42). O Artigo 13 especifica excees relativas a informaes, cuja divulgao possa: comprometer a segurana ou defesa nacional ou pblica; afetar negociaes em andamento ou relaes internacionais, inclusive pela divulgao de informaes fornecidas em carter de confidencialidade por outros Estados ou organizaes internacionais; prejudicar a estabilidade financeira ou econmica do pas; representar risco vida, segurana ou sade de uma pessoa ; ou prejudicar o cumprimento da lei, inclusive a preveno ou persecuo do crime, a administrao da justia, a arrecadao de impostos ou os controles de imigrao.
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Estes so motivos legtimos para a recusa da divulgao de informaes, encontrados em vrias leis de direito a informao. O Artigo 14 aduz o seguinte a essas excees prescritas por outras leis (conforme detalhado acima): investigaes prvias,231 arquivos relativos a julgamentos anteriores ao veredicto, processos judiciais contra servidores pblicos antes de um veredicto, alm de pareceres, recomendaes ou pontos de vista fornecidos por funcionrios pblicos como parte de um processo deliberativo antes da adoo de uma deciso final. Essas excees so problemticas, principalmente, porque carecem de testes de nocividade, mas tambm em razo de sua amplitude. Os artigos 18 e 19 contemplam a proteo de informaes privadas. Quando particulares fornecem informaes a rgos pblicos, eles precisam indicar o que dever permanecer confidencial (o que somente podem fazer, quando tm o direito reconhecido de confidencializ-las). Em seguida, as informaes somente podero ser reveladas com o consentimento do indivduo que as forneceu. Isto amparado pelo Captulo IV da Seo I, dedicado proteo de informaes pessoais; as mesmas so definidas no
231 O significado no claro.
Artigo 3(II) como informaes que permitem a identificao de uma pessoa fsica e dizem respeito a sua origem tnica ou racial, ou referem-se as suas caractersticas fsicas, morais ou emocionais, sua vida afetiva e familiar, domiclio, nmero de telefone, patrimnio, ideologia e opinies polticas, crenas e convices religiosas e filosficas, seu estado fsico ou mental de sade, suas preferncias sexuais, ou quaisquer outras informaes semelhantes que possam afetar sua privacidade. Estas informaes no podero ser divulgadas sem o consentimento do indivduo em questo, embora haja excees, como por exemplo para o tratamento mdico ou para fins de intercmbio de informaes entre rgos pblicos, em conformidade com o devido exerccio de seus poderes. O captulo IV tambm concede direito a correo de dados pessoais (artigos 21 e 25).
Recursos
No caso das agncias, as queixas se do em primeira instncia ao IFAI e, a partir da, aos tribunais. A queixa deve ser registrada em 15 dias a contar do aviso de recusa do acesso, quando as informaes de outra forma no tenham sido fornecidas, no todo ou em parte, quando a correo de informaes pessoais foi negada, ou para a reviso de tempestividade, custo ou forma de acesso (Artigo 50). Trata-se de um prazo extremamente curto, que pode impedir que alguns postulantes registrem apelaes. A queixa deve conter os nomes da agncia ou entidade, do autor da queixa e de eventuais terceiros envolvidos, a data de surgimento da causa da queixa, o assunto, os argumentos e uma cpia de quaisquer documentos formais relativos ao caso (como o aviso de recusa de acesso) (Artigo 54). As queixas podero ser protocoladas na diviso de comunicao externa da agncia, que dever encaminh-la ao IFAI no dia seguinte (Artigo 49). As queixas podem, tambm, ser protocoladas diretamente no IFAI, ou feitas pelo sistema SISI, que, automaticamente, envia um aviso ao rgo pblico e desencadeia o processo no IFAI.
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Um comissrio deve investigar a alegao e informar todos os comissrios em at 30 dias teis, e uma deciso precisa ser tomada em novo prazo de mais 20 dias, porm os prazos podem ser dobrados, havendo causa justificvel (Artigo 55). Quando a agncia deixa de responder dentro dos prazos, o IFAI deve processar a queixa em carter de urgncia (Artigo 54). A queixa pode ser rejeitada quando protocolada fora dos prazos, quando o IFAI j emitiu veredicto definitivo acerca da questo, quando no tem relao com uma deciso tomada por um comit ou quando um recurso est sendo apreciado pelos tribunais (Artigo 57). Uma vez decorrido um ano da deciso do IFAI, confirmando uma deciso original de um rgo pblico, o postulante poder solicitar ao IFAI a reviso de sua deciso, e uma segunda deciso dever ser proferida em at 60 dias da referida solicitao (Artigo 60). O Artigo 33 determina o estabelecimento do IFAI como rgo pblico independente, encarregado da promoo do direito a informao, atuando como rgo de encaminhamento de queixas no caso de recusas de divulgao de informaes e protegendo as informaes pessoais. A lei inclui uma srie de disposies que visam promoo da independncia do IFAI. Os cinco comissrios so indicados pelo poder Executivo, mas as indicaes podero ser vetadas por voto majoritrio do Senado ou da Comisso Permanente, contanto que ajam em 30 dias. Somente podero ser indicados para o cargo de comissrio os cidados/cidads, pessoas que nunca tenham sido condenadas por crime de fraude, tenham no mnimo 35 anos de idade, no possuam fortes conexes polticas e tenham apresentado desempenho excepcional nas atividades profissionais (artigos 34 e 35). Os comissrios tm mandato de sete anos, mas podem ser destitudos do cargo por violaes graves ou reincidentes da Constituio ou da Lei de Direito a Informao, quando seus atos ou omisses comprometerem o trabalho do IFAI, ou se tiverem sido condenados por crime passvel de recluso (Artigo 34). Dois dos cinco comissrios originais foram nomeados por quatro anos, com a possibilidade de renovao por mais sete anos (Disposio Transitria 5). O IFAI pode aceitar ou rejeitar uma queixa, ou modific-la, de modo que sua deciso dever incluir os prazos para o cumprimento (Artigo 56). A deciso definitiva para as agncias, mas os postulantes podem recorrer perante a justia federal (Artigo 59).
Outros rgos pblicos so, tambm, obrigados a oferecer procedimentos de registro de queixas compatveis com os procedimentos oferecidos pelo IFAI para agncias e entidades (Artigo 61).
Sanes e protees
Os funcionrios pblicos que descumprirem a lei de diversas formas ficam sujeitos a penalidades administrativas. Exemplos de descumprimento so: destruio de informaes, negao de acesso por negligncia, fraude ou m f, recusa intencional do acesso a informaes no confidenciais e recusa de divulgao de informaes aps determinao de um comit ou do IFAI. Os atos ilcitos, bem como quaisquer desrespeitos s disposies da lei, sero punidos em conformidade com a Lei Federal de Responsabilidades Administrativas dos Servidores Pblicos. A reincidncia ser considerada grave para fins de sano (Artigo 63). A Lei de Direito a Informao tambm prescreve a responsabilizao nos mesmos termos, se o funcionrio revelar informaes com algum grau de confidencialidade, uma das poucas disposies da lei que tm probabilidade de impedir o desenvolvimento de uma cultura de abertura, que estimula os funcionrios a errar em favor do sigilo (Artigo 63). Em vez disso, muitas leis de direito a informao preveem a proteo dos funcionrios que, de boa f, divulgam informaes em conformidade com a lei.
Medidas de promoo
A Lei de Direito informao mexicana contempla uma srie de interessantes mecanismos procedimentais para a promoo da efetiva implementao do direito de acesso. Todos os rgos pblicos tm por obrigao estabelecer uma diviso de comunicao externa, que o equivalente a um chefe de informao em algumas leis, com uma srie de atribuies, inclusive as seguintes: assegurar o respeito s obrigaes de publicao proativa, receber e processar solicitaes de acesso e prestar assistncia aos postulantes, assegurar o respeito aos procedimentos, propor procedimentos internos para garantir o eficiente manuseio das solicitaes, realizar capacitaes e manter um registro das solicitaes de informao e de seu resultado. As sees devem ser estabelecidas em seis meses, a partir da entrada da lei em vigor e devem ser operacionalizadas por mais seis meses (artigos 28 e 62, e disposio transitria 3 e 4). A lei institui, tambm, um Comit de Informao em cada agncia e entidade, com algumas excees, composto por um servidor pblico, o diretor da diviso de comunicao externa e o chefe do rgo de superviso interna. O comit possui as seguintes responsabilidades: coordenao e superviso das atividades de informao, estabelecimento de procedimentos de informao, superviso da confidencializao, garantia, juntamente com a diviso de comunicao externa, da localizao dos documentos que contenham as informaes solicitadas, definio de critrios para a manuteno de documentos e superviso de sua implementao, assegurando o fornecimento, ao IFAI, das informaes de que este precisa para produzir seu relatrio anual (ver abaixo) (artigos 29 a 31). O IFAI possui uma extensa lista de funes, inclusive, alm daquelas j citadas, a interpretao da lei como regulamento administrativo, o monitoramento da execuo da lei e a realizao de recomendaes em caso de descumprimento, a oferta de aconselhamento s pessoas, a criao de formulrios para as solicitaes de informao, a promoo de capacitao e a confeco de um guia simples de uso da lei (artigos 37 e 38). O Artigo 9 incorpora uma regra bastante genrica sobre a gesto de registros, determinando que as agncias e as entidades devem manusear suas informaes, incluindo a disponibilizao na internet, em conformidade com os regulamentos promulgados pelo IFAI. O Artigo 32 prescreve que o IFAI coopere com
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o Arquivo Geral da Nao, a fim de desenvolver critrios para a catalogao, categorizao e preservao de documentos administrativos, bem como a organizao dos arquivos. O IFAI responsvel pela apresentao de um relatrio anual ao Congresso, incluindo, no mnimo, o nmero de solicitaes de acesso a informao, encaminhadas a cada agncia e entidade, juntamente com os respectivos resultados; o tempo de resposta da agncia; o nmero e resultado de matrias apreciadas pelo instituto; a situao de denncias registradas nos rgos de superviso interna; e eventuais dificuldades encontradas na execuo da lei. Para este fim, dever expedir diretrizes aos comits das diferentes agncias acerca das informaes que o Artigo 29(VII) determina que lhe sejam fornecidas (Artigo 39). Outros rgos pblicos tm a obrigao de confeccionar seus prprios relatrios, seguindo os mesmos procedimentos que o IFAI, enviando-lhe cpia dos produtos finais (Artigo 62).
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Introduo
A Constituio peruana de 1993 garante o direito ao acesso informao mantida por rgos pblicos.232 A garantia determina que no necessrio apresentar justificativas ao solicitar informaes, porm limita-se a informaes obrigatrias. A Constituio tambm oferece ampla proteo ao sigilo e confidencialidade bancrios no tocante a impostos, como tambm a informaes privadas e familiares.233 A Lei de Transparncia e Acesso a Informaes Pblicas, adotada em agosto de 2002 e que d efeito legislativo a garantia constitucional, no se limita a informaes obrigatrias.234 Contudo, ela foi alvo de crticas, em particular por causa de seu regime de excees demasiado amplo e ficou tambm sujeita a um questionamento legal por parte da Ouvidoria.235 Em decorrncia disso, foram promulgadas emendas lei em fevereiro de 2003 (logo aps sua entrada em vigor), a fim de ajudar a sanar estas preocupaes. A Lei de Direito informao peruana progressista, isto , inclui todas as caractersticas bsicas necessrias efetivao do direito a informao segundo o princpio da mxima divulgao. Em algumas reas, embora apropriadas, suas disposies so um tanto sucintas, deixando de fora alguns detalhes encontrados em outras leis. Sem embargo, suas disposies acerca da divulgao proativa de informaes so, talvez, as mais pormenorizadas encontradas em qualquer lei de direito a informao, sobretudo no que tange a informaes financeiras.
O direito de acesso
A Lei de Direito informao peruana claramente estabelece o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos. O Artigo 1 descreve a finalidade da lei como promover a transparncia dos atos do Estado e de regular o direito a informao conforme previsto na Constituio. O Artigo 7 determina que cada indivduo tem o direito de solicitar e receber informaes de rgos pblicos. O Artigo 3 corrobora esta noo, e diz que todas as informaes em posse do Estado, que no as informaes englobadas
232 Ver artigo 2(5). Disponvel em: <http://www.idlo.int/texts/leg6577.pdf>. 233 Ver artigos 2(5) e (6). 234 Lei n 27.806. Verso ps-emenda disponvel em: <http://www.justiceinitiative.org/db/resource2/fs/?file_id=15210>. 235 Ver Comit para a Proteo de Jornalistas, Attacks on the Press 2002. Disponvel em: http://www.cpj.org/attacks02/americas02/peru.html>.
pelas excees, so, presumivelmente, pblicas, e que o Estado tem a obrigao de fornecer informaes quando solicitado, consoante o Princpio da Divulgao Pblica. A lei no especifica os pormenores de sua finalidade alm das generalidades, a despeito da firmeza de suas assertivas em favor da abertura. O Artigo 10 constitui a principal disposio que precisa a abrangncia das informaes de que trata a lei. O Artigo observa que os rgos pblicos so obrigados a liberar informaes, independentemente, de se encontrarem em documentos escritos, fotografias, gravaes, aparelhos magnticos ou digitais, ou qualquer outro formato, mas somente se as informaes tiverem sido criadas ou obtidas pela entidade e se estiverem em sua posse ou controle. Ademais, quaisquer documentaes financiadas com verbas pblicas, baseadas em decises de natureza administrativa, enquadram-se como informaes pblicas, inclusive registros de reunies oficiais. O Artigo 3 discorre a este respeito, estipulando que todas as atividades e regulamentos de rgos pblicos esto sujeitos ao Princpio da Divulgao Pblica. Trata-se de uma definio ampla, apesar de no ficar de todo claro quais so os possveis efeitos das suas limitaes. A expresso criadas ou obtidas pela entidade daria a impresso de englobar a maioria das informaes que poderiam ser consideradas pblicas. A condio de que as informaes estejam em posse ou controle de um rgo pblico tambm razovel, contanto que mesmo as informaes arquivadas em um rgo privado sejam consideradas como sob o controle do rgo pblico que assim as arquivou e desde que permaneam acessveis ao rgo pblico. O Artigo 2 da Lei de Direito a Informao define rgo pblico como aqueles constantes do Artigo 1 da Lei Preliminar n 27.444, a Lei de Procedimentos Administrativos Gerais. Esta lei define rgo pblico como todos os trs poderes do governo (o Executivo, inclusive ministrios e rgos pblicos descentralizados, o Legislativo e o Judicirio), bem como governos regionais e locais, quaisquer rgos com autonomia conferida pela Constituio ou outra lei, outros rgos, agncias, projetos e programas do Estado cujas atividades so realizadas em virtude do poder administrativo e rgos jurdicos privados que prestam servios pblicos ou atuam em nvel administrativo por concesso, delegao ou autorizao do Estado. O Artigo 8 prescreve, ainda, que as empresas estatais tambm esto sujeitas aos procedimentos estabelecidos na lei, ao passo que o Artigo 9 determina que as entidades jurdicas privadas, conforme descrito no Artigo 1, clusula 8 do Ttulo Preliminar da Lei 27.444, (ver acima) tm a obrigao de informar as caractersticas, custos e funes administrativas dos servios pblicos que fornecem. Tratase de um conjunto mais limitado de obrigaes do que aquele aplicado a outros rgos pblicos. Conforme observado, o direito de acesso estende-se a todos (Seo 7). Caso isso no tenha ficado suficientemente claro, o Artigo 13 determina, em termos especficos, que uma solicitao de informao no pode ser negada com base na identidade do postulante.
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As solicitaes de informao devem normalmente ser encaminhadas ao funcionrio designado pelo rgo pblico para este fim, contanto que, na ausncia de um indivduo designado, a solicitao seja encaminhada ao funcionrio que possui as informaes ou para seu superior imediato (Artigo 11(a)). No necessrio apresentar justificativas ao solicitar as informaes (Artigo 7). O requisito de encaminhamento da solicitao ao funcionrio que esteja em posse das informaes pode mostrar-se problemtico, j que os postulantes, muitas vezes, no sabero de quem se trata. Normalmente, as solicitaes devero ser respondidas em at sete dias teis, apesar de que o prazo poder ser prorrogado por mais cinco dias teis, caso haja dificuldades extraordinrias na coleta das informaes. Neste caso, o rgo pblico dever informar ao postulante, por escrito, antes do trmino dos sete dias iniciais (Artigo 11(b)). Os prazos so curtssimos em comparao com o que diz a maioria das outras Leis de Direito a Informao. De fato, eles podem ser criticados por serem indevidamente curtos e, portanto, de difcil cumprimento. Quando algum dos prazos descumprido, considera-se que a solicitao foi negada (Artigo 11(b), (d) e (e)). Este o caso, tambm, quando a resposta do rgo pblico ambgua ao ponto de a solicitao poder ser considerada como no tendo sido atendida (Artigo 13).
Quando o rgo pblico no possui as informaes, mas sabe onde podem ser obtidas, dever informar ao postulante (Artigo 11(b)). O Artigo 13 prescreve que quaisquer recusas de acesso a informao devero basear-se nas excees constantes dos artigos 15-17 e que devero ser comunicados ao postulante os motivos da negao, juntamente com o perodo durante o qual as informaes permanecero confidenciais. Essas determinaes so positivas, sobretudo o requisito de especificao da durao da confidencialidade das informaes. Ao mesmo tempo, assim como outras disposies procedimentais da Lei de Direito informao peruana, elas poderiam ser mais pormenorizadas, como por exemplo pela maior especificao do que deve ser includo nos avisos de recusa do acesso a informao. Alm disso, na prtica, elas no raro so honradas do mesmo modo na violao, j que vrias solicitaes simplesmente recebem recusas silenciosas. O Artigo 20 da lei apresenta as regras relativas a taxas. Cabe aos postulantes arcar com o custo da reproduo das informaes solicitadas, porm quaisquer custos adicionais sero considerados como restrio do direito de acesso, sujeitos a sanes (ver abaixo). Todo rgo pblico tem a obrigao de especificar o valor das taxas cobradas, segundo o que permitem as Regras de Procedimentos Administrativos (Texto Unico de Procedimientos Administrativos TUPA). Tem-se aqui regras bastante progressistas acerca de taxas, posto que as taxas se restringem ao custo de reproduo das informaes. Entretanto, uma tabela nica de taxas impediria a cobrana de diferentes taxas por diferentes rgos pblicos. Ademais, poderiam ter sido consideradas dispensas de taxas, como por exemplo para a populao carente. A Lei de Direito informao peruana explicita aquilo que muitas leis com o mesmo fim deixam vago: no se exige dos rgos pblicos que criem ou produzam informaes que no tm, ou que no tenham a obrigao de ter, porm, neste caso, precisam informar o fato ao postulante. Igualmente, os rgos pblicos no tm a obrigao de fornecer avaliao ou anlise das informaes (Artigo 13). Esta determinao no irrazovel, mas poderia ser usada como argumento para a recusa de realizao de operaes at um tanto mecnicas, como a extrao automtica de informaes em um formato especfico de um banco de dados, que de outro modo, normalmente, seriam compreendidas como includas no direito a informao. A Lei de Direito informao peruana no traz disposies sobre uma srie de questes procedimentais, comumente tratadas em leis desta natureza. Ela no obriga os rgos pblicos a oferecer assistncia aos postulantes que dela necessitarem, como por exemplo os requerentes analfabetos ou as pessoas com deficincia, ou que tenham dificuldade de descrever as informaes buscadas em nvel de detalhamento suficiente. Tampouco obriga que acusem o recebimento das solicitaes. A lei no determina a consulta a terceiros nos casos de solicitaes que envolvem informaes que lhes dizem respeito. Tambm esto ausentes da lei quaisquer disposies que permitam aos postulantes especificar a forma como gostariam de receber as informaes (por exemplo, eletronicamente, em formato de fotocpia etc.), muito embora determine, sim, que os postulantes devam ter acesso direto e imediato s informaes durante o horrio de expediente, que uma regra progressista e prtica.
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Dever de publicar
A Lei de Direito informao peruana notvel por suas disposies extremamente abrangentes de publicao proativa. Alm de algumas disposies encontradas ao longo de todo o texto, a lei dedica a este tpico a totalidade do Ttulo IV: Transparncia na Gesto de Finanas Pblicas, que ocupa cerca de 14 artigos. O Artigo 5 contempla o fornecimento progressivo, por parte de departamentos do governo, a depender do oramento, de diversos tipos de informaes pela internet, incluindo as seguintes: informaes gerais sobre o departamento, sobre o oramento, salrios de todo o quadro de pessoal, informaes detalhadas sobre a aquisio de bens e servios e informaes sobre atividades oficiais, envolvendo funcionrios dos altos escales. Os rgos pblicos devero, ainda, identificar publicamente o funcionrio responsvel pelo desenvolvimento de seu website. O Artigo 6 fixa prazos para o estabelecimento de websites (por exemplo,
1 de julho de 2003 para os departamentos do governo federal) e obriga as autoridades oramentrias a levar isto em considerao ao distribuir os recursos. Conforme observado, o ttulo IV contm obrigaes de publicao proativa extremamente detalhadas e amplas, que figuram entre as mais onerosas das leis de direito informao do mundo, principalmente na rea de finanas pblicas, sua rea de concentrao. A lei incorpora uma seo de finalidade e definio prpria (Artigo 23), bem como uma disposio sobre mecanismos de publicao de informaes (Artigo 24). Esta ltima refere-se publicao em websites ou jornais de destaque, dependendo dos recursos, assim como aos regulamentos relativos publicao nos locais com nmero reduzido de habitantes. Ela estabelece a metodologia usada para a coleta de informaes a serem fornecidas e os termos usados em documentos a serem confeccionados, para permitir a adequada anlise das informaes. Requer, tambm, a publicao trimestral de informaes em at 30 dias aps o trmino de cada trimestre, juntamente com informaes dos dois trimestres anteriores, para fins comparativos. Obrigaes especficas so definidas para certos rgos, como o Ministrio da Economia e Fazenda, o Fundo Nacional para o Financiamento de Atividades Estatais de Empreendedorismo e o Alto Conselho de Licitaes e Aquisies do Estado. Extrapola o escopo desta obra o detalhamento das obrigaes especficas estipuladas no ttulo IV. Basta dizer que as obrigaes so amplas e abarcam informaes sobre os seguintes temas: oramento, empregados, projetos, licitaes e aquisies, macroeconomia e at previses econmicas (como o impacto provvel de mudanas fiscais no oramento pblico e na conjuntura socioeconmica). As regras chegam a exigir a publicao de certas informaes no mnimo trs meses antes das eleies gerais, como uma anlise das realizaes do mandato do governo e previses fiscais para os cinco anos seguintes.
Excees
As excees ao direito de acesso aparecem nos artigos 15 a 17 da Lei de Direito a Informao. O Artigo 15 trata de informaes sigilosas, em sua maior parte informaes militares e de inteligncia; o Artigo 16 aborda as informaes reservadas, sobretudo relativas polcia e ao sistema judicirio; o Artigo 17 concentra-se em informaes confidenciais, que incluem uma gama de outros tipos de excees; e o Artigo 18 impe condies s excees. Conforme o Artigo 18, os artigos 15 a 17 oferecem os nicos fundamentos para a recusa de acesso, que no podem ser suplantados por uma norma de escala menor, e devem ser interpretados sob enfoque restritivo. Trata-se de regras progressistas gerais. No entanto, o Artigo 17(6) prev uma exceo a todas as informaes protegidas pela legislao, aprovada pelo Congresso ou pela Constituio. O Artigo 17(2) vai ainda mais alm: torna confidenciais as informaes protegidas por regras legais em diversas reas, como a rea bancria, fiscal etc.236 Decorre da que a Lei de Direito a Informao no se sobrepe s disposies de sigilo encontradas, no apenas em outras leis aprovadas pelo Congresso, mas tambm em regras legais de ordens inferiores. A Lei de Direito informao peruana estabelece complexa relao com os sistemas de confidencializao. Declara que somente os chefes de departamentos, ou funcionrios por eles nomeados, podero confidencializar as informaes. Em seguida, lista os casos em que as informaes podem ser confidenciais, o que constitui a maior parte das excees. Presume-se que as informaes confidencializadas que quebrem essas regras ainda assim estariam sujeitas a divulgao. bem verdade que muitas das excees da Lei de Direito a Informao incluem uma condio de nocividade especfica. No obstante, as atividades de inteligncia e contrainteligncia do Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) parecem excludas por completo do mbito da lei, sem meno a danos especficos (Artigo 15). Ademais, a maioria das excees relativas defesa nacional, caracterizadas como confidencialidade militar na lei, no inclui teste de nocividade, embora algumas o incluam. Por exemplo,
236 Isso est em consonncia com o artigo 2(5) da Constituio que, conforme observado acima, oferece ampla proteo a esses tipos de informaes.
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esta categoria compreende planos de defesa de bases militares, avanos tcnicos relativos segurana nacional etc., independentemente de a divulgao destas informaes causar danos ou no. A ttulo de comparao, as excees referentes inteligncia (exceto do CNI, conforme observado acima), assim como as categorias de informaes reservadas e confidenciais, referem-se principalmente a algum tipo de dano, embora, em alguns casos, o padro seja baixo, como em poderia ameaar ou poderia colocar em risco. importante notar que a exceo em favor de deliberaes internas no inclui um teste de nocividade, de modo que todas as informaes que trazem aconselhamento, recomendaes ou pareceres como parte do processo deliberativo so confidenciais. A exceo extinta uma vez tomada a deciso, porm somente se o rgo pblico fizer referncia ao aconselhamento, recomendao ou parecer. Em decorrncia disto, documentos de apoio podero permanecer confidenciais, mesmo quando a matria a que dizem respeito j foi encerrada. A Lei de Direito a Informao no inclui prevalncia do interesse pblico geral. Entretanto, o Artigo 18 inclui, de fato, duas prevalncias especficas de natureza de interesse pblico. Primeiro, estipula que quaisquer informaes relativas a violaes de direitos humanos ou das Convenes de Genebra de 1949 no podem ser consideradas confidenciais. Ademais, as excees no podero ser usadas para sabotar as disposies da Constituio peruana. Segundo, diversos atores (o Congresso, o judicirio, o Controlador Geral [Contralor] e a Ouvidoria de Direitos Humanos [Defensor del Pueblo]) tm direito de acesso a at informaes embargadas em diversas circunstncias, principalmente em relao ao adequado exerccio de suas funes. Por exemplo, os juzes podem ter acesso a informaes confidenciais, ao exercer a jurisdio em um caso especfico, e quando tiverem a obrigao de apurar a verdade. A ouvidora pode ter acesso a informaes, quando for pertinente defesa dos direitos humanos.
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O Artigo 19 da Lei de Direito informao cria uma regra de separabilidade, pela qual parte de um documento no embargada precisa ser divulgada mesmo que o restante do documento seja confidencial. O Artigo 15 estipula uma regra de divulgao histrica, mas aparentemente somente para as informaes embargadas que se enquadrem no mbito de sua competncia: as informaes sobre defesa e inteligncia. O sistema determina que uma solicitao de informao confidencial com cinco anos ou mais poder ser atendida, se o chefe do departamento competente declarar que a divulgao no prejudicar a segurana, a integridade territorial nem a democracia. Se a solicitao das referidas informaes for recusada, o chefe dever fornecer os motivos da recusa por escrito, que devero ser encaminhados ao Conselho dos Ministros, que poder retirar o status de confidencial das informaes. As excees especficas previstas na Lei de Direito informao peruana so as seguintes: informaes confidenciais por razes militares, com a explanao de diversas subcategorias (Artigo 15(1)); informaes confidenciais por razes de inteligncia, tambm com a listagem de diversas subcategorias (Artigo 15(2)); informaes relativas preveno e combate do crime, mais uma vez com diversas subcategorias (Artigo 16(1)); informaes relativas a negociaes internacionais, cuja divulgao prejudicaria o processo de negociao, ou informaes cuja divulgao afetaria, negativamente, as relaes estrangeiras (Artigo 16(2)); materiais deliberativos internos, conforme descrito acima (Artigo 17(1)); informaes protegidas por regras bancrias, fiscais, comerciais, industriais, tecnolgicas e da bolsa de valores (Artigo 17(2));
informaes relativas a investigaes em andamento acerca do uso do poder sancionadas pelo governo, porm somente at a soluo do caso, ou seis meses aps a instalao da investigao (Artigo 17(3)); informaes preparadas ou obtidas por consultores jurdicos pblicos, cuja publicao possa revelar estratgia jurdica, ou informaes que gozem de privilgio legal, mas somente se o processo judicial a que as informaes dizem respeito esteja em andamento (Artigo 17(4)); informaes pessoais , cuja divulgao constitua invaso de privacidade (Artigo 17(5)); e informaes tornadas sigilosas por qualquer outra lei (Artigo 17(6)).
Recursos
As disposies de apelao da Lei de Direito informao peruana so razoavelmente rudimentares. Conforme o Artigo 11(e), quando uma solicitao de informao rejeitada, ou considerada como tendo sido rejeitada devido ao vencimento do prazo de resposta, o postulante poder, se o rgo pblico for subordinado a um departamento superior, registrar recurso contra a deciso, presumivelmente no departamento superior. O Artigo 11(f) diz que, se o recurso for indeferido, ou se no houver resposta em dez dias teis, todos os procedimentos administrativos sero considerados como tendo sido esgotados, preparando o caminho para uma apelao legal. Seria prefervel se a lei exigisse resposta em at dez dias, o que corresponderia mais ou menos a mesma coisa. Excetuando o exposto acima, que uma forma de recurso interno, a Lei de Direito a Informao no prev apelao a um rgo administrativo independente, como um comissariado ou ouvidoria de informao. O Artigo 11(g) contempla uma apelao legal, seja conforme os procedimentos da lei administrativa ou o processo constitucional de habeas data,237 protegido pelo Artigo 200(3) da Constituio e tambm previsto por regulamento.
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Sanes e protees
Segundo o Artigo 4 da Lei de Direito a Informao, os rgos pblicos tm de respeitar as disposies da lei. Funcionrios ou servidores pblicos ou seja, empregados de rgos pblicos, mas no rgos privados abrangidos pela lei que ainda no obedecem lei, sofrero sano pelo cometimento de um crime grave, possivelmente com a existncia de denncia penal, consoante o Artigo 377 do Cdigo Penal, que trata do abuso de autoridade. Isso reiterado pelo Artigo 14, que determina que o servidor responsvel que arbitrariamente obstrui o acesso a informao, responde de forma incompleta a uma solicitao ou obstrui a implementao da lei ser responsabilizado conforme o Artigo 4. Por outro lado, o Artigo 4 determina, tambm, que o cumprimento da lei no deve levar a retaliaes contra funcionrios responsveis pela liberao de informaes solicitadas. Por outro lado, o Artigo 18 diz que as autoridades precisam manter a confidencialidade das informaes abrangidas pelas excees constantes dos artigos 15 a 17 e que sero responsveis por quaisquer vazamentos. No fica claro como a compatibilidade entre essas duas disposies alcanada. Parece provvel que o Artigo 4 se aplique, sujeito ao Artigo 18. Em outras palavras: os servidores podem no estar sujeitos sano pela liberao de informaes conforme uma solicitao, a menos que as informaes se enquadrem no escopo de uma exceo, caso em que podem vir a sofrer sanes. Nas leis de direito a informao de melhor prtica, os servidores so protegidos contra quaisquer sanes pela liberao de informaes, contanto que ajam de boa f, o que ajuda a promover uma cultura de abertura.
237 Esse o direito de acesso aos prprios dados pessoais.
A Lei de Direito informao peruana no prev proteo para os denunciantes.
Medidas de promoo
A Lei de Direito informao peruana prev apenas medidas promocionais bastante bsicas. O Artigo 3 impe obrigao aos rgos pblicos de designar um chefe responsvel pela resposta a solicitaes de informaes. Isso respaldado pelo Artigo 8, que reitera esta obrigao, e tambm determina que, nos casos em que no haja identificao do funcionrio, a responsabilizao recair sobre o secretriogeral ou quem quer que esteja encarregado do rgo. O Artigo 3 tambm fixa duas obrigaes positivas gerais: o funcionrio responsvel dever planejar uma infraestrutura adequada para a organizao, sistematizao e publicao de informaes e o rgo dever adotar medidas bsicas para garantir e promover a transparncia. Falta clareza amplitude destas obrigaes e sua aplicao na prtica. O Artigo 21 impe obrigao ao Estado para a criao e a manuteno de seus registros de forma profissional, a fim de assegurar o devido exerccio do direito a informao. Os rgos pblicos so proibidos de destruir informaes sob quaisquer circunstncias e, alm disso,o referido Artigo prev a transferncia de todas as informaes ao Arquivo Nacional, em conformidade com os prazos estabelecidos por lei. O Arquivo Nacional poder destruir informaes que caream de relevncia, conforme seus regulamentos internos, porm somente se no houver solicitao das informaes em um perodo razovel de tempo. Estas so obrigaes positivas, mas que poderiam ser fortalecidas pela instaurao de sistemas mais especficos para assegurar a devida gesto dos registros. Ademais, a ideia de que os rgos pblicos no podero destruir informaes, mas devero, em vez disso, transferir todas as informaes aos arquivos, parece basear-se em uma concepo indevidamente estrita de informao, que deveria incluir, por exemplo, elementos como e-mails e at mesmo cookies de computadores. O Artigo 22 da lei impe a obrigao ao Conselho de Ministros de prestar contas, anualmente, das solicitaes de informaes ao Congresso e de indicar quais foram concedidas e quais foram recusadas. Alm disso, o Conselho de Ministros tem a obrigao de coletar informaes dos rgos pblicos para que possa preparar o relatrio. Embora positiva, seria til se a lei, definisse com maior detalhamento, as categorias de informaes de incluso obrigatria no relatrio.
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frica do Sul
Introduo
A Constituio de 1996 da Repblica da frica do Sul no apenas garante o direito de acesso informao mantida pelo Estado, mas tambm o acesso informao mantida por rgos privados necessria ao exerccio ou proteo de quaisquer direitos.238 A Constituio tambm impe, especificamente, ao governo a obrigao de aprovar uma lei que efetive este direito dentro de trs anos de sua entrada em vigor.239 Trata-se de uma disposio extremamente prtica, que forou o governo a adotar legislao em momento oportuno, exigncia que foi cumprida dentro do prazo. A legislao pertinente, a Lei de Promoo do Acesso a Informao (Lei de Direito a Informao), entrou em vigor em maro de 2001.240 Esta uma das mais progressistas leis de direito informao do mundo; indubitavelmente, um reflexo da profunda desconfiana do governo que a era do apartheid instigou nas pessoas. A lei possui firmes garantias procedimentais, bem como um conjunto estrito de excees. Um ponto fraco expressivo da lei sul-africana a falta de previso de recurso administrativo. Em decorrncia disso, quando h recusas de solicitaes por parte de rgos pblicos, somente os tribunais tm poder de reviso. A lei tambm carece, em sua essncia, de obrigaes proativas de publicao, fato que recebeu ampla ateno em algumas das leis de direito a informao mais recentes um importante complemento ao acesso baseado em solicitaes. Tem ao menos a mesma importncia o fato de que sua implementao tem sido muito fraca. Um estudo sugere que 62% das solicitaes deparam-se com uma recusa silenciosa ou simplesmente resposta alguma, o ndice mais elevado de todos os pases onde havia uma lei de direito a informao em vigor.241 O estudo observa que, em termos de cumprimento (ou seja, fornecimento efetivo de informaes em resposta a pedidos), a frica do Sul teve de longe a mais baixa pontuao dos sete pases monitorados com leis de liberdade de informao.242 Isto encontra certa confirmao no relatrio anual 2005-2006 da Comisso de Direitos Humanos Sul-Africana, demonstrando a seguinte preocupao: O nmero de rgos pblicos que apresentaram relatrios segundo a seo 32 [acerca de seu desempenho perante a lei] permanece baixo, com uma reduo no nmero de relatrios recebidos em comparao com o perodo de prestao de contas anterior.243 Claro est que se trata de um problema, se os rgos pblicos sequer cumprem obrigaes claras, de alta visibilidade e fiscalizadas em nvel oficial como a prestao de contas.
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O direito de acesso
O direito de acesso a registros pblicos definido na seo 11(1) da lei de direito a informao que diz que o postulante precisa receber acesso ao registro, se obedecer s exigncias procedimentais estipulados na lei e se o registro no for alvo de uma exceo. O direito de acesso informao sob o controle de rgos privados definido na seo 50(1) da lei e , substancialmente, idntico ao direito definido para os rgos pblicos, com a importante diferena de somente ser acionado quando as informaes so necessrias
238 Lei n 108, de 1996, seo 32. Disponvel em: <http://www.acts.co.za/constitution_of_the_republic_of_south_africa_1996.htm>. 239 Artigo 32(2) e Anexo 6, item 23 da Constituio de 1996. 240 Lei n 2, 2000. Disponvel em: <http://www.gov.za/gazette/acts/2000/a2-00.pdf>. 241 Ver Transparency and Silence: a survey of access to information laws and practices in fourteen countries (Open Society Justice Initiative, 2006). p. 43. Disponvel em: <http://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/transparency_20060928>. 242 Idem, p. 69. 243 Apndice, p. 85. Disponvel em: <http://www.sahrc.org.za/sahrc_cms/downloads/Annexures.pdf>.
para o exerccio ou proteo de um direito. O presente captulo concentra-se, primordialmente, no direito de acesso relativo a rgos pblicos; a lei contm disposies paralelas e bastante semelhantes no tocante ao acesso em posse de rgos privados. Objetivos razoavelmente detalhados para a lei de direito a informao so definidos na seo 9. Incluemse a: efetivao do direito constitucional de direito de acesso a informao, sujeito a limitaes justificveis, inclusive as limitaes que visam proteo razovel da privacidade, confidencialidade comercial e governana efetiva, eficiente e de qualidade; efetivao da obrigao constitucional de promoo de uma cultura de respeito aos direitos humanos, inclusive a permisso a rgos pblicos de acesso s informaes mantidas por rgos privados; estabelecimento de mecanismos prticos para a efetivao do direito de acesso com a maior rapidez e o menor custo e esforo possveis; e a promoo geral da transparncia, prestao de contas e boa governana, inclusive por meio da educao da populao. Esses objetivos embasam e norteiam a lei. Recebem, tambm, efetivao concreta na seo 2, em relao a sua interpretao e obriga a justia a dar preferncia interpretao razovel condizente com os objetivos da lei, em detrimento de outras interpretaes incompatveis com os referidos objetivos, porm no obriga a isso outras partes incumbidas de interpretar a lei, como os funcionrios pblicos. O registro de um rgo pblico ou privado definido na seo 1, simplesmente, como quaisquer informaes registradas, independentemente de forma ou meio, em posse do rgo, tendo ou no sido criadas pelo rgo. A lei aplica-se a esses registros independentemente de sua data de criao, e os registros so considerados como registros do rgo se estiverem em sua posse ou controle (seo 3). Esta simples definio compreende todas as informaes mantidas sob quaisquer formas por um rgo pblico ou privado, efetivando o princpio da mxima divulgao. O termo rgo pblico definido na seo 1 da lei como um departamento do Estado ou administrao nas esferas nacional, provincial ou municipal, e quaisquer outras instituies que exeram poder nos termos da Constituio ou da Constituio provincial, ou exercendo poder pblico ou funo pblica em consonncia com a legislao. Parece que a definio no inclui os rgos privados com custeio pblico considervel, salvo se suas atribuies forem revestidas de expresso legislativa. Conforme a seo 8, o mesmo rgo pode ser considerado pblico no tocante a certas informaes e privado com respeito a outras informaes. A lei no se aplica equipe de governo ou a seus comits, s funes judicirias dos tribunais e respectivos oficiais de justia ou, ainda aos parlamentares (seo 12). Estas lamentveis excluses no figuram na maioria das leis de direito a informao, muito embora muitas leis incluam, sim, uma exceo em favor de documentos ministeriais. A lei define rgo privado como a pessoa fsica ou sociedade que exerce uma profisso, negcio ou atividade, ou quaisquer formas de pessoa jurdica existentes. Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de acesso informao. A lei faz aluso especfica aos rgos pblicos como capazes de fazer solicitaes de informaes aos rgos privados, ao mesmo tempo em que so amplamente proibidos de fazer pedidos de informao a rgos pblicos conforme a lei.
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As solicitaes devem ser remetidas ao chefe de informao em seu endereo, nmero de fax ou endereo de e-mail, na forma prescrita,244 devendo, ainda, identificar, minimamente, os registros solicitados e o postulante e especificar a forma e o idioma desejados para o acesso. Quando o postulante no pode enviar um pedido por escrito, poder fazer uma solicitao verbal, de modo que o chefe de informao tem a obrigao de transcrev-la para a forma escrita e fornecer ao postulante uma cpia (seo 18). A solicitao de informao no dever ser afetada pelas motivaes do postulante de acesso ao registro e tampouco pela opinio do chefe de informao em relao s motivaes (seo 11(3)).
244 Apresentado no Formulrio A do Apndice B dos regulamentos relativos promoo do acesso a informao, N R. 187, 15 de fevereiro de 2002. Disponvel em: <http://www.dme.gov.za/pdfs/about_dme/paia_regulations.pdf>.
Os chefes de informao devem fornecer a assistncia razovel gratuita necessria tende a permitir aos postulantes que faam solicitaes. O pedido no poder ser rejeitado sem que antes seja oferecida assistncia ao postulante (seo 19). A seo 21 estipula que os chefes de informao tambm so obrigados a tomar as medidas razoveis necessrias preservao de quaisquer registros, objeto de uma solicitao at que, finalmente, haja uma definio quanto ao pedido. Uma deciso relativa a uma solicitao deve ser tomada logo que possvel impreterivelmente dentro de 30 dias (seo 25). Este perodo poder ser prorrogado por mais 30 dias, quando a solicitao referir-se a uma grande quantidade de registros de tal modo que o seu processamento em 30 dias interfira, de forma irrazovel, nas atividades do rgo; quando necessria uma busca em uma cidade diferente ou quando necessria uma consulta interinstitucional que no pde ser concluda, em termos razoveis, dentro dos 30 dias originais. O postulante dever ser informado acerca de eventuais prorrogaes dos prazos (seo 26). Diferentes prazos so aplicados, quando o interesse de um terceiro est em jogo (ver abaixo). Conforme a seo 27, a falta de resposta a uma solicitao dentro do prazo prescrito considerada como recusa de acesso. interessante notar que, durante o primeiro ano de funcionamento da lei, o perodo para a deciso acerca de solicitaes era de 90 dias e, para o segundo ano, 60 dias (seo 87). O postulante, cuja solicitao fosse aprovada, normalmente, precisaria receber acesso imediato, aps o pagamento de eventuais taxas. A lei traz disposies detalhadas acerca da transferncia de solicitaes, que obrigatria sempre que o registro em questo estiver em posse de um rgo pblico que no o destinatrio da solicitao original, ou sempre que o registro tiver conexo mais estreita com outro rgo. Estas transferncias devem ser feitas logo que possvel e, impreterivelmente, dentro de 14 dias. Este perodo no adicionado ao prazo para a resposta a solicitaes. O postulante deve ser informado acerca da transferncia (seo 20). A seo 23 prev situaes acerca de um registro no existente ou da impossibilidade de encontr-lo, casos nos quais o postulante precisa ser informado, bem como das medidas tomadas para tentar localizar o registro. Esta notificao considerada como recusa de concesso de acesso para fins de apelao. A lei sul-africana contm disposies detalhadas acerca do aviso a terceiros e interveno, que o assunto do captulo 5 da parte II. Quando certas excees so evocadas em termos especficos, as que envolvem os direitos de terceiros, como a proteo da privacidade ou da confidencialidade comercial os terceiros a quem se referem s informaes buscadas precisaro ser informados, logo que possvel e, impreterivelmente, dentro de 21 dias da solicitao do postulante e de quaisquer possveis aplicaes da prevalncia do interesse pblico (seo 47). Em seguida, os terceiros dispem de 21 dias ou para apresentar declaraes dos motivos para a negao da solicitao, ou para expressar seu consentimento com a divulgao do registro (seo 48). A deciso quanto divulgao precisa ser feita no prazo de 30 dias da notificao dos terceiros em questo, os quais devero ser informados acerca da deciso. Quando a deciso favorvel concesso do acesso, o postulante dever receber acesso em prazo no maior que 30 dias (isto , dentro de 81 dias do protocolo do pedido), salvo se o terceiro entrar com recurso contra a deciso (seo 49). Aprovada a solicitao, um aviso dever ser enviado ao postulante acerca das taxas a serem cobradas, a forma como o acesso ser concedido e o direito a apelao, como, por exemplo, contra a forma de acesso ou contra a taxa. Havendo rejeio da solicitao, no todo ou em parte, o aviso dever incluir os devidos motivos para a recusa, juntamente com a disposio da lei que fundamentou a recusa e o direito a recurso (seo 25). A lei oferece alguns detalhes em termos das formas de acesso que os postulantes podero solicitar, inclusive a cpia, consulta ou visualizao do registro, transcrio, cpia eletrnica ou extrao automtica das informaes do registro. O postulante dever receber acesso na forma solicitada, a menos que isso interfira de forma irrazovel nas operaes do rgo pblico, seja prejudicial preservao do registro ou transgrida um direito autoral. A lei prev, tambm, formas especiais de acesso para pessoas com deficincia, sem custos adicionais. Por fim, os postulantes podero solicitar o registro em um determinado idioma e o acesso dever ser fornecido neste idioma se o registro estiver disponvel (sees 29 e 31). Poder ser cobrada dos postulantes taxas pelas solicitaes, tanto para a reproduo do registro como para a pesquisa e o preparo. Quando houver probabilidade de estas taxas extrapolarem um limite predeterminado, o postulante poder ser solicitado a fazer um depsito adiantado. A lei permite,
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especificamente, que o ministro isente qualquer pessoa do pagamento das taxas, defina limites para as taxas, determine o sistema de clculo das taxas, isente certas categorias de registros da taxa e determine que, quando o custo da cobrana da taxa exceder o valor da taxa, ela seja desconsiderada (seo 22). Regulamentos adotados pelo ministro da Justia e Desenvolvimento Constitucional, em fevereiro de 2002, estipulam uma tabela de taxas para o acesso que, para as solicitaes a rgos pblicos, compreende uma taxa de R35 (cerca de US$ 5,30) para o processamento do pedido, e taxas de acesso de R0,60 por pgina (aproximadamente US$ 0,10) para fotocpias, R5 (cerca de US$ 0,70) por um disco flexvel e R40 (cerca de US$ 5,70) por um CD. Seis horas de tempo de pessoal o limite determinado para a exigncia de um depsito.245 Em uma portaria de outubro de 2005, o ministro da Justia isentou os solicitantes, com ganhos anuais abaixo de R14.712 (cerca de US$ 2.101)246 do pagamento de quaisquer das taxas de acesso/ reproduo especificadas acima. A mesma portaria determina que no podero ser cobradas taxas quando o custo da cobrana exceder a importncia da taxa, ou no caso de solicitaes de informaes pessoais.247 A lei tambm prev a correo de dados pessoais, quando isso ainda no est coberto por outra lei (seo 88).
Dever de publicar
A lei de direito informao sul-africana no inclui um dever de publicao como tal, o que constitui uma grave falha. bem verdade que, ao menos, exige que cada rgo pblico apresente um relatrio anual ao ministro competente, que o ministro responsvel pela administrao da justia, pormenorizando as categorias de registros que ficam, automaticamente, disponveis na ausncia de uma solicitao para a aquisio (ou sem a cobrana de taxas), inclusive a consulta. Por sua vez, o ministro precisa publicar estas informaes no Dirio Oficial (seo 15). Os rgos privados podero, tambm, encaminhar a lista das informaes ao ministro, caso em que ele tem a obrigao de publicar a lista no Dirio Oficial (seo 52). A lei sul-africana tambm inclui uma clusula exclusiva que exige que o governo providencie a publicao do nome e dados de contato de todos os chefes de informao de todos os rgos pblicos em todos os catlogos telefnicos de uso geral (seo 16).
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Excees
A lei de direito informao sul-africana contm um regime de excees bastante detalhado, abrangente e rigoroso. Cumpre notar que, conforme a seo 5, a lei aplica-se excluso de quaisquer outras legislaes que probam ou restrinjam a divulgao de informaes e que apresentem conflitos considerveis com os objetivos ou uma clusula especfica da lei. Contudo, os registros solicitados para uso em processos cveis ou penais aps sua deflagrao, e para os quais o acesso previsto em outras leis, ficam excludos do mbito da lei (seo 7). O objetivo, presume-se, a preservao do sistema de acesso das informaes consoante as regras procedimentais cveis ou penais aplicveis. A maioria das excees na lei contm uma forma de teste de nocividade, muito embora algumas no o incluam. Em sua maior parte, o padro pode gerar a expectativa justificada de que cause o dano em questo, um padro relativamente baixo, a depender da interpretao. Para algumas excees, o padro
245 Idem, parte II, Apndice A. 246 Para solicitantes solteiros. O limite foi estipulado em R 27.192 para casais. 247 Lei de Promoo do Acesso a Informao, 2000. Isenes e determinaes para fins da seo 22(8), N R. 991, 14 de outubro de 2005. Disponvel em: <http://www.info.gov.za/gazette/regulation/2005/28107.pdf>.
o relativamente mais elevado de tenderia a. A lei no fixa a emisso de certificados de confidencialidade. Todas as excees ficam sujeitas a uma forma de prevalncia do interesse pblico. A prevalncia aplica-se sempre que a divulgao do registro possa revelar provas de contraveno ou descumprimento significativo da lei, ou risco grave e iminente para a segurana pblica ou o meio ambiente, e quando o interesse pblico na divulgao claramente supera o dano (seo 46). De certo ponto de vista, trata-se de uma prevalncia limitada, em funo das categorias reduzidas de interesse pblico especificadas, mas possui a virtude de evitar debates, possivelmente, complicados acerca do que constitui interesse pblico. A lei inclui uma disposio de separabilidade na seo 28, que determina a divulgao que quaisquer partes de um registro que no contenha informaes embargadas, e que possam, em termos razoveis, ser separadas do restante. Neste caso, aplicam-se diferentes requisitos de avisos s diversas partes do registro: regras de aviso de divulgao para a parte tornada pblica e regras de aviso de recusa para a parte retida. A lei no contempla uma disposio geral sobre a divulgao histrica de registros. No entanto, foram impostos limites histricos em relao a algumas excees especficas. Por exemplo, um limite de tempo de 20 anos aplica-se exceo em favor de relaes internacionais e o mesmo se aplica tomada de decises internas. A lei prev duas excees gerais e uma srie de excees mais especficas. Quando um registro deve ser publicado dentro dos 90 dias seguintes, o acesso a este registro poder ser adiado por um perodo razovel, exceto se o postulante puder apresentar justificativas da necessidade do registro antes do prazo estipulado, de modo que o acesso dever ser concedido quando houver probabilidade de o postulante sofrer danos substanciais, caso no obtenha o acesso (seo 25). Por outro lado, podero ser negadas as solicitaes ostensivamente frvolas ou vexatrias, ou cujo processamento possa provocar o desvio considervel e irrazovel de recursos do rgo pblico (seo 45). As principais excees so explicadas no captulo 4. A lei sul-africana um tanto original pelo fato de ser, a um s tempo, uma lei de acesso e uma lei de sigilo. Isto alcanado pela determinao de que, para algumas excees, o rgo pblico dever recusar o acesso, ao passo que, para outras, a redao mais usual de poder recusar o acesso empregada. A lei estipula excees extremamente pormenorizadas e estritas, em muitos casos extraindo excees de excees, para limitar mais ainda a abrangncia da no divulgao. A seo 34 cria exceo para os casos em que a concesso de acesso a um registro implicaria a divulgao injustificada de informaes pessoais acerca de um terceiro. Porm, esta exceo no se aplica em uma srie de circunstncias, inclusive quando o indivduo tiver consentido, o indivduo tiver sido informado, ao fornecer as informaes, de que elas pertenciam a uma classe de informaes que poderiam ser divulgadas ou quando as informaes j estiverem no domnio pblico. Cumpre fazer a importante observao de que a exceo tampouco aplica-se a informaes acerca de um servidor pblico no exerccio de suas funes oficiais. Uma exceo incomum diz respeito a informaes obtidas pela Receita Federal sul-africana para fins da aplicao da legislao de arrecadao de impostos (seo 35). Esta exceo no sujeita a quaisquer testes de nocividade. A seo 36 protege as informaes comerciais, inclusive segredos comerciais, informaes cuja divulgao possa vir prejudicar interesses comerciais do terceiro que prestou as informaes e informaes fornecidas em sigilo, cuja divulgao possa gerar a expectativa justificada e coloque o terceiro em posio de desvantagem. A seo 37 isenta, ainda, informaes cuja divulgao possa constituir violao acionvel de sigilo, bem como informaes fornecidas em sigilo, cuja divulgao possa gerar a expectativa justificada de prejudicar o futuro fornecimento das referidas informaes, sendo do interesse pblico que elas continuem a ser fornecidas. As excees das sees 36 e 37 no se aplicam quando o terceiro consente com a divulgao ou as informaes j se encontram em domnio pblico. importante citar que a exceo da seo 36 tampouco se
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aplica quando as informaes contm os resultados de testes ambientais ou de produtos que revelem um risco grave ambiental ou de segurana pblica. As informaes, cuja divulgao possa gerar a expectativa justificada de ameaa vida ou integridade fsica, a segurana de um edifcio, sistema, outra propriedade ou meio de transporte, ou sistemas para a proteo de seres humanos, tambm ficam sujeitas a uma exceo (seo 38). A seo 39 prev, em certo nvel de detalhe, uma exceo relativa aplicao da lei e procedimentos legais, inclusive quando a divulgao possa gerar a expectativa razovel de comprometer as tcnicas de aplicao da lei, ou a persecuo, investigao ou preveno do crime. No entanto, esta noo no se aplica a informaes acerca da condies gerais da deteno de pessoas em custdia. Este um ponto positivo, mas no fica claro porque foi considerado necessrio, visto que as informaes no deveriam, em princpio, afetar o cumprimento da lei. As informaes abrangidas por privilgios legais so, tambm, embargadas, salvo se o beneficirio do privilgio tiver aberto mo dele (seo 40). A seo 41 trata de segurana e relaes internacionais, classificando informaes cuja divulgao possa gerar a expectativa justificada de causar prejuzo defesa, segurana ou relaes internacionais. Tambm classifica informaes de sigilo obrigatrio conforme o direito internacional ou um acordo internacional, ou que revelasse informaes fornecidas em sigilo por/para outro Estado ou organizao intergovernamental, apesar de que isso no se aplique a informaes existentes h mais de 20 anos. Lamentavelmente, a ltima parte desta exceo no incorpora teste de nocividade. A mesma seo inclui uma lista detalhada, porm no exaustiva, da abrangncia da exceo, em particular no que tange a informaes militares, sem dvida como tentativa de limitar o escopo do que, de outra forma, constitui sempre uma exceo muitssimo problemtica. Ademais, a lista traz categorias de sinificativa amplitude, como informaes sobre a vulnerabilidade de armas, assunto que poderia muito bem ser objeto de debate pblico no apenas legtimo, mas deveras importante.
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A seo 42 embarga informaes cuja divulgao tenda a representar risco considervel para os interesses econmicos ou bem-estar financeiro da Repblica, ou a capacidade do governo de administrar a economia. Mais uma vez, uma lista indicativa fornecida, um tanto mais estrita do que a lista de informaes militares. A mesma seo classifica segredos comerciais do Estado ou informaes cuja divulgao possa causar danos aos interesses comerciais de um rgo pblico, ou que gerem a expectativa justificada de colocar o rgo em posio de desvantagem em negociaes ou em termos de concorrncia. A ltima parte da exceo no se aplica s informaes que contm os resultados de testes ambientais ou de produtos que revelem um srio risco ambiental ou de segurana pblica. Outra exceo incomum na lei sul-africana aplica-se pesquisa, seja por um terceiro ou pelo rgo pblico, cuja divulgao tenderia a expor o terceiro ou rgo pblico, ou a pesquisa ou o assunto, a sria desvantagem (seo 43). A exceo normalmente seria considerada como, amplamente, enquadrada no escopo da exceo de confidencialidade, no ficando clara a necessidade de sua explicao em separado. A lei sul-africana, como a maioria das leis de direito a informao, traz uma exceo que visa preservar a eficcia dos processos decisrios internos. A seo 44 classifica os registros que contenham parecer, aconselhamento, recomendao ou relato de uma consulta ou discusso para fins de assistncia na formulao de uma poltica. Esta outra exceo que no est sujeita ao teste de nocividade e, por conseguinte, oferece vastssimas possibilidades de limitao de acesso, muito embora ainda esteja sujeita prevalncia do interesse pblico definido na seo 46 (ver acima). A seo 44 tambm embarga as informaes cuja divulgao possa criar a expectativa justificada de frustrar o processo deliberativo, por inibir o espontneo intercmbio de vises e opinies no mbito do governo, ou o sucesso de uma poltica em funo da divulgao prematura. Esta parte da exceo no se aplica a registros com mais de 20 anos. Por fim, a seo 44 classifica informaes cuja divulgao possa gerar a expectativa justificada de comprometer testes e materiais de avaliao fornecidos com a presuno de sigilo e esboos preliminares. O regime de excees sul-africano, em geral, bom, no sentido de que , razoavelmente, limitado. Os testes de nocividade e interesse pblico no so to fortes quanto poderiam ser, e h algumas excees, aparentemente, desnecessrias. Por outro lado, as excees so elaboradas de forma estrita: clara
tentativa de assegurar que somente as informaes legitimamente confidenciais sejam de fato mantidas em sigilo.
Recursos
A lei de direito informao sul-africana contempla duas instncias de apelao: internamente, no rgo pblico, e, depois da devida explorao desta via, os tribunais. No h disposio que permita recurso perante um rgo administrativo independente, que uma grave deficincia, j que a apelao justia dispendiosa e demorada. O postulante ou um terceiro podero impetrar um recurso interno em relao a um leque de assuntos, inclusive o acesso a informao, taxas, prorrogao de prazos e forma de acesso. A apelao precisa ser protocolada conforme a forma prescrita, dentro de 60 dias (ou dentro de 30 dias, se houver obrigatoriedade do aviso a terceiros) e estar acompanhada de eventuais taxas aplicveis. Mais uma vez, apresentada uma disposio pormenorizada para a interveno de terceiros (sees 74-76). O recurso interno deve, efetivamente, ser decidido dentro de trinta dias, com o fornecimento do respectivo aviso por escrito da deciso tanto para o autor do recurso, como para eventuais terceiros, bem como seu direito de apelao justia (seo 77). Assim como no caso dos recursos internos, o recurso para os tribunais precisa ser protocolado dentro de 60 dias (ou dentro de 30 dias se for necessrio o aviso a terceiros) do recebimento da deciso de um recurso interno e somente poder ser impetrado aps a exausto do processo de recurso interno. As justificativas incluem os argumentos apresentados para o recurso interno, bem como quaisquer queixas relativas recusa de um rgo pblico de apreciar um recurso interno tardio. A lei exige que os rgos pblicos forneam ao tribunal quaisquer registros que este ltimo possa requerer, mas probe o tribunal de divulgar documentos embargados (sees 78 a 80).
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Sanes e protees
A lei sul-africana fixa tanto sanes quanto protees. crime destruir, danificar, adulterar, ocultar ou falsificar um registro com a inteno de negar um direito de acesso, passvel de multa ou at dois anos de recluso (seo 90). Regulamentos expedidos pelo ministro da Justia, em outubro de 2006, criminalizaram a no disponibilizao, por parte dos chefes de informao, do manual exigido pela seo 14 da lei, a cobrana de taxa do postulante para a consulta ou cpia do manual e a cobrana de taxas tosomente as prescritas; os crimes so punveis com multa ou recluso.248 Por outro lado, ningum ser responsabilizado por quaisquer atos de boa f no exerccio ou cumprimento, ou exerccio/cumprimento pretendido de quaisquer poderes ou deveres nos termos da lei (seo 89). A lei de direito a informao no prev a proteo para denunciantes, mas estes so contemplados pela proteo de uma lei especificamente confeccionada para este fim.249
248 Lei de Promoo do Acesso a Informao, 2000. Regulamentos relativos promoo do acesso a informao, N R. 990, 13 de outubro de 2006. Disponvel em: <http://www.info.gov.za/gazette/regulation/2006/29278.pdf>. 249 Lei de Divulgaes Protegidas, N 26 de 2000.
Medidas de promoo
A lei de direito informao sul-africana encerra um conjunto de medidas de promoo. Segundo a seo 1, o chefe de informao , efetivamente, o diretor de um rgo pblico e, em consonncia com a seo 17, cada rgo pblico tem por obrigao designar o nmero de pessoas necessrio como chefes substitutos de informao, para tornar o rgo pblico o mais acessvel possvel, dentro do razovel, para os solicitantes de seus registros. A partir de seis meses da entrada em vigor da lei , todo rgo pblico precisa compilar, em ao menos trs idiomas oficiais, um manual informativo sobre seus processos de divulgao de informaes. O exato contedo do manual descrito na seo 14, inclusive informaes sobre a estrutura do rgo, procedimentos de solicitaes, servios oferecidos ao pblico, eventuais processos consultivos ou participativos, e uma descrio de todos os recursos. O manual deve ser atualizado anualmente e disseminado em conformidade com os regulamentos para este fim. O regulamento de 2002 contm determinaes detalhadas quanto disseminao dos guias, inclusive para todos os locais de depsito legal, a comisso de direitos humanos e todas as reparties do rgo pblico.250 Uma obrigao semelhante imposta aos rgos privados, conforme a seo 51, o que se mostrou problemtico, tendo em vista que os rgos alegam que a determinao , excessivamente, onerosa, de modo que poucos de fato publicaram os guias. A Comisso de Direitos Humanos tambm tem a incumbncia de publicar um guia sobre a utilizao da lei, em todos os oito idiomas oficiais. A seo 10 apresenta, em certo nvel de pormenorizao, o que precisa constar do guia, inclusive os nomes e dados de contato de todos os chefes de informao de todos os rgos pblicos, os procedimentos de solicitao de informaes e a assistncia disponvel por intermdio da comisso. O guia precisa ser atualizado a cada dois anos conforme a necessidade. Mais uma vez, o regulamento de 2002 determina a ampla divulgao do guia, inclusive a todos os locais de depsito legal e todos os rgos pblicos e por publicao no Dirio Oficial e website da comisso.251 Os rgos pblicos so obrigados a apresentar um relatrio anual Comisso de Direitos Humanos, com informaes detalhadas sobre o nmero de solicitaes de informao, se foram ou no concedidas, as disposies da lei usadas para a recusa de acesso, apelaes etc. (seo 32). Em seguida, a Comisso de Direitos Humanos recebe a tarefa de incluir, em seu relatrio anual, Assembleia Nacional informaes sobre o funcionamento da lei, inclusive eventuais recomendaes e informaes pormenorizadas, em relao a cada rgo pblico, acerca de solicitaes recebidas, concedidas, recusadas, recorridas etc. (seo 84). A Comisso de Direitos Humanos tambm recebe uma srie de outras incumbncias, na medida do permitido por seus recursos financeiros e outros, inclusive as seguintes: realizao de programas educacionais e de capacitao; promoo da disseminao oportuna de informaes precisas; elaborao de recomendaes para melhorar o funcionamento da lei, inclusive para rgos pblicos; monitoramento da implementao; e auxlio aos indivduos no exerccio de seus direitos sob a gide da lei (seo 83).
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250 Nota 248, Regulamentos 4 e 5. 251 Idem, Regulamentos 2 e 3.
ucia
Introduo
A Sucia conta com ampla proteo constitucional ao direito a informao. O artigo 1 do captulo 2 do Instrumento de Governo, um dos quatro documentos de fundao da Constituio sueca, declara o seguinte:
Todo(a) cidado/cidad ter a garantia dos seguintes direitos e liberdades em suas relaes com as instituies pblicas: [ ] (2) liberdade de informao: ou seja, liberdade para buscar e receber informaes e de outra forma inteirar-se das declaraes de outrem.252
A Sucia um tanto singular pelo fato de a totalidade de sua lei de direito a informao fazer parte da Constituio do pas. O captulo 2 da Lei de Liberdade de Imprensa, outro dos quatro documentos de fundao da Constituio, intitulado Acerca da Natureza Pblica dos Documentos Oficiais constitui, efetivamente, a lei de direito informao sueca.253 A Sucia tambm singular no sentido de ter sido o primeiro pas do mundo a adotar uma lei que concede aos indivduos o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, tendo incorporado disposies de direito a informao na Lei de Liberdade de Imprensa original em 1766. O direito ao acesso e correo de dados pessoais previsto pela Lei de Dados Pessoais.254 A Lei de Sigilo , tambm, efetivamente incorporada lei de direito a informao como o regime de excees,255 e contm diversas disposies de efetivao do direito a informao, como a obrigao de registrar documentos e organizar bancos de dados com a devida considerao ao direito de acesso a documentos oficiais. A lei de direito informao sueca possui uma srie de pontos fortes e fracos. Nela esto ausentes algumas das disposies encontradas em leis de direito a informao mais recentes, como obrigaes proativas de divulgao, possibilidade de recursos administrativos independentes e medidas proativas de promoo da abertura. Tambm exclui uma srie de documentos da abrangncia da lei, em vez de incluir todas as informaes de posse de rgos pblicos, sujeito ao regime de excees. Ao mesmo tempo, possui um leque de regras bastante progressistas. Ela determina que todas as disposies acerca de sigilo sejam apresentadas em uma lei centralizada. Inclui, tambm, firmes garantias procedimentais, inclusive uma obrigao imposta aos rgos pblicos de criar um cadastro pblico de todos os documentos em sua posse. H um consenso geral de que a cultura da abertura na Sucia extremamente forte e arraigada, aps mais de 200 anos de experincia com o direito a informao. Segundo Swanstrm, essa noo originalmente baseava-se no entendimento dos partidos polticos de que a abertura ajudaria a promover condies de maior igualdade para eles, quando no estivessem no poder, uma viso madura que, parece, seguida por poucas democracias modernas. Mas ao lado disso, existem desafios permanentes, como frequentes
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252 O Instrumento do Governo est disponvel em: <http://www.riksdagen.se/templates/R_ Page_6307.aspx>. 253 Disponvel em: <http://www.riksdagen.se/templates/R_Page_6313.aspx>. 254 Que entrou em vigor em 24 de outubro de 1998. Disponvel em: <http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/01/55/42/b451922d.pdf>. 255 Lei N 100, de 1980. Disponvel em (em sueco): <http://www.notisum.se/index2.asp?iParentMenuID=236&iMenuID=314&iMiddleID=285 &top=1&sTemplate=/template/index.asp>. O autor no conseguiu encontrar a verso em ingls da Lei de Sigilo sueca, mas ela descrita em certo nvel de detalhes no Captulo 3 do documento oficial produzido pelo Ministrio da Justia, Public Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities (dezembro de 2004). Disponvel em: <http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/03/68/28/b8e73d81.pdf>.
emendas que procuram ampliar a abrangncia da lei de sigilo, seguidos de conflitos com a Unio Europeia, que, por vezes, procurou limitar a abertura sueca com base na lgica do menor denominador comum.256
O direito de acesso
O artigo 1 do captulo 2 da lei declara simplesmente: Para incentivar o livre intercmbio de opinies e o esclarecimento da populao, todo sdito sueco ter livre acesso a documentos oficiais. Esta determinao propicia um marco interpretativo da lei, genrico, porm importante. O captulo 2 da lei sueca dedica muita ateno precisa descrio do que se enquadra e do que no se enquadra, como documento oficial. A forma dos documentos definida em acepo ampla, de modo a incluir quaisquer registros que possam ser lidos, ouvidos ou de outra forma compreendidos apenas por meio de recursos tcnicos. O artigo 3 limita a abrangncia dos documentos oficiais aos documentos que estejam sob a custdia de um rgo pblico e se puderem ser considerados, nos termos do artigo 6 ou 7, recebidos, preparados ou elaborados por uma autoridade. Um registro considerado sob a custdia de um rgo pblico se estiver disposio do rgo para a transcrio, o que incluiria, praticamente, todas as informaes registradas mantidas. Regras detalhadas regem a questo da disponibilidade de um documento eletrnico.257 A lei observa, especificamente, que cartas e outras comunicaes dirigidas a servidores pblicos, referentes a assuntos oficiais, constituem documentos oficiais (artigos 3 e 4). O artigo 6 descreve os documentos considerados como tendo sido recebidos por um rgo pblico, inclusive quando chegam ao rgo ou encontram-se nas mos de uma autoridade competente. Incluemse nesse caso os documentos que contm informaes oficiais recebidas por funcionrios pblicos em seus endereos particulares. As propostas para concorrncias e licitaes em envelopes lacrados no so consideradas como tendo sido recebidas antes do momento fixado para a sua abertura. Ademais, medidas tomadas, unicamente, como parte do processamento tcnico de documentos por um rgo pblico no habilitam o documento como tendo sido recebido pelo rgo. Essa noo aplica-se, principalmente, aos registros eletrnicos. Contudo, a definio ainda assim um tanto ampla. O artigo 7 diz que um documento foi elaborado por um rgo pblico se tiver sido despachado ou finalizado. A primeira determinao aplica-se sempre que o documento tenha sido enviado para fora do rgo. A ltima aplica-se somente se o assunto do documento tiver sido resolvido de forma definitiva pela autoridade, verificado e aprovado de forma definitiva ou finalizado de alguma outra forma. O efeito desta regra, que de outro modo excluiria todos os documentos no definitivos, modificada um pouco pelas excees relativas a listas mantidas de forma contnua e decises judiciais prolatadas. Uma terceira exceo regra de finalizao diz respeito aos registros e memorandos verificados e aprovados, porm isso no inclui protocolos de reunies mantidos por comits do Parlamento, pelos auditores do Parlamento ou por auditores de autoridades locais, por comisses do governo ou por autoridades locais em questo tratada pelo rgo, unicamente, com o intuito de preparar a matria para a tomada de uma deciso. Essas disposies tm o efeito de excluir um espectro de documentos de trabalho da aplicao da lei, muito embora a maioria esteja sujeita divulgao, aps a determinao da matria a que dizem respeito. Ainda assim, documentos preparatrios no utilizados na verso final nunca podero ser divulgados conforme essa regra. Os documentos que tenham sido entregues a outro rgo pblico tambm so considerados como no tendo sido recebidos ou formulados.
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256 SWANSTRM, K. Access to information: an efficient means for controlling public power. Em arquivo do autor. 257 Idem., p. 3.
Memorandos que no tenham sido enviados no caracterizam documentos oficiais, salvo se aceitos para arquivamento, ou quando contenham informaes factuais. Para este fim, um memorando constitui um aide-mmoire ou outra notao feita para fins do preparo de um processo ou matria. Do mesmo modo, rascunhos ou esboos preliminares no constituem documentos oficiais, a menos que tenham sido aceitos para arquivamento. Esta noo anloga exceo do documento de trabalho interno, encontrada em vrias leis de direito a informao, mas no est sujeita ao teste de nocividade. Os documentos, mantidos em armazenamento tcnico para outro rgo, tampouco so documentos oficiais do rgo que os armazena (artigos 9 e 10). O artigo 11 apresenta uma srie de categorias de documentos no oficiais, inclusive os seguintes: cartas, telegramas e documentos correlatos fornecidos a um rgo pblico, ou por ele elaborados, com a nica finalidade da comunicao; documentos para fins exclusivos de publicao no peridico de um rgo pblico; e documentos que faam parte de uma biblioteca ou que tenham sido depositados no rgo pblico para armazenamento ou pesquisa, juntamente com registros relativos a esses documentos.
O primeiro dessa srie de documentos engloba, essencialmente, cartas, telegramas e outras mensagens distribudas em nome da populao por uma autoridade pblica, como os servios de correios e telgrafos. No entanto, como essas funes foram privatizadas, a disposio est obsoleta. Em contraste com a definio detalhada de documentos oficiais, o captulo 2 dedica pouca ateno questo dos rgos pblicos. bem verdade que o artigo 5 observa que o Parlamento e quaisquer assembleias do governo local dotados de poderes decisrios sero equiparados a uma autoridade pblica. Contudo, o Ministrio da Justia da Sucia define rgos pblicos como:
entidades abrangidas pela administrao estatal e municipal. O governo, as autoridades pblicas centrais, as agncias pblicas comerciais, os tribunais e conselhos municipais so exemplos dessas autoridades pblicas. Entretanto, empresas, associaes e fundaes no se caracterizam como autoridades pblicas, mesmo que o estado ou uma municipalidade detenha sua total propriedade ou controle.258
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Como fica claro, as empresas no so rgos pblicos, mesmo que sejam de propriedade do Estado ou sejam por ele controladas. Trata-se de uma limitao considervel, sobretudo em tempos modernos, quando muitas funes so exercidas pelas empresas. No obstante, algumas empresas e outras pessoas jurdicas com o poder de exercer autoridade pblica ou de distribuir verbas publicamente esto listadas no apndice da lei de sigilo e, portanto, esto sujeitas a obrigaes de divulgao de informaes, assim como outros rgos pblicos. A despeito do ttulo da lei, que se refere imprensa, e do artigo 1 do captulo 2, que se refere aos sditos suecos, todos podem reivindicar o direito de acesso a informao. O artigo 5(2) do captulo 14, disposies gerais, declara que, salvo disposio em contrrio na lei, os cidados e cidads estrangeiros(as) so equiparados aos cidados e cidads da Sucia. A Sucia desenvolveu a fama de ser um bom pas para o acesso a documentos da Unio Europeia.
O pedido de acesso a um documento deve ser feito ao rgo que o mantm e que, normalmente, dever expedir deciso acerca da solicitao. Contudo, quando motivos especiais assim afianarem, uma disposio ou autorizao especfica da lei de sigilo poder permitir o processamento de solicitaes por outro rgo. Faz-se aluso especfica, neste contexto, a documentos de vital importncia para a segurana
258 Public Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities, Lei N 100, de 1980. op.cit, captulo 2.1.
do Reino. Um rgo pblico no poder indagar acerca da motivao do solicitante para requerer um documento, exceto quando necessrio para determinar se o documento est ou no sujeito a divulgao (artigo 14). Este pode ser o caso, por exemplo, quando as informaes so secretas, mas o postulante deseja apenas us-las para certos fins, que no criam risco de dano (ver abaixo em Excees). A lei sueca no impe uma obrigao aos rgos pblicos de oferecer assistncia aos postulantes. Porm, os rgos pblicos so obrigados a auxiliar e prestar atendimento, assim como em quaisquer relaes com o pblico, de acordo com as obrigaes enunciadas na lei de procedimentos administrativos. O acesso por consulta dever ser tratado imediatamente, ou com a maior brevidade possvel (artigo 12), ao passo que as solicitaes de transcrio ou cpia devero ser tratadas prontamente. Em nenhum dos dois casos, h a especificao de prazos, mas tem-se a impresso de que a maioria das solicitaes so processadas com rapidez.259 Exceto a regra descrita acima, pela qual os rgos que recebem solicitaes, normalmente, tm a obrigao de process-las, a lei no contempla a transferncia de solicitaes nem a consulta a terceiros. Quando o acesso totalidade ou parte de um documento, ou a informaes contidas em um documento, recusado, o postulante tem direito a receber um aviso por escrito, juntamente com as justificativas especficas da negao.260 Qualquer documento oficial sujeito divulgao precisa ser disponibilizado para consulta no local onde mantido, de forma que permita sua leitura, visualizao etc., gratuitamente, por qualquer pessoa. Quando necessrio essa determinao inclui a disponibilizao de equipamentos para esse fim. Entretanto, essas obrigaes no se aplicam quando isso apresenta sria dificuldade ou quando ao postulante pode ser fornecido o acesso, sem grandes transtornos, em um rgo pblico situado nas imediaes (artigos 12 e 13). O documento poder, tambm, ser copiado ou reproduzido de outra forma por uma taxa fixa, embora os rgos pblicos no tenham a obrigao de disponibilizar documentos eletrnicos de outra forma que no uma cpia impressa. A consulta a um documento dever ser gratuita. Taxas oficiais padro aplicam-se ao fornecimento de cpias de documentos com mais de nove pginas.261 Uma caracterstica particular do sistema sueco de direito a informao, constante do captulo 15 da Lei de Sigilo, de 1981, a obrigatoriedade, para todos os rgos pblicos, de registro de todos os documentos que tenham recebido ou elaborado. A regra tem quatro excees: documentos de bvia pouca importncia, como recortes de imprensa; documentos no sigilosos mantidos de maneira que facilite determinar se foram recebidos ou elaborados por um rgo pblico; documentos encontrados em grandes nmeros que tenham sido isentados; e registros eletrnicos mantidos em um cadastro central.262
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O cadastro precisa registrar a data de recebimento ou elaborao do documento, um nmero cadastral ou outra identificao, a pessoa de quem o documento foi recebido ou para quem foi despachado, quando relevante, e uma breve descrio do documento. Em geral, as prprias informaes contidas no cadastro so abertas consulta pblica, apesar de que, em casos excepcionais, certas informaes do cadastro em si podem ser protegidas por uma disposio de sigilo, como um documento oficial.
259 De acordo com Swanstm, em casos normais, as informaes so fornecidas dentro de dois ou trs dias. SWANSTRM, K. op. cit. p. 5. 260 Idem. 261 Ibid. 262 Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities, Lei N 100, de 1980. op.cit, captulo 3.6.1.
Dever de publicar
Uma lacuna de peso na lei de direito informao sueca a ausncia de obrigaes especficas de publicao proativa. Na prtica, a maioria dos rgos pblicos suecos, de fato, oferece uma riqueza de informaes de forma proativa, sobretudo por meio de seus websites. Ademais, disposies de diversas outras leis e regras impem aos rgos pblicos certas obrigaes de publicao proativa. O governo obrigado a publicar todas as leis e as diversas autoridades do Estado, investidas do poder de adotar regulamentos, tm, tambm, a obrigao de public-las. Materiais que formem a base da legislao, como propostas de comits governamentais, so publicados em uma determinada srie, produzida pelo governo no incio da consulta pblica acerca da legislao, antes que o governo faa suas propostas ao parlamento. Acordos entre a Sucia e outros Estados ou organizaes internacionais so publicados em uma srie especial, produzida pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Post-och Inrikes Tidningar (PoIT) uma publicao oficial para a difuso de avisos de rgos pblicos e outros que so obrigados, por lei, a publicar informaes. A publicao traz, entre outras coisas, informaes sobre empresas de capital aberto e outras associaes, avisos para o comparecimento a reunies de acionistas, divises de propriedade conjunta entre cnjuges, avisos a credores e adjudicaes de falncia. Dizem que a PoIT, hoje publicada exclusivamente na internet, o jornal mais antigo do mundo, fundado em 1645.
Excees
As excees so apresentadas no artigo 2 do captulo 2 da lei, porm, conforme observado acima, a definio de oficialidade de um documento tambm serve para limitar o acesso. A lei sueca possui um meio bastante original de tratar de excees e relaes com outras leis. O artigo 2(2) determina que quaisquer restries sejam escrupulosamente especificadas nas disposies de um Ato especial da lei, segundo o qual o governo poder expedir regulamentos detalhados. O ato especial a lei de sigilo, que estipula bases abrangentes para o sigilo, inclusive referncias a outras legislaes e regulamentos do governo.263 O artigo 2(1) da lei de direito a informao prescreve restries que so necessrias no tocante a sete interesses especficos. Nos termos da lei de sigilo, a maioria das disposies prev algum tipo de teste de nocividade, embora algumas poucas excees sejam absolutas, no sentido de que as informaes somente podero ser reveladas, em conformidade com uma regra legal de prevalncia (por exemplo: permitir aos tribunais o acesso s informaes). As excees restantes so divididas em duas categorias. A primeira determina a liberao das informaes, salvo se o rgo pblico puder demonstrar que isto acarretar danos, uma verdadeira presuno do enfoque da abertura. Na segunda categoria, a presuno em favor da divulgao revertida, e presume-se o sigilo do documento, a no ser que fique evidente que no haver danos.264 Nem a lei de liberdade de imprensa nem a lei de sigilo contempla a prevalncia do interesse pblico geral. No obstante, algumas disposies de sigilo na rea de proteo, sade e segurana do consumidor incluem, sim, testes internos de interesse pblico. Ademais, algumas disposies da lei de sigilo autorizam o governo, em casos especiais, a divulgar determinados documentos oficiais, situao anloga prevalncia do interesse pblico. A lei de direito a informao fixa, tambm, a separabilidade de documentos, quando apenas parte do documento for abrangida por uma exceo (artigo 12). A lei de direito a informao, em conjunto com a lei de sigilo, tambm considera que, em alguns casos, documentos sigilosos podero ser disponibilizados,
263 Os regulamentos esto contidos no decreto sobre sigilo, Cdigo sueco de leis 1980:657. Disponvel em (em sueco): <http://www.notisum.se/ index2.asp?iParentMenuID=236&iMenuID=314&iMiddleID=285&top=1&sTemplate=/template/index.asp>. 264 Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities, Lei N 100, de 1980. op.cit, captulo 3.3.2.
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sujeito a certas reservas, como a proibio da publicao ou de quaisquer outros usos que no para a pesquisa, em que o risco de dano seja eliminado.265 Reservas semelhantes podero ser impostas a um indivduo, quando renuncia ao direito de privacidade pessoal, para fins da liberao de um documento. Por fim, a lei de sigilo estipula prazos, que vo de 2 a 70 anos, para a reteno de documentos. Por exemplo, a proteo da privacidade e de interesses privados, normalmente, estabelece o sigilo entre 50 e 70 anos, ao passo que a proteo de interesses comerciais pblicos ou privados, no raro, limita-se a 20 anos.266 H sete interesses especficos protegidos pela lei de direito a informao, que correspondem a captulos separados da lei de sigilo: segurana ou relaes com estados estrangeiros ou organizaes internacionais; poltica financeira, poltica monetria ou poltica cambial centrais; funes de inspeo, controle ou outras funes de superviso; o interesse na preveno ou persecuo do crime; os interesses econmicos pblicos; proteo de integridade pessoal e privacidade econmica; e preservao de espcies da fauna e flora.
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No geral, trata-se de restries comumente encontradas em outras leis de direito a informao, salvo a ltima, que um tanto original. Essas so as nicas justificativas para restringir o acesso a documentos oficiais e, quando o documento confidencial, o mesmo precisa vir acompanhado de uma indicao da disposio que autoriza a restrio (artigo 16).
Recursos
Pode-se recorrer de quaisquer recusas de fornecimento ou de limitao do acesso. Na maioria dos casos, os recursos so protocolados nos tribunais administrativos. A lei de sigilo dever estipular em detalhes o procedimento de protocolo de recurso, que dever sempre ser atendido prontamente. A apelao contra uma deciso de rgos do parlamento ser regida por disposies especiais (artigo 15). No h disposio que permita recurso perante um rgo administrativo independente, o que constitui outra sria falha na lei de direito informao sueca.
Sanes e protees
A lei no estipula sanes para a violao de suas disposies. Contudo, a justia tem o poder, de acordo com o Cdigo Penal, de penalizar os indivduos que desacatarem as disposies da lei, seja pela liberao intencional de documentos sigilosos ou por negligncia, ou pelo trato indevido de solicitaes de acesso.267
265 Idem, captulo 3.5.4. 266 Ibid., captulo 3.3.3. 267 Ver um exemplo disso em BANISAR, D. Freedom of Information Around the World 2006: a global survey of access to government information laws. [S.l.]: Privacy International, 2006. p. 142. Disponvel em: <http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf>.
A lei tampouco oferece proteo queles que, de boa f, liberam informaes seguindo uma solicitao. Em vez disso, o captulo 7 da lei de liberdade de imprensa, intitulado Dos crimes contra a Liberdade de Imprensa, prescreve sanes aos indivduos que, desprovidos de autoridade, porm carecendo da inteno de auxiliar um poder estrangeiro, trafica ou libera, mediante negligncia grave, informaes sensveis referentes segurana (artigos 4(4) e (5)). O artigo 5 do mesmo captulo criminaliza a publicao deliberada de um documento oficial sigiloso, adquirido no exerccio do servio pblico ou por negligncia de uma obrigao de sigilo.
Medidas de promoo
A lei de direito informao sueca no incorpora quaisquer disposies que imponham uma obrigao aos rgos pblicos de empreender medidas de promoo. Ao mesmo tempo, uma antiga cultura de abertura, juntamente com a implementao, na prtica, de uma srie de medidas promocionais, constitui uma indicao de que pode ser menos importante requerer tais medidas no texto da lei, como no caso de vrias outras leis recentes de direito a informao.
ailndia
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Introduo
A pior crise econmica em dcadas, que atingiu seu auge na dcada de 1990, teve um profundo impacto sobre a atividade poltica na Tailndia, levando adoo de uma nova Constituio em outubro de 1997, que previa firmes garantias de direitos. Entre outras coisas, a Constituio de 1997 garantiu o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, sujeito apenas a excees limitadas em favor da segurana do estado, da segurana pblica ou dos interesses de terceiros, conforme previsto na lei.268 A mesma Constituio tambm garantiu o direito ao recebimento de informaes de rgos pblicos, antes da concesso de permisso para quaisquer atividades que possam afetar o meio ambiente, sade, qualidade de vida ou quaisquer outros interesses relevantes.269 As mesmas garantias constam da Constituio de 2007, aprovada por plebiscito no dia 19 de agosto de 2007.270 A ira da populao causada pela corrupo e pela falta de transparncia do governo que, conforme opinio generalizada, haviam contribudo para a crise econmica, levaram adoo, trs meses antes da Constituio de 1997, da Lei de Informao Oficial (Lei de Direito a Informao),271 que entrou em vigor em 9 de dezembro de 1997. A lei de direito a informao desfila um leque de elementos positivos, inclusive uma ampla abrangncia de aplicao, boas garantias processuais gerais, em sua maior parte, e um regime de excees de razovel limitao. Em paralelo, possui uma srie de falhas, razoavelmente graves, entre as quais a ausncia de
268 Seo 58. A Constituio de 1997 est disponvel em: <http://www.servat.unibe.ch/law/icl/th00000_.html>. 269 Seo 59. 270 Sees 56 e 57. A Constituio de 2007 est disponvel em: <http://www.asianlii.org/th/legis/const/2007/>. 271 B.E. 2540 (1997). Disponvel em: <http://www.oic.go.th/content_eng/act.htm>.
prazos fixos para a resposta a solicitaes de informao, falta de independncia por parte do rgo de superviso e pouqussimas medidas de promoo. Apesar de a lei de direito a informao ter sido recebida em um primeiro momento com entusiasmo e com alguns sucessos importantes,272 logo houve arrefecimento, devido ao fraco cumprimento e, em particular, longas demoras no processamento de solicitaes. O website em lngua inglesa da Comisso de Informao Oficial273 registra 214 reclamaes e 135 apelaes em 2007 (no h registro do nmero total de solicitaes a rgos pblicos), mas no indica o seu resultado.274
O direito de acesso
O direito de acesso incorporado lei de direito informao tailandesa como um direito procedimental, na seo 11, de fazer uma solicitao de informao e, condio de que o pedido atenda a certos padres mnimos (como a descrio das informaes buscadas em suficiente detalhamento); o rgo pblico receptor da solicitao tem a obrigao de fornecer as informaes. A lei no enuncia sua finalidade ou os objetivos. As informaes so definidas em acepo bastante ampla, de modo a incluir quaisquer materiais que comuniquem qualquer tema, independentemente da forma assumida pelo material. As informaes oficiais, a que se aplica o direito de acesso, so definidas, simplesmente, como informaes em posse de uma agncia do Estado (o termo usado para referir-se a um rgo pblico), seja em relao a entidades estatais ou a particulares (seo 4).
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A definio ampla de rgo pblico na seo 4 diz: agncia da administrao central, provincial ou local, empresa estatal, agncia governamental subordinada Assembleia Nacional, Tribunal restrito a matrias desvinculadas do julgamento e adjudicao de processos, organizao profissional de superviso, agncia independente do Estado e outras agncias conforme prescrio no Regulamento Ministerial (seo 4). Esta definio apreende, efetivamente, as funes administrativas dos poderes Legislativo e Judicirio do governo, bem como um leque razoavelmente variado de rgos pblicos. Porm, no engloba rgos privados com custeio pblico considervel. O direito de acesso aplica-se a qualquer pessoa, conforme estipulado na seo 11. Contudo, o grau de aplicabilidade a estrangeiros ser determinado por regulamento ministerial (sees 9 e 11). Estrangeiro definido de modo a incluir aqueles que no possuem nacionalidade tailandesa e no residem na Tailndia, assim como determinadas empresas e associaes.
Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de informao que de outra forma no tenha a obrigatoriedade de ser publicada ou disponibilizada, e as informaes devero ser fornecidas, contanto que a solicitao seja suficientemente detalhada no intuito de identificar as informaes pretendidas. As solicitaes podero ser rejeitadas, quando estiverem relacionadas a uma quantidade excessiva de informaes, ou quando forem feitas com frequncia demasiada sem causa razovel (seo 1).
272 Ver, por exemplo, um estudo de caso sobre a exposio da corrupo nas escolas tailandesas usando a lei de direito a informao em ARTICLE 19, Centro de Alternativas de Polticas, Iniciativa de Direitos Humanos da Commonwealth e Comisso de Direitos Humanos do Paquisto, Global Trends on the Right to Information: A Survey of South Asia (Londres: julho de 2001), pg. 23 e 24. Disponvel em: <http://www. article19.org/pdfs/publications/south-asia-foi-survey.pdf>. Ver tambm o website da Comisso sobre Informaes Oficiais: <http://www.oic. go.th/content_eng/default_eng.asp>. 273 Caracterizado como Conselho na traduo da lei utilizada. 274 Ver <http://www.oic.go.th/iwebstat/istatyear.asp?language=En>.
As informaes devero ser fornecidas dentro de um perodo de tempo razovel, perodo este que, na verdade, no especificado na lei. Isto causou problemas considerveis de demora em alguns casos, e uma das principais imperfeies da lei. Quando o registro pode ser danificado pelo acesso, o rgo pblico pode prorrogar o perodo para o fornecimento das informaes (seo 11). Trata-se de uma disposio incomum, e no fica claro porque pode ser necessrio prorrogar o prazo (que j um problema na lei) simplesmente para proteger a integridade de um registro. O rgo pblico poder, a despeito do fato de estar de posse das informaes, instruir o postulante a transferir a solicitao a outro rgo pblico. Nos casos em que as informaes tenham sido preparadas por outro rgo pblico e marcadas como confidenciais pelo rgo, o pedido dever ser encaminhado ao outro rgo para a tomada da deciso (seo 12). Esta determinao no irrazovel, porm, mais uma vez, nota-se a ausncia de prazos. A lei contm disposies razoavelmente detalhadas no tocante ao aviso de terceiros. Os terceiros precisam receber o aviso de quaisquer solicitaes a respeito de informaes que possam afetar seus interesses, tendo um mnimo de 15 dias para a apresentao de objees, por escrito. Havendo registro de objeo, ela dever ser apreciada e o autor dever receber um aviso acerca da deciso referente divulgao das informaes em questo. Quando a deciso favorvel revelao, esta dever ser protelada por 15 dias, de modo a dar ao terceiro a oportunidade de protocolar um recurso (seo 17). Os postulantes devero ser notificados acerca de quaisquer recusas de atendimento de sua solicitao, e este aviso dever indicar o tipo de informao solicitada e as razes para a negao da divulgao (seo 15). Este procedimento til, mas o aviso poderia, ainda, ser obrigado a especificar a disposio exata que permite a proibio da divulgao, bem como o direito de apelao. As informaes somente sero fornecidas quando forem mantidas em formato pronto para a distribuio, para que no haja necessidade de preparaes, anlises ou compilaes adicionais. No entanto, isto no se aplica aos casos em que as informaes possam ser geradas por meio eletrnicos, como, por exemplo, em um sistema de gravao visual ou sonora. Alm do mais, quando as informaes pretendidas no tm fins comerciais, mas so necessrias para a proteo dos direitos e liberdades do postulante, ou se destinam ao benefcio pblico em geral, o rgo pblico poder ainda fornecer informaes que necessitem de processamento adicional. Quando houver possibilidade de danificao a um registro, uma cpia poder ser fornecida de tal modo a proteger o documento (seo 11). Exceto isto, o postulante tem o direito de consultar ou obter uma cpia ou cpia autenticada do documento (seo 9). A lei fixa a cobrana de taxas pelos rgos pblicos, porm somente com a aprovao da Comisso de Informao Oficial. Alm disso, a cobrana de taxas deve dar a devida considerao necessidade de descontos para pessoas de baixa renda (seo 9). O captulo III da lei, intitulado Informaes Pessoais, uma espcie de minirregime de proteo de dados, que delineia regras relativas coleta, divulgao e correo de dados pessoais. Embora em sua maior parte no haja discordncia deste regime com os princpios de direito a informao, trata-se de um assunto complexo, de modo que teria sido prefervel que fosse tratado por uma lei plena de proteo de dados.
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Dever de publicar
A lei de direito informao tailandesa prev tanto uma obrigao de publicao de informaes no Dirio Oficial como uma disponibilizao de certas informaes para consulta. Nenhuma destas obrigaes aplica-se a informaes com obrigatoriedade de difuso ou divulgao por outra lei (seo 10), nem a informaes criadas antes do incio da vigncia da lei (seo 42). A primeira obrigao, encontrada na seo 7, abrange informaes sobre a estrutura e organizao do rgo, uma sntese de seus principais poderes, deveres e mtodos operacionais, dados de contato para o envio de solicitaes, estatutos, regulamentos e polticas, alm de outras informaes que possam ser determinadas pela Comisso de Informao Oficial.
A seo 9 determina que os rgos pblicos disponibilizem, para consulta, as seguintes informaes, sujeito ao regime de excees: deciso que tenha efeito direto sobre um particular; quaisquer polticas ou interpretaes no tratadas pela seo 7; um plano de trabalho e previso de gastos anuais; manual ou ordem relativa a trabalho que afeta os direitos ou deveres de particulares; materiais publicados referentes aos poderes e deveres do rgo pblico; contratos monopolistas e empreendimentos conjuntos; resolues de rgos dirigentes estabelecidas por lei; e outras informaes determinadas pela comisso de informao oficial.
A referida comisso poder fixar regras e procedimentos quanto ao acesso por consulta, conforme a seo 9. Assim como as solicitaes de informao, o acesso aos documentos poder estar sujeito ao pagamento de uma taxa que tenha sido aprovada pela comisso.
Excees
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A lei de direito informao tailandesa incorpora um regime de excees completo. A seo 3 da lei determina que todas as leis conflitantes com ela devero ser, em relao aos pontos discordantes, substitudas por ela. Entretanto, a seo 15(1)(6) estipula o embargo das informaes consideradas confidenciais por outras leis. Portanto, deve-se pressupor que a seo 3 no se aplica a excees e que, por conseguinte, as leis de sigilo so efetivamente preservadas pela lei de direito a informao. Ademais, os rgos pblicos so obrigados a instaurar sistemas e regras para prevenir a divulgao no autorizada de informaes, em conformidade com a regra sobre a proteo de sigilos oficiais (seo 16). A maioria das excees, vale dizer, inclui um tipo de teste de nocividade, muito embora variem de possibilidade de dano (comprometer) at a certeza do dano (acarretar). Duas excees bsicas, no baseadas em danos, so pareceres ou aconselhamentos internos, apesar disto excluir, ao menos, relatrios tcnicos e factuais, e informaes fornecidas em sigilo. Juntas, as excees so muito expressivas. A lei no prev certificados, embora permita, sim, que informaes sejam transformadas em sigilosas mediante decreto real (ver abaixo). A seo 15, a principal disposio de exceo, prescreve que, ao expedir uma ordem, proibindo a divulgao de informaes oficiais, o rgo pblico dever levar em considerao seus deveres, o interesse pblico e eventuais interesses privados envolvidos. Esta referncia ao interesse pblico, apesar de til, no igual prevalncia do interesse pblico geral, que deveria ser enunciado em termos compulsrios e no deveria ser apenas um fator a ser considerado. Uma variante mais forte de prevalncia do interesse pblico aparece na seo 20 que determina que os funcionrios pblicos no devero ser responsabilizados por divulgaes de boa f em que liberam informaes, para assegurar a prevalncia de um interesse pblico, e quando a divulgao for razovel. Isto difere de prevalncias do interesse pblico na maioria das leis de direito a informao, que contempla uma forma de conciliao entre o dano pelo interesse protegido e o interesse pblico geral. A lei tailandesa, em contraste, quase a combinao de uma prevalncia do interesse pblico e da proteo de divulgaes de boa f. A lei no inclui clara meno da separabilidade, mas este, provavelmente, o intuito da seo 9(2), que tambm se aplica a solicitaes e que determina que, quando parte das informaes sujeitas consulta pblica (ou divulgao conforme solicitao) for abrangida por uma exceo, esta parte dever ser
apagada ou receber outro tratamento, de modo a evitar a sua divulgao. Isso sugere que o restante das informaes, a parte no embargada, ainda assim deve ser divulgado. A lei tambm determina limites de tempo para a no divulgao de informaes. Informaes relativas instituio real devero ser divulgadas depois de 75 anos, enquanto todas as outras informaes esto, presumivelmente, sujeitas divulgao aps 20 anos, muito embora o rgo pblico possa, quando entender que as informaes ainda no devam ser divulgadas depois de 20 anos, prorrogar o prazo em at cinco anos. Em seguida, as informaes devero ser transferidas Diviso dos Arquivos nacionais ou outro rgo de arquivamento competente ou, quando permitido pelas regras, destrudas (seo 26). Em termos de excees especficas, a seo 14 diz o seguinte: As informaes oficiais que possam comprometer a Instituio Real no devero ser divulgadas. Isso implica uma espcie de teste de nocividade, mas no fica claro o que, exatamente, seria sua abrangncia. Na prtica, o sigilo referente famlia real , de fato, bastante rgido. A seo 15 contempla as seguintes categorias de excees: informaes cuja divulgao ameaaria a segurana nacional, relaes internacionais ou a segurana econmica nacional; informaes cuja divulgao comprometeria o cumprimento da lei; pareceres ou aconselhamentos internos, porm no relatrios tcnicos ou factuais de apoio em que se baseiem; informaes cuja divulgao ameaaria a vida ou segurana de quaisquer pessoas; informaes pessoais que constituiriam invaso injustificada da privacidade; informaes j protegidas por lei ou fornecidas em sigilo; e quaisquer outras informaes protegidas por decreto real.
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Em sua maioria, trata-se de categorias de excees reconhecidas nas leis de direito informao de outros pases. Os dois exemplos de contraponto so as excees em favor da instituio real e do poder do rei de proteger as informaes mediante decreto real.
Recursos
Qualquer pessoa que considerar que um rgo pblico deixou de publicar, disponibilizar ou fornecer informaes em resposta a uma solicitao poder registrar queixa perante a Comisso de Informao Oficial. Este direito no se aplica em certos casos, inclusive aqueles em que o rgo pblico tiver expedido ordem, declarando as informaes embargadas ou sobrepondo-se s objees de um terceiro, ou ordem recusando a correo de dados pessoais. Essas limitaes comprometem seriamente a eficcia desse tipo de queixa, j que significam que o comissrio no pode investigar a aplicao de uma exceo. No entanto, o direito de apelao ao Tribunal de Divulgao de Informaes oferecido nestes casos. A comisso tem a obrigao de emitir uma deciso dentro de 30 dias, prazo que pode ser prorrogado por mais 30 dias, mediante aviso prvio ao postulante (seo 13). A lei prev a instaurao de uma comisso de informao oficial formada por uma srie de secretrios permanentes, como por exemplo para a defesa, agricultura e comrcio, e um ministro indicado como presidente pelo primeiro-ministro, bem como outros nove membros indicados pelo Conselho de Ministros dos setores pblico e privado (seo 27). Os membros tm mandato de trs anos, passvel de renovao,
podendo ser revogado por incompetncia, conduta indevida e priso, entre outras coisas (sees 29 e 30). Este sistema no assegura a independncia da comisso, que composta, essencialmente, por funcionrios pblicos, sob a presidncia de um ministro. A lei de direito a informao define diversas regras procedimentais para a comisso no que tange a reunies (seo 31). A comisso tem o poder de obrigar um rgo pblico a apresentar-lhe quaisquer informaes, bem como de inspecionar as dependncias de quaisquer rgos pblicos (sees 32 e 33). O descumprimento de uma ordem da comisso em relao a intimaes ou apresentao de informaes poder acarretar em recluso por at trs meses e/ou uma multa (seo 40). Porm os poderes da comisso de solucionar reclamaes no ficam claros na lei. Os postulantes e outros podero, dentro de 15 dias, recorrer de uma ordem de no divulgao ou de rejeio de objees de um terceiro ao Tribunal de Divulgao de Informaes atravs da comisso (seo 18). Diversos Tribunais de Divulgao de Informaes especializados, com base no tipo de informao em questo, como segurana, economia ou cumprimento da lei, so nomeados pelo Conselho de Ministros mediante recomendao da comisso. Cada tribunal formado por, no mnimo, trs pessoas, com funcionrios do governo atuando como secretrio e secretrio assistente. A falta de independncia da comisso significa que os tribunais tambm sofrem com a falta de proteo estrutural para sua independncia. Ao mesmo tempo, certa proteo limitada contra parcialidades fornecida pela regra que probe os membros do tribunal que representam um determinado rgo pblico de participar de quaisquer decises relativas a este rgo pblico. O tribunal dever decidir as apelaes dentro de sete dias, e suas decises so consideradas definitivas (sees 36 e 37). Os poderes e deveres dos tribunais, bem como questes procedimentais, devero ser fixados nas regras, adotadas pela comisso e publicadas no Dirio Oficial. Quando a comisso, tribunal ou justia em geral tm acesso a informaes marcadas como confidenciais, como parte da resoluo de um conflito, so proibidos de divulgar estas informaes como parte da apreciao do conflito (seo 19).
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Sanes e protees
A lei de direito a informao no contm quaisquer sanes para a obstruo intencional do acesso. Tambm no inclui quaisquer protees, de fato, para as divulgaes de boa f. Mas verdade que a seo 20, citada acima em relao prevalncia do interesse pblico, protege os funcionrios pblicos que revelam informaes, no enquadradas nas restries descritas na seo 16, mesmo quando esta divulgao, de fato, contraria uma exceo estipulada na seo 15. Ademais, os funcionrios de determinado escalo, conforme prescrito pelo regulamento ministerial, ficam isentos de responsabilidades se divulgarem informaes em prol do interesse pblico. Mesmo neste caso, o rgo pblico poder ser responsabilizado. Em decorrncia disto, pode-se pressupor que este poder, raramente, ser usado.
Medidas de promoo
A lei de direito informao tailandesa prev poucas medidas promocionais. Conforme se observou, a lei traz um captulo sobre a proteo de dados pessoais, limitando-se coleta, ao armazenamento e ao uso destes dados. Este sistema tambm permite a todos o acesso a seus prprios dados pessoais, sujeito ao regime de excees (sees 21 a 25). Alm de seu mandato para receber reclamaes, a comisso tem as seguintes atribuies: prestar aconselhamento aos servidores do estado e rgos pblicos, fazer recomendaes acerca da promulgao de regulamentos ou regras consoante a lei, apresentar um relatrio anual sobre a execuo da lei para o Conselho de Ministros e exercer seus deveres, conforme delegao do conselho de ministros ou do primeiro-inistro (seo 28).
ganda
Introduo
O artigo 41(1) da Constituio de Uganda de 1995 garante a todo cidado e cidad o direito de acesso informao mantida pelo Estado, exceto quando a revelao das informaes possa prejudicar a segurana ou soberania do Estado ou interferir no direito a privacidade de um indivduo. importante notar que o artigo 41(2), especificamente, determina que o Parlamento elabore leis, prescrevendo as categorias de informaes abrangidas por este direito, bem como o procedimento para sua realizao. Apesar das firmes garantias, dez anos se passaram antes da aprovao da Lei de Acesso a Informao de Uganda em 7 de julho de 2005,275 e mais de nove meses decorreram at sua entrada em vigor, no dia 20 de abril de 2006. A sociedade civil havia sido ativa na defesa de uma lei de direito a informao desde pelo menos 2003, e, no mesmo ano, o governo assumiu um compromisso de adotar uma lei neste sentido, motivada, ao menos em parte, por um desejo de combater a corrupo. Dentre os aspectos mais positivos desta lei est um regime de excees, redigido de forma estrita, em sua maior parte, inclusive com um acervo desenvolvido de excees a excees. As garantias procedimentais tambm so bem desenvolvidas e, mais uma vez em sua maior parte, so progressistas, sobretudo no tocante aos avisos, que precisam ser fornecidos com certo nvel de detalhamento em cada etapa. importante observar que a lei contempla proteo para os denunciantes ou para as pessoas que revelem provas de atos ilcitos. Por outro lado, a lei contm um regime limitado para publicao proativa ou de rotina da informao, contrariamente tendncia observada em algumas das mais recentes leis de direito a informao. A lei tampouco estabelece um mecanismo de superviso independente, de modo que o nico recurso, em caso de recusa de acesso o sistema judicial. A lei tambm contm um conjunto extremamente rudimentar de medidas de promoo, que pode constituir uma barreira a sua implementao bem sucedida. Com efeito, a execuo da lei permanece elusiva. No momento em que esta obra entrava no prelo, os regulamentos de execuo ainda no haviam sido adotados, dois anos aps a adoo da lei, o que impediu a sua adequada execuo. Esforos esto sendo empreendidos para a adoo dos regulamentos, mas resta saber se estes entraro em vigor e, em caso afirmativo, quando.
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O direito de acesso
A seo 5(1) da lei de direito a informao estipula, claramente, o direito de acesso, corroborando o artigo 41 da Constituio, que determina que todo cidado e cidad tm o direito de acesso informao e registros mantidos por rgos pblicos, salvo se houver probabilidade de a liberao das informaes prejudicar a segurana ou a soberania, ou o direito a privacidade de um indivduo. A seo 5(2) suplementa este conceito, ao determinar que as informaes a que os cidados e cidads tm direito de acesso devem ser exatas e atualizadas. Uma explicao adicional, e importante, a este respeito aparece na seo 24(1), que prev o acesso a informao ou registros em posse de rgos pblicos, se os requisitos da lei tiverem sido observados e o acesso no for proibido pela parte III da lei que define excees. Esta noo importante, pois as excees limitadas com meno especfica na Constituio, bem como na
275 Disponvel em: <http://www.freedominfo.org/documents/uganda_ati_act_2005.pdf>.
seo 5(1) da lei, so insuficientes para proteger os diversos interesses pblicos e privados que possam, legitimamente, ter prevalncia sobre o direito de acesso a informao. A seo 3 apresenta as finalidades da lei que so, entre outras coisas: a promoo de um governo eficiente, efetivo, transparente e prestador de contas, a efetivao do artigo 41 da Constituio, a proteo aos indivduos que divulgam provas de atos ilcitos no governo, a promoo da transparncia e prestao de contas do rgos do Estado por meio do fornecimento de acesso populao a informaes oportunas e precisas, e o fortalecimento da populao para supervisionar e participar das decises do governo que lhes dizem respeito. A seo 2(3) diz, ainda, que nada na lei dever anular as disposies de qualquer outra lei que concede um direito de acesso a informao. Esses so todos objetivos muito positivos que, considerados coletivamente, devem proporcionar um bom marco interpretativo dessa lei. O direito de acesso, estipulado na seo 5, aplica-se tanto a informaes como a registros. O termo informaes definido na seo 4 como inclusivo de informaes escritas, visuais, auditivas e eletrnicas. Entende-se pelo termo registro quaisquer informaes registradas, em quaisquer formatos, inclusive eletrnico em posse de um rgo pblico, tendo ou no sido criado pelo rgo. Ter-se-ia a impresso de que estas definies compreendem todas as informaes mantidas por rgos pblicos. O direito de acesso aplica-se a todas as informaes e registros sob o controle do Estado ou quaisquer rgos pblicos. A seo 4 define rgo pblico como governo, ministrio, departamento, empresa oficial, autoridade ou comisso, ao passo que a seo 2(1) declara que a lei aplica-se a informaes mantidas por ministrios e departamentos governamentais, governos locais, empresas e rgos oficiais, comisses e outros rgos e agncias governamentais, que parece ser um pouco mais amplo. Apesar disso, estas definies tm a mesma amplitude das definies de algumas leis de direito a informao, que tambm incluem rgos custeados ou controlados pelo Estado, e mesmo os rgos privados que exeram funes pblicas. Conforme observado, o direito de acesso aplica-se somente a cidados e cidads, contrariamente prxis legal, aplicados a todos, inclusive entidades empresariais.
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As solicitaes devem ser apresentadas por escrito, na forma prescrita. A lei de direito a informao no determina se as solicitaes podem ser protocoladas eletronicamente ou no. A solicitao deve incluir uma descrio das informaes ou registro pretendido com detalhamento suficiente, para permitir sua identificao por um funcionrio experiente, a identidade e endereo do postulante e o meio em que o solicitante gostaria de receber as informaes (seo 11). Quando o postulante no pode fazer um pedido por escrito em funo de analfabetismo ou deficincia, a solicitao poder ser feita verbalmente, caso em que os chefes de informao devero dar forma escrita ao documento, fornecendo ao postulante uma cpia. A seo 12 impe uma obrigao geral aos chefes de informao de prestar assistncia gratuita aos postulantes, mesmo quando a solicitao refere-se a informaes em posse de outro rgo pblico. Tambm obriga os chefes de informao a fornecer aviso aos postulantes, cujas solicitaes no atendam s condies descritas acima, e de prontificar-se para auxiliar na soluo do problema. Segundo a seo 6, o direito de acesso no afetado por quaisquer justificativas que possam ser fornecidas pelo postulante para o pedido das informaes, nem pela crena dos chefes de informao quanto motivao do postulante. Talvez fosse melhor se a lei simplesmente determinasse, como o fazem vrias leis de direito a informao, a no obrigatoriedade de fornecimento de justificativas, embora a proibio, feita aos chefes de informao, de se deixarem influenciar por suas crenas sobre as motivaes de uma solicitao, possa se mostrar importante.
A seo 14 trata dos casos em que um rgo pblico no possui ou no consegue encontrar os registros solicitados, aps empreender esforos razoveis, e no sabe qual rgo pblico os mantm, caso em que o postulante dever ser informado do fato por escrito, juntamente com um relato completo das medidas tomadas para a localizao do registro. Para fins de apelao, um aviso desta natureza dever ser considerado como recusa de atendimento da solicitao. A seo tambm determina que, caso as informaes sejam encontradas, devero ser fornecidas ao postulante. O postulante, normalmente, deve ser notificado, dentro de 21 dias, quanto aceitao ou no de sua solicitao (seo 16(1)). Poder haver prorrogao de at mais 21 dias, quando a solicitao referirse a um nmero elevado de registros ou exigir uma pesquisa em grande quantidade de registros, de modo que o atendimento dentro dos 21 dias originais causasse interferncia injustificada nos trabalhos do rgo pblico, quando a solicitao envolvesse o acesso a registros no encontrados no mesmo local, e o processo no pudesse ser finalizado razoavelmente dentro do prazo original, ou quando o postulante expressasse concordncia com a prorrogao por escrito. Neste caso, os chefes de informao devero informar o postulante acerca do perodo da prorrogao, os respectivos motivos e seu direito de protocolar um recurso (seo 17). Conforme o a seo 18, o descumprimento dos prazos determinados ser considerado como recusa da solicitao. Estas disposies propiciam um bom equilbrio entre a necessidade de prazos razoavelmente curtos para atender a demanda e a igual necessidade de que os prazos no sejam curtos a ponto de impossibilitar aos funcionrios o seu cumprimento na prtica. Segundo a seo 15, o acesso a um registro poder sofrer atrasos, quando o registro tiver de ser publicado dentro de 90 dias ou perodo maior de acordo com a necessidade razovel para a impresso do registro para fins de sua publicao, quando a lei determina que o registro deva ser publicado, ou quando o registro foi preparado para envio (para um rgo pblico, servidor pblico ou pessoa fsica), mas ainda no tenha sido remetido. Neste caso, o postulante dever ser comunicado acerca do perodo provvel de atraso e ter a oportunidade de apresentar justificativas aos chefes de informao da necessidade do registro antes do novo perodo informado. Os chefes de informao tm a obrigao de antecipar o acesso ao registro, somente se houver bases razoveis para se acreditar que a pessoa ser seriamente prejudicada pelo atraso proposto. Muitas leis de direito a informao preveem atrasos nestes ou em casos semelhantes. O problema dessas disposies a ausncia de prazos rgidos. Por exemplo, uma lei poder exigir a publicao de determinado material, porm, pode no especificar o prazo, ou pode conceder um prazo de dois anos. Um documento poder ser preparado para envio a um rgo pblico no futuro distante, ou pode, em realidade, nunca chegar a ser enviado, caso em que a seo 15 permitiria o atraso por tempo indeterminado. A possibilidade de superao do atraso til, mas o padro (ser prejudicado seriamente) elevado e, tendo em vista que o acesso constitui um direito, no basta para negar o problema prevalente da ausncia de prazos. A seo 13 prescreve a transferncia das solicitaes, quando as informaes no estiverem em posse do rgo pblico a que se recorreu originalmente, ou quando o tema das informaes tem maior relao com o trabalho de outro rgo pblico. Recomenda-se que a transferncia seja realizada logo que possvel e, impreterivelmente, em 21 dias; neste caso, o postulante deve ser informado acerca da transferncia, dos respectivos motivos e do prazo para o processamento do pedido. Estas disposies so anlogas quelas encontradas em outras leis de direito a informao, muito embora o perodo permitido para a transferncia (21 dias) seja idntico ao do processamento da solicitao, o que parece desproporcionalmente longo tendo em vista a relativa simplicidade do assunto. Conforme a seo 35, quando um chefe de informao pretender divulgar um registro, dever, em 21 dias, informar a um terceiro, por escrito, quando o registro puder conter segredo comercial deste terceiro, informaes confidenciais financeiras, cientficas ou tcnicas fornecidas por este terceiro, ou informaes cuja divulgao possa acarretar prejuzo comercial para o terceiro. Neste caso, o terceiro ter 20 dias para apresentar justificativa para a no divulgao das informaes, e o chefe de informao dever, dentro de mais 21 dias, decidir se o registro deve ser liberado ou no (seo 36(1)). Este tipo de disposio comum nas leis de direito a informao, exceto no tocante aos prazos, que so demasiadamente longos e no obedecem s exigncias de tempo estipuladas nas sees 16 e 17 (posto que os diversos perodos listados nessas sees chegam a atingir 60 dias).
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Quando tomada a deciso de concesso da solicitao, dever ser fornecido um aviso indicando eventuais taxas a serem pagas, a forma proposta para o acesso e o direito do postulante de apelar contra a taxa proposta ou forma de acesso; deve indicar tambm o procedimento para a formalizao do recurso (seo 16(2)). Havendo rejeio da solicitao, o aviso dever enunciar os devidos motivos para a recusa, inclusive as disposies da lei de direito a informao em que se baseiam o direito do postulante de recorrer contra a rejeio e o respectivo procedimento (seo 16(3)). Quando o acesso a um registro concedido parcialmente, dever ser enviado um aviso, conforme os procedimentos acima, em relao s respectivas partes divulgadas do registro (seo 19(2)). A lei de direito a informao incorpora disposies detalhadssimas sobre a forma de acesso. A seo 20(2) apresenta extensa lista de possveis formas de acesso, inclusive as seguintes: cpia do registro (podendo ser em formato eletrnico nos casos pertinentes), consulta ao registro (inclusive via equipamento sonoro), extrao das informaes do registro com equipamento disponvel ao rgo pblico e at a solicitao de cpias do registro pelo prprio postulante, sujeito a certas condies. Normalmente, o postulante dever receber acesso na forma solicitada, a menos que isso interfira, de forma irrazovel, nos trabalhos do rgo pblico, seja prejudicial preservao do registro ou transgrida um direito autoral alheio ao Estado. Quando o acesso fornecido, por algum destes motivos, em forma diferente da solicitada, a taxa no dever exceder a que poderia ter sido cobrada, se as informaes tivessem sido apresentadas na forma pedida. A lei possui, tambm, disposies detalhadas acerca do acesso por pessoas com deficincia, a quem o acesso deve ser fornecido em forma apropriada, salvo se isso for excessivamente dispendioso. De maneira semelhante, as taxas possuem o teto que teriam se a pessoa no tivesse nenhuma deficincia. No tocante a taxas, a lei de direito a informao possui apenas regras bastante esquemticas. A seo 20(1) estabelece que o acesso deve ser concedido assim que a taxa, se houver, for paga. No h mais aluso alguma a taxas na prpria lei, a no ser a concesso ao ministro responsvel pela lei do poder de fazer regulamentos para quaisquer matrias relativas s taxas, inclusive os procedimentos e diretrizes para determinar os casos em que deve haver dispensa ou reduo das taxas. Entretanto, as taxas representam apenas o custo efetivo de recuperao e reproduo das informaes (seo 47(1)(b) e (2)). Este sistema tem seus pontos fortes e fracos. Pelo menos garante a existncia de um conjunto central de regras de taxas, assegurando a uniformidade em todos os rgos pblicos sobre esta importante questo, juntamente, presume-se, com dispensas ou redues de taxas. Contudo, a incluso de custos de recuperao cria a possibilidade de ampliao considervel do custo de acesso. Tambm significa que os postulantes so, de certo modo, responsabilizados pelas consequncias da m gesto de registros pelos rgos pblicos.
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Dever de publicar
A principal disposio sobre a publicao proativa a que consta na seo 7, que determina a confeco de um manual dentro de seis meses, a contar de sua entrada em vigor, com periodicidade mnima para atualizao a cada dois anos. O manual dever ser disponibilizado conforme prescrito e dever conter, pelo menos: uma descrio do rgo pblico e suas funes; o endereo para correspondncia e outros dados de contato dos chefes de informao e de todos os seus suplentes; o endereo do rgo pblico para o qual a populao possa enviar solicitaes de informao; uma descrio do processo de solicitao; uma descrio dos assuntos sobre os quais o rgo mantm informaes; um aviso (conforme previsto na seo 8, ver abaixo) listando as informaes rotineiras disponveis; uma descrio dos servios que o rgo presta populao, e como ter acesso a eles; uma descrio de eventuais oportunidades de participao da populao no processo decisrio; uma descrio de todos os recursos disponveis ao pblico; e outras informaes que possam ser prescritas. Trata-se de uma lista respeitvel, mas que, exceto isso, nem chega perto, em termos de detalhamento, das listas encontradas em vrias leis de direito a informao, adotadas nos ltimos anos. Em particular, a ideia da mera publicao de um manual, em comparao com a disponibilizao de um amplo leque de informaes pela internet, parece extremamente limitante. A forma de disseminao das informaes, conforme se observou, fica merc de regulamentos subsequentes.
A seo 8 exige que os rgos pblicos publiquem, ao menos a cada dois anos, uma descrio das categorias de informaes disponibilizadas de forma proativa. A seo 9 estabelece que os rgos pblicos devem assegurar que o endereo para correspondncia e outros dados de contato dos chefes de informao sejam publicados em todos os catlogos de uso geral. Isso til da perspectiva do acesso a informao, muito embora possa haver dvidas quanto disponibilizao do endereo particular dos chefes de informao, se foi esta a inteno.
Excees
A parte III da lei de direito a informao contm um regime de excees completo. Esta parte chega a ter suas prprias diretrizes de interpretao, na seo 23, que, basicamente, impede a leitura de disposies de tal modo a limitar outras disposies. A seo 2(2) define duas excluses completas do mbito da lei: registros ministeriais (e registros dos respectivos comits) e registros de processos judiciais antes da concluso do caso em questo. Mais uma vez, os documentos ministeriais recebem proteo da seo 25, apesar de que esta ltima disposio ao menos cogita a formulao de regras pelo ministro, para a divulgao de certas categorias de registros (presumivelmente referindo-se a registros ministeriais) que devero ou podero ser disponibilizados aps sete, quatorze ou vinte e um anos. No se sabe como as regras funcionaro na prtica. A lei vaga quanto sua relao com outras leis e, em particular, com as leis de sigilo. Presume-se que as regras normais de interpretao so aplicadas, pois, para saber qual ser a lei prevalecente dependese de uma srie de consideraes diferentes. Assim como algumas outras leis de direito a informao, a lei de direito informao ugandense , tambm, uma lei de sigilo, o que sinalizado pelo fato de algumas das excees serem obrigatrias (ou seja, os funcionrios so proibidos de divulgar as informaes abrangidas, em vez de, simplesmente, terem permisso para no divulg-las). este o caso de registros ministeriais, informaes sensveis do ponto de vista comercial e outras informaes confidenciais de terceiros, alm da proteo de indivduos contra o perigo, um julgamento justo e informaes privilegiadas do ponto de vista jurdico (ver abaixo especificao mais pormenorizada das categorias). Apesar de no haver nada de errado com esta noo, em princpio, ela pode atrapalhar a mensagem transmitida pela adoo da lei de direito a informao e tambm significa que a proteo aos funcionrios pela aplicao de boa f da lei (ver Sanes e Protees, abaixo) aplica-se no apenas divulgao, mas tambm reteno de informaes (em outras palavras: recusas de boa f de divulgar informaes protegidas da mesma forma que as divulgaes de boa f). A maioria das excees, de fato, apresenta algum tipo de teste de nocividade, fora os testes relativos a atas de reunies ministeriais e mais uma ou duas outras, inclusive uma em favor das deliberaes internas de rgos pblicos. As informaes pessoais exigem uma divulgao irrazovel, de modo que vrias outras excees baseiam-se no padro de que a divulgao possa gerar a expectativa justificada de causar o dano listado. H a possibilidade de que este seja um padro mais baixo do que aquele visto em algumas leis de direito a informao, e o grau de rigor de sua interpretao ser importante para a execuo bem sucedida da lei. Muitas das excees contm excees s excees, ou circunstncias que anulam a exceo. A lei de direito a informao no prev a emisso de atestados pelos ministros que assegurem que determinados registros possam ser enquadrados em uma exceo. A seo 34 trata da prevalncia do interesse pblico, caso em que as informaes precisam ser divulgadas, quando, de outro modo, enquadrar-se-iam em uma exceo, cuja divulgao revelaria provas de violao grave da lei ou um risco grave e iminente para a segurana pblica, sade pblica ou para o meio ambiente, sendo que o interesse pblico na divulgao maior do que o provvel dano ao interesse protegido. Muito embora esta determinao limite-se aos danos listados (violao da lei etc.), pelo menos traz a vantagem de ser mais clara do que uma referncia genrica ao interesse pblico. A seo 19(1) incorpora uma clusula de separabilidade, segundo a qual quaisquer partes de um registro no abrangidas por uma exceo devero ser divulgadas. A lei no inclui prazos histricos gerais para a confidencialidade, porm bem verdade que os prazos se aplicam defesa, relaes internacionais e a exceo em favor de deliberaes internas de rgos pblicos (ver abaixo).
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As excees especficas so as seguintes: atas de reunies ministeriais e outros registros (sees 2(2) e 25(1)); a divulgao injustificada de informaes pessoais ou pronturios mdicos pessoais, a menos que: a pessoa tenha consentido; a pessoa tenha sido informada, no momento de fornecer as informaes, de que pertenciam a uma classe de informaes que poderiam ser divulgadas; as informaes j estiverem disponveis ou as informaes digam respeito s funes de um servidor pblico (sees 21 e 26); informaes que contenham segredos comerciais, direitos autorais, patentes e materiais afins; informaes, cuja divulgao possa causar danos aos interesses ou ao adequado funcionamento de um rgo pblico, e informaes fornecidas em sigilo, cuja divulgao possa gerar a expectativa justificada de colocar um fornecedor terceiro em desvantagem comercial, salvo se as informaes j estiverem no domnio pblico, o terceiro tenha consentido com a divulgao, ou as informaes contenham os resultados de um teste ambiental ou de produto que revelem um risco grave de segurana ou de sade pblica (seo 27); informaes cuja divulgao constitua violao de sigilo, determinado por lei ou informaes fornecidas em sigilo, cuja divulgao possa criar a expectativa justificada de prejudicar o fornecimento futuro de informaes semelhantes, contrariamente ao interesse pblico, salvo se as informaes j se encontrarem em domnio pblico ou o terceiro tiver concordado com sua divulgao (seo 28); informaes cuja divulgao poderia gerar a expectativa justificada de ameaa vida ou integridade fsica de um indivduo, ou que tenda a prejudicar a segurana de um edifcio ou outra propriedade, um meio de transporte, ou mtodo, plano etc. para a proteo de uma testemunha, da segurana pblica ou de propriedade (seo 29). informaes cuja divulgao poderia privar uma pessoa de um julgamento justo, gerar a expectativa de prejudicar a eficcia de mtodos de preveno, deteco e investigao de transgresso da lei ou a persecuo de um infrator, ou resultar em injustia, ou que tenda a revelar uma fonte confidencial de informaes, resultar na intimidao de uma testemunha ou facilitar o cometimento de um crime. Entretanto, as informaes sobre condies gerais de deteno no podero ser retidas sob estes argumentos (seo 30); informaes privilegiadas na produo de processos judiciais, a menos que o beneficirio do privilgio tenha renunciado a ele (seo 31). informaes cuja divulgao possa prejudicar a defesa, segurana, soberania ou as relaes internacionais, ou revelar informaes fornecidas em sigilo por outro Estado ou organizao internacional, a menos que o registro tenha mais de vinte anos (seo 32); e informaes que contenham aconselhamentos ou recomendaes, ou um relato de uma consulta ou discusso, informaes cuja divulgao possa gerar a expectativa justificada de frustrar o processo deliberativo pela inibio da comunicao de um parecer, relatrio ou recomendao, ou a realizao de uma consulta ou discusso, a no ser que o registro tenha mais de dez anos (seo 33).
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Em termos gerais, essas excees esto alinhadas com os padres aceitos, embora alguns pontos sejam relevantes. Primeiro, conforme observado, uma parte importante de exceo das deliberaes internas no exige a ocorrncia de danos (esto abrangidos todos os aconselhamentos e recomendaes) o que provoca a possibilidade de uma enorme lacuna no direito de acesso, assim como acontece com a exceo geral para os documentos ministeriais. Segundo: a lei apresenta uma lista no exaustiva de exemplos de informaes sobre defesa. Muito embora possam ser razoveis primeira vista, muitos desses exemplos, englobam vrias informaes, que, nas democracias, so, na verdade, um componente necessrio ao escrutnio pblico dos atos oficiais. A ttulo de exemplo, a lista inclui informaes relativas qualidade, s caractersticas ou s vulnerabilidades de armas, assunto para o qual um debate pblico seria perfeitamente legtimo. Desse modo, no resta dvida de que a lista uma tentativa de estreitar o alcance da exceo da defesa, cujo objetivo no atingido.
Recursos
A lei de direito informao da Uganda no prev a apelao a um rgo administrativo independente. Tratase de uma importante falha, j que a experincia em outros pases provou a importncia da possibilidade de apelao independente. No entanto, a lei contm, sim, regras relativamente detalhadas para o recurso judicial. A seo 37 contempla a formalizao de queixas por indivduos ao Supremo Magistrado contra quaisquer recusas de acesso, demora excessiva na resposta a uma solicitao ou negao de acesso na forma solicitada. Consoante a seo 38, aqueles que se sentirem injustiados por uma deciso do Supremo Magistrado tero 21 dias para recorrer ao Tribunal Superior de Justia. O Comit de Regras276 obrigado a adotar um conjunto de regras para o processamento das reclamaes (seo 39).277 A seo 40 declara que, na audincia de uma reclamao, o tribunal poder, a despeito de quaisquer mecanismos da lei de direito a informao ou qualquer outra lei, examinar quaisquer registros mantidos por um rgo pblico, e nenhum registro poder ser retido sob alegao alguma, exceto quando o acesso for expressamente proibido pela lei de direito a informao ou qualquer outra lei. Esta noo um pouco confusa, e a inteno dos autores passa longe da clareza. Talvez queira dizer que os tribunais devero ter acesso, a menos que uma lei, especificamente, negue-lhe esta possibilidade (em contraste para com a populao em geral). Muitas leis de direito a informao recomendadas, simplesmente, estabelecem que o rgo de apelao administrativa e os tribunais tenham pleno acesso a registros, apesar de que esta determinao naturalmente possa ser contrariada por outras legislaes. Ao ter acesso aos registros, o tribunal no poder divulgar qualquer um deles ao qual o acesso tenha sido negado e, para tanto, poder receber declaraes de uma das partes apenas ou realizar audincias em segredo de justia, entre outras coisas. Pelo disposto na seo 22, os rgos pblicos devem preservar um registro at a exausto de todos os procedimentos de apelao relativos a ele. Em quaisquer audincias amparadas pela lei de direito a informao, os processos judiciais so de natureza cvel, embora o nus da prova da legitimidade de uma recusa de acesso, ou de quaisquer outras decises, tomadas em virtude da lei, recai sobre a parte que alega estar em conformidade com a lei (seo 41). Tendo em vista que a lei impe obrigaes quase exclusivamente aos rgos pblicos, este nus em geral recairia sobre eles. Na tomada de deciso acerca de uma reclamao amparada pela lei de direito a informao, o tribunal poder, entre outras coisas: confirmar ou anular a deciso original; determinar a concesso do acesso s informaes solicitadas; conceder medida liminar ou definitiva, inclusive a indenizao; ordenar o pagamento de custos; ou determinar que o rgo pblico tome outras medidas que julgue necessrias (seo 42). Trata-se de um amplo acervo de aes corretivas que do poderes justia para assegurar a devida execuo da lei.
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Sanes e protees
A lei de direito informao ugandense traz fortes disposies acerca de sanes e protees. Conforme a seo 46, aquele que, no intuito de negar o acesso, destruir, danificar, alterar, ocultar ou adulterar um registro comete crime passvel de multa de at 240 pontos monetrios (a tabela define o ponto monetrio em 20.000 xelins da Uganda, ou cerca de US$11,50) e/ou recluso de at trs anos. Entretanto, nenhum funcionrio pblico ficar sujeito responsabilidade civil ou penal por quaisquer atos de boa f no exerccio ou cumprimento de quaisquer poderes ou deveres nos termos da lei de direito a informao (seo 45). Assim, os funcionrios so protegidos pela divulgao de informaes, condio de que ajam de boa f. Conforme observado, esta proteo vale para a divulgao de informaes e tambm para sua reteno, sob a alegao de que foi exigido pela lei de direito a informao, posto que se trata de uma lei de sigilo e de acesso.
276 No fica de todo claro qual o mandato do Comit, mas presumivelmente trata-se de um rgo que estipula regras internas para o sistema judicirio. 277 A seo 39 da verso da lei utilizada para este captulo refere-se s sees 35 e 40, mas estamos supondo tratar-se de um equvoco, j que as sees que tratam das apelaes so, na verdade, as sees 37 e 38.
A seo 44 da lei de direito a informao prev proteo contra sanes legais, administrativas ou trabalhistas para os denunciantes, contanto que tenham agido de boa f e, na crena razovel, de que as informaes eram fidedignas e revelavam provas sobre atos ilcitos. Entende-se por denunciante aquele que revela informaes sobre atos ilcitos ou graves ameaas sade, segurana ou ao meio ambiente. Para fins desta seo, ato ilcito inclui o cometimento de crimes, descumprimento de uma obrigao legal, injustia, corrupo, desonestidade ou improbidade administrativa. Isso importante, visto que pouqussimas leis de direito a informao incorporam a proteo aos denunciantes, muito embora um nmero crescente de pases possua legislao especfica a este respeito.278
Medidas de promoo
A lei de direito informao ugandense bem limitada no que tange as medidas promocionais. A seo 10 diz que o diretor de cada rgo pblico responsvel por assegurar a acessibilidade de seus registros. Esta determinao est em conformidade com a definio de chefe de informao que, consoante a seo 4, o diretor. Em toda a lei, em conforme observado neste captulo, os chefes de informao assumem responsabilidade primordial pelo cumprimento da maioria das obrigaes impostas aos rgos pblicos. Espera-se que a identificao do cargo com a figura do diretor tenha, ao menos, o efeito de assegurar que as responsabilidades sejam levadas a srio no mbito dos rgos pblicos. Conforme a seo 43, cada ministro dever apresentar um relatrio anual ao parlamento em relao aos rgos pblicos pelos quais responde, descrevendo as solicitaes de informao feitas a estes rgos, se o acesso foi concedido ou no e, em caso negativo, os motivos da recusa. Relatrios deste tipo so comuns nas leis de direito a informao, porm muitas dessas leis prescrevem obrigaes de prestao de contas bem mais amplas e detalhadas do que a lei de direito informao de Uganda. A lei ugandense exclui uma srie de outras medidas promocionais existentes em vrias leis de direito a informao, como a obrigao de produzir um guia para a populao sobre como solicitar informaes, um sistema para promover a eficiente gesto de registros ou a obrigatoriedade de treinamento dos servidores para divulgao de informaes. A lei tampouco identifica um ponto especfico de responsabilidade no governo para a promoo da devida execuo da lei, o que pode fazer com que esta importante questo, efetivamente, passe despercebida.
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278 Ver, por exemplo, a Lei de Divulgaes Protegidas sul-africana, 2000, e a Lei de Divulgao do Interesse Pblicoo, 1998, do Reino Unido.
eino Unido
Introduo
O Reino Unido no possui uma declarao de direitos constitucional, de modo que o direito a informao no encontra expresso constitucional. A lei de direitos humanos de 1998, que, embora seja mero exemplo de legislao em termos formais, goza de certo status especial, incorpora a garantia de liberdade de expresso encontrada na Conveno Europeia sobre Direitos Humanos. Contudo, a Corte Europeia de Direitos Humanos recusou-se a reconhecer o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos, como parte da garantia geral de liberdade de expresso,279 e improvvel que os tribunais britnicos interpretem este direito de forma mais expansiva. O Reino Unido apresenta interessante enigma do direito a informao, em que contrasta um vibrante setor de mdia, operando em um ambiente de respeito relativamente forte pela liberdade de expresso, com um governo que tem sido tradicionalmente muito furtivo. Isto explica a estranha situao por que a Lei de Liberdade de Informao (Lei de Direito a Informao) s foi aprovada no Reino Unido em novembro de 2000,280 muito tempo depois de a maioria das democracias consolidadas ter adotado uma lei desta natureza e, mesmo assim, somente entrou em pleno vigor em janeiro de 2005. A adoo tardia de uma lei de direito a informao ocorreu mesmo a despeito de uma longa campanha promovida por grupos locais da sociedade civil, que vinham lutando por uma lei havia dcadas. Uma tentativa de adoo de uma lei por meio da introduo de uma declarao de membros privados havia fracassado em 1978 e, apesar de pases do peer group, como Austrlia, Canad e Nova Zelndia, terem aprovado leis de direito a informao no incio da dcada de 1980, o governo britnico se negava a tanto. Aps longo perodo de governo conservador, o partido trabalhista chegou ao poder em 1997 e uma de suas promessas eleitorais era a adoo de legislao sobre direitos as informaes, o que ocorreu, no momento devido, em 2000. Em outubro de 2001, pouco depois dos ataques de 11 de Setembro nos Estados Unidos, o governo adiou a implementao de elementos essenciais da lei para janeiro de 2005. A lei de direito informao britnica traz boas garantias processuais com vasto alcance de aplicao, juntamente com uma srie de medidas de promoo inovadoras. Por exemplo, ela introduz a ideia de um esquema de publicao proativa, oferecendo uma ferramenta flexvel para ampliar o alcance das informaes sujeitas a divulgao com o passar do tempo. Ao mesmo tempo, , gravemente, comprometida por um vastssimo regime de excees. As excees so no apenas amplas na superfcie, porm muitas carecem de teste de nocividade e no esto sujeitas prevalncia do interesse pblico.
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O direito de acesso
A primeira disposio da lei de direito informao do Reino Unido, seo 1(1), estabelece que qualquer pessoa que faa uma solicitao de informao a uma autoridade pblica tem direito de ser informada se o rgo possui as informaes e, em caso afirmativo, que as informaes sejam comunicadas a ela. O direito est sujeito a uma srie de outras disposies da lei, incluindo as seguintes: as solicitaes razoveis feitas pelo rgo a fim de identificar e localizar as informaes;
279 Em certas ocasies, a Corte Europeia baseou o direito de acesso informao em outros direitos, como, por exemplo, o direito vida familiar ou privacidade. Ver o captulo Padres e Tendncias Internacionais neste livro. 280 Disponvel na Internet em: <http://www.cfoi.org.uk/foiact2000.html>.
o regime de excees; o pagamento de taxas, se houver; e a exceo a solicitaes vexatrias ou repetidas (sees 1(2) e (3)).
A lei no inclui uma seo de propsito, muito embora o longo ttulo refira-se, em termos gerais, a sua finalidade como estabelecer a divulgao de informaes mantidas por autoridades pblicas. A lei define informao, simplesmente, como informaes registradas em qualquer formato, (seo 84) em posse do rgo pblico no momento do recebimento da solicitao (seo 1(4)). Entende-se que est includa nesta seo toda e qualquer informao sob o controle do rgo pblico, independentemente de seu formato, situao, data de recebimento e se foi ou no produzida pelo rgo. A lei tambm prescreve que se entende que a informao seja mantida pelo rgo pblico, se for mantida de tal modo que no em nome de um terceiro, ou se um terceiro possu-la em nome do rgo (seo 3(2)). Assim, os rgos pblicos no podem evadir-se de suas obrigaes, simplesmente atribuindo a posse das informaes a um terceiro. O principal meio nos termos da lei para a designao de rgos pblicos uma lista no anexo 1 que ocupa cerca de 18 pginas. A lista compreende todos os departamentos do governo, os diversos rgos legislativos (a lei no se aplica Esccia, que tem lei prpria),281 s Foras Armadas e a vrios outros rgos listados individualmente por nome. Contudo, no inclui as foras especiais, que so excludas por completo do mbito da lei. A lei tambm prev que o secretrio de estado possa fazer acrscimos ou excluses da lista de rgos constante do anexo 1 sujeitos a determinadas condies (seo 4) ou, em termos mais gerais, designar como pblicos, rgos que exercem funes de carter pblico ou que prestam servios mediante contrato com um rgo pblico (seo 5). Foi feita uma srie de modificaes na seo 4.282 Por fim, as empresas estatais, que so definidas como rgos totalmente controlados pela coroa ou um rgo pblico que no um departamento do governo, tambm se enquadram na definio de rgo pblico (seo 6). A lei tambm diz que, quando um rgo designado como rgo pblico somente em relao a certas informaes, a obrigao de divulgao , tambm, restrita a essas informaes (seo 7). Houve tentativas recentes, na forma do projeto de lei de MacLean,283 de retirar o Parlamento do mbito da lei, mas estes esforos foram alvo de duras crticas e agora, ao que parece, foram abandonadas.284 Mais alentador o fato de uma consulta ter sido anunciada em 25 de outubro de 2007 com o intuito de examinar a ampliao da abrangncia da lei de modo a abarcar um leque maior de rgos privados que exeram funes pblicas.285 O direito de acesso informao conforme a lei de direito informao britnica no sofre limitaes de nacionalidade nem residncia.
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As solicitaes de acesso a informaes precisam ser feitas por escrito e especificar o nome e endereo do postulante, assim como uma descrio das informaes desejadas. A solicitao considerada na forma escrita, se for recebida por meios eletrnicos, desde que esteja legvel e possa ser usada para
281 A Lei sobre Liberdade de Informao (Esccia), de 2002. Disponvel em: <http://www.hmso.gov. uk/legislation/scotland/acts2002/20020013.htm>. 282 Disponveis em: <http://www.dca.gov.uk/foi/reference/legislation.htm#coverage>. 283 Em termos formais, o projeto de Lei sobre Liberdade de Informao (Emenda). Disponvel em: <http://www. publications.parliament.uk/pa/ cm200607/cmbills/062/2007062.pdf>. 284 Ver <http://www.bbc.co.uk/blogs/opensecrets/2007/06/maclean_bill_lacks_a_lords_spo.html>. Ver tambm: <http://www.cfoi.org.uk/#other>. 285 Ver <http://www.justice.gov.uk/news/newsrelease251007c.htm>.
referncia posterior (seo 8). Muito embora a lei no especifique a necessidade de motivos para se fazer uma solicitao, isto fica implcito, tendo em vista que os motivos no constam da lista do que precisa ser fornecido.286 Os rgos pblicos so obrigados a prestar aos postulantes a assistncia que razoavelmente se esperaria da autoridade (seo 16). A amplitude desta obrigao especificada no Cdigo de Prtica adotado pelo secretrio de estado, consoante a seo 45 da lei.287 Embora o cdigo em si no estipule obrigaes formais, , amplamente, considerado uma explanao abalizada das disposies contidas na lei que tm carter de obrigatoriedade. Os rgos pblicos tm o dever de prestar assistncia a todos que no puderem apresentar suas solicitaes por escrito, seja pelo seu encaminhamento a rgos que possam ajud-los ou, excepcionalmente, pela prpria converso da solicitao forma escrita (pargrafo 7). Quando a solicitao no descreve as informaes buscadas em nvel de detalhamento suficiente, assistncia tambm deve ser fornecida (pargrafos 8 e 9). Normalmente, o rgo pblico deve fornecer as informaes ou informar ao postulante sua recusa de faz-lo prontamente, e impreterivelmente, dentro de vinte dias teis. Para o clculo dos vinte dias, no contado o tempo entre a comunicao das taxas a serem pagas ao postulante e a data do pagamento efetivo. O Secretrio de Estado poder, conforme o regulamento, prorrogar este perodo em relao a diferentes categorias de informaes em at 60 dias (seo 10).288 Aplica-se um regime ligeiramente diferente, quando uma deciso de divulgao depende da considerao do interesse pblico como um todo.289 Nestes casos, o rgo pblico somente precisa fornecer as informaes no momento razovel nas circunstncias (seo 10). Entretanto, o postulante precisa ser informado, dentro dos vinte dias, de que o assunto ainda est sendo apreciado, e este aviso deve dar uma previso do perodo de tempo at a tomada da deciso (seo 17(2)). Decorrido perodo, quando a deciso final contrria divulgao, deve ser enviado um segundo aviso explicando os motivos da negao (seo 17(3)). A lei de direito a informao no trata das questes do encaminhamento de solicitaes ou consulta direta a terceiros, mas, em vez disto, prev a explanao destas questes no Cdigo de Prtica, conforme a seo 45. Em geral, quando as informaes buscadas esto sob o controle de outro rgo pblico, o postulante deve ser informado a respeito e dos dados de contato do outro rgo. Nos casos em que isto for mais apropriado, uma solicitao poder ser encaminhada diretamente para o outro rgo pblico, porm somente quando este rgo tiver sido consultado, a fim de confirmar se mantm as informaes e quando no houver probabilidade de objees do postulante (ou quando seu consentimento com o encaminhamento tiver sido obtido). Neste caso, o postulante dever ser informado acerca do encaminhamento logo que possvel, e os prazos comeam a ser contados a partir da data em que o outro rgo pblico recebe a solicitao (Parte III do Cdigo de Prtica). A parte IV do Cdigo de Prtica aborda a questo das consultas a terceiros, que so altamente recomendadas, quando as informaes dizem respeito a algum que no o postulante, ou quando a divulgao das informaes possam afetar os interesses de um terceiro. Quando as informaes tiverem sido fornecidas por outro rgo pblico, esse rgo precisar ser comunicado e, conforme o caso, consultado, antes da divulgao das informaes. necessrio o envio de aviso ao postulante, quando houver recusa de divulgao de informaes, enunciando a exceo que est sendo aplicada, os motivos, portanto, e detalhes do procedimento de reclamao interno, se houver, bem como o direito de registrar queixa perante o comissrio de informao (seo 17). A lei de direito a informao permite que o postulante especifique a forma em que deseja receber as informaes. So listadas trs formas diferentes disposio do postulante: em forma permanente ou outra forma; a oportunidade de consultar um registro contendo as informaes; ou sntese ou resumo
286 Isso tambm fica implcito no Cdigo de Prtica (ver abaixo), que determina que a finalidade da oferta de assistncia aos requerentes o esclarecimento da solicitao, e no a determinao da motivao do pedido (pargrafo 9). 287 Adotada em 25 de novembro de 2004. Disponvel em: <http://www.dca.gov.uk/foi/reference/imprep/codepafunc.htm>. 288 Os Regulamentos de Liberdade de Informao (Prazo para Cumprimento da Solicitao), 2004, Instrumento Legal 2004 N 3364, adotados em dezembro de 2004, estendiam os prazos para diversos rgos. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/si/si2004/20043364.htm>. 289 Ver item Excees.
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das informaes em forma permanente ou outra forma. O rgo pblico dever fornecer as informaes na forma solicitada, na medida em que seja razoavelmente factvel, levando em considerao o custo, entre outros fatores (seo 11). A lei encerra dois sistemas separados de taxas: um para solicitaes comuns, e outro para o caso de solicitaes mais complicadas. Pelo primeiro sistema, os rgos pblicos podero condicionar a divulgao das informaes ao pagamento de uma taxa, devendo a taxa ser paga dentro dos trs meses (seo 9(2)). As taxas precisam estar em conformidade com os regulamentos expedidos pelo secretrio de estado, que podero prescrever a total iseno da taxa em certos casos, estipular um teto para a taxa e/ou determinar o seu mtodo de clculo. Regulamentos adotados em 2004 estipulam que somente podero ser cobrados os custos de comunicao ao postulante do fato de que possui as informaes e da transmisso das informaes propriamente ditas (a reproduo e postagem ou outros custos de transmisso), porm no o tempo do pessoal.290 Contudo, esse regime no se aplica ao segundo sistema de taxas, que, conforme o disposto na seo 12, acionado quando o custo do fornecimento das informaes exceder o limite apropriado conforme possvel prescrio. Os regulamentos de 2004 determinam o limite no patamar de 600 (aproximadamente US$1.234) para o governo central e Parlamento e 450 (cerca de US$925) para o setor pblico em geral. No clculo dos custos, o tempo dedicado determinao da posse ou no das informaes, e o tempo dedicado localizao, recuperao e extrao das informaes podero ser cobrados taxa de 25/hora (aproximadamente US$54) (pargrafo 4). O custo de solicitaes mltiplas poder ser agregado, quando forem recebidos dois ou mais pedidos relativos a informaes semelhantes dentro de um perodo de 60 dias teis, e forem feitos pela(s) mesma(s) pessoa(s) que parecere(m) estar agindo de forma coordenada como em uma campanha. Quando os custos excederem o limite, o rgo pblico fica desobrigado de fornecer as informaes, apesar de a seo 13 dizer que, ainda assim, poder fornec-las e cobrar todos os custos citados acima para calcular o limite, bem como os custos de reproduo e comunicao das informaes ao postulante (pargrafo 7 dos regulamentos). A redao permissiva usada significa que a seo 12 , em termos formais, uma exceo que permite aos rgos pblicos recusar todas as solicitaes de maior porte. Recentemente houve esforos para se introduzirem mudanas s regras de taxas, em particular no intuito de se adicionar o custo do tempo dedicado consulta a terceiros e considerao se uma exceo aplica-se ao clculo do limite apropriado, e de permitir agregar solicitaes no relacionadas, sempre que for razovel em todas as circunstncias proceder dessa maneira.291 As iniciativas acabam de ser abandonadas pelo governo no momento em que este livro entrava no prelo.
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Dever de publicar
A lei de direito informao britnica, ao contrrio de vrias outras leis de direito a informao, no oferece uma lista das informaes que cada rgo pblico tem a obrigao de publicar, mesmo na ausncia de uma solicitao. Entretanto, a seo 19 determina que cada rgo pblico desenvolva, publique e implemente um esquema de publicao, estipulando as categorias de informaes a serem publicadas, o modo de publicao e o tipo de cobrana ou no por alguma publicao em particular. Ao adotar este esquema, o rgo deve levar em considerao o interesse pblico no acesso s informaes de que dispe e na publicao de motivos para as decises tomadas pela autoridade. Um aspecto importante que o esquema precisa ser aprovado pelo comissrio da informao. O comissrio poder impor um prazo sua aprovao ou, mediante aviso prvio de seis meses, revogar a aprovao (seo 19). Alm do mais, a lei prev a criao, pelo comissrio, de esquemas de publicao modelo
290 Os Regulamentos de Liberdade de Informao e Proteo de Dados (Limite e Taxas apropriadas), 2004, entrada em vigor em 1 de janeiro de 2005, pargrafo 6. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/si/si2004/20043244.htm>. 291 As propostas esto disponveis em: <http://www.dca.gov.uk/consult/dpr2007/cp2806-condoc.pdf>.
para diferentes categorias de rgo pblico.292 condio de que o esquema permanea com aprovao, qualquer rgo pblico enquadrado na classe relevante poder simplesmente aplicar o esquema, em vez de criar um modelo prprio (seo 20). O sistema incorpora um grau de flexibilidade obrigao de publicao proativa, de modo a permitir que os rgos pblicos adaptem s suas necessidades a implementao nessa rea. Prev, tambm, a superviso do Comissrio sem impor-lhe um nus muito pesado, levando em considerao a infinidade de rgos pblicos. importante, tambm, porque permite a promoo de obrigaes de publicao proativa com o passar do tempo, medida que os rgos pblicos adquirem capacidade nessa rea. Contudo, na prtica h pouca uniformidade nos esquemas produzidos por diferentes rgos, fora aqueles que adotaram os esquemas de publicao modelo. H, tambm, variao substancial na quantidade de informaes que rgos pblicos semelhantes prestam conforme seus esquemas de publicao. Isto se deve, em parte, ao fato de o comissrio da informao ter adotado uma postura flexvel quanto ao processo de aprovao e no ter tentado, por exemplo, assegurar que rgos semelhantes empreendessem a publicao de informaes semelhantes. O Cdigo de Prtica, publicado pelo secretrio de estado em consonncia com a seo 45 da lei de direito a informao, define algumas obrigaes de publicao proativa especficas, inclusive a publicao de procedimentos para o trato de solicitaes de informao (pargrafo 4).
Excees
A lei de direito informao britnica conta com vastssimo regime de excees, citado na lei como isenes, o que demonstra a preocupao crescente com o sigilo no governo. De fato, trata-se de verdadeiro tendo de Aquiles da lei, que, exceto isto, progressista. A maioria das excees est, razoavelmente, clara, porm muitas no tm nada de estrito e, em alguns casos, vo bem alm do que considerado necessrio em outros pases. A lei preserva as disposies de sigilo de outras leis, bem como as divulgaes proibidas pelas obrigaes da Comunidade Europeia ou as regras relativas a desacato a tribunais (seo 44). Contudo, ao menos d ao secretrio de estado poderes sumrios de expedir ordens de anulao ou alterao de leis que restrinjam a divulgao (seo 75), o que poderia, em tese, servir para atenuar, pelo menos, os problemas mais salientes da permanncia de leis de sigilo. At o momento, somente um regulamento foi adotado conforme este poder293 e, embora seja positivo, no tratou da mais importante legislao sobre sigilo: a Lei de Segredos Oficiais, de 1989.294 Do mesmo modo, a lei de direito a informao determina que nada em seu contedo dever ser considerado como limitante aos poderes de um rgo pblico para a divulgao de informaes (seo 78). Deste modo, como a maioria das leis de direito a informao, no constitui, de forma alguma, uma lei de sigilo, sendo este interesse j mais do que, adequadamente, satisfeito pela Lei de Segredos Oficiais e outras legislaes sobre sigilo. Algumas das excees esto sujeitas ao teste de nocividade, porm a maior parte no est, o que as torna excees de classe. Uma expresso comum no teste de nocividade, para as excees em que ele est presente, prejudicaria ou tenderia a prejudicar o interesse protegido, que uma expresso, razoavelmente, forte. Em alguns casos (como informaes privilegiadas do ponto de vista jurdico), as excees, efetivamente, incorporam um teste de nocividade interno.
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292 Uma srie de diferentes esquemas foi adotada e est disponvel em: <http://www.ico.gov.uk/Home/what_we_cover/freedom_of_information/ publication_schemes/model_ schemes.aspx>. 293 Ordem de Liberdade de Informao (Remoo e Relaxamento de Proibies Legais sobre a Divulgao de Informaes), 2004, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2005. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/si/si2004/20043363. htm>. 294 Essa lei foi amplamente criticada. Ver, por exemplo, ARTICLE 19 e Liberty, Secrets, Spies and Whistleblowers: freedom of expression and National Security in the United Kingdom (2000, Londres, ARTICLE 19 e Liberty).
So contemplados certificados em relao s excees em favor de rgos de segurana (seo 23), segurana nacional (seo 24) e privilgio parlamentar (seo 34), e tambm em relao prevalncia do interesse pblico (ver abaixo). Quando um ministro emite um certificado para que as informaes se enquadrem em uma das excees, ele dever constituir prova conclusiva do fato, sujeito a diferentes nveis de exame por parte do Tribunal da Informao (ver abaixo) (seo 60). bem verdade que a lei prev a prevalncia do interesse pblico, mesmo que em termos negativos, determinando que a obrigao de divulgao no se aplica quando em todas as circunstncias do caso, o interesse pblico na manuteno da iseno superar o interesse pblico na divulgao das informaes (seo 2(2)(b)). Trata-se de um bom teste que exige a justificativa para a exceo superar os argumentos em favor da divulgao. Porm, ele possui dois obstculos de peso. Primeiro, a seo 2(3) apresenta uma longa lista de excees absolutas, no intuito de que a prevalncia do interesse pblico no se aplica a elas. Incluem-se neste caso as informaes seguintes: informaes acessveis por outros meios (seo 21), informaes relativas a rgos de segurana (seo 23), registros judiciais (seo 32), privilgio parlamentar (seo 34), conduo de assuntos pblicos em relao as duas casas do Parlamento (seo 36), a maioria das informaes pessoais (seo 40), informaes fornecidas em carter confidencial (seo 41) e informaes cuja divulgao proibida por qualquer outra lei ou obrigao da Comunidade Europeia (seo 44). A maioria das excees constitui, em si, excees de classe, porque no exigem risco de dano. As excees prevalncia do interesse pblico so amplas, porm at mais considervel o poder de derrubar a prevalncia do interesse pblico, prevista na seo 53. Isto permite que a pessoa responsvel de qualquer um dos rgos pblicos abrangidos por esta seo, normalmente um ministro, assine um certificado de que formou uma opinio bem fundamentada de que, em relao (s) solicitao(es) em questo, no houve falta de cumprimento da lei, dentro dos vinte dias de uma deciso do comissrio, de divulgao das informaes em prol do interesse pblico. O efeito deste certificado a anulao, de fato, da deciso do comissrio quanto prevalncia do interesse pblico. O poder concedido a todos os departamentos governamentais, Assembleia Nacional de Gales e qualquer outro rgo pblico, assim designado pelo secretrio de estado. Na prtica, esta situao compromete seriamente os poderes do comissrio em relao prevalncia do interesse pblico. A lei de direito a informao no traz uma disposio especfica sobre a separabilidade. Contudo, as disposies da lei aplicam-se a informaes, e no a documentos, ficando implcita a separabilidade. Em outras palavras: as excees somente se estendem s informaes que descrevem, e no aos documentos que contenham as informaes, de modo que quaisquer informaes no amparadas por uma exceo devem ser divulgadas. A lei contm disposies detalhadas em relao a registros histricos, definidos, em sua maior parte, como registros com mais de 30 anos, muito embora alguns registros sejam protegidos por um perodo maior e outros no fiquem sujeitos a divulgaes histricas. Vrias das excees deixam de se aplicar aps a data de liberao histrica, incluindo as de proteo s relaes no mbito do Reino Unido (seo 28), informaes judiciais (seo 32), informaes que protegem processos internos do governo (sees 35 e 36) e informaes comerciais confidenciais (seo 43). Uma consulta sobre a reduo do limite de 30 anos foi anunciada no dia 25 de outubro de 2007.295 H trs excees gerais e cerca de vinte especficas. As trs excees gerais referem-se a solicitaes vexatrias ou repetidas (seo 14), informaes, j razoavelmente, acessveis ao postulante, muito embora nesse caso haja pagamento (seo 21) e informaes destinadas publicao, contanto que fosse razovel no divulg-las mediante solicitao, por no haver definio de data de publicao (seo 22). Esta ltima problemtica, pois pode sofrer abusos na demora da divulgao alm dos prazos normais para a resposta a solicitaes. As excees especficas so as seguintes: informaes direta ou indiretamente fornecidas por uma longa lista de rgos de segurana e seus tribunais de superviso, ou relacionadas a essa lista (seo 23);296
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295 Ver <http://www.justice.gov.uk/news/newsrelease251007c.htm>. 296 Trata-se de um acrscimo excluso total dos rgos de segurana do mbito da lei. Ver acima, em Abrangncia.
informaes cuja reteno necessria para salvaguardar a segurana nacional (seo 24) ou cuja divulgao prejudicaria a defesa (seo 26); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar as relaes com outros Estados ou rgos internacionais ou os interesses do Reino Unido no exterior, ou que tenham sido fornecidas em sigilo por outro estado ou rgo intergovernamental (seo 27); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar as relaes de diferentes governos com o Reino Unido (seo 28); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar os interesses econmicos do Reino Unido ou os interesses financeiros do governo (seo 29); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar investigaes criminais (seo 30); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar a deteco, preveno ou persecuo do crime e a administrao da justia em termos gerais (seo 31); registros judiciais (seo 32); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar atividades de auditoria ou o exame da eficincia dos rgos pblicos (seo 33); informaes que gozem de privilgio parlamentar (seo 34); informaes relativas formulao de polticas de governo ou comunicaes ministeriais; isso deixa de se aplicar a informaes estatsticas, mas no a outras informaes, uma vez adotada a poltica (seo 35); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar a responsabilidade coletiva de ministros ou a livre e espontnea oferta de aconselhamento (seo 36); informaes relativas a comunicaes com Sua Majestade (seo 37); informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar a sade ou a segurana (seo 38); informaes de fornecimento em separado se exigido por regulamentos ambientais (seo 39); informaes pessoais (seo 40); informaes cuja divulgao constitua quebra de confidencialidade (seo 41); informaes privilegiadas do ponto de vista jurdico (seo 42); segredos comerciais e informaes cuja divulgao prejudicaria ou tenderia a prejudicar os interesses comerciais de qualquer pessoa (seo 43); e informaes cuja divulgao proibida por qualquer outra lei ou obrigao da Comunidade Europeia (seo 44).
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Consideradas coletivamente, essas excees formam uma colossal lista de excees amplas, repetitivas e, em muitos casos, simplesmente desnecessrias.
Recursos
A lei de direito a informao contempla trs instncias de apelao: primeiramente, no rgo pblico que mantm as informaes, em segundo, o comissariado da informao e, por ltimo, um tribunal de informao especial. Estes dois ltimos rgos foram originalmente institudos pela Lei de Proteo de Dados de 1998 como o Comissariado de Proteo de Dados e o Tribunal de Proteo de Dados, respectivamente. O comissrio nomeado por Sua Majestade297 e o Tribunal constitudo por um presidente e uma srie de presidentes substitutos indicados pelo Lord Chancellor (efetivamente, o Ministro da Justia), bem como por uma srie de outros membros nomeados pelo Secretrio de Estado.298 Embora o processo de nomeaes no propicie fortes garantias estruturais para isso, os dois so rgos efetivamente independentes na prtica. A seo 45 contempla a publicao, pelo secretrio de estado, de um cdigo de prtica sobre as diversas matrias, incluindo procedimentos internos para lidar com reclamaes relativas a solicitaes de informao. O Cdigo de Prtica de 2004, de fato, incorpora disposies detalhadas a este respeito na parte VI. As respostas escritas do postulante, expressando insatisfao, devero ser tratadas como reclamao formal, independentemente de seu estilo enquadrar-se como tal do ponto de vista tcnico ou no. Cabe a cada rgo pblico a instalao de seu prprio procedimento de reclamaes, porm este dever ser justo e oferecer uma anlise completa e nova da questo, por algum mais experiente do que o decisor original, quando possvel. O recebimento das reclamaes dever ser confirmado e fornecida indicao do perodo de tempo esperado para sua soluo. Os prazos devero ser razoveis, apesar de no haver especificao neste sentido. O reclamante dever sempre ser informado acerca do resultado e, no caso de rejeio da queixa, dever ser informado acerca de seu direito de recorrer da deciso. Quando a reclamao evidencia falha procedimental, providncias devero ser tomadas para assegurar que a falha no se repita.
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A seo 50 prescreve que o comissrio da informao aprecie todas as queixas relativas ao assunto em que as solicitaes foram processadas, conforme a lei, salvo se o reclamante no tenha esgotado os procedimentos internos de reclamao, se os houve, se tiver havido demora excessiva na formalizao da reclamao ou se esta parecer ser frvola. Ao receber uma reclamao, o comissrio precisa emitir um aviso de deciso e, nos casos em que tiver havido violao de quaisquer disposies constantes da parte I (inclusive a obrigao de divulgao de informaes, falta de divulgao na forma solicitada ou falta de notificao adequada ao postulante acerca dos motivos de eventual recusa de divulgao), este aviso deve instruir o rgo pblico a tomar providncias para solucionar o problema. O comissrio tem o poder de requerer que qualquer rgo pblico fornea-lhe informaes de que possa necessitar, devido reclamao ou para assegurar que o rgo cumpriu com suas obrigaes nos termos da lei (seo 51). O comissrio poder, tambm, requerer que o rgo pblico tome as devidas providncias para cumprir com suas obrigaes perante a lei, mesmo na ausncia de reclamao (seo 52). Quando um rgo pblico deixa de tomar as providncias exigidas pelo comissrio, este poder notificar a justia acerca do fato, e esta poder investigar a questo e, caso seja substanciado, ele pode dispensar ao rgo tratamento como se tivesse cometido desacato justia (ou seja, como se tivesse descumprido uma ordem judicial) (seo 54). O postulante ou o rgo pblico podero recorrer ao tribunal contra quaisquer decises ou ordens do comissrio da informao. O tribunal tem o poder de apreciar decises do comissrio em dois ngulos, da lei e o do fato (sees 57 e 58). Conforme observado acima, o tribunal goza de poderes diferentes com respeito a apelaes contra diferentes certificados ministeriais. Quando o certificado declara que as informaes esto relacionadas a rgos de segurana, o tribunal tem plenos poderes de apreciao dos mritos e poder anular o certificado se entender que as informaes, na verdade, no so passveis de exceo. No que tange aos certificados de segurana nacional, o poder do tribunal se restringe ao exame judicial, ou seja, somente poder anular o certificado se julgar que o ministro no tinha motivos justificados para expedi-lo.
297 Lei de Proteo de Dados, 1998, seo 6(2). 298 Lei de Proteo de Dados, 1998, seo 6(4).
Nova apelao cabe justia contra uma deciso do tribunal acerca de pontos da lei (Artigo 59).
Sanes e protees
A lei de direito a informao fixa uma srie de sanes e protees. No contexto de uma solicitao de informao, fica caracterizado crime quando qualquer pessoa adultera, rasura, bloqueia, apaga, destri ou oculta quaisquer registros mantidos pela autoridade pblica, com a inteno de impedir a divulgao, por parte da referida autoridade, da totalidade ou parte das informaes, passvel de multa (seo 77). A lei tambm determina que no sero aceitos processos por difamao em relao divulgao de informaes fornecidas por terceiros, salvo se a divulgao tiver sido feita de forma dolosa (seo 79). A lei de direito a informao no oferece proteo aos denunciantes, mas verdade que outra lei oferece detalhado esquema de proteo para as chamadas divulgaes em prol do interesse pblico.299
Medidas de promoo
A lei de direito a informao possui uma srie de medidas de promoo. Em um nvel bastante geral, determina a alocao de verbas para assegurar sua adequada implementao (seo 85). Embora no prescreva, especificamente, a nomeao de chefes de informao, o Cdigo de Prtica de 2004, de fato exige o fornecimento de endereo e nmero de telefone aos quais as solicitaes possam ser encaminhadas a uma pessoa designada sempre que possvel (pargrafo 5). Alm do Cdigo de Prtica determinado pela seo 45 da lei, o Lord Chancellor (o ministro da Justia) obrigado, conforme a seo 46, a emitir um Cdigo de Prtica com orientaes aos rgos pblicos no tocante manuteno, gerenciamento e destruio de seus registros. Este cdigo dever, tambm, lidar com a questo do encaminhamento de registros para o escritrio de registros pblicos (os arquivos), inclusive a destruio dos registros que no devero ser transferidos. Nenhum dos dois Cdigos fixa obrigaes tcnicas, embora possam, em certa medida, ser considerados como explicativos das obrigaes vinculantes contidas na legislao principal. Contudo, a comisso de informao tem o mandato de promover o seu cumprimento, especificamente por meio da emisso de recomendaes prticas acerca do grau de cumprimento dos rgos pblicos com suas disposies (seo 48). Como prxis do Departamento para Assuntos Constitucionais (DCA), foi apresentada uma srie de notas de orientao sobre o modo de implementao da lei para os servidores pblicos.300 O DCA deixou de existir, e a responsabilidade por isso agora passou para o Ministrio da Justia. Este ltimo, atualmente, expede um relatrio anual acerca da implementao da lei.301 O comissrio de informao possui a misso geral, consoante a seo 47, de promover o cumprimento da lei, dos dois cdigos de prtica e, em geral, as prticas recomendadas em relao manuteno e divulgao de informaes. Para este fim, o comissrio est especificamente habilitado a fornecer informaes acerca de questes circunscritas ao escopo de suas funes, e avaliar o desempenho de qualquer rgo pblico (seo 47), e de prestar contas ao Parlamento uma vez ao ano, e tambm em carter extraordinrio (seo 49).302
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299 Na forma da Lei de Divulgao do Interesse Pblico, 1998. Disponvel em: <http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/19980023.htm>. 300 Disponvel em: <http://www.dca.gov.uk/foi/practitioner/index.htm>. 301 O relatrio anual de 2006. Disponvel em: <http://www.justice.gov.uk/publications/freedomofinformationquarterly.htm>. 302 O relatrio anual de 2007. Disponvel em: <http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/corporate/detailed_specialist_guides/annual_ report_2007.pdf>.
stados Unidos
Introduo
A Constituio dos Estados Unidos inclui vigorosa proteo ao direito a liberdade de expresso, apesar de enunciado em termos negativos, pela proibio do Congresso de aprovar quaisquer leis que restrinjam a liberdade de expresso ou de imprensa.303 A Suprema Corte dos EUA determinou que isto no [estipula] um direito de acesso a informaes governamentais ou fontes de informaes no mbito do controle do governo.304 A despeito da falta de proteo constitucional, os Estados Unidos foram um dos primeiros pases a aderir ao direito a informao, depois da Sucia305 e Finlndia,306 adotando legislao de efetivao do direito em 1966, na forma da Lei de Liberdade de Informao (Lei de Direito a Informao).307 A lei j recebeu emendas em vrias ocasies desde sua adoo,308 sendo a mais recente em 18 de dezembro de 2007 (quando este livro estava no prelo), quando emendas lei foram adotadas na forma da Lei do Governo ABERTO, de 2007 (referidas aqui como as emendas mais recentes).309 Desde ento, apesar dos altos e baixos, justo dizer que se desenvolveu uma cultura significativa de abertura no governo, alimentada no apenas pela lei de direito a informao, mas tambm pelas atividades dos denunciantes,310 bem como da Lei de Privacidade,311 que d acesso s informaes pessoais mantidas por autoridades pblicas, a Government in the Sunshine Act,312 que determina a divulgao das deliberaes de determinados rgos, principalmente os rgos com conselhos diretores, e a Lei do Comit Consultivo Federal,313 que exige a abertura dos comits que assessoram rgos federais. Alm disso, cada um dos 50 estados dispe, atualmente, de leis prprias de direito a informao. A lei de direito informao dos Estados Unidos possui uma srie de pontos fortes e fracos. Ela incorpora as disposies acerca de taxas, firmes regras sobre o fornecimento eletrnico de informaes e um leque de boas medidas de promoo, que foram introduzidas recentemente. Entre os pontos fracos: regras acerca do processamento oportuno de informaes que podem ser contornadas, permisso para a restrio de documentos, que teve uma ampliao considervel nos ltimos anos, e a ausncia de um mecanismo de superviso administrativa independente, dotado do poder de receber reclamaes sobre a no aplicao adequada das regras pelos rgos pblicos. A execuo da lei tambm foi comprometida em anos recentes. Um memorando da Procuradoria-Geral, de outubro de 2001, anulou um sistema anterior em que ficava a critrio dos rgos pblicos a divulgao de documentos, e um memorando do Departamento de Justia, de maro de 2002, imps novas restries
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303 Na Primeira Emenda, disponvel em: <http://www.usconstitution.net/const.html#Am1>. 304 Houchins v. KQED, Inc., 438 U.S. 1 (1978), p. 15. 305 A Sucia adotou a legislao em 1776. 306 A lei sueca, originalmente, abrangia a Finlndia que, na poca, era um territrio governado pela Sucia. A Finlndia adotou uma proteo prpria para o direito a informao quando conquistou a independncia, em 1919, e uma lei completa em 1951. 307 5 U.S.C. 552. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/foiastat.htm>. 308 Uma importante emenda foram as Emendas Lei de Liberdade de Informao Eletrnica, de 1996. Disponvel em: <http://epic.org/open_gov/ efoia.html>. 309 S. 2488, 110 Cong., 1 Sess. Disponvel em: <http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=s110-2488>. A o projeto de lei foi aprovado pelo presidente em 31 de dezembro de 2007. 310 Ver abaixo informaes sobre vrias leis relativas ao denunciante. 311 5 U.S.C. 552a. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/privstat.htm>. 312 5 U.S.C. 552b. Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/gisastat.pdf>. 313 5 U.S.C. Ap. II. Disponvel em: <http://www.gsa.gov/gsa/cm_attachments/GSA_BASIC/without_annotations_R2G-b4T_0Z5RDZ-i34K-pR.pdf>.
em relao a documentos acerca de armas de destruio em massa que pudessem, de outra forma, ameaar a segurana nacional ou a ordem pblica. Um recente relatrio afirma, sem rodeios: Nos ltimos seis anos, o princpio bsico da abertura como o pilar da democracia foi seriamente comprometido.314
O direito de acesso
O subpargrafo (a)(3)(A) da lei define os direitos bsicos de qualquer pessoa para solicitar e receber, prontamente, informaes dos rgos abrangidos, contanto que a solicitao atenda certas condies bsicas e esteja sujeita ao disposto na lei. A lei no inclui uma declarao interna de finalidades nem princpios gerais de interpretao. Contudo, a seo 2 das emendas lei de liberdade de informao eletrnica, de 1996, estipula uma srie de constataes e finalidades inclusive estabelecer e permitir a aplicao do direito de qualquer pessoa de obter acesso aos registros das referidas agncias, sujeito a isenes oficiais, para quaisquer finalidades pblicas ou privadas, promover a democracia assegurando o acesso pblico a registros e informaes da agncia e maximizar a utilidade dos registros e informaes da agncia coletados, mantidos, usados, retidos e difundidos pelo governo federal. A nova lei de abertura do governo aduz uma srie de importantes constataes, inclusive a de que a democracia constitucional depende do consentimento bem informado dos governados, de que a divulgao, e no o sigilo, constitui o objetivo predominante da lei e, o mais importante, que o Congresso deve examinar a lei, periodicamente, a fim de determinar se h necessidade de novas modificaes para efetivar no a necessidade de informao, mas o direito a informao fundamental (seo 2). Esta determinao, efetivamente, estabelece reconhecimento noo do direito a informao conforme reconhecido pelo direito internacional. A lei define registro o termo sempre usado em referncia ao assunto de uma solicitao como quaisquer informaes que sejam um registro da agncia sujeito s determinaes da presente seo, quando mantidas por uma agncia em quaisquer formatos (pargrafo (f)(2)). Esta definio foi interpretada pela Suprema Corte dos Estados Unidos como includente de registros criados ou obtidos pelo rgo pblico em questo, estando sob o controle desse rgo quando uma solicitao protocolada.315 As emendas mais recentes lei incluem na definio de registro, tambm, a manuteno terceirizada de informaes para um rgo pblico (seo 9 da Lei do Governo ABERTO). O termo agncia, que se refere aos rgos pblicos sujeito obrigao de divulgao, inclui quaisquer departamentos executivos, departamentos militares, empresas estatais, empresas controladas pelo governo ou outros estabelecimentos do poder executivo do governo (inclusive o Gabinete Executivo do Presidente), ou quaisquer agncias regulamentares independentes (pargrafo (f)(1)). A lei concentrase, assim, no poder Executivo do governo, em todas as suas manifestaes, incluindo nos casos em que controla as empresas privadas. Contudo, nem engloba o poder Legislativo (o Congresso) nem os tribunais.316 Tampouco abrange alguns setores do Gabinete Executivo do Presidente, inclusive, por exemplo, o Conselho de Segurana Nacional e o Conselho da Casa Branca. Por fim, no engloba rgos privados com custeio pblico considervel ou com funes pblicas. Esta definio possui abrangncia, relativamente, limitada em comparao com algumas das mais recentes leis de direito a informao. No h limitaes de cidadania e de residncia para o registro de solicitaes de informao, de modo que os estrangeiros, frequentemente, recorrem lei de direito a informao. Essa situao um pouco limitada pelo subpargrafo (a)(3)(E), que diz que nenhum rgo pblico que pertena a um elemento da
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314 BANISAR, D. Government Secrecy: decisions without democracy; executive summary. [S.l.]: People For the American Way Foundation and OpenTheGovernment.org, 2007. p. 7. 315 Department of Justice v. Tax Analysts, 492 US 136 (1989), p. 144-145. 316 Com efeito, sua excluso explcita por uma referncia no pargrafo (f)(1) de 5 U.S.C. 551(1). Disponvel em: <http://www.archives.gov/ federal-register/laws/administrative-procedure/551.html>.
comunidade de inteligncia, conforme definio da Lei de Segurana Nacional de 1947317 (seo 3(4)), dever disponibilizar informaes a uma entidade ou representante de governo estrangeiro.
Qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de informao. Se a solicitao descrever, de forma razovel, as informaes buscadas e estiver em conformidade com regras publicadas em relao a prazos, locais e taxas, e os procedimentos forem seguidos, o rgo pblico dever, sujeito s excees, fornecer as informaes desejadas (subpargrafo (a)(3)(A)). Em casos limitados, os rgos pblicos podero agregar diferentes solicitaes que, na realidade, constituam um nico pedido (clusula (a)(6)(B)(iv)). Os postulantes no precisam explicar o motivo de sua solicitao, mas a explicao pode auxili-los, se quiserem superar uma exceo discricionria ou pedir uma iseno de taxa ou a agilizao do processamento da solicitao. As emendas mais recentes lei, citadas acima, determinam que os rgos pblicos estabeleam sistemas de acompanhamento das solicitaes e que forneam aos postulantes o protocolo para acompanharem suas solicitaes depois de dez dias de sua formalizao.318 A jurisprudncia da lei exige que o rgo pblico realize uma busca calculada de forma razovel para descobrir todos os documentos. Esta determinao possui, atualmente, forma oficial no tocante a registros em formato eletrnico, para os quais um esforo razovel de busca obrigatrio, exceto quando haja interferncia considervel no funcionamento do rgo pblico (subpargrafos (a)(3)(C) e (D)). A lei no impe uma obrigao aos rgos pblicos de oferecer assistncia aos postulantes. verdade que a Ordem Executiva 13392, adotada em dezembro de 2005,319 procura impor certa obrigao aos rgos pblicos no sentido de responder, apropriadamente, s solicitaes, determinando, na seo 1(b), que: as agncias proporcionem aos solicitantes amparados pela Lei de Liberdade de Informao (FoIA), e populao em geral, meios centrados no cidado de obter informao sobre o processo da FoIA, sobre registros da agncia disponveis ao pblico (no website da agncia, por exemplo) e sobre a situao de uma solicitao feita conforme a FoIA e informaes adequadas sobre a resposta da agncia. A lei incorpora regras detalhadas acerca de prazos. As solicitaes devero receber pronta resposta, normalmente dentro de 20 dias teis (subpargrafo (a)(3)(A)). Em circunstncias incomuns, o prazo poder ser prorrogado por mais 10 dias, mediante aviso prvio. Nesses casos, o rgo pblico dever comunicar ao postulante a impossibilidade de fornecimento das informaes dentro dos 20 dias iniciais e dar-lhe a oportunidade de limitar a abrangncia da solicitao ou combinar um novo prazo. Neste contexto, circunstncias incomuns significam, na medida do razoavelmente necessrio para o adequado processamento das solicitaes, a necessidade de pesquisa dos registros em instalaes em campo, a necessidade de pesquisar um grande volume de registros ou a necessidade de realizar consultas a outro rgo pblico ou duas ou mais reparties do mesmo rgo (clusula (a)(6)(B)). A lei tambm contempla o chamado processamento multitrack (vrias solicitaes em paralelo), que se baseia no volume de trabalho necessrio (subpargrafo (a)(6)(D)), bem como a agilizao do processamento de solicitaes nos casos em que o postulante demonstrar uma necessidade premente. A alegao de necessidade premente deve ser determinada dentro de 10 dias, com um aviso ao postulante acerca da determinao. Fica caracterizada a necessidade premente quando a no obteno do registro puder gerar a expectativa justificada de representar uma ameaa iminente vida ou segurana, ou quando h uma necessidade urgente de informar a populao acerca de uma atividade do governo federal e o foco principal do postulante a difuso de informaes (subpargrafo (a)(6)(E)). Segundo o subpargrafo (a)(6)(C), os recursos administrativos tero sido considerados esgotados pelo postulante se o rgo pblico no observar os prazos aplicveis (que considerado recusa). No entanto,
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317 Disponvel em: <http://www.intelligence.gov/0-natsecact_1947.shtml>. 318 Seo 7 da Lei de Governo ABERTO. 319 Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/executiveorder13392.htm>.
quando o rgo puder demonstrar que h circunstncias excepcionais e que est aplicando a devida diligncia no trato da solicitao, o tribunal encarregado de apreciar a questo poder conceder ao rgo pblico mais tempo para atender ao pedido. As circunstncias excepcionais no incluem a demora decorrente de um volume de solicitaes previsvel, mas a recusa, por parte do postulante, de modificar a abrangncia do pedido ou de combinar um prazo alternativo para o atendimento da solicitao so fatores a serem levados em considerao. Na prtica, como resultado da aplicao das regras, houve uma srie de demoras graves no fornecimento de informaes. Alguns rgos, como o FBI, tm atrasos que se arrastam h vrios anos e at dcadas,320 muitos dos quais foram mantidos pelos tribunais. As ltimas emendas lei introduzem uma srie de medidas na tentativa de solucionar esse problema. Sero introduzidos limites na capacidade dos rgos pblicos de prorrogao do perodo de 20 dias, certas taxas no podero ser cobradas quando houver descumprimento de prazos e os contatos com agentes pblicos de articulao da FoIA devero ser disponibilizados para auxiliar os postulantes a solucionar conflitos. Ademais, foram impostos aos rgos pblicos requisitos detalhados de prestao de contas, sobre o perodo de resposta a solicitaes, a serem includos nos relatrios anuais procuradora geral (ver Medidas de promoo, mais abaixo) (sees 6 e 8 da Lei do Governo ABERTO). A lei no prev o encaminhamento de solicitaes a outros rgos pblicos nem consultas a terceiros. Porm, a Ordem Executiva 12.600, de 23 de junho de 1987321 exige, sim, que os rgos pblicos estabeleam procedimentos para a consulta a terceiros, quando houver necessidade de divulgao de informaes comerciais confidenciais. Alm disso, a clusula (a)(6)(B)(iii)(III), de fato, faz aluso consulta a outros rgos pblicos no contexto de respostas atrasadas a solicitaes de informao. Na prtica, comum o encaminhamento de pedidos. A resposta a uma solicitao deve apresentar os motivos da deciso, juntamente com o direito de apelao interna, se houver (clusula (a)(6)(A)(i)).322 Quando a totalidade ou parte de uma solicitao negada, o aviso dever, tambm, fornecer os nomes e cargos ou posies dos funcionrios responsveis pela deciso de recusa (a)(6)(C)(i)), bem como uma previso razovel da quantidade de informaes negadas, a menos que a prpria previso revele informaes de divulgao proibida (subpargrafo (a)(6)(F)). Consoante o subpargrafo (a)(3)(B), as informaes devem ser fornecidas ao postulante no formato especificado, de modo que possam ser, prontamente, reproduzidas neste formato. Os rgos tambm tm de envidar esforos no sentido de assegurar que seus registros possam ser reproduzidos para fins de conformidade com a obrigao. A lei prescreve regras pormenorizadas acerca das taxas que podero ser cobradas para a resposta a solicitaes de informao. Aps consulta pblica, cada rgo pblico dever promulgar regulamentos que especifiquem a tabela de taxas a serem aplicadas para o acesso a informao, bem como os procedimentos e instrues para a iseno ou reduo dessas taxas. As tabelas precisam observar as diretrizes promulgadas, mais uma vez aps consulta pblica, pelo diretor do Escritrio de Administrao e Oramento, que dever apresentar uma tabela de taxas uniforme para todos os rgos pblicos (clusula (a)(4)(A)(i)).323 A lei fixa trs sistemas diferentes de taxas para diferentes tipos de solicitao. As solicitaes para uso comercial podero ter a cobrana de taxas padro razoveis para a pesquisa, reproduo e anlise do documento. Das solicitaes feitas por instituies educacionais ou cientficas, no destinadas ao uso comercial, somente podero ser cobradas taxas padro razoveis para a reproduo do documento, e de todas as outras solicitaes podero ser cobradas a pesquisa e reproduo (clusula (a)(4)(A)(ii)). No caso das duas ltimas categorias de documentos, no poder haver a cobrana de taxas pelas duas primeiras
320 A Report on Federal Agency FoIA Backlog, publicado pelos Arquivos de Segurana Nacional em 2006, identifica diversos rgos pblicos com solicitaes pendentes h mais de 10 anos, com o pedido mais antigo tendo 17 anos. Disponvel em: <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/ NSAEBB182/index.htm>. 321 Disponvel em: <http://www.archives.gov/federal-register/codification/executive-order/12600.html>. 322 As regras relativas a esse caso esto descritas abaixo, em Recursos. 323 The Freedom of Information Reform Act of 1986; Uniform Freedom of Information Act Fee Schedule and Guidelines foram adotadas pelo Escritrio de Administrao e Oramento em 27 de maro de 1987, 52 Fed Reg 10012. Disponvel em: <http://www.whitehouse.gov/omb/ inforeg/foia_fee_schedule_1987.pdf>.
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horas de pesquisa nem pela reproduo das primeiras 100 pginas dos documentos. Nem poder haver cobrana, quando o custo de arrecadao da taxa exceder o valor da taxa (clusula (a)(4)(A)(iv)). Somente os custos diretos podero ser cobrados. No tocante a taxas de anlise, estas somente aplicar-se-o ao exame inicial do documento para determinar se deve ser divulgado. Ademais, quando a divulgao vai ao encontro do interesse pblico porque provvel que preste contribuio significativa compreenso do funcionamento ou atividades do governo por parte da populao, os registros precisaro ser fornecidos gratuitamente ou com reduo na taxa normal (clusula (a)(4)(A)(iii)). Trata-se, na verdade, de uma iseno para os meios de comunicao e ONGs que podem demonstrar um uso de interesse pblico. Por fim, no poder haver a cobrana de taxas de adiantamento, salvo se o postulante j tiver deixado de pagar uma taxa ou se o rgo pblico determinar que a taxa exceder o valor de US$ 250 (clusula (a)(4)(A)(v)). O regime de taxas no substitui quaisquer sistemas de cobrana oficial para o fornecimento de informaes (clusula (a)(4)(A)(vi)).
Dever de publicar
A lei prescreve duas obrigaes diferentes de disponibilizao proativa de informaes populao. Cada rgo pblico obrigado a publicar certas informaes no Cadastro Federal, conforme estipulado no pargrafo (a)(1), inclusive as seguintes informaes: uma descrio de sua organizao sede e filial; o modo em que as informaes podem ser solicitadas, ou de quem podem ser solicitadas; uma sinopse de suas funes gerais e de todos os procedimentos formais e informais; regras de procedimento e uma descrio de todos os formulrios e documentos produzidos; declaraes de poltica e regras legais de aplicabilidade geral; e eventuais emendas aos itens acima.
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A lei tambm obriga os rgos pblicos, em conformidade com regras publicadas, a disponibilizar um leque de informaes para consulta e cpia pelo pblico, a menos que as informaes devam ser publicadas em breve e postas venda. Os registros cobertos pela lei, criados aps 1 de novembro de 1996, devero ser disponibilizados por meios eletrnicos. As informaes amparadas por essa regra incluem pareceres e ordens definitivas, declaraes de poltica e interpretaes, e manuais de pessoal administrativo. Cumpre notar que essa regra tambm engloba registros liberados mediante uma solicitao que, em sua essncia, a agncia determine que se tornaram, ou tendem a se tornar, objeto de solicitaes posteriores, bem como um ndice desses registros, a ser disponibilizado por meios eletrnicos. Poder haver supresso de informaes desses registros na medida necessria para impedir uma invaso, claramente indefensvel, da privacidade pessoal, porm, nesses casos, uma justificativa escrita dever ser apresentada e a amplitude do apagamento dever ser indicada, a menos que isso resulte na divulgao de informaes sigilosas. Os rgos pblicos so obrigados a manter um ndice de todos os registros abrangidos por essa regra e manter sua publicao com a periodicidade trimestral no mnimo (pargrafo (a)(2)). Todo rgo pblico com mais de um membro tambm tem a obrigao de disponibilizar um registro da votao final de cada membro em todos os processos do rgo para a consulta pblica (pargrafo (a)(5)).
Excees
O regime de excees (que comumente chamado de isenes) foi, razoavelmente, esclarecido pela interpretao jurdica, porm pode, ainda, ser muito aperfeioado. A subseo (d) diz que a lei no justifica a no divulgao de informaes, fora as excees conforme o disposto na lei, e que no constitui autoridade para reter informaes ao Congresso. Em outras palavras: as excees da lei so abrangentes no sentido de no haver o reconhecimento de outras excees. importante observar, contudo, que o pargrafo (b)(3), a terceira exceo, exclui da gide da lei todos os registros isentados de divulgao por outras leis, contanto que as leis no deem margem discricionariedade quanto no divulgao ou estipulem critrios especficos para a reteno de informaes. As condies deixariam de fora algumas disposies sobre sigilo, mas manteriam intactas as leis de sigilo. A primeira exceo da subseo (b) compreende todas as informaes, especificamente, classificadas como sigilosas, conforme critrios estabelecidos por ordem executiva, para fins de defesa nacional ou poltica externa, condio de que o material seja de fato, adequadamente, classificado consoante a ordem. Atualmente, a classificao regida pela Ordem Executiva 13292 nova emenda Ordem Executiva 12958, conforme emenda Informaes de Segurana Nacional com Restries, adotada pelo presidente Bush, em 25 de maro de 2003.324 bem verdade que a ordem assegura algumas garantias procedimentais contra a restrio excessiva, especificando quem poderia restringir as informaes (seo 1.3), sob quais argumentos (seo 1.4) e por quanto tempo (seo 1.5). Em geral, as informaes somente podero sofrer restries ao amparo da ordem se sua divulgao puder prejudicar a segurana nacional, mas presume-se que a divulgao de informaes fornecidas por governos estrangeiros possa ser prejudicial (seo 1.1). A ordem tambm probe a restrio de informaes em certos casos, como por exemplo, para ocultar violaes da lei, evitar constrangimentos ou conter a concorrncia (seo 1.7). Muitas das excees primrias contidas na subseo (b) no esto sujeitas ao teste de nocividade. Consequentemente, muitas solicitaes de informao enquadram-se na categoria discricionria. Um memorando, expedido pela Procuradoria-Geral em 4 de outubro de 1993, instou os rgos pblicos a fazer uso dessa discricionariedade para divulgar informaes.325 J um memorando expedido pela Procuradoria geral em 12 de outubro de 2001, reverteu esta deciso, determinando que os orgos pblicos deveriam considerar cuidadosamente quaisquer divulgaes discricinrias. Quaisquer decises discricionrias de sua agncia para a divulgao de informaes protegidas pela FoIA somente devem ser tomadas aps considerao plena e deliberada dos interesses institucionais, comerciais e de privacidade pessoal que possam estar implicados na divulgao das informaes. O memorando posterior tambm assegurou a defesa legal aos rgos pblicos, sempre que houvesse uma slida base jurdica para a deciso de reter informaes, substituindo o teste do dano previsvel aplicado anteriormente.326 A lei de direito a informao no contempla a prevalncia do interesse pblico. A subseo (b) determina a divulgao de quaisquer informaes que possam ser segregadas de material isento. Determina, tambm, que os postulantes sejam informados sobre a quantidade de informaes excludas e, quando for tecnicamente factvel, dos pontos em que correram as excluses. A lei contm nove excees principais na subseo (b), alm de uma exceo geral relativa a informaes j publicadas no cadastro federal, ou cuja disponibilizao obrigatria para a consulta por parte da populao. A primeira exceo, referente a informaes com restries, explicada acima. A segunda exceo engloba os registros relacionados unicamente s regras e prticas internas de pessoal de uma agncia. No h teste de nocividade, muito embora a prpria exceo seja relativamente estrita.
324 Disponvel em: <http://www.archives.gov/isoo/policy-documents/eo-12958-amendment.pdf>. A Ordem Executiva 12958 original, adotada pelo Presidente Clinton em 17 de abril de 1995, est disponvel em: <http://www.fas.org/sgp/clinton/eo12958.html>.
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325 Disponvel em: <http://www.fas.org/sgp/clinton/reno.html>. 326 O texto do memorando est disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/011012.htm>.
Tambm j foi explicada a terceira exceo, relativa s disposies de sigilo encontradas em outras leis. J a quarta exceo aplica-se a segredos comerciais, a informaes comerciais ou financeiras confidenciais ou privilegiadas, obtidas de um terceiro. Mais uma vez, embora a exceo de fato contenha condies, ela no sujeita a um teste de nocividade. A quinta exceo aplica-se a memorandos interinstitucionais que no poderiam ser fornecidos s partes de um processo litigioso. Trata-se, efetivamente, da exceo de deliberaes internas ou margem para refletir. A sexta exceo abrange arquivos cuja divulgao constituiria uma invaso claramente indefensvel da privacidade pessoal, que uma forma, relativamente, forte de teste de nocividade. Na prtica, a Justia aplicou e modificou o teste de interesse pblico para determinar se uma invaso de privacidade seria justificada. A stima exceo diz respeito a um leque de registros compilado para fins de aplicao da lei, todos dotados de um teste de nocividade, exceto um deles, para proteger fontes confidenciais de informao. A oitava exceo trata de determinados relatrios, preparados por um rgo pblico responsvel pela regulao de instituies financeiras. Mais uma vez, embora seja possvel presumir o dano com frequncia, a exceo se beneficiaria se estivesse, explicitamente, sujeita a um teste de nocividade. A ltima exceo, ausente da maioria das leis de direito a informao, relacionada a informaes geolgicas e geogrficas acerca de poos (acrescentada em virtude do lobby da indstria do petrleo) e no est sujeita a teste de nocividade. Essas duas ltimas excees, raramente, so empregadas na prtica. A subseo (c) afirma que certos registros so excludos por completo da abrangncia da lei (estes so comumente chamados de excees). Incluem-se nesses casos os registros a seguir: registros relativos aplicao da lei penal, quando o sujeito no est ciente da investigao e a divulgao do registro possa gerar a expectativa justificada de interferncia nos processos de aplicao da lei; registros mantidos por um rgo da lei criminal sob o nome de um informante, salvo se a situao do informante for de conhecimento pblico; e registros, mantidos pelo Departamento Federal de Investigao referentes inteligncia estrangeira ou ao terrorismo internacional.
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Recursos
Os postulantes devem recorrer primeiramente contra a recusa de divulgao de informaes ao chefe do rgo pblico em questo. A apelao interna deve ser decidida em 20 dias teis e, em caso de recusa, seja total ou parcial, o postulante dever ser informado sobre a possibilidade de exame judicial (clusula (a)(6)(A)(ii)). Em circunstncias incomuns, conforme descrito acima em relao ao pedido original, esse perodo poder ser prorrogado, mediante aviso prvio por escrito, pelo mximo de 10 dias adicionais (clusula (a)(6)(B)(i)). No havendo resposta dentro dos prazos estipulados, o postulante poder recorrer diretamente Justia. No prevista uma instncia de apelao administrativa independente. Trata-se de grave falha na lei. Contudo, atualmente, certos esforos esto sendo empreendidos para solucionar isto. As mais recentes emendas lei instituram um gabinete de servios de informao do governo no mbito da Administrao Nacional de Arquivos e Registros, com poderes para fazer recomendaes de reforma do sistema e para intermediar conflitos entre postulantes e rgos pblicos, com vistas a diminuir a necessidade de litgio.327 Se o sistema de apelaes internas for esgotado, um recurso poder ser apresentado a diversos tribunais, escolha do postulante (subpargrafo (a)(4)(B)). Ser apresentado um recurso tambm aos tribunais se os prazos de resposta tiverem sido extrapolados, sujeito a circunstncias excepcionais (ver acima, em Processo) (clusula (a)(6)(C)(i)).
327 Lei do Governo ABERTO, seo 10.
O rgo pblico reclamado dever registrar uma resposta em 30 dias da entrega da petio da queixa (subpargrafo (a)(4)(C)). O tribunal poder exigir que o rgo pblico apresente o registro, para exame, em segredo de justia, se cabvel, e determinar que o rgo revele o registro. O tribunal dever examinar a matria partindo do incio, e o nus da prova dever recair sobre o rgo pblico para que justifique a no divulgao. Contudo, o tribunal obrigado a atribuir peso substancial ao atestado de um rgo pblico a respeito do enquadramento ou no das informaes em uma exceo (subpargrafo (a)(4)(B)). Ao apreciar recursos relativos a isenes de taxas, o tribunal dever considerar a matria, partindo do incio, porm com base somente no registro diante do rgo pblico (clusula (a) (4)(A)(vii)). O tribunal poder, sempre que o reclamante prevalecer em termos substanciais, ordenar ao governo que pague honorrios advocatcios razoveis e outras despesas relativas ao litgio (subpargrafo (a)(4)(E)). Em caso de descumprimento de ordem judicial, o funcionrio responsvel poder ser punido por desacato a tribunal (subpargrafo (a)(4)(G)).
Sanes e protees
A lei conta com um mecanismo para a soluo de casos de obstruo do acesso. Quando as circunstncias de um caso em que houve custos arcados pelo governo suscitam dvidas se o pessoal do rgo pblico agiu de forma arbitrria ou por capricho a respeito de reteno de informaes, o conselheiro especial dever deflagrar um processo para determinar se cabvel ao disciplinar. As constataes do processo devero ser apresentadas autoridade administrativa do rgo pblico em questo, bem como ao servidor envolvido (subpargrafo (a)(4)(F)).328 Estas disposies nunca foram aplicadas. Entretanto, as ltimas emendas lei determinam que a Procuradoria-Geral notifique o conselheiro especial acerca de cada um dos casos descritos acima, e exija que tanto a Procuradoria como o conselheiro apresentem um relatrio anual ao Congresso sobre o tema (seo 6 da Lei do Governo ABERTO). A lei no contempla proteo geral para os funcionrios que divulguem informaes de forma imprpria. No obstante, a seo 1.8 da Ordem Executiva 13292, de fato, promove o questionamento da restrio imprpria de informaes e oferece proteo contra a retaliao dos funcionrios que fazem esses questionamentos. Uma srie de leis, inclusive a Lei Sarbanes-Oxley, de 2002,329 proporciona certa proteo aos denunciantes, mas ainda no h legislao abrangente que resguarde os denunciantes.330
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Medidas de promoo
Diversas medidas promocionais so determinadas pela lei de direito informao e as regras derivadas. A Ordem Executiva 13392, adotada em dezembro de 2005,331 determina que os rgos pblicos indiquem um diretor da FoIA com amplas responsabilidades para assegurar a adequada implementao da lei, inclusive por meio de seu monitoramento, recomendaes quanto a mudanas necessrias e fomento conscientizao pblica sobre as finalidades das excees (pargrafos 2(a) e (b)). As ltimas emendas lei consagram essa determinao em nvel oficial.332 Os rgos pblicos tambm tm a obrigao de estabelecer um ou mais centros da FoIA para o atendimento ao solicitante e de indicar um ou mais agentes pblicos de articulao da FoIA. O primeiro um recurso inicial para os postulantes em busca de
328 Aparentemente, atos desse tipo so rarssimos, sendo mais raro ainda a sua ratificao pela Justia. 329 Disponvel em: <http://fl1.findlaw.com/news.findlaw.com/hdocs/docs/gwbush/sarbanesoxley072302.pdf>. 330 Para ter uma viso geral da complexa situao dos denunciantes nos EUA, ver: <http://whistleblowerlaws.com/protection.htm>. 331 Disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/executiveorder13392.htm>. 332 Lei do Governo ABERTO, seo 10.
informaes sobre a situao de sua solicitao, ao passo que os segundos so autoridades de superviso a quem os postulantes podero levantar questes (pargrafo 2(c)). O diretor de cada rgo pblico tem por obrigao preparar e disponibilizar ao pblico um guia para a solicitao de registros, incluindo um ndice de todos os principais sistemas de informao, uma descrio dos principais sistemas de localizao de informaes e um manual para a obteno dos diversos tipos de informao pblica do rgo (subseo (g) da Lei). Os rgos pblicos devem apresentar Procuradoria-Geral relatrios anuais acerca de suas atividades relativas lei, devendo os relatrios ser disponibilizados ao pblico, inclusive por meios eletrnicos. Em termos especficos, os relatrios devem conter: nmero de recusas de divulgao de informaes, juntamente com os motivos; nmero de apelaes, seu resultado e as justificativas de cada recurso que no tenha resultado na divulgao de informaes; lista de todos os dispositivos legais, utilizados para a reteno das informaes, se o tribunal manteve a negao de divulgao ou no, e a abrangncia das informaes retidas; nmero de solicitaes pendentes e o nmero mdio de dias de pendncia; nmero de solicitaes recebidas e processadas, juntamente com o nmero mdio de dias para o processamento de pedidos de diferentes tipos; valor total das taxas cobradas; e nmero de funcionrios, em tempo integral, trabalhando no acesso a informao (pargrafos (e)(1) e (2)).
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A Procuradoria-Geral dever, tambm, disponibilizar todos os relatrios anuais em um website centralizado e informar os diversos representantes do Comit do Congresso acerca de sua disponibilidade (pargrafo (e)(3)). A Procuradoria-Geral, em consulta com o diretor do Escritrio de Administrao e Oramento, dever elaborar instrues de prestao de contas e desempenho para os relatrios anuais e dever, tambm, encaminhar relatrio anual, contendo uma lista do nmero de casos amparados pela lei, a exceo utilizada em cada caso, o resultado de cada caso e o custo, taxas e penalidades cobradas (pargrafos (e)(4) e (5)).333 A seo 3 da Ordem Executiva 13392 prescreve que os rgos pblicos analisem e avaliem suas operaes relativas ao direito a informao, inclusive por meio da consulta a referenciais numricos e identifiquem formas de eliminar ou reduzir os acmulos de trabalho. Um plano dever ser elaborado para assegurar o cumprimento dos padres aplicveis, inclusive por meio do aumento da difuso proativa de informaes, a fim de evitar a necessidade de se recorrer ao procedimento de solicitao. O plano deve incluir marcos concretos com prazos definidos e dever ser seguido pela incluso de relatrio sobre seu desenvolvimento e sua execuo nos relatrios anuais, arquivados por rgos pblicos em 2005 e 2006. A ProcuradoriaGeral obrigada a apresentar um relatrio de execuo ao presidente dentro de dez meses da adoo da ordem. O relatrio, publicado em outubro de 2006, informou que todos os rgos pblicos haviam examinado seu desempenho em relao lei e haviam desenvolvido planos de implementao.334 Ao mesmo tempo, o relatrio apontou problemas em uma srie de planos, bem como medidas para a sua soluo.335 Ainda no se sabe qual ser o grau de eficcia, na prtica, da implementao dos planos.
333 Todas disponveis em: <http://www.usdoj.gov/oip/04_6.html>. 334 p. 7. O relatrio est disponvel em: <http://www.usdoj.gov/oip/ag_report_to_president_13392.pdf>. 335 Idem, p. 13 e seq.
Anlise comparativa
Introduo
Como indicado no levantamento apresentado, os pases esto reconhecendo que os indivduos tm o direito de acesso informao mantida por rgos pblicos e que necessria uma legislao para a efetivao deste direito na prtica. O levantamento indica que h reas significativas em que a legislao nacional apresenta razovel uniformidade, mas que tambm h elementos de divergncia. O presente captulo analisa as diferentes questes tratadas pelas leis de direito a informao, destacando temas consensuais, bem como pontos de discordncia. Ressalta, tambm, algumas das abordagens mais criativas ou inovadoras adotadas em diferentes pases.
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O direito de acesso
A criao de um direito de acesso informao em posse de rgos pblicos o motivo fundamental para a adoo de uma lei de direito a informao, de modo que a maioria das legislaes faz isso de forma bastante evidente. Em alguns casos, como no das leis do Mxico e da Jamaica, isso definido como um direito autnomo, sujeito ao regime de excees. Em outros casos como, por exemplo, o da Tailndia e o do Reino Unido, o direito expresso mais em termos de procedimentos, determinando que qualquer pessoa pode fazer uma solicitao de informao e, observadas determinadas condies procedimentais e substantivas , receber as informaes. No fica claro se isto faz muita diferena na prtica, embora um enfoque calcado em direitos possa mostrar-se importante no decurso do tempo. Algumas leis como, por exemplo, as da frica do Sul e da Jamaica, preveem o direito de acesso a documentos ou registros, ao passo que a maioria das outras leis contempla o direito de acesso informao. Algumas, como a da Uganda, fixam o direito de acesso a ambos. H problemas com a restrio do direito de acesso a documentos, visto que a maioria dos requerentes no tem em mente um documento especfico, ao registrar suas solicitaes de informao. Ocorreram problemas em alguns casos em que os funcionrios pblicos fizeram uma interpretao excessivamente rgida do direito de acesso a documentos para rejeitar solicitaes, em vez de responder a sua finalidade essencial. Do mesmo modo, quando o postulante capaz de especificar o documento desejado, deveria, obviamente, receber acesso a ele. A este respeito, o sistema ugandense pode apresentar algumas vantagens.
Em vrios pases, a lei conta com princpios que regem o acesso e definem suas finalidades ou funes. Estes princpios podem ser teis para esclarecer os fundamentos da lei e para serem usados como instrumento de interpretao, ajudando a esclarecer a ambiguidade ou os conflitos entre a abertura e outros interesses pblicos que possam surgir. Os princpios encontrados em diferentes leis muitos dos quais de ocorrncia frequente incluem os seguintes: promoo da transparncia, prestao de contas e eficincia no governo; controle da corrupo; fomento participao pblica; aumento da capacidade da populao de esquadrinhar o exerccio do poder pblico; promoo de uma cultura favorvel democracia e aos direitos humanos e ao estado de direito; aperfeioamento da gesto de registros pblicos; e o desenvolvimento do esclarecimento pblico e da cidadania bem informada. Algumas leis trazem, tambm, uma srie de instrues mais pragmticas entre seus princpios, como a instalao de mecanismos prticos de acesso informao e a garantia da rapidez, acessibilidade em termos de custos e facilidade de acesso. O Azerbaijo tambm define como princpios elementos como a proteo judicial do direito de acesso e o princpio da responsabilizao dos rgos pblicos pela violao da lei. Em alguns pases, inclusive Uganda e Quirguisto, os princpios referem-se qualidade das informaes a serem fornecidas, em particular que sejam precisas ou genunas. Esta noo no parece condizer com a fora motriz da lei de direito a informao: a oferta de acesso informao em posse de rgos pblicos, independentemente de a informao calhar de estar correta ou no. Por fim, em alguns casos, a lei faz aluso especfica ao equilbrio a ser alcanado entre a abertura e a proteo de interesses de sigilo. Na ndia, por exemplo, a lei refere-se necessidade de harmonizar esses interesses conflitantes e preservar a supremacia do ideal democrtico (prembulo). A lei azerbaijana diz que a restrio no dever ser excessivamente extensa. Outras leis fazem mera referncia a necessidade de conciliar o direito de acesso com a prevalncia de interesses pblicos ou privados. H certa discrepncia na forma que diferentes leis definem informao e/ou documentos. A definio essencial; normalmente, aquela relativa ao tema central protegido pelo direito, seja informao, registros ou outra coisa (como informaes oficiais). Algumas leis, como o caso da azerbaijana, apresentam definies mltiplas (no caso, de informao, informao privada e informao documentada); algumas das quais no parecem, em sentido estrito, ter relevncia. Isso problemtico, pois pode causar confuso. A maioria das leis define o conceito de informao e/ou registros em acepo ampla, de modo a abarcar todas as formas possveis de gravao de contedo: escrita, eletrnica ou por meio de outro sistema de armazenagem. A lei indiana chega a apresentar uma lista especfica de amostras como formas de informao. Em certos casos, como o da Sucia e o do Japo, h excluses especficas da definio de informao. De fato, a lei sueca emprega a definio de informao como uma espcie de substituto da exceo de processos deliberativos internos, estipulando que somente so considerados os documentos relativos a matrias j finalizadas, sujeito a determinadas excees. prefervel centralizar o regime de excees. O fato mais grave que a excluso de informaes, na etapa de definio, significa que deixam de se aplicar diversas salvaguardas, como as condies de dano a um interesse legtimo e a prevalncia do interesse pblico. Na maioria dos casos, o direito aplica-se a todas as informaes, independentemente da finalidade para a qual so mantidas. Contudo, algumas leis, como as da Jamaica, do Mxico e do Japo, restringem a abrangncia, como, por exemplo, a informaes mantidas para fins oficiais ou em relao s funes do rgo pblico. A lei blgara vai ainda mais alm: limita-se, formalmente, a informaes relativas vida social. Estas restries limitam o direito informao de forma desnecessria. So desprovidas de base legtima, posto que o direito a informao no deveria depender da atribuio da utilidade ou da funo da informao. Ademais, requerem que os funcionrios pblicos tomem decises limite que podem ser importantssimas em termos do acesso informao, que , a um s tempo, uma obrigao indesejada para eles e, em muitos casos, uma oportunidade para a ocorrncia de abusos. Todas as leis aplicam-se a informaes, efetivamente, mantidas por um rgo pblico; algumas leis, como as do Peru e dos Estados Unidos, tambm determinam que as informaes permaneam sob o controle do rgo pblico, o que pode mostrar-se um tanto restrito. A lei sueca diz que as informaes so mantidas, mesmo que tenham sido remetidas ao endereo privado de um funcionrio, contanto que se enquadre como informao oficial. Outras leis estendem-se a informaes cujo acesso possvel a um rgo pblico. A lei indiana, por exemplo, aplica-se a informaes em posse de rgos privados, com
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acesso previsto em lei, ao passo que a lei britnica mais ampla, aplicando-se a informaes mantidas por outro rgo em nome de um rgo pblico. A lei sueca aplica-se a todas as informaes disponveis para transcrio por um rgo pblico, e a lei peruana chega a estender-se a informaes financiadas com verbas pblicas. Certas leis, como a jamaicana, excluem informaes j acessveis populao. Embora seja legtimo manter inalterados os atuais sistemas de divulgao de informaes, h desvantagens na mesma medida em que as condies para o acesso ao amparo dessas leis podem ser mais restritivas, ou mais dispendiosas, do que ao amparo da lei de direito a informao. H duas linhas principais, quando se trata de definir quais rgos so abrangidos pela lei de direito a informao. A primeira, e mais comum, a simples definio dos rgos cobertos, para depois deixar que eventuais questes limtrofes sejam abordadas individualmente. De acordo com a segunda linha, algumas leis oferecem a lista dos rgos abarcados. Este enfoque tem a virtude da clareza, mas pode, tambm, ser excessivamente limitado e rgido, o que pode tornar-se um problema no decorrer do tempo. A lei britnica utiliza o sistema de lista, mas tambm faculta ao secretrio de estado o poder de designar rgos pblicos adicionais. Isto ajuda atenuar a rigidez da lista, mas tambm tem seus problemas, dado que abre a porta para certo grau de influncia poltica sobre o alcance dos rgos abrangidos. Talvez a soluo ideal seria combinar os dois sistemas, fornecendo uma definio genrica, mas, tambm, uma lista que especifique os rgos em questo. Muitos pases incluem todos os trs poderes do governo Executivo, Legislativo e Judicirio no mbito da lei de direito a informao, ao passo que outros, como Estados Unidos e Japo, restringem o alcance da lei ao Executivo. Em alguns casos, a lei engloba os tribunais, porm somente em relao s suas funes administrativas. Esto nesse grupo Jamaica, frica do Sul e Tailndia. Em princpio, no h razo para os poderes Legislativo e Judicirio no serem cobertos, desde que o regime de excees proteja os interesses de sigilo legtimos, e que a experincia nesses pases que, de fato, incluem todos os trs poderes do governo corrobore essa viso. Ademais, limitao da abrangncia da lei a determinados poderes do governo vai de encontro noo de acesso informao como um direito humano, o que deve, consequentemente, aplicar-se a todos os rgos pblicos. O Mxico adotou uma abordagem inovadora para a questo da abrangncia, estipulando detalhadssimo conjunto de obrigaes para os rgos administrativos e, em seguida, impondo aos poderes Legislativo e Judicirio uma obrigao genrica no intuito de efetivamente dar o melhor de si para observar os mesmos padres, sem, de fato, entrar nos pormenores de como isto deve ser feito. Se ficar comprovada a eficcia da abordagem, ainda incerta, poder mostrar-se um bom modelo para outros pases. O escopo da legislao nacional pode ser afetado por limitaes constitucionais. A ttulo de exemplo, o sistema mexicano procura satisfazer o poder limitado da legislatura de impor regras a outros poderes do governo ou a rgos, constitucionalmente, independentes. Em outros pases, isso no parece ser problema; a lei peruana, por exemplo, aplicada a rgos constitucionais independentes. Muitos estados federativos como os Estados Unidos e o Mxico tambm se deparam com questes advindas da diviso poltica dos poderes, de tal modo que as leis nacionais apliquem-se somente aos rgos pblicos federais. Este problema, no raro, enfrentado pela adoo de leis de direito informao prprias em nvel subnacional por parte de cada um dos estados e provncias que compem o pas. Apesar de ser um estado federativo, na ndia a lei aplica-se tanto a rgos pblicos nacionais como estaduais. Outro ponto de divergncia diz respeito s empresas pblicas. Na maioria dos pases, a lei estende-se, sim s empresas estatais, apesar de nem sempre ser o caso como, por exemplo, na Sucia. No Japo, uma lei separada, paralela, aplica-se s empresas pblicas. No Reino Unido, somente as entidades de total propriedade do Estado so abrangidas, ao passo que, na Jamaica, a abrangncia de 50%. Em princpio, e em harmonia com a noo de um direito humano a informao, todos os rgos pblicos deveriam ser englobados, independentemente de serem constitudos como empresas ou no. A abrangncia de muitas leis estende-se alm das empresas estatais e inclui rgos privados que recebem custeio por meio de contratos pblicos ou que, de outra forma, exercem funes pblicas. Por exemplo, a lei indiana aplica-se aos rgos de propriedade, controle ou financiamento significativo
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do governo. Na frica do Sul, a cobertura estendida a todos os rgos que exercem poder pblico ou funo pblica nos termos de quaisquer legislaes. A lei quirguistanesa estende-se aos rgos financiados pelo Estado, especificamente incluindo os rgos concentrados em atividades das reas de sade, educao, informao etc. A lei azerbaijana vai ainda mais alm: aplica-se, apesar de faz-lo com limitao maior, a todos os rgos que operam sob contrato pblico em diversas esferas incluindo as da educao, sade e cultura , bem como pessoas jurdicas que gozam de posio de mercado dominante ou monopolstica. O envolvimento do Estado em uma empresa, normalmente, deve sinalizar uma participao pblica em suas operaes. O controle estatal em uma empresa deve acionar esse princpio, o que assegurado pela propriedade de 50%, mas, muitas vezes, est presente com uma porcentagem bem menor das cotas acionrias. Uma lgica semelhante deveria aplicar-se ao uso de verbas estatais ou ao uso do poder estatal, em particular conforme expresso na legislao, para determinar as funes pblicas de empresas privadas. Em uma srie de pases, h excluses especficas da lei. Na Jamaica, por exemplo, o governador-geral e as foras de segurana ficam excludas, ao passo que, no Reino Unido, as foras especiais (isto , os servios de inteligncia) no esto includos. A frica do Sul, de sua parte, no inclui o gabinete e nem os membros do parlamento. Estas so excluses lamentveis; quaisquer interesses de sigilo legtimos seriam mais bem abordados por meio do regime de excees que por excluses gerais desse tipo. A frica do Sul singular entre os pases pesquisados e, at onde o autor sabe, no mundo, por impor aos rgos privados, definidos como entidades comerciais, obrigao de divulgao de informaes necessrias ao exerccio ou proteo de qualquer direito. Os rgos privados possuem uma riqueza de informaes que deve ser acessvel em prol do interesse pblico. Concomitantemente, o alcance do acesso e as respectivas modalidades so diferentes dos que temos para os rgos pblicos, de modo que j houve problemas de relevo na frica do Sul.336 Poder ser necessria maior reflexo acerca destas questes, a fim de assegurar a efetividade e adequao de quaisquer obrigaes de divulgao para os rgos privados. Na maioria dos pases, todos, independentemente de cidadania, podem reivindicar o direito, muito embora em alguns pases este direito seja restrito aos cidados ou residentes. A lei peruana prescreve, em termos especficos, que uma solicitao de informao no pode ser negada com base na identidade do postulante. H motivos razoavelmente bvios para estender o direito a todos, desde que isso no se mostre como um custo ou nus adicional vultoso nos pases que seguem esse princpio.
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H variaes entre diferentes leis em termos das regras de processamento de solicitaes de informao, mas esta uma rea em que, afinal de contas, as diversas leis demonstram um grau, relativamente, elevado de homogeneidade. Praticamente todas as leis permitem o registro de solicitaes por escrito, inclusive por meios eletrnicos, apresentando o nome e dados de contato do postulante, juntamente com uma descrio suficientemente detalhada das informaes buscadas, de modo a permitir a identificao. Em alguns pases, como frica do Sul, Azerbaijo e Quirguisto, os solicitantes podem fazer seus pedidos verbalmente ou mesmo pelo telefone. Na maioria dos pases, no necessrio justificar a solicitao. A lei indiana prescreve, especificamente, que no podero ser exigidos dados pessoais alm daqueles usados para o contato com o postulante; no Quirguisto, os funcionrios pblicos so proibidos de indagar acerca do uso a ser feito das informaes solicitadas, ao passo que na Uganda a crena do funcionrio quanto motivao de uma solicitao deve ser desconsiderada. Por outro lado, alguns pases, como a Sucia, de fato, preveem a considerao de informaes suplementares, podendo incluir motivos, nos casos necessrios ao processamento do pedido, como, por exemplo, para determinar se h possibilidade ou no de aplicao de uma exceo.
336 Por exemplo, os rgos privados reclamaram do custo da produo de guias sobre como obter acesso s informaes que mantm.
Muitas leis especificam que as solicitaes precisam ser encaminhadas a determinados funcionrios, como chefes de informao designados, ao passo que outras simplesmente estipulam que o pedido pode ser protocolado no rgo pblico que mantm as informaes. Em certos pases, necessrio acusar o recebimento das solicitaes, o que proporciona um registro burocrtico imediato caso haja problemas, e para fins de apelao. No Azerbaijo e Quirguisto, as solicitaes precisam ser registradas em um cadastro central, contendo o nome do funcionrio que recebeu o pedido, a data e detalhes do processamento e resultado da solicitao. A maioria das leis tambm contempla, de forma especfica, a prestao de assistncia aos postulantes, por exemplo, quando esto tendo problemas em descrever as informaes desejadas em nvel e detalhamento preciso, ou quando eles no tm condies de fazer uma solicitao por escrito seja em funo de analfabetismo ou de deficincia. Na ndia, esta assistncia estende-se ao auxlio pessoa com deficincia no acesso propriamente dito das informaes reveladas. O nvel de assistncia necessrio variado, porm muitas leis, simplesmente, fazem meno assistncia razovel. No Quirguisto, a assistncia expressa em termos mais estruturais: a lei determina que os formulrios de solicitao tenham instrues no verso e estejam disponveis nas agncias dos correios. A maioria das leis fixa prazos para as respostas a solicitaes de informao, de sete dias (Azerbaijo) at cerca de 30 dias (diversos pases), e a maior parte tambm determina que as informaes sejam fornecidas o mais rapidamente possvel, com o limite de tempo definido como prazo mximo. Quase todos os pases permitem a prorrogao do prazo, como, por exemplo, quando a solicitao complexa, requer uma pesquisa em registros no localizados na sede do rgo ou a realizao de consultas a terceiros. Muitas vezes, o tempo levado pelos postulantes no levado em considerao na determinao do tempo de resposta, como, por exemplo, o tempo para prestar esclarecimentos ou pagar taxas. Em muitos pases, a falta de resposta dentro do prazo constitui recusa do pedido. No Peru, uma resposta, de ambiguidade inaceitvel, tambm pode ser considerada negao. Numerosos pases, inclusive ndia e Azerbaijo, fixam prazos mais curtos em casos especiais. Tanto na ndia como no Azerbaijo, aplica-se prazo de 48 horas, quando as informaes so necessrias para proteger a vida ou a liberdade; o Azerbaijo oferece, ainda, prazo de 24 horas quando as informaes so solicitadas em carter de urgncia. Nos Estados Unidos, prazos especiais aplicam-se a casos de necessidade premente (inclusive ameaa vida ou segurana, ou quando h necessidade urgente de informar a populao acerca de atividades do governo), caso em que as informaes devero ser fornecidas em dez dias. A lei do Reino Unido possui um conjunto especial de prazos (mais longos), em que a prevalncia do interesse pblico analisada. Em vrios pases, inclusive Japo, Bulgria e Uganda, aplicam-se prazos diferentes (mais longos) quando h a necessidade de avisos a terceiros. Alguns pases, como Jamaica e Uganda, tambm permitem a prorrogao de prazos em certas condies, como nos casos em que as informaes esto prestes a ser publicadas. Isto pode constituir um problema, atrasando o atendimento das solicitaes, quando a prorrogao dos prazos no definida de forma cuidadosa. A maioria dos pases prev o encaminhamento de solicitaes (ou a notificao do postulante), quando as informaes esto sob o controle de outro rgo pblico. O padro para a realizao destas transferncias varia: vai desde o caso em que o rgo original no mantm as informaes (Uganda, Bulgria) at o caso em que as informaes tm ligao mais estreita com o trabalho de outro rgo (Reino Unido, ndia) e em que isso justificado (Japo). Na Tailndia, o teste se as informaes foram preparadas por outro rgo e marcadas por ele como confidenciais. Na Sucia, o rgo que recebe a solicitao precisa respond-la, excludos os casos excepcionais, especificados na lei, como quando a segurana do reino est em jogo. Em alguns casos (Jamaica, frica do Sul e Tailndia), o prprio rgo faz o encaminhamento, ao passo que em outros (Mxico), o requerente simplesmente informado. No Reino Unido, os encaminhamentos diretos somente so permitidos quando o outro rgo confirma que possui as informaes e improvvel que o postulante se oponha transferncia; do contrrio, o postulante simplesmente informado.
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A maioria das leis requer que os rgos pblicos forneam aviso escrito de suas respostas s solicitaes. Para os pedidos concedidos, o aviso poder informar eventuais taxas e como a solicitao est sendo concedida, bem como tambm o direito de apelao contra as taxas e a forma de concesso; quando a solicitao rejeitada, o aviso, normalmente, apresenta os motivos da recusa, de preferncia por referncia a uma disposio especfica da lei, juntamente com informaes sobre o direito de apelao contra a recusa. Isto permite ao solicitante determinar se escolhe alguma opo de recurso, e tambm serve de base para a apelao, caso decida seguir este caminho. Diversos pases contam com regras mais especficas. No Peru, o aviso de recusa precisa indicar, tambm, a expectativa de durao da confidencialidade das informaes. Na Bulgria, o aviso de concesso de acesso precisa especificar o prazo dentro do qual o acesso poder ser reivindicado, enquanto o aviso de negao precisa ser assinado pelo postulante ou enviado como correspondncia registrada. Tanto nos Estados Unidos como no Quirguisto, o aviso de recusa precisa incluir o nome do funcionrio responsvel pela deciso. Nos Estados Unidos, a quantidade de informaes negada tambm precisa ser informada; j no Quirguisto, precisam ser fornecidos no apenas os detalhes dos direitos de apelao especficos, mas tambm os dados de contato de rgos da localidade, dedicados a questes de direitos humanos e informaes. Muitos pases oferecem aos postulantes um leque de opes de formas de acesso, como consulta ao documento, transcrio, cpia eletrnica, fotocpia ou cpia autenticada. A lei indiana vai alm, permitindo a consulta de obras pblicas e amostras, ao passo que a lei blgara contempla respostas verbais. A forma especificada, em geral, poder ser recusada em certos casos, como, por exemplo, quando o registro puder ser danificado, mobilizao no razovel dos recursos do rgo pblico ou transgresso de direitos autorais. Em certos pases, inclusive frica do Sul e Azerbaijo, a lei prev, de forma especfica, o acesso no idioma da preferncia do postulante se o registro estiver disponvel no idioma desejado. A lei ugandense contempla o acesso especial para pessoas com deficincia, sem custos adicionais.
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complexa a questo da quantidade de esforos que os rgos pblicos devem ser obrigados a empreender para apresentar as informaes em forma til para o postulante, ou extrair informaes de diferentes modos em que podem estar arquivados. Em pases como Tailndia e Peru, a lei determina, especificamente, que o direito de acesso no se estenda ao processamento das informaes, ao passo que a lei sul-africana limita extrao automtica das informaes. Na prtica, a maioria dos pases, efetivamente, envida certo esforo para extrair informaes de diversos formatos eletrnicos, porm dentro de certos limites. H diversos sistemas de cobrana de taxas. O fornecimento de informaes implica quatro custos principais: o custo de pesquisa das informaes; eventuais custos associados ao preparo ou reviso das informaes; o custo de reproduo ou fornecimento de acesso s informaes e o custo de envio das informaes ao solicitante, conforme o caso. Alguns pases, como Mxico, Jamaica e Peru, restringem as taxas ao custo da reproduo das informaes; no Peru, a cobrana por outros custos considerada obstruo ao acesso e pode ocasionar sanes. Muitas leis (ndia, Japo e Sucia) preveem que um rgo central estipule uma tabela de taxas; no Japo, por exemplo, isso definido por ordens do gabinete. Isto evita um emaranhado de estruturas de taxas em diferentes rgos pblicos e tende a limitar presses inflacionrias sobre as taxas. Muitos pases tambm contemplam isenes de taxas em certas situaes, como no caso de solicitantes em situao de pobreza; a frica do Sul especificou um patamar de renda abaixo da qual no pode haver cobrana de taxas. Em certos pases, diferentes regimes de taxa aplicam-se a diferentes tipos de informao. Por exemplo, no Mxico, o acesso a dados pessoais gratuito; j no Azerbaijo, Sucia e Bulgria, no h cobrana para a consulta a informaes nem para fazer uma cpia. Em alguns pases, somente os custos efetivos podem ser cobrados. A lei dos Estados Unidos traz disposies detalhadas sobre taxas, fazendo distino entre solicitantes comerciais, que podero ser cobrados pela pesquisa, reproduo e reviso dos documentos, instituies educacionais ou cientficas, que somente podero ser cobradas pela reproduo, e outros solicitantes, que podero ser cobrados pela pesquisa e reproduo. No caso dos dois ltimos grupos, h iseno de taxas pelas duas primeiras horas de pesquisa e pela cpia das primeiras 100 pginas. Por fim, h a iseno efetiva de taxas para as solicitaes de interesse pblico, que compreendem os meios de comunicao e
diversas ONGs. Outros pases, inclusive Quirguisto e Sucia, tambm oferecem determinadas quantidades de tempo e fotocpias gratuitamente. Independentemente do sistema adotado, importante manter os nveis das taxas baixos para que no exeram efeito inibidor sobre a disposio das pessoas de registrar solicitaes de informao. A melhor forma de abordar esta questo varia de pas para pas, dependendo de fatores como renda, relao com o setor pblico etc. A Sucia , relativamente, singular na exigncia imposta aos rgos pblicos de que preparem um cadastro de todos os documentos mantidos, com algumas excees, como, por exemplo, documentos considerados como de pouca importncia. O Azerbaijo tambm introduziu um requisito semelhante em sua legislao. Os prprios cadastros, normalmente, so documentos pblicos, disponveis na internet, o que, de forma clara, facilita imensamente as solicitaes de informao.
Dever de publicar
A maioria das leis pesquisadas impe aos rgos pblicos a obrigao de publicar determinadas informaes essenciais, mesmo na ausncia de uma solicitao, exceo das leis da Sucia, frica do Sul e do Japo, em que as regras mais genricas podem, ainda, ser aplicadas. Isto se d em reconhecimento do fato de que a promoo efetiva do acesso informao mantida por rgos pblicos requer mais do que o fornecimento passivo de informaes em resposta a solicitaes. Com efeito, h reconhecimento crescente de que este um dos sistemas mais importantes para promover o acesso informao em posse dos rgos pblicos. Vrias das leis de direito a informao mais novas contam com amplas regras acerca da publicao proativa ou de rotina. Enquadram-se nesta situao Peru (2002), Azerbaijo (2005), ndia (2005) e Quirguisto (2007). A maioria das leis fornece uma lista das categorias de documentos de publicao obrigatria, como informaes sobre seu funcionamento geral, servios prestados e procedimento de solicitao de informaes. A lista especfica varia consideravelmente de um pas para o outro; o detalhamento apresentado nos captulos dos pases no ser repetido aqui. Na maioria dos casos, os documentos sujeitos publicao proativa ainda obedecem ao regime de excees. No Reino Unido, a ttulo de comparao, a lei obriga os rgos pblicos a criar esquemas de publicao, que em seguida precisam ser aprovados pelo comissrio de informao independente. Os rgos pblicos tambm podem, simplesmente, adotar o esquema de publicao modelo apropriado, apresentado pelo comissrio. A aprovao do comissrio pode ter prazo de validade, ou pode ser cancelada, o que permite aumentos progressivos na divulgao proativa com o passar do tempo. Trata-se de uma abordagem flexvel, que permite mudanas no decurso do tempo. Ao mesmo tempo, requer a superviso ativa de um rgo independente, o comissariado de informao neste caso, e tambm porque pode gerar divergncias na abrangncia das informaes publicadas por diferentes rgos pblicos. Alguns pases, como o Mxico, adotam a primeira abordagem em termos essenciais, mas contemplam a superviso do sistema por um rgo independente. Muitas leis, dentre elas as da Uganda, Quirguisto, Peru e ndia, determinam a atualizao peridica das informaes publicadas, muitas vezes anualmente. No Peru, certas informaes financeiras precisam ser publicadas trimestralmente, em 30 dias a contar do trmino do trimestre, juntamente com informaes dos dois trimestres anteriores, para fins comparativos. Uma srie de leis trata da questo de tornar amplamente acessveis as informaes sujeitas publicao proativa. A lei tailandesa prev abordagem dupla, em que certas informaes devem ser publicadas no Dirio Oficial, ao passo que outras devem ser disponibilizadas para consulta. A ideia de uma espcie de triagem para a obrigao de publicao interessante, embora a publicao no Dirio Oficial possa no ser a melhor forma de alcanar uma ampla audincia. Os Estados Unidos adotam o mesmo sistema, mas, ao mesmo tempo, exigem que as informaes sejam disponibilizadas por meios eletrnicos. A lei mexicana
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vai ainda mais alm: determina que os rgos pblicos disponibilizem um computador ao pblico para o acesso s informaes, juntamente com uma impressora e apoio tcnico quando necessrio. As leis do Quirguisto e do Azerbaijo prescrevem a difuso por meio de bibliotecas pblicas e pela internet, entre outros meios, ao passo que as leis indiana e peruana contm instrues especficas aos rgos pblicos para o uso de mtodos apropriados de difuso, incluindo as reas rurais e de baixa densidade demogrfica. A lei dos Estados Unidos determina que as informaes liberadas, mediante solicitao e que tenham probabilidade de ser objeto de outra solicitao sejam disponibilizadas eletronicamente, juntamente com um ndice dos registros. Este sistema oferece um mecanismo natural para assegurar a disponibilizao regular de informaes importantes. No Mxico, todas as informaes fornecidas em resposta a uma solicitao ficam disponveis por meio eletrnico. A lei blgara inovadora: exige que os rgos pblicos publiquem informaes, quando puder impedir uma ameaa vida, sade, segurana ou propriedade, ou quando favorecer o interesse pblico geral, o que pode ser uma obrigao ampla. Do mesmo modo, a lei azerbaijana determina a disseminao imediata e proativa de informaes que representem ameaa vida, sade, propriedade, meio ambiente ou outras questes de interesse pblico significativo. Isolada entre os pases estudados, a lei de direito informao quirguistanesa prev reunies abertas, apesar de que alguns pases, com destaque para os Estados Unidos, tm leis especficas a este respeito. Como as reunies abertas constituem importante mecanismo para a promoo da abertura no setor pblico, esta abordagem digna de elogios. A tendncia predominante em todos os pases a disponibilizao proativa de um volume crescente de informaes, sobretudo pela internet, independentemente de haver ou no determinao de uma lei de direito a informao. Esta tendncia pode promover uma srie de eficincias no setor pblico, bem como a melhoria da oferta de servios, como reflexos de tendncias para a migrao para formas at mais expressivas de governo eletrnico. Tendo em vista a relativa facilidade e o baixo custo da publicao proativa na internet, faz todo sentido que haja promoo neste sentido, entre outros motivos porque serve para reduzir o nmero de solicitaes de informao (relativamente onerosas). provvel que o volume de solicitaes nos pases que disponibilizam informaes no ciberespao, de forma ativa, seja bem menor do que seria se no o fizessem. A lei indiana reconhece, expressamente, o papel da publicao proativa na reduo do nmero de solicitaes de informao, exigindo, de modo especfico, dos rgos pblicos que se esforcem para ampliar a publicao proativa com esta finalidade.
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Excees
A maioria das leis incorpora uma lista abrangente de excees, ou motivos para a recusa da divulgao de informaes, muito embora no seja este o caso de algumas, que, em vez disso, fazem meno a leis de sigilo existentes. Enquadram-se nesta situao a Bulgria e o Quirguisto. Essa uma questo bastante polmica, que pode prejudicar, seriamente, o regime de abertura (ver a seguir). Em sua maior parte, as excees reconhecidas nas diferentes leis de direito a informao apresentam, sim, correlao com interesses legtimos, apesar de que, em muitos casos, so formuladas em termos excessivamente amplos, o que constitui problema grave em vrias leis. bem verdade que algumas leis contm excees raras ou peculiares. A ttulo de exemplo, as leis do Reino Unido e da Tailndia trazem excees relativas famlia real; a frica do Sul tem exceo referente ao servio de arrecadao de impostos e pesquisa de terceiros. A lei dos Estados Unidos possui exceo relativa a informaes sobre poos de petrleo. De acordo com boatos, a exceo se deve, porque o presidente na poca, Lyndon B. Johnson, era do Texas. A ndia faz exceo para as informaes que possam incitar ao crime. Embora haja criminalizao da incitao ao crime na maioria dos lugares, difcil ver como a liberao de informaes mantidas por
rgos pblicos possa levar a esse resultado. Em geral, a necessidade das excees especiais pode ser questionada, visto que os Estados modernos tm necessidades de confidencialidade (legtimas) muito semelhantes. Alm dos interesses protegidos pelas excees est a rdua tarefa de assegurar um equilbrio adequado entre a proteo dos interesses e a necessidade de abertura. Uma srie de meios para a abordagem desta questo encontrada nas diferentes leis. Muitas leis procuram estreitar a abrangncia das excees de diversas formas. Vrias contm excees a excees. Este enfoque amplamente empregado nas leis da frica do Sul e de Uganda, que, juntamente com a lei japonesa, por exemplo, no aplicam a exceo da privacidade a assuntos relativos funo oficial dos servidores pblicos. As leis sul-africanas e ugandenses tambm limitam as excees em favor de terceiros ao determinar que, quando o terceiro informado com antecedncia de que as informaes podem ser divulgadas, estas no devero se enquadrar como exceo. Uma srie de pases, incluindo a Tailndia e a Jamaica, contempla a liberao de documentos factuais e tcnicos de apoio abrangidos por excees ministeriais ou de deliberaes internas. Em muitos casos, as leis prescrevem a liberao de informaes, anteriormente, isentas aps a tomada de uma deciso, a soluo de uma questo pela justia, o encerramento de uma investigao ou o alcance de algum outro estgio final. As leis azerbaijanas contm extensa lista de tipos de informaes que no podem ser tratadas como confidenciais, como informaes econmicas e financeiras, informaes acerca de benefcios oferecidos populao etc. Uma questo difcil a relao entre as leis de direito a informao e as leis de sigilo. Em princpio, no importa qual lei impe uma exceo, contanto que o escopo da exceo seja apropriado, levando em considerao a necessidade de abertura. Contudo, na prtica, muitas leis de sigilo no oferecem um equilbrio adequado, em parte, porque foram elaboradas antes do reconhecimento da necessidade de abertura. Colocado em outras palavras, a preservao do regime de sigilo pr-existente no momento da adoo de uma lei de direito a informao tende a gerar sigilos indevidos. Na maioria dos pases, no obstante o exposto acima, as leis de direito a informao, de fato, mantm as leis de sigilo, embora em alguns (incluindo a frica do Sul e a ndia) a lei de direito a informao tem fora de prevalncia. A lei indiana cita, especificamente, que tem precedncia sobre a Lei de Sigilo Oficial, de 1923, porque, presume-se, foi reconhecida como sendo muito problemtica do ponto de vista do sigilo. Em alguns pases, como no Azerbaijo e na Jamaica, a relao entre as leis de direito a informao e sigilo permanece confusa. Uma soluo de meio termo foi adotada na Sucia, em que reconhecida como legtima somente uma lei dessa natureza, a Lei de Sigilo. A vantagem neste caso a transparncia, e tambm a excluso das diversas disposies de sigilo que ficam espreita nas leis mais antigas da maioria dos pases. Uma variao disto no Japo permite apenas que leis previstas em uma lista especial sobreponham-se lei de direito a informao. A lei dos Estados Unidos oferece certa reparao para o problema das leis de sigilo espreita, determinando que as leis de sigilo permaneam inalteradas, porm somente quando no derem margem a discricionariedade quanto a no divulgao das informaes em questo. Outra questo o papel da imposio de restries na determinao da liberao de informaes ao amparo de uma lei de direito a informao. Na maioria dos casos, a restrio irrelevante e as excees na lei de direito a informao ou, possivelmente em uma lei de sigilo, servem de base para as decises sobre a divulgao. H um mrito evidente nisto, j que a simples restrio administrativa no deveria ser capaz, na realidade, de sobrepor-se a disposies legais que determinam a divulgao. Considerando regras legais formais parte, a restrio, no raro, surte um efeito importantssimo sobre a divulgao na prtica, de modo que uma srie de leis adota medidas para limit-la. Por exemplo, a lei azerbaijana determina que as informaes restritas incluam a data de trmino da restrio. Pela lei mexicana, a restrio fica sujeita a diferentes nveis de avaliao, inclusive do rgo de superviso independente. O teste tripartite de excees ao direito a informao foi explanado acima, no captulo Caractersticas de um Regime de Direito a Informao. De acordo com o teste, obrigatria a divulgao das informaes, salvo se o rgo pblico puder demonstrar: a) que as informaes se enquadram em uma exceo listada na lei; b) que a divulgao representaria um risco de dano ao interesse protegido; e c) que o dano supere
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o interesse pblico como um todo na divulgao das informaes. Poucas leis analisadas neste livro obedecem, de forma estrita, a todas as trs partes deste teste, porm muitas, ao menos, reproduzem-no em termos amplos. Uma ampla maioria geral das excees das diversas leis est sujeita a um teste de nocividade de um tipo ou de outro, ou contam com testes inerentes, muito embora a maioria das leis apresente, ao menos, algumas excees no sujeitas ao teste. Certas excees como, por exemplo aquelas em favor de informaes privilegiadas do ponto de vista jurdico, contm, efetivamente, teste de nocividade interno, posto que a definio de informao privilegiada do ponto de vista jurdico foi criada, especificamente, para proteger interesses prevalentes. Excetuando isto, o padro de dano varia, consideravelmente, e isto tem efeito importante sobre a divulgao de informaes j que, quanto mais elevados os padres de dano, mais estrita ser a exceo na prtica. Vejamos alguns exemplos de dano encontrados em diferentes leis: tenderia a prejudicar, pode acarretar resultado negativo, razes adequadas para crer que haver danos e possa gerar a expectativa justificada de dano. Na Sucia, as excees se dividem em duas categorias: uma quando h presuno do dano e outro quando h presuno contra o dano. Em alguns pases, como o Reino Unido e a Jamaica, determinadas autoridades tm o poder de expedir certificados, atestando que a divulgao das informaes prejudicaria um interesse protegido, tornando, efetivamente, as informaes sigilosas com isto. Os certificados podem ser um tanto problemticos se encarados pelo prisma da abertura, dependendo de seu exato impacto; eles, normalmente, limitam o padro de apreciao dos rgos de apelao, como o comissariado de informao ou mesmo os tribunais. Uma srie de leis exclui, por completo, determinados rgos do mbito da lei que uma forma radical de evitar, no apenas o teste de nocividade, mas tambm a prevalncia do interesse pblico, e mesmo qualquer considerao acerca da convenincia de se divulgar ou no as informaes. Por exemplo, os rgos de segurana e/ou inteligncia ficam excludos no Reino Unido, na ndia e no Peru, ao passo que a equipe ministerial e os tribunais so excludos em Uganda. Cumpre notar que, na ndia, a excluso no se aplica a informaes relativas corrupo e aos abusos de direitos humanos. Uma srie de pases tambm exclui certos tipos de solicitaes. No Mxico, por exemplo, so excludas solicitaes ofensivas ou que j tenham sido processadas; no Reino Unido, pedidos vexatrios ou repetidos, solicitaes de informaes j acessveis e solicitaes de informaes destinadas publicao. Informaes prestes a ser publicadas e solicitaes frvolas ou vexatrias tambm so objeto de excluso na frica do Sul. As duas excluses so legtimas, em princpio. No h nada errado com a preservao de sistemas de publicao existentes, como alternativa ao acesso baseado na solicitao, desde que os padres aplicveis sejam semelhantes (por exemplo, em termos de observncia de prazos e custo de acesso). Contudo, quando este no o caso, os rgos pblicos podem lanar mo da publicao de informaes para evitar os procedimentos existentes para solicitaes. Do mesmo modo, solicitaes vexatrias, ofensivas ou repetitivas podem impor pesados nus aos rgos pblicos e, ainda assim, no fazer avanar o direito a informao. Entretanto, mais uma vez, quando estas so aplicadas, em acepo demasiado ampla ou dentro de limites discricionrios excessivamente vastos, podem ser problemticas. Cerca de metade das leis pesquisadas possuem prevalncias do interesse pblico como um todo. Figuram neste grupo o Reino Unido, a ndia, a frica do Sul, Uganda, o Azerbaijo e o Japo. Em alguns casos, a prevalncia do interesse pblico limitada a certos tipos de interesses, como a violao da lei ou um risco grave para a segurana pblica ou o meio ambiente. Nesta categoria esto: frica do Sul, Uganda e, possivelmente, Tailndia. Esta abordagem tem a vantagem da clareza, ao passo que uma referncia geral ao interesse pblico pode levar a difceis questes de interpretao. Ao mesmo tempo, na verdade pelo mesmo motivo, tambm tem abrangncia estreita, excluindo um amplo leque de possveis interesses pblicos. Vrias leis so dotadas de prevalncias do interesse pblico especficas para certas excees. Por exemplo, o Mxico e o Peru, preveem prevalncia em relao a violaes de direitos humanos e crimes contra a humanidade; a Sucia reconhece prevalncia em relao proteo ao consumidor, sade e segurana, enquanto a Jamaica reconhece prevalncia para os documentos ministeriais e para o meio ambiente.
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Todas as leis pesquisadas contemplam a liberao parcial de informaes (separabilidade) quando apenas uma parte do documento confidencial. Faz bvio sentido: o fato de certas informaes, contidas em um documento, serem confidenciais no pode, por si s, impedir a divulgao do restante do documento. A maioria das leis permite a divulgao histrica, muitas vezes com a aplicao de diferentes perodos de tempo, com base no tipo de exceo. A lei azerbaijana, por exemplo, prev a liberao de informaes protegidas por motivos pblicos aps cinco anos; em Uganda, os documentos protegidos pela exceo das deliberaes internas so liberados aps dez anos, e as excees referentes a defesa e relaes internacionais extinguem-se aps 20 anos. A maioria das outras leis possui regras de divulgao histrica mais longas como, por exemplo, entre 20 e 30 anos. No se prope, nesta parte, a listagem especfica de excees; o detalhamento apresentado nos captulos dos pases. Porm, algumas excees, embora comuns, so tambm problemticas. Por exemplo, a maioria das leis possui uma exceo relativa aos processos decisrios ou deliberativos internos. Isto algo legtimo, tendo em vista que o governo precisa ser capaz de conduzir suas atividades internas com eficincia e ter tempo para refletir. Em termos especficos, os seguintes danos podem precisar ser prevenidos:
prejuzo efetiva formulao ou ao desenvolvimento da poltica pblica; frustrao do sucesso de uma poltica pela sua divulgao prematura; sabotagem do processo deliberativo em um rgo pblico pela inibio da livre e espontnea oferta de aconselhamento ou intercmbio de opinies; e diminuio da efetividade dos procedimentos de teste ou auditoria.
Concomitantemente, se essa exceo fosse formulada em termos excessivamente amplos, poderia constituir-se em srio entrave ao princpio da mxima divulgao e provocar a reteno de vasto leque de documentos internos. Em decorrncia disto, muitssimo importante que a exceo seja delimitada de forma clara e estrita, que se restrinja proteo dos interesses especficos discutidos acima e que fique sujeita a uma prevalncia do interesse pblico. Outra exceo problemtica a proteo de boas relaes com outros estados e com organizaes intergovernamentais. Em princpio, isso legtimo. Ao mesmo tempo, pode ser um problema, sobretudo quando utilizada por organizaes intergovernamentais, j que engloba boa parte das informaes que elas possuem. O problema que se coloca que as duas partes podem, facilmente, alegar que precisam negar acesso informao, porque a divulgao prejudicaria as relaes com a outra parte uma situao evidentemente inaceitvel. Isto pode levar tambm a uma situao do menor denominador comum, em que o pas menos aberto no mbito do crculo de compartilhamento de informaes dite os padres. Tambm pode ser difcil para aqueles que estejam excludos da relao em questo, como juzes ou comissrios de informao que devem exercer a superviso das alegaes de sigilo, a fim de avaliar se a divulgao prejudicaria uma relao. A segurana nacional outra exceo problemtica, que levou o Artigo 19 a produzir um conjunto de princpios sobre o assunto, Os Princpios de Johanesburgo: Segurana Nacional, Liberdade de Expresso e Acesso a Informao.337 A histria testemunha de que os estados demonstraram grave tendncia imposio de restries demasiadas s informaes sob a justificativa da segurana nacional. Ademais, assim como com as relaes intergovernamentais, difcil para atores externos avaliar a possvel amplitude do efeito da divulgao sobre a segurana nacional. Isto leva a uma situao em que as alegaes de segurana podem ser aceitas, apesar de serem completamente infundadas. Como Smolla assinalou: A Histria prdiga em exemplos de esforos do governo para suprimir a expresso, sob o argumento de que medidas emergenciais so necessrias para a sobrevivncia e que, em retrospecto, parecem desesperadas, insinceras ou tolas.338
337 Artigo 19 (Londres: 1996). 338 SMOLLA; RODNEY. Free Speech in an Open Society. New York: Knopf, 1992. p. 319.
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Infelizmente, a reao de muitos estados ao problema do terrorismo foi o aumento do sigilo, e no o fortalecimento da democracia por meio da abertura.
Recursos
de reconhecimento generalizado que as pessoas devem ter o direito de registrar reclamaes ou recursos, quando julgam que suas solicitaes de informao no receberam o devido tratamento, em particular, quando lhes negado o acesso a informaes buscadas. Diferentes leis oferecem diferentes opes de reclamao. Uma queixa interna uma opo comum, assim como uma reclamao a um rgo de superviso independente e/ou justia. Claro est que algum tipo de superviso independente necessria, j que, do contrrio, as decises quanto divulgao ou no de informaes ficam merc, em ltima anlise, da discricionariedade das autoridades pblicas. Muitas leis preveem, especificamente, uma apelao interna, em geral a uma autoridade mais elevada dentro do mesmo rgo que recusou a solicitao. Entram neste rol: frica do Sul, Estados Unidos, Peru, ndia e Jamaica. Em alguns casos, como o do Reino Unido, a formalizao da apelao pr-requisito para protocolar um recurso em uma instncia superior. A maioria das leis examinadas exceo da frica do Sul, Sucia, Uganda, Peru e Bulgria contempla um rgo de superviso independente com uma funo na soluo de reclamaes relativas ao acesso informao. Isto algo que se demonstrou imprescindvel para o eficiente funcionamento do regime de direito a informao. As apelaes aos tribunais so muitssimo demoradas e dispendiosas para todos, salvo pequena minoria de postulantes e, ainda assim, essencial que exista uma instncia externa de apelao. A importncia disto fica evidenciada, em parte, por iniciativas tomadas para criar rgo de superviso em pases que no os possuam. Recentssimas emendas na legislao dos Estados Unidos, finalmente, estabeleceram um rgo de superviso com mandato para ajudar a resolver reclamaes, ao passo que, na frica do Sul, a instalao de um rgo desta natureza uma exigncia bsica da sociedade civil. Em sua maior parte, as leis instituem rgos especficos para este fim, embora algumas, como a lei quirguistanesa, atribuam a tarefa a um rgo existente (neste caso, a ouvidoria). Este esquema traz uma srie de desvantagens, inclusive a improbabilidade de que os poderes do rgo sejam ajustados s necessidades especficas das apelaes relativas informao, e a improbabilidade de o rgo desenvolver a especialidade necessria para o devido tratamento das apelaes. Ao mesmo tempo, esta pode ser uma opo atraente para os pases menores ou que disponham de menos recursos. Em pases como Reino Unido e Tailndia, a lei prev tanto um rgo de superviso independente como um tribunal especializado com poderes para dar continuidade audincia de apelaes. Isto posto, ao menos em sua funo relativa a reclamaes, os rgos de superviso tm de fazer a mediao entre a populao e os funcionrios pblicos, sendo, assim, importante que sejam protegidos contra ingerncias, sobretudo de natureza poltica. Diferentes leis adotam diferentes enfoques para garantir a independncia dos rgos. Evidentemente, o processo de nomeaes fundamental para esta garantia. No Japo, o primeiro-ministro nomeia os comissrios, mediante a aprovao das duas casas do Parlamento. J no Mxico, as nomeaes so feitas pelo poder Executivo, porm ficam sujeitas ao veto do Senado ou da comisso permanente. Na ndia, o presidente indica, mas sob deciso de um comit composto pelo primeiro-ministro, lder da oposio e um ministro da equipe do governo. Um sistema semelhante se aplica na Jamaica, porm sem o ministro da equipe. O envolvimento de mais setores diferentes da sociedade no processo de nomeaes uma forma importante de aumentar a independncia das indicaes. Uma srie de outras disposies de diferentes leis amplia a independncia: pr-requisitos para a nomeao como membro (como ter especializao e forte reputao); restries para se tornar membro (por exemplo contra a indicao de indivduos com fortes ligaes polticas); proteo do mandato (por exemplo pela definio de motivos limitados para a exonerao); e mecanismos de financiamento, inclusive
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pela vinculao dos salrios dos membros a escalas pr-existentes do funcionalismo pblico, como as do servio judicirio. Os motivos para a reclamao devem ser amplos, de tal modo que todas as falhas de aplicao da lei possam ser remediadas. Motivos especficos, em diferentes leis, incluem a incapacidade de protocolar uma solicitao, a falta de resposta a uma solicitao dentro do prazo estipulado, a recusa de divulgao de informaes, no todo ou em parte, a cobrana de taxas excessivas e o fornecimento de informaes em formato diferente do solicitado. Uma base geral para outras falhas encontrada em muitas leis. importante tambm que o rgo seja capaz de investigar violaes de suas prprias obrigaes, para que tambm possam ser abordadas falhas gerais, acerca das quais improvvel que reclamaes sejam registradas (como o desrespeito a regras de publicao proativa). Na maioria dos casos, os rgos de superviso recebem os poderes necessrios para realizar investigaes completas de reclamaes de acesso a informao, inclusive a convocao de testemunhas. O mais importante, na maioria dos casos, que os rgos gozem de poderes para requerer informaes de rgos pblicos, inclusive as informaes cujo acesso foi negado, que podero apreciar em segredo de justia, se necessrio, para proteger sua confidencialidade at a tomada de uma deciso. Normalmente, tambm so prescritos poderes de aplicao da lei, s vezes pelo protocolo das decises perante a justia. Em pases como os Estados Unidos, Uganda, ndia e Jamaica, a lei determina, especificamente, que o nus no caso de uma reclamao recaia sobre o rgo pblico, para que justifique eventuais recusas de fornecimento de informaes. Este preceito vai ao encontro da noo de um direito a informao, que estabelece a presuno de que todas as informaes so sujeitas a divulgao, de modo que os desvios desta presuno devem ser justificados. Aos rgos de superviso pode ser concedido o poder de impor um leque de medidas corretivas: exigir que os rgos pblicos divulguem as informaes, talvez em determinada forma; reduzir a taxa ou mesmo reembolsar o postulante; nomear chefes de informao; aperfeioar a oferta de capacitao de seus funcionrios; publicar certas informaes em carter proativo; fazer modificaes em seus sistemas de gesto de registros etc. Em alguns casos, como o da ndia, o rgo de superviso chega at a ter poderes de aplicao de multas. A maioria, mas no todas, das leis de direito a informao contempla a apelao em ltima instncia justia. Mesmo quando as apelaes so, especificamente, impedidas pela lei (veja-se o caso da ndia), os tribunais assumiram jurisdio ao amparo de regras do direito administrativo. Cumpre observar que, no Mxico, somente os requerentes, e no os rgos pblicos, podem optar por uma apelao aos tribunais. Isto impede que os rgos pblicos utilizem seus poderes que muitas vezes so considerveis para retardar ou obstar a divulgao de informaes.
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Sanes e protees
bem verdade que a maioria das leis prev algum tipo de sano para os indivduos que, intencionalmente, obstruem o acesso a informaes (embora no seja o caso de alguns, como Tailndia e Quirguisto) e algumas tambm contemplam a responsabilizao direta dos rgos pblicos. Em vrios pases, constitui crime a obstruo deliberada do acesso, de modo que a condenao pode acarretar penalidades criminais, muitas vezes incluindo a recluso. Nesta categoria esto as leis de Jamaica, Bulgria, frica do Sul e do Peru. J em outros pases, como o Mxico, a lei prescreve a responsabilizao administrativa. A lei indiana concede ao rgo de superviso o poder de impor multas pela obstruo e estabelece que o mesmo rgo recomende ao disciplinar no caso de reincidncia. Nestes casos, o nus recai sobre o funcionrio pblico, para que prove que no agiu com improbidade. Nos Estados Unidos, a lei determina uma investigao pelo conselho especial, quando preciso determinar se o funcionrio agiu de forma arbitrria e por capricho com respeito reteno de informaes. Diversas formas de conduta so especificadas em diferentes leis, como a destruio, danificao, adulterao, ocultao ou falsificao de registros. Outras leis, simplesmente, fazem referncia genrica a quaisquer formas de obstruo do acesso.
Muitas leis preveem a proteo de divulgaes de boa f nos termos da lei. Diversos pases de direito consuetudinrio protegem os funcionrios contra quaisquer formas de responsabilizao por atos cometidos no exerccio ou no suposto exerccio de um dever consoante a lei, entre os quais ndia, frica do Sul e Uganda. Uma variao disso no Reino Unido a limitao da proteo a atos de difamao, ao passo que, na Jamaica, a proteo estende-se lei de difamao, quebra de sigilo e regras de direitos autorais. Numerosos pases, inclusive Japo e Quirguisto, no oferecem proteo para as divulgaes de boa f. Alguns pases na verdade preveem a responsabilizao pela divulgao de informaes isentas. A lei sueca, por exemplo, determina a responsabilizao consoante o cdigo penal e tambm impe algumas formas de responsabilizao direta. No Mxico, os funcionrios so responsabilizados administrativamente por divulgaes ilcitas, ao passo que na Jamaica os funcionrios permanecem responsveis legalmente por divulgaes que transgridam a lei de direito a informao (fora das protees descritas acima), inclusive a Lei de Sigilo Oficial. Estas disposies, obviamente, inibem a divulgao de informaes e tendem a perpetuar a cultura do sigilo. Somente uma das leis pesquisadas, a de Uganda, oferece proteo especfica para os denunciantes. Outras leis em uma srie de pases oferecem, sim, este tipo de proteo: Reino Unido, frica do Sul e Estados Unidos. A proteo de denunciantes constitui importante vlvula de segurana que pode ajudar a assegurar a divulgao de informaes essenciais de interesse pblico.
Medidas de promoo
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O espectro de medidas de promoo previstas varia, consideravelmente, de uma lei para outra; algumas leis contm poucas medidas (Sucia, Bulgria e Tailndia), ao passo que outras trazem medidas mais amplas (Mxico, Reino Unido, frica do Sul e ndia). Muitas leis preveem a nomeao de funcionrios exclusivos, os chefes de informao, para auxiliar na execuo da lei. Estes servidores exercem uma srie de funes, do processamento de solicitaes de informao, publicao proativa, assistncia aos postulantes e proposio de procedimentos internos at a execuo da lei, promoo de capacitao, elaborao de relatrios etc. Em Uganda e na frica do Sul, o diretor do respectivo rgo pblico assume esta funo, muito embora diretores assistentes possam ser designados para o cumprimento das funes de rotina. A lei indiana fixa a nomeao de funcionrios exclusivos que se fizer necessrio. Nos Estados Unidos, alm dos diretores de FoIA, os rgos pblicos devem designar centros da FoIA para o atendimento ao solicitante, para fornecer informaes acerca da situao das solicitaes, bem como agentes pblicos de articulao da FoIA, que so funcionrios de superviso que lidam com as reclamaes internas. No Mxico, as divises de comunicao externa desempenham a maioria das funes de chefe de informao, ao passo que os comits de informao tm a obrigao de supervisionar a imposio de restries a informaes e de definir critrios de gesto de documentos, entre outras obrigaes. Vrias leis tambm estabelecem a produo de um guia explicativo dos direitos de acesso a informao e dos procedimentos de registro de solicitaes, ao passo que, em outros pases, a produo desses guias prtica habitual. Os guias trazem as seguintes informaes: finalidade da lei, direitos de solicitao de informaes, dados de contato dos chefes de informao, procedimentos de pedido de informaes, processamento das solicitaes, tipo de assistncia oferecida, taxas aplicveis e reparaes para os descumprimentos da lei, inclusive as apelaes possveis. Em alguns pases, um rgo centralizado produz o guia (na ndia e Mxico cumprem este papel, respectivamente, o governo e o rgo de superviso), ao passo que em outros pases (como os Estados Unidos e a frica do Sul) cada rgo pblico obrigado a produzir um guia prprio. Na frica do Sul, a comisso de direitos humanos tem a obrigao adicional de produzir um guia nacional, em todos os onze idiomas oficiais do pas.
Um bom nmero de pases fixa padres mnimos para a gesto de registros. Certos pases, como Mxico, Azerbaijo e Reino Unido, delegam poderes a um rgo centralizado para a definio de normas para a gesto de registros, bem como um sistema para assegurar que os rgos pblicos respeitem essas normas. No Mxico, o rgo centralizado o Instituto Federal de Acesso a Informao, o ministrio responsvel no Azerbaijo e o Lord Chancellor (ministro da Justia) no Reino Unido. Trata-se de uma boa abordagem capaz de assegurar normas fortes e uniformes em todo o funcionalismo pblico. A maioria dos pases determina algum tipo de prestao de contas acerca da execuo da lei. Em numerosos pases, esta tarefa delegada a um rgo centralizado, com todos os rgos pblicos obrigados a prestar contas, periodicamente, a este rgo centralizado ou fornecer-lhe as informaes de que ele precisar. Em pases como ndia, Azerbaijo, Tailndia, frica do Sul e Mxico, o rgo de superviso encarrega-se desta incumbncia, ao passo que em outros pases (Japo e Peru) ela assumida pela equipe ministerial. Em outros pases, ainda, cada rgo ou ministrio obrigado a apresentar um relatrio pblico prprio (Uganda e Estados Unidos). Nos Estados Unidos, exige-se da Procuradoria-Geral que disponibilize cada um desses relatrios em um website centralizado e tambm apresente seu prprio relatrio centralizado ao Congresso. Os requisitos dos relatrios variam, mas a apresentao de certas informaes comumente obrigatria, como as seguintes: nmero de solicitaes recebidas, concedidas e negadas; disposies da lei evocadas para a recusa de solicitaes, e frequncia; apelaes, internas e perante o rgo de superviso, e seu resultado; o tempo de processamento das solicitaes; taxas cobradas; providncias tomadas para a execuo da lei; e recomendaes de reforma. Em numerosos pases, o rgo de superviso possui a responsabilidade geral de promover a execuo da lei, que pode incluir o seguinte: monitoramento da execuo, oferta de capacitao, interpretao da lei, elaborao de formulrios e outros instrumentos de execuo, aconselhamento aos postulantes e/ou rgos pblicos e recomendaes de reforma. Nessa categoria esto Tailndia, Mxico, Reino Unido, frica do Sul e Azerbaijo. Em vrios pases (como Jamaica, Estados Unidos e Japo), a lei prescreve, especificamente, algum tipo de exame peridico do funcionamento da lei. No Quirguisto, a lei tambm prev reviso de todas as leis que restrinjam a divulgao de informaes com vistas a alinh-las legislao de direito a informao.
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Concluso
Em sua melhor manifestao, o direito a informao capaz de proporcionar importantes benefcios sociais. Ele pode oferecer valioso embasamento para a democracia, alimentando a capacidade das pessoas de participar de forma efetiva e cobrar dos governos. Exemplos do uso do direito a informao para expor a corrupo so abundantes e poderosos, indo desde casos de base associados garantia dos meios de subsistncia at grandes escndalos de corrupo que derrubaram governos. O direito a informao tambm j foi usado de forma menos espetacular, porm no menos importante, para assegurar um eficiente fluxo de informaes entre o governo e o setor privado. Estes benefcios utilitaristas do direito a informao so reconhecidos desde de, pelo menos, 1776, quando o conceito encontrou reconhecimento legislativo pela primeira vez na Sucia. De origem bem mais recente, contudo, o reconhecimento do direito informao como um direito humano fundamental, um aspecto do direito de liberdade de expresso que, ao amparo do direito internacional, garante no apenas o direito de transmitir, mas tambm de buscar e receber informaes e ideias. H quinze anos, quase ningum afirmava que o acesso informao mantida por rgos pblicos era um direito humano fundamental. Quando a primeira edio deste livro foi publicada, em 2003, a ideia j estava mais consolidada, porm ainda era, em grande medida, privilgio dos ativistas do direito a informao, com o apoio de alguns acadmicos e outros. Com a segunda edio ao prelo, a ideia amadureceu muito, a ponto de ser citada, constantemente, no apenas por ativistas, mas tambm por rgos intergovernamentais, especialistas em desenvolvimento e at autoridades do governo. Ao longo dos anos, o autor dedicou energia considervel promoo da ideia do direito informao como um direito humano, inclusive ao longo da primeira e agora da segunda edio deste livro, de modo que seu crescente reconhecimento como tal um motivo de certa satisfao. A primeira edio deste livro reuniu, pela primeira vez, todos os padres internacionais essenciais que sustentam a noo do acesso informao como um direito humano, juntamente com acontecimentos nacionais de apoio e elencou os argumentos em favor de tal reconhecimento. A segunda edio atualiza as evidncias e amplia os argumentos, que so, agora, apresentados como altamente persuasivos. importante reconhecer o devido estatuto do direito a informao, porm, assim como ocorre com outros direitos humanos complexos, o diabo mora nos detalhes. Este livro procura explanar, em certo nvel de pormenorizao, princpios especficos derivados de padres internacionais do direito a informao, a saber: forte presuno em favor do acesso; bons meios de procedimentos para o exerccio do direito, inclusive por meio de obrigaes de publicao proativa; regime de excees claro e estrito; e o direito de apelar contra violaes das regras perante rgos de superviso independentes. Alm desses princpios (ainda um tanto gerais), a j considervel prtica de diferentes estados na efetivao do direito a informao na lei serve de importante acervo de conhecimento tanto para quem promove a adoo de uma lei pela primeira vez, como para quem examina a legislao e prtica existentes com vistas a sua reforma. Este livro oferece uma riqueza de informaes comparativas acerca da prtica de 14 Estados de diferentes regies do mundo, todos tendo adotado abordagens relativamente progressistas para efetivar o direito a informao. J foi observado em inmeras ocasies que a adoo de uma lei de direito informao progressista apenas o primeiro passo e, de certa forma o mais fcil, da concretizao do direito a informao na prtica. O autor est plenamente de acordo com esta viso, que tambm , claramente, verificada na prtica. A implementao irrestrita requer vontade poltica, uma sociedade civil ativa e, no mnimo, alguns outros elementos-chave, como o respeito ao estado de direito. Embora uma boa lei no baste para a oferta do direito a informao, ela , ao mesmo tempo, pr-condio. Esta a plataforma sobre a qual se apoiam os outros elementos necessrios. Espera-se que este livro auxilie aqueles que promovem o direito a informao no sentido de construir uma forte plataforma legal, para dar sustentao a este direito humano essencial.
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Toby Mendel , h mais de 10
anos, o Diretor do Programa Jurdico da Artigo 19, Campanha Global pela Liberdade de Expresso, uma expoente ONG internacional de direitos humanos, sediada em Londres. Ao longo deste perodo, ele trabalhou intensivamente com questes relacionadas liberdade de expresso e ao direito a informao na sia, frica, Europa, Oriente Mdio e Amrica Latina, coordenando seminrios de capacitao, analisando criticamente leis, apresentando casos especficos perante agncias nacionais e internacionais, assessorando ONGs e governos e tambm trabalhando com autoridades pblicas para a elaborao de projetos de lei de direito a informao. Adicionalmente ao seu trabalho com a Artigo 19, ele tem ofertado sua experincia nessas temticas a um conjunto amplo de atores, tais como o Banco Mundial, diversas agncias das Naes Unidas e outras organizaes intergovernamentais e numerosas ONGs. Antes de se somar ao time da Artigo 19, Toby Mendel trabalhou com direitos humanos e desenvolvimento internacional, inclusive como consultor snior de direitos humanos para a Oxfam Canad e como analista de direitos humanos para a Agncia Canadense de Desenvolvimento (CIDA).
A importncia do direito a informao ou do direito a conhecer constitui-se em um refro cada vez mais constante nos discursos daqueles que trabalham com desenvolvimento, da sociedade civil, de acadmicos, da mdia e dos governos. O que esse direito? Ele realmente um direito? E como os governos tm procurado torn-lo efetivo? Essas so algumas das questes que esse livro procura responder, ofertando olhar e discusso acessvel acerca dos elementos jurdicos e prticos relacionados liberdade de informao, somados a uma anlise daquilo que est funcionando e por qu. O livre fluxo de informaes e ideias ocupa justamente o cerne da noo de democracia e crucial para o efetivo respeito aos direitos humanos. fundamental, para a garantia do livre fluxo das informaes e das ideias, o princpio de que os rgos pblicos detenham informaes no para eles prprios, mas em nome do povo.
Do prefcio de Abdul Waheed Khan, Diretor-Geral Assistente do Setor de Comunicao e Informao da UNESCO
Toby Mendel responsvel por amplo conjunto de publicaes, tendo contribudo para numerosos livros lanados pela Artigo 19, dentre outras organizaes. Ele o autor das seguintes, entre outras, publicaes da Artigo 19: The Publics Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation e A Model Freedom of Information Law. Este o segundo livro de Mendel publicado pela UNESCO, o primeiro foi Public Service Broadcasting: A Comparative Legal Survey. Seus trabalhos publicados cobrem uma variedade de temas relacionados liberdade de expresso, incluindo: radiodifuso, direitos relacionados s comunicaes, difamao, o direito a informao, direitos das crianas, radiodifuso pblica e notcias falsas. Ele bacharel em Matemtica, com louvor e distino, pela Universidade McGill, alm de possuir diploma em Direito pela Universidade Dalhousie.

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Liberdade de informao:

um estudo de direito comparado

L i b e r d ad e d e i nf o r m a o : um estudo de direito comparado

Braslia, dezembro de 2009

Li b e r d ad e d e i n f o r m a o : iii um estudo de direito comparado

Prefcio segunda edio

Introduo Padres e tendncias internacionais

A Commonwealth Jurisprudncia internacional

Informaes em reas especficas

Caractersticas de um regime de direito a informao

Captulos dos pases*

Estados Unidos 138

Nota segunda edio,

Padres e tendncias internacionais

Relator Especial da ONU sobre Liberdade de Opinio e Expresso

[...] Os princpios reconhecem de forma inequvoca o direito a informao:

Corte Europeia de Direitos Humanos

Informao em reas especficas

Informao sobre direitos humanos

A Corte no chegou a esse ponto, mas observou o seguinte:

O direito participao poltica

A luta contra a corrupo

Disposies constitucionais especcas

Legislao sobre direito informao

Caractersticas de um regime de direito a informao

CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, 44. de 2002.

Disponvel em: <http://www.achpr.org/english/declarations/declaration_freedom_exp_en.html>. em: <http://www.iachr.org/declaration.htm>.

PRINCPIO 1. MXIMA DIVULGAO

153 Ver Recomendao do CdE.

PRINCPIO 2. OBRIGAO DE PUBLICAR

PRINCPIO 3. PROMOO DE UM GOVERNO ABERTO

CN.4/2000/63, de 18 janeiro de 2000, 44.

PRINCPIO 4. LIMITAO DA ABRANGNCIA DAS EXCEES

PRINCPIO 5. PROCEDIMENTOS QUE FACILITEM O ACESSO

PRINCPIO 7. REUNIES ABERTAS

PRINCPIO 8. A DIVULGAO TEM PRECEDNCIA

PRINCPIO 9. PROTEO PARA OS DENUNCIANTES

Captulo dos pases

169 Disposies transitrias e finais das emendas.

Dever de publicar Informaes

A Lei de Direito informao peruana no prev proteo para os denunciantes.

250 Nota 248, Regulamentos 4 e 5. 251 Idem, Regulamentos 2 e 3.

275 Disponvel em: <http://www.freedominfo.org/documents/uganda_ati_act_2005.pdf>.

327 Lei do Governo ABERTO, seo 10.

Toby Mendel , h mais de 10

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